IDEAS, PROGRAMA Y POLTICA ECONMICA DEL

BATLLISMO URUGUAY 1911-1930 Jaime YaffSetiembre

de 2000
Tomado de la WEB. Facultad de Ciencias Econmicas.(yaffe@iecon.ccee.edu.uy)

IDEAS, PROGRAMA Y POLTICA ECONMICA DEL BATLLISMO

URUGUAY 1911-1930
JAIME YAFF*
yaffe@iecon.ccee.edu.uy
* Profesor de Historia (Instituto de Profesores Artigas) y Licenciado en Ciencia Poltica
(Facultad de Ciencias
Sociales). Profesor en Enseanza Secundaria y Universidad de la Repblica. Docente e
Investigador del
Instituto de Ciencia Poltica (Facultad de Ciencias Sociales) y del Instituto de Economa
(Facultad de Ciencias
Econmicas y de Administracin) de la Universidad de la Repblica.
3
INSTITUTO DE ECONOMA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y DE ADMINISTRACIN
UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA
4
1. INTRODUCCIN
El tema que se aborda en este texto1 es el programa econmico
impulsado por el batllismo durante el perodo 1911-19302, las ideas que lo
inspiraron y presidieron, el modelo batllista del que form parte y,
finalmente, los lineamientos generales de la poltica econmica (PE)
efectivamente concretada.
Por PE entiendo el conjunto de los objetivos econmicos del gobierno
y los instrumentos concretos que utiliza para alcanzarlos. Se trata de la
accin econmica del gobierno. La PE se vincula tanto a los objetivos
econmicos del gobierno como a las condicionantes internas y externas en
que debe moverse, las cuales pueden llevarlo a redefinir sus objetivos o,
incluso, alejarse de los mismos. Cuando las circunstancias polticas y
econmicas, internas y externas, generan situaciones que constrien su
margen de maniobra, la poltica econmica no se orienta estrictamente hacia
1 Este trabajo se realiz en el marco del programa de Historia econmica del Uruguay que se
desarrolla en el
rea de Historia del Instituto de Economa bajo la supervisin de Benjamn Nahum y la
coordinacin de
Magdalena Bertino. Los mencionados, as como Gabriel Bucheli y Hctor Tajam (integrantes
del rea)
realizaron valiosos comentarios y sugerencias a sucesivos borradores de este documento, que
contribuyeron a
mejorar la versin final. Luis Brtola y Ral Jacob, del Programa de Historia Econmica y
Social de la
Facultad de Ciencias Sociales, tuvieron la amabilidad de leer los borradores e hicieron agudas
observaciones
que, si bien no se recogen en este documento de trabajo, contribuirn a mejorar el texto que se
incorporar al
tomo 3 de la Historia Econmica del Uruguay.
2 Como parte del trabajo preparatorio del tercer tomo de la Historia Econmica del Uruguay
(Millot y
Bertino, 1991 y 1996) el marco temporal del estudio se inicia en 1911 y llega hasta 1930. La
historiografa nacional ha considerado al tramo 1903-1933 como un perodo con caractersticas
especficas: la poca batllista. Pero se han formulado diversas subperiodizaciones identificando
fases
dentro de esa poca. La que aqu se utiliza es una de las varias que se han propuesto. En el
Anexo 2. El
batllismo y sus etapas que se encuentra al final de este documento, puede verse una revisin
sinttica de
las periodizaciones existentes y sus fundamentos.
5
la consecucin de los objetivos iniciales del gobierno. En tal caso la poltica
econmica se aleja del programa econmico del gobierno, o el programa
econmico es redefinido de acuerdo a las circunstancias tanto locales como
externas, tanto polticas como estrictamente econmicas.
Como poltica pblica la PE es producto de un proceso poltico de toma
de decisiones, el cual involucra ciertas operaciones y etapas (sealar
objetivos generales, definir metas concretas, estipular recursos e
instrumentos para alcanzarlos, ejecutar, evaluar y redefinir) y diversos
actores que participan del trmite de su elaboracin (oficinas
gubernamentales, parlamento, agentes econmicos, organizaciones sociales).
Al mismo tiempo, la PE es un aspecto de la propia actividad econmica3.
La PE entre 1911 y 1930 fue el fruto de un proceso de negociaciones y
transacciones del batllismo con otros movimientos sociales y polticos, como
resultado del cual se van produciendo diferentes medidas concretas de PE.
Esta consideracin es especialmente vlida a partir de 1916, cuando el alto
de Viera signific un verdadero viraje en varios sentidos, entre ellos, y muy
especialmente, la PE. En el tramo posterior a 1916 la conduccin de la PE se
volvi ms compleja en la medida en que todo el proceso poltico se volvi
ms complicado y trabajoso, pasando a predominar lo que se ha denominado
la poltica de pactos y compromisos4 entre el batllismo y otros sectores
colorados y blancos. En ese marco, la PE pas a ser un objeto privilegiado de
negociacin y transaccin polticas, por lo que estudiarla supone algo ms
que considerar la PE del batllismo. En definitiva, hay una clara distancia
3 Sobre esta cuestin relativa a la definicin y concepto, desde diversos abordajes, de la PE
adelanto algunas
consideraciones parciales en el Anexo 1. Poltica econmica: algunas nociones al final de este
documento.
4 Benjamn Nahum (1975) denomin de esa manera al perodo 1916-1933. El mismo autor y
Jos Pedro
Barrn (1987) propusieron caracterizarlo como repblica conservadora. Gerardo Caetano
(1991 y 1993),
estudiando el mismo perodo, adopta esta ltima denominacin.
6
entre el programa econmico del batllismo o el paquete de sus intenciones
en la materia, ms all de su grado de articulacin como programa, y las
medidas efectivamente aplicadas.
Una cosa es el programa y otra su aplicacin. El programa econmico
del batllismo es parte del tema que aqu se estudia y como tal es abordado
especficamente, lo mismo que la poltica econmica efectivamente
concretada a lo largo del perodo. A efectos de una mayor precisin en el
manejo del vocabulario, deber reservarse el trmino PE nicamente para
las medidas econmicas concretadas, mientras que los objetivos y medidas
proclamados o anunciados, pero no efectivizados, pertenecen a la categora
de plan o programa econmico. Ambos temas, programa econmico del
batllismo y poltica econmica efectiva entre 1911 y 1930, son objeto de
anlisis y consideracin separada. En el primer caso (4. El programa
econmico), se sintetizan los objetivos generales y especficos del programa
batllista y se describen sus diversos captulos. En el segundo (5. La poltica
econmica), se hace una aproximacin general a la orientacin y las
concreciones econmicas del perodo en cada uno de los captulos
considerados como parte del programa econmico.
Puede hablarse de una PE antes de 1930?, no estamos forzando los
hechos al dar por sentado que el batllismo tena una PE en tanto poltica
macro que establece los grandes objetivos econmicos y los cursos
generales de accin para alcanzarlos, y que luego se concreta en diversas
polticas sectoriales? Tal vez sea ms fiel a la realidad (econmica, poltica,
acadmica) de aquellas primeras dcadas del siglo XX, pensar que, en
verdad, ms que de una PE se trataba de una combinacin de pragmatismo
con principios filosficos y objetivos polticos que se concretaban en
7
determinadas polticas sectoriales. Dicho de otra forma, el batllismo era
portador de un modelo de pas que era una formulacin intermedia entre lo
filosfico-doctrinal y la poltica pragmtica. La accin econmica del
gobierno responda a objetivos polticos que a su vez se inspiraban en
principios filosficos. Parte de la respuesta a esta pregunta debe atender al
desarrollo de la ciencia econmica en Uruguay hacia comienzos de siglo. Ello
nos ilustrar a qu nivel se encontraba la reflexin acadmica local en la que
los elaboradores y ejecutores de la PE podan inspirarse5.
Ms aun, habra que ver qu grado de desarrollo tena el tema de la
PE al nivel de la ciencia econmica en ese momento, no slo en el mbito local
sino ms bien internacional. E, incluso, establecer si se manejaba las
palabras poltica econmica como trminos de uso corriente, o si se
manejaba el concepto aunque el uso de esos trminos no fuera frecuente.
Se trata de una incorporacin del pensamiento econmico de los aos
veinte en el marco de la lucha contra la crisis de posguerra o es una
elaboracin posterior, de los aos treinta, hija de los desafos que
impulsaron las polticas antidepresivas post crisis del 29? Es un producto
del pensamiento keynesiano o reconoce orgenes anteriores a la fase del
mismo nombre? En definitiva, hay que tener presente si ya se haba dado el
paso, a nivel del pensamiento econmico, de la Economa Poltica a la Poltica
Econmica. Esto puede resultar algo mucho ms trascendente que un mero
juego de palabras, cuando nos proponemos ubicarnos en los fundamentos
terico-econmicos y en los criterios de ejecucin prctica de los mismos
que podan estar disponibles para los conductores de la gestin econmica
5 Un estudio del desarrollo de la ciencia econmica y del pensamiento econmico en nuestro
pas, que no
abordamos aqu ms que en forma lateral e incompleta y circunscrita a un momento concreto,
deber
seguir la pista de los orgenes y evolucin de la Escuela de Negocios y de las ctedras de
Economa que
fueron crendose en el mbito universitario antes y despus de la fundacin de la Facultad de
Ciencias
Econmicas.
8
gubernamental en el perodo estudiado6.
Para ello, adems de dar una mirada al desarrollo del pensamiento
econmico occidental y al itinerario de la ciencia econmica en Uruguay, me
aproximar a la voz de algunos de los principales protagonistas en materia
de conduccin econmica durante este perodo. No haba en aquel momento
economistas propiamente dichos sino expertos que, proviniendo de otras
reas del conocimiento, especialmente el Derecho, y guiados por sus propias
inquietudes, eran estudiosos de los problemas econmicos. Quines eran
los polticos que ms intervenan en los asuntos econmicos?, qu
terminologa y qu conceptos y fundamentos de teora econmica
manejaban?, qu autores y obras citaban? En esta lnea de aproximacin al
tema es pertinente recurrir a la consulta de los debates parlamentarios
sobre asuntos econmicos, los artculos de prensa en momentos claves de la
coyuntura econmica, como ser los perodos de crisis (1913, 1920, 1929) o el
trmite de emisin de emprstitos o concesin de crditos (como los de
1918 a Inglaterra y Francia) y los fundamentos de los proyectos de ley
presentados a las cmaras legislativas7. En este trabajo (2. Las ideas) se
presenta el resultado de la indagatoria en torno al pensamiento econmico
de dos figuras claves de la conduccin econmica del perodo, Eduardo
Acevedo Vzquez y Martn C. Martnez, y se detalla los cursos posibles de
esa lnea de investigacin.
Puede considerarse que la PE batllista se vincula, como parte o
derivado prctico, con un modelo de desarrollo batllista? El batllismo
6 Una respuesta verdaderamente satisfactoria a estas preguntas remite a la historia general del
pensamiento econmico en el siglo XX, de la que no disponemos para el caso uruguayo.
7 Una investigacin especfica y completa en torno a este asunto, exigira la consulta directa de
fuentes
primarias (RNLD, DSCR, DSCS, DSCNA y prensa) correspondientes a temas y momentos
claves de la
coyuntura econmica.
9
efectivamente era portador de un modelo de pas que el propio Batlle
describi en alguna oportunidad. Otra cosa sera considerar la existencia de
un modelo de desarrollo, como construccin terica que fundamenta ese
modelo de pas. El modelo batllista de pas es considerado especficamente
en este documento (3. El modelo).
2. LAS IDEAS
Es un hecho generalmente admitido que las ideas, el estado de las
mismas en una determinada poca, tienen algn grado de relacin con las
polticas adoptadas por los gobiernos. En particular las ideas econmicas
tienen mucho que ver con las polticas econmicas. Partiendo de este
reconocimiento resulta oportuno que un estudio de la poltica econmica
batllista incluya una visin panormica del pensamiento econmico de la
poca, cosa que aqu se intenta esbozar en forma parcial e incompleta, ms a
manera de programa de investigacin que de exposicin de resultados.
Comencemos por sealar que no existan por entonces en Uruguay
verdaderos economistas con formacin acadmica especfica sino
expertos, o sea, profesionales de otras reas, fundamentalmente
abogados, que en forma autodidacta se especializaron en temas econmicos,
motivados por sus inclinaciones personales o por las necesidades surgidas a
partir del ejercicio de la actividad poltica y/o la gestin pblica. Entre
estos expertos, destacan los nombres de Eduardo Acevedo, Jos Serrato,
10
Pedro Cosio, Gabriel Terra y Martn C. Martnez8.
Ms all de la diversidad que puede registrarse al contrastar las ideas
econmicas de cada uno de estos personajes, es posible identificar algunos
postulados bsicos compartidos independientemente de la ubicacin poltica
ms o menos reformista o conservadora, gubernista u opositora de los
mencionados. Aqu se intenta reconocer y sealar aquello que de comn
presentaba el pensamiento econmico de la poca, los elementos
configuradores del sentido comn econmico de aquellos expertos. A partir de
la exposicin de las ideas econmicas de algunos de ellos se recorren varios de
los temas que conformaban la agenda econmica de entonces9.
Agropecuaria
La temtica agropecuaria constitua uno de los asuntos recurrentes del
debate econmico de la poca y abarcaba a su vez las cuestiones ganadera,
agrcola y tributaria. La visin que Eduardo Acevedo10 tena acerca de esta
problemtica giraba en torno a tres ideas centrales: la tecnificacin de la
produccin ganadera, la expansin de la actividad agrcola y la
complementacin de ambas producciones en cada unidad productiva. La ltima
de estas tres constituye su idea central con respecto a la agropecuaria
uruguaya. Reflexionando acerca de los caminos para desarrollar la actividad
8 Los cuatro primeros ocuparon importantes cargos de gobierno en el rea econmica durante
el perodo
que nos interesa. El ltimo, que tambin tuvo pasajes, aunque bastante fugaces, por puestos
del elenco
gubernativo econmico, fue el principal entendido y vocero en materia econmica del partido de
oposicin durante el perodo. En todo debate parlamentario, en toda polmica periodstica de
relevancia
sobre aspectos econmicos, Martn C. Martnez es el vocero calificado, respetadsimo,
adems, por los
gubernistas de la oposicin.
9 En este texto la exposicin se centra en las ideas de Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez,
por lo que
configura un acercamiento a un mundo intelectual que debe complementarse con la
incorporacin del
pensamiento econmico de las otras tres figuras mencionadas como los expertos ms
relevantes del perodo.
10 En el Anexo 3. Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez que se encuentra al final de este
documento puede
verse una breve resea de la trayectoria poltica, periodstica y acadmica de Eduardo
Acevedo.
11
agrcola en el pas, postul la complementacin agrcola-ganadera como la va
ms apropiada para concretarla: [...] lo que convena en un pas
eminentemente ganadero, como el Uruguay, era que la ganadera se asociara
con la agricultura. (ANE 1984, 113)11. Descartaba las soluciones
exclusivamente agrcolas, como ser las que en general promovan nicamente la
colonizacin agrcola como alternativa al predominio de la ganadera extensiva
y se volcaba por perfeccionar lo existente y no sustituirlo (Barrn y Nahum
1983, 87).
En la prdica de Eduardo Acevedo a favor de la solucin granjera se
planteaba que esta, al mismo tiempo que contribuira a la expansin agrcola,
sera funcional a la intensificacin de la ganadera. La complementariedad del
desarrollo de ambas actividades en una misma unidad productiva supondra el
desarrollo de una agricultura forrajera al servicio de la mejora de la
alimentacin de los animales. Esta complementacin agrcola-ganadera se
llevara adelante por dos vas: la introduccin de la agricultura forrajera en
los establecimientos ganaderos ya existentes mediante estmulos crediticios,
fiscales y tcnicos; y el establecimiento de granjas propiamente dichas en
base a planes de colonizacin especficamente dirigidos a ello y la cobertura
crediticia y tcnica necesaria.
Eduardo Acevedo no se alineaba entre quienes relacionaban la
extensividad de la ganadera uruguaya con el predominio de la propiedad
latifundista. Por ello, no diriga hacia el latifundio en s mismo su diagnstico
crtico ni se plateaba su eliminacin. Sus ideas y propuestas reformistas
pueden por lo tanto considerarse como modernizadoras y moderadas. Con
11 Las citas de Eduardo Acevedo aqu referidas como ANE 1984 corresponden a la ponencia
del economista
Eduardo Ache al seminario sobre el Pensamiento Econmico en el Uruguay organizado por la
Academia
Nacional de Economa.
12
relacin a este mismo tema del latifundio, Martn C. Martnez12, cuyo enfoque
se alineaba francamente entre los conservadores en lo relativo a la
problemtica agropecuaria no as en otros como se ver ms adelante, fue
tambin un severo opositor a las concepciones que centraban sus crticas en el
latifundio y propugnaban la adopcin de una poltica dirigida hacia su
fraccionamiento por va legal. Martnez conceba la divisin progresiva de las
propiedades rurales como un fenmeno que se producira espontneamente
por evolucin natural: estaba en vas de desaparecer por la subdivisin
territorial que las leyes de herencia provocaban (Barrn y Nahum 1977, 274).
Industria y proteccionismo
El tema de la industria era otro de los asuntos fuertes en torno al que
giraba buena parte de las reflexiones y discusiones econmicas de la poca.
La cuestin ms relevante del problema estaba constituida por la
pertinencia del recurso a la proteccin arancelaria como va ms idnea para
propiciar el desarrollo de una industria uruguaya. All resida el nudo central
de las discusiones locales que remitan al universal debate
proteccionismo/librecambio. Eduardo Acevedo era un decidido impulsor del
desarrollo industrial. Sin embargo, su pensamiento respecto del
proteccionismo revela un posicionamiento dual, ya que doctrinalmente no lo
considera el instrumento ideal. Lo acepta como transitoriamente necesario,
como medio de asegurar los primeros aleteos de la industria nacional
mientras se vuelve algn da al buen camino, al camino de la rebaja gradual
de las tarifas que abra el mercado interno a la lucha vivificante de la
competencia internacional (ANE 1984, 113). Es un declarado partidario de
12 En el Anexo 3 Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez que se encuentra al final de este
documento puede
verse una breve resea de la trayectoria poltica, periodstica y acadmica de Martn C.
Martnez.
13
la apertura comercial que acepta el proteccionismo, desvo del buen
camino, como una poltica transitoria en las fases iniciales del desarrollo
industrial nacional13. Hay en este sentido una postura pragmtica que se
muestra capaz de adaptar lo tericamente ideal a la realidad econmica
concreta del Uruguay del 900. El pragmatismo con que Eduardo Acevedo
encaraba la cuestin del proteccionismo tambin se revela en el camino
gradualista que propugna para la futura liberalizacin comercial: No
patrocinamos [...] alteraciones bruscas [...] Las rebajas deben ser graduales
[...] a fin de que el mercado de produccin pase sin violencia de un
proteccionismo tan exagerado14 que en ciertos casos llega al prohibicionismo
a un rgimen liberal [...] (ANE 1984, 111-112).
El desvo proteccionista no slo se justificaba para Eduardo Acevedo
por las peculiaridades derivadas de la infancia industrial uruguaya, sino
13 Eduardo Acevedo era mucho ms liberal en su opinin acerca del proteccionismo de lo que
cabra esperar de un ministro de Jos Batlle y Ordez. En verdad, era un liberal tambin en
materia econmica y por ello en su poca gener confusin el hecho de que hubiera aceptado
integrar el gobierno de Batlle y Ordez, ya que todos sus antecedentes hasta ese momento
haba
sido director del Banco Comercial, que era una institucin conservadora ortodoxa en materia
econmica, y director del diario El Siglo, vocero de los sectores conservadores lo ubicaban
como
un exponente del liberalismo ortodoxo que ostentaban los sectores conservadores del
novecientos
uruguayo. Si Batlle y Ordez lo eligi, seguramente fue por su sapiencia en materia
econmica y
por la confianza que inspiraba en las clases adineradas. Pero igualmente llama la atencin que
luego Eduardo Acevedo se volcara a apoyar e impulsar una poltica estatista e intervencionista
en
la economa. Y aun despus de que dejara el ministerio, volvi a defender estas posiciones
nada
fieles a su declarada fe liberal (por ejemplo, cuando apoya decididamente la creacin de
ANCAP en
1931). Es cierto que cuando entra al directorio del BROU se alista entre quienes defienden la
postura orista y liberal, o sea, que parece volver, al menos en la cuestin monetaria y
financiera, a
su liberalismo inicial. Esto no tiene por qu interpretarse como una disidencia con respecto al
batllismo, ya que en materia financiera Jos Batlle y Ordez era orista; respet desde el
gobierno
el patrn oro y el encaje en oro. Ante la crisis de 1890, Batlle y Ordez fue pro-papelista por
considerar que era la nica salida, pero se trataba de una situacin coyuntural crtica; luego,
cada
vez que se promocion el emisionismo, se opuso fuertemente. Por su parte, Eduardo Acevedo
tendr ocasin de reafirmar su postura favorable a las polticas estatistas e intervencionistas
cuando en 1931 acepta la presidencia del recin fundado ente petrolero del estado (ANCAP),
cuya
creacin era en s misma una clara manifestacin de intervencionismo estatal en la economa.
14 Ciertamente llama la atencin el nfasis que Eduardo Acevedo pone en los aranceles que
considera
excesivamente elevados. Cabe preguntarse: eran tan proteccionistas los aranceles uruguayos
en comparacin
con otros de la regin y el mundo? Debera al menos relativizarse o contrastarse este juicio
comparando los
aranceles uruguayos con sus similares argentinos y brasileos en la poca a efectos de
responder esta
pregunta. De cualquier manera, lo que aqu interesa no es evaluar la correccin de las
afirmaciones de
Eduardo Acevedo, sino conocer sus ideas econmicas.
14
tambin por factores resultados de los vaivenes de la coyuntura
internacional. Hacia 1911, cuando los pases europeos, Inglaterra incluida,
practican crecientemente el proteccionismo, Eduardo Acevedo muestra una
nueva admisin del desvo proteccionista: Predomina en el mundo entero la
tendencia proteccionista [...], un pas nuevo como el nuestro que se
resolviera a ir contra la corriente general, quedara aplastado
industrialmente por la competencia extranjera, que aprovechara de las
liberalidades de su rgimen sin otorgarle anlogas franquicias para mejorar
la condicin de sus productos en los mercados de consumo. (ANE 1984,
117). Pero aun la permanencia o recurrencia de esta ola proteccionista en el
mundo no sacaba a Eduardo Acevedo de su postura doctrinaria contraria al
proteccionismo. Si hacia los primeros aos del siglo, como se ve en citas
anteriores tomadas de Notas y apuntes..., haba defendido el librecambio,
pocos aos despus de escribir esta justificacin del proteccionismo
fundada en motivos coyunturales que acabamos de transcribir, volva en
1915 sobre sus argumentos liberales en una abierta y autocrtica revisin de
la poltica arancelaria del pas: [...] hemos abusado del rgimen protector.
En vez de limitarnos a las industrias que podran echar hondas races en el
pas, por la abundancia de la materia prima o por la ndole de la mano de
obra, hemos levantado barreras de aduana para todos los ramos que en
concepto de sus propios empresarios eran acreedores a los favores del
Estado [...] (ANE 1984, 118).
A manera de balance de saldo ampliamente positivo, reseaba los
costos y beneficios de la apertura comercial para la industria local,
contraponiendo la generalidad indiscriminada del proteccionismo con la
selectividad positiva de la apertura comercial vinculada a la existencia de
condiciones locales (vinculadas a la naturaleza y al desarrollo del
15
conocimiento) favorables al desarrollo de ciertas industrias: Caern sin
duda alguna las industrias enfermizas que solo han nacido y se mantienen a
la sombra de altsimos derechos de aduana, pero en cambio adquirirn en la
lucha prodigioso desarrollo las dems, las que puedan arraigarse en el pas
por la materia prima buena y abundante o por el aprendizaje industrial de
los que contribuyen a su elaboracin. (ANE 1984, 112).
Estado y economa
Otro tema recurrente en el debate econmico de la poca era la
cuestin del estatismo: del desarrollo de empresas pblicas y monopolios
estatales. A este respecto la postura de Eduardo Acevedo era que la
tendencia de las economas modernas hacia la concentracin impona la
necesidad, en aras de la defensa del inters pblico frente a los
emergentes poderes corporativos privados, de una decidida intervencin del
estado: qu ms lgico y natural que aplicar a todos los monopolios las
reglamentaciones que exigen el inters general del Estado y el especial de la
poblacin consumidora? [...] por todos lados se marcha al monopolio [...]
Cmo habra el Estado de cruzarse de brazos frente a ese movimiento de
organizacin de fuerzas? Si bien en estos prrafos habla de
reglamentacin, lo que podra entenderse como una postura ms bien volcada
al intervencionismo por va regulacionista, en verdad se inclinaba a la poltica
de estatizaciones manejando como argumento central de corte fiscalista,
que los recursos generados por las empresas pblicas permitiran reducir las
cargas impositivas sobre la poblacin: Debe haber pocos impuestos, y el
claro a que dan origen las supresiones y rebajas fiscales, debe ser llenado
por la Explotacin Industrial del Estado. Los otros fines del movimiento
16
monopolista, son y tienen que ser secundarios. (ANE 1984, 120-121). Y
agregaba, relacionndolo con la eficiencia de dichas empresas, que deban
tener amplia autonoma dentro del aparato del Estado.
Por su parte, Martn C. Martnez apoy en trminos generales la
expansin de las atribuciones y el aparato del Estado aunque tambin en su
caso se revela una oscilacin pendular entre la adhesin doctrinal al
liberalismo econmico y la aceptacin pragmtica del estatismo. Hacia 1917,
comentando en el Senado una ley argentina de limitacin de precios de
artculos populares, pone de manifiesto su postura liberal: El ejemplo
argentino demuestra que el intervencionismo puede ser daoso para los
mismos intereses que se pretende proteger [...] Por el camino de la libertad
de la competencia, se puede obtener ms que por el camino de la
intervencin autoritaria del Estado. (ANE 1984, 154-155)15.
Sin embargo, en el mismo ao 1917, se muestra nada liberal, cuando
en el seno de la Convencin Nacional Constituyente se discute el estatus
jurdico de los entes del Estado. Entonces se manifiesta favorable a la
ampliacin de las funciones estatales hacia fines sociales y econmicos,
defendiendo incluso la necesidad de que el Estado se haga presente como
productor directo a travs de la formacin de empresas pblicas de
propiedad estatal, aun monoplicas: Las atribuciones secundarias y que se
van volviendo principales del Estado han venido con una nueva concepcin de
sus fines [...] El Estado ya no es slo poltico y gendarme, como antes, sino
que es empresario en todo orden de funciones: es Intendente, es banquero,
asegurador, lanchonero, electricista, se prepara a ser ferrocarrilero,
15 Las citas de Martn C. Martnez aqu referidas como ANE 1984 corresponden a la ponencia
del escribano
Dardo Ortiz al seminario sobre el Pensamiento econmico en el Uruguay de la Academia
Nacional de
Economa.
17
colonizador y qu s yo cuntas cosas ms. (ANE 1984, 157).
Por ltimo, las cuestiones fiscales, monetarias y cambiarias
constituan asuntos presentes en las formulaciones y discusiones del
perodo. En el terreno fiscal, Martn C. Martnez exhiba una postura
fuertemente cautelosa y atenta al equilibrio en las cuentas pblicas
preocupado permanentemente por mantener en orden las finanzas, opuesto
insistentemente a votar leyes que incrementaran gastos sin indicacin de los
recursos que los solventaran. En referencia al manejo de la cuestin
monetaria, era contrario al emisionismo y a la prolongacin de la
inconversin que lo estimulaba. Acerca de los asuntos cambiarios, estaba en
contra del contralor estatal pues crea imposible contener la devaluacin
manteniendo invariable el tipo de cambio, en tanto consideraba que aquella
era resultado del circulante y de la balanza de pagos (ANE 1984, 160). Por
su parte, Eduardo Acevedo, en la temtica monetaria, tambin se alist
siempre entre quienes mantuvieron la postura orista ortodoxa y contraria a
la inconversin y la emisin sin respaldo, siendo esta una conducta que
respald desde el directorio del ente emisor de la poca. En este sentido,
tanto Martn C. Martnez como Eduardo Acevedo se inscriban en una lnea
de pensamiento casi consensual entre intelectuales y autoridades de
gobierno respecto al apego al patrn oro16.
16 El abandono transitorio del patrn oro en 1914, que se volvera permanente, no se debi a
un cambio en
las concepciones predominantes al respecto sino a la imposicin de las circunstancias externas
derivadas de la
guerra mundial. As, por ejemplo, cuando en 1918 el gobierno uruguayo discuta las
condiciones en que se
concederan crditos a Inglaterra y Francia para reactivar las exportaciones, Eduardo Acevedo,
por entonces
presidente del Banco de la Repblica, se mostr temeroso de que dichas operaciones pusieran
en riesgo la
fortaleza de la moneda uruguaya y estimularan el empapelamiento (Nahum 1997, 54). La
reiteracin y
aceptacin de estas preocupaciones, argumentos y acciones tpicamente oristas, cuando el
patrn oro estaba
suspendido, y la expectativa de una pronta normalizacin, revelan el peso de esta concepcin
en los crculos
dirigentes del pas.
18
3. EL MODELO
En este punto delineo la concepcin general de la que el batllismo era
portador, acerca del rumbo hacia el que el Uruguay deba orientarse. Me
refiero al marco de ideas ms generales sobre el destino nacional y sus
implicancias concretas en sus diversas facetas: poltica, cultural, social y
econmica.
Pequeo pas modelo17. Con esta expresin Batlle y Ordez aluda a
su voluntad de hacer del Uruguay un pas que, por sus virtudes, se volvera
17 [...] yo pienso aqu en lo que podramos hacer para construir un pequeo pas modelo [...]
Frase
tomada de una carta de Jos Batlle y Ordez enviada desde Pars en 1908 [...] a sus
colaboradores
polticos ms ntimos. (Milton Vanger 1991, 9).
19
punto de referencia, ejemplo a seguir para otros. Cul era el modelo
batllista de pas? Al describir los que seran rasgos distintivos del pas
modelo Batlle y Ordez daba cuenta de un cierto modelo de pas, de tal
forma que a travs de los anuncios y proyectos que se inscriban en esa
referencia al pas modelo es posible acercarse a una respuesta a esta
pregunta. Importa aqu sealar la opcin por ese camino a partir de los
proyectos anunciados e impulsados por Batlle y Ordez y el movimiento
poltico que tras l se nuclea, como va para rearmar el modelo batllista, ya
que ello permite ponerse a resguardo del riesgo de interpretar al batllismo
segn las categoras y lecturas formuladas para otros perodos de la
historia uruguaya18.
Este sealamiento viene bien para este intento de descripcin del
modelo de pas batllista, construccin terica que se pretende
sintetizadora de los rasgos esenciales del proyecto de pas que inspiraba
a la conduccin poltica batllista que hegemoniz en diversos grados la
accin gubernamental durante buena parte del perodo comprendido
entre 1911 y 1930 que estamos estudiando. Debe tenerse entonces la
precaucin de no trasladar al perodo batllista (1903-1933) los rasgos
configurativos del modelo neobatllista (1947-1959)19. Ms all de esta
18 El riesgo al que se hace referencia deriva del hecho de que a veces parecera considerarse
sin ms
otro fenmeno, el neobatllismo, como una reedicin del batllismo, lo cual termina
distorsionando la
apreciacin de este ltimo. Esa forma de interpretar al neobatllismo se inserta a su vez en una
tendencia mayor constatable en la historiografa uruguaya contempornea (digamos desde El
impulso y su freno... de Carlos Real de Aza, publicado en 1964, a nuestros das) que podra
denominarse batllicentrismo. Se trata de la propensin a ver la historia de buena parte del
siglo
XX uruguayo (los setenta aos que van de 1903 a 1973) y aun de la dcada final del siglo XIX
(de la
crisis de 1890 al 1900) como una sucesin de momentos y fenmenos que encuentran su
epicentro
interpretativo en el batllismo. As, los ltimos aos del siglo XIX y el novecientos pueden llegar
a
ser vistos como una suerte de prebatllismo, momento preparatorio, de gestacin de lo que
hara
eclosin a partir de 1903. Los primeros treinta aos del siglo XX (1903-1933) constituyen el
perodo
batllista propiamente dicho, dentro del cual, a su vez, es posible distinguir un primer batllismo
(1903-1916) y un segundo impulso batllista (1928-1933). Luego del interludio terrista (1933-
1942),
sobre cuya matriz batllista es necesario investigar an mucho, y de la transicin y restauracin
democrtica (1942-1947), sobreviene un nuevo perodo batllista, el neobatllismo (1947-1958).
Finalmente, desde esta ptica batllicntrica, la crisis general (econmica, social, poltica), que
culmina con la cada de la democracia (1955/8-1973), puede considerarse como la crisis final
del
Uruguay batllista.
19 La interpretacin del neobatllismo como una reedicin del batllismo que es parte de una
visin
batllicntrica de nuestra historia, puede inducir al error historiogrfico consistente en hacer
asignaciones casi automticas de caractersticas de un perodo al otro. Por razones que tienen
que
20
precaucin, el primer escudo frente a esta posible desviacin
interpretativa lo constituye la por dems abundante investigacin
histrica que sobre el batllismo se ha generado en los ltimos treinta y
cinco aos, la cual pone a nuestra disposicin una impresionante masa
documental e interpretativa ms que suficiente como para captar al
batllismo en su especificidad y quedar a resguardo del riesgo sealado.
Precisamente, la descripcin del modelo batllista que aqu se
presenta no es el resultado de una investigacin especfica sino que
surge a partir de la consulta de la produccin bibliogrfica existente
sobre el perodo y el fenmeno batllistas. Por lo mismo, no pretende
ms que realizar una presentacin a manera de apertura del tema,
exponiendo las lneas ms generales del modelo y las diversas
interpretaciones existentes sobre diversos aspectos del mismo como
marco general para la presentacin del programa econmico del
batllismo que es el aspecto especfico que se desarrolla en el punto
siguiente. A partir de ambas presentaciones, sintticas y generales, la
del modelo batllista que se aborda en este punto y la del programa
econmico del batllismo que se desarrolla en el punto siguiente, se
estudiar especficamente la poltica econmica entre 1911 y 1930.
La explicitacin del modelo y el proceso poltico
Batlle y Ordez no siempre explicitaba pblicamente sus proyectos
de largo aliento y ni siquiera sus programas inmediatos. En ocasiones,
ocultaba parte de sus intenciones por motivos de oportunidad poltica, para
ver con el lugar del neobatllismo en nuestro imaginario colectivo (adems de que nos es ms
cercano y vivencialmente ms conocido) ms que una traslacin de rasgos del batllismo al
neobatllismo, de la versin original a su reedicin, los uruguayos parecemos preferir el ejercicio
inverso. As se puede terminar mirando al batllismo desde las imgenes y valoraciones del
neobatllismo. Esto nos coloca en situacin riesgosa desde el punto de vista de la interpretacin
histrica, ya que no slo se puede caer en el simple y frecuente anacronismo de establecer
equivalencias exageradas entre perodos histricos distintos que ligamos mediante lneas de
continuidad, sino que en este caso la supuesta continuidad se invierte, trastocando el orden
histrico-cronolgico a la hora de interpretar dichos momentos diversos. Esto no es incorrecto
por
s mismo. En verdad, siempre estudiamos el pasado desde nuestro presente, alterando
entonces el
orden cronolgico. Cuando se estudia el batllismo desde una mirada neobatllista (que por otra
parte nos es particularmente atrayente; la tentacin neobatllista tiene fundamentos fuertes, en
tanto es un presente ya pretrito en el que gustamos instalarnos vacas gordas, pas feliz,
Maracan mediante aunque ms no sea de la nica forma que nos es permitido hacerlo,
imaginariamente), el problema no est en la trasposicin de momentos histricos, sino en la
eventualidad de que ello desdibuje los resultados de la investigacin. Tal es el caso si el
batllismo
queda condenado, en el extremo de este posible desvaro, a mero prolegmeno del
neobatllismo
presentado a su vez como la culminacin de aquel atisbo inicial. Igual problema presenta el
ejercicio inverso, al reducir al neobatllismo a una mera reedicin del batllismo.
21
no alarmar a los sectores conservadores, en circunstancias, especialmente
electorales, en que ello resultaba inconveniente. Por ello el modelo general
y aun el programa ms concreto no se los encuentra ya ordenados y
documentados como tales, sino que deben reconstruirse, han debido
deducirse a partir del registro de mltiples declaraciones y proyectos
concretos a lo largo del perodo en que el batllismo jug un rol protagnico
en la conduccin gubernativa. Sin embargo, Batlle s confesaba
abiertamente esas ideas y proyectos en privado a su crculo de amigos y
colaboradores polticos ms cercanos. Entre los historiadores, slo el
norteamericano Milton Vanger tuvo el privilegio de consultar la
correspondencia privada de Batlle y de acceder directamente a esa
enunciacin de intenciones ms explcita y libre que se daba en la
comunicacin poltica reservada.
Con el respaldo de esa consulta de material reservado, Vanger seala
que hacia 1908, en privado con su crculo poltico cercano, Batlle haba
expuesto las lneas definitorias del pas al que aspiraba y se empeara por
concretar a su regreso: Desde Europa haba escrito a sus confidentes que
intentaba hacer del Uruguay un pas modelo, transformar y ampliar su
economa, reducir el control extranjero sobre la riqueza nacional; Batlle
quera redimir a las clases desheredadas. Pero no se presenta con este
programa. (Vanger 1991, 118)
Con la mirada puesta en su eleccin para una segunda presidencia, la
estrategia de dar una imagen madura, prudente y hasta conservadora lo
llevaba a no hacer anuncios pblicos de transformacin que pudieran
inquietar a los sectores econmicos y polticos dominantes. Aparecan en
estas confidencias dos facetas del modelo de pas que intentara llevar
22
adelante desde 1911: transformacin econmica y bienestar social y cultural.
Cuando desde su segundo mandato presidencial se pusiera en marcha
y se fundamentara un amplio plan de reformas, quedaran claramente
definidos todos los componentes del modelo. Siguiendo a Vanger en la
reconstruccin del itinerario de definicin del modelo de pas a partir de la
explicitacin del mismo por la dirigencia batllista, hacia 1913, encontrndose
en el medio de ese segundo perodo presidencial, [...] aunque Batlle retena
algunas de sus ms radicales propuestas hasta despus de que se
estableciera el Colegiado, las lneas generales de su visin del Uruguay pas
modelo eran ahora ms definidas y ms conocidas de lo que lo haban sido
cuando su eleccin basada en la imagen de un Batlle maduro. Estaba
utilizando la prosperidad de la nacin para impulsar la transformacin
econmica, rural y urbana. La estancia se tornara intensiva, la agricultura
se expandira; la industria crecera, la sustitutiva de importaciones y la
nueva como la pesca, el alcohol industrial, la minera. Nuevas y ampliadas
empresas del Estado detendran el drenaje del oro a la vez que reduciran
los costos para los consumidores. El Estado, dueo de todas las fortunas o
de gran parte de ellas, por medio de los impuestos estara capacitado para
proporcionar a todos una vida decorosa. La educacin y la cultura tambin
estaran al alcance de todos [...] Las mujeres seran liberadas de la Iglesia y
de las constricciones de la dominacin masculina. El proceso hacia el pas
modelo continuara, bajo una creciente democracia, dirigido por el Partido
colorado y asegurado por el Colegiado. (Vanger 1991, 212).
A partir de esta cita que es una buena sntesis de las intenciones que
el batllismo intent llevar adelante fundamentalmente a partir de 1911 y
que coincide en trminos generales con lo que las diversas interpretaciones
23
disponibles del batllismo sealan, puede resumirse la concepcin del pas
modelo del batllismo en cuatro pilares: la transformacin econmica, el
desarrollo social y cultural, el redimensionamiento del rol del Estado, y la
reforma poltica e institucional. Sobre ellos se volver ms adelante.
El equipo gobernante que a partir de 1911 se encargara de aplicar las
polticas orientadas hacia la consecucin de este pas modelo fue escogido
segn criterios polticos y tcnicos. En el gabinete de 1911 revistaban: Pedro
Manini Ros en Interior; Eduardo Acevedo en Ganadera, Agricultura e
Industrias; Jos Serrato en Hacienda; Jos Romeu en Relaciones
Exteriores; Vctor Soudriers en Obras Pblicas; Bernassa y Jerez en
Guerra (Vanger 1991, 128-129). Estos eran los hombres que bajo la
orientacin poltica personal de Batlle, hacia el inicio de su segundo perodo
presidencial (pronto el gabinete se renovara por renuncias, relevos y
ampliaciones), llevaran adelante los planes reformistas que haran del
Uruguay el pas modelo imaginado por el conductor del batllismo y sus
seguidores. Cules eran los fundamentos en el plano de las ideas que haban
inspirado e impulsaban este modelo batllista? Sobre qu bases sociales y
polticas se apoyara la aplicacin del programa reformista que asegurara la
construccin de un nuevo pas a imagen de ese modelo? Antes de volver a la
consideracin de los componentes del modelo para analizarlos algo ms
detenidamente y delinear su lgica interna, se intentar contestar
brevemente estas dos preguntas que remiten a los fundamentos ideolgicos
y filosficos y a las bases sociales y polticas del modelo.
Fundamentos filosficos e ideolgicos
24
El batllismo no puede ser etiquetado con un cuerpo de ideas
compacto y concreto reductible a alguna de las corrientes de
pensamiento disponibles en su poca. Precisamente, una de las
peculiaridades del batllismo reconocidas por todos los estudiosos del
tema es la de haber dado muestras de capacidad integradora de
elementos diversos. De tal forma que la ideologa, la cosmovisin o la
filosofa batllista, en fin, las bases ideolgicas del reformismo son el
original resultado de una combinacin de elementos diversos. Estos se
estructuran en torno a una matriz indudablemente liberal, sobre cuya
base se articul, con la incorporacin de otros elementos, un conjunto
ideolgico peculiar que lo diferencia claramente del liberalismo
oligrquico excluyente predominante en buena parte del circundante
contexto latinoamericano de su poca. Al sealar el basamento liberal
de la ideologa batllista refiere en principio al liberalismo poltico que,
reconociendo sus orgenes en la prdica antiabsolutista del iluminismo
europeo de los siglos XVII y XVIII, se impuso en el siglo XIX como
ideologa dominante en el pensamiento de las elites polticas europeas y
americanas. La base liberal poltica del batllismo es reconocible en la
adhesin a los principios, considerados supremos, de la libertad y la
legalidad; en la idea de progreso como el camino inexorable hacia
niveles superiores de felicidad individual y social; y en la concepcin de
la poltica como el mbito de la lucha entre intereses enfrentados que,
expresados a travs de los partidos, se resuelven racionalmente en el
mbito de las instituciones polticas (Panizza 1990, 41). Nada de ello
conduce forzosamente a la democracia. La realidad poltica de las
repblicas independientes latinoamericanas del siglo XIX y primeras
dcadas del XX exhibe un panorama pautado por regmenes liberales
pero oligrquicos, perfecta y funcionalmente compatibles con la
exclusin poltica de las masas populares.
La peculiaridad de la ideologa batllista reside en que fue el resultado
de la articulacin de un discurso popular democrtico a una tradicin
liberal (Panizza 1990, 53). A la matriz liberal le imprimi un perfil
democrtico empeado en la expansin de la ciudadana a las masas
populares, comprometindolas en la participacin poltica. De esta forma el
batllismo entronca con el liberalismo poltico democrtico cuestionador de la
vertiente oligrquica del mismo tronco. Pero no se agota all esa peculiaridad
batllista, ya que a ello hay que agregar el componente reformista, la
25
concepcin de la democracia en sus facetas econmicas y sociales. El
liberalismo del batllismo es democrtico y reformista o popular, supone una
concepcin de la ciudadana en sus tres dimensiones poltica (o civil),
econmica y social. Por all el batllismo se desmarcar prontamente del
liberalismo econmico en sus formulaciones clsicas que entendan al Estado
como mero garante del orden social y legal, e incursionar en una retrica y
una prctica impulsoras del decidido compromiso del Estado en la
problemtica econmica y social.
A ello hay que agregar por lo menos dos elementos: el radicalismo que
impregna el discurso pblico del batllismo y la confianza en la capacidad
organizada de los hombres a travs de la organizacin estatal. El resultado
fue una ideologa compleja que podra catalogarse de liberal, democrtica y
radical, ttulo dentro del cual es posible cobijar un nutrido conjunto de
componentes e inspiraciones disponibles en la poca, a tal punto que, segn
exagerada expresin de Real de Aza: profes la ideologa de todos los
radicalismos occidentales de su tiempo [...] arrastraba elementos de
populismo romntico, democracia radical de masas, socialismo de Estado,
anarquismo, iluminismo educacional, georgismo, anticlericalismo irreligioso,
pacifismo, optimismo y piedad sociales, eticismo autonomista [...] (Real de
Aza 1964, 30 y 35). Coincidentemente, Barrn y Nahum sealan la
vertiente jacobino libertaria, derivada de la radicalizacin de los elementos
diversos que reuna como el rasgo ms original del batllismo en materia
ideolgica, de donde deriva su peculiaridad en el contexto latinoamericano
de la poca (Barrn y Nahum 1985, 45).
La concepcin liberal democrtica y popular se combina con una
impronta humanista y voluntarista, confiada en las posibilidades ilimitadas
26
de superacin, de progreso, que los humanos eran capaces de llevar adelante
apoyados en las posibilidades que la ciencia y la educacin brindaban como
medios adecuados para que los individuos desarrollasen plenamente sus
capacidades, rompiendo con las cadenas materiales y espirituales que los
frenaban (componente libertario) para avanzar por ese camino que llevara,
voluntad mediante, hacia la felicidad individual y colectiva. Hay aqu una
combinacin de elementos muy diversos que entroncan con el iluminismo
dieciochesco y con el positivismo decimonnico, con la doble vertiente
cientfico-positivista y liberal-romntica con los trazos generales del
pensamiento laico, burgus, moderno, secularizado (Real de Aza 1964, 30).
Sus inspiraciones filosficas son igualmente variadas. Y lo son, en
primer lugar, porque los componentes filosficos del batllismo se
constituyen a partir de las aportaciones de una diversidad de personajes
que, teniendo diversas orientaciones en ese plano, convergieron en un
proyecto poltico comn. Cul es entonces el basamento filosfico del
batllismo como movimiento poltico? Seguramente la respuesta acabada slo
podra surgir del estudio del pensamiento de una diversidad de individuos
que formaron parte destacada de la elite batllista. Ello desborda
totalmente la intencin de estas breves consideraciones. De all que se
pueda dar nicamente una respuesta parcial, reducindose nicamente a las
fuentes filosficas de Batlle y Ordez, el lder que indudablemente daba la
impronta fundamental a la fraccin poltica colorada que encabezaba.
Considerando el pensamiento filosfico de Batlle y Ordez y teniendo en
cuenta el clima intelectual y las tendencias predominantes en el novecientos
y primeras dcadas del siglo es posible hacer una aproximacin a las bases
filosficas del batllismo. Aun as, reduciendo la consideracin del punto al
pensamiento del lder, el panorama a considerar es variado, ya que tampoco
27
Batlle y Ordez se alineaba a una corriente definida en forma dogmtica y
cerrada. Por el contrario, lo hizo en forma reflexiva y abierta al influjo de
diversas corrientes, incorporando los aportes de escuelas filosficas
distintas a la suya, en las que se alineaban varios de sus colaboradores ms
inmediatos y confiables.
Desde su juventud, de los tres partidos filosficos (Ardao 1968,
235) enfrentados en los ltimos treinta aos del siglo XIX (catolicismo,
espiritualismo, positivismo) Batlle y Ordez adhiri, luego de una breve
incursin catlica, al espiritualismo filosfico. Esa inspiracin espiritualista
se constituy a partir del influjo de dos fuentes europeas: el espiritualismo
eclctico francs de Janet y el espiritualismo germano-belga de Krause y su
discpulo Ahrens; pero fue el segundo el que ms influy ya que de l tom
Batlle una filosofa del derecho, el Estado y la sociedad que inspiraran toda
la concepcin y la prctica batllistas relativas a las funciones del Estado y
sus deberes econmicos y sociales (Ardao 1951, 156). Sin embargo, ni el
pensamiento de Batlle y Ordez, ni mucho menos la ideologa batllista (si es
que cabe el trmino para un conjunto tan diverso), pueden reducirse en sus
inspiraciones filosficas al espiritualismo eclctico y al krausismo. El
batllismo incorpor otros elementos del clima intelectual de la poca. As es
que en su prctica poltica no pueden dejar de reconocerse otras
influencias.
Considerando como fundamentales tres aspectos de esa accin el
racionalismo religioso, el liberalismo poltico y el reformismo social (Ardao
1951, 212), es reconocible la coincidencia y aun la influencia de otras
vertientes filosficas, en las que, por otra parte, se enrolaban algunos
colaboradores de primera lnea de Batlle y Ordez. El humanitarismo
28
piadoso hacia los ms desvalidos que impregnaba la prdica y la accin
protectora del reformismo social tenda un puente (filosfico), por cierto
invisible, frente a la empecinada prdica anticlerical que despleg, con el
catolicismo (Real de Aza 1964, 30-Barrn 1998, 261), con el que, por otra
parte, comparta una concepcin metafsica. De cualquier forma, la poltica
secularizadora y la impertinente y persistente accin y discurso
anticlericales del batllismo, impiden considerar ningn tipo de concordia
filosfica con el catolicismo. Distinto es el caso del positivismo que se
instal, a travs de su versin spenceriana, en buena parte de la
intelectualidad uruguaya de la poca. El racionalismo religioso (el culto y la
concepcin divina de la razn) y el liberalismo poltico fueron el terreno de
convergencia del espiritualismo (en sus dos vertientes eclctica y krausista)
con el positivismo spenceriano.
En el batllismo se reconoce la inspiracin de las dos corrientes
filosficas mencionadas y, lo que es ms contundente, en sus filas militaron,
al ms alto nivel, connotados cultores de ambas. Ello no es resultado de
ninguna operacin deliberada, sino de la espontnea convergencia poltica de
dirigentes colorados filosficamente alineados en ambas posiciones
escuelas. A las ya sealadas coincidencias entre positivistas y espiritualistas
uruguayos en torno al liberalismo y el racionalismo, debe agregarse que
ambas filosofas eran legatarias de la concepcin organicista de la sociedad,
muy importante como fundamento de la concepcin acerca de las relaciones
estado-sociedad de la que el batllismo sera portador (Fernndez Prando
1991, 8-14). Esa convergencia natural tena su fundamento adems en la
sntesis filosfica que se oper entre ambas corrientes en el Uruguay de
las primeras dcadas del siglo XX dando lugar a una suerte de
neoespiritualismo y/o, indistintamente, neopositivismo (Ardao 1951, 213).
29
Smese a ello, a su vez, el influjo que el socialismo ejerci, ya no desde un
punto de vista estrictamente filosfico (donde la distancia con el
materialismo era tan insalvable como la que lo separaba del catolicismo) sino
ms bien prctico, en la concepcin de las relaciones estado-sociedadeconoma
que marc el rumbo del reformismo social y econmico del
batllismo. Se completa de esta forma un entramado filosfico complejo, que
se simplifica, aunque no totalmente, si se reduce la mirada a las fuentes de
inspiracin del pensamiento del lder, opcin posible pero no definitiva si se
trata de observar los fundamentos filosficos del batllismo como
movimiento poltico.
Esas fueron las ideas que, provenientes de distintas fuentes,
configuraron la ideologa batllista. Ellas fueron la inspiracin que est
detrs de las preocupaciones del batllismo y de su modelo de pas. Sobre
qu bases sociales y polticas se apoyaba el ala reformista del coloradismo
para impulsar el programa de transformaciones que inspiradas en esas ideas
y principios daran forma tangible al modelo imaginado? En estas breves
lneas se busca delinear el mapa de apoyos sociales e instrumentos polticos
con los que el batllismo crey o busc contar para concretar el pas
modelo.
Bases sociales y polticas
Una visin frecuente del batllismo es aquella que lo identifica como el
producto poltico del proceso de modernizacin social y econmica que el
Uruguay viva desde fines del siglo XIX. En el marco de la misma, la
30
emergencia de una economa y una sociedad nuevas (urbana, inmigrante)
dentro de una estructura de tipo tradicional (rural, criolla) se habra
constituido en la base de la renovacin poltica que el batllismo encarnara
en las primeras dcadas del siglo XX. De esta concepcin derivan las
visiones del batllismo como un movimiento de base urbano de clase media y
obrera, de inspiracin europeizante e intencin modernizadora. Con matices,
esta interpretacin de las bases sociales del batllismo es comn a buena
parte de los estudiosos contemporneos del batllismo. Entre quienes han
puesto especial nfasis en este aspecto, puede citarse a Benvenuto (1969,
142-147) y Finch (1980, 16-18). Por su parte, Vanger (1991, 113-117) es un
severo cuestionador de esta interpretacin del batllismo. Su posicin es que
el sustento del batllismo no se encuentra en la esfera social o econmica
sino en un componente puramente poltico y socialmente policlasista: el
Partido Colorado. La obra de Barrn y Nahum (1985, 11-38) puede ubicarse
en la primera visin, pero al mismo tiempo no es reductible a la misma ya que
al poner de relieve la especificidad poltica del fenmeno batllista como
elemento central de su caracterizacin, construyen una interpretacin que
combina la explicacin socioeconmica con la centralidad de los factores
polticos.
Un repaso sumario a las expectativas y actitudes de los diversos
sectores sociales del Uruguay de las primeras dcadas del siglo XX, frente
a los anuncios y acciones del batllismo en el gobierno, permite describir un
panorama de sus apoyos y oposiciones sociales. En el sector rural se radic
el centro medular de la reaccin antibatllista. El discurso antilatifundista y
los anuncios de elevacin general de los impuestos a la tierra pusieron a los
ganaderos en estado de alarma y movilizacin creciente. Dada la peculiar
estructura social tradicional del medio rural, los sectores de productores
31
agrcolas y ganaderos medios y pequeos y aun los asalariados rurales, que
tericamente podran haberse visto atrados por los anuncios batllistas que
los ponan como destinatarios privilegiados de las reformas anunciadas, sin
embargo se plegaron tras la campaa antibatllista de la clase ganadera que
mostr en ese sentido una efectiva y eficaz capacidad articuladora y
conductora de la oposicin rural al reformismo hostil. En el medio urbano,
ms estrictamente montevideano, el an dbil pero existente y organizado
sector de los industriales manufactureros tendra una cambiante actitud
frente al gobierno batllista: habiendo comenzado con un franco y decidido
apoyo deriv hacia la ambigedad y finalmente se resolvera en oposicin
abierta y generalizada de parte de la organizacin gremial del sector.
Mientras que recurran a la proteccin y favores del Estado para hacerse un
lugar en el mercado interno, las polticas obreristas lo fueron
indisponiendo fuertemente contra el mismo, hasta que la aprobacin de la
ley de ocho horas (1915) marcara la ruptura final que volc a la incipiente
burguesa industrial contra el reformismo batllista, pasndose con todas sus
armas al bloque conservador. En lo que respecta a la incipiente clase
trabajadora urbana (en sentido amplio, no restringido al proletariado
industrial), mientras que la nueva actitud de apoyo a la organizacin sindical
y los derechos de los trabajadores que el batllismo dio a las polticas
estatales y las medidas concretas de mejora de la condiciones de trabajo,
generaban una amplia simpata hacia el gobierno, por otro lado, la filiacin
socialista y anarquista de los dirigentes de las organizaciones sindicales y
los efectos sociales de las crisis econmicas, especialmente la de 1913 y la
de la guerra mundial, erosionaban aquella simpata hacia el gobierno
batllista.
En lo que va sealado, tanto en el medio rural como en la cosmopolita
32
Montevideo, ni entre los sectores empresariales ni entre los trabajadores
del sector privado puede reconocerse algn sector que pudiera considerarse
como apoyo firme y decidido del batllismo. Slo entre el funcionariado
pblico (civil y militar) en expansin firme durante el perodo, puede
identificarse un sector social cuyos intereses y expectativas estaban
ligados al coloradismo, aunque no necesariamente al batllismo, de manera
relativamente estable y sin ambigedades. Y justamente este factor est
entre lo social y lo poltico, ya que la importancia relativa de este sector
social derivaba del creciente rol que el batllismo asign al Estado y de la
resultante expansin de su aparato y funcionariado. Desde mediados del
siglo anterior ese Estado en expansin estuvo fuertemente ligado al Partido
Colorado, verdadero partido de Estado, cuyo control casi monopolizara por
lo menos hasta 1918 en que la oposicin accedi a formas de participacin y
contralor efectivos del aparato estatal. De all que la identificacin de un
sector social, la burocracia estatal civil y militar, como base social efectiva
de apoyo del batllismo, conduce al reconocimiento de la importancia de los
factores especficamente polticos en la interpretacin del batllismo,
identificando sus bases polticas: un Estado preeminente y en expansin y
un Partido Colorado, de cuyo seno el batllismo naci mas nunca se separ,
estrechamente vinculado al mismo. En esta clave interpretativa la orfandad
de los apoyos sociales del batllismo puede ser vista como causa y tambin
como resultado, ya que nunca manifest ni llev adelante una convocatoria ni
una poltica estrictamente clasista, del peso que los factores polticos
(estatal y partidario) tienen en su gnesis, modalidad e itinerario.
Hasta aqu se ha considerado sintticamente los fundamentos
ideolgicos y las bases sociales y polticas del batllismo. Cules eran los
componentes concretos del modelo de pas que inspirado por esas ideas y
33
sobre esas bases de apoyo se intentara concretar desde el gobierno en las
primeras dcadas del siglo? Ya se seal que cuatro son los pilares
reconocibles en el modelo batllista: transformacin econmica, desarrollo
social y cultural, redimensionamiento del rol del Estado y reforma poltica e
institucional.
Los cuatro pilares del modelo
Sus proyectos estrictamente polticos, ms all de ser respuestas
tcticas ante ciertas coyunturas o bosquejos estratgicos de ms largo
aliento, respondan tambin a algn tipo de ideal republicano en el que la
ampliacin de la ciudadana y el estmulo a la participacin ciudadana a
travs de una organizacin partidaria modernizada eran componentes
centrales. En este sentido, las visiones meramente instrumentalistas de la
reforma poltica proyectada por el batllismo (Vanger 1991, 173-175)
desconsideran o subvaloran las proyecciones polticas de ms largo aliento,
al centrar el pensamiento poltico de Batlle en el proyecto de reforma
institucional colegialista y considerarla entonces, ms que como parte
integral del modelo de pas, como un mero instrumento para asegurar la
continuidad del predominio colorado en el control del Estado, garantizando
de esa forma la marcha hacia el pas modelo concebido en sus claves
econmica, social y cultural. Si ello es estrictamente correcto, tambin lo es
que la proyectada reforma se inscriba en una ms amplia concepcin de la
poltica republicana y de la vida democrtica. Aunque no se profundice aqu
en el anlisis de este aspecto que escapa al objeto de esta sntesis, cabe
sealar que esa concepcin republicana y democrtica del batllismo estaba
centrada en la expansin de la ciudadana como mecanismo de integracin
poltica y social, mientras que los aspectos relativos a la ampliacin y
34
consolidacin del pluralismo, a las posibilidades del desarrollo de una
oposicin con chances reales de alternar en el ejercicio del gobierno, al
grado de competitividad abierta y genuina del sistema poltico estaban
claramente subordinados a las lgicas mayoritarias y jacobinas
caractersticas de la modalidad de accin poltica batllista.
Las facetas econmica y socio-cultural del modelo estaban ligadas
entre s, por cuanto la primera aportara el sustento material para
desarrollar la segunda. En la historiografa sobre el batllismo se registra un
reconocimiento generalizado de su carcter transformador en el plano de
las reformas sociales. En cambio, algunas visiones del batllismo (claramente
Finch 1980, 19-21) relativizan su carcter innovador en materia econmica y
priorizan el sealamiento de sus elementos de continuidad respecto a las
transformaciones que en ese aspecto ya venan operndose desde el ltimo
cuarto del siglo XIX sin alterar radicalmente el modelo agroexportador
imperante. Sin embargo, aunque cierto es que se apoya en un proceso de
modernizacin cuyo origen se remonta al ltimo cuarto del siglo XIX, y en
este sentido es efectivamente una continuacin, tambin es incuestionable
la perspectiva innovadora del batllismo. Se trata de un movimiento poltico
portador de la idea de un modelo de pas sustancialmente distinto al vigente
y de un programa econmico indudablemente transformador. Otro asunto es
qu tanto de ese programa efectivamente se aplic. En buena parte los
subsiguientes captulos de este libro centrados en la poltica econmica y en
el itinerario econmico global y sectorial a lo largo del perodo intentan
develar ese problema. Pero en todo caso el grado efectivo de concrecin del
programa, el xito o fracaso total o parcial en su aplicacin, no cuestiona el
carcter transformador del movimiento que por su intencin y su accin ha
sido acertadamente caracterizado como reformismo (Barrn y Nahum
35
1985, 13-15).
La transformacin econmica persegua tres objetivos generales:
reducir la dependencia y vulnerabilidad del Uruguay respecto a los vaivenes
de la economa internacional por la va de la diversificacin y modernizacin
productiva, nacionalizar el control y aprovechamiento de la riqueza nacional
reduciendo el papel de las compaas extranjeras en ciertas reas y
servicios, y generar una prosperidad duradera que permitiera mejorar las
condiciones de vida y expandir el bienestar social asegurando a la poblacin
el acceso a ciertos recursos y servicios bsicos. Estos tres objetivos
generales se alcanzaran mediante el logro de un vasto nmero de objetivos
especficos, a travs de la aplicacin del programa de reformas econmicas
del batllismo cuyos seis ejes fundamentales pueden sintetizarse a su vez en:
la modernizacin ganadera, la expansin agrcola, la industrializacin, el
desarrollo de los servicios, la expansin del rea estatal de la economa y la
reforma radical del sistema fiscal. Esta faceta econmica del modelo
batllista concretada en su programa econmico es objeto de anlisis
especfico en el apartado siguiente.
Por su parte, el desarrollo social supona la elevacin general del nivel
de vida de la poblacin, prioritariamente el mejoramiento de la condiciones
de vida de los sectores menos favorecidos del orden social vigente. Esta
meta se alcanzara a travs de la aplicacin del amplio plan de reformas
sociales del que el batllismo era porta
or, que, a travs de una legislacin de
intencin protectora y popular y de la cobertura estatal, apuntaban a la
elevacin del nivel de ingreso de los sectores asalariados (activos y
retirados), a la mejora de la condiciones generales de trabajo y al acceso
universal a ciertos servicios bsicos (alimentacin, salud, vivienda). La
36
elevacin cultural, si bien implicaba un conjunto ms amplio de medidas que
podran considerarse parte de un verdadero plan de reforma cultural o
moral (Barrn y Nahum 1983, 147-166), tena su base en la difusin de la
educacin pblica que en estos aos se concretara en medidas tales como la
expansin de la enseanza secundaria a todo el territorio nacional (creacin
de liceos departamentales) y el desarrollo de la universitaria (instalacin de
nuevas facultades; creacin de la Universidad de mujeres en verdad se
trataba de la seccin preparatoria, o sea secundaria, femenina de la
Universidad; exencin de matrcula).
Los dos aspectos sealados (transformacin econmica y desarrollo
socio-cultural) se vinculaban a su vez al cuarto pilar del modelo batllista. La
transformacin econmica, el bienestar social y el desarrollo cultural slo
podan alcanzarse mediante la activa participacin del Estado. La visin
batllista supona una redefinicin del rol del Estado, la reformulacin de sus
relaciones con la economa y la sociedad, en trminos de un marcado
intervencionismo. La mayor presencia del Estado en la actividad econmica,
como productor y como regulador, era la garanta para impulsar y alcanzar la
transformacin modernizadora de la economa y la nacionalizacin del
control de la riqueza nacional. De igual forma, la elevacin de las condiciones
materiales de vida de los sectores populares y la elevacin general del nivel
cultural de la poblacin tambin requeran de la regulacin y la participacin
directa por parte del Estado, que debera para ello abandonar su tradicional
alianza implcita con los sectores patronales y ubicarse en una actitud
arbitral aunque no necesariamente neutral sino ms bien volcada hacia la
defensa de los ms dbiles. Se trataba de un Estado deliberadamente
interventor y popular (Barrn y Nahum 1984, 27).
37
Esta orientacin estatista del batllismo, si bien se apoyaba en
razones bien pragmticas relativas a la estructura y la situacin econmicosocial
del pas y a su alta vulnerabilidad y dependencia de contingencias y
poderes extranjeros que no poda controlar, tena tambin marcados
fundamentos filosficos que trascienden al reconocimiento de aquellos
problemas concretos. En este sentido, la ya mencionada influencia del
espiritualismo krausista a travs de la obra de Ahrens fue, segn el propio
Batlle y Ordez lo consignara, determinante. La concepcin organicista de
la sociedad, que el krausismo comparta con el positivismo spenceriano que
varios integrantes del elenco batllista profesaban, fundamentaba una visin
de las relaciones Estado-sociedad que las entenda como mbitos autnomos
pero al mismo tiempo necesariamente vinculados. Su criterio sobre el
Derecho se form en la lectura del Curso de Derecho Natural del
krausista Heinrich Ahrens que, segn lo escribiera el propio Batlle y
Ordez en 1913, me ha servido de gua en mi vida pblica (Ardao 1951,
164-166). Aunque, como ya se refiri, esta no fue la nica influencia
filosfica de la que se nutri el pensamiento de Batlle y Ordez ni mucho
menos el movimiento que lider, el reconocimiento explcito de la obra de
Ahrens es bien indicativo y relevante en cuanto al tema del estatismo, dado
que, precisamente, dicho autor expone una visin de las relaciones Estadosociedad
y una concepcin de las funciones del Estado que estn en total
consonancia con la prctica intervencionista y reformista del batllismo: [El
Estado no es] una institucin de simple polica, de seguridad y proteccin ...
sin extralimitarse de su propio objeto puede y debe ayudar al desarrollo
social ... aumentando los medios de ayuda a favor de las partes deprimidas o
que han quedado rezagadas ... (Ahrens citado por Frega y Trochon 1991,
118).
38
Esa visin de las relaciones Estado-sociedad se vinculaba a una tica
social que tambin es parte del espiritualismo krausista, pero que no puede
reducirse de ninguna manera a su influencia ya que es igualmente reconocible
en otras fuentes doctrinarias (el socialismo, el anarquismo, el catolicismo) con
las que el batllismo estaba en permanente contacto e intercambio aun en la
disidencia. En una buena sntesis de esta cuestin, Benjamn Nahum ha
sealado que las ideas batllistas acerca de los fines del Estado formaron
parte de una convincente [...] postura filosfica sobre el ser humano y sus
derechos, que enfatiz la solidaridad social y la igualdad de los ciudadanos con
independencia de su origen (social, nacional, tnico) [...] deriva [esta
concepcin del Estado] de [una] postura filosfica sobre la sociedad y el
hombre, que pudo llamarse solidarismo social o socialismo de Estado en
Europa y que en el pas se llam batllismo (incluyendo en esta corriente los
aportes de muchos no colorados: blancos, socialistas, anarquistas, catlicos).
(Nahum 1993, 67-69).
En resumen, el redimensionamiento del rol del Estado orientado a un
marcado intervencionismo social y econmico, era un componente central del
modelo batllista que encontraba sus fundamentos tanto en razones prcticas
derivadas del reconocimiento de algunos de los problemas que el pas deba
afrontar para superar su precaria situacin y embarcarse en una senda de
desarrollo econmico y social, como en razones filosficas ms profundas que
remiten, en un plano general, a una cierta concepcin filosfica del derecho, el
estado y la sociedad, y, en un nivel ms particular, a una tica social pautada
por la orientacin humanitarista y solidarista.
39
4. EL PROGRAMA ECONMICO
Aqu se explicita el conjunto de los planes que el batllismo se propona
40
llevar adelante en materia econmica. Se trata en concreto de ordenar los
objetivos econmicos del batllismo as como las estrategias que propugnaba
como idneas para alcanzarlos20. El modelo batllista descrito en el
apartado anterior inclua cuatro componentes en los que es posible
sintetizar el conjunto de intenciones que orientaban la accin reformista de
la fraccin poltica que desde el Partido Colorado y por medio de un Estado
en expansin orient, en mayor o menor grado segn la coyuntura poltica
que se observe, la accin gubernativa en el Uruguay durante el perodo que
nos ocupa. Esos cuatro componentes son la transformacin econmica, el
desarrollo social y cultural, el redimensionamiento del rol del Estado y la
reforma poltica e institucional. Para concretar el primero de ellos el
batllismo impuls un vasto plan de reformas econmicas que constituyen,
vistos en perspectiva histrica, ms all de que nunca hayan sido formuladas
exactamente en estos trminos, un verdadero programa econmico.
En lneas generales, puede sealarse que el programa econmico
desplegado por el batllismo apuntaba a tres grandes objetivos. En primer
lugar, la diversificacin y modernizacin de la estructura productiva y de
servicios de tal forma que hiciera posible un crecimiento relativamente
autnomo de las condicionantes externas, menos vulnerable a los sacudones
de la coyuntura internacional que peridicamente ponan fin a los momentos
de bonanza precaria, la prosperidad frgil (Barrn y Nahum 1977, 41-57)
caracterstica de la estructura econmica heredada del siglo XIX. En
segundo lugar, el reforzamiento del control nacional sobre la economa y el
20 Como queda dicho, el centro de la consideracin en este punto est puesto en el programa
econmico en
tanto conjunto de proyectos, anuncios y aspiraciones proclamados, y no en la concrecin
prctica de los
mismos. Sin embargo, inevitablemente se deslizan, en varias partes del texto que sigue,
incursiones en el
segundo aspecto. Aunque, como se ver a continuacin, es necesario ser preciso en la
discriminacin entre el
programa y su aplicacin, tambin es cierto que en algunos puntos se requiere incorporar
consideraciones
relativas al segundo aspecto para completar la descripcin y anlisis del primero.
41
destino de los recursos generados en el pas, reduciendo el papel de las
compaas extranjeras mediante una participacin activa del estado, ya
como regulador general o como gestor directo, en ciertas reas
consideradas estratgicas. En tercer lugar, sobre la base de las dos
anteriores, el desarrollo econmico que dara lugar a una prosperidad
duradera y creciente, la que permitira a su vez sostener el esfuerzo de
creacin del Estado social, el financiamiento de la expansin de los servicios
que elevaran el nivel de vida de la poblacin y garantizaran el acceso
universal al bienestar.
Inspirado en estos tres objetivos fundamentales, el programa
econmico del batllismo contemplaba seis estrategias de desarrollo que
constituan los grandes captulos de la reforma econmica. Sin que el orden
de la exposicin implique un orden de prioridades, se enumera a continuacin
estos seis captulos del programa econmico del batllismo. En primer y
segundo lugar, se postul la necesidad de transformar la produccin
agropecuaria en un doble sentido: la modernizacin de la actividad ganadera
y la expansin de la agricultura. En tercer y cuarto lugar, la industrializacin
y la expansin de los servicios (especialmente financieros, comerciales y
tursticos) aseguraran el desarrollo de fuentes de riqueza alternativas a la
agropecuaria. Al tiempo que se amortiguara la dependencia por la va de la
diversificacin productiva y de servicios, se reducira la necesidad de
importaciones aminorando la salida de divisas (obsesin batllista) y
equilibrara la estructura econmica del pas al reducir el peso relativo del
sector rural y comercial al desarrollar una economa de base urbana que
dara un nuevo impulso a la modernizacin econmica y social del pas. En
quinto lugar, se proclam la necesidad de redimensionar el rol del Estado en
la conduccin econmica mediante una ms rigurosa poltica de regulacin y
42
especialmente por la va de la ampliacin de su participacin directa en la
actividad productiva y comercial como agente econmico. Impulsara para
ello una fuerte poltica de nacionalizaciones y estatizaciones, desplazando al
capital privado, especialmente extranjero, de ciertas actividades que por su
alto rendimiento, por su significado estratgico o por su utilidad social
justificaban su pasaje a la rbita estatal. Por ltimo, en sexto lugar la
reforma radical del sistema impositivo cumplira con objetivos econmicos y
sociales: el financiamiento del Estado en expansin, el estmulo a ciertas
actividades productivas, la redistribucin del ingreso, la subdivisin de la
propiedad de la tierra. A continuacin se analiza detenidamente cada una de
estas seis estrategias de desarrollo que constituyeron los grandes captulos
del programa econmico batllista: modernizacin ganadera, expansin
agrcola, industrializacin, desarrollo de los servicios, expansin de la
regulacin y el estatismo, y reforma fiscal.
Ganadera y agricultura
La estrecha relacin entre estos dos primeros captulos justifica su
tratamiento conjunto, pudiendo considerarse ambos como partes
complementarias del captulo rural del programa econmico del batllismo. Este
apunt tanto a la modernizacin de la produccin ganadera predominante como
a la diversificacin de la misma por la va de la expansin de la actividad
agrcola. En ambos casos la reforma rural (Barrn y Nahum 1983, 86-135)
remita al problema de la tenencia de la tierra, a la identificacin del
latifundio como fundamento de la ganadera extensiva, elemento retardatario
del desarrollo agropecuario y socialmente injusto, obstculo a ser superado
para dar lugar a la transformacin econmica del medio rural y a la
43
redistribucin de la riqueza.
Retomando el tema de la modernizacin ganadera y de la diversificacin
productiva, el batllismo impuls diversos modelos de produccin agropecuaria,
finalmente no concretados en sus aspectos sustanciales, pero que dan cuenta
de la preocupacin que el tema generaba (herencia de los diagnsticos y
proyectos que surgieron a partir de la crisis de 1890 y de los que el batllismo
se hizo cargo) y de su centralidad en el programa econmico ms all de su
aplicacin efectiva que en este terreno registra los mayores dficit. La
intencin de transformar nuestra produccin pecuaria en una ganadera
intensiva con alto aprovechamiento del suelo y mayor rendimiento en cantidad
y calidad de los animales, acorde con las demandas de la expansin de la
industria frigorfica y la posibilidad de conquistar nuevos mercados,
constituy un punto relevante.
La combinacin de la actividad ganadera y agrcola, el modelo granjero
promovido por Eduardo Acevedo, fue levantada como alternativa al latifundio
ganadero extensivo que podra alcanzar simultneamente los dos objetivos
perseguidos (modernizacin ganadera y desarrollo agrcola).
Finalmente, para promover el desarrollo especficamente agrcola, se
postul la conveniencia de instrumentar planes de colonizacin. En la medida
en que ello redundase en una expansin creciente se alcanzaran
simultneamente metas econmicas y sociales, ya que no slo se concretara la
buscada diversificacin productiva rural sino que se generalizara una
actividad ms intensiva en trabajo que permitira erradicar el pobrero rural,
44
otra de las obsesiones batllistas21.
Industria
Las prdicas en favor de la diversificacin productiva como va para la
superacin de la vulnerabilidad econmica del pas, tuvieron en la promocin de
la industrializacin el captulo complementario de la difusin de la agricultura.
El batllismo recogi y potenci en este sentido una preocupacin y unas
polticas estatales ya esbozadas en el ltimo cuarto del siglo XIX y que en su
caso apuntaban a la concrecin de un nuevo modelo econmico basado en el
desarrollo del Uruguay industrial al lado del viejo Uruguay ganadero y
comerciante (Barrn y Nahum 1983, 50). Los planteamientos batllistas acerca
de la ventajas del desarrollo industrial combinan los argumentos econmicos
(amortiguacin de la dependencia, disminucin de los gastos por
importaciones) y sociales (generacin de empleo y combate a la pobreza) de
tal forma que la industrializacin colaborara para alcanzar no slo la
estabilidad econmica sino tambin la estabilidad social creando fuentes de
empleo e ingresos (Jacob 1981, 80).
El proteccionismo era sealado como el camino ms idneo para
promover el desarrollo de la actividad industrial. Aunque el industrialismo no
era el nico fundamento real de la legislacin arancelaria, los proyectos y el
discurso batllistas la asociaban fuertemente con aquel. Al tiempo que se
justificaba el proteccionismo con argumentos econmicos y sociales que
sealaban los beneficios de la industrializacin, se lo consideraba
21 Esta obsesin batllista, lo era no slo por razones estrictamente sociales y/o humanitarias,
sino que jugaba
fuertemente en ella el componente poltico y poltico-partidario. Del pobrero rural provena el
grueso de los
paisanos que se sumaban a las patriadas blancas (Barrn y Nahum 1972). La eliminacin del
pobrero rural,
para lo cual se confiaba en los efectos benficos de la colonizacin agrcola, tena de esta
forma un potente
mvil poltico: acabar con las revoluciones eliminando su base social.
45
imprescindible para que esta fuera posible por lo menos en su etapa inicial. En
este sentido el batllismo fue firme defensor del proteccionismo al que, ms
all de las razones puramente fiscales, consideraba un recurso inevitable para
que los pases pequeos y dependientes pudieran ingresar en el camino de la
industrializacin, aun cuando ello provocara la elevacin del costo de los
artculos de consumo popular. Ese efecto no deseado se vera relativizado a
corto plazo por el hecho mismo de la creacin de nuevos empleos para los
desocupados y por la sancin de leyes sociales que mejoraran las condiciones
de trabajo y el nivel de vida de la poblacin.
En esta lgica, el proteccionismo sera concedido a los industriales a
cambio de la aceptacin de ciertas regulaciones legales a la actividad laboral
(Barrn y Nahum 1985, 318). A largo plazo, las ventajas que, desde el punto de
vista de prosperidad econmica y bienestar social, redundaran del desarrollo
industrial, compensaran ampliamente las desventajas iniciales que pudieran
ocasionarse para los sectores populares en tanto consumidores de unos
productos bsicos encarecidos por efecto de la proteccin. Y aun en el corto
plazo, el proteccionismo era presentado como beneficioso para los sectores
populares, ya que, legislacin laboral y garantas al sindicalismo mediante, el
nivel de las retribuciones salariales tendera a elevarse incrementando el
poder de compra de los trabajadores. En el mismo sentido, se orientaba el
argumento batllista segn el cual el proteccionismo no perjudicaba el consumo
de los sectores populares ya que, de no existir, bajaran los precios de algunos
artculos, pero esto poco significara para el consumo de los obreros que
quedaran desocupados ante el cierre de establecimientos locales y la
consiguiente supresin de puestos de trabajo.
Complementariamente al proteccionismo, otras polticas estatales
46
concurriran a estimular y apoyar a las industrias instaladas en el pas: la
asistencia financiera y tcnica por parte del Estado. Como es notorio, en el
modelo y en el programa econmico del batllismo, la industrializacin estaba
fuertemente asociada al intervencionismo estatal, tanto para alcanzar
efectivamente los objetivos planteados como para neutralizar los efectos
negativos que pudiera generar la proteccin. Sobre esta asociacin se volver
al considerar especficamente la expansin del estatismo y la regulacin.
Servicios
Los proyectos de diversificacin de la economa uruguaya como forma
de quebrar las rigideces del modelo agroexportador heredado del siglo XIX,
de los que el batllismo fue promotor, no se agotaron en la diversificacin
productiva (expansin, agricultura e industrializacin). El programa econmico
del batllismo tambin exhibi una marcada intencin de expandir la oferta de
servicios. Por un lado, el desarrollo de otros sectores de la economa haca
necesario disponer de una serie de servicios sin los cuales aquel se vera
impedido o seriamente limitado. Por otro lado, la expansin del sector
terciario se volvera por s misma otra fuente de generacin de recursos,
empleos e ingresos. En ambos sentidos era estratgico para alcanzar los
objetivos generales del programa econmico reformista, colaborando en la
diversificacin productiva, la reduccin de la dependencia, el control nacional
de los recursos y la creacin de bases firmes para una prosperidad duradera.
A su vez, ello contribuira al logro de las metas sociales al incrementar las
bases materiales para financiarlas, y tambin lo hara directamente ampliando
el acceso y la calidad de los servicios prestados, mejorando as las condiciones
de vida de la poblacin, aportando de esa manera al objetivo social mayor del
modelo batllista: el bienestar social. Por estas razones, es correcto afirmar
47
que para el batllismo el pas productivo no se opona al prestatario de
servicios. Ambos eran parte de un todo [...] (Jacob 1988, 13). Tambin, en
este caso, el batllismo imprimir un nuevo impulso fundado en actividades y
lneas de desarrollo preexistentes, cuyos orgenes se remontan en algn caso
hasta los tiempos coloniales y en otros a la modernizacin operada en la
segunda mitad del siglo XIX.
En el plano ms estrictamente econmico, cuatro servicios figuran
como claves que el batllismo se empe especialmente en impulsar: la
intermediacin comercial, el turismo, los transportes y los servicios
financieros. A ellos se debe agregar otros muchos que tienen que ver tanto
con el desarrollo econmico como con la elevacin del nivel de vida (agua,
saneamiento, gas, electricidad, educacin, etc.). Entre la gran diversidad de
servicios que el batllismo se propuso impulsar en estos aos, los cuatro
antes mencionados son, desde el punto de vista del programa econmico, los
que cabe sealar como claves prioritarias a los efectos de los objetivos
generales, por el peso que ya tenan en la economa uruguaya o por el
impacto que su desarrollo supondra. En el caso de los dos primeros
(comercio y turismo), si bien posiblemente alternativos entre s, se trata de
actividades que suponen un desarrollo simultneo de los otros dos
(transportes y finanzas), dado su entrelazamiento: tanto el desarrollo del
comercio como el del turismo requieren de la expansin de los servicios
financieros y de transporte. En el caso del comercio, se trata de la lucha
por recuperar el lugar perdido hacia fines del siglo XIX en la intermediacin
comercial regional, el llamado comercio de trnsito. Ello estaba
estrechamente ligado al desarrollo financiero, pero muy especialmente al de
una red nacional de transportes y en particular a la modernizacin del
puerto de Montevideo, otrora centro del comercio regional, pero declinante
48
frente a las competencias bonaerense y riograndense que se adelantaron a
modernizarse y tecnificarse y as captar los flujos comerciales de sus
respectivos mercados. La apuesta al turismo regional, al que hasta hace
algunos aos los estudios histricos no haban prestado mucha atencin, fue
promovida, en cierta forma, como una va alternativa frente al predominio y
al declive (as es, aunque suene paradjico) del comercio y del crculo
comercial montevideano estrechamente ligado al modelo agroexportador
que se pretenda modernizar y superar.
Por ltimo, los servicios de transporte y los financieros estaban
ligados al desarrollo de todas las dems actividades que se buscaba
desarrollar y/o modernizar (el comercio, el turismo, la ganadera, la
agricultura, la industria, etc.), y por ello mismo eran estratgicos a los
efectos del programa econmico en su conjunto. Adems, al constituirse en
redes nacionales, uno de los objetivos explcitos trazados en los proyectos
batllistas, los servicios financieros y de transporte se complementaran
para alcanzar la integracin del mercado nacional: la red vial y la red
bancaria fueron auxiliares en su papel de unificador nacional (Jacob 1996,
8).
Estado empresario
De esa forma, en la proyectada expansin de los servicios como en
otros aspectos del programa econmico del batllismo, el Estado aparece
regulando o desplazando al capital privado y especialmente al extranjero. En
los planes del batllismo la expansin del sector pblico de la economa,
complementario del papel del sector privado que buscaba impulsar,
49
ostentaba un lugar central. El Estado, redimensionado como regulador y
agente econmico directo, cumplira un rol protagnico en el curso hacia una
economa modernizada, diversificada, menos dependiente y ms prspera.
Retomando una lnea ya insinuada e implementada en las ltimas dcadas del
siglo XIX, el Estado sera redimensionado, incrementando el
intervencionismo a efectos de cumplir un conjunto de objetivos
concurrentes al desarrollo econmico y al bienestar social. El
intervencionismo econmico del Estado supondra, por un lado, la
tonificacin de su rol regulador de la actividad econmica general y, por
otro he aqu el nfasis fundamental del programa batllista en materia de
intervencionismo, la expansin de su rea de intervencin directa como
agente econmico a travs de empresas estatales monoplicas en su rea de
actividad especfica. La apuesta a la instalacin de empresas estatales
encargadas de ciertos servicios de inters pblico, preferentemente en
forma monoplica, fue una nota distintiva del batllismo. El intervencionismo
econmico y el social se vinculaban en el modelo batllista, propugnando el
desarrollo articulado de un estado empresario y asistencial (Frega y
Trochon 1991, 122-124).
Al fundamentar la necesidad y pertinencia de la creacin de estas
empresas, el batllismo seal diversos argumentos econmicos, adems de
los sociales, que pueden agruparse en cinco objetivos que van de lo concreto
a lo general: abaratar los servicios prestados, mejorar la calidad de los
mismos, incrementar los ingresos del Estado y con ello habilitar la reduccin
de las cargas fiscales, reducir el drenaje de oro al exterior (las remesas
de las ganancias de compaas extranjeras), amortiguar la dependencia e
impulsar el desarrollo nacional (Nahum 1993, 19-23). En la medida en que
buena parte de las actividades a estatizar estaba en manos de empresas de
50
origen europeo, el Estado desplazara al capital privado extranjero y la
estatizacin era al mismo tiempo nacionalizacin, por lo que ambos
conceptos pueden diferenciarse a los efectos de distinguir cul era el
objeto de la expansin del Estado (Barrn y Nahum 1983, 21). El
fortalecimiento y crecimiento del Estado, adems de las motivaciones
econmicas y sociales sealadas, responda tambin a razones estrictamente
polticas en tanto consolidaba la hegemona colorada y ampliaba los recursos
disponibles para la accin poltica (Finch 1980, 163).
El estatismo se vincula estrechamente con otros aspectos del
programa econmico, como qued claro al considerar la expansin de los
servicios. Dentro de la concepcin econmica del batllismo, la expansin de
las empresas del Estado se vincula tanto con la cuestin concreta del
manejo de los instrumentos de poltica fiscal y monetaria como con el
objetivo ms general del desarrollo econmico y social. Las empresas
estatales deban cumplir el fin de sustituir a las empresas extranjeras,
reduciendo el drenaje del oro y cortando la dependencia externa al tiempo
que permitan elevar el nivel de vida de la poblacin al brindar servicios
mejores y ms baratos. Pero para financiar la expansin del rea estatal
deba recurrirse al crdito externo que, si bien generaba fuga de oro por
pago de intereses, permitira reducirla a largo plazo al ir achicando las
remesas de las empresas extranjeras nacionalizadas. De all la preocupacin
de Batlle y Ordez por el equilibrio fiscal y la fortaleza de la moneda, ya
que esos elementos eran esenciales ante los potenciales acreedores. De esta
forma la poltica de estatizaciones del batllismo est estrechamente ligada
a su poltica de endeudamiento externo y esta a su poltica fiscal y
monetaria (Vanger 1991, 156-157). El endeudamiento externo era una
confirmacin de la dependencia financiera del pas (Barrn y Nahum 1977,
51
87-98), el programa de reformas slo podra financiarse a partir del
recurso a la deuda externa que se volva entonces necesidad insoslayable
para la viabilidad del programa econmico (Zubillaga 1982, 196-200). Al
mismo tiempo, el recurso al crdito externo era, en el marco del programa
batllista, una apuesta a la ruptura de dicha dependencia y al desarrollo
econmico en el largo plazo, en tanto el endeudamiento financiara la
expansin estatal y esta era una pieza clave para los planes de desarrollo
econmico y social.
El proteccionismo era concebido en un esquema general que lo vinculaba
estrechamente con el estatismo: reducira el drenaje del oro, lo cual
permitira fortalecer la moneda y expandir el crdito estimulando el
dinamismo y el crecimiento econmico. Adems, el estatismo reducira los
efectos negativos del proteccionismo: al otorgar servicios pblicos baratos las
empresas del Estado amortiguaran el efecto inflacionario del proteccionismo
sobre los bienes de consumo popular. Todo ello sumado contribuira a elevar el
nivel de vida de la poblacin. De esta manera, estas dos piezas claves del
programa econmico del batllismo, el proteccionismo y el estatismo,
funcionaban dentro de la concepcin ms general del modelo batllista,
orientado al desarrollo econmico y el bienestar social (Vanger 1991, 165).
Poltica fiscal
Por ltimo, la reforma fiscal (Barrn y Nahum 1983, 136-146)
constituy otro de los aspectos fundamentales del programa econmico del
batllismo, con mltiples vinculaciones con los aspectos ya sealados del plan
52
de reformas econmicas, as como con los aspectos sociales del modelo de
pas que las inspiraba y armonizaba. El sistema fiscal heredado del siglo XIX
se caracterizaba en esencia por basarse en los impuestos al consumo
gravado indirectamente a travs de los aranceles aduaneros, mientras que
los impuestos directos sobre la propiedad y la renta eran insignificantes o
inexistentes.
El batllismo formul su propia reforma fiscal, impulsando una serie de
cambios orientados a cargar la propiedad de la tierra, castigando
especialmente la improductiva, como va para incrementar los ingresos
fiscales y liberar a los sectores populares del peso mayor del sistema. Se
inspir en referencias tericas y prcticas. En el terreno terico, el
batllismo se apoy explcitamente en las ideas del estadounidense Henry
George22 cuya teora, conocida como georgismo, sobre el carcter social
de la tierra y la forma en que los impuestos deban tratarla, tuvo amplia
difusin en Europa y Amrica a fines del siglo XIX y comienzos del XX. En
el plano de la experiencia prctica, el batllismo respald su prdica
impositiva hacia el sector rural en las reformas fiscales britnicas
22 Henry George (Estados Unidos 1839-1897). En su obra Progreso y Miseria (1879) expuso
una
concepcin econmica humanista que sus seguidores denominaran georgista. En el centro
de la teora
econmico-social del georgismo se aloja una concepcin sobre la tierra que los batllistas
uruguayos recogern
en diversos grados. En esencia, el georgismo concibe a la tierra, que junto al trabajo
constituyen las dos
nicas fuentes verdaderas de riqueza, como un bien social del que ningn individuo puede
aduearse o hacer
uso particular sin retribuir al resto de la sociedad a cambio de ese privilegio, de esa sustraccin
al uso pblico
de un bien que pertenece al conjunto de la sociedad. A travs de los impuestos a la tierra, los
usufructuarios de
la misma retribuiran al conjunto social, por esa sustraccin. El impuesto deba recaer sobre el
valor de la
tierra, cuyo origen es social, y no sobre los frutos del trabajo, ya que este era personal y
legtimo. Los
georgistas uruguayos vieron en estos postulados la solucin para atacar la cuestin rural, que
tena en la
propiedad latifundista y el predominio ganadero sus dos centros problemticos, y al mismo
tiempo resolver
las injusticias y desequilibrios del sistema fiscal uruguayo. Por un lado, el Estado debera
recuperar las tierras
fiscales, usurpadas por particulares, para ponerlas a disposicin en arrendamiento o usufructo.
Por otro lado
deban incrementarse sensiblemente los impuestos directos a la tierra para permitir liberar a los
consumidores
de las cargas que implican los impuestos indirectos y, al mismo tiempo, mejorar la base de
sustentacin
financiera del Estado. De esta forma, el georgismo ofreci a los reformistas uruguayos la base
terica para
encarar la solucin de diversos problemas econmicos, sociales y polticos, que tenan su
ncleo duro en el ya
viejo problema de la tierra. (Barrn y Nahum 1985, 91-102).
53
implementadas en los primeros aos del nuevo siglo
por el gobierno liberal encabezado por Lloyd George23.
Los objetivos perseguidos por el programa batllista en materia fiscal
pueden ordenarse en: los estrictamente fiscales, los econmicos y los
sociales. En cuanto a los primeros, vale sealar lo obvio: todo sistema fiscal
es la base de financiamiento del Estado. El batllismo que se propona
expandir, y lo estaba haciendo, notablemente las funciones y el aparato del
Estado, busc incrementar la recaudacin mediante la creacin de nuevos
impuestos que ampliaran la base imponible. Ello estaba motivado no slo por
razones de intervencionismo econmico y social, ya que tambin jugaba la
necesidad de consolidar el monopolio de la fuerza coactiva a travs del
desarrollo y modernizacin del ejrcito. En cuanto a los segundos, los
econmicos, el impuesto constitua un instrumento para la modernizacin y
el desarrollo econmico en tanto permita castigar unas actividades y
estimular otras, funcionando de esa forma como una herramienta al servicio
de la ansiada diversificacin productiva. El punto fuerte en este sentido lo
constitua el proteccionismo concebido como instrumento privilegiado para
el desarrollo industrial del pas. En referencia a los terceros, los sociales, el
impuesto fue concebido explcitamente por el batllismo como una
herramienta al servicio de la justicia social, en tanto deba operar como
redistribuidor de las fuentes de la riqueza y de la riqueza misma, castigando
a los ricos y beneficiando a los humildes. En esa lnea, los impuestos a la
propiedad territorial y a la herencia fueron proclamados como la va para
23 Lloyd George, lder del Partido Liberal del Reino Unido a comienzos del siglo XX, encabez
la renovacin
de las definiciones econmico-sociales de su partido. Accedi al cargo de Primer Ministro entre
1906 y 1914,
ponindose al frente de un gobierno que despleg un conjunto de medidas de corte reformista
progresista que
incluyeron una amplia legislacin social que requiri a su vez una revisin del andamiaje
institucional y de las
bases del financiamiento estatal. En particular, en 1909 puso en prctica a travs del
Presupuesto una reforma
fiscal que cargaba fuertemente a las tierras improductivas y a los grandes terratenientes. En
Uruguay, esta
reforma fiscal fue referencia constante de los promotores de la reforma fiscal batllista impulsada
a partir de
1911 y especialmente despus de la crisis de 1913. (Barrn y Nahum 1983, 136-141).
54
combatir el latifundio ganadero, estimulando la subdivisin de la misma y
promoviendo por otros mecanismos el desarrollo agrcola, y al mismo tiempo
como una forma de castigar a los sectores ms beneficiados por el sistema
econmico y social para, por la va de los servicios asistenciales que el
Estado financiara con esos recursos, beneficiar a los sectores ms
humildes.
A travs de este rpido resumen de los objetivos fundamentales de la
poltica fiscal del batllismo, queda claro su fuerte relacin con algunos de
los otros puntos de su programa econmico y social: la modernizacin
ganadera, la expansin agrcola, el desarrollo industrial y la expansin del
rea estatal.
5. LA POLTICA ECONMICA
El objeto de este captulo es considerar, a partir del programa
econmico antes analizado, cules fueron los rumbos principales por los que
transit la poltica econmica efectivizada en el perodo24. Para ello se
procede siguiendo el mismo orden temtico establecido para la descripcin
del programa econmico del batllismo, sealando cules fueron las
orientaciones y realizaciones concretadas en cada uno de ellos. Se hace una
24 Al limitarse a la consideracin de los puntos tratados en el anlisis del programa econmico
del batllismo,
esta exposicin deja fuera algunos asuntos relevantes que ameritan abordajes focalizados para
completar un
estudio de poltica econmica. As, por ejemplo, no se consideran aqu con especificidad,
aunque se refiera a
ellos en el marco de los aspectos tratados, asuntos tales como las polticas monetaria,
cambiaria y crediticia,
entre otras ausencias.
55
aproximacin desde una perspectiva general; no se ingresa en la exposicin
detallada de medidas especficas, sino que en cada uno de los puntos
considerados se expone una caracterizacin global de la accin gubernativa.
Esta aproximacin plantea entonces algunas notas introductorias para un
tratamiento ms especfico basado en el relevamiento y estudio exhaustivo
de la legislacin y la normativa econmica aprobada en el perodo.
Ganadera y agricultura
La reforma rural propugnada por el batllismo identificaba al latifundio
como causa principal de la extensividad de la ganadera y el enanismo de la
agricultura. Los elementos ms radicales, desplegando un verdadero furor
antilatifundista (Barrn y Nahum 1983, 119) llegaron a cuestionar la
legitimidad de la propiedad privada de la tierra y a proponer la inmediata
recuperacin de las tierras fiscales y su aplicacin a la colonizacin rural en
una prdica con la que el propio Batlle lleg a identificarse por momentos
(Vanger 1991, 167). Pero, aunque algunos de los proyectos impulsados hayan
expresado esos radicalismos, la tnica dominante de la mayora pues las hubo
de las otras de las medidas finalmente aprobadas fue moderada25 y se centr
en la va impositiva26, en los estmulos crediticios y tcnicos, en la creacin de
una infraestructura adecuada de transportes y en la promocin de colonias
agrcolas por iniciativa pblica o privada.
La modernizacin ganadera fue estimulada a travs de diversos
25 El cotejo de proyectos presentados, aprobados (o no) y aplicados (o no) que algunos
investigadores de
nuestra historia rural han realizado permite llegar a esa conclusin. Puede verse prolijos
cuadros al respecto
en Barrn-Nahum 1985, 193-196; Barrn-Nahum 1983, 98; Frega-Maronna-Trochon 1985 (II),
48; Frega-
Trochon 1989, 84.
26 En virtud de ello, el tema fiscal que se considera ms adelante est muy vinculado, como a
todos los dems
en distintos grados, al captulo rural del programa econmico, en particular en lo que tiene
relacin a la
cuestin de la propiedad de la tierra y el latifundio.
56
mecanismos orientados hacia la tecnificacin de la produccin, el desarrollo
forrajero, el mejoramiento de las pasturas, la introduccin y difusin de
pautas de sanidad animal, el mejoramiento de razas, la promocin de la
educacin e investigacin agropecuaria, el mejoramiento de la infraestructura
de transportes, la expansin de los servicios financieros y la apertura de
lneas de crdito especiales para tales fines.
Para impulsar la alternativa granjera promocionada por Eduardo
Acevedo se pusieron en marcha estmulos impositivos y crediticios buscando
que los ganaderos se volcaran voluntariamente aunque ello no implicase la
subdivisin del latifundio.
Finalmente, para promover la colonizacin agrcola se apost a la
instalacin de colonias de agricultores inmigrantes en tierras adquiridas por el
Estado o por particulares, como va para estimular la expansin de la
actividad, la difusin de los hbitos y tcnicas agrcolas.
Industria
En este aspecto, como en otros, se discute el alcance de las polticas
industrialistas del batllismo relativizando su importancia al juzgar sus
resultados efectivos27, lo cual vuelve a plantear el problema de la relacin
entre el programa econmico y la poltica econmica efectiva. Hay un acuerdo
bastante extendido en cuanto a que, careciendo de una poltica de
industrializacin de carcter general y planificada a largo plazo, se
caracteriz por el particularismo y en ocasiones por el cortoplacismo. Aun as,
lo cierto es que la industrializacin constituy un punto privilegiado de su
27 Finch 1980, 92-93; Brtola 1991, 164; Millot 1993, 8.
57
programa econmico y pieza fundamental (Real de Aza 1964, 24) de sus
proyectos reformistas.
El instrumento privilegiado para la promocin de la industrializacin fue
la poltica proteccionista. Esta se concret en la limitacin arancelaria del
ingreso de manufactura extranjera competitiva con producciones locales, las
facilidades para la importacin de materias primas, maquinarias e insumos
industriales, y la concesin de beneficios fiscales.
Adems de las medidas de corte proteccionista se desplegaron otras
polticas proindustriales complementarias de tipo financiero y tcnico. La
asistencia financiera se implement a travs del desarrollo del crdito pblico
con lneas preferenciales para la instalacin y desarrollo industrial (para lo que
resultaba estratgico el papel del BROU que en 1911 pas a ser propiedad
totalmente estatal). La asistencia tecnolgica fue implementada por medio de
la promocin de la enseanza universitaria en reas del conocimiento
vinculadas a la produccin industrial (creacin de nuevas facultades y de la
Universidad del Trabajo del Uruguay); la investigacin cientfica y su
aplicacin tecnolgica en instituciones pblicas creadas al efecto (el Instituto
de Qumica Industrial y el de Geologa y Perforaciones impulsados y
concretados bajo la gestin ministerial de Eduardo Acevedo).
Servicios
La proclamada intencin de recuperar para Montevideo el rol de
centro de la intermediacin comercial regional se concret en la
decidida poltica del Estado respecto a la modernizacin del puerto que,
58
iniciada a fines del siglo XIX, se ampli y concluy en estos aos. Las
medidas que impulsaron la expansin de la red carretera nacional
simultneamente con los ferrocarriles del estado y el desarrollo de los
instrumentos de crdito estatal y su difusin nacional, convergieron en
el mismo sentido. Sin embargo, aunque efectivamente las polticas
estatales fueron exitosas en el logro de estos objetivos (modernizacin
portuaria, desarrollo de la red carretera y ferroviaria, montaje de la
red financiera nacional estatal), los mismos no generaron el impacto
esperado: Montevideo jams recuper su lugar central en los flujos
comerciales regionales y el comercio de trnsito no volvi a ocupar el
sitio preponderante que tuvo desde la poca colonial.
Como ya vimos, el desarrollo de los servicios tursticos fue
pensado en cierta forma como la alternativa compensatoria del declive
comercial. Aunque visto en el mediano y largo plazo el modelo turstico
termin siendo para el consumo interno (Jacob 1988, 174), el proyecto
de desarrollar una infraestructura turstica balnearia en Montevideo y
la costa atlntica del pas, constituy un gran esfuerzo, que no por
efmero dej de ser exitoso en su poca, para captar el turismo
argentino y generar una nueva fuente de ingresos para el pas que se
agregaba al vasto plan de diversificacin de la economa uruguaya.
Con respecto al desarrollo de los servicios financieros y de
transporte, los gobiernos batllistas, concretaron una amplia gama de
medidas que colocaron al Estado en un lugar preponderante en el
montaje de las redes nacionales (vial y bancaria) que impulsaran la
integracin efectiva del mercado nacional y su conexin con el
internacional. En tanto se trataba de actividades donde predominaba el
capital privado extranjero (los ferrocarriles britnicos, las compaas
de seguros europeas, el banco de Londres), fue uno de los centros de la
poltica de nacionalizaciones y estatizaciones sobre la que se trata a
continuacin. A la modernizacin del puerto de Montevideo y los
proyectos para la construccin y modernizacin de otros menores, se
sum la poltica hacia los transportes terrestres que apunt
simultneamente a la regulacin de las compaas britnicas, a la
expansin de lneas ferroviarias estatales y al desarrollo de la red vial
carretera. En el caso del sistema financiero, la creacin de
instituciones estatales especializadas con monopolios limitados a algunas
materias especficas tanto en el rea del crdito como de los seguros,
concretada en la creacin y desarrollo de fuertes empresas pblicas
59
(BROU 1896-1911, BSE 1913), se proyect como va para quebrar la
dependencia del capital extranjero e impulsar el desarrollo de otras
reas de la economa.
Estatismo y regulacin
Este es uno de los aspectos ms conocidos de la actuacin econmica
de los gobiernos del perodo que estudiamos. Sin embargo, lamentablemente
no contamos con mediciones que permitan cuantificar el peso del expansivo
sector pblico respecto al conjunto de la actividad econmica. De cualquier
forma es indudable que la poltica econmica de este perodo dej en este
punto una de las efectivizaciones ms notables del programa reformista. El
Estado se dot de un conjunto de instituciones que pasaron a desarrollar
funciones econmicas de importancia estratgica. El desarrollo de una banca
estatal (Banco Repblica, Banco Hipotecario, Banco de Seguros), que pronto
se constituy en red nacional, permiti redireccionar los flujos de capital
hacia actividades priorizadas, adems de atender funciones sociales.
La instalacin y expansin de numerosas empresas y servicios pblicos
dot al Estado de instrumentos y capacidades para el control nacional
pblico (ya por el establecimiento de monopolios estatales, ya por la
regulacin de la competencia privada) de reas y actividades claves de la
economa como ser el crdito, los seguros, la construccin, los transportes y
la energa. Aunque en buena parte de estos casos el Estado creci a costa
del sector privado (claramente las compaas extranjeras en diversos
rubros nacionalizados), en otras situaciones la expansin institucional y
funcional del Estado tuvo un rol ya no competitivo sino asistencial del sector
privado (nacional) de la economa. Es el caso de los institutos de carcter
60
tcnico (el Instituto de Qumica Industrial, las Estaciones Agronmicas,
entre otros) as como de las lneas de crdito de la banca estatal orientadas
al fomento de la actividad privada industrial y agropecuaria.
Es entonces indudable que el batllismo concret su programa de
reformas orientadas al redimensionamiento del rol econmico y social del
Estado. El intervencionismo econmico se increment a lo largo de todo el
perodo aunque con momentos diferenciados, siendo el perodo 1911-1916 el
de mayor empuje al respecto. Sin embargo, este creciente intervencionismo
est referido claramente a lo que se denomina estatismo propiamente dicho,
la expansin del Estado empresario, mediante la construccin de
instituciones pblicas que desarrollan funciones de intervencin directa en
la economa. En cambio, parece no haberse desarrollado con igual intensidad
la regulacin econmica estatal de la actividad privada. Salvo en el caso del
mercado de trabajo, en que efectivamente se aprob y aplic en este
perodo una legislacin laboral y se desarrollaron polticas de asistencia
social dirigidas a la produccin y reproduccin de la fuerza de trabajo, el
primer batllismo no desarroll un marco regulatorio ms general de la
actividad econmica28. Esta es una diferencia con el perodo inmediatamente
posterior al aqu estudiado29 y tambin respecto a momentos ms tardos de
hegemona batllista en la conduccin gubernativa (el neobatllismo, 1947-
1958), en los que simultneamente con la expansin empresarial del Estado
se estableci un complejo andamiaje institucional al servicio de la accin
regulatoria.
28 Salvo algunas excepciones puntuales como la regulacin del mercado de la carne a travs
del Frigorfico
Nacional creado en 1928 y la del mercado del trigo a travs de fijaciones de precios ocurridas
en 1929 y 1930.
29 Esto es vlido tanto con respecto a la poltica econmica del Consejo Nacional de
Administracin a partir
de 1931 como a la del terrismo a partir de 1933.
61
Poltica fiscal
Este es, junto con los dos primeros puntos reseados (ganadera y
agricultura), uno de los aspectos que ms ha abonado la tesis del carcter
predominantemente continuista del batllismo, ya que, ms all del
radicalismo de los anuncios, el sistema fiscal preexistente sobrevivi
aunque dotado de una racionalidad que no posea originalmente (Finch
1980, 176).
Aunque en el perodo que estamos analizando esa estructura no
cambi sustancialmente, el batllismo no slo denunci los males de ese
sistema que protega la estancia y castigaba a la poblacin (Rilla 1992, 13),
y proclam la urgencia de un cambio radical que invirtiera los trminos de
esa distribucin social de las cargas fiscales, sino que concret algunas
innovaciones parciales (sucesivas elevaciones de la contribucin inmobiliaria
rural y urbana, instrumentacin del impuesto a la herencia, reaforo y
progresiva avaluacin individual de la propiedad urbana y rural) que, si no
modificaron el cuadro general, alcanzaron para alarmar a los sectores
propietarios acaudillados por los ganaderos y movilizarlos ante la avalancha
impositiva que calificaron de ferocidad fiscal (Barrn y Nahum 1985b,
160).
6.CONCLUSIN
El batllismo: innovacin y tradicin, otra vez 30
30 Esta caracterizacin formulada y ampliamente fundamentada por Barrn y Nahum est tan
difundida que a
62
Al concluir la consideracin particularizada de cada uno de los seis
captulos en que dividimos el programa de reformas econmicas del
batllismo, cabe retomar la precisin antes planteada acerca de la relacin
entre el programa y la poltica econmica efectiva, entre los anuncios y su
concrecin, entre las propuestas y la realidad. La notoria distancia que se
constata entre ambos rdenes de factores, entre el programa anunciado y
su aplicacin, ha merecido en la historiografa diversas interpretaciones
acerca del carcter ms o menos innovador o continuador del batllismo e
incluso sobre las intenciones genuinas del batllismo, sobre el alcance real del
reformismo, sobre el verdadero programa econmico y sus fundamentos
sociales y polticos.
En este sentido, la distancia entre el programa econmico y las
reformas efectivamente concretadas, la ausencia de un cambio estructural
en la economa uruguaya durante el perodo, ha dado pie a las
interpretaciones mediatizadoras del papel transformador del batllismo y al
sealamiento de su carcter relativamente modernizador de la estructura
econmico-social heredada. Algunos estudios centrados en la historia
econmica31 vinculan esta relativizacin del reformismo batllista en su
faceta econmica a una explicacin de su carcter de clase segn la cual el
batllismo habra expresado una transaccin entre la clase terrateniente
tradicional y un elenco poltico naciente que, haciendo uso de una relativa
autonoma del sistema poltico, pretenda representar a los sectores
esta altura recurrir a la frase en cuestin (o a su formulacin metafrica vino nuevo en odre
viejo) parece
ser un exceso de reiteracin. Sin embargo, tambin en este trabajo que no es ms que un
acercamiento al
programa y la poltica econmica del batllismo, esta formulacin expresa perfectamente las
conclusiones que
surjan del mismo. Por ello cabe reiterarla una vez ms.
31 Finch 1980, 17-18; Millot 1993, 27-29. Estos dos trabajos comparten la visin relativizadora
del carcter
innovador del batllismo. Plantean expresamente la hiptesis del pacto implcito o acuerdo
tcito con los
ganaderos.
63
urbanos emergentes del proceso de modernizacin iniciado a fines del siglo
XIX, pero que no poda atacar las bases del modelo heredado a riesgo de
perder a su vez las bases que hacan posible esa autonoma y, por tanto, su
propia continuidad en la conduccin estatal.
Desde otro punto de vista, se ha interpretado el batllismo como un
autntico movimiento reformista, de intencin predominantemente
innovadora de la estructura econmico-social heredada, con un programa de
cambio que apuntaba a la alteracin de las bases del modelo ganadero
exportador. As entendido, el batllismo habra sido un reformismo genuino y
no un intento de modernizar para perpetuar basado en un acuerdo tcito con
los ganaderos; por el contrario, la innovacin es su nota distintiva. En esta
visin que predomina en buena parte de la investigacin especficamente
centrada en el fenmeno y el perodo batllista32 la distancia entre el
programa econmico del batllismo y la obra en la materia especfica no se
explica por un pacto con los sectores conservadores o por una intencin
continuista, sino que es interpretada en funcin de los frenos polticos, de
los bloqueos sociales, de las constricciones econmicas o de las debilidades
y errores propios. El freno al reformismo se centra hacia 1916 y el alto de
Viera es visto como la concrecin del triunfo de la oposicin social y
poltica conservadora que obliga al batllismo a entrar en una poltica de
compromiso (Nahum 1975, 100) posponiendo la aplicacin de su plan
reformista y dando as lugar a la experiencia de la repblica democrtica y
conservadora (Barrn y Nahum 1987, 112).
El contenido reformista del programa batllista como conjunto de
32 Barrn y Nahum 1979-1987, Benvenuto 1969, Caetano 1992 y 1993, Nahum 1975, Real de
Aza 1964,
Rilla 1992, Vanger 1991, Zubillaga 1982.
64
medidas anunciadas, como sealamiento de intenciones, no est en cuestin.
En verdad, la discusin pasa por el carcter de esas reformas y las
intenciones reales del batllismo de ir en contra de los intereses de los
sectores conservadores modificando la estructura econmica y social
mediante la aplicacin del conjunto de las reformas econmicas propuestas
a lo largo del perodo en que predomin en la conduccin gubernativa. Por
ello, cuando se procede a describir las grandes lneas del plan reformista en
su faceta econmica, esta diversidad interpretativa queda al margen. Luego,
cuando se considera la distancia entre la aplicacin del programa econmico
batllista y la poltica econmica efectivamente ejecutada, as como el
desempeo econmico global y sectorial, es pertinente reconsiderar estas
visiones alternativas e intentar una valoracin general del perodo apuntando
entre otras cosas a sealar los aciertos y desaciertos de dichas
interpretaciones.
Esta suerte de polmica entre dos visiones historiogrficas diferentes
acerca del batllismo, amerita un anlisis ms detenido que estos apuntes
apenas pretenden dejar esbozado33. Del anlisis de los fundamentos de las
diferencias seguramente surjan avances para el conocimiento y la
interpretacin del punto en cuestin. La posicin de aquellos que, por su visin
del batllismo, bien podran denominarse como minimizadores o relativistas
parte de una constatacin emprica incontrastable centrada en la mirada
econmica34. Tres de las mayores transformaciones que el batllismo se
33 Slo el estudio especfico de la poltica y el desempeo econmicos en cada sector,
permitir avanzar en
forma sustantiva hacia una mejor reconsideracin de este asunto fundada en nueva evidencia
emprica
consistente. Aqu apenas se esbozan algunas lneas que se desarrollarn en el tomo 3 de la
Historia
econmica del Uruguay a partir de los resultados de esos estudios sectoriales que viene
desarrollando el
equipo de Historia Econmica del Instituto de Economa.
34 Luis Brtola en sus recientemente publicados Ensayos de historia econmica incluye un
trabajo sobre
65
propuso llevar adelante no se concretaron en lo fundamental, ms all de
avances parciales en cada una de ellas: la reforma rural, la reforma fiscal y la
industrializacin.
Al constatar esta frustracin de una parte medular del programa
econmico del batllismo, se concluye que entre 1900 y 1930 el Uruguay no
experiment un cambio estructural de su economa, perpetundose incambiado
en su esencia el modelo agroexportador heredado del siglo XIX. De esta
ausencia de cambio estructural, entendido fundamentalmente como
transformacin que hace de la industria el motor de toda la economa de un
pas, se deriva la conclusin acerca del carcter predominantemente, no
nicamente, continuador del batllismo en lo econmico. Buscando explicaciones
fuera de la economa, en la estructura social y poltica, para ese fenmeno
econmico, se formul la tesis del pacto implcito del batllismo con la clase
terrateniente.
Por el otro lado, los historiadores que rescatan y resaltan el carcter
innovador del batllismo centran su interpretacin en tres fenmenos tan
evidentes como los anteriores: entre 1900 y 1930 el Uruguay experiment un
notable crecimiento del sector pblico de la economa, un notorio desarrollo
del sector servicios y una gran expansin de la legislacin social y las
funciones asistenciales del estado (en este ltimo caso se trata de aspectos
este tema (Brtola 2000, 173-177). All se presenta una caracterizacin del modelo del primer
batllismo que
retoma algunos sealamientos ya planteados en un material anterior (Brtola-Calicchio-
Schonebohm 1995, 7-
9). Su posicin no permite ubicarlo fcilmente en ninguna de las dos visiones sealadas ya
que, si bien
sostiene que el primer batllismo no altera el patrn de produccin capitalista agrario
consolidado en el
ltimo cuarto del siglo XIX al mismo tiempo seala que entre 1911 y 1916 se producira el
verdadero
intento de instaurar una repblica social. No puede decirse entonces que niegue o relativice el
carcter
innovador del batllismo, sino que se ubica ms bien en la lnea de estudiar las razones del
fracaso de su
programa econmico y lo hace buscando las limitaciones no slo fuera (en la sociedad, la
poltica y la
economa) sino tambin dentro del propio modelo batllista.
66
que salindose de lo estrictamente econmico se vinculan fuertemente a ello
por lo cual cabe tenerlos en cuenta en esta discusin). En estas constataciones
se fundamenta la afirmacin de que el batllismo no fue un mero maquillador
del viejo pas ganadero tradicional: la economa y la sociedad uruguayas de
1930 eran bien distintas de las de 1900 y ello se deba en buena medida a que
el batllismo no pas en vano.
Al comparar ambas interpretaciones quedan expuestos fundamentos
vlidos para dos posiciones diferentes. Ante esto los nuevos historiadores que
vuelven sobre el tema y se enfrentan a la diversidad de miradas
historiogrficas no pueden hacer ms que aclarar sus propias ideas acerca de
estas diferencias antes de sumergirse en la tarea de investigacin. Con ese
sentido me planteo tres cuestiones. Primero: Por qu concluir que hubo
pacto a partir de la constatacin de que el programa no se concret en su
totalidad? Llevando esa eventualidad a uno de sus posibles extremos, esto
podra significar que el batllismo nunca crey en el programa que levant, que
en verdad nunca quiso aplicarlo y slo lo agit como un procedimiento
demaggico. Es indiscutible que hubo un acuerdo, pero no tcito sino expreso,
a partir de 1916: el alto de Viera expresa efectivamente y reconoce
pblicamente una transaccin. Pero en todo caso ese pacto se produjo en
1916, no antes.
Segundo: Por qu reducir el juicio acerca del carcter innovador o
continuista del batllismo a los captulos rural, fiscal e industrial de su
programa? Si se miran otros aspectos de la economa (sector pblico y
servicios), hay efectiva innovacin, y aun en los tres en que los planes de
reformas globales se frustraron, se produjeron transformaciones de carcter
parcial. Incluso en el caso de la industria, en el que se centra la observacin
67
acerca de la ausencia de cambio econmico estructural, cabe conjeturar que el
desarrollo industrial posterior, a partir de los aos 30, no creci como los
hongos despus de la lluvia, sino que lo hizo a partir de unas capacidades, unos
aprendizajes y unas instalaciones preexistentes (aunque se tratara
mayoritariamente de pequeos talleres con poca dotacin de trabajadores y
escasa incorporacin tecnolgica). En esta cuestin correspondera que el
balance del perodo se plantease con relacin al tipo de industrializacin que el
batllismo se propona, y ello tiene que ver tambin con el modelo industrial
disponible en la poca y con el estado del pensamiento econmico en el
Uruguay de entonces. En tal sentido, parecera correcto sealar que nunca se
trat, ni en lo prctico ni en lo programtico, de una industrializacin basada
en nociones de planificacin. Desde ese punto de vista el juicio acerca del
xito o fracaso de la pretensin industrialista del batllismo debera remitirse
a los modestos fines que seguramente cabe atribuirle.
Tercero y tratando de concluir (provisoriamente): Es efectivamente
cierto que buena parte del programa reformista del batllismo no se aplic,
pero parece una conclusin demasiado fuerte derivar de esta constatacin la
relativizacin del carcter esencialmente innovador del batllismo. Por lo menos
dos razones asisten a fundar esta reserva frente a la visin relativista: el
programa era efectivamente innovador y ello no cambia por su grado de
aplicacin; en todos los aspectos del programa se concretaron innovaciones, en
algunos casos parciales o insuficientes y en otros fundamentales, dentro de lo
que cabe esperar de un movimiento que nunca se postul como revolucionario o
rupturista sino reformista. En todo caso, subsiste la distancia entre el
programa y su aplicacin, y este es un asunto de primer orden para los nuevos
abordajes del perodo. Derivar de all la tesis del acuerdo tcito como un eje
interpretativo aplicable a todo el perodo batllista, anterior al explcito alto
68
de 1916, tambin parece una exageracin. Lo ms apropiado es seguir el
camino que ya se ha transitado para estudiar el alto de Viera: ms que
centrarse en sealar el bloqueo del reformismo por s mismo, buscar en la
sociedad, en la poltica y en la propia economa los frenos internos y externos
que mediatizaron la aplicacin del programa autnticamente reformista del
batllismo.
ANEXO 1. POLTICA ECONMICA: ALGUNAS NOCIONES BSICAS
Siendo que la PE en el Uruguay batllista entre 1911 y 1930 constituye
parte sustantiva del objeto de estudio que aqu se aborda, es necesario
explicitar al comienzo qu entendemos por PE. Como planteara en la
introduccin, es incluso problemtico utilizar la categora PE para el perodo
en cuestin, ya que es justamente la crisis internacional de los aos 30 la
que ambienta buena parte de la reflexin acadmica y de la prctica
gubernativa en materia de PE. Hablar de PE anterior a 1930, con el
significado especfico que hoy se adjudica a tal denominacin, es en buena
parte un anacronismo que no tiene por qu invalidar el ejercicio, pero obliga
a tomar las precauciones propias del caso y hacer algunas aclaraciones. Si
nos conformamos con considerar como PE a la orientacin y accin
69
econmica de un gobierno, entonces ningn gobierno deja de tener una PE,
ya que nunca existi un estado liberal puro en la historia, en tanto todo
gobierno desarrolla algn grado de intervencin respecto a la economa, por
mnimo que sea, e incluso puede sealarse que las orientaciones no
intervencionistas constituyen por s mismas opciones de PE, no
correspondiendo hablar en tales casos de ausencia de PE sino de una
orientacin liberal de la PE. De tal forma que, en esta acepcin amplia del
trmino, puede estudiarse la PE anterior a la inflexin de 1930 35.
Lo que aqu me propongo es poner en claro cuatro aspectos relativos
al concepto de PE: qu es?, cules son los componentes y los tipos de
polticas?, cules son los actores involucrados en el proceso de su
elaboracin y aplicacin?, y cul ha sido la evolucin de las polticas
econmicas en el mundo capitalista (identificando las etapas y los
fundamentos tericos predominantes en cada momento)? Lo que sigue es
una exposicin sinttica de parte de estas cuestiones. Se trata de un
acercamiento sin pretensiones tericas mayores; apenas una introduccin a
los asuntos planteados con el fin utilitario de orientar el estudio del tema
de este trabajo.
Partiendo de un concepto amplio y ms o menos intuitivo se tratara
de la accin econmica del gobierno. Esto supone la existencia de ciertos
objetivos, de un programa econmico y la definicin de los instrumentos
adecuados para ejecutarlo. Pero tambin involucra un proceso complejo de
adaptacin a las circunstancias polticas, sociales y econmicas, internas y
35 En este sentido, puede sealarse algunos ejemplos histricos y referencias bibliogrficas
que dan cuenta del
uso del trmino y tambin del concepto antes de la depresin de los 30 y la adopcin
generalizada del
keynesianismo en Europa y Amrica. La NEP (Nueva Poltica Econmica) puesta en prctica
en Rusia en
1921, aluda inequvocamente a la PE. Algunos aos antes Rudolf Hilferding se haba referido
al estudio
cientfico de la PE en la introduccin a su obra El capital financiero escrita en 1909
(Lichtensztejn 1977,
34).
70
externas, que condicionan las posibilidades que un gobierno tiene para
aplicar su programa econmico. Esto significa que para investigar la poltica
econmica en un perodo histrico se debe tender a las siguientes
dimensiones: las medidas efectivamente tomadas, las ideas que las
inspiraron, los objetivos propuestos, los instrumentos utilizados y los logros
alcanzados. En resumen, y como gua para la observacin: ideas, objetivos,
medidas, aplicacin y efectos.
Con la intencin de precisar mejor el concepto en cuestin y a partir
de este primer intento de definicin, veamos algunas formulaciones
realizadas por economistas estudiosos del tema. Para Jorge Notaro la
poltica econmica es la accin del Estado articulando instrumentos en
funcin de objetivos, respondiendo a determinadas condiciones para lograr
resultados en el proceso econmico. El Estado, entonces, en su contexto,
utilizando ciertas variables econmicas para incidir sobre otras. (Notaro,
1984). En esta definicin aparecen tres de los aspectos sealados en la
introduccin como parte de nuestro objeto de estudio. La poltica econmica
es: primero, la accin del Estado orientada a la intervencin en el proceso
econmico; segundo, de acuerdo a ciertos objetivos; y tercero, segn sean
las condicionantes que emergen del contexto. O sea, objetivos y medidas
(instrumentos) econmicas en relacin, antes y durante su ejecucin, con el
contexto (socio-poltico y econmico, interno y externo).
Por mi parte agregara que los objetivos y las medidas econmicas de
un gobierno no dependen solamente del contexto, sino qu
tambin estn en
relacin con las concepciones ms generales en las que se fundamenta la
accin gubernativa, en las ideas tanto econmicas como generales. En este
sentido incluimos, en nuestro listado de puntos a considerar dentro del
71
estudio de la poltica econmica del batllismo, tambin el modelo de pas del
que el batllismo era portador. Este modelo de pas es el fundamento del que
emerge el programa econmico del batllismo. Asimismo, en el plano de las
ideas, agrego que la elaboracin del programa econmico est influida
tambin por el pensamiento econmico de la poca tanto local como
universal.
De tal forma que el estudio completo, si bien debe centrarse en la
poltica econmica estrictamente dicha (que incluye el programa econmico
con sus objetivos e instrumentos, y las medidas efectivamente tomadas),
tambin debe considerar el modelo de pas y el pensamiento econmico que
lo inspiran y fundamentan. Por ltimo, debera incluirse el estudio de los
efectos de la poltica econmica efectiva, en tanto los objetivos y los
instrumentos se van redefiniendo y ajustando sobre la marcha de acuerdo a
los resultados parciales obtenidos. En la medida en que el proceso de
elaboracin y aplicacin de la poltica econmica es un proceso complejo que
supone una retroalimentacin permanente, a travs de la evaluacin, entre la
ejecucin y los resultados, el estudio de los efectos de las medidas
adoptadas no constituye un momento posterior del anlisis histricoeconmico,
sino que debe considerarse como parte del estudio de la poltica
econmica en el perodo observado. Reuniendo lo hasta aqu sealado, el
estudio de la PE incluye: modelo de pas, ideas econmicas, programa
econmico (objetivos e instrumentos), medidas adoptadas y efectos de las
mismas.
La ltima frase de la cita de Notaro es importante por sus
implicaciones directas sobre el aspecto metodolgico que aqu me preocupa,
en tanto proporciona pistas tiles para la definicin de la manera en que se
72
debe llevar adelante la observacin de la PE en el perodo que es objeto de
este estudio. La PE, expresa Notaro, puede reducirse a variables
econmicas utilizadas por el Estado en cierto contexto con la intencin de
influir sobre otras variables. Esta manera de presentar las cosas tiene
ventajas desde el punto de vista del anlisis econmico. La identificacin de
las variables en juego permite construir modelos que organizan las
relaciones entre el conjunto de variables como sistemas. Estos modelos
econmicos aportan a su vez nuevos elementos tanto para la interpretacin
(descripcin y explicacin) como para la prediccin del funcionamiento
econmico, desde el punto de vista de los efectos esperados de ciertas
polticas econmicas. Adems, y esto es aun ms importante para este
estudio histrico, permite focalizar la investigacin hacia ciertas
dimensiones concretas, en la medida en que las variables son propiedades
observables cuyo comportamiento puede ser, por tanto, estudiado a partir
de su identificacin.
Igualmente ilustrativo a los efectos del procedimiento de la
investigacin es la explicitacin que Notaro hace de los pasos a seguir en el
estudio de la poltica econmica en un cierto perodo: El punto de partida
ser la caracterizacin de la poltica econmica, presentando en forma
sistemtica las acciones Estado, explicitando los objetivos perseguidos y su
prioridad, as como los instrumentos utilizados con determinada intensidad y
direccin. Una poltica econmica tiene vigencia durante cierto tiempo y su
cambio se detecta por la observacin de modificaciones en los elementos
significativos o en su articulacin (Notaro 1984, 9). Surge aqu un ndice
claro del procedimiento de observacin de la poltica econmica. La
caracterizacin de la misma requiere identificar los siguientes elementos:
acciones del Estado, objetivos perseguidos, prioridades que los organizan,
73
instrumentos utilizados, intensidad y direccin de los mismos. La
periodizacin de la poltica econmica requiere, por su parte, observar las
modificaciones de sus componentes principales, o de la manera en que los
mismos se interrelacionan. La identificacin de cambios en alguno de estos
dos sentidos permite identificar etapas en relacin con las polticas
econmicas. En este caso, el perodo 1911-30 deber ser confirmado como
un recorte temporal pertinente desde el punto de vista de la poltica
econmica, as sujeto a una posible subperiodizacin.
Saliendo del concepto y definicin operativa de la poltica econmica,
paso a la consideracin del segundo aspecto anunciado al comienzo de este
apartado (sus componentes y tipos). La poltica econmica globalmente
considerada refiere a objetivos generales definidos por el gobierno para su
accin en el rea econmica y los instrumentos escogidos para alcanzarlos.
Segn sean los objetivos y alcances de los mismos, es posible distinguir
distintos tipos de polticas econmicas no necesariamente excluyentes
entre s. En tal sentido, es posible encontrar definiciones de poltica
econmica que se basan directamente en ciertos objetivos explcitos de la
misma. As, por ejemplo, la economista francesa Isabelle Waquet define a la
poltica econmica como el conjunto de las medidas tomadas por el estado
para modificar la distribucin de los recursos, regular la coyuntura y
redistribuir el ingreso nacional (Waquet 1998, 41). En esta definicin el
centro no lo constituye un conjunto en principio indeterminado de objetivos
y acciones econmicas del Estado en cierto contexto, sino que son
concretamente las medidas orientadas a la consecucin de tres metas
preestablecidas: distribucin de recursos, regulacin de la coyuntura y
redistribucin del ingreso.
74
Los autores citados, a partir de sus respectivas definiciones de PE,
proponen criterios diversos para tipificarla. Waquet distingue tres tipos
segn a cul de los tres objetivos por ella establecidos como definitorios de
la PE apunten: las coyunturales (relativas al desempleo, la inflacin y el
desequilibrio comercial externo), las redistributivas (referidas a las
desigualdades sociales) y las estructurales (relativas a apoyo a sectores
prioritarios, modificaciones duraderas en el reparto entre las reas pblica
y privada, y reglas de competencia) (Waquet 1998,41). Por su parte, Jorge
Notaro, basado en una definicin de PE ms amplia que la de Waquet, presta
atencin a la articulacin de ciertos objetivos (estabilizacin,
reestructuracin) con ciertos instrumentos (intervencionistas o no). A
partir de esa combinacin reconoce, en el perodo que aborda en su estudio
(1968-1984), diversas tipos de PE: intervencionistas estabilizadoras,
intervencionsitas reestructuradoras (Notaro 1984, 16-25).
Otro criterio clasificatorio, generalmente utilizado en los anlisis de
PE, refiere a las reas en las que la poltica econmica opera, las que
tambin pueden ser vistas como los instrumentos priorizados para alcanzar
los objetivos36. De acuerdo con este criterio es posible distinguir diversas
polticas sectoriales, o instrumentos, que forman parte de la PE globalmente
considerada: cambiaria, fiscal, comercial, salarial, monetaria, crediticia,
arancelaria, etc. A su vez, cada una de ellas admite diversas modalidades
que configuran otros tantos tipos de polticas: devaluacionistas o
revaluacionistas (en el caso de la poltica cambiaria), inflacionistas o
deflacionistas, expansivas o restrictivas (en el caso de la monetaria),
36 Los Informes de Coyuntura producidos por el Instituto de Economa de la Universidad de la
Repblica
siguen este criterio en la presentacin de sus anlisis de la poltica econmica.
75
progresivas o regresivas (en el caso de la tributaria), proteccionistas o
aperturistas (en el caso de la arancelaria), etc. Desde una ptica similar
pero ms general, segn el sector de la produccin o de la economa a que
est dirigida la accin estatal, suele desagregarse la poltica econmica en
diversas polticas sectoriales: poltica industrial, poltica agraria, poltica
comercial y poltica financiera.
En lo que respecta al estudio de la poltica econmica en el perodo
1911-1930, se trabajar en la definicin de los tipos de polticas
identificables a lo largo del mismo. En esa bsqueda se recurrir tanto al
criterio de clasificacin de acuerdo a los objetivos, como a los instrumentos
y componentes involucrados, as como a la articulacin de objetivos con
instrumentos. Ello supondr la identificacin previa de tales objetivos,
instrumentos y componentes y el estudio atento a sus combinaciones.
Paso ahora al tercer aspecto propuesto al comienzo (trmite de
elaboracin y actores involucrados). En este punto se trata la problemtica
relativa al proceso de elaboracin de la poltica econmica en tanto poltica
pblica, fruto de un proceso poltico complejo del que toman parte mltiples
actores polticos y sociales, junto a agentes econmicos y funcionarios
burocrticos. En definitiva, la poltica econmica no se define slo por sus
objetivos e instrumentos, sino que el propio proceso de su elaboracin y
tambin de implementacin condiciona tanto el resultado como los impactos.
Sobre esta problemtica se ha sealado la importancia de observar, en s
mismo, el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas estatales
desde la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin
instantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de
decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones
76
sociales y las de las instancias gubernamentales [...] (Aguilar Villanueva
1992, 10-11).
Se trata, pues, de incluir en el estudio de la PE no slo la enumeracin
de los objetivos y los instrumentos, junto con la consideracin del modelo y
de las ideas, sino, tambin, la observacin del trmite, o sea, del propio
proceso de elaboracin as como de implementacin. En la medida en que la
PE, e incluso el programa econmico del gobierno, no es slo fruto de sus
ideas e intenciones, sino que depende tambin del contexto interno y
externo, que impone condiciones, la observacin del trmite de la misma es
relevante por cuanto permite identificar la influencia de dichas
constricciones de las circunstancias internas y externas. Entre otras cosas,
la ubicacin precisa de los actores que intervienen en dicho trmite es un
aspecto ms que se suma al estudio completo del tema. En la elaboracin y
aplicacin de las polticas no intervienen slo los funcionarios polticos y
burocrticos. La complejidad de dicho proceso supone la participacin
directa e indirecta de otros actores polticos, econmicos y sociales,
nacionales y extranjeros (pinsese si no en los asuntos relativos a
financiamiento externo y la incidencia de los acreedores internacionales).
Por diversas vas, agentes econmicos, grupos sociales organizados,
intereses polticos y burocrticos inciden en el trmite de elaboracin,
aplicacin y reelaboracin de las polticas pblicas; la poltica econmica,
entre ellas.
El perodo que aqu se aborda es especialmente indicado para un
estudio de la PE atento al trmite de la misma y a los actores
involucrados. A partir de 1916 el Uruguay ingresa en una etapa signada
por un proceso poltico sumamente complejo, caracterizado por la
negociacin, los pactos y los compromisos que articulan diversos
77
intereses polticos, econmicos y sociales (en el anexo siguiente de este
informe se profundiza en la caracterizacin de dicho perodo). En este
marco el proceso de elaboracin de polticas se vuelve tambin l
complejo y esto vale muy especialmente para la poltica econmica. Es
por ello que cobra especial significacin que el estudio de la poltica
econmica en el perodo que abordamos, y especialmente partir de
1916, preste atencin al trmite y a los actores involucrados en el
mismo.
Para completar los cuatro aspectos que pretende considerar este
apartado, veamos ahora cmo han evolucionado las polticas econmicas en el
mundo. En esta investigacin la mirada se centra en el Uruguay entre 1911 y
1930. Con la intencin puesta en ubicar este perodo en una evolucin
general, hagamos una sumaria reconstruccin, a manera de esquema, de las
etapas que es posible reconocer en la trayectoria de las polticas
econmicas en el mundo capitalista. El reconocimiento de etapas en esta
evolucin tiene una dimensin emprica, el comportamiento observable de los
gobiernos en materia econmica, y una dimensin terica, ya que toda
poltica econmica se fundamenta en ciertos presupuestos de teora
econmica. La historia del pensamiento econmico acompaa la historia de la
poltica econmica (y viceversa) en un proceso mutuamente vinculado que
tiene que ver tanto con la reflexin cientfica como con la experiencia
prctica. Atendiendo a reunir en una misma periodizacin ambos elementos,
teora y poltica econmica, se puede identificar tres grandes etapas en el
mundo capitalista: la poca del liberalismo, la fase keynesiana y la actual
poca post-keynesiana o neoliberal. Estas tres denominaciones que aluden
inequvocamente a los marcos tericos predominantes, tienen que ver, entre
otras muchas cosas, a diferentes modalidades de la relacin Estadoeconoma,
estando estrechamente ligadas a la concepcin global y al tipo de
polticas econmicas concretamente aplicadas en cada uno de estos
78
perodos.
La primera etapa que abarca el perodo que va del abandono definitivo
del mercantilismo en el siglo XIX a la crisis de 1929, tiene en la doctrina
liberal su fundamento terico. En el marco del anlisis liberal clsico la
poltica econmica es intil (Waquet 1998, 42) y el Estado, que debe ser
un Estado mnimo, dedicado exclusivamente a sus funciones primarias, no
debe interferir en el mercado que tiende espontneamente hacia el
equilibrio. La accin estatal s se justifica siempre que sea necesaria para
romper las trabas al funcionamiento libre del mercado a que se aspira. As
fue que las reformas liberales que diversos pases procesaron en el siglo
XIX, paradjicamente supusieron un intervencionismo agudo del Estado,
recurriendo, incluso, a elevados niveles de violencia para romper las
resistencias sociales, por ejemplo campesina, frente a la implementacin de
las mismas. El fin de esta poca liberal tuvo varios anuncios. La crisis de
1873 supuso una reaccin proteccionista generalizada; la gran guerra de
1914 signific un profundo sobresalto para el viejo orden liberal que tardar
an en ser relevado pero que se ver sometido a variados cambios en la
accidentada dcada del veinte. La conferencia internacional de Gnova en
1922 busc establecer una poltica monetaria concertada a nivel
internacional, seguramente un anuncio del rol ms decidido en materia
econmica que los estados, aun los ms liberales, deberan asumir en
tiempos de crisis. La crisis de 1929 y la depresin de los aos treinta
pusieron punto final a la poca del liberalismo.
La teora keynesiana fue el marco terico de polticas decididamente
intervencionistas en la economa. De la inutilidad pasamos a la poca en que
predomina la concepcin de que la poltica econmica es necesaria (Waquet
79
1998, 43). Para salir de la depresin los estados nacionales recurren a una
batera de medidas de poltica econmica que marcan la ruptura con la etapa
anterior. Al estado mnimo, juez y gendarme, lo sustituye, despus de la
Segunda Guerra Mundial, el estado benefactor, fuertemente
intervencionista en la economa y en la sociedad. El reino del keynesianismo
y del estado benefactor coincidirn con la edad de oro (Hobsbawm 1995,
260-289) del capitalismo. Los treinta aos que van de 1945 a 1975 fueron
de acelerado crecimiento econmico.
Esta fase expansiva del capitalismo se agotara en los setenta y su fin
ambientara, a su vez, un nuevo viraje en la historia de la poltica econmica.
En 1971 la decisin del gobierno norteamericano de decretar la
inconvertibilidad del dlar, as como su devaluacin, pona fin a una de las
bases fundamentales del sistema monetario internacional nacido en la
conferencia de Bretton Woods en 1944. Ese sistema que llegaba a su fin
haba constituido la base de estabilidad y previsibilidad monetaria sobre la
que se haba producido la recuperacin y luego el crecimiento acelerado del
comercio mundial. En 1973, la decisin de incrementar el precio del petrleo
por parte de los pases miembros de la OPEP, alter gravemente los costos
de produccin de las industrias, redujo la tasa de ganancia y retrajo la
inversin privada dando lugar a una crisis capitalista de marcada
significacin. Estas dos crisis, la del dlar y la del petrleo, fueron las
manifestaciones ms visibles y ruidosas de un conjunto de transformaciones
profundas en el patrn de desarrollo capitalista. Ese patrn que llegaba a su
fin haba estado en la base del crecimiento econmico acelerado de las
economas capitalistas desarrolladas, e incluso de algunas de las reas
perifricas, en la segunda posguerra. Las crisis de los aos setenta y
ochenta ambientaron el predominio del pensamiento neoliberal, que en ancas
80
de la nueva derecha triunfante en algunos pases del mundo desarrollado y
de los organismos financieros internacionales, inspir una nueva poca en
materia de PE. Las relaciones Estado-economa-sociedad afrontarn un
momento de redefinicin, en el contexto de la reforma del Estado que en
sus versiones ms radicalmente neoliberales es puro desmontaje del Estado
intervencionista y en otras ms moderadas refiere a su reformulacin. Al
igual que la depresin de los aos treinta configur el ambiente propicio
para que el pensamiento keynesiano preexistente diera lugar a las polticas
keynesianas, la crisis capitalista de los setenta constituy el entorno en el
que las ideas neoliberales, tambin previas a la crisis, inspirasen la
redefinicin de las polticas econmicas hacia polticas neoliberales de
reestructuracin que se generalizaran en los ochenta y noventa.
Visto este panorama general, lo que interesa a los fines de nuestro
trabajo es ubicar la poltica econmica batllista en esta evolucin de las
polticas econmicas a nivel internacional. Por su ubicacin cronolgica,
corresponde a la fase final de la poca liberal, cuando diversas conmociones
(Primera Guerra Mundial, revolucin rusa, crisis europea de posguerra)
fueron pautando la crisis del viejo orden liberal decimonnico. Es evidente
que el batllismo exhibe en sus notas esenciales, sobre todo a partir de 1911,
un marcado intervencionismo y estatismo tanto en materia econmica como
social, que se corresponde no ya con los fundamentos propios de la poca
liberal, sino, ms bien, con las polticas desplegadas en Europa occidental en
los aos veinte frente a la crisis de posguerra, verdaderas anticipaciones de
las polticas econmicas decididamente intervencionistas que inspiradas, en
diversos grados, en el modelo keynesiano se desarrollaron all y en Estados
Unidos en la poca de la depresin posterior a la crisis de 1929. Hay aqu
una perspectiva interesante de anlisis, referida a la ubicacin del
81
fenmeno batllista, desde el punto de vista de poltica econmica, en el
contexto internacional y en la evolucin general de la poltica econmica37.
Esto est a su vez vinculado al tema de las ideas, de las fuentes de
inspiracin terica que, en combinacin con el modelo de pas,
fundamentaban el programa econmico del batllismo. En particular en el
punto 4 de este informe se comienza a avanzar en el estudio del
pensamiento econmico de la poca en Uruguay.
37 Asimismo, este tema se puede vincular a la frecuentemente invocada condicin de pas
nuevo por
tardamente ingresado al mercado mundial y por ello rezagado en su desarrollo capitalista. Este
atraso
relativo, referido evidentemente a la condicin desarrollada de las economas europeas y
norteamericana,
fue tempranamente esgrimido como fundamento del necesario abandono del liberalismo
prescindente y el
impulso del protagonismo estatal en la conduccin econmica como nico camino para
ponerse a tiro de
las ricas economas de los pases viejos.
82
ANEXO 2. EL BATLLISMO Y SUS ETAPAS
Los autores de la Historia econmica del Uruguay (Millot y Bertino
1991 y 1996) escogieron el ao 1911 como punto de inflexin para iniciar el
estudio del perodo batllista. Este recorte temporal se fundament en la
conviccin de que el acceso del batllismo al gobierno en 1903 no supuso en s
mismo un cambio trascendente desde el punto de vista de la conduccin
econmica del pas, ms all de sus implicancias estrictamente polticas. La
misma se habra inscrito, en esencia, dentro de las prcticas liberales
predominantes en el siglo XIX. No habra sido sino hasta 1911, cuando el
batllismo comenz a desplegar una poltica decididamente intervencionista y
reformista, que se oper una inflexin que amerita la consideracin de un
nuevo perodo para la historia econmica con la suficiente especificidad
como para ser estudiado por separado.
Con respecto a la eleccin de 1930 como ao de cierre del perodo de
estudio, cabe sealar que a partir de entonces se verifica un claro viraje en
la PE. Luego de ms de una dcada de aletargamiento del desempeo
reformista, la alianza del Batllismo (que pronto se denominara neto para
83
distinguirse de los terristas) y el Nacionalismo Independiente
(antiherrerista) gener las bases polticas que permitieron la formulacin y
aplicacin de una batera de medidas en respuesta ante la crtica situacin
del sector externo de la economa que se arrastraba desde los ltimos aos
veinte. Desde 1931 el Consejo Nacional de Administracin, en cuyo seno
opera la alianza poltica antes mencionada, ser la usina impulsora de un
conjunto de orientaciones econmicas constitutivas de una nueva poltica
econmica de signo intervencionista y reformista.
Existen otras periodizaciones. El tratamiento de nuestro objeto de
estudio en su dimensin de proceso histrico que, como tal, involucra
distintas etapas, es lo que conduce a la necesidad de subperiodizar el
perodo batllista que se estudia, atendiendo a las continuidades, pero
tambin, y fundamentalmente, a los puntos de inflexin. A partir del
reconocimiento de esos momentos de cambio, es que se puede delimitar
etapas diversas dentro de un mismo perodo. Existen varias y diversas
formulaciones al respecto para el caso del batllismo.
La historiografa uruguaya no maneja un nico criterio de
periodizacin para lo que usualmente se denomina perodo batllista, en
referencia a las tres primeras dcadas del siglo XX. Las diferencias tienen
que ver tanto con la subperiodizacin interna de este perodo como con los
propios lmites temporales del mismo. El ejercicio de periodizacin supone
identificar puntos de inflexin relevantes que, a juicio del investigador,
ameritan la distincin de etapas o subetapas diferenciables . Se trata de un
ejercicio de quien investiga, no surge espontneamente de la realidad; esos
puntos de inflexin deben ser definidos por el estudioso. Esto lleva a que el
tema de la periodizacin, para cualquier perodo histrico, sea en s mismo
un problema a resolver.
84
En el caso concreto del batllismo, se han propuesto distintas
periodizaciones segn se centre la mirada en el proceso poltico o en el
proceso econmico, con variantes a su vez en cada uno de ellos. Una
periodizacin centrada en los aspectos polticos divide el perodo batllista
o el reformismo batllista en dos etapas: el primer batllismo entre 1903 y
1916, y el perodo de la repblica conservadora entre 1916 y 1933 con el
alto de Viera en 1916 como punto fundamental de inflexin (Caetano y Rilla
1994). Aun compartiendo la misma periodizacin anterior para la evolucin
poltica, al considerar especficamente la evolucin econmica, Benjamn
Nahum distingue dos grandes perodos que divergen con los anteriores: de
expansin y auge entre 1905 y 1920, y de recuperacin y crisis entre
1920 y 1930. Estos dos momentos quedan delimitados a partir de los
siguientes puntos de inflexin: el inicio de la produccin frigorfica nacional,
la crisis de posguerra y el impacto de la crisis mundial de 1929 (Nahum
1975, 1995, 1999).
Tambin desde un enfoque atento al proceso econmico, pero
concebido desde una dimensin ms terica, de corte modelstica, Mario
Bucheli (ANE 1984) ha propuesto una periodizacin que incluye, pero
transciende ampliamente, el perodo batllista: la etapa de predominio del
modelo de desarrollo hacia fuera de 1830 a 1914, la etapa de transicin
de 1914 a 1931 y la etapa de predominio del modelo desarrollo hacia
adentro de 1931 a 1974. Bucheli fundamenta esta periodizacin en los
conocidos modelos interpretativos cepalinos para identificar dos grandes
perodos separados por una interfase de transicin que va del abandono del
patrn oro en 1914 a la adopcin de las primeras medidas anticclicas en
1931. De esta forma, el perodo batllista quedara dividido entre el primer
85
modelo y la etapa de transicin hacia el segundo. Jos Claudio Williman
(Williman 1994), por su parte, ha aceptado esta periodizacin modlica,
aunque corriendo el inicio del perodo de transicin hacia 1911 con el
comienzo de la poltica ms claramente intervencionista de la segunda
presidencia de Jos Batlle y Ordez. Ese mismo ao (1911) es el punto de
inflexin escogido por Magdalena Bertino y Julio Millot (Bertino y Millot
1996), quienes consideran que es a partir de entonces que se despliega la
poltica reformista del batllismo.
Una revisin y discusin completa de este problema de la
periodizacin de la etapa batllista de la historia del Uruguay, as como de
todas las soluciones que diversos investigadores (historiadores,
economistas, socilogos y ms recientemente politlogos) han aportado al
tema desde sus variadas pticas, insumira un buen tiempo y dedicacin y
excedera largamente el objeto de este informe. En lo que resta de este
apartado me limitar a resumir los argumentos principales que se han dado
como fundamento de la subperiodizacin actualmente ms utilizada entre
los historiadores: la que divide al perodo batllista en dos etapas definidas a
partir del alto de Viera de 1916. Dicho suceso inaugurara un subperodo
denominado y caracterizado como repblica conservadora (1916-1929),
diferenciado del primer subperodo que ha pasado a denominarse primer
batllismo (1903-1916). La repblica conservadora terminara hacia 1928-
29 con la emergencia de lo que Ral Jacob ha denominado segundo impulso
batllista.
Como se seal anteriormente otro ha sido el criterio de
subperiodizacin adoptado por Bertino y Millot para la obra en que este
trabajo se inscribe, por lo que la consideracin de la formulacin y
86
fundamentos de la antes mencionada es de inters a efectos de contrastar
con los resultados de esta investigacin. Pasemos, pues, al repaso sumario
de dichos argumentos. En lo referente a la forma de presentacin de los
mismos he optado deliberadamente por exponerlos mediante algunas citas
directas de los autores que las formulan en lugar de hacerlo indirectamente
a travs de mi comentario. Mi tarea ha consistido, as, nicamente en
relevar las opiniones, ordenarlas y presentarlas, atendiendo a cubrir los
matices constatados entre diversos autores y a reconstruir el itinerario que
los conceptos de primer batllismo y repblica conservadora han seguido
en nuestro medio.
Jos Pedro Barrn sintetiz el cambio interpretativo que esta
periodizacin ha introducido en los siguientes trminos: [...] los anlisis
histricos sobre la vida poltica nacional han supuesto, por lo general, que el
perodo batllista abarcaba las tres primeras dcadas del siglo XX y han
considerado 1916 simplemente como un hito poltico que no alcanz a
cuestionar en su esencia la hegemona del batllismo. El anlisis pionero del
historiador sueco Goran Lindhal en 1960, ya permiti percibir las grietas de
este enfoque. Caetano sugiere cortes cronolgicos ms acordes con la
riqueza del acontecer. El perodo batllista (1903-1933) debe pluralizarse:
hay un primer impulso (1903-1916) seguido de una repblica conservadora
(1916-28 29) y sta de un segundo impulso reformista, segn precisa
expresin que Ral Jacob acu en 1982 (Barrn, Prlogo en Caetano
1992, 10).
En verdad, el recorrido historiogrfico al que alude Barrn tiene
algunos mojones intermedios fundamentales entre Lindhal 1960 y Caetano
87
1992, de los que el propio Barrn junto a Nahum son los artfices
principales. Repasando brevemente el itinerario de esta nueva
periodizacin de las primeras dcadas del siglo XX uruguayo, su origen se
puede ubicar en la reinterpretacin del alto de Viera38. Es la evaluacin
del significado de la derrota electoral del batllismo en las elecciones de
convencionales de julio de 1916 y del subsiguiente alto lo que lleva a
considerar ese hecho como la bisagra entre dos etapas o subetapas
diferenciadas. Esta interpretacin del alto de Viera fue expuesta en 1975
por Benjamn Nahum, caracterizndolo como un notorio viraje de la poltica
gubernamental en materia econmica y social buscando el apoyo de las
fuerzas conservadoras del pas [...] (Nahum 1975, 78-79). Al asignar una
denominacin para esta nueva etapa y caracterizarla en sus claves
fundamentales, Nahum habla de la poltica de compromiso, limitndola al
tramo 1919-1930 y describindola como un fenmeno esencialmente poltico
de transacciones que suponan mediatizaciones programticas entre el
batllismo y los dems grupos colorados y entre blancos y colorados (Nahum
1975, 100).
Algunos aos despus de esta resignificacin del alto de Viera, el
mismo Benjamn Nahum, en coautora con Jos Pedro Barrn, introduce el
concepto de repblica conservadora39 para denominar al perodo posterior
38 El origen de la denominacin alto de Viera proviene de las palabras utilizadas por Feliciano
Viera,
entonces Presidente de la Repblica, en su mensaje a la Convencin Nacional del Partido
Colorado
(12/08/16): Las avanzadas leyes econmicas y sociales sancionadas durante los ltimos
perodos
legislativos han alarmado a muchos correligionarios y son ellos los que nos han negado su
concurso en
las elecciones del 30. Bien, seores, no avancemos ms en materia de legislacin social y
econmica;
conciliemos el capital con el obrero. Hemos marchado bastante aprisa; hagamos un alto en la
jornada.
No patrocinemos nuevas leyes de esa ndole y aun paralicemos aquellas que estn en
tramitacin en el
cuerpo legislativo, o por lo menos si se sancionan que sea con el acuerdo de las partes
interesadas ...
(Nahum 1975, 79). (Subrayado del autor).
39 A propsito del uso historiogrfico de la expresin repblica conservadora, Barrn seala
(Caetano
1992, 7) que no se trata de una originalidad uruguaya: la historiografa argentina ha
denominado repblica
conservadora al perodo comprendido entre 1880 y 1916, aunque en ese caso la dimensin
poltica del
concepto es exactamente contraria a la que se le ha dado para el caso uruguayo: la repblica
conservadora
88
al alto. A propsito de las consecuencias del alto de Viera ambos autores
sealaban entonces que Luego del virulento reformismo que el Uruguay
conoci entre el 1 de marzo de 1911 y el 30 de julio de 1916, comenz a
vivir su primera experiencia de repblica conservadora a partir de la
formulacin del alto el 2 de agosto sobre todo de los ministerios [...] de
setiembre y noviembre de 1916 [...] (Barrn y Nahum 1987, 112). Esta
repblica conservadora se define en una doble y paradjica clave poltica y
econmico-social: el freno del reformismo econmico y social y la
consolidacin y profundizacin de la democracia poltica que desde entonces
se volveran seas perdurables: As, a la repblica reformista sucedi la
repblica democrtica y conservadora. En este sentido, 1916 fue el fin del
sueo radical [...] ni el reformismo social ni la consolidacin de la democracia
poltica pasaron en vano [...] se transformaron en las nuevas lneas de larga
duracin de la historia del pas en el siglo XX [...] (Barrn y Nahum 1987,
125-126).
Unos aos despus, Gerardo Caetano retoma estos sealamientos de
Barrn y Nahum y profundiza en el estudio especfico del fenmeno
denominado y caracterizado como repblica conservadora: [...] a partir de
1916 se abri en el pas un perodo signado por dos fenmenos de gran
significacin: la implantacin honda de la democracia poltica y la
consolidacin del bloqueo al impulso reformista del primer batllismo [...] la
democracia poltica se consagraba en el pas con el costo del freno a la
democracia social [...]. Caetano fue un poco ms all al sostener que el
cambio que se ha producido tiene tal relevancia que es incluso discutible la
argentina lo es por su carcter oligrquico en materia poltica y su final en 1916 est asociado a
la ruptura del
orden poltico excluyente con la democratizacin que se opera a partir del ascenso del
radicalismo al poder
con Hiplito Yrigoyen a la cabeza. Este sealamiento de Barrn es conceptualmente
coincidente con la
caracterizacin que Tulio Halpern (1986, 360-366) hace del perodo de madurez del orden
oligrquico en
referencia a esta etapa de la historia argentina.
89
validez de incluir dentro de la poca batllista la poca posterior a 1916 y
propone denominar poca vierista al perodo 1919-1925 (Caetano 1992, 11-
15).
En resumen, como puede observarse a travs del recorrido
historiogrfico que he intentado reconstruir, ms all de las denominaciones
utilizadas, a la hora de caracterizar la nueva etapa todas las obras
mencionadas se mueven dentro de un mismo marco conceptual: la idea de
que hacia 1916 se abre una nueva etapa dentro del perodo batllista,
resultante del alto de Viera y caracterizada por un doble fenmeno
poltico y econmico-social (freno reformista e impulso democratizador). La
nocin de repblica conservadora introducida por Barrn y Nahum en 1987
y desarrollada luego por Caetano, da cuenta de la identificacin de ese
momento diferente del primer batllismo. Caetano insina un
cuestionamiento a la pertinencia de denominar a todo el perodo 1903-1933
como batllista, pero en los hechos no la abandona40.
En el marco de esta investigacin se tendr en consideracin esta
problemtica de la periodizacin y eventualmente se podr aportar nuevos
elementos para la mejor resolucin de la misma. El punto de comienzo de
este estudio es 1911, por lo que estamos relativamente impedidos de
considerar en toda su extensin el perodo que es objeto de las reflexiones
citadas; en todo caso, esta indagatoria permitir evaluar con nuevos
elementos el viraje de 1916, la pertinencia de caracterizar un perodo
conservador a partir de ese ao, as como de un rebrote reformista
hacia el final de la dcada del 20, desde el ngulo especfico con que aqu se
40 En su obra conjunta con Jos Rilla, Historia contempornea del Uruguay aparecida ms
tarde, todo el
perodo 1903-1933 es denominado reformismo batllista aun cuando se distingue entre el
primer batllismo
y la repblica conservadora.
90
estudia el perodo, el de la evolucin econmica.
ANEXO 3. EDUARDO ACEVEDO Y MARTN C. MARTNEZ
Eduardo Acevedo Vzquez (1857-1948) tuvo un papel relativamente
destacado en la conduccin econmica en el perodo, siendo convocado en
varias oportunidades para ponerse a la cabeza de nuevos emprendimientos:
integrante de la primera Comisin Financiera del puerto de Montevideo en
1901 y de nuevo en 1913; primer ministro de Industrias, Ganadera y
Agricultura entre 1911 y 1913; Director del Banco de la Repblica BROU
desde 1915; primer Presidente de la Administracin Nacional de Combustibles
Alcohol y Portland ANCAP entre 1931 y 1933. Adems desarroll una amplia
actividad educativa (acadmica e institucional), sobre todo universitaria:
Profesor en la Ctedra de Economa Poltica y Finanzas de la Facultad de
Derecho entre 1888 y 1907 cuyas clases recopiladas y revisadas se publicaron
como libro en 1930 bajo el ttulo Economa poltica y finanzas; Rector de la
Universidad de la Repblica entre 1904 y 1907; primer Presidente del Consejo
de Enseanza Primaria y Normal desde 1924. Tuvo tambin una profusa
actuacin periodstica: redactor de La Razn y El Siglo desde 1887;
91
director de El Siglo entre 1889 y 1900 y entre 1914 y1915; director de El
Tiempo entre 1905 y 1907. Su produccin bibliogrfica relacionada completa
o parcialmente a temas econmicos incluye: Anales Histricos del Uruguay
(1933-36), Notas y apuntes. Contribucin al estudio de la historia econmica
y financiera de la Repblica Oriental del Uruguay (2 tomos, 1903), Notas
editoriales de El Siglo y La Razn (10 tomos), Economa poltica y finanzas
(1930), En el Ministerio de Industrias (proemio de mensajes al parlamento),
Temas de legislacin obrera y financiera (2 tomos, 1915), Construccin del
puerto de Montevideo (?), Grandes aspiraciones nacionales (?), Programa
de un tratado de libre cambio panamericano (1917).
Martn C. Martnez (1859-1946) desarroll actividad acadmica
universitaria, pero su trayectoria luce especialmente en la arena poltica
partidaria y de gobierno. En 1881 recibi el ttulo de Doctor en
Jurisprudencia, mostrando, desde entonces, las que seran las dos
preocupaciones fundamentales de su quehacer y reflexin: el derecho y la
poltica, por un lado, y los asuntos econmicos, por otro: al recibirse de
abogado su tesis vers sobre la teora evolutiva del valor de la tierra. Desde
1882 ocup la ctedra de Derecho Natural y ms tarde la de Derecho
Internacional Pblico. Los asuntos jurdico-polticos y los econmicos
compartan sus preocupaciones fundamentales. En el rea jurdica y poltica
fue un reconocido experto y negociador: portavoz principal del Partido
Nacional en la Convencin Nacional Constituyente de 1916, integr el grupo de
los ocho donde se gest el acuerdo batllista-nacionalista para la primera
reforma constitucional, siendo uno de los artfices de la reformulacin
institucional de 1917. En materia econmica fue por largusimos aos el
experto econmico entre los polticos nacionalistas. Cualquier rpida mirada a
las actas de los debates parlamentarios que recojan discusiones sobre temas
92
econmicos y financieros, muestra al lector no slo su amplia formacin y
actualizada informacin nacional e internacional, sino tambin el respeto que
sus pares, tanto blancos como colorados, le tenan en esa materia. Su
trayectoria poltico-partidaria se inici en 1890 cuando se integr al Partido
Constitucional hasta su disolucin. Hacia 1894 particip de la fundacin de la
Unin Cvica. Fue en filas blancas donde desarroll la mayor parte de su
militancia partidaria, a partir de su integracin al Partido Nacional en 1906.
Cuando en 1930 se produce la ruptura entre el Herrerismo y el Nacionalismo
Independiente, forma parte de esta ltima corriente. Desde 1932 no
desarroll actividad poltica hasta que en 1942 fue el candidato presidencial
del Partido Nacional Independiente. Su gestin de gobierno, tanto a nivel
legislativo como ejecutivo, fue amplia: en 1898 participa del Consejo de
Estado instalado en forma provisoria luego del golpe de Juan Lindolfo
Cuestas; ese mismo ao inicia su actividad parlamentaria, al resultar electo
diputado por Salto; en 1903 Jos Batlle y Ordez lo designa como ministro
de Hacienda, cargo al que renunciar en 1904 a raz de las circunstancias
polticas que rodean la revolucin saravista de aquel ao; en 1905 es designado
diputado por Minas; en 1914 vuelve a la cmara de diputados; en 1916 es
electo constituyente; el mismo ao, el Presidente Feliciano Viera lo designa
ministro de Hacienda, cargo que ocup por muy poco tiempo; en 1917 senador
por Cerro Largo; en 1918 senador por Florida; entre 1919 y 1921 integra el
Consejo Nacional de Administracin; entre 1921 y 1925 senador por Florida;
en 1925 vuelve a integrar el Consejo Nacional de Administracin. Aunque su
participacin en los debates econmicos de la poca fue activsima, parece que
su pensamiento debera rastrearse fundamentalmente a travs de la prensa y
las actas parlamentarias, ya que su prolfica intervencin no se ve reflejada en
su produccin bibliogrfica sobre temas econmicos, la cual se limita a La
teora evolutiva del valor de la tierra (tesis doctoral, 1890) y La renta
93
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98
EL INTERVENCIONISMO BATLLISTA:
ESTATISMO Y REGULACIN
EN URUGUAY (1900-1930)
Jaime Yaff
Mayo de 2001
DT 1/01
99
Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin
Universidad de la Repblica
EL INTERVENCIONISMO BATLLISTA:
ESTATISMO Y REGULACION EN URUGUAY
(1900-1930) *
* Este trabajo fue realizado en el marco del Area de Historia Econmica del Instituto de
Economa. Una
versin anterior del texto, con el ttulo El periplo del intervencionismo: estado y economa en
Uruguay
(1900-1930), fue presentado como ponencia en las XVII Jornadas de Historia Econmica,
organizadas
por la Asociacin Argentina de Historia Econmica, Facultad de Ciencias Econmicas de la
Universidad
Nacional de Tucumn, Tucumn, 21 al 22 de setiembre del 2000, Simposio 14: Estado y
mercados: entre
el liberalismo y el intervencionismo. Una versin abreviada fue presentada y discutida en las V
Jornadas
Internas de Investigacin, organizadas por la Asociacin Uruguaya de Historia Econmica,
Montevideo
Uruguay, 11 al 13 de julio de 2000. Magadalena Bertino, Benjamn Nahum y Jorge Notaro
tuvieron la
amabilidad de leer la versin anterior e hicieron comentarios que ayudaron a mejorar el
resultado final
que se plasma en este documento de trabajo, cuyo contenido corre bajo mi responsabilidad.
100
Jaime Yaff **
yaffe@iecon.ccee.edu.uy
INSTITUTO DE ECONOMA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y DE ADMINISTRACIN
UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA
INDICE
** Profesor de Historia (Instituto de Profesores Artigas) y Licenciado en Ciencia Poltica
(Facultad de
Ciencias Sociales). Profesor de Enseanza Secundaria y de la Universidad de la Repblica.
Docente e
Investigador del Instituto de Ciencia Poltica (Facultad de Ciencias Sociales) y del Instituto de
Economa
(Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin), Universidad de la Repblica.
101
Introduccin ......................................................................................................................
......4
Modernizacin, batllismo y
Estado.........................................................................................5
El crecimiento del sector pblico:
las empresas pblicas y la Adminisracin
Central................................................................12
La regulacin de los
mercados.............................................................................................. 15
Conclusin: batllismo, estatismo y
regulacin..................................................................... 21
Bibliografa y
fuentes.............................................................................................................25
102
Introduccin
Este trabajo se propone describir el itinerario de la creciente
intervencin estatal en la economa uruguaya durante las tres primeras
dcadas del siglo XX. Es un consenso en la historiografa uruguaya
contempornea, que la expansin de las atribuciones econmicas y sociales del
Estado uruguayo comenz a fines del siglo XIX, y tuvo un momento de
eclosin durante el perodo de predominio poltico del batllismo (1903-1933).
Sin embargo, los trabajos que han abordado el estudio de ese creciente
intervencionismo no han discriminado sus facetas estatistas y regulatorias.
Por ello no han puesto atencin al hecho de que la expansin del
intervencionismo durante el perodo batllista se asoci principalmente a la
construccin del Estado empresario mientras que las atribuciones regulatorias
del Estado casi no se desarrollaron antes de 1930.41
A travs de la revisin de la produccin bibliogrfica sobre el perodo y
la consulta directa de la legislacin econmica y su trmite parlamentario en
algunos temas y momentos seleccionados, se reconstruye el itinerario del
intervencionismo atendiendo simultneamente a la evolucin de las dos facetas
sealadas: el estatismo y la regulacin. La hiptesis que orienta el trabajo es
que si bien el intervencionismo se concret efectivamente en el avance del
41 En los aos treinta, en el contexto de depresin internacional que sigui a la crisis de 1929,
el Estado
uruguayo, como muchos otros en Europa y Amrica, despleg un amplio repertorio de
instrumentos
regulatorios que se ampliarn an ms en las dos dcadas siguientes.
103
Estado como productor y gestor directo de bienes y servicios, dando lugar a
la emergencia de un verdadero Estado empresario y social, no sucedi lo
mismo en cuanto a sus atribuciones regulatorias de la actividad privada y los
mercados en general, donde, comparativamente con el aspecto anterior, el
Estado uruguayo no avanz de la misma forma, excepto en el caso del mercado
laboral.
En el texto que sigue se desarrolla un anlisis de ambos aspectos. En
primera instancia se describe el proceso de construccin del sector pblico de
la economa, de creacin de empresas y organismos estatales, a travs de los
cuales el Estado uruguayo fue asumiendo directamente un conjunto
significativo de atribuciones econmicas. Luego se analiza el aspecto
regulatorio, identificando a travs de la legislacin y la poltica econmica de
la poca los avances o inhibiciones del Estado en la regulacin de los mercados.
Modernizacin, batllismo y Estado
Al buscar los orgenes de la constitucin del Estado uruguayo como
Estado empresario y social, es casi inevitable dirigir la mirada, hacia la
poca del primer batllismo (1903-1916)42. Efectivamente ese momento es el
de lanzamiento e implantacin de las bases de dicha modalidad estatal en
Uruguay. Sin embargo, el primer batllismo no debe ser visto como un clavel
del aire, que se pos en el sistema poltico y en la sociedad uruguayas sin
tener races ya desarrolladas en esos terrenos. Por el contrario, este
momento de eclosin reconoce un proceso de germinacin previa. El Estado
batllista supuso una innovacin del tipo de Estado y de relaciones Estado-
42 El fenmeno conocido como primer batllismo finaliza en 1916 producindose a partir del alto
de Viera de
ese ao un notorio cambio en la orientacin de las polticas pblicas. Sin embargo, los aos
veinte no
significaron un retroceso sino la confirmacin del modelo de Estado intervencionista. Por ello
corresponde
extender el perodo considerado a toda la poca batllista (1903-1933).
104
economa-sociedad, pero signific tambin la continuidad de procesos ya
desatados en las ltimas dcadas del siglo XIX.
El momento batllista de modernizacin del Uruguay, una de cuyas
facetas principales fue el desarrollo de un Estado social y empresario, tiene
fundamentos decimonnicos. El batllismo del siglo XX constituy una
segunda fase modernizadora precedida de una primera ocurrida en el
ltimo cuarto del siglo XIX. En este sentido, la primera y la segunda
modernizacin pueden considerarse dos fases sucesivas y vinculadas de un
mismo proceso, aunque las claves polticas y econmico-sociales son
diferentes en cada uno de los dos momentos. Y tambin difieren ambos
momentos de la modernizacin en la pauta de relacin entre sus facetas
econmico-social y poltica. 43
La relacin entre modernizacin poltica y modernizacin econmicosocial
en las dos fases revela una diferencia bsica desde la perspectiva de
la modalidad predominante de relacin Estado-economa. La primera fase de
la modernizacin, en particular bajo el militarismo (1876-1886), respondi
bsicamente a una orientacin liberal: el Estado se centraliz e
institucionaliz, (casi) monopoliz el ejercicio legtimo de la violencia fsica,
garantiz la propiedad privada, estableci el marco jurdico legal, mont el
andamiaje administrativo nacional, desarroll el control ideolgico de la
sociedad (escuela pblica). La segunda estuvo pautada, en particular desde
1911, por una pujante expansin de los roles econmicos y sociales del
Estado. Con los antecedentes y fundamentos heredados del civilismo (1886-
43 En un trabajo anterior (Yaff 2000 b) he desarrollado con mayor detenimiento la
caracterizacin de las dos
fases de la modernizacin y la comparacin entre ambas con especial atencin a las diferentes
pautas de
relacin entre los procesos econmico-sociales y los poltico-institucionales, los cuales aqu
quedan apenas
sealados en el prrafo que sigue.
105
1903), la modernizacin batllista supuso una notable alteracin de la pauta
liberal predominante en la modernizacin del siglo XIX. El intervencionismo
se expandi bajo la modalidad estatista: el Estado mont un conjunto de
empresas pblicas que controlaron sectores clave de la economa nacional
(transportes, crdito, seguros, electricidad, agua y gas). En 1930, al cumplir
Uruguay su primer centenario como Estado independiente, el sector pblico
de la economa ocupaba un lugar y desempeaba un rol en la estructura
econmica nacional notablemente diferentes respecto a los que tena al
iniciarse el siglo XX.
Con los gobiernos civilistas del ltimo tramo del siglo XIX, la
expansin del Estado hacia funciones de tipo secundario ya insinuada bajo el
militarismo se ampla y asume una notoriedad que habilita a considerar este
perodo como el antecedente ms firme de la fase batllista del desarrollo
del Estado uruguayo en sus dimensiones sociales y econmicas. La crisis
econmica de 1890 estimul la reflexin acerca de la condicin dependiente
y precaria de la estructura econmica nacional, dando lugar a un conjunto de
diagnsticos y proyecciones que navegaron en un clima general de conciencia
en el mundo intelectual y poltico acerca de la necesidad de un mayor
protagonismo del Estado como elemento central en cualquier plan de
superacin de la crisis y de desarrollo econmico de ms larga proyeccin.
La conciencia de la crisis y de la necesidad de redimensionar el rol del
Estado como elemento imprescindible para sortear el escollo coyuntural y
quedar mejor guarecidos para el futuro introduciendo modificaciones a la
estructura econmica no se limitaron al plano de la reflexin. Adems de
impregnar el clima intelectual de la poca esta idea se concret en diversas
iniciativas que terminaron en la asuncin por parte del Estado de un conjunto
106
de actividades econmicas: la construccin y administracin del puerto de
Montevideo, la generacin y distribucin de energa elctrica en la capital
del pas, la fundacin del Banco de la Repblica, entre otras iniciativas 44.
Como resultado de estas acciones, el siglo XIX llegaba a su fin con un
Estado uruguayo que ya se desempeaba como agente econmico en algunas
reas clave de la an precaria estructura econmica nacional: finanzas y
crdito, comercio, generacin de energa. Al mismo tiempo ese Estado ya
tena tambin desarrollada una de las bases fundamentales de todo estado
social: contaba con un aparato educativo de cobertura universal para el nivel
primario con dos dcadas de acumulacin y crecimiento.
Cul fue entonces el lugar y el rol del primer batllismo (1903-1916) que
el sentido comn de los uruguayos, alimentado a lo largo del ciclo de enseanza
escolar y liceal, tiende persistentemente a identificar como un momento casi
rupturista y a la vez fundacional del Uruguay moderno y del Estado
empresario y social? Con l, la expansin del Estado encontr un momento de
culminacin en el proceso que vengo describiendo. El Estado intervencionista
en lo econmico y lo social no germin con Jos Batlle y Ordez pero s se
afirm y expandi bajo sus gobiernos. El aporte especfico de este primer
batllismo fue el de profundizar ese intervencionismo ya existente y darle una
orientacin preferencial hacia los sectores populares urbanos de aquel
Uruguay de principios de siglo. Con el batllismo no naci el Estado
intervencionista sino el Estado deliberadamente interventor y popular (Barrn
44 En 1890 se produjo la quiebra del Banco Nacional en el marco de la grave crisis econmica
y financiera
que estall aquel ao. El Estado pas a administrar la seccin hipotecaria del mismo, que luego
sera
transferida a sus accionistas constituyndose el Banco Hipotecario, mientras que su seccin
comercial fue
liquidada. En 1896 fue fundado el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay originalmente
concebido
como empresa mixta cuyo capital se integrara en partes iguales por el Estado y por el capital
privado
nacional. En 1897 el Estado asumi, en principio transitoriamente, la administracin de la
compaa elctrica
de Montevideo (ya bajo administracin municipal desde 1894), otra herencia de la crisis del 90,
ya que su
propietario era el quebrado Banco Nacional.
107
Nahum 1984).
El primer batllismo impuls una amplia poltica de industrializacin,
nacionalizaciones y estatizaciones que hicieron del Estado un agente
econmico de primer orden para las dimensiones de la estructura econmica
del pas. Al mismo tiempo la apuesta a la diversificacin productiva como va
para romper el predominio ganadero se concret en el impulso del desarrollo
agrcola y la industrializacin. Mientras que el primero fracas, la segunda se
concret parcialmente. Salvo el caso de la industria frigorfica, que se instal
y desarroll a partir de 1905, se trataba de una industria cuya modalidad
predominante era el pequeo taller manufacturero con baja dotacin de
trabajadores y escasa incorporacin tecnolgica. La poltica de
nacionalizaciones y estatizaciones se desarroll con particular mpetu entre
1911 y 1915 operndose un gran crecimiento del sector pblico de la economa.
La modernizacin econmica operada bajo el primer batllismo estuvo
centrada en la dinamizacin de la economa urbana industrial y en el
crecimiento de las empresas pblicas aunque, al fracasar en sus planes de
reforma rural y fiscal, no alcanz a trastocar las bases del modelo agroexportador
heredado del siglo XIX 45. All estn las bases del creciente peso
social y poltico de los sectores populares y medios urbanos. La clase obrera
manufacturera y el funcionariado pblico se expandieron al son del incipiente
crecimiento de la industria manufacturera y del desarrollo del aparato del
Estado.
En los planes del batllismo la expansin del sector pblico de la
45 En documento anterior de esta serie (Yaff 2000 a) abund en la consideracin de las
distancias entre el
programa y la poltica econmica desplegada por el batllismo en estos aos, as como las ideas
que las
inspiraron, por lo cual no me detengo aqu en el asunto.
108
economa, complementario del papel del sector privado que buscaba
impulsar, ostentaba un lugar central. El Estado, redimensionado como
regulador y agente econmico directo, cumplira un rol protagnico en el
curso hacia una economa modernizada, diversificada, menos dependiente y
ms prspera. Retomando una lnea ya insinuada e implementada en las
ltimas dcadas del siglo XIX, el Estado sera redimensionado,
incrementando el intervencionismo a efectos de cumplir un conjunto de
objetivos concurrentes al desarrollo econmico y el bienestar social.
El intervencionismo econmico del Estado supondra por un lado la
tonificacin de su rol regulador de la actividad econmica general, y por
otro (he aqu el nfasis fundamental del programa batllista en materia de
intervencionismo), la expansin de su rea de intervencin directa como
agente econmico a travs de empresas estatales monoplicas en su rea de
actividad especfica. La apuesta firme a la instalacin de empresas
estatales encargadas de ciertos servicios de inters pblico,
preferentemente en forma monoplica, fue una nota distintiva del batllismo,
dando origen al Estado empresario que se articulara con la concepcin e
impulso del Estado asistencial. El intervencionismo econmico y el social se
articulaban en el modelo batllista, propugnando el desarrollo articulado de
un estado empresario y asistencial (Frega y Trochn 1991).
Al fundamentar la necesidad y pertinencia de la creacin de estas
empresas, el batllismo seal diversos argumentos econmicos, adems de
los sociales, que pueden agruparse en cinco objetivos que van de lo concreto
a lo general: abaratar los servicios prestados, mejorar su calidad,
incrementar los ingresos del Estado y con ello habilitar la reduccin de las
cargas fiscales, reducir el drenaje de oro al exterior (las remesas de las
109
ganancias de compaas extranjeras), amortiguar la dependencia e impulsar
el desarrollo nacional (Nahum 1993). Como buena parte de las actividades a
estatizar estaban en manos de empresas de origen europeo, el Estado, al
hacerse cargo de ellas, desplaz al capital privado extranjero. En esos
casos, la estatizacin se volvi tambin nacionalizacin (Barrn y Nahum
1983). El fortalecimiento y crecimiento del Estado, adems de las
motivaciones econmicas y sociales sealadas, responda tambin a razones
estrictamente polticas en tanto consolidaba la hegemona colorada y
ampliaba los recursos disponibles para la accin poltica (Finch 1980).
Las empresas estatales deban cumplir el fin de sustituir a las
empresas extranjeras, reduciendo la salida del oro y cortando la
dependencia externa al tiempo que permitan elevar el nivel de vida de la
poblacin al brindar servicios mejores y ms baratos. Pero para financiar la
expansin del rea estatal deba recurrirse al crdito externo que si bien
generaba fuga de oro por pago de intereses, permitira reducirla a largo
plazo al ir achicando las remesas de las empresas extranjeras
nacionalizadas. De all la preocupacin de Batlle y Ordoez por el equilibrio
fiscal y la fortaleza de la moneda, ya que esos elementos eran esenciales
ante los potenciales acreedores. De esta forma la poltica de estatizaciones
del batllismo estaba estrechamente ligada a su poltica de endeudamiento
externo y sta a su poltica fiscal. El endeudamiento financiara la expansin
estatal y sta era una pieza clave para los planes de desarrollo econmico y
social.
Tambin el proteccionismo era concebido en un esquema general que lo
vinculaba estrechamente con el estatismo: juntos reduciran la salida del oro y
ello a su vez permitira fortalecer la moneda y expandir el crdito estimulando
110
el dinamismo y el crecimiento econmico. Adems, el estatismo reducira los
efectos negativos del proteccionismo: al otorgar servicios pblicos baratos las
empresas del Estado amortiguaran el efecto inflacionario del proteccionismo
sobre los bienes de consumo popular. Todo ello sumado contribuira a elevar el
nivel de vida de la poblacin. De esta manera, estas dos piezas clave del
programa econmico del batllismo, el proteccionismo y el estatismo,
funcionaban dentro de la concepcin ms general del modelo batllista,
orientado al desarrollo econmico y el bienestar social.
En el plano social, el Estado conducido por el batllismo desarroll una
amplia legislacin social y laboral al tiempo que instrument efectivamente un
giro en la ubicacin del Estado frente al conflicto social en un momento de
florecimiento del sindicalismo uruguayo. Abandon la tradicional connivencia
represiva con las patronales y asumi una posicin neutral aunque con un
discurso de apoyo a los reclamos obreros siempre y cuando se mantuviesen
dentro de la normativa legal vigente. Al mismo tiempo, abundan los proyectos
de legislacin laboral y social que se impulsan en las cmaras legislativas y,
aunque muchos de ellos quedan varados en la discusin parlamentaria y no
saltean las vallas que se les presentan, igualmente es amplia la legislacin
sancionada en la materia.
La crisis de 1913 primero y las dificultades que el estallido de la
Primera Guerra Mundial impuso al comercio importador, supusieron una
fuerte restriccin de los ingresos del estado y por tanto de sus recursos
disponibles. El batllismo radicaliz entonces sus planteos reformistas. En
particular intent llevar adelante una reforma fiscal que cambiase el eje de la
carga impositiva desde los aranceles hacia los tributos a la propiedad rural y
urbana. En tanto el batllismo dio renovado impulso al intervencionismo con un
111
fuerte tono popular, los sectores acomodados y conservadores de la sociedad
uruguaya se vieron impelidos a abandonar su tradicional prescindencia poltica
y emprendieron su organizacin y movilizacin.
La articulacin exitosa de los sectores conservadores de ambos
partidos tradicionales con las organizaciones gremiales de las clases
acomodadas inquietadas por el impulso batllista, lograron poner freno al mismo
y obligaron al batllismo a entrar en una poltica de pactos y compromisos
(Nahum 1975) que en los aos veinte signific un verdadero congelamiento,
aunque no retroceso, del impulso estatista que tuvo su punto culminante entre
1911 y 1915. As fue que, en un contexto de crisis econmica y social urbana y
de fuerte restriccin fiscal, la derrota electoral del batllismo en 1916 dio pie
al alto del presidente Feliciano Viera a las reformas econmicas y sociales, en
principio no ms que un anuncio pblico que se concretara en el curso de los
aos siguientes dando lugar al advenimiento de una repblica conservadora
(Barrn Nahum 1987; Caetano 1992 y 1993). Al tiempo que el alto de Viera
de 1916 fren el reformismo social y econmico del primer batllismo, y con l
el avance del estado social y empresario de orientacin deliberadamente
popular, el sistema poltico vivi a partir de 1916 una profunda modernizacin
de signo democratizador.46
Entre 1903 y 1916 el fuerte impulso reformista en materia econmica y
social se desarroll en el marco de un sistema poltico an excluyente y
hegemnico. La modernizacin econmica y social tuvo como correlato poltico
un gran redimensionamiento del rol del Estado. Las novedades polticas que se
46 Observando en conjunto el perodo 1903-1933, la modernizacin poltica operada en el
mismo reconoce
dos fases. En la primera, correspondiente al primer batllismo (1903-1916), el componente
central de esa
renovacin estuvo en la creciente expansin de los atributos y del aparato del estado. En la
segunda,
correspondiente a la repblica conservadora (1916-1933), el elemento central de la
modernizacin poltica
est en la democratizacin del sistema poltico.
112
procesan a partir de 1916 constituyen una profunda modernizacin del
sistema poltico uruguayo caracterizada por la ampliacin de la participacin
poltica ciudadana y la institucionalizacin del pluralismo. Puede decirse con
toda propiedad que la reformulacin institucional de 1917 marc el nacimiento
de la democracia uruguaya.
Al mismo tiempo entre 1916 y 1930 el batllismo se vio obligado a entrar
en una poltica de pactos y compromisos con otras fracciones polticas de su
propio partido y de fuera. El reformismo econmico y social y con l la
expansin del estatismo se detuvo casi completamente. El tipo de relaciones
estado-economa-sociedad anudado bajo el primer batllismo se cristaliz, en
tanto ni se desanda el camino ni se avanza, aunque la intencin y el tono
popular y hasta obrerista del intervencionismo fue relevado por el primado de
la preferencia hacia los reclamos de los sectores patronales conservadores.
Mientras que el sistema poltico se democratiz, el reformismo econmico y
social entr en una fase de casi congelamiento y en esta doble y paradjica
realidad reside la clave de la repblica conservadora uruguaya.
El ao 1930, cuando las costas uruguayas fueron visitadas por los
primeros efectos de la depresin capitalista internacional desatada por el
crack neoyorkino de 1929, marc la vigorizacin del segundo impulso
reformista (Jacob 1986) que se vena insinuando desde fines de los veinte.
Acicateado por la crisis y fortalecido polticamente desde 1931 por la alianza
poltica del batllismo y el nacionalismo independiente el rebrote del
reformismo se hizo notorio en las medidas adoptadas por el Consejo Nacional
de Administracin para enfrentar la crisis. Pero este viraje poltico, que de
prolongarse exitosamente seguramente hubiera llevado hacia un nuevo punto
las relaciones Estado-economa-sociedad, se vio prontamente frenado por el
113
golpe de Estado de 1933 que lejos de revertir los estatistas de los aos
previos, los congel y por lo mismo los perpetu en sus rasgos esenciales.
De esta forma la segunda modernizacin llegaba a su fin y el Uruguay
iniciaba con el terrismo (1933-1938) un nuevo ciclo poltico y econmico. La
construccin de un importante sector pblico de la economa quedara como
una de las herencias ms perdurables del auge del reformismo. Hacia 1930 el
Estado uruguayo contaba con un conjunto de empresas pblicas a travs de las
que haba incrementado notablemente su inervencionismo econmico, as como
con una acrecida y compleja Administracin Central.
El crecimiento del sector pblico:
las empresas pblicas y la Adminisracin Central
En el sector financiero, se mont en estos aos el conglomerado
bancario estatal que perdurara a lo largo del siglo. Ante la no concurrencia
del capital privado, el Estado integr el 100% del capital del Banco de la
Repblica Oriental del Uruguay (1911). Se estatiz el Banco Hipotecario del
Uruguay (1912), creado aos antes a partir de la seccin hipotecaria del ex
Banco Nacional. Por ltimo, se estableci el Banco de Seguros del Estado
(1913) concedindosele el monopolio de buena parte de los servicios de
seguros
En el rea de los transportes y las comunicaciones, el Estado asumi
un rol crecientemente activo en los servicios portuarios, ferrocarrileros y
telegrficos. Culminando un largo proceso de tramitacin iniciado bajo el
civilismo, en 1901 se pusieron en marcha las obras de modernizacin del
114
puerto de Montevideo. Las nuevas instalaciones fueron inauguradas en 1909.
En ese momento el Estado se hizo cargo directamente de algunos servicios
portuarios. Se cre la Administracin General del Puerto de Montevideo
(1916) a la que se concedi el monopolio de los servicios del puerto, pero
este no se hizo efectivo sino hasta 1926. En cuanto al transporte
ferroviario, se cre la Administracin de Ferrocarriles y Tranvas del
Estado (1920) con el cometido de administrar las lneas estatales ampliadas
con la compra de algunas privadas. En materia de comunicaciones, el Estado
adquiri en 1907 el tendido telegrfico de un compaa privada.
El Estado tambin comenz a intervenir en la generacin y
distribucin de energa. Se hizo cargo en forma definitiva de la
administracin, hasta entonces considerada provisional, de la compaa
elctrica de Montevideo (1905); y se crearon las Usinas Elctricas del
Estado (1912) asignndoseles el casi-monopolio de la produccin y suministro
de electricidad en todo el pas, exceptundose del mismo las concesiones
realizadas a las empresas tranviarias.
En varios de estos casos el Estado creci a costa del sector privado,
como ser las compaas extranjeras que desarrollaban actividades que
fueron nacionalizadas. El capital ingls y la representacin diplomtica del
Imperio britnico, y en menor medida sus colegas franceses, ejercieron una
fuerte presin frente a la poltica de nacionalizaciones y estatizaciones
desplegada por el batllismo. Sin embargo, este no se retrajo. Si bien en
algunos casos, como el relativo a los seguros, sus proyectos originales se
vieron mediatizados, en trminos generales, el avance del Estado a costa del
capital ingls no detuvo su marcha, pese a las fuertes resistencias y
presiones desatadas.
115
En otros casos la expansin institucional y funcional del Estado tuvo
un rol subsidiario y promotor del sector privado nacional de la economa .
Por ejemplo, el establecimiento de los organismos de carcter tcnico: los
Institutos de Qumica Industrial, de Geologa y Perforaciones, y de Pesca
(1912); y las Estaciones Agronmicas (1911), entre otros. Asimismo, el
desarrollo de la banca estatal, constituida como red nacional, permiti
adems de cumplir funciones sociales- la reorientacin parcial del capital
hacia actividades priorizadas, estableciendo lneas de crdito especficas
para el fomento de la actividad privada industrial y agropecuaria. Por ltimo,
hacia fines del perodo, el Estado inaugur una nueva modalidad de
participacin en la acitividad productiva y comercial que supona una fuerte
colaboracin con el sector privado: el Frigorico Nacional (1928) se
estableci como una empresa mixta codirigida y gestionada por el Estado y
los agentes privados nacionales involucrados en el negocio de la carne.
As, en este perodo qued configurado el dominio industrial y
comercial del Estado que se ampliara en los treinta y cuarenta. Desde 1919,
cuando entr en vigencia la nueva Constitucin, las empresas del Estado,
cuya existencia y situacin legal no estaba prevista constitucionalmente,
adquirieron a travs del artculo 100, el rango de entes pblicos con
diversos grados de autonoma y tratamiento presupuestal especficos,
diferenciados de la administracin central del Estado.
El sector pblico no slo creci a travs de la expansin de las
empresas estatales. Tambin la Administracin Central (poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) se diversific y desarroll a lo largo de estos treinta
aos. Este crecimiento puede registrarse a partir de la observacin de tres
116
variables: la estructura de la administracin, su presupuesto y el nmero de
sus funcionarios.47
La estructura muestra una creciente complejizacin y densidad. Para
dar una idea sinttica de esta evolucin puede observarse la expansin del
Poder Ejecutivo: hacia 1900 se reduca a la Presidencia y los cinco
departamentos (luego ministerios) bajo su dependencia48; hacia 1930 el
ejecutivo se ha escindido en dos rganos Presidencia de la Repblica y
Consejo Nacional de Administracin49- de los que dependen un total de siete
ministerios50.
Con respecto al presupuesto adjudicado a esta administracin
crecientemente compleja, su expansin queda bien cuantificada si se
observa que su monto total crece un 150%51, pasando de ser un 9,7 % del
PBI a inicios del siglo (presupuesto 1904-1905) a un 11,7 % hacia el final de
los aos veinte (presupuesto 1927-28).
Por ltimo, el nmero de funcionarios de la administracin central
tambin creci en trminos contundentes. Mientras que el nmero total de
47 A continuacin present algunos datos relativos a la configuracin ministerial, al presupuesto
y al nmero
de funcionarios de la Administracin Central que pude reunir con relativa facilidad gracias al
aporte de Reto
Bertoni y Carolina Balmaggia quienes han hecho un importante relevamiento al respecto.
48 Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Gobierno (denominado Interior desde
1908), Fomento.
49 Se trata del nuevo diseo institucional definido en la Constitucin de 1917 que entr en
vigencia a partir de
1919.
50 Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Interior, Industrias, Obras Pblicas,
Instruccin Pblica.
En 1908 el de Fomento fue dividido en dos: el de Industrias, Trabajo e Instruccin Pblica y el
de Obras
Pblicas. En 1912 el primero de estos fue divido a su vez en dos: el de Industrias y el de
Instruccin Pblica
completando un cuadro ministerial que se mantendra hasta el final de perodo. A estos siete
ministerios
deben agregarse dos organismos que posteriormente adquirirn rango ministerial: Asistencia e
Higiene y la
Oficina de Trabajo. De cualquier forma, sus respectivos presupuestos no integran el de la
administracin
central y por tanto no han sido contemplados en los datos aqu mencionados, lo mismo que en
lo que refiere
al nmero de funcionarios.
51 A precios constantes de 1913, el Presupuesto total de los tres poderes del
Estado crece de $ 9.815.955 en el Presupuesto 1904-5 a $ 25.872.530 en el de 1927-28. Estas
cifras no
incluyen las obligaciones de la nacin que incluan servicio de deuda, clases pasivas y
diversos
crditos.
117
funcionarios presupuestados era de 16.764 en el presupuesto 1906-190752,
en el de 1927-1928 la cifra ascenda a 28.918, un crecimiento del 72% en
unos 20 aos.
La regulacin de los mercados
Hasta ahora he considerado el efectivo incremento del
intervensionismo econmico del Estado por medio de la expansin del sector
pblico de la economa. Ahora me detendr en la consideracin de la evolucin
de las potestades y los instrumentos regulatorios de la actividad privada por
parte del Estado. 53
La modalidad de insercin internacional del Uruguay durante las
primeras dcadas del siglo XX continu estando pautada por la dependencia
comercial respecto a los mercados consumidores de los productos derivados
de la ganadera. En estos aos el cuero y la lana seran relegados de los
primeros lugares por la carne al comps del desarrollo de la industria
frigrorfica. De igual forma se perpetu y aun increment la dependencia
financiera respecto a los centros del capitalismo internacional. En este
perodo Londres y Pars seran relevados por Nueva York como fuentes
preferentes del crdito externo. Los movimientos de capitales se producan
libremente, no estando sometidos a regulaciones especficas. Por su parte, las
52 En este caso, no fue posible obtener el dato correspondiente al presupuesto 1904-1905.
53 Tratndose de una temtica bastante poco explorada en su especificidad, slo se cuenta
con algunos
avances de investigacin parciales que me han sido particularmente tiles para orientar el
estudio de la
legislacin econmica en los tomos respectivos de la Coleccin Legislativa (1900-1907) y el
Registro
Nacional de Leyes y Decretos (1930). El trabajo de Millot (1993) me permiti una primera
aproximacin
general al tema aunque referida a otro perodo. Lo mismo el trabajo de Moraes (1996)
especficamente
referido al mercado de la carne tambin para el perodo posterior a 1930. Por ltimo, los
trabajos de mis
compaeros del equipo de Historia Econmica del Instituto de Economa me aportaron
informacin
especfica sobre el mercado de tierras y productos agrcolas (Bertino y Bucheli 2000) y sobre el
mercado
monetario y cambiario (Tajam 2000).
118
exportaciones no estaban reguladas y se desarrollaban tambin libremente
excepto por las imperfecciones derivadas de la configuracin del propio
mercado de la carne (trust frigorfico, acuerdos de fletes, etc.). El contralor
de las exportaciones por parte del Estado sera una novedad de los aos
treinta (la ley de su creacin data de 1931).
Distinto es el caso de las importaciones. La apuesta del batllismo al
desarrollo del mercado interno impuls algunas formas de proteccionismo,
aunque limitado. A las leyes proteccionistas del siglo XIX (1875 y 1888), que
impusieron aranceles para diversos artculos de consumo, se agreg en 1912
una ley de materias primas que ampli exoneraciones o reducciones
arancelarias para materias primas y maquinarias, salvo solicitud en contrario
de productores locales de las mismas. Adems, por ley de 1923, se
reajustaron las tarifas de aforos elevndose las barreras a la introduccin de
artculos de consumo. Slo en la dcada de los treinta, bajo el efecto de la
depresin internacional, las importaciones pasaran a operar en un marco
regulatorio mucho ms amplio y estricto (el contralor estatal de las
importaciones fue implantado a partir de 1931 a travs de varias leyes y
reglamentaciones).
Con respecto a la regulacin monetaria, entre 1911 y 1913 se produce la
estatizacin total del Banco de la Repblica (BROU) que tena desde 1907 el
monopolio de la emisin monetaria. El BROU adquiri una funcin orientadora
del sistema bancario dado su peso en el volumen total de negocios y su
autoridad monetaria. Pero la banca privada no estar sometida hasta los aos
treinta a regulacin o supervisin por parte del banco estatal (Millot 1993). En
los hechos se produjo una especializacin por la cual el BROU tendi a actuar
prioritariamente como banca de fomento econmico y social.
119
Desde 1876 rega el patrn oro como respaldo del sistema. Ser
suspendido en 1914 declarndose la inconvertibilidad provisoria (que se
volvera permanente) en el marco de la inmovilizacin general de reservas de
oro que se impuso al estallar la gran guerra en 1914. La emisin monopolizada
por el BROU continu respaldada por un 40% de encaje oro (respecto al
circulante y los depsitos a la vista) pero se adoptaron mecanismos de
excepcin para el respaldo de la emisin (disponibilidad de crditos en oro o
divisas) dada la afectacin que la guerra signific para las reservas de oro. Si
bien el patrn oro fue formalmente abandonado en 1914, el peso fue
mantenido a la par mediante intervenciones correctivas puntuales del BROU
cuando los automatismos del flujo del comercio exterior no aseguraban esa
paridad (Tajam 2000).
Salvo por las restricciones propias de los tiempos de guerra, el mercado
cambiario funcion libremente. El Estado participaba a travs del BROU como
un agente ms en la oferta y demanda de divisas ejerciendo su funcin
orientadora en virtud del porte de sus operaciones en el mercado. Esta
relativa liberalidad del mercado cambiario rigi hasta 1931, cuando se
estableci el contralor oficial de cambios.
El mercado de capitales tambin se desarroll en estos aos sin ser
objeto de un marco regulatorio estricto. La Bolsa de Valores de Montevideo
fue el centro institucional de las operaciones de compra y venta de valores
pblicos y, muy minoritariamente, privados (Millot 1993). Entre los primeros
circulaban ttulos hipotecarios y de deuda pblica, mientras que las acciones
de sociedades annimas tenan una circulacin muy reducida.
120
La intervencin del Estado en la regulacin del mercado interno a
travs de la incidencia en la fijacin de precios de algunos factores y bienes e
incluso en los volmenes transados de algunos productos figuraron muchas
veces entre las intenciones del batllismo. Unas veces en defensa de los
consumidores, otras de los productores, el discurso batllista se orient en el
sentido de la aplicacin de mecanismos reguladores de los precios, para
mantenerlos o bajarlos segn el caso. Pero en pocos casos y en pocas
ocasiones a lo largo del perodo esas aspiraciones se concretaron.
En el caso del mercado de tierras, no ser hasta los aos veinte y ante
situaciones econmicas particularmente crticas y socialmente explosivas, que
el estado intervendr para suspender y prorrogar por ley los desalojos de
arrendatarios de tierras congelando al mismo tiempo los precios de los
arrendamientos (Bertino y Bucheli 2000). Slo hacia 1927 se aprueba una ley
de arrendamientos que los regul con carcter general estipulando una serie
de mecanismos de negociacin y arbitraje. Tanto las leyes de prrrogas de
desalojos como la ley de arrendamientos de 1927 significaban un evidente
intento del Estado por regular a la baja el precio del arrendamiento de la
tierra, amparando a los productores rurales no propietarios.
El recurso a la regulacin del mercado de bienes mediante la
estipulacin de precios mnimos o mximos de algunos productos, en
combinacin con la concesin de primas y subsidios compensatorios, para
proteger a los consumidores, a los productores o a ambos se concret recin a
fines de la dcada del veinte. Los mismos se desplegaran ampliamente recin
en los aos treinta y cuarenta, por lo que la tarda y limitada experiencia
inaugurada a fines del perodo batllista constituye ms bien el antecedente de
121
un proceso posterior. Se pueden citar al respecto los ejemplos paradigmticos
de la carne y los cereales.
En el primer caso recin en 1928, con el establecimiento del Frigorfico
Nacional, se puede hablar del inicio de la regulacin del mercado de carnes.
Se trata de un ente pblico de integracin mixta que interviene en la fijacin
del precio amparando al ganadero frente a los frigorficos extranjeros. Al
mismo tiempo el gobierno subsidia las exportaciones de los frigorficos. El
Frigorfico Nacional tiene el monopolio de la faena para abasto de Montevideo
y deja en manos de la Junta Departamental la fijacin del precio mximo de la
carne al pblico (Moraes 1996). De esta forma, mediante la instalacin de un
ente testigo que participa en el mercado de la carne, el Estado establece un
mecanismo regulatorio que afecta los precios pagados al productor ganadero y
los precios al consumo en una porcin sustantiva del mercado interno. En todo
caso, al igual que en los casos anteriores, importa aqu llamar la atencin
acerca de lo tardo de la adopcin del mecanismo regulatorio cuando el perodo
batllista llegaba ya a su eplogo.
En el segundo caso mencionado, el de los cereales (productos de alto
impacto sobre el costo de vida de los sectores populares, en particular el trigo
dado el lugar que la harina y el pan tenan en la dieta) el panorama de la
intervencin del Estado antes de la dcada de 1930 es escaso en medidas,
excepto en lo que tiene que ver con la proteccin arancelaria a la produccin
local de trigo y harina, para la que ya exista una legislacin especfica que el
batllismo mantuvo, amplindola en 1922 cuando elev los derechos de
importacin del trigo. Pero, salvo el antecedente de la ley del 27/12/17, que
en el marco de las dificultades planteadas por la guerra regul los precios de
algunos productos de consumo popular, no hay otros casos de intervencin
122
poltica del mercado de bienes de consumo hasta fines de los aos veinte. Por
ley de 1928 se autoriz al Poder Ejecutivo a comprar directamente a los
agricultores una parte de la gran cosecha de maz de ese ao. Una ley de 1929
estableci lo mismo pero para la produccin de trigo de ese ao, estableciendo
adems primas para la exportacin de harina. En 1930 se legisl autorizando al
Poder Ejecutivo a comprar durante cinco aos el saldo exportable de trigo a
precios ajustables anualmente por el Parlamento.
Con estos pocos antecedentes de los tardos aos veinte, en la dcada
del treinta se establecieron precios mximos para la leche, la carne, la harina,
el pan y el azcar, subvencionando a los productores e intermediarios. En
particular con la ley del 05/09/39 el estado pas a tener una decisiva
intervencin en la fijacin de los precios mnimos para los productores de
trigo y mximos para la harina, el pan y algunas pastas. Esa regulacin se
realizaba a travs de la intevencin directa del BROU en la compra y la venta
del trigo y se complementaba con el otorgamiento de subsidios
compensatorios para asegurar la rentabilidad de los agentes eventualmente
afectados por dicha poltica de precios. En 1947 el sistema de regulacin de
precios de productos de consumo popular llegara a su punto culminante con el
establecimiento de un ente encargado: el Consejo Nacional de Subsistencias y
Contralor de Precios. Al igual que en el caso de la carne se trata de una
regulacin que se desarrolla en lo fundamental despus de 1930.
El ltimo aspecto a considerar tiene que ver con la intervencin del
Estado en el mercado de trabajo. Como se seal anteriormente, las tres
primeras dcadas del siglo XX significaron para el Uruguay una notable
expansin de las atribuciones econmicas y sociales del Estado. En el plano
estrictamente social, se sentaron las bases firmes de un estado social que en
123
las dcadas siguientes continuara expandindose en sus cuatro pilares
bsicos: la cobertura educativa (primaria, media y universitaria), la atencin
de salud, la construccin de viviendas y la seguridad social (aunque recin en
los 30 sta sera organizada y racionalizada como un verdadero sistema de
previsin social). De esta forma la expansin del gasto pblico social con el
financiamiento de servicios de cobertura universal supuso la temprana
concesin de un salario social o indirecto que intervena en la reproduccin de
la fuerza de trabajo ms all de la existencia y del grado de alguna forma de
regulacin salarial directa propiamente dicha. La expansin temprana de esa
cobertura de servicios se sum al otorgamiento de una legislacin social
protectora de la que el batllismo fue promotor pertinaz y exitoso: limitacin
de la jornada laboral a ocho horas, prohibicin del trabajo infantil, descanso
semanal obligatorio, indemnizacin obligatoria por accidentes de trabajo,
control estatal de condiciones higinicas y saludables de trabajo.
Esta amplia y temprana legislacin social protectora, estatalista y
paternalista que de alguna forma hizo crecer formas de salario indirecto o
social, no tuvo su correlato, y quizs corresponda decir que en verdad
compens su ausencia, en la intervencin estatal directa en la fijacin de
salarios. Durante el perodo batllista que va hasta 1933 no hubo regulacin
salarial propiamente dicha, con la nica excepcin de la industria frigorfica
que tuvo salario mnimo estipulado por ley aunque, una vez ms, recin fue
sancionada al final del perodo, en 1930.
Hasta 1943, los salarios de la actividad privada se fijaban en el libre
juego del mercado. A partir de ese ao, con la aprobacin de la Ley de
Consejos de Salarios y Asignaciones Familiares (12/11/43), se mont un
complejo andamiaje institucional de integracin corporativa. El Estado, en el
124
marco de una activa participacin de los actores sociales involucrados, cont
con mecanismos institucionalizados y socialmente legitimados, al servicio de la
regulacin salarial. Los sueldos mnimos de los empleados pblicos y
trabajadores rurales, que quedaban fuera del mecanismo de negociacin
tripartita del salario, se fijaban por ley. En los aos cuarenta la regulacin del
costo de la fuerza de trabajo se complet con el control de precios de
artculos de primera necesidad y de los alquileres (leyes 21/10/31 y
16/12/48).
Volviendo al asunto en cuestin, en funcin del desarrollo anterior,
afirmo que en el perodo que va de 1900 a 1930 no hay regulacin salarial
estrictamente hablando, sino intervenciones estatales en la reproduccin de la
fuerza de trabajo por la va de la expansin de un Estado social
asistencialista.
Conclusin:
batllismo, estatismo y regulacin
125
El batllismo, al hacerse cargo de la conduccin del Estado en los
primeros aos del siglo XX, vino a profundizar un proceso de expansin que
estaba en curso. Hacia 1903 el Estado uruguayo ya haba comenzado a
practicar la intervencin en ciertas reas de la actividad econmica. Los
elencos polticos que haban llevado adelante el gobierno del pas durante el
ltimo tramo del siglo XIX evidenciaron en su obra una ruptura pragmtica
con el liberalismo econmico que compartieron quienes les relevaron durante
las primeras dcadas del siglo XX. En verdad, aun cuando ideolgicamente se
tratara de liberales puros al viejo estilo clsico, la experiencia de la crisis de
1890 haba provocado tal conciencia de la necesidad de un Estado econmica y
socialmente activo que el estatismo prctico que llevaron adelante contrasta
con el discurso liberal predominante. Tal contradiccin no escapaba a los
gobernantes que la encarnaban. Su evidencia estimul la elaboracin de una
justificacin: si bien el liberalismo era considerado el modelo tericamente
correcto, la realidad de un pas altamente dependiente frente a los vaivenes
del mercado internacional impona la adopcin de medidas de corte estatista
como mecanismo defensivo, amortiguador frente a los avatares de la incierta
coyuntura internacional.54
El desarrollo del estatismo es uno de los aspectos ms conocidos de la
actuacin econmica de los gobiernos del perodo batllista. Sin embargo,
lamentablemente no contamos con mediciones que permitan cuantificar el
peso del expansivo sector pblico
en el conjunto de la actividad econmica. De cualquier forma es indudable
54 An est por escribirse una historia del pensamiento econmico en el Uruguay. Para el
perodo del que
estoy hablando una lectura de las obras de algunos de los personajes ms influyentes del
mundo intelectual y
poltico del novecientos, como Martn C. Martnez y Eduardo Acevedo, hombres fronterizos
entre el siglo
XIX y el XX, ambos connotados intelectuales, polticos y gobernantes, revela claramente esta
preferencia
ideolgica liberal conviviendo con una praxis estatista expresamente justificada por las
circunstancias
dependientes de la economa uruguaya.
126
que la poltica econmica de este perodo dej, en este punto, una de las
efectivizaciones ms notables del programa batllista de reformas
econmicas. El Estado se dot de un conjunto de instituciones que pasaron a
desarrollar funciones econmicas de importancia estratgica.
La instalacin y expansin de numerosas empresas y servicios pblicos
dot al Estado de instrumentos y capacidades para el control nacional
pblico de reas y actividades clave de la economa como ser el crdito, los
seguros, la construccin, los transportes, la energa. Aunque en buena parte
de estos casos el Estado creci a costa del sector privado (claramente en el
caso de las compaas extranjeras en diversos rubros nacionalizados), en
otras situaciones la expansin institucional y funcional del Estado tuvo un
rol asistencial del sector privado (nacional) de la economa. ste es el caso
de los institutos de carcter tcnico (el Instituto de Qumica Industrial, las
Estaciones Agronmicas, entre otros) as como de las lneas de crdito de la
banca estatal orientadas al fomento de la actividad privada industrial y
agropecuaria. El desarrollo de una banca estatal (Banco Repblica, Banco
Hipotecario, Banco de Seguros) que se constituy en red nacional permiti
redireccionar los flujos de capital hacia actividades priorizadas adems de
atender funciones sociales.
Es entonces indudable que el batllismo concret su programa de
reformas orientadas al redimensionamiento del rol econmico y social del
Estado. El intervencionismo econmico se increment a lo largo de todo el
perodo aunque con momentos diferenciados, siendo el perodo 1911-1915 el
de mayor empuje al respecto. Este creciente intervencionismo est referido
claramente a lo que he denominado en este trabajo como estatismo
127
propiamente dicho, para dar cuenta de la expansin del Estado empresario,
mediante la construccin de instituciones pblicas que desarrollan funciones
de intervencin directa en la economa.
En cambio, no se desarroll con igual intensidad la regulacin
econmica estatal de la actividad privada. El comercio exterior slo estaba
parcialmente regulado a travs de la legislacin proteccionista, pero no
existan mecanismos rigurosos o prohibitivos de control estatal sobre las
exportaciones y las importaciones. El mercado monetario y cambiario,
regido por el patrn oro adoptado en 1876 y suspendido en 1914, fue puesto
bajo la rbita del banco estatal (BROU) al que se asign el monopolio de la
emisin que ejerci efectivamente desde 1907, pero en trminos generales
continu funcionando sin mayores regulaciones por su parte ms all de una
orientacin general apoyada ms en el volumen de los negocios del BROU que
en sus atribuciones regulatorias. El mercado de capitales tambin oper de
acuerdo a la pauta liberal sin mayor intervencin poltica. El mercado de
tierras fue regulado muy indirectamente en lo relativo a los arrendamientos
y slo a partir de los aos veinte. Con respecto al mercado interno de bienes
la poltica econmica, ms all de la reiteradas intenciones regulatorias, no
exhibi intervenciones en los precios de los productos transados. Muy al
final del perodo aparecen regulaciones de los precios de algunos productos
ya sea para defender al productor sacrificado por los intermediarios o a los
consumidores. Es el caso de la carne, a travs de la accin del Frigorfico
Nacional desde 1928, y de los cereales (maz y trigo), por medio de la
participacin del BROU en la comercializacin, autorizada por breves
perodos frente a sucesos puntuales en 1928, 1929 y 1930.
La nica excepcin sectorial, aunque parcial, la constituye el mercado
128
de trabajo. Efectivamente se aprob y aplic en este perodo una legislacin
laboral protectora y se desarrollaron polticas de asistencia social dirigidas
a la produccin y reproduccin de la fuerza de trabajo. De cualquier forma
este caso constituye una excepcin parcial, puesto que los salarios privados
siguieron definindose sin regulaciones polticas en el marco de la libre
competencia mercantil y la lucha social entre trabajadores y empresarios.
El batllismo no desarroll entre 1900 y 1930 un marco regulatorio
ms general de la actividad econmica. Como he dejado registrado a lo largo
del apartado anterior, slo a fines de los aos veinte, ms precisamente
desde 1927, se comienza a llevar adelante una serie de medidas orientadas
en esa direccin regulatoria. Esto viene a confirmar la pertinencia de ubicar
un segundo impulso batllista entre fines de los aos veinte y primeros aos
treinta.
La constatacin anterior muestra una diferencia marcada de la
modalidad intervencionista practicada durante el primer batllismo, con
respecto a lo que suceder en el perodo inmediatamente posterior al aqu
considerado, as como con momentos posteriores de hegemona batllista en
la conduccin gubernativa. Con el antecedente de la inflexin sealada a
fines de los aos veinte, tanto bajo el terrismo (1933-1938), cuando el
batllismo fue marginado de la alianza poltica que condujo la accin
gubernativa, como durante la transicin timoneada por Baldomir y Amzaga
(1938-1946), y durante el neobatllismo (1947-1958), cuando el batllismo
volvi a hegemonizar la orientacin gubernamental, se estableci un
complejo andamiaje institucional al servicio de la accin regulatoria. En los
dos ltimos perodos mencionados, ese andamiaje regulatorio se desarroll
simultneamente con el relanzamiento de la expansin empresarial del
129
Estado.
La comparacin entre el primer batllismo, el terrismo y el
neobatllismo a travs de la exploracin de este asunto aportar nuevos
elementos para el estudio del lugar del Estado en la historia econmica
uruguaya. Por ese camino transitar en prximas etapas de esta
investigacin. Por el momento, aqu dejo planteados estos apuntes que
surgen del estudio de la legislacin y la poltica econmica entre 1900 y
1930. 55
Bibliografa citada
- Barrn, Jos Pedro y Nahum, Benjamn (1983): Las primeras reformas,
1911-1913, tomo 4 de la serie Batlle, los estancieros y el imperio britnico,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Barrn, Jos Pedro Nahum, Benjamn (1984): El problema nacional y el
Estado: un marco histrico, en Autores Varios La crisis uruguaya y el
problema nacional, Cinve-Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Barrn, Jos Pedro y Nahum, Benjamn (1987): La derrota del reformismo,
1916, tomo 8 de la serie Batlle, los estancieros y el imperio britnico,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Bertino, Magdalena Bucheli, Gabriel (2000): La agricultura en el Uruguay,
1911-1930, DT 8/00 , Instituto de Economa, Montevideo.
- Caetano, Gerardo (1992 y 1993): La repblica conservadora (1916-1929), 2
55 Tambin algunos otros asuntos, mencionados a lo largo de este documento, mereceran
incluirse en una
agenda de investigacin futura: la cuantificacin del peso del sector pblico de la economa
entre 1900 y
1930; la evolucin del pensamiento econmico entre la crisis de 1890 y la fundacin del
Instituto de
Economa en 1951.
130
tomos, Editorial Fin de Siglo, Montevideo.
- Finch, Henry (1980): Historia econmica del Uruguay contemporneo,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Frega, Ana Trochn, Ivette (1991): Los fundamentos del estado
empresario (1903-1933), en Cuadernos del Claeh, No. 58-59, pgs. 115-137,
Montevideo.
- Jacob, Ral (1986): El batllismo y sus impulsos, Documento de Trabajo
N36, Ciedur, Montevideo.
- Millot, Julio (1993): Poltica econmica y regulacin en el perodo de
predominio del quincismo (1943-1959), Documento de Trabajo (indito),
Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales.
- Moraes, Mara Ins (1996): La poltica econmica para el complejo
productor de carne vacuna en Argentina Y Uruguay (1930-1959), Documento
de Trabajo N31, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales,
Montevideo.
- Nahum, Benjamn (1975): La poca batllista (1905-1920), Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo.
- Nahum, Benjamn (1993): Empresas pblicas uruguayas. Origen y gestin,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Tajam, Hctor (2000): El sector externo en el Uruguay, 1911-1930, DT
9/00, Instituto de Economa, Montevideo.
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Economa, Facultad de Ciencias Econmicas y Administracin, Montevideo.
- Yaff, Jaime (2000 b): Poltica y economa en la modernizacin. Uruguay
1876-1933, Avance de Investigacin, N 07/00, Instituto de Economa,
Facultad de Ciencias Econmicas y Administracin, Montevideo.
131
Fuentes utilizadas
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Del Uruguay, tomos XXIII a XXVI, Barreiro y Ramos Editor, Montevideo.
- Fernndez y Medina, B. (1904-1907): Coleccin legislativa de la Repblica
Oriental del Uruguay, tomos XXVII a XXX, Barreiro y Ramos Editor,
Montevideo.
- Ministerio del Interior (1908-1930): Registro Nacional de Leyes,
Decretos y otros documentos de la Repblica Oriental del Uruguay,
Imprenta Nacional Diario Oficial, Montevideo.
EL DESEMPEO ECONMICO GLOBAL:
DEL MODELO AGRO-EXPORTADOR A
LA INDUSTRIALIZACIN SUSTITUTIVA
DE IMPORTACIONES
La economa uruguaya 1900-1955 (I)
Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam, Jaime
Yaff
Noviembre de 2001
INSTITUTO DE ECONOMA
Serie Documentos de Trabajo
DT 5/01
132
EL DESEMPEO ECONMICO GLOBAL:
DEL MODELO AGRO-EXPORTADOR A
LA INDUSTRIALIZACIN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES
La economa uruguaya 1900-1955 (I)
Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam, Jaime Yaff
histo@iecon.ccee.edu.uy
RESUMEN
Este documento abre una serie de tres dedicada al estudio de la
economa uruguaya entre 1900 y 1955. Considera el desempeo econmico
global del Uruguay en la primera mitad del siglo XX, cuando el pas vivi sus
mejores momentos: una importante dinmica de crecimiento, en evidente
contraste con la segunda mitad del siglo.
En la primera parte se realiza una caracterizacin general del perodo
133
centrada en el reconocimiento de dos modelos de desarrollo diferentes: el
agro-exportador heredado del siglo XIX y el de industrializacin sustitutiva
de importaciones, durante cuya vigencia el crecimiento estuvo inducido por
las exportaciones de productos pecuarios o por la produccin manufacturera
para el mercado interno, respectivamente; el primero entr en crisis hacia
1913-14 abriendo un perodo de transicin, de bsquedas y ensayos
particularmente innovadores desde 1931, que culmin con la configuracin
del segundo modelo hacia 1943-1944. Luego, en la segunda y tercera parte
del trabajo se estudia la economa antes y despus de 1930: se considera
este ao como el parte aguas entre dos pocas, culmina una fase expansiva y
comienza una depresin que no se revertir sino hasta el final de la Segunda
Guerra Mundial, cuando el pas ingresa en otra fase de gran crecimiento, la
ms importante del siglo XX.
El abordaje de cada uno de estos dos sub-perodos comienza con una
sntesis sobre la economa internacional, luego se considera el desempeo
econmico global y finalmente se presentan algunos elementos generales
relativos al contexto social.
En las conclusiones se exponen los principales resultados del trabajo,
vinculndolos a algunos temas ms generales de la historia econmica:
crecimiento y apertura externa, efecto de los shocks externos, relacin
Estado-Economa y papel del sector externo en el largo plazo.
NDICE
134
1. Introduccin general
El objeto de la serie de tres documentos que con este se inicia es el
anlisis de la economa uruguaya desde el comienzo del siglo XX hasta fines de
los aos cincuenta56. Combinamos para ello el estudio del desempeo global con
el de los diferentes sectores y las polticas econmicas que se llevaron
adelante. Incorporamos, adems, una consideracin sobre los modelos de
desarrollo econmico y social que es posible distinguir, sus caractersticas, sus
ciclos de expansin, auge y crisis.
El perodo estudiado es particularmente relevante dentro de la
evolucin general de la economa uruguaya a lo largo de todo el siglo. Como
bien puede observarse en el grfico que representa el PBI a lo largo del siglo,
en esta poca la economa experiment en trminos de crecimiento los
mejores momentos del siglo XX. Esta afirmacin no tiene ninguna connotacin
cercana a la complaciente mxima de que todo tiempo pasado fue mejor. En
primer lugar, porque se trata de una constatacin emprica. En segundo lugar,
porque la historia que sigui al primer medio siglo slo se puede explicar a
partir de l o, lo que es lo mismo, la evolucin econmica del Uruguay en la
segunda mitad del siglo se encuentra en gran parte explicada por su propio
pasado.
La dinmica de crecimiento de la economa uruguaya aparece como una
caracterstica de su evolucin hasta promediar el siglo. El PBI creci entre
1900 y 1957 a una tasa media anual acumulativa del 3.3%, a pesar del impacto
de dos guerras mundiales y la crisis ms profunda vivida por el capitalismo. En
evidente contraste, entre 1957 y 1998 el producto creci al modesto ritmo
del 1.9% anual (Bertino-Tajam 1999).
Como resultado de estos escenarios de crecimiento tan diferentes
puede decirse que, hasta promediar el siglo, el pas logr disimular la
desventaja relativa respecto a los pases lderes de la economa mundial,
evitando una ampliacin significativa de la brecha con ellos e incluso, en
circunstancias especiales, acortando distancias. En cambio, en los ltimos
cuarenta aos del siglo, el proceso de divergencia en las tasas de crecimiento
provoc una ampliacin de esta distancia.
Las hiptesis manejadas han sido tomadas de trabajos anteriores de los
56 Una sntesis del trabajo que se presenta en esta serie fue publicada anteriormente en el
artculo
de los mismos autores titulado La larga marcha hacia un frgil resultado, 1900-55, captulo
primero del libro El Uruguay del siglo XX. La economa, Instituto de Economa - Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo, 2001.
135
propios autores y de aportes de diversos colegas. En este sentido, el presente
trabajo pretende ser una sntesis del estado del arte en los asuntos
considerados y a la vez un avance fundado en investigacin propia que venimos
llevando adelante en el rea de Historia Econmica del Instituto de Economa.
En este primer documento ensayamos una caracterizacin general de la
economa uruguaya en la primera mitad del siglo XX, centrada en la
identificacin de los dos modelos de desarrollo que reconocemos y en el
estudio, adems, del desempeo global de la economa en cada uno de los dos
sub-perodos. A pesar de estar convencidos de que la transicin entre la crisis
del primer modelo y la configuracin del segundo comienza en 1913-14 y
culmina recin en 1943, creemos pertinente considerar el ao 1930 como el
parte aguas entre dos pocas en la evolucin econmica del Uruguay. All
culmina una fase expansiva y comienza una depresin que no se revertir sino
hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando el pas ingresa en otra
fase de gran crecimiento, la ms importante del siglo XX. En cada uno de
estos sub-perodos comenzamos con una sntesis sobre la economa
internacional, luego consideramos la performance global de la economa y
finalmente presentamos algunos elementos generales relativos al contexto
social.
En el segundo documento de la serie se presenta un enfoque sectorial
de la economa a lo largo de todo el perodo, abordando especficamente los
siguientes sectores: agropecuaria, industria, servicios, sector pblico y
finanzas del Estado.
El tercer documento est dedicado al estudio de la poltica econmica.
All tambin reconocemos dos etapas que coinciden con los sub-perodos
establecidos en el anlisis del desempeo econmico global, en cada una de las
cuales identificamos una modalidad predominante, antes y despus de 1930: el
camino estatista en la primera y la expansin de la regulacin econmica en la
segunda.
Hubisemos deseado dedicar una mayor atencin al tema de la
distribucin del ingreso, asunto clave para una visin ms completa que la aqu
presentada de la historia econmica y social uruguaya del perodo que
estudiamos. Seguramente all reside una de las dos carencias de este texto,
que reconocemos y deseamos explicitar. El incipiente desarrollo de los
estudios sobre el tema en nuestra historiografa y la imposibilidad en el
momento actual de centrar en l la investigacin de nuestro equipo, explican
esta carencia.
136
La segunda es la ausencia de anlisis comparado, tanto a nivel regional
como mundial. Somos conscientes de la importancia que la dimensin
comparativa tiene para comprender los procesos nacionales, percibiendo sus
especificidades y similitudes, y permitiendo su inscripcin en procesos
mayores. Slo hemos incluido una descripcin sinttica de la situacin de la
economa internacional que permite ubicar nuestro relato en un contexto
mayor.
2. Caracterizacin general del primer medio siglo
El desempeo de la economa uruguaya en la primera mitad del siglo XX,
cuantificado en funcin de la riqueza creada, muestra tres momentos
fundamentales en que hubo un importante crecimiento. Como puede verse en
el grfico del PBI, las fases de expansin se ubican en la primera dcada del
siglo (hasta 1912), los aos veinte (hasta 1930) y la segunda posguerra (hasta
1957).
En esos perodos se acompa el crecimiento de los pases capitalistas
avanzados, impidiendo con ello la ampliacin de la brecha en los niveles de
riqueza y, en particulares circunstancias, logrando achicarla transitoriamente.
Los exitosos resultados permitieron un mejoramiento del nivel de vida en
general, dado el incremento de la cantidad de bienes a disposicin de la
poblacin. As lo evidencia el crecimiento del PBI por habitante.
137
PRODUCTO BRUTO INTERNO 1900-2000
ndices de volumen fsico 1900=log100
1,90
2,10
2,30
2,50
2,70
2,90
3,10
3,30
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Fuente: Bertino Tajam 1999, Banco Central del Uruguay
En estos perodos de crecimiento no funcion un nico modelo de
desarrollo de la economa y la sociedad uruguayas. Por un lado, se registran
dos modalidades distintas de distribucin de la riqueza nacional entre los
diversos sectores de la sociedad. Por otro, estas fases de crecimiento tienen
lugar en el marco de dos estructuras econmicas diferentes, con predominios
sectoriales muy dismiles, en la medida en que difieren los pesos relativos de
los diversos sectores de la economa (en particular, la participacin de la
industria con relacin a la ganadera).
Ambas constataciones confirman la existencia de dos modelos
diferentes de crecimiento y desarrollo cuyas caractersticas sealaremos a
continuacin: las dos primeras fases de crecimiento (1902-1912 y 1922-1930)
se desarrollan bajo la vigencia de un modelo; la tercera (1944-1957) bajo la de
otro.
Una buena parte de la historiografa nacional y tambin la produccin
desde el campo de la ciencia econmica caracteriz, en la dcada de 1960, a
los dos primeros escenarios como el resultado de la dinmica del modelo de
crecimiento hacia afuera y al tercero como la consecuencia del triunfo del
modelo de crecimiento hacia adentro.
En los ltimos tiempos, cambios en el paradigma interpretativo y la
generacin de nuevas evidencias, permiten ubicar de otra manera la historia
econmica del Uruguay en el contexto internacional, y mejorar
138
sustantivamente la comprensin de su evolucin. Como resultado, se han ido
generalizando otros conceptos para referirse al modelo de desarrollo que
caracteriza a los dos primeros perodos, tales como modelo agroexportador,
crecimiento inducido por las exportaciones, insercin
virtuosa. Asimismo, el papel que jug la industria en el tercer escenario de
crecimiento llev, para caracterizarlo, a utilizar el concepto de modelo de
industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI)57. No se trata de
simples cambios de denominacin, sino de intentos de reinterpretacin de la
historia econmica del pas.
En las ltimas dcadas del siglo XIX los cambios en la estructura
econmica y los arreglos institucionales58 concretados en el marco de la
modernizacin del Estado, hicieron posible la insercin de la economa
uruguaya en el mercado mundial capitalista. El patrn de comercio
internacional predominante entonces y durante las primeras dcadas del siglo
XX, ofreci la oportunidad de participar activamente como proveedor de
bienes primarios, especialmente cueros, lana y carne.
Por lo tanto, al comenzar el siglo XX Uruguay haba encontrado la
manera de insertarse en forma relativamente exitosa en el comercio mundial y
su economa creca inducida por la dinmica exportadora. Este modelo agroexportador
concret un proceso de crecimiento del PBI del orden del 3,3%
anual entre 1902 y 1912.
La crisis de 1913 y la Primera Guerra Mundial abrieron un parntesis de
una dcada en esa fase de crecimiento. Despus de 1922, el modelo aunque
maltrecho da muestras de vitalidad y ofrece algunos resultados positivos. Sin
embargo, la coyuntura internacional y la situacin interna ya no eran las
mismas. El crecimiento de la primera posguerra fue sin duda inducido por
la buena performance exportadora, especialmente despus de 1925, pero el
mercado interno cobr, desde entonces, una dinmica importante y fue en
gran medida responsable de los primeros sntomas de cambio estructural59.
Cuando el orden mundial se disloc, luego del crack del 29, el modelo de
crecimiento, que ya mostraba sntomas de agotamiento, no resisti y cay.
57 Aunque el concepto de sustitucin de importaciones es manejado por varios autores, la
categora ISI, tan cara a las corrientes desarrollistas de los cincuenta y sesenta, no tuvo una
aplicacin rigurosa en nuestro pas.
58 Por arreglos institucionales entendemos el conjunto de mecanismos, reglas, acuerdos,
prcticas
aceptadas y normativas, en fin, instituciones que moldean el comportamiento de los agentes
econmicos, sean estos individuos u organizaciones.
59 Por cambio estructural entendemos el conjunto de variaciones que se producen en la
contribucin sectorial para la generacin de la riqueza. En otras palabras, cuando los tres
sectores:
primario (agropecuaria), secundario (industria) y terciario (servicios) modifican su participacin
en
el PBI y en la ocupacin de la fuerza de trabajo.
139
Ms de una dcada llev recomponer la economa del pas para hacer
frente a la nueva situacin internacional (la gran depresin de los treinta y la
Segunda Guerra Mundial). Pero, a diferencia de otros pases latinoamericanos
e incluso los propios Estados Unidos, el Estado uruguayo mostr una celeridad
particular en la bsqueda y concrecin de respuestas alternativas.
A partir del conjunto de medidas de excepcin que tom el Consejo
Nacional de Administracin ya desde antes que impactara la crisis mundial y
de la poltica econmica que desde 1933 llev adelante la dictadura terrista, el
Estado promovi el cambio estructural, buscando transformar una estructura
econmica centrada en la produccin ganadera hacia otra donde la industria
jugara un papel ms relevante, y comenz a gestar un conjunto de
instituciones y regulaciones que fueron el marco en que se concret el nuevo
modelo de desarrollo.
Cuando termin la Segunda Guerra Mundial y se diluyeron los
obstculos para el normal abastecimiento de insumos, materias primas y
maquinarias, el proceso de industrializacin adquiri un ritmo muy importante
y la economa uruguaya volvi a crecer pero a instancias predominantemente
del sector industrial. Si el modelo anterior a 1930 pudo definirse como
crecimiento inducido por las exportaciones, el nuevo modelo estuvo inducido
por la industria manufacturera. Esta se gest fundamentalmente como una
industria sustitutiva de importaciones; de ah la generalizacin del nombre
ISI con que se ha caracterizado el modelo. Aunque parte del crecimiento
industrial se debi a la expansin del mercado interno, que gener una
demanda domstica acrecida que estimul el desarrollo de la industria ya
existente, importa sealar que este cambio del sector dinmico de la economa
respondi a una transformacin ms profunda en las rentabilidades relativas
de los diversos sectores, as como a una poltica de incentivos y
transferencias de recursos implementada por el Estado, hechos que,
combinados, estimularon una reorientacin de la inversin hacia el sector
industrial. La historiografa nacional ha identificado en gran medida este
tercer perodo de crecimiento el ms importante ocurrido en el siglo y el
modelo responsable del mismo, con el nombre de neobatllismo.
3. El primer batllismo, la crisis de 1913, la guerra y despus (1900-
1930)
3.1. La economa internacional
140
Hacia 1900, el sistema econmico dominante en el mundo, el
capitalismo, constitua la forma especfica en que las sociedades europeooccidentales
organizaban la produccin y distribucin de bienes y servicios
en tierras propias y ajenas. En el ltimo cuarto del siglo XIX, Europa haba
protagonizado un impulso expansionista que llev a que el sistema se
impusiera a escala planetaria. La comprensin de este fenmeno es
fundamental cuando se incursiona en el anlisis de la economa internacional
en los albores del siglo XX.
En la gnesis de dicha situacin se encuentra la segunda revolucin
industrial, que proporcion la infraestructura bsica para el desarrollo de
una verdadera economa mundial. La revolucionaria transformacin de los
transportes que lider el ferrocarril y que culmin con la navegacin a vapor
a grandes distancias, achic el planeta, acerc culturas y economas,
abarat costos y con ello precios. Qued conformado de manera definitiva
un mercado mundial para la mayora de los productos.
Era el escenario de la globalizacin. Podra afirmarse que en aquella
poca la tendencia a la mundializacin intrnseca al capitalismo adopt
formas institucionales concretas. El sistema del patrn oro expres, en gran
medida, el conjunto de normas y mecanismos que rigieron la expansin y
consolidacin del capitalismo occidental en esa etapa de la globalizacin.
El camino natural que deba recorrer el resto del mundo no poda
ser otro que incorporarse al sistema como condicin para lograr el
crecimiento econmico. La insercin latinoamericana en la economa mundial
constituye el captulo continental de ese proceso. En Uruguay, a partir de
los aos sesenta, la historiografa adopt el concepto de modernizacin para
sealar el conjunto de cambios econmicos, sociales e institucionales que
permitieron la insercin del pas en el moderno sistema mundial. Estos
cambios fueron los que viabilizaron la incorporacin del Uruguay al circuito
econmico capitalista en el marco de un patrn comercial de
complementacin con las economas industrializadas.
La economa internacional a fines del siglo XIX se basaba en un
funcionamiento aparentemente sencillo que facilitaba la transferencia de
recursos econmicos por sobre las fronteras nacionales en una escala sin
precedentes, a travs de movimientos de capital y de trabajo y del
141
intercambio comercial, entre dos polos: por un lado, las naciones
industrializadas con Gran Bretaa a la cabeza proveedoras de
manufacturas y capitales y, por otro, los pases perifricos cuya funcin era
proveer de materias primas y alimentos (Rapoport 2000).
Este esquema se completaba con la existencia del patrn oro, sistema
de cambios fijos que daba seguridad a los intercambios en el comercio
internacional, aun en ausencia de organismos financieros internacionales. El
patrn oro era una forma muy particular de organizar los mercados
financieros de acuerdo con los siguientes cinco principios: el libre flujo de oro
entre individuos y pases; el mantenimiento de valores fijos de las monedas
nacionales respecto al oro y, por tanto, entre s; la ausencia de una
organizacin internacional coordinadora; la asimetra entre los pases con
dficit y excedentes en la balanza de pagos; y la deflacin en lugar de la
devaluacin como mecanismo de ajuste para un pas deficitario.
En este sistema los pases mantenan fijo el valor de sus monedas con el
valor del oro, al tiempo que la circulacin monetaria interna tambin tena una
relacin fija con las reservas de ese metal. El resultado de la adopcin del
patrn oro era la aceptacin de un sistema automtico de ajuste: un dficit
comercial traa consigo la necesidad de exportar oro a corto plazo,
reducindose entonces la cantidad de reservas y, por lo tanto, del circulante
en el pas con la consiguiente cada de precios. En el mediano plazo esto
fomentaba las exportaciones de bienes, pues los extranjeros compraban en
ese mercado a precios ms bajos que en el propio. Al mismo tiempo disminuan
las importaciones, ya que los consumidores nacionales se abstenan de comprar
los artculos extranjeros, ahora ms caros. Este mecanismo, que implicaba una
nueva entrada neta de oro, conduca nuevamente al equilibrio. La condicin del
ajuste automtico era la libre convertibilidad de las monedas en oro y la
exportacin o importacin del metal sin ningn tipo de impedimentos.
Que el oro gozara de aceptacin universal como medio de liquidar los
pagos internacionales y que la mayora de las divisas pudiera convertirse
fcilmente en oro fueron motivos suficientes para considerar al sistema como
garante de la estabilidad econmica (Temin 1995).
Sin embargo, este sistema monetario internacional, que satisfaca las
necesidades de los pases industrializados (el centro), no tena efectos
similares en los pases no industrializados. En la periferia, los dficit
comerciales hacan que se produjera una salida neta de oro pero sin la
contrapartida de una disminucin de circulante, debido a que las urgencias
142
fiscales obligaban a mantener la liquidez. Se produca entonces una virtual
desvalorizacin de la moneda con los consiguientes movimientos especulativos
y la fuerte presin sobre los bancos emisores. Entonces, la inestabilidad
monetaria provocaba desconfianza y retraccin de la actividad econmica,
actuando estos fenmenos como agravantes de la situacin hacia el interior de
las economas nacionales. La historiografa uruguaya encontr en la pugna
entre cursistas y oristas una manifestacin concreta de aquellos problemas.
Fue raro, sin embargo, que se dejara a la deriva a los pases de
ultramar para afrontar sus dificultades financieras: el capital extranjero
(del centro) flua en auxilio de las economas perifricas. Un rasgo notable
del sistema anterior a la Primera Guerra Mundial era que el centro
financiero de Londres estaba siempre dispuesto a aliviar la presin,
permitiendo que los pases en apuros pidieran prstamos a corto plazo. El
resultado fue que la insercin en los mercados mundiales asumi, para los
pases productores de bienes primarios, la caracterstica de una relacin
cada vez ms asimtrica, haciendo que sus ciclos econmicos estuvieran
subordinados a los de los pases industrializados.
El comienzo del siglo XX mostr cambios importantes en este sistema
mundial. Emergieron nuevas potencias, cuya incidencia en el plano econmico
fue en aumento, paralelamente a la decadencia de Gran Bretaa, la reina de
los mares y el taller del mundo decimonnico. Este proceso se observ
claramente en los sectores bsicos de la industria, donde Gran Bretaa se vio
desplazada del primer lugar. En 1890, los Estados Unidos ya la superaban en la
produccin de hierro y acero; en 1914, fue aventajada por Alemania. Al mismo
tiempo se produjo una pronunciada declinacin de la productividad; en la
industria carbonfera pilar del desarrollo britnico se pas de 403 toneladas
per cpita en 1881 a 309 toneladas en 1911.
Sin embargo, el hecho fundamental que marca un punto de quiebre en
el desarrollo de la economa mundial fue la Gran Guerra (1914-1918) que
inaugur una verdadera era de las catstrofes (Hobsbawn 1994) signada por
las crisis y las guerras mundiales. El intrincado y frgil sistema de divisin
internacional del trabajo que haba ido configurndose gradualmente y que
haba trado consigo niveles de bienestar sin precedentes, e incluso riqueza,
para las poblaciones de Europa y de algunos puestos avanzados de la
civilizacin occidental de ultramar, se desintegr de repente con el estallido
del conflicto armado (Cameron 1991).
143
La guerra signific la interrupcin de relaciones comerciales, la escasez
de bodegas y el encarecimiento de fletes y seguros, al tiempo que presion a
los pases en conflicto a orientar su produccin en funcin de las necesidades
blicas y, tambin, oblig a los gobiernos a abandonar el patrn oro60. Las
instituciones que haban consagrado el triunfo a nivel planetario del sistema
capitalista (sistema multilateral de comercio y pagos), entraron en una
profunda crisis.
Finalizado el conflicto en 1918, la economa real evidenciaba un cambio
sustancial con las ltimas dcadas del siglo anterior. La produccin, los
capitales y, por ende, la hegemona mundial se haban mudado de continente.
Los Estados Unidos de Amrica emergieron como potencia, pero su
estructura productiva y las potencialidades de su mercado interno daban al
nuevo centro caractersticas muy distintas a las de la Inglaterra victoriana.
El grado de apertura de la economa norteamericana era mucho menor y en
esas condiciones el automatismo de los ajustes internacionales no poda
funcionar fluidamente.
La creencia generalizada en crculos acadmicos y gubernamentales de
que el patrn oro haba sido la piedra angular de la prosperidad de la belle
poque, condicion las polticas de posguerra; se evalu la guerra slo como un
parntesis. Durante los veinte, aunque en la superficie parecan restaurarse
las condiciones que haban asegurado la estabilidad de la economa
internacional y su expansin hasta 1914, subterrneamente creca y se
alimentaba la crisis que hara eclosin con la internacionalizacin de los
efectos del crack estadounidense de 1929. Las nostalgias por el viejo orden
sucumbiran ante la ms profunda crisis que el sistema hubiera sufrido hasta
entonces y que sumi al mundo capitalista en la depresin.
La insercin del Uruguay en la economa internacional se consum en
las ltimas dcadas del siglo XIX y primeros aos del XX. Las bases de
esta integracin fueron la apertura al comercio mundial y el ca
cter
complementario de su produccin (divisin internacional del trabajo). Los
mecanismos de regulacin del sistema mundial patrn oro y
multilateralismo y la consolidacin del pas como estado-nacin,
fueron las garantas del tipo de integracin alcanzado. Sin embargo, a
pesar de los resultados exitosos en el corto plazo, se trataba de una
insercin tarda. Los mercados de bienes primarios mostraban, ya
60 La imposibilidad de mantener la libertad internacional de circulacin del oro y las presiones
de la
demanda del mismo sobre el centro financiero de Londres, llev a la desercin en cadena de
los
pases respecto al patrn oro.
144
antes de la Primera Guerra Mundial, una baja elasticidad, producto de
la transicin demogrfica y los cambios en la dieta de los pases
industrializados, pero sobre todo haba pases que contaban con cuotas
de mercado ya aseguradas, tanto por precios como por volumen de la
oferta y ellos marcaban los precios internacionales. La extraordinaria
demanda de bienes primarios durante la Primera Guerra Mundial y el
consiguiente aumento de precios, no alent la toma de decisiones que
pudieran contrarrestar el retraso, sobre la base de un aumento de la
productividad. Entonces, el desempeo exportador qued ligado casi
exclusivamente a la fluctuacin de los precios que otros determinaban.
Algunos contemporneos lograron apreciar la fragilidad que significaba
esa gran dependencia de la demanda y de los precios internacionales, en
particular la escasa dinmica que mostraba, desde el punto de vista
tecnolgico, el proceso de produccin. Sin embargo, no se consigui
revertir aspectos estructurales como la lentitud con que se consum la
mestizacin del rodeo vacuno, fenmeno que explica el retraso de la
sustitucin del tasajo por la carne congelada y enfriada; o la muy baja
o nula reinversin de los excedentes provenientes de las exportaciones,
tanto en el sector agropecuario base de nuestros productos
exportables como en la industria, que alentaba otra estrategia de
crecimiento.
La evidencia histrica muestra que el ritmo y las fluctuaciones de la
economa uruguaya acompaaron, en todo el perodo, el desempeo de la
economa internacional61. Uruguay consigui resultados promisorios en su
relacin con el mundo, sobre todo gracias a la difusin del progreso
tcnico concretada en la revolucin de los transportes. La produccin
uruguaya encontr en los rieles y el puerto un canal privilegiado de
vinculacin con el mercado mundial.
Pero la economa mundial a la que se integr Uruguay en el ltimo
cuarto del siglo XIX comenz a desaparecer antes de que el pas
hubiera podido aprovechar sus potencialidades. La realidad emergente
de la Primera Guerra Mundial marc el surgimiento de una nueva
potencia hegemnica, los Estados Unidos de Amrica, cuya economa no
ofreca las mismas posibilidades de articulacin con la economa
uruguaya.
61 La crisis de 1913, la Primera Guerra Mundial y la crisis de posguerra tuvieron un efecto
negativo
sobre nuestro desempeo econmico. Durante este perodo en Uruguay no se registr
crecimiento
por choques adversos.
145
Los cambios en la economa mundial constatados a partir de la
Primera Guerra, la cada de las exportaciones uruguayas, el freno del
crecimiento demogrfico, la dbil dinmica tecnolgica, se constituyeron
en factores que socavaron las bases del modelo de insercin. No parece
temerario afirmar que el fenmeno del crecimiento en este perodo
estuvo histricamente ligado a la permanencia de ciertas condiciones
internacionales y que, inducido por el desarrollo de un sector agroexportador
que present una escasa dinmica, no fue capaz de echar
las bases para una insercin internacional diferente en el futuro.
3.2. El desempeo econmico global
En el marco del modelo pecuario-exportador heredado del siglo XIX,
el batllismo impuls a partir de 1903 ms enfticamente a partir de 1911
un vasto plan de reformas econmicas y sociales que, de concretarse en su
totalidad, hubieran transformado la estructura econmico-social hasta el
punto de configurar un modelo claramente diferente de aquel62. En efecto,
el elenco poltico encabezado por Jos Batlle y Ordez se propuso
modernizar, diversificar y nacionalizar la economa uruguaya al mismo
tiempo que expandir el bienestar social.
En ese sentido, por un lado, se foment, con acentos y avances
diversos, la modernizacin de la produccin ganadera, el desarrollo de la
agricultura, de la industria, de los servicios y la reforma de la estructura
fiscal. Por otro, se postul el reconocimiento de los derechos sociales de los
trabajadores, la necesidad de elevar sus ingresos y de desarrollar un
conjunto de servicios sociales para mejorar las condiciones generales de
trabajo y de vida. De igual forma, se impuls una completa reubicacin del
Estado en el proceso econmico y social, promoviendo un intervencionismo
cuya expresin concreta fue la decidida poltica de nacionalizaciones y
estatizaciones.
En el plano de las reformas sociales el batllismo dej una herencia
perdurable que marca un punto de inflexin, casi fundacional, en la historia
del bienestar social en el Uruguay: la sancin de una amplia legislacin social
62 Por ser la fraccin que, perteneciendo al por entonces partido del Estado (en alusin al
Partido
Colorado), ocup un rol destacado en los elencos gobernantes de aquellos aos, imprimiendo
un
sesgo definido a las polticas pblicas, es un lugar comn al que no escapamos el identificar el
batllismo con el reformismo. Sin embargo, no se agotaba en l el campo reformista de
entonces.
Otras vertientes minoritarias y ciertamente marginales, aunque no insignificantes, del sistema
poltico uruguayo revistaban en las filas de la reforma econmica y social. Entre ellas, cabe
sealar
por lo menos tres: el socialismo liderado por Emilio Frugoni, el radicalismo blanco orientado por
Lorenzo Carnelli y la Agrupacin Democrtica Social Nacionalista conducida por Carlos
Quijano.
146
y el crecimiento de la cobertura pblica de servicios sociales con carcter
universal (educacin y salud).
En el plano de las reformas econmicas el balance es bien distinto.
Por un lado, la exitosa poltica de nacionalizaciones y estatizaciones fue la
concrecin y el legado ms notable del primer batllismo. Efectivamente, el
Estado se dot en particular entre 1911 y 1915 de un conjunto de
empresas pblicas que ocuparon, a veces monoplicamente, reas
estratgicas de la economa (crdito, seguros, generacin de energa
elctrica, trfico portuario). Sin embargo, por otro lado, es tambin notorio
que, si bien hubo algunos atisbos de diversificacin, la ganadera tradicional
orientada a la exportacin sigui siendo el sector ms relevante de la
economa. El fracaso del batllismo paralizado sin lugar a dudas desde 1916
en el intento de concretar sus reformas rural y fiscal, as como la limitada
expansin de la agricultura y la industria, son la contracara de lo anterior.
En esencia, el modelo agro-exportador que el Uruguay del novecientos
hered del siglo XIX, sobrevivi en sus caractersticas fundamentales.
Pero, de cualquier forma, el impacto de las reformas sociales y econmicas
efectivamente concretadas durante el primer batllismo, no puede
soslayarse: en esos aos se produce una autntica modernizacin de la
economa y la sociedad, en particular en su mbito urbano. Y la afirmacin se
sostiene, aun cuando perdur el predominio productivo ganadero y el
dinamismo de la economa sigui dependiendo de las exportaciones apoyadas
en ese sector. Vistas en una perspectiva ms amplia, esas transformaciones
operadas bajo el primer batllismo configuraron una segunda modernizacin,
o una segunda fase del proceso de modernizacin, que tuvo su primer
captulo en el ltimo cuarto del siglo XIX durante los perodos conocidos
como militarismo (1876-1886) y civilismo (1886-1903).
Las primeras tres dcadas del siglo XX estn dominadas por una
dinmica exportadora muy importante que muestra una tasa de crecimiento
global acumulativa del PBI del 3,4% anual (1,1% por habitante). No obstante,
debe destacarse un impasse en el proceso entre 1913 y 1922. En estos aos
el PBI experimenta una brusca cada primero y luego una lenta recuperacin,
producto de la crisis financiera de 1913, los efectos de la Primera Guerra
Mundial y la posterior crisis de posguerra. Recin en 1922 se recupera en
trminos reales el nivel de PBI de la preguerra y al final de los aos veinte
hay un importante crecimiento pero, ya entonces, con cambios de
estructura. Todo parecera indicar que durante este perodo el modelo
agro-exportador antes reseado alcanz hacia 1912 su momento culminante
147
y mostr, en el contexto de la crisis posterior, sus limitaciones internas y
externas.
El volumen de las exportaciones, pilar de este modelo de crecimiento
hacia afuera que el batllismo hered e intent transformar, se estanca
desde la Primera Guerra Mundial, comenzando un perodo en el que el
crecimiento del valor de las exportaciones se debe al alza de los precios
internacionales. Recin en 1922 el producto ganadero recupera el nivel de
1913. La evolucin positiva de los precios de los productos ganaderos en el
mercado internacional es, pues, la nica variable explicativa del incremento
del valor de las exportaciones durante la guerra. La baja de estos precios
en los ltimos aos de la dcada del veinte se tratar de compensar con un
aumento en la extraccin de ganado.
Cuando la crisis de 1913 deprimi seriamente, entre otras cosas, el
flujo de importaciones del Uruguay, afect uno de los pilares financieros del
modelo del primer batllismo a tal punto que cuestion su propia viabilidad. La
drstica reduccin de la recaudacin fiscal, fuertemente centrada en los
aranceles de importacin, dej al Estado y a su conduccin poltica sin
recursos financieros para sostenerse y, aun ms importante en la
perspectiva que estamos trazando, para ejecutar su plan reformista.
El estallido de la Primera Guerra Mundial no hizo sino agravar esta
difcil situacin fiscal, reduciendo aun ms drsticamente las
importaciones y cerrando totalmente el respiro alternativo que hubiera
significado el acceso, una vez ms, al crdito externo. La primera
reaccin de la conduccin batllista ante las dificultades no fue la
resignacin. Por el contrario, los gobernantes intentaron concretar uno
de los captulos hasta entonces postergados de su plan reformista: la
reforma fiscal (Barrn-Nahum 1985). Ante la reduccin brutal de la
recaudacin va aranceles, se intent cambiar la fuente principal de
sustentacin impositiva del Estado, cargando a la propiedad inmobiliaria
rural y urbana.
Fue tal y tan exitosa la resistencia demostrada por los propietarios
(Barrn 1986, Rilla 1992), en particular los rurales (recordemos que en 1915
se crea la Federacin Rural), que este intento acab fracasando y con ello
qued hipotecado el futuro del reformismo que se mantendra no ms que
como latencia hasta fines de los aos veinte, transitando resignadamente
por los aos de lo que algunos historiadores han denominado repblica
conservadora por oposicin al impulso reformista del primer batllismo
148
(Barrn-Nahum 1987, Caetano 1992-1993).
Este es el trasfondo econmico y social de la derrota colegialista de
julio de 1916 y el subsiguiente alto de Viera, notable giro poltico cuya
importancia especfica no puede minimizarse como el mero reflejo de las
dificultades econmicas y las luchas sociales. Se trata de un momento de
resolucin poltica de un conflicto que pudo haber derivado hacia otras
alternativas. El alto de 1916 marc el comienzo de una nueva poca:
democrtica (por la ampliacin de la participacin y de las garantas
polticas) pero conservadora (por el contenido de las polticas pblicas y por
sus apoyos sociales).
Pero la guerra trajo otra novedad de signo contrario: si bien nuestras
exportaciones se mantuvieron estancadas en volumen, se oper un notorio
incremento del valor de las mismas por la elevacin de los precios
internacionales de los alimentos y materias primas. En un contexto de
restriccin importadora, esto determin que durante los aos de la guerra
se produjese una importante acumulacin de saldos favorables en nuestra
balanza comercial, lo cual gener en el sector ganadero exportador y en
buena parte del elenco poltico gobernante una acrecida sensacin de
riqueza, independientemente del ya por entonces notorio estancamiento de
la produccin manufacturera y de la propia produccin ganadera,
difcilmente visible para los contemporneos en medio de la euforia
provocada por los buenos precios obtenidos63.
Si evaluramos la situacin global de la economa uruguaya de aquel
momento, limitndonos a las exportaciones y a los saldos de nuestra balanza
comercial, no podra concluirse otra cosa que el reconocimiento de una
holgada superacin de la crisis iniciada en 1913 y una creciente prosperidad.
Sin embargo, como bien sabemos, el comercio exterior no es suficiente para
juzgar el desempeo global de una economa. Observando la evolucin del
resultado agregado de la produccin total del pas ao tras ao, vemos un
panorama distinto. Las series del PBI uruguayo recientemente estimadas
(Brtola 1998, Bertino-Tajam 1999, Brtola 2000)64 muestran una marcada
63 En estos aos el pas acumul una importante cantidad de divisas provenientes de estas
aumentadas (en valor) exportaciones y hacia el final de la guerra (en 1918) sus gobernantes,
en
inslita reversin del crnico carcter deudor del Uruguay, se sintieron capaces de conceder
crditos a nuestros principales compradores (Inglaterra y Francia) para asegurar la continuidad
de
nuestras exportaciones. Al respecto, puede consultarse el libro Cuando fuimos ricos..., que
Benjamn Nahum dedicara al estudio especfico de este peculiar suceso de nuestra historia
econmica (Nahum 1997) y el artculo de Luis Brtola Cun ricos fuimos cuando fuimos
ricos?
(Brtola 2000).
64 Es de destacar que estos trabajos son coincidentes en cuanto a las tendencias de largo
plazo y
las principales fluctuaciones. Las menciones que se hacen a lo largo de este trabajo sobre el
PBI
149
cada durante la mayor parte de la guerra, que recin se revierte en 1917.
Cmo conciliar ambas cosas? Mientras que el desempeo global de la
economa muestra la continuidad de la crisis hasta casi el final de la
guerra, el desempeo externo en trminos de balanza comercial fue
ampliamente favorable. Cmo es posible la riqueza en medio de la
crisis? Hasta hace poco, no se contaba con estas recientes estimaciones
de producto, a pesar de que estudios realizados hace ya varios aos
(Barrn-Nahum 1985 y 1987) perciban esta situacin paradjica y
ponan en evidencia que durante la guerra el medio urbano montevideano
revelaba todas la dimensiones de la crisis: fuerte cada del salario real,
incremento de los alquileres, desocupacin, eran los sntomas de una
deteriorada situacin social que haba comenzado con la crisis de 1913
y empeorado en los aos de la guerra.
Este panorama de crisis social urbana indica la pista para la resolucin
de la aparente paradoja. La localizacin urbana del deterioro seala una
diferenciacin econmico-geogrfica relevante para el problema en
cuestin. Mientras que la economa y la sociedad urbanas recibieron, sin
mediaciones de ninguna especie, todo el peso de las restricciones
impuestas por la crisis y la guerra, la economa y la sociedad ganaderas
se beneficiaron ampliamente, tambin sin mediaciones, del notable
incremento del valor de nuestras exportaciones. El enriquecimiento
durante la guerra tuvo un claro carcter clasista: se enriqueci
directamente el sector ganadero y hubo cierta distribucin al interior
de la sociedad rural.
Las estimaciones del PBI (global y sectorial) y de las de importaciones
y exportaciones, junto con algunas otras referidas a la evolucin del gasto
pblico y de los salarios reales durante la guerra, nos acercan a una posible
explicacin que resolvera esta paradoja. La reduccin y encarecimiento de
las importaciones y la cada de la recaudacin junto con la restriccin del
crdito externo, generaron una fuerte retraccin del gasto y la inversin
pblicos, un encarecimiento del consumo y una cada de la produccin
manufacturera. Mientras tanto, la positiva evolucin de la demanda externa
y de los precios internacionales de nuestros productos ganaderos, gener un
fuerte incremento del valor de las exportaciones, aun cuando el volumen de
la produccin no creci de la misma manera.
uruguayo provienen de la investigacin realizada en el Instituto de Economa (Bertino-Tajam
1999).
150
Estas dos situaciones nos permiten explicar cmo pudieron convivir la
bonanza de los ganaderos y sus sectores subalternos con el
empobrecimiento de los sectores populares urbanos que se vieron
afectados por partida doble: desde el mercado por la cada del empleo
y del salario real privado, y desde el Estado por la retraccin del gasto
pblico. Al mismo tiempo, se hace comprensible la simultaneidad de la
cada del PBI (que recin en 1922 recuperar el nivel de 1912), o sea,
la recesin econmica global durante la guerra, con el buen desempeo
exportador: el producto industrial cae y el producto ganadero ya
muestra sntomas de estancamiento.
Hubo un intento de revertir la situacin apelando a una redistribucin
del ingreso: la radicalizacin del batllismo ante la crisis de 1913 fue,
como vimos, una apuesta a invertir la pirmide impositiva cargando
crecientemente a los sectores propietarios. Sus dificultades para
concretarse inmediatamente y su abandono contundente a partir de
1916, sellaron la suerte de esa alternativa para revertir los trminos
sociales de la crisis as como su ecuacin econmica. Una buena parte
de los ingresos por exportaciones se acumul en cuentas radicadas en el
BROU y permiti ampliar la base para sostener los crditos a los
aliados en 1918 as como autorizar una emisin monetaria
suplementaria.
Al mismo tiempo, el presupuesto del Estado y con l la inversin y el
gasto pblicos se achic radicalmente ante la cada de la recaudacin
que gravaba el consumo popular y los insumos para la industria. La
imposibilidad de reorientar la carga impositiva hacia el sector
econmico-social donde la riqueza que ingresaba va exportaciones
acrecidas y apreciadas se acumulaba, perpetu la penuria fiscal65. Una
vez ms, en este caso, como suele suceder con los fenmenos
histricos, un peculiar anudamiento de factores econmicos, sociales y
polticos, internos y externos, est en el centro de la compleja
explicacin de una realidad paradjica pero a la vez comprensible.
Podra afirmarse, abusando de sus lmites cronolgicos, que los aos
veinte constituyen un perodo en que el Uruguay y Amrica Latina transitan
65 Aqu est una de las grandes diferencias entre el primer batllismo y el neobatllismo. En el
segundo caso, se cuenta con un Estado que, con un nutrido conjunto de instituciones y
reglamentaciones, puede regular la economa y reorientar la riqueza, el ingreso nacional, entre
los
distintos sectores de la economa y entre las distintas clases y fracciones de clases sociales.
En
definitiva, vemos dos batllismos, con grandes diferencias entre s. Lo poltico estatal y lo
institucional econmico parecen estar en el centro de los diferentes resultados.
151
desde el primer choque externo del siglo XX (la Primera Guerra Mundial)
hasta la crisis final del modelo de crecimiento inducido por las
exportaciones. Se ha sealado este perodo como una transicin desde el
apogeo hacia el agotamiento del crecimiento hacia afuera y el vuelco hacia el
mercado interno de los aos treinta (Brtola 1991).
Luego del impacto de la Primera Guerra Mundial y la importante depresin
de la posguerra (1920-21), la economa uruguaya muestra sntomas de
recuperacin y se retoma la senda de crecimiento. Entre 1922 y 1930
crece a una tasa acumulativa anual del 6.6%, que representa un ritmo
mayor incluso que el constatado en la primera fase de crecimiento (1900-
1912), que era del orden del 4% anual. El modelo pareca recuperar la
vitalidad.
Sin embargo, la dinmica de este fenmeno tiene facetas diferentes
a lo ocurrido antes del conflicto blico. Por un lado, los precios de los
productos primarios tuvieron una fuerte cada que slo se pudo compensar
acelerando la extraccin de ganado; por otro, el pas avanz peligrosamente
en los niveles de endeudamiento, la deuda pblica externa creci
notablemente desde 1921 y, en buena medida, para atender problemas
financieros (Tajam 2000).
El pas mantuvo sus caractersticas agro-exportadoras y, a pesar de
un incipiente crecimiento de la industria manufacturera, no evidenci un
proceso de industrializacin fuerte, ni transform las bases de su insercin
internacional. Por tal razn, las profundas transformaciones operadas en la
economa mundial a partir de la Gran Guerra condicionaron severamente el
funcionamiento del modelo de crecimiento vigente desde las postrimeras
del siglo XIX.
El fracaso del batllismo en conseguir cambios de fondo en la
estructura productiva y especialmente en el sistema fiscal, fue sucedido en
los aos veinte por la poltica de compromiso (Nahum 1975) que perpetu el
bloqueo del reformismo. Adems, el ambiente intelectual se vio teido de un
optimismo fcil, al constatar los progresos indudables del pas en sus
primeros cien aos de vida. Los contrastes hacia el final de la dcada podan
encontrarse en el descontento de los ganaderos, los saldos negativos de la
balanza comercial y el incremento de los servicios de la deuda externa.
A pesar del ingenuo optimismo del Uruguay del Centenario, puede
sealarse algunas manifestaciones de la toma de conciencia de la situacin
152
delicada que ofreca la economa nacional. Entre ellas, merecen especial
mencin las medidas de poltica econmica impulsadas por el Consejo
Nacional de Administracin que permiten ubicar por esos aos el segundo
impulso reformista del batllismo, que ya hemos mencionado. Y, como
contracara, la creacin del Comit Nacional de Vigilancia Econmica,
promovida por los sectores conservadores, especialmente la Federacin
Rural.
La magnificencia de algunas obras pblicas (el Palacio Legislativo
inaugurado en 1925, el Estadio Centenario erigido en 1930, entre otros
tantos ejemplos posibles) y los xitos deportivos (campeones olmpicos de
ftbol en 1924 y 1928, campeones de la primera copa mundial organizada
por la FIFA en 1930 en el propio Estadio Centenario) alimentaron el
optimismo con que el pas conmemor sus primeros cien aos. Por debajo, el
modelo evidenciaba sus lmites. La depresin econmica mundial impact en
un pas que ya estaba en crisis. Los uruguayos festejaron eufricamente su
Centenario de espaldas al precipicio (Caetano-Jacob 1989).
3.3. Poblacin y nivel de vida
Las estimaciones disponibles permiten ubicar la poblacin del pas en
algo menos de un milln de habitantes al comenzar el siglo XX (Pereira-
Trajtenberg 1966, Rial 1981)66. Hacia 1930 superaba el milln y medio, lo
que evidencia un importante crecimiento (alrededor del 2% anual). El factor
dinmico estuvo constituido por la migracin internacional, fenmeno que
disimul la transicin demogrfica que se inici tempranamente en el pas: el
crecimiento vegetativo (nacimientos menos defunciones) se hizo cada vez
ms lento, fundamentalmente, por la cada del ndice de natalidad.
Una de las caractersticas que resaltan en el Uruguay de 1900 es el
elevado grado de urbanizacin y, especialmente, la concentracin de la
poblacin en la capital Montevideo donde, segn el Censo de
1908, resida un 30% de los habitantes del pas. Si bien la llegada de
migrantes internacionales puede explicar en parte el fenmeno, la causa ms
importante fue la migracin interna67. La ganadera extensiva expulsaba
gente hacia los pases vecinos (en la zona fronteriza) y hacia los centros
poblados del interior o, directamente, a la capital.
66 Tambin consideramos algunas series de poblacin proporcionadas por Adela Pellegrino
(Programa de Poblacin, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica).
67 Segn Barrn y Nahum (1990:40) La poblacin de Montevideo en 1908 provena en un
12,72
por ciento de la campaa.
153
El mismo Censo de 1908 ofrece la posibilidad de observar la
distribucin de la poblacin en los principales sectores de actividad
econmica. De acuerdo con esta fuente, el 28% de la poblacin estaba
vinculado al sector primario agro, otro 28% al secundario industria
manufacturera y de la construccin y el 44% a los servicios comercio,
transporte, banca, etc. (Klaczko 1979). Esta estructura de la poblacin
contrastaba con la realidad de otras naciones de Amrica Latina, por su
modernidad, reflejada en el peso de los sectores secundario y,
especialmente, terciario. Hacia 1930, la afluencia migratoria y la incipiente
diversificacin de la economa, sobre todo como resultado del crecimiento
de la industria manufacturera y los servicios pblicos, debieron profundizar
esta imagen de sociedad moderna del Uruguay.
De los datos manejados en el prrafo anterior se deriva una
interesante reflexin: en un pas que creca a influjos de la produccin
del campo, la poblacin ocupada en esas labores apenas superaba una
cuarta parte de la poblacin econmicamente activa. Y, para no salir
del asombro, se puede constatar que la actividad pecuaria, base de las
exportaciones que lideraban el crecimiento, ocupaba menos de la mitad
de la poblacin activa empleada en el agro. En cambio, la agricultura,
que casi no participaba en el comercio exportador y contaba con slo
un 5 6% de la superficie productiva, ocup ms del 50% de la
poblacin activa rural durante todo el perodo.
Un rasgo importante de esa sociedad rural fue el carcter
predominantemente familiar de la fuerza de trabajo. En el caso de la
agricultura, sector en el que se cuenta con estimaciones ms precisas, la
mano de obra asalariada peones creci a lo largo del perodo, pero en 1930
no llegaba al 12 % y aun en 1949, representaba slo el 24% de los
trabajadores agrcolas. Quiz en este fenmeno se encuentre una
explicacin a la ausencia de enfrentamientos entre patrones y proletariado
rural en el agro uruguayo, como s se produjeron a nivel latinoamericano
(Bertino-Bucheli 2000).
Una manera de aproximarnos al nivel de vida en Montevideo, en las
primeras tres dcadas del siglo XX, es seguir la evolucin del poder
adquisitivo de los sectores asalariados. Un indicador relativamente confiable,
a tales efectos, es el salario real68. Este evidencia una tendencia al
68 El mismo es el resultado de aplicar a las variaciones del salario nominal, un ndice del costo
de
vida o ndice de precios al consumo (IPC). Es necesario sealar que los datos aqu manejados
son
parciales y constituyen el resultado de una ardua labor de relevamiento y compatibilizacin.
154
estancamiento, con grandes fluctuaciones, entre fines del siglo XIX y
mediados de la dcada de 1920. El nico perodo de crecimiento neto69 del
poder adquisitivo de los asalariados uruguayos se concret despus de 1925 y
lleg a su fin en 1933. Algunas cifras resultan elocuentes: entre 1897 y 1930
creci apenas un 6,5%. El peor momento de los sectores asalariados en lo que
respecta a su poder adquisitivo se vivi en los aos de la Primera Guerra
Mundial y la inmediata posguerra. Entre 1910 y 1919 el salario real cay en
picada; en este ltimo ao lleg a slo un 64% del de 1910.
La ya sealada tendencia al estancamiento, al menos hasta 1925, y las
fuertes oscilaciones en el poder adquisitivo de los asalariados, son factores
a tener en cuenta para entender el desarrollo de la actividad sindical en el
perodo y las frecuentes huelgas, as como el origen y el sentido de buena
parte de la legislacin social del batllismo.
4. Entre la depresin y la gloria: del terrismo al neobatllismo (1930-
1955)
4.1. La economa internacional
El cuarto de siglo que sigui a la profunda crisis iniciada en los
Estados Unidos en 1929, presenta dos perodos bien delimitados: de 1930 a
1945 se sufre, casi a escala planetaria, la gran depresin y la
impresionante destruccin de fuerzas productivas que signific la Segunda
Guerra Mundial70; despus de 1945 el mundo asisti a un impresionante
fenmeno de crecimiento econmico y de instauracin de un conjunto de
instituciones que definieron un nuevo sistema mundial de comercio y pagos
ofreciendo, a quienes lograron constituirse en centro de ese nuevo sistema,
la posibilidad de disfrutar de una nueva edad de oro del capitalismo que
llegara hasta la crisis de los aos setenta.
Adems, debe tenerse presente que se trata de salarios urbanos. La serie de salarios
nominales
se tom de Brtola-Calicchio-Camou-Porcile (1999). El IPC es producto del empalme de las
series
de precios de Camou (1996), Calicchio (1996) y la Direccin General de Estadstica y Censos
(DGEC).
69 Se considera crecimiento neto a una suba del salario real por encima de la mxima del
perodo
anterior. Hasta que no se supera esa mxima slo puede hablarse de recuperacin salarial.
70 La Unin Sovitica, cuya economa se hallaba fuera de la esfera de accin del capitalismo y
embarcada en la estrategia stalinista del "socialismo en un solo pas", no se vio afectada salvo
en
aspectos puntuales por la gran depresin. La Segunda Guerra Mundial s tuvo un fuerte
impacto
en la URSS, aunque su triunfo sobre el nazismo en Europa Oriental le proporcion un rea de
influencia propia en la posguerra.
155
La depresin capitalista, que se desarrolla a partir del crack de la
Bolsa neoyorquina de 1929, fue la crisis ms profunda que padeci el
capitalismo en su historia. El 24 de octubre de 1929 el jueves negro de la
historia financiera norteamericana el pnico provoc una avalancha masiva
de venta de acciones, haciendo que los precios de las mismas cayeran
vertiginosamente, eliminando millones de dlares en valores ficticios. Otra
oleada de ventas se produjo el 29 de octubre. Un buen indicador de la
gravedad de la situacin es el ndice de los precios burstiles: de una
mxima de 381 cay a 198 el 13 de noviembre.
Ante el pnico desatado, los bancos exigieron el pago de los
prstamos realizados en el marco de la euforia especulativa de los locos
aos 20, forzando aun ms a los inversores a ofrecer sus acciones en el
mercado al precio que quisiera drseles. Los inversionistas norteamericanos
que haban realizado operaciones en Europa dejaron de hacerlo y vendieron
su activo all para repatriar los fondos. Este retiro de capitales de Europa
continu a lo largo del ao 1930, situando al sistema financiero bajo una
presin insoportable. Acompaando esta debacle financiera, los precios de
las mercancas bajaron cada vez ms, y, a travs de las vas del comercio
internacional, se transmiti tambin la crisis a los pases productores de
bienes primarios.
Este incompleto relato de la transmisin de la crisis burstil, slo
pretende ubicar al lector en aquellos momentos. Pero la quiebra de la Bolsa
no fue la causa de la profunda recesin que se instal desde 1930; los aos
anteriores haban engendrado suficientes desequilibrios como para
provocarla.
En el plano de la economa real se haba vivido despus de la Primera
Guerra Mundial un extraordinario despliegue tecnolgico que multiplic la
produccin hasta lmites incompatibles con la capacidad de consumo. Esto
fue cierto no slo en el sector industrial que vena revolucionndose desde
haca ms de un siglo, sino tambin en el sector agrcola.
La distribucin del ingreso, por su parte, mostr extremas
desigualdades, llevando a la concentracin de la riqueza en un sentido
inverso a lo que la expansin de la produccin requera.
Estos sntomas no fueron visualizados como problemticos por los
contemporneos, ms all de los naturales ajustes y desajustes de la
economa liberal, regulada por el sacrosanto dejar hacer, dejar pasar. La
156
expansin del crdito apareci como una solucin lo suficientemente sencilla
para compensar los desequilibrios temporales. Es que se haba vivido la
reconstruccin de posguerra y luego la expansin de los aos veinte como el
reflejo de un sistema capitalista sano y dinmico, capaz de superar de
manera rpida los contratiempos ocasionados por la Gran Guerra y sus
secuelas.
El retorno al patrn oro fue considerado la cuestin fundamental para
volver a un rgimen multilateral de comercio y pagos y as restaurar el
mecanismo del ajuste automtico, garanta de estabilidad y orden a nivel
planetario hasta 1914. A ello se dirigieron los mayores esfuerzos de los
gobiernos.
Cuando se inici el espiral depresivo en 1929, nadie o casi nadie
pens en una catstrofe; la fe en el catecismo liberal fue fatal. La falta de
disposicin para cambiar el rumbo de la poltica econmica hizo que la
respuesta demorara demasiado y esto provoc que la depresin fuera ms
intensa y duradera. La gran depresin haba comenzado.
Despus de 1930, ante la gravedad de la situacin, se apel a
recetas proteccionistas y este tipo de medidas que se generalizaron,
como una verdadera reaccin en cadena, condujo a una desorganizacin
completa de la red de intercambios mundiales71. En los tres primeros
meses de 1931, el total del comercio internacional haba descendido a
menos de dos tercios del valor alcanzado en el primer trimestre de
1929.
En mayo de 1931 el Creditanstalt austraco, de Viena, uno de los
bancos ms grandes e importantes de Europa Central, suspendi sus pagos.
En Gran Bretaa, el 21 de setiembre de 1931, el gobierno autoriz al Banco
de Inglaterra a suspender los pagos en oro.
Varios pases fuertemente afectados por la cada de los precios de
sus productos primarios, como Argentina, Australia y Chile, haban
abandonado ya el patrn oro. Entre setiembre de 1931 y abril de 1932 lo
hicieron oficialmente veinticuatro pases ms, y otros, aunque nominalmente
lo seguan, haban suspendido en realidad los pagos en oro.
71 La decisin del presidente de los Estados Unidos, Herbert Clark Hoover, de incrementar
fuertemente las tarifas aduaneras para preservar el mercado interno para las firmas locales y,
adems, superar el dficit de la balanza comercial, llev a aprobar en ese ao el arancel
Smoot-
Hawley, que elev la proteccin en promedio entre un 30 y un 40%.
157
Sin un patrn internacional comn, los valores de las monedas
fluctuaron sin sentido, en respuesta a la oferta y la demanda, influidos por
la fuga de capitales y los excesos del nacionalismo econmico. Esta quiebra
del sistema multilateral de comercio y pagos dio lugar a mecanismos
totalmente heterodoxos como los sistemas de preferencia imperial y los
convenios bilaterales.
El primer tipo de solucin perjudic especialmente a los pases
vinculados estrechamente al comercio britnico. Ante la recesin agrcola
los dominios britnicos presionaron al Reino Unido para que los ayudara a
enfrentar la difcil situacin, garantizndoles la colocacin de sus productos
mediante restricciones a las importaciones provenientes de pases que no
pertenecieran a la Comunidad Britnica (Commonwealth). Esta poltica se
materializ en la Conferencia de Ottawa, en 1932, que afect directamente
a Uruguay al reducirse su cuota como proveedor de carnes a Gran Bretaa.
El segundo tipo de solucin consisti en la celebracin de acuerdos
comerciales entre pases cuya complementariedad productiva haca posible
un rgimen similar al trueque, para evitar el uso de oro o divisas. La
modalidad consista en una especie de clearing, o sea, la apertura de
cuentas corrientes en cada pas, mediante las cuales se hacan todos los
pagos del intercambio comercial.
El resultado de estos procesos fue la conformacin de reas bien
definidas a nivel mundial, de acuerdo con la moneda con la que se poda
comerciar: el rea del dlar, el rea de la libra y hasta el decreto de
inconvertibilidad del franco el rea del oro.
El problema ms grave se originaba en aquellos pases que deban
triangular, o sea, vender en un rea y comprar en otra. Era el caso de
algunos pases latinoamericanos de zonas templadas, incluido Uruguay, que
exportaban bienes primarios al rea de la libra pero deban adquirir gran
parte de sus materias primas, combustibles, ciertos bienes de consumo
duradero y maquinaria en el rea del dlar.
La cada drstica del comercio internacional entre 1929 y 1932 indujo
otras similares en la produccin, definindose as las caractersticas ms
generales de la gran depresin: su carcter mundial, su intensidad, la
enorme contraccin del comercio mundial, la espiral deflacionista y la cada
radical del empleo.
158
Junto a los efectos directamente econmicos, las consecuencias de la
recesin en el plano de la poltica econmica a largo plazo tambin merecen
atencin. Despus de los primeros meses de estupor, los gobiernos de los
distintos estados dejaron de lado las recetas liberales y decidieron
intervenir en la actividad econmica, buscando, en principio, paliar los
efectos ms nocivos de la crisis y luego encauzar la produccin y el consumo
nacionales del modo ms independiente posible de las nefastas influencias
externas.
En aquellos pases en que las estructuras del capitalismo coexistan
con un poder autoritario, como Alemania, Italia y Japn, la accin estatal
consisti en una reglamentacin estricta de todas las actividades
econmicas y en el desarrollo de la industria blica como sector dinmico de
generacin de demanda y empleo, especialmente desde 1935.
En los Estados Unidos, el triunfo en 1933 del Partido Republicano y el
ascenso de Franklin D. Roosevelt dieron lugar a un experimento econmico
de gran trascendencia, el New Deal. El programa de Roosevelt se basaba
en un fuerte respaldo a la inversin mediante la intervencin estatal,
facilitando el crdito y realizando obras pblicas para estimular la demanda.
Al mismo tiempo, se procuraba impedir la baja del ingreso de los
agricultores, instrumentar un sistema de seguridad social frente a los
problemas ms graves, estimular la negociacin colectiva de los salarios y
salvar de la bancarrota al sistema bancario. En el plano del comercio
internacional se procur abandonar progresivamente las polticas
proteccionistas y se devalu el dlar.
En todos los pases del mundo capitalista se puede constatar, en los
aos 30, un aumento del papel del gobierno en la economa y un cambio
gradual en la actitud hacia la poltica econmica (que despus de la Segunda
Guerra Mundial fue denominada la revolucin keynesiana). En los pases de
Amrica Latina se realizaron grandes esfuerzos para desarrollar industrias
propias que permitieran sustituir las importaciones y con ello reducir los
efectos negativos de la dependencia exterior sobre la balanza de pagos.
La gran depresin no lleg a superarse completamente por las
polticas activas como el New Deal, aplicadas en los pases ms
desarrollados, sino por el inmenso proceso de destruccin de recursos y
vidas que signific la Segunda Guerra Mundial. Durante su transcurso la
produccin mundial creci, como consecuencia del esfuerzo blico. La
159
industria norteamericana, por ejemplo, alcanz tasas de crecimiento
superiores al 15% anual.
En todos los pases la intervencin estatal en la economa se
profundiz para organizar el racionamiento de productos esenciales, la
distribucin de materias primas segn las prioridades blicas y la
reorientacin de la mano de obra hacia actividades vinculadas directa o
indirectamente con la guerra.
Desde el punto de vista de los pases latinoamericanos, que vivan el
proceso de industrializacin sustitutivo de importaciones, la guerra tuvo un
impacto contradictorio. Por un lado, la demanda de alimentos y materias
primas gener un incremento de los precios internacionales de los mismos, lo
que, sumado a las dificultades de importar productos de Europa y otros
pases involucrados en el conflicto, dio por resultado balances comerciales
favorables; esto, a su vez, provey a las economas de divisas capaces de
estimular el impulso industrializador concretado en los aos treinta. Pero,
como contrapartida, se debi soportar la escasez de materias primas,
combustibles y maquinarias esenciales para la produccin, generndose, en
consecuencia, un crecimiento interesante slo en aquellos sectores que
tenan menos dependencia de los insumos externos y una base tecnolgica
ms sencilla.
El final de la Segunda Guerra ofreci novedades importantes desde el
punto de vista de la correlacin de fuerzas internacional. Europa mostraba
un panorama econmico sombro: la produccin industrial y agrcola en 1945
era la mitad, o menos, de lo que haba sido en 1938. Adems de los daos a
la propiedad y las bajas humanas, millones de personas haban sido
arrancadas y alejadas de sus hogares y familias, y otras tantas se
enfrentaban a la perspectiva de morir de hambre.
Antes de la guerra, Europa importaba ms de lo que exportaba,
alimentos y materias primas en particular, y pagaba la diferencia con las
ganancias producidas por sus inversiones en el extranjero, su marina
mercante y sus servicios financieros. Despus de la guerra la
desarticulacin de los mercados de bienes y capitales, sumada a la obligada
liquidacin de gran parte de las inversiones en el extranjero, hizo
sumamente difcil abordar la reconstruccin. Vencedores y vencidos
sufrieron las mismas calamidades.
La sagrada unin de los diferentes sectores sociales y polticos en
160
la lucha contra los fascismos amenazaba con desmoronarse ante los graves
problemas de sobrevivencia y la emergencia de la URSS, como nueva
potencia mundial, constitua un peligro latente de expansin del socialismo
en Europa.
La ayuda no demor en llegar y los Estados Unidos, el otro trmino de
la ecuacin mundial de posguerra, contribuyeron decisivamente a levantar un
muro de contencin frente al comunismo.
En primera instancia, la ayuda se materializ a travs de organismos
de las Naciones Unidas, como la Administracin de Ayuda y Reconstruccin
(UNRRA) que, entre 1945 y 1946, distribuy ms de 20 millones de
toneladas de alimentos, ropa, mantas y medicamentos. En conjunto, entre el
1 de julio de 1945 y el 30 de junio de 1947, por medio de concesiones a la
UNRRA y otras ayudas urgentes, los EE.UU. pusieron a disposicin de
Europa 4.000 millones de dlares y casi 3.000 millones ms para el resto del
mundo.
Ante la insuficiencia de aquellas partidas, desde 1947, se implement
desde Washington el denominado Plan Marshall por el que, al tiempo que se
suministraba ayuda a Europa para su reconstruccin, se consagraban actos
decisivos para la contencin del comunismo (doctrina Truman). Hasta
1952, los Estados Unidos aportaron otros 13.000 millones de dlares.
Esto permiti a los pases de la Organizacin Europea de Cooperacin
Econmica (OECE), institucin creada para administrar y distribuir las
partidas otorgadas por el Plan Marshall, importar del rea del dlar
artculos que en Europa escaseaban. Casi un tercio consisti en alimentos,
forrajes y fertilizantes, sobre todo durante el primer ao del programa.
Despus la prioridad se traslad a los bienes de capital, materias primas y
combustibles, a fin de permitir a las industrias europeas reconstruirse y
exportar. Esto determin que los principales pases de Europa Occidental
consumaran su reconstruccin e iniciaran procesos de integracin regional
que culminaran al promediar la dcada de 1950 en el Tratado de Roma y el
nacimiento de la Comunidad Econmica Europea (CEE)72.
72 La OECE y otras instituciones recin creadas permanecieron estimulando a la economa
europea. Una de las ms importantes de esas nuevas instituciones fue la Unin Europea de
Pagos
(UEP). Este ingenioso dispositivo permiti un comercio multilateral libre dentro de la OECE y
disminuir su dependencia de los EE.UU. y de otros abastecedores de ultramar. Los resultados
fueron espectaculares. En las dos dcadas posteriores a la formacin de la UEP el comercio
mundial creci una media anual del 8%, la ms alta del siglo. En 1961, la propia OECE se
transforma en
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), a la que adhirieron EE.UU.
y
Canad, y ms tarde Japn y Australia.
161
En la dcada siguiente a la finalizacin de la guerra la propia magnitud
de la tarea de reconstruccin concedi a los estados un papel cada vez ms
destacado y necesario en la vida econmica y social. Y no slo en los pases
que haban sufrido la destruccin de la guerra (Europa, Japn); incluso en
los Estados Unidos se aprob la Employment Act de 1946, que creaba el
Consejo de Asesores Econmicos del Presidente y comprometa al gobierno
federal a mantener un alto nivel de empleo. El Estado juez y gendarme
haba pasado a ser una institucin del pasado.
La necesidad de la planificacin y la construccin institucional, el
establecimiento de un nuevo orden econmico internacional, tambin fue
asumida ya desde antes de terminar la guerra. En agosto de 1941, en
una reunin llevada a cabo a bordo de un acorazado, Roosevelt y
Churchill firmaron la Carta del Atlntico, en la que comprometieron a
sus respectivos pases a emprender la instauracin de un sistema
multilateral de comercio, en lugar del bilateralismo predominante desde
la dcada de 1930. Los vientos parecan propicios para cerrar un
perodo, iniciado con la Primera Guerra Mundial, cuya manifestacin ms
visible haba sido la desintegracin econmica mundial.
En 1944, durante la conferencia internacional realizada en Bretton
Woods, se concretaron las bases para la creacin de dos instituciones
internacionales que ocuparn un papel fundamental en el funcionamiento del
nuevo orden: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF).
El FMI tendra la responsabilidad de dirigir la estructuracin de los
intercambios entre las diversas monedas mundiales y tambin la de
financiar los desequilibrios en los pagos a corto plazo entre los pases. El
BIRF, tambin conocido como el Banco Mundial, concedera prstamos a
largo plazo para la reconstruccin de las economas devastadas por la guerra
y, ms tarde, para el desarrollo de las naciones pobres del mundo.
En Bretton Woods tambin se present la iniciativa de crear una
Organizacin Internacional de Comercio (OIC) que estableciera las reglas
para el comercio justo entre las naciones. Esto no prosper, las barreras
proteccionistas y los intereses creados en torno a ellas en los distintos
pases, hicieron imposible llegar a acuerdos de liberalizacin general. Pero
se concret el nacimiento, en Ginebra en 1947, de una institucin mucho ms
162
modesta en sus objetivos como lo fue el Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (GATT). Los firmantes se comprometan, como un paso inicial hacia
el multilateralismo, a extender la clusula de la nacin ms favorecida a los
dems (es decir, no discriminar a naciones), reducir los aranceles, no
recurrir a restricciones cuantitativas (cuotas) y eliminar las existentes73.
A pesar de los negativos presagios de mediados de la dcada de 1940,
bajo el liderazgo de los Estados Unidos de Amrica se logr reestructurar
la economa mundial sobre la base de los principios del sistema capitalista y
a partir de la dcada de 1950 se vivi, en torno a los pases industriales del
mundo, el ms largo perodo de crecimiento ininterrumpido con las tasas de
crecimiento ms altas de la historia. El crecimiento medio del PBI mundial
por habitante desde 1950 hasta 1973 alcanz el 4,5% anual74.
Sin embargo, la economa mundial mostr tambin como nunca un
extraordinario crecimiento de la desigualdad entre los pueblos del mundo. El
contraste entre la riqueza del Norte y la miseria del Sur fue tambin
parte de la historia econmica de la posguerra.
La nueva edad de oro del capitalismo fue el resultado de un cambio
fundamental en las relaciones de intercambio internacional; un nuevo patrn
de comercio intraindustrial sustituy al predominante hasta 1930, de
carcter esencialmente interindustrial75. Esto dificult
extraordinariamente las posibilidades de insercin de las economas
perifricas, incapaces de competir en productividad con las potencias
econmicas que se movan en la frontera tecnolgica.
El carcter dependiente y perifrico de la economa uruguaya
qued claramente de manifiesto cuando la crisis econmica mundial hizo
inviable el modelo de insercin que haba perfilado desde fines del siglo
XIX.
73 Las denominadas rondas del GATT se sucedieron a lo largo de los siguientes cincuenta
aos,
incorporando un nmero mayor de pases y abarcando dificultosamente compromisos ms
amplios, hasta la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en 1995.
74 Las tasas de crecimiento en los pases desarrollados variaron entre el 4,2% del Reino Unido
y el 7,3% del
Japn.
75 Se denomina comercio interindustrial aquel en que se efectiviza el intercambio de bienes
primarios por
secundarios, dando por resultado una complementariedad productiva entre pases con
estructura econmica
distinta. Por patrn de comercio intraindustrial se define una forma de intercambio en que
predominan los
bienes provenientes del mismo sector productivo (especialmente la industria). Esto da por
resultado un
incremento del comercio entre pases con estructuras econmicas similares. El patrn de
comercio
interindustrial foment el intercambio norte-sur. El patrn intraindustrial dise flujos de
intercambio nortenorte
y sur-sur.
163
Las medidas adoptadas por el Consejo Nacional de Administracin
entre 1930 y 1932, instauraron las bases de la respuesta nacional al impacto
de la crisis internacional, pero fue la poltica econmica del terrismo la que
erigi un conjunto de instituciones reguladoras del sector externo y del
sector financiero de la economa uruguaya, cuyo objetivo inmediato fue
paliar la crisis, pero que determin cambios tan sustanciales de los precios
relativos en la economa, que con su permanencia en el tiempo fue
configurando un nuevo modelo econmico76.
Al igual que las crticas dirigidas desde la teora econmica
neoclsica, contra el cerramiento de Amrica Latina en los aos 30, cabe
como explicacin tambin para el Uruguay que la cada de los precios
internacionales, la prdida de mercados tradicionales para los bienes
exportables, la tendencia al dficit de la balanza de pagos y la escasez de
divisas obligaron a medidas de excepcin, como en todo el mundo.
La Segunda Guerra Mundial y la inmediata posguerra ofrecieron al
Uruguay la posibilidad de acumular divisas producto de una demanda
internacional exagerada por las condiciones blicas y una consecuente
coyuntura favorable en los trminos de intercambio. Pero esta situacin
cambi en la dcada de 1950 y puso al pas en una difcil encrucijada, pues el
comercio por s solo crea ganancias de una vez y para siempre y lo que queda
como base del crecimiento es el cambio tecnolgico y el aumento de la
productividad en ramas que encuentren una rpida expansin de la demanda
(Brtola 2000:107). En ese terreno el Uruguay no consigui, a pesar de la
activa intervencin del Estado, superar los problemas fundamentales que
afectaban su estructura productiva.
La regulacin estatal que pudo redistribuir los ingresos, sobre la base
de privilegiar la produccin manufacturera local y la expansin del mercado
interno, por la va de incrementar el ingreso de los sectores asalariados,
mostr una escasa capacidad de respuesta cuando la coyuntura internacional
cambi despus de la reconstruccin de Europa.
Los instrumentos utilizados por el neobatllismo mantuvieron una
proteccin indiscriminada, sin exigir contrapartidas a los altos niveles de
rentabilidad garantizados a la industria nacional. Tampoco se avanz en el
desarrollo de una capacidad innovativa autnoma, los distintos agentes
76 Al hablar de precios relativos nos referimos a la relacin de precios entre bienes producidos
en
el pas y en el exterior o entre bienes producidos por distintos sectores de la economa
nacional.
164
econmicos no se comprometieron en la gestacin de mbitos propicios a la
innovacin y, por parte de los empresarios, en la inversin en actividades
vinculadas a la investigacin aplicada y el desarrollo experimental. Esta
actitud se vincula en parte con la escasa valorizacin que se tena
respecto a las actividades de investigacin cientfico-tecnolgica. Esta
situacin no permiti promover, a travs de estmulos selectivos, un patrn
de especializacin productiva capaz de alcanzar niveles de competitividad
que ofrecieran la posibilidad de reinsertar al pas en las nuevas condiciones
de la economa internacional.
La imposibilidad de una ventajosa reinsercin en el nuevo patrn de
comercio mundial hizo que afloraran, desde mediados de la dcada de 1950,
todas las contradicciones del modelo de industrializacin sustitutivo de
importaciones. El crecimiento hacia adentro estaba agotado.
4.2. El desempeo econmico global
Los dos modelos de crecimiento sealados estn separados por una
crisis y posterior recuperacin en los aos que van desde el impacto de
la gran depresin hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial. Salvando
algunas oscilaciones coyunturales, puede observarse que entre 1931 y
1944 el producto est estancado (vase el grfico sobre el PBI), a
pesar de las activas medidas de intervencin econmica definidas e
implementadas desde el Estado. Esta constatacin, sumada a las ya
sealadas acerca del primer batllismo y los efectos de la Primera
Guerra Mundial, interpela seriamente la visin generalmente aceptada
segn la cual el Uruguay siempre se habra beneficiado de las
desgracias ajenas. Las dos guerras y la gran depresin no fueron
beneficiosas para la economa uruguaya a juzgar por el desempeo
econmico que exhiben las ya mencionadas recientes estimaciones del
PBI uruguayo77.
Estos tres desastres en la economa y la sociedad mundial en el perodo
que Hobsbawn bien llam era de las catstrofes, afectaron al Uruguay
77 Como ya sealamos, afirmar esto no quiere decir que a todos les fuese mal. Si bien en
trminos
reales no hay crecimiento, los procesos inflacionarios vividos en dos de aquellas coyunturas
permitieron que en trminos nominales algunos se beneficiaran. En otras palabras, el
aumento
nominal de los precios de algunos productos permiti a quienes podan venderlos obtener
importantes ganancias. A veces esto benefici a los productores agropecuarios y/o a los
frigorficos, otras veces a las ramas industriales que producan para el mercado interno. En
cada
caso un sector se apropiaba de las ganancias nominales en perjuicio de otro sector. Pero la
economa en trminos reales no creca o, incluso, caa en trminos absolutos en los niveles
de
actividad.
165
de forma diferente, de acuerdo con las transformaciones que se venan
operando en la estructura econmica del pas y en sus polticas
econmicas.
Durante las dos guerras mundiales los precios de los productos
exportados tuvieron un gran incremento. En el primer caso, con un
sector interno todava muy dbil y una economa muy abierta, las
ganancias extraordinarias obtenidas por el sector exportador no se
transfirieron a la economa en su conjunto. No hubo medidas del Estado
para concretar esa transferencia78.
En cambio, al estallar la Segunda Guerra Mundial el pas era muy
diferente, con un sector interno muy desarrollado, una industria
dinmica y un Estado que vena controlando el comercio exterior desde
que se hicieron sentir los efectos de la crisis de 1929. Parte de las
ganancias obtenidas por el sector exportador fueron transferidas al
desarrollo de la industria, la agricultura y los servicios y a una poltica
de mayor equidad distributiva, posibilitando la concrecin de un nuevo
modelo.
Este modelo se constituye en factor explicativo bsico del tercer
escenario de crecimiento identificado (1944-1957). El mismo se
corresponde con la culminacin de un importante proceso de cambio
estructural (variacin de la participacin sectorial en la generacin de la
riqueza).
Como respuesta a las restricciones impuestas al modelo agroexportador,
primero por sus propias limitaciones y luego por el impacto de la
gran depresin, se puso en prctica en el pas una serie de medidas de
poltica econmica que, en el marco de un mercado mundial desestructurado
y hostil, permiti capear el temporal, dinamizando actividades vinculadas
al mercado interno y operndose un embrionario proceso de diversificacin
productiva. A este fenmeno se lo ha denominado industrializacin
sustitutiva de importaciones.
La industria cobr importancia como actividad capaz de procesar
materias primas nacionales e importadas, ahorrando divisas y generando una
reactivacin econmica general y convirtindose, desde entonces, en el
sector ms dinmico. Por supuesto que la dependencia natural de este
78 El control de cambios, el contralor del comercio exterior y los impuestos a las ganancias
extraordinarias no eran parte del arsenal de medidas de poltica econmica al uso en la poca.
S
lo seran en los aos treinta.
166
sector respecto a los insumos energticos, la tecnologa y ciertas materias
primas extranjeras, impuso un fuerte grado de intervencionismo estatal
para ahorrar divisas, priorizar su gasto y fomentar la actividad
manufacturera. A la sombra de estas inevitables medidas naci y se
desarroll una poltica industrial en la cual el proteccionismo pareci ser la
clave.
Esta tercera fase de crecimiento tambin se corresponde con la
culminacin de un importante proceso de construccin institucional
(establecimiento de reglas y mecanismos que modelan el comportamiento de
los agentes) orientado a la regulacin econmica, cuyo origen puede
remontarse al final de los aos veinte en el marco de un segundo impulso
batllista (Jacob 1986), y ms definidamente a partir de 1931 cuando el
establecimiento del control de cambios marc el punto fundacional de una
serie de reglamentaciones del comercio exterior que se iran completando
en el curso de los treinta y los cuarenta.
Este proceso de construccin institucional fue abarcando un conjunto
creciente de aspectos del proceso econmico (el comercio exterior, la
industria, el mercado laboral, la comercializacin interna de algunos bienes)
hasta completar un denso andamiaje regulatorio. En este sentido, la
aprobacin de los Consejos de Salarios en 1943 marca un momento
destacado del mencionado proceso. Observado hoy en el largo plazo, puede
sealarse que su instalacin en 1944 fue la culminacin de la transicin que
se iniciara en 1913-1914 ante la crisis del primer batllismo y tomara un
rumbo ms definido a partir de 1931.
Aunque resulte en principio extrao, dada la firme oposicin que
Terra present frente a las medidas econmicas del gobierno democrtico
que antecedi a su dictadura, puede decirse que la poltica econmica del
terrismo no se sali del cauce delineado desde fines de los aos veinte. Por
el contrario, confirm y profundiz la tendencia preexistente pautada por
las crecientes atribuciones regulatorias del Estado sobre la economa y por
el estmulo a la diversificacin productiva79. Consideramos que 1943-1944 es
un momento culminante de una transicin iniciada en 1913-1914, y tambin el
punto inaugural de un nuevo modelo que se configurara plenamente durante
el neobatllismo (1947-1958), y que cabe caracterizar como industrialista,
pro-agrcola y redistributivista.
79 No es el caso de la poltica social. En ese aspecto, como veremos ms adelante, el
terrismo contrasta notoriamente tanto con el primer batllismo como con el
neobatllismo.
167
Desde el punto de vista de la transicin de modelos, 1943 y1944 son
aos bisagra y tambin desde el punto de vista del desempeo econmico
global del pas. En la segunda mitad de la dcada de 1930 el fuerte
crecimiento industrial permiti la recuperacin hasta 1939 de la economa
uruguaya del duro golpe de la crisis de los primeros aos treinta. La
Segunda Guerra Mundial fren esta tendencia, pero desde 1944 (en que se
supera en forma consistente y duradera el PBI de 1939) se inicia una nueva
fase de crecimiento econmico que llegara hasta 1957.
Despus de concluida la Segunda Guerra Mundial se reestructuraron
los mercados mundiales y, bajo el supuesto de la redistribucin de las
divisas que el pas haba logrado acumular durante el conflicto, ms la
favorable coyuntura que se extendi en materia de precios hasta despus
de la Guerra de Corea (1953), pudo concretarse un modelo de crecimiento
nuevo con un fuerte contenido industrialista, pero tambin sustentado en
una diversificacin de la produccin agrcola (cereales, oleaginosos, lcteos,
lana y carne) y una protagnica accin reguladora del Estado.
La economa uruguaya exhibi en estos aos de crecimiento con
redistribucin del ingreso, un fuerte dinamismo interno, base del buen
desempeo global en un contexto de estancamiento agropecuario.
Efectivamente, nuestros datos muestran que el grado de apertura externa
de nuestra economa (la relacin entre PBI global y comercio exterior y ms
especficamente entre PBI y exportaciones) cae notoriamente durante
estos aos.
La contrapartida de este cerramiento est en el creciente dinamismo
interno que la economa uruguaya adquiere, dado por el impulso
industrializador y el peso cada vez mayor del pequeo mercado interno,
en el marco de una redistribucin de ingresos que alcanz a los sectores
populares urbanos especialmente aquellas ramas de actividad en que la
organizacin sindical permiti aprovechar los mecanismos de negociacin
salarial obligatoria instalados a partir de 1944 elevando su poder
adquisitivo y, consecuentemente, su nivel de consumo.
Sin embargo, el modelo encerraba una limitacin y una contradiccin que
resultaran insuperables y lo conduciran a su fracaso: la estrechez
insalvable del mercado interno que haca de la proyeccin exportadora
la nica alternativa viable para un desarrollo industrial sostenible y la
estrecha relacin del proceso de industrializacin con el desempeo del
168
sector agropecuario. Detrs de la interesante dinmica que mostraba la
industria manufacturera se esconda una gran dependencia de las
importaciones, lo que implicaba necesidad de divisas para satisfacer los
requerimientos del sector.
El xito y la sustentabilidad del modelo estaban ligados a los logros de
productividad y a la dinmica del sector exportador, en el que el
estancamiento ganadero (que ya llevaba ms de veinte aos) se
mostraba como una restriccin difcil de superar. En la medida en que
el sector manufacturero no alcanz una competitividad al nivel
internacional, entre otros motivos, por el efecto nocivo de la forma en
que se practic el proteccionismo, slo poda mantenerse esa dinmica
con una permanente transferencia de ingresos desde el sector primario
exportador.
En la segunda mitad de la dcada de 1950 una nueva coyuntura
internacional, en que los precios de nuestros productos exportables
cayeron, puso a prueba el modelo de crecimiento hacia adentro. La
restriccin externa se volvi un obstculo difcil de sortear con la escasa
dinmica tecnolgica que haba desarrollado la industria sustitutiva de
importaciones y el estancamiento agropecuario.
La serie del PBI nos muestra el ao 1957 como la cima luego de la cual
se dibuja una cada y el inicio de una fase de estancamiento perdurable del
PBI por habitante, que recin se superara en la segunda mitad de la dcada
de 1970. La cantidad de bienes a disposicin de la poblacin hizo difcil el
reparto pactado del excedente y, por consiguiente, ya no fue posible
mantener la estabilidad socio-poltica derivada de aquel acuerdo bsico. La
disputa por mantener derechos conquistados y/o privilegios obtenidos
provoc tensiones sociales y polticas. El modelo se encontrara por aquellos
aos con su propia crisis y se mostrara, luego de variados y dispares
intentos, incapaz de superarla.
4.3. Poblacin y nivel de vida
Como el pas no cont con censos de poblacin entre 1908 y 1963, todas
las cifras que podemos manejar para el perodo 1930-1955 son naturalmente
estimaciones80. En los aos extremos de nuestro perodo, la poblacin del
Uruguay pas de 1:700.000 habitantes a algo menos de 2:500.000, lo que era
80 Pereira y Trajtenberg (1966) y los estudios de Adela Pellegrino, ya mencionados.
169
reflejo de un enlentecimiento del crecimiento, con una tasa media anual del
1,4%. El cese de los flujos migratorios y la baja tasa de natalidad explican
esta dinmica de la poblacin uruguaya. La pirmide por edades de la poblacin
se vio profundamente modificada por el efecto de estos fenmenos. Mientras
que a comienzos de siglo los menores de catorce aos constituan el 41% de la
poblacin, en 1963 ese porcentaje haba cado al 28% y los mayores de
sesenta aos haban pasado, en el mismo lapso, del 4% al 12%. La poblacin
uruguaya envejeca notoriamente.
La urbanizacin y la macrocefalia capitalina, ya sealadas, adquirieron
magnitudes asombrosas para un pas del continente latinoamericano. En 1932,
Montevideo tena ms de medio milln de habitantes, algo menos del 30% de la
poblacin del pas; hacia 1942, 800.000 habitantes, el 33% del total y en el
censo de 1963, la poblacin de la capital era de 1:260.000 habitantes, o sea,
ms del 45% de la poblacin uruguaya. Esta constatacin revela una
intensificacin de la migracin campo-ciudad, ale
tada por la secular expulsin
de brazos desde las explotaciones agropecuarias y la expectativa de conseguir
trabajo en el incipiente sector industrial o en los servicios, que acompaaban
el crecimiento de Montevideo.
La poblacin rural y en forma paralela el empleo rural creci
lentamente, llegando a su mximo en 1951 debido a los incentivos a la
agricultura impulsados por el neobatllismo. Desde entonces, el nivel de empleo
en el campo declin en cifras absolutas y, aunque el crecimiento de la industria
y los servicios fueron capaces de absorber parte de los migrantes internos, la
administracin pblica pudo haber sido tambin una posible solucin
ocupacional.
En lo que respecta al nivel de vida, tal como sealbamos en la primera
parte del trabajo, al utilizar como indicador indirecto la evolucin del salario
real, slo se cuenta con datos urbanos (Brtola-Calicchio-Camou-Porcile 1999).
El desempeo salarial entre 1930 y fines de la dcada de 1950 muestra un
marcado deterioro durante los aos treinta y una mejora importante en la
segunda posguerra. La cada de los aos treinta tiene como explicacin la
poltica econmico-social que instrument el terrismo para enfrentar los
efectos de la crisis mundial. Esta compresin de los salarios ofreci, asimismo,
la posibilidad de una importante acumulacin en el pujante sector industrial de
la economa.
El gran crecimiento de los salarios en la posguerra se dio en el marco de
un fuerte proceso de cambio estructural en la economa uruguaya (el
170
crecimiento acelerado de la industria) y a travs del funcionamiento de una
institucin como los Consejos de Salarios que ofici de pieza clave de la
regulacin salarial desde su creacin en 1943. Entre 1946 y 1950, la tasa de
crecimiento del salario real fue del 7,9% anual, la ms alta de la historia del
pas. Esta dinmica fue el resultado de un conjunto de arreglos institucionales
que se articularon dificultosamente, pero que permitieron sensibilizar la
evolucin de los salarios nominales a la evolucin de los precios internos y, aun
ms, aventajarlos hasta 1950. A partir de entonces, se puede constatar un
relativo estancamiento del poder de compra de los asalariados uruguayos,
aunque manteniendo el alto nivel alcanzado en los aos anteriores.
El salario real pblico tiene un desempeo similar hasta el fin de la
Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, adelantndose una dcada a los
salarios privados, muestra un estancamiento, especialmente en los niveles
salariales inferiores de la escala. El fenmeno, paralelo al crecimiento del
nmero de funcionarios pblicos, podra interpretarse como un aumento de la
masa salarial en desmedro de la calidad del salario en el sector pblico.
A pesar de las dismiles situaciones que pudieron desarrollarse al
interior de los sectores asalariados, puede sealarse que el Uruguay alcanz
hacia 1950 niveles de bienestar comparables a algunos pases desarrollados.
El comportamiento de algunos indicadores indirectos de la distribucin
del ingreso permite completar la imagen de los niveles de bienestar social al
promediar el siglo XX. La relacin entre salarios y renta de la tierra se
mantiene estable y la relacin salarios-alquileres evoluciona muy
favorablemente a los primeros a partir de la dcada de 1940; tambin puede
manejarse como muestra de una distribucin ms equitativa del ingreso la
menor dispersin salarial81 evidenciada tanto entre diferentes categoras de
empleados y obreros, como entre el salario masculino y el femenino (Brtola
2000).
Sin embargo, a medida que avanzaba la dcada de 1950 la poltica
redistributiva del neobatllismo choc con el estancamiento del producto, lo
cual condujo a progresivos enfrentamientos, entre los distintos agentes
sociales, por la apropiacin del menguado excedente. Desde el campo creca
la protesta por la exaccin de la que decan ser objeto los autodenominados
productores de la riqueza nacional (lase ganaderos) como resultado del
contralor del comercio exterior y, en particular, de la aplicacin del sistema
81 Diferencia entre los salarios percibidos por diferentes categoras de asalariados.
171
de cambios mltiples. Desde tiendas patronales se fueron agudizando las
crticas a los Consejos de Salarios, culpando a esta institucin de la prdida
de competitividad del sector y de la espiral inflacionaria que comenzaba a
desarrollarse. Todos estos eran sntomas de que los mecanismos de
regulacin no encontraban margen de accin en el nuevo escenario de
estancamiento.
5. Conclusiones
La evolucin de la economa uruguaya desde comienzos del siglo XX
exhibe una importante dinmica de crecimiento, que muestra sntomas de
agotamiento al promediar el mismo. Este desempeo relativamente exitoso
fue el resultado del funcionamiento de dos modelos econmicos distintos. El
primero fue el modelo agro-exportador heredado del siglo XIX que entr en
crisis hacia 1913-1914. El segundo, se termina de configurar a principios de
los aos cuarenta y tuvo por base un proceso de industrializacin sustitutivo
de importaciones.
Entre la crisis del modelo agro-exportador y la configuracin plena de
otro modelo, que apost al desarrollo industrial, medi un largo perodo de
transicin (1913-1943) caracterizado por los intentos de reformulacin y
tambin apuestas ms innovadoras. En medio de esa transicin, el ao 1930
constituye un punto de inflexin. All termina un perodo de crecimiento y se
inicia una profunda recesin. Se abandonan, entonces, ms claramente, los
intentos de reformular el viejo modelo en crisis y se comienzan a ensayar,
ms decididamente, nuevos rumbos que culminarn con la emergencia de
otro modelo que implicar un cambio en la estructura econmica. El
crecimiento en las tres primeras dcadas del siglo fue inducido por las
exportaciones; a partir de 1930 ser la industria manufacturera,
produciendo fundamentalmente para el mercado interno, la base del
crecimiento ms importante del siglo.
El agotamiento del primer modelo est asociado al carcter extensivo
de la ganadera y a su temprano estancamiento productivo. La ganadera
extensiva fue un serio obstculo para el crecimiento de la poblacin del pas
y por ende del mercado interno. Los trabajadores expulsados de las
estancias no fueron absorbidos por una agricultura dbil y
predominantemente extensiva. El resultado fue un fuerte flujo migratorio
en busca de ocupacin en la industria y los servicios, fenmeno que explica
el alto grado de urbanizacin que muestra el pas tempranamente.
172
El funcionamiento del modelo no gener suficientes derrames desde
el complejo pecuario-exportador hacia otras actividades vinculadas a la
produccin material (por ejemplo, la industria manufacturera), como para
que se gestara un cambio estructural. El Estado tampoco logr incidir
sustancialmente en la reasignacin de recursos a travs de la estructura
fiscal, cuya fuente bsica de recaudacin sigui siendo el impuesto al
consumo. Como resultado, la inexistencia de canales de transmisin de los
beneficios de la actividad exportadora al resto de la economa constituy
una limitante fundamental a la viabilidad del modelo agro-exportador.
La crisis mundial impact en una economa uruguaya en extremo
frgil, imponiendo al sector externo (balanza comercial-balanza de pagos)
una serie de restricciones que obligaron al elenco gobernante a abandonar
una ortodoxia liberal a la que el batllismo haba erosionado. Desde 1931 el
Estado se convierte en el rbitro de una muy importante transferencia de
ingresos; el mecanismo fue una profunda alteracin de los precios relativos
principalmente a travs de la poltica cambiaria. Los incentivos desde el
Estado para potenciar las actividades manufactureras se fueron
multiplicando y los mecanismos de regulacin de la actividad econmica, en
su conjunto, fueron en aumento.
El menor coeficiente de apertura de la economa y los arreglos
institucionales mencionados hicieron que, a pesar de las restricciones
impuestas por la Segunda Guerra Mundial, fuera posible aprovechar los
beneficios provenientes de un desarrollo extraordinario de las
exportaciones, no slo durante el conflicto sino en los aos siguientes. La
convergencia de una importante acumulacin de divisas, un mercado interno
en expansin por una mejora importante del poder adquisitivo y una ms
equitativa distribucin del ingreso, al tiempo que los niveles de proteccin
aseguraban a las industrias manufactureras un mercado cautivo,
configuraron un nuevo escenario de crecimiento de la economa uruguaya que
alcanz las tasas ms altas del siglo.
A mediados de la dcada de 1950 se conjugaron varios fenmenos que
pusieron fin a esta exitosa performance. El estancamiento ganadero de
larga data y el proteccionismo agrcola de los pases desarrollados se
retroalimentaron, imponiendo una decisiva restriccin a la entrada de
divisas, tan necesarias para la continuacin del proceso de industrializacin.
Por su parte, la industria no fue capaz de generar una dinmica que se
reflejara en un aumento de la productividad en ramas que tuvieran una
173
rpida expansin de la demanda. El brusco cambio de la situacin
internacional y el nuevo patrn de comercio intraindustrial predominante en
el mundo desde entonces, constituan obstculos muy difciles de sortear
para las economas perifricas.
La regulacin estatal, que pudo redistribuir los ingresos sobre la base
de privilegiar la produccin manufacturera local y la expansin del mercado
interno, fall en la poltica de incentivos. Se mantuvo una proteccin
indiscriminada, sin exigir contrapartidas y no se avanz en el desarrollo de
una capacidad innovativa autnoma.
El resultado fue la incapacidad para gestar un patrn de
especializacin productiva que permitiese alcanzar niveles de competitividad
que ofrecieran la posibilidad de reinsertar al pas en las nuevas condiciones
de la economa internacional. El nuevo patrn de comercio mundial hizo que
afloraran, desde mediados de la dcada de 1950, todas las contradicciones
del modelo de industrializacin sustitutivo de importaciones.
La perspectiva histrica de este trabajo permite arrojar luz sobre
algunos conceptos polmicos y sobre ciertos lugares comunes en la ciencia
econmica.
En primer lugar, los perodos de crecimiento no se relacionan
necesariamente con perodos de apertura. Los tres escenarios de
crecimiento dentro de nuestro perodo de estudio se corresponden con
grados de apertura muy diferentes de la economa uruguaya: el primero
(antes de la Primera Guerra Mundial) est asociado a una economa con un
grado importante de apertura, el segundo (durante los aos veinte) se
desarrolla en un contexto de disminucin de la apertura y el tercero (en la
segunda posguerra), el perodo de mayor crecimiento del siglo, en el marco
del modelo de industrializacin sustitutivo de importaciones o de
crecimiento hacia adentro, con un grado de apertura muy bajo en
comparacin con el primer escenario descrito.
Segundo, la evidencia manejada por nuestro equipo de investigadores
nos permite concluir que los shocks externos tuvieron un impacto negativo
sobre el desempeo econmico global, medido en funcin de la riqueza
creada (PBI). Los efectos de la Primera Guerra Mundial tuvieron una
dimensin ms importante por el grado de apertura de la economa uruguaya
y los escasos mecanismos de regulacin con que se pudo hacerles frente. La
crisis econmica mundial, iniciada en 1929, impact fuertemente provocando
174
una profunda recesin en los primeros aos treinta, pero las regulaciones
estatales que se arbitraron frente al shock contribuyeron no slo a lograr
una rpida recuperacin, sino a concretar cambios importantes en la
estructura econmica. En este sentido, se crearon las condiciones
necesarias de un nuevo perodo de crecimiento. Cuando estall la Segunda
Guerra Mundial la economa uruguaya y su relacin con la economa
internacional, mostraban diferencias muy significativas con aquellas de
1914. No slo el grado de apertura era menor y por ello la exposicin del
pas a las fluctuaciones internacionales, sino que un complejo andamiaje
regulatorio haba madurado durante los aos treinta y ofreca una gran
capacidad de manejo de las variables macroeconmicas, en funcin de lo cual
la intensidad y la duracin de los efectos negativos del conflicto blico
tienen otra dimensin.
En tercer lugar, el estudio de la economa uruguaya en el largo plazo
permite confirmar la importancia que tuvieron las exportaciones como
fuente de divisas. Sin embargo, el buen desempeo exportador no siempre
estuvo asociado al crecimiento econmico. Aprovechando un fenmeno de
inflacin internacional de precios y en ausencia de regulacin estatal, los
beneficios provenientes del comercio exterior acrecieron las arcas del
sistema financiero, provocando un desarrollo importante de la banca como
mbito de acumulacin: ese fue el escenario de la Primera Guerra Mundial.
En la dcada de 1940, la coyuntura favorable de los trminos de
intercambio, ahora en presencia de un andamiaje institucional que dot al
Estado de fuertes mecanismos de regulacin del comercio exterior,
permiti una dinmica transferencia de ingresos y un crecimiento muy
importante de las actividades vinculadas a la produccin material
(especialmente la industria). El sector financiero tambin muestra en los
aos cuarenta un fuerte incremento de su actividad, pero como resultado de
la dinmica multiplicadora de depsitos y crditos. En sntesis, el buen
desempeo exportador no estuvo siempre asociado al desarrollo de la
produccin material y por ende a la generacin de riqueza; en ocasiones dio
lugar slo a la acumulacin en el sector financiero.
Por ltimo, el anlisis de la economa uruguaya en este medio siglo
permite concluir, tambin, que la poltica importa. La supuesta neutralidad
del Estado ante el libre juego de las leyes del mercado no garantiz una
ptima asignacin de recursos ni asegur el natural camino hacia el equilibrio
de la economa. El Estado actu, a travs del juego de incentivos, orientando
el comportamiento de los agentes econmicos y, de esa manera, pudo
propiciar un modelo de desarrollo u otro.
175
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