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Desenvolvimento Municipal

em Moambique:
As Lies da Primeira Dcada

Desenvolvimento
Municipal em
Moambique
Lies da Primeira Dcada
Desenvolvimento Municipal em Moambique:
As Lies da Primeira Dcada

1
ndice

Siglas e Abreviaturas .........................................................................................................6

Chapter 1 Introduo Urbanizao e ao Desenvolvimento Municipal em


Moambique ...................................................................................................................11
1.1 Objectivo........................................................................................................11
1.2 Populao Urbana e Municipal em Moambique...................................11
1.3 Breve Perfil Socioeconmico dos Municpios de Moambique....................15
1.4 Anlise da Situao e Questes-Chave do Estudo.........................................17
1.5 Estrutura do Estudo........................................................................................19
1.6 Concepo do Estudo.....................................................................................22
Anexo 1.1 Definio de Urbano e Municipal em Moambique ...............................24
Anexo 1.2 Populao por Municpio em Moambique. Estimativas 1997 e 2007..........27

Chapter 2 O Contexto Jurdico e Institucional para o Desenvolvimento Urbano e


Municipal 30
2.1 O Contexto Jurdico e Institucional da Governao Urbana em Moambique30
2.2 O Enquadramento Jurdico e Poltico para a Organizao dos Servios
Urbanos 37
2.3 Anlise e Recomendaes para Melhorar o Desempenho da Governao
Urbana e das Instituies de Gesto em Moambique.....................................................56

Chapter 3 Governao Urbana e Planeamento...........................................................70


3.1 Introduo: Objectivos e Metodologia...........................................................70
3.2 Principais Concluses e Desafios ..................................................................71
3.3 Recomendaes..............................................................................................82

Chapter 4 Finanas Pblicas Autrquicas.................................................................100


4.1 Introduo ....................................................................................................100
4.2 Principais Concluses ..................................................................................101
4.3 Principais Desafios.......................................................................................118
4.4 Recomendaes............................................................................................122

Chapter 5 Pobreza Urbana e Interligaes Urbano-Rurais.....................................132


5.1 Introduo: Objectivo e Metodologia ..........................................................132
5.2 Principais Concluses ..................................................................................134
5.3 Principais Desafios.......................................................................................156
5.4 Recomendaes............................................................................................158

Chapter 6 Gesto dos Solos Urbanos .........................................................................163


6.1 Introduo ....................................................................................................163
6.2 Principais Concluses ..................................................................................163
6.3 Principais Desafios.......................................................................................175

2
6.4 Recomendaes............................................................................................186

Chapter 7 Abastecimento de gua e Saneamento nas reas Urbanas ..................192


7.1 Objectivos e Metodologia ............................................................................192
7.2 Algumas Definies Bsicas........................................................................192
7.3 Escolha de Tecnologia .................................................................................193
7.4 Acesso Actual e Futuro ao Abastecimento ..................................................194
7.5 Enquadramento Jurdico ..............................................................................196
7.6 Estrutura Institucional Existente Abastecimento de gua.......................198
7.7 Estrutura Institucional Existente Saneamento ........................................205
7.8 Novos Desenvolvimentos Institucionais......................................................207
7.9 Anlise Financeira .......................................................................................212
7.10 Principais Desafios.......................................................................................223
7.11 Operaes Actuais .......................................................................................232
7.12 Concluso.....................................................................................................234

Chapter 8 Gesto de Resduos Slidos .......................................................................238


8.1 Introduo, Conceitos e Metodologia ..........................................................238
8.2 Principais Concluses e Desafios ................................................................241
8.3 Recomendaes............................................................................................253
8.4 Boas Prticas................................................................................................258

Chapter 9 Lies Aprendidas......................................................................................267


9.1 Introduo: Objectivos e Metodologia.........................................................267
9.2 Principais Concluses ..................................................................................269
9.3 Principais Desafios.......................................................................................295
9.4 Recomendaes............................................................................................302
Anexo 9.1 Lies-chave aprendidas em dez anos de experincias municipais
Qualidade das prticas por sectores e sub-sectores analisados of practices by sectors and
sub-sectors considered....................................................................................................307
Anexo 9.2 Lies-chave aprendidas em dez anos de experincias municipais Boas
prticas 310

Chapter 10 Concluses e Linhas de Orientao para Aces ....................................315


10.1 Um Pas em Urbanizao.............................................................................315
10.2 O Papel das Autarquias na Boa Governao e no Desenvolvimento Local 316
10.3 Os Constrangimentos Subjacentes que as Autarquias Enfrentam ...............318
10.4 Prestao de Servios Integrados.................................................................343
10.5 Funes e Responsabilidades Propostas: O Caminho a Seguir ...................350
Anexo 10.1 O Papel dos Actores: o sistema municipal subjacente ...............................352
Anexo 10.2 O Papel dos Actores: A Prestao de Servios Integrados. .......................358

Bibliografia .....................................................................................................................360

3
Lista de Autores .............................................................................................................368

List of Quadros

Quadro 1.1 Estimativas de Populao por rea de Residncia, 1997 e 2007 ...............13
Quadro A1.1 Classificao das Cidades com Base em Critrios do MAE .......................24
Quadro A1.2 Classificao de reas Urbanas com Base em Critrios do INE................26
Quadro 4.1 Evoluo das Transferncias Autrquicas em Proporo
da Receita Fiscal e Total (Milhares de Mt. Termos Nominais). ...................................108
Quadro 4.2 Dotao Horizontal de Transferncias......................................................110
Quadro 4.3 Composio do Oramento, Todas as Autarquias, 200708....................115
Quadro 5.1 Populao e Pobreza em Autarquias Seleccionadas e suas Provncias ....135
Quadro 6.1 Acesso a Terrenos em Quatro Bairros de Maputo....................................169
Quadro 6.2 Acesso a Terrenos em Maputo e Matola ..................................................170
Quadro 6.3 Acesso a Terrenos no Moambique Urbano.............................................170
Quadro 6.4 Projectos Inovadores a Partir de 2000 ......................................................174
Quadro 6.5 Situao do Planeamento de Estruturas....................................................182
Quadro 7.1 Resumo do Actual Acesso aos Servios (2006) .......................................195
Quadro 7.2 Repartio da Populao Servida por Diferentes Tipos de Operadores ...201
Quadro 7.3 Repartio das Responsabilidades da Gesto do Investimento ................201
Quadro 7.4 Resumo Institucional e Operacional de 6 Sistemas Explorados por
Conselhos Municipais....................................................................................................204
Quadro 7.5 Funes das Instituies Intervenientes no Saneamento Urbano .............207
Quadro 7.6 Aumento de potenciais ligaes para 5 cidades ao abrigo do FIPAG ......211
Quadro 7.7 Investimento Necessrio para o Abastecimento de gua (USD) .............212
Quadro 7.8 Principais Estatsticas Operacionais para uma Amostra de Municpios...213
Quadro 7.9 Estimativas de Capital Necessrio para Saneamento 2006 a 2015......218
Quadro 8.1 Servios de Gesto de Limpeza Urbana Disponibilizados pelos
Municpios e Entidade Responsvel ..............................................................................242
Quadro 8.2 Sntese do Diagnstico da Gesto de Resduos Slidos Urbanos.............244
Quadro 8.3 Categorias de Aterros ...............................................................................250

4
Lista of Figuras

Figura 1.1 Hierarquia Urbana de Moambique...............................................................14

Figura 5.1 Contagem de Pobreza e Acesso a Servios nas Autarquias da Amostra,


em Diversos Anos ..........................................................................................................136

Figura 8.1 Etapas do PGIRSU.......................................................................................257

Lista of Caixa

Caixa 4.1 Finanas Pblicas no Municpio de Maputo................................................105

Caixa 6.1 Fundo de Fomento de Habitao (FFH)......................................................176

Caixa 6.2 Responsabilidade Ministerial sobre Questes de Urbanismo......................185

Caixa 9.1 Conceitos Chave ..........................................................................................268

Caixa 9.2 De Legalidade Poltica a Legitimidade Social em 10 Anos ........................271

Caixa 9.3 Municpios e Adminstrao Distrital Trabalhando em Conjunto ................272

Caixa 9.4 Promover uma Gesto Autrquica Transparente


(USAID/ARD-PROGOV e CIP)....................................................................................275

Caixa 9.5 Curso Prtico sobre Contas de Gerncia......................................................277

Caixa 9.6 Monitorizao de Formao no Local de Trabalho (Experincia


do Projecto de Desenvolvimento Municipal/Capacitao Autrquica) .........................281

5
Siglas e Abreviaturas

Siglas Ingls Portugus


ADA Austrian Development Agency Agncia Austraca de
Desenvolvimento
ADC Austrian Development Cooperation Cooperao Austraca para o
Desenvolvimento
AECI Spanish Agency for International Agncia Espanhola de Cooperao
Cooperation Internacional
AGRESU Support to Sustainable Apoio Gesto Sustentvel de
Management of Urban Solid Waste Resduos Slidos Urbanos
AM Municipal Assembly Assembleia Municipal
AAIM Association of Friends of Ilha de Associao dos Amigos da Ilha de
Moambique Moambique
AMU Asset Management Unit Unidade de Gesto de Activos
ANAMM National Association of Associao Nacional dos Municpios
Municipalities of Mozambique de Moambique
ANE National Roads Administration Autoridade Nacional de Estradas
ANFP National Authority for Public Autoridade Nacional da Funo
Administration Pblica
APIE Administration of State Properties Administrao do Parque Imobilirio
do Estado
AWEPA Association of European Associao dos Parlamentares
Parliamentarians for Africa Europeus para frica
BAUS one stop shop Balces de Atendimento nico
BR Bulletin of the Republic Boletim da Repblica
CBO Community Based Organization Organizao Baseada na Comunidade
CMM Maputo Municipal Council Conselho Municipal de Maputo
CDS City Development Strategy Estratgia de Desenvolvimento
Citadino
CEFPAS Centre for Training in Water and Centro de Formao Profissional de
Sanitation gua e Saneamento
CFM National Railroad Company Caminhos de Ferro de Moambique
CM Municipal Council Conselho Municipal
CRA Water Regulatory Council Conselho Regulador das guas
CSO Civil Society Organization Organizao da Sociedade Civil
DANIDA Danish Agency for International Agncia Dinamarquesa de
Development Desenvolvimento Internacional
DAU Urban Water Department Depertamento de gua Urbana
DEL Local Economic Development Desenvolvimento Econmico Local

6
Siglas Ingls Portugus
DINAPOT National Directorate of Planning Direco Nacional de Planeamento e
and Territorial Development Ordenamento Territorial
DMSS Municipal Health and Sanitation Direco Municipal de Sade e
Service Directorate Salubridade
DNA National Water Directorate Direco Nacional de guas
DNDA National Directorate for Municipal Direco Nacional do
Development Desenvolvimento Autrquico
DUAT Right to Use and Employ Land Direito de Uso e Aproveitamento
da Terra
EDM Electricity of Mozambique Electricidade de Moambique E.P
EMUSA Municipal Sanitation Company Empresa Municipal de Saneamento
(Quelimane) de Quelimane
EU European Union Unio Europeia
FCA Municipal Compensation Fund Fundo de Compensao Autrquica
FCGD Coordinating Forum for Delegated Frum Coordenador da Gesto
Management Delegada
FDI Foreign Direct Investment Inverso Directa Estrangeira
FFH Housing Fund Fundo de Fomento de Habitao
FIIL Investment Fund for Local Fundo de Investimento de Iniciativa
Initiatives Local
FIPAG Fund for Investment and Assets for Fundo de Investimento e Patrimnio
Water Supply de Abastecimento de gua
FRELIMO Liberation Front of Mozambique Frente de Libertao de Moambique
FUNAB Environment Fund Fundo Nacional do Ambiente
GCM Office for Municipal Capacity Gabinete de Capacitao Municipal
Building
GDP Gross Domestic Product Produto Interno Bruto/PIB
GoM Government of Mozambique Governo de Moambique
GTZ German Technical Cooperation Cooperao Tcnica Alem
IAF National Household Survey of Inqurito aos Agregados Familiares
Living Conditions Sobre as Condies de Vida
IFAPA Training Institute for Public and Instituto de Formao em
Municipal Administration Administrao Pblica e Autrquica
IGF General Finance Inspection Inspeco Geral de Finanas
INE National Institute of Statistics Instituto Nacional de Estatstica
INPF National Institute for Physical Instituto Nacional de Planeamento
Planning Fsico
INGC National Institute for Management Instituto Nacional de Gesto das
of Calamities Calamidades

7
Siglas Ingls Portugus
IPA Municipal Poll Tax Imposto Pessoal Autrquico
IPRA Municipal Property Tax Imposto Predial Autrquico
LOLE Law on Local State Bodies Lei dos rgos Locais do Estado
MAE Ministry for State Administration Ministrio da Administrao Estatal
MCC Millennium Challenge Corporation
MDGs Millennium Development Goals Metas de Desenvolvimento do Milnio
MDP-ESA Municipal Development Parceria para o Desenvolvimento
Partnership Eastern and Municipal Regio da frica
Southern Africa Region Oriental e Austral
MEC Ministry of Education and Culture Ministrio de Educao e Cultura
MF Ministry of Finance Ministrio das Finanas
MFP Ministry of Public Service Ministrio da Funo Pblica
MICOA Ministry for Coordination of Ministrio para a Coordenao da
Environmental Affairs Aco Ambiental
MISAU Ministry of Health Ministrio de Sade
MMAS Ministry of Woman and Social Ministrio da Mulher e Aco
Action Social
MOPH Ministry of Public Works and Ministrio das Obras Pblicas e
Housing Habitao
MPD Ministry of Planning and Ministrio do Plano e Desenvolvimento
Development
MT Metical Metical
MTn New Metical Metical novo
NGO Non-Governmental Organization Organizao No Governamental/ONG
OLE Local Organs of State rgos Locais do Estado
PACT Programme for Accountability and Programa de Responsabilizao
Transparency e Transparncia
PADEM Programme for Support to Programa de Apoio
Decentralization and Descentralizao e Municipalizao
Municipalisation (SDC)
PADM Programme for Support to Programa de Apoio aos Distritos
Municipalities and Districts, ADA e Municpios, ADA
PARPA Action Plan for the Reduction of Plano de Aco para a Reduo da
Absolute Poverty Pobreza Absoluta
PB Participatory Budgeting Oramento Participativo
PDDM Decentralization and Municipal Projecto de Descentralizao e
Development Project (GTZ) Desenvolvimento Municipal
PDM Municipal Development Project Projecto de Desenvolvimento
(WB) Municipal (WB)

8
Siglas Ingls Portugus
PDRS Solid Waste Director Plan Plano Director de Resduos Slidos
PES Economic and Social Plan Plano Econmico e Social
PGIRSU Integrated Urban Solid Waste Plano de Gesto Integrada de
Management Plan Resduos Slidos Urbanos
PLDP Participatory Local Planos Locais de Desenvolvimento
Development Plans Participativo
PNSBC National Programme for Low Cost Programa Nacional de Saneamento a
Sanitation Baixo Custo
PPFD Decentralized Planning and Programa de Planificao e Finanas
Finance Programme Descentralizadas
PPP Public Private Partnership Parcerias Pblico Privadas
PRM Police of the Republic of Polcia da Repblica de Moambique
Mozambique
PRODER Rural Development Programme Programa de Desenvolvimento Rural
(GTZ) (GTZ)
PROGOV Project for Democratic Municipal Projecto de Governao Municipal
Government (USAID) Democrtica (USAID)
PROMAPUTO Maputo Municipal Development Programa de Desenvolvimento
Program Municipal de Maputo
PRSP Poverty Reduction Strategy Paper Processo de Estratgia de Reduo da
Pobreza
RENAMO Mozambique National Resistance Resistncia Nacional Moambicana
SDC Swiss Agency for Development Agncia Sua para o
and Cooperation Desenvolvimento e Cooperao
SIFAP System of Training in Public Sistema de Formao em
Administration Administrao Pblica
SISTAFE System for State Finance Sistema de Administrao Financeira
Administration do Estado
TA Administrative Tribunal (National Tribunal Administrativo
Audit Offcie)
TAE Municipal Tax on Economic Taxa de Actividade Econmica
Activities
UEM Eduardo Mondlane UNiversity Universidade Eduardo Mondlane

UNDP United Nations Development Programa das Naes Unidas para


Program o Desenvolvimento
UNESCO United Nations Educational, Organizao das Naes Unidas
Scientific and Cultural para a Educao, Cincia e
Organization Cultura
UN-HABITAT United Nations Human Settlements Programa das Naes Unidas para
Programme Habitao

9
Siglas Ingls Portugus
USAID United States Agency for Agncia dos Estados Unidos para o
International Development Desenvolvimento Internacional
WB World Bank Banco Mundial

10
Chapter 1 Introduo Urbanizao e ao Desenvolvimento
Municipal em Moambique

1.1 Objectivo
O objectivo deste estudo proporcionar a quem faz as polticas e s autoridades
municipais em Moambique, uma anlise dos desafios e oportunidades de
desenvolvimento municipal em Moambique, com base na experincia dos primeiros dez
anos. As principais audincias deste estudo sero os Conselhos e Assembleias Municipais
de Moambique. E em segunda linha, o Governo nacional, a Associao de Municpios
(ANAMM) e os parceiros de desenvolvimento, os quais tm todos um papel relevante a
desempenhar no apoio a um efectivo desenvolvimento municipal em Moambique.

Este estudo constitui a primeira avaliao integrada dos desafios ao desenvolvimento


local e prestao de servios, numa ptica municipal. Apresenta um diagnstico dos
constrangimentos sistmicos subjacentes que os municpios enfrentam, aborda algumas
das dificuldades especficas dos municpios na prestao de servios e faz algumas
recomendaes aos Governos, tanto central como municipais, para atacarem algumas
destas dificuldades no mbito de um enquadramento integrado e sistmico.

importante notar que o processo de abordagem utilizado na preparao do estudo,


concertando presidentes de Conselhos Municipais, autarcas, profissionais ligados ao
desenvolvimento, consultores e acadmicos foi, em si mesmo, um dos objectivos do
estudo. Criou oportunidades para discutir e debater questes, de modo a que se chegasse
a um entendimento globalmente consistente das prioridades municipais, das dificuldades
subjacentes que limitam a capacidade de respostas, e possveis orientaes para aco a
nvel local e central, para ultrapassar, a prazo, esses constrangimentos.

1.2 Populao Urbana e Municipal em Moambique


De acordo com as Naes Unidas, Moambique tem (em 2007) uma das mais elevadas
propores de populao urbana na frica Oriental, cifrada em 36% (UNFAPA 2007) e

11
que se prev que cresa para 60% at 2030 (UN 2006). 1 De acordo com esta projeco,
poder haver at 17 milhes de pessoas nas reas urbanas de Moambique em 2030.
Ainda que as Naes Unidas sejam a fonte de projeces demogrficas mais geralmente
utilizada, os resultados provisrios do recenseamento recentemente efectuado (2007)
sugerem que o aumento da populao urbana poder no ser to drstico.

Como mostra a tabela 1.1, de 1997 para 2007 o crescimento mdio anual da populao
foi de 2,5%, enquanto o crescimento da populao urbana foi de 3,0% ao ano e a
populao municipal cresceu 2,8% ao ano. As taxas de crescimento, tanto urbana como
municipal foram superiores s taxas nacional e rural (2,3%), mas a diferena no
grande, pois o regresso s zonas rurais no ps-guerra continuou a manter-se elevado no
final da dcada de 1990. Isto significa que, nos ltimos dez anos, as populaes, urbana e
municipal, tiveram um crescimento absoluto de 1,6 e 1,3 milhes de pessoas,
respectivamente. A urbanizao de populaes pode ocorrer devido a trs factores: uma
migrao lquida positiva para reas urbanas, o aumento natural da populao (excedente
de nascimentos em relao a mortes) em zonas urbanas, num valor mais elevado que no
resto da populao, e a reclassificao de povoados rurais como povoaes urbanas.
Algumas das diferenas, em termos de taxas mdias anuais de crescimento da populao
entre reas urbanas e rurais, que se verificaram em Moambique, podem ser atribudas a
alteraes na cartografia do Censo 2007 em relao ao de 1997, que pode ter conduzido
reclassificao de algumas reas de enumerao, no decorrer do III Recenseamento Geral
da Populao. Alm disso, a migrao rural-urbana e a elevada taxa de mortalidade em
zonas rurais (24 por 1000) em comparao com a de zonas urbanas (14,3 por 1000)
podem tambm ter contribudo para estas diferenas. Uma vez que o censo esteja
completado ter-se- uma ideia mais clara do peso da migrao no nvel de urbanizao
em Moambique.

Usando as taxas de crescimento da populao no intervalo entre os censos 19972007, as


populaes urbanas e municipais devero crescer para quase 12 e 10 milhes de
indivduos, respectivamente. Isto significa que entre o presente e o ano 2030 as reas
urbanas e os municpios tero cerca de de 250 000 e 200 000 novos residentes em cada

12
ano. Estabelecer o crescimento exacto das populaes urbanas menos importante que
compreender a inevitabilizade e a magnitude da tendncia para a urbanizao em
Moambique. Estes nmeros implicam desafios substantivos criao de infra-estruturas
sociais e econmicas, bem como oportunidades de emprego e produtividade nos centros
urbanos em crescimento.

Quadro 1.1 Estimativas de Populao por rea de Residncia, 1997 e 2007


Crescimento Taxa Mdia de Projeco
Censo 1997 Censo 2007* Absoluto Crescim. Anual (%) 20072030**
Nacional 16 075 708 20 530 714 4 455 006 2,48 35 193 675
Urbano 4 601 100 6 203 035 1 601 935 3,03 11 962 050
Rural 11 474 608 14 327 679 2 853 071 2,25 23 375 925
Municpios 4 052 274 5 361 819 1 309 545 2,84 9 928 363
Fonte: Censo 1997 e Censo 2007.
Notas: *Resultados preliminares. **Estimativas do Autor.

Embora estas populaes, urbanas e municipais, tenham crescido acima da mdia


nacional, estas mdias escondem a natureza muito heterognea dos municpios de
Moambique. Como se pode ver no anexo 1.2, 7 municpios acusavam um crescimento
superior a 10% no perodo 19972007, 5 indicavam entre 510% e 9 registavam um
crescimento entre 35%. O crescimento ultrapassou uma mdia anual de 10% no Alto-
Molcue (10,9%), Gorongosa (15,4%), Marupa (10,6%), Marromeu (14,5%), Massinga
(13,5%), Manhia (12,9%), e Mocuba (10,4%). Por contraste, os municpios com as mais
baixas taxas de crescimento de populao so Nacala-Porto (0,3%), Mandlakazi (0,4%)
e Beira (0,3%). Mas nenhum municpio apresenta crescimento negativo. Em termos
absolutos, a cidade de Maputo o municpio mais populoso do pas com mais de
1 milho de habitantes. Com o passar do tempo, bvio que algumas cidades iro
transformar-se em regio metropolitana (e.g. Maputo-Matola) enquanto outras tero um
papel destacado ao longo de corredores regionais, como a Beira, Dondo, Nacala e Tete.

Embora Maputo seja o municpio mais populoso do pas e o nico com mais de 1 milho
de habitantes, o seu nvel de supremacia no muito elevado (ver figura 1.1) 2. Em 2007
tem menos do dobro da populao da segunda maior cidade (Matola), embora Maputo
fornea muito do emprego e servios a Matola, pelos que as duas esto na verdade mais
perto de formar uma conurbao nica. No entanto, em relao ao mais pequeno

13
municpio (Namaacha) Maputo tem mais de oitenta vezes a sua dimenso tambm, em
mdia, oito vezes maior que a mdia das populaes municipais.

Figura 1.1 Hierarquia Urbana de Moambique


1,200,000

1,000,000

800,000
Population (2007)

600,000

400,000

200,000

0
Maxixe City
Xai-Xai City

Moatize

Mandlakazi
Maputo City
Matola City

Montepuez
Manhia

Alto Molocuea
Mocuba

Chokw

Massingaa

Manica

Monapo
Bilene-Maciaa

Milange

Muedaa

Marupaa
Beira City

Tete City
Gurue
Lichinga City

Angoche
Marromeu

Dondo

Chibuto

Gorongosaa
Ilha de Moambique

Vilankulo
Nacala-Porto

Gondolaa
Mocimboa da Praia

Ribuea
Nampula City
Chimoio City
Quelimane City

Pemba City

Inhambane City
Cuamba

Namaachaa
Municipalities

Fonte: Estimativa do Autor com base em dados do censo de 2007.


Population (2007) Populao (2007) Municipalities Municpios

Os nmeros apresentados na anlise anterior, provm do censo, que utiliza uma definio
estatstica de reas urbanas e rurais. No entanto, as definies de urbana variam
consideravelmente em todo o mundo, incluindo Moambique, onde h pelo menos 3
definies usadas, diferindo essencialmente na unidade espacial de anlise e nveis de
desenvolvimento econmico das reas em apreciao. O Ministrio da Administrao
Estatal (MAE) aplica a sua prpria definio de reas urbanas a entidades poltico-
administrativas com base nos seus nveis de desenvolvimento econmico, social e
cultural; a definio de reas urbanas do Ministrio para a Coordenao da Aco
Ambiental (MICOA) baseia-se no grau de utilizao urbana de terrenos e inclui os
municpios, aldeias e sedes dos postos administrativos e localidades institudos por lei.

14
Por fim, a definio usada pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE), baseada nas
reas de enumerao urbanas, que so a mais pequena unidade estatstica de anlise do
recenseamento. No entanto, nenhuma destas definies considera a densidade
populacional, que o critrio geralmente utilizado para definir reas urbanas. (Ver
anexo 1.1).

Partindo destas definies, este estudo utiliza a definio jurdico-administrativa de


municpios como unidade da anlise. Embora urbanizao e espao urbano influenciem
claramente muito da discusso e anlise, o uso da definio administrativa foi escolhido
de acordo com o objectivo do estudo de fornecer linhas prticas de orientao aos
presidentes dos Conselhos Municipais e suas equipas, os quais so responsveis pela
gesto dentro dos limites administrativos dos municpios. O uso da definio
administrativa requer tambm um conhecimento mais integrado do espao municipal em
Moambique, que varia consideravelmente entre e no seio das autarquias. As fronteiras
municipais podem abranger uma combinao de reas urbanas densamente populadas
(tanto centros de cimento histricos como povoados informais), assim como povoaes
periurbanas e espao rural utilizado sobretudo para agricultura, incluindo silvicultura, em
certos casos. S na Cidade de Maputo existem os distritos urbanos amplamente diferentes
da Polana (a cidade de cimento central) e Inhaca (essencialmente rural, com baixa
densidade). H uma srie de municpios de carcter fortemente rural. Esta gama de
espaos municipais torna a dicotomia frequentemente enunciada entre rural e urbano
muito desvantajosa para efeitos de gesto e para uma compreenso da dinmica da
pobreza, pois as famlias geralmente obtm o seu sustento simultaneamento do espao
rural e do urbano.

1.3 Breve Perfil Socioeconmico dos Municpios de Moambique


A pesquisa para este estudo centra-se nos 33 municpios estabelecidos em 1998 e
considera tambm a criao recente de dez novos municpios em 2008. O espao
municipal em Moambique muito difcil de quantificar em termos das suas
caractersticas socioeconmicas, em resultado das diferenas de definies acima

15
referidas, e do facto de no existirem estudos recentes abrangentes e suficientemente
desagregados. Os dados do censo devero fornecer informaes muito teis sobre
municipalidades, mas os necessrios detalhes e anlises s estaro disponveis em finais
de 2009 ou princpio de 2010. Por esse motivo, alguma parte da anlise para este estudo
foi efectuada utilizando o censo de 1997 e o Inqurito aos Agregados Familiares (IAF)
20032004, mas os dados no so muito fiveis e apenas se podem estabeler tendncias e
aproximaes gerais.

De acordo com esta anlise, a nvel municipal, entre 1997 e 2003 a dimenso dos
agregados familiares aumentou de 5,7 para 6,1 indivduos, e este nmero situa-se acima
da mdia nacional de 4,8 indivduos por agregado. De acordo tambm com o IAF, mais
de 55% dos que vivem em municpios tem menos de 20 anos de idade. Entre as
municipalidades, tem havido ganhos em taxas de literacia de cerca de 20 pontos
percentuais no perodo 1997003 e a frequncia escolar quase dobrou, durante o mesmo
perodo, de 49% em 1997, para 87% em 2003. As tendncias de emprego tambm tm
melhorado ainda que no significativamente, com a proporo de populao urbana
activa a subir de 49,1% em 1997, para 59,2% em 2003 (INE 2006) 3.

Tem havido alguma melhoria nas condies de habitao e na prestao de servios de


infra-estruturas bsicas, mas as condies so ainda precrias. De acordo com o IAF, a
proporo de casas com telhados de colmo reduziu para metade ao passo que os telhados
de zinco duplicaram. Do mesmo modo, a proporo de habitaes com paredes de blocos
de cimento aumentou, verificando-se uma acentuada reduo no nmero de habitaes
feitas com palha. Apesar destes progressos, cerca de 70% das populaes urbanas vivem
ainda em povoaes com caractersticas de bairros de lata, incluindo um crescimento
intenso e desregulado, a falta de infra-estruturas de servios comuns como a gua,
saneamento, remoo de resduos slidos, esgotos, electricidade, e onde os lares so
feitos em materiais precrios. Por exemplo, a proporo de lares com acesso a
electricidade era de cerca de 28,2% em 2003. O acesso a gua potvel a preo acessvel
continua a ser um grave problema para a maioria da populao municipal, e as
instalaes sanitrias das autarquias esto muito pouco desenvolvidas, recorrendo a

16
maioria das famlias a latrinas. De acordo com o estudo de pobreza apresentado no
captulo 5 e efectuado em 6 municipalidades, o acesso gua pode em certos casos ser de
apenas 9% (Maxixe), a latrinas de apenas 10% (Ilha de Moambique) e a electricidade
chegar apenas a 4% (Manhia). Quanto aos materiais para construo de habitaes,
embora o uso de blocos de cimento chegue a ser de mais de 15%, a grande maioria usa
ainda palha e adobe. Alm disso, estas povoaes espontneas so frequentemente
construdas em terrenos inapropriados, com tendncia para inundaes, eroso e
acumulao de resduos slidos. As elevadas taxas de malria em localidades como a
Cidade de Maputo (170 265 casos e 99 mortes em 2007), prevalncia de disenteria
(6 911 casos em 2007) e surtos de clera (909 casos em 2007) so o resultado desta falta
das infra-estruturas necessrias para melhores resultados na sade.

1.4 Anlise da Situao e Questes-Chave do Estudo


Ainda que em Moambique 36% da populao viva em reas urbanas, no tem havido
grande debate sobre o papel que as autarquias podem desempenhar na reduo da
pobreza e no crescimento. Este dado reflecte-se nos documentos principais da agenda
nacional, incluindo o Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA) I e
II, no Plano Econmico e Social (PES) anual, e no Plano Quinquenal do Governo, onde
as municipalidades no so praticamente abordadas e os indicadores escassos e
debilmente formulados. O PARPA teve incio como estratgia especfica para alvio da
pobreza rural, orientada para a necessidade de aco em zonas rurais aps o acordo de
paz, quando as pessoas comearam a voltar aos seus lares, deixando as cidades. Estudos
recentes mostram que, embora a pobreza urbana seja um pouco menor (52%) que nas
reas rurais (55%), a diferena surpreendentemente pequena. de notar que a pobreza
baixou mais rapidamente nas zonas rurais que nas urbanas em 22,3 por cento e em
16,5 por cento respectivamente no perodo entre 19961997 e 20022003 (Fox et al.
2005). 4 Para piorar as coisas, as projeces para o mercado de trabalho urbano nos
prximos dez anos, no so optimistas. De acordo com o Banco Mundial (CEM 2005),
com a migrao rural-urbana a populao urbana em idade activa ir crescer, entre 2005 e
2015, a uma taxa elevada, talvez 4,1 por cento ao ano, enquanto, na melhor hiptese, o
emprego assalariado no sector formal poder crescer 1,5 por cento ao ano. O substancial

17
diferencial entre o crescimento da populao trabalhadora urbana e do emprego implica
simultaneamento que o sector informal continuar a crescer e que os nveis de salrios no
sector formal (com excepo do funcionalismo pblico) iro provavelmente estagnar.

Os motivos desta situao so mltiplos e incluem uma falta de voz activa/organizao


nas autarquias, uma escassez de dados desagregados a nvel municipal e uma tradio e
historial de governao do topo para baixo que vem dos tempos coloniais e recentemente
se veio combinar com tenses e preocupaes polticas quanto ou impacto do poder
local fora das estruturas polticas de partido. O actual discurso sobre a municipalidade,
em Moambique, consideravelmente constrangido por estes factores. Um dos
objectivos deste estudo , consequentemente, fornecer, numa ptica territorial, algumas
estratgias e perspectivas integradas sobre a municipalidade, que possam ser teis para
infundir no futuro uma viso geogrfica mais alargada nos debates nacionais.

medida que cresce a agenda da governao, torna-se mais importante uma abordagem
territorial integrada. Muitas agncias para o desenvolvimento esto agora a interligar as
suas ajudas a indicadores de governao. O desenvolvimento municipal prende-se
essencialmente com governao e gesto e oferece um microcosmo de demonstrao dos
desafios e do potencial de programas de prestao de servios integrados. Para alm dos
mandatos da ANAMM e do MAE, h uma srie de parceiros de desenvolvimento em
Moambique que tm apoiado os municpios, embora isto constitua uma pequena
proporo do total da ajuda ao desenvolvimento. 5 Tem no entanto havido experincias e
lies aprendidas que do um til contributo s vrias agncias que procuram adaptar os
seus programas j existentes, ou conceber novos, com base nas suas constataes. Os
principais destinatrios deste estudo so os presidentes dos Conselhos Municipais e suas
equipas, em particular aqueles que assumiro funes nos princpios de 2009, para o
terceiro mandato municipal. Por esse motivo, o estudo principalmente um trabalho
destinado a funcionrios locais, fazedores de polticas a nvel local e do Governo central,
ANAMM e aqueles que trabalham para o desenvolvimento.

Face s limitaes de dados e recursos, o estudo no pode pretender dar respostas


abrangentes importante questo de estabelecer at que ponto os municpios podem

18
contribuir para aliviar a pobreza em Moambique, nem fornecer dados quantitativos
sobre a natureza da pobreza urbana ou das interligaes rurais-urbanas. Isto deve-se
sobretudo ao facto de no existerem dados a um nvel suficientemente desagregado para
permitir tirar concluses a nvel municipal, e tambm da migrao no estar ainda
eficazmente avaliada e investigada em Moambique. No entanto, a situao vai mudar
quando forem publicados os resultados do censo. Os estudos e a pesquisa esto limitados
em relao escala da urbanizao e multiplicidade de questes a serem analisadas.
Ainda assim, este estudo faz uma modesta primeira tentativa para lidar com esta falta de
anlise e compreenso, nos vrios captulos em que uma srie de elementos so
discutidos, sob diversos ngulos, para contribuir para uma compreenso da complexidade
do desenvolvimento municipal.

As principais questes que este estudo pretende analisar e melhor compreender so as


seguintes:

Qual tem sido o impacto da urbanizao em Moambique e qual ser o seu provvel
impacto no futuro?
Quais so os principais desafios enfrentados pelos municpios e quais os
constrangimentos subjacentes para solucionar estes desafios e agarrar as
oportunidades?
Qual a melhor maneira para os municpios darem resposta a estes desafios e em que
medida o fizeram nestes primeiros dez anos de existncia?
Qual o papel do Governo central na criao de um clima mais propcio a que os
municpios funcionem com eficcia?
Qual o papel apropriado e de maior valor acrescentado para a ANAMM, como
associao que representa os municpios seus membros?
Como podem as agncias de ajuda ao desenvolvimento dar melhor apoio ao
desenvolvimento autrquico e quais as lies aprendidas at ao presente?
1.5 Estrutura do Estudo
O carcter distintivo deste estudo a sua abordagem sistmica aos desafios que
confrontam os municpios e a gama de intervenes necessrias para os resolver. Isto

19
deriva do processo e metodologia especficos usados para o estudo, nomeadamente o
trabalho com os autarcas e a ANAMM, de modo a compreender as suas prioridades e
dificuldades numa perspectiva local e a dar-lhes ajuda no diagnstico das causas
subjacentes, como base para uma plataforma de aco.

O estudo foi coordenado pelo Banco e Mundial e a ANAMM, trabalhando em comit


composto pela ANAMM, o MAE e os vrios parceiros financiadores: a Agncia Austraca
de Desenvolvimento (ADA) 6, a Agncia Dinamarquesa de Desenvolvimento
Internacional (DANIDA), a Cooperao Tcnica Alem (GTZ), a Agncia Sua para o
Desenvolvimento e Cooperao (SDC), o UN-HABITAT e o Banco Mundial. A Unidade
de Planeamento do Desenvolvimento do University College London foi chamada para
ajudar no planeamento geral e coordenao do trabalho. Dado o nmero de agncias
envolvidas e o processo de fazer aceitar e validar os resultados pelos prprios autarcas,
nem o estudo, nem qualquer dos seus captulos em particular, pode considerar-se como
representando os pontos de vista de todas ou de qualquer uma das agncias envolvidas.

O trabalho foi orientado por uma srie de equipas, congregando consultores, acadmicos
e profissionais de diversas reas. Cada equipa inclua elementos locais e internacionais.
Os captulos variam assim em termos de enfoque, o que reflecte a riqueza do processo e
as mltiplas perspectivas que foram introduzidas nas questes em anlise. Dada a
diversidade de tpicos que poderiam ser includos num estudo sobre municpios,
acordou-se que se privilegiariam as questes transversais e sistmicas subjacentes a
muitos dos desafios mais evidentes que confrontam as municipalidades. Como tal, cinco
dos oito captulos temticos cobrem estas questes sistmicas (jurdica e poltica,
governao e planeamento, finanas, pobreza e interligao rural-urbana, e lies
aprendidas). Foram originalmente considerados diversos estudos sectoriais que abordam
certos desafios especficos de prestao de servios pelos municpios mas, finalmente,
foram escolhidos o abastecimento de gua e saneamento, terreno urbano, e gesto de
resduos slidos, com base no interesse, relevncia e financimanto disponvel. Estes
sectores ilustram tambm as questes transversais em sectores que claramente esto no
mbito das competncias municipais (resduos slidos, terrenos e saneamento) e naqueles

20
onde existem reas cinzentas paralelas em termos de responsabilidades e recursos
(abastecimento de gua).

No decorrer do processo, foram realizados trs importantes workshops consultivos.


O primeiro teve lugar em Agosto 2007, com o Comit e as equipas de pesquisa, para
discutir os relatrios de abertura e acordar mecanismos de coordenao, e cidades e vilas
a serem visitadas pelas vrias equipas. Todas as visitas foram facilitadas pela ANAMM e
as equipas tiveram excelentes facilidades de acesso e apoio de todos os municpios.
Houve ainda uma outra oportunidade para apresentar uma actualizao do progresso do
estudo aos autarcas, durante o Congresso Anual da ANAMM em Novembro 2007. Em
Junho 2007 realizou-se em Maputo um workshop no qual estiveram presentes 15
presidentes de Conselhos Municipais, para alm de outros interessados, para discutir e
validar as concluses e recomendaes do relatrio. O ltimo captulo foi escrito na
sequncia desse workshop. Foram tambm recebidos comentrios escritos dos parceiros
de desenvolvimento, Governo e autarcas. O estudo final ser distribudo aos novos
presidentes dos Conselhos Municipais em 2009 e debatido num novo workshop.

As equipas visitaram um total de 19 municipalidades, representando 58% das existentes e


cerca de 90% do total da populao municipal e 20% do total da populao do pas.
Embora inicialmente se tivesse proposto ter uma amostra representativa de municpios
em termos de localizao e dimenso de populao, surgiram vrios impedimentos sua
concretizao. O conjunto final de municpios incluiu uma combinao bastante
representativa em termos de dimenso e regio, mas tambm autarquias com maior
facilidade de acesso para os investigadores e que ofereciam experincias inovadoras e
boas prticas em reas especficas.

Cada captulo segue metodologias especficas mas, na generalidade, todos utilizam uma
combinao de pesquisa bibliogrfica, e ainda alguma pesquisa bsica incluindo
questionrios, entrevistas e levantamentos. Alguns apresentam tambm anlises
estatsticas e econmicas. Devido s limitaes de dados a nvel municipal, o estudo no
apresenta uma anlise global, abrangendo todas as autarquias. Em vez disso, apoia-se em
grande parte em informaes provenientes de estudos de caso que no podem ser

21
fiavelmente extrapolados para outros municpios. Alguns captulos, como os jurdicos e
financeiros, apresentam realmente informaes sobre todos os municpios, pelo que deles
se podem inferir concluses mais generalizadas. No entanto, a qualidade e abrangncia
dos dados so limitadas na maioria dos captulos, pelo que devem ser interpretados como
uma documentao genrica das condies dos municpios em Moambique e no como
um retrato exacto e definitivo. Para aprofundar uma compreenso das municipalidades de
Moambique ser necessrio efectuar mais investigao a nvel nacional, para reunir
dados representativos a nvel municipal. Se isso no for possvel por condicionalismos de
recursos, devero ser efectuados inquritos municipais especficos para reunir a
necessria informao demogrfica e socioeconmica. 7

1.6 Concepo do Estudo


Cada captulo baseado num relatrio mais alongado, preparado pelas equipas de
pesquisa e apresentado a cada uma das agncias financiadoras como pea independente.
Os relatrios mais longos esto includos no CD-ROM. As verses editadas de cada
relatrio includas no estudo foram aprovadas pelos autores. Cada captulo tem seces
que focam objectivos e metodologia; principais concluses e desafios; e recomendaes
ao Governo central e aos municpios.

Os captulos 2 a 4 do relatrio do uma apreciao geral dos constrangimentos sistmicos


transversais que limitam a capacidade de resposta dos municpios de Moambique.
O captulo 2 aborda as bases jurdicas e institucionais dos municpios de Moambique e
identifica possveis lacunas e reas a melhorar. O captulo 3 introduz uma discusso sobre
governao e planeamento, utilizando o ndice de Governao Urbana concebido como
parte da Campanha Global de Governao das Naes Unidas e aprofunda aspectos da
participao dos cidados no planeamento, desde o estratgico ao operacional, e do
planeamento urbano pelos Conselhos Municipais. O captulo 4 d uma viso geral da
situao relativamente ao financiamento municipal em Moambique, analisando as
condies de receita e despesa e identificando lacunas e oportunidades para melhorar esta
crtica rea sistmica.

22
O captulo 5 concentra-se na pobreza urbana e procura coligir alguns dados novos e
process-los, junto com outros j existentes, para obter uma nova compreenso da
natureza da pobreza urbana. Introduz tambm alguma discusso sobre interligaes
rurais-urbanas e como, tanto dentro das municipalidades como para alm das suas
fronteiras, as estratgias de sobrevivncia das famlias se socorrem do espao urbano e
periurbano para obter meios de sustento tanto rurais como urbanos.

O captulo 6 fornece a primeira perspectiva de sector, focando a gesto de terreno urbano


em Moambique. O captulo 7 segue com uma abordagem ao panorama do abastecimento
de gua e saneamento bsico e a sua relevncia para os municpios e suscita algumas
questes importantes sobre o papel das autarquias na prestao de servios. Por fim,
discutida uma rea de servios que claramente se situa no mbito dos municpios a
Gesto de Resduos Slidos com recomendaes apresentadas no captulo 8. O
Captulo 9 elabora algumas das lies aprendidas em 10 anos de desenvolvimento
municipal em Moambique, passando em revista as dimenses das reas jurdica,
governao, planeamento, gesto, finanas, prestao de servios e uma srie de questes
transversais como gnero, ambiente e VIH/SIDA.

O captulo final inicia-se com algumas reflexes sobre o papel dos municpios na agenda
de crescimeento e reduo da pobreza em Moambique. Incide depois especificamente
sobre as principais concluses do estudo e como estas demonstram as dificuldades e
desafios subjacentes que os municpios tm de enfrentar. O captulo aborda a necessidade
de encarar o desenvolvimento municipal de uma forma integrada e sistmica, e prope
um modelo de estrutura para o fazer. O corpo principal do captulo dedicado a
recomendaes para aco por parte Governo central e municpios bem como pela
ANAMM e pelos parceiros de desenvolvimento.

23
Anexo 1.1 Definio de Urbano e Municipal em Moambique
Definio Administrativa:
De acordo com o Boletim da Repblica (BR), I Srie, N 16 de 1987, o Ministrio da
Administrao Estatal classifica as reas urbanas com base no desenvolvimento
econmico dos principais centros urbanos do pas. Esta definio leva em considerao
aspectos polticos, econmicos, sociais, culturais, densidade de populao, nmero e tipo
de indstrias, grau de desenvolvimento de actividades de comrcio, educao e
saneamento. O MAE classifica as cidades e vilas urbanas em tipos A, B, C e D. O Tipo
A inclui a capital do pas, Maputo, o tipo B as capitais de provncia de Nampula e
Beira e mais recentemente Matola, e o tipo C inclui todas as outras capitais de
provncia bem como outras cidades. Os municpios do Tipo D so aqueles que
desempenham um papel importante para o desenvolvimento local na qualidade de
pequenas cidades. O mesmo decreto cria ainda 66 vilas, das quais 10 (uma em cada
provncia) foram escolhidas para se tornarem municipalidades. Finalmente, a 2 de Maio
2008, esses novos municpios foram criados, um em cada provncia. A Quadro A1.1
mostra a classificao das entidades urbanas com base nos critrios do MAE.

Quadro A1.1 Classificao das Cidades com Base em Critrios do MAE


Tipe de Cidade Vilas que se tornaram Novos municpios
Cidade municpios 2008
A Maputo Metangula Marupa
B Beira Mocmboa da Praia Mueda
Nampula Monapo Alto Molocu
Matola Milange Ribu
C Chimoio Moatize Ulongue
Nacala Catandica Gondola
Quelimane Marromeu Gorongosa
Inhambane Vilanculoss Massinga
Lichinga Mandlakazi Bilene-Macia
Pemba Manhia Namaacha
Tete
Xai-Xai
Ilha de Moambique

24
Tipe de Cidade Vilas que se tornaram Novos municpios
Cidade municpios 2008
D Angoche
Cuamba
Chibuto
Chkw
Dondo
Guru
Manica
Maxixe
Mocuba
Montepuez
Fontes: BR, 1987 I Srie, Nmero 16.
BR, 2008 I Srie, Nmero 18

Definio do Uso da Terra


O Ministrio para a Coordenao da Aco Ambiental (MICOA) define as reas urbanas com
base numa definio territorial relacionada com o uso urbano da terra. O terreno urbano
corresponde rea dentro de municipalidades, aldeias e sedes dos Postos
Administrativos e localidades institudas por lei (BR, 2007 de 18 Julho). De acordo com
a Poltica de Ordenamento do Territrio no BR, 2007 de 30 Maio 2007, o MICOA
classifica as reas urbanas tendo em considerao a sustentabilidade de centros urbanos
em termos de uso de solo urbano, saneamento e ambiente, desenvolvimento de infra-
estruturas de transportes e comunicaes, e condies de alojamento. Esta classificao
procura: (i) promover a sustentabilidade de reas urbanas; (ii) melhorar a gesto de
terrenos urbanos entre as municipalidades e a administrao central; (iii) garantir um
melhor planeamento para o desenvolvimento das cidades urbanas.

Definio Estatstica
A definio de urbano do Instituto Nacional de Estatstica (INE), est interligada s reas
de enumerao, que so as mais pequenas unidades de estratificao da amostra do
recenseamento. De acordo com o INE (1997), e para fins de definio de reas urbanas
ou estratos urbanos na amostra mestra de cada provncia, foram considerados trs
subestratos: (i) cidades capitais, (ii) cidades com mais de 20 000 agregados familiares,

25
(iii) e as restantes reas urbanas da provncia. Em 1986, a Lei estabeleceu 91 reas
urbanas e todas as respectivas reas de enumerao so consideradas como tal. As reas
urbanas de enumerao tm entre 100 e 150 agregados familiares, ao contrrio das rurais,
que tm entre 80 e 100 agregados. Esta definio no toma em considerao a dimenso
do territrio, pelo que a densidade populacional de cada rea de enumerao pode variar
consideravelmente. 8 tambm importante referir que a definio de reas urbanas de
1997 no consistente com a do Inqurito aos Agregados Familiares (IAF) de 2002
2003, no sentido em este que tendia a sobrestimar a proporo de populao vivendo em
reas urbanas, ao incluir aldeias e localidades no conformes com alguns dos critrios
acima referidos. Consequentemente, com base no mapeamento do censo 2007, podemos
verificar que, da lista de potnciais reas urbanas em Moambique (23 cidades e 68
vilas), s 59 das 68 vilas cumprem os critrios de reas urbanas. A lista de reas urbanas
com base no mapeamento do censo apresentada na seguinte quadro A1.2:

Quadro A1.2 Classificao de reas Urbanas com Base em Critrios do INE


23 cidades 68 Vilas
1. Cidade de Maputo 1. Lago 24. Maganja da Costa 47. Inharrime
2. Matola 2. Mandimba 25. Milange 48. Inhassoro
3. Beira 3. Marrupa 26. Morrumbala 49. Jangamo
4. Nampula 4. Mecanhelas 27. Namacurra 50. Mabote
5. Chimoio 5. Sanga 28. Namarroi 51. Massinga
6. Nacala-Porto 6. Chiure 29. Pebane 52. Morrumbene
7. Quelimane 7. Ibo 30. Angnia 53. Vilanculoss
8. Tete 8. Macomia 31. Cahora-Bassa 54. Zavala
9. Xai-Xai 9. Mocmboa da Praia 32. Moatize 55. Bilene Macia
10. Guru 10. Mueda 33. Vila Nova da 56. Vila Praia do
Fronteira Bilene
11. Maxixe 11. Namapa-Erati 34. Mutarara 57. Chicualacuala
12. Lichinga 12. Malema 35. Baru 58. Vila de Xilembene
13. Pemba 13. Meconta 36. Gondola 59. Guija
14. Dondo 14. Mogovolas 37. Machipanda 60. Mandlacaze
15. Angoche 15. Moma 38. Messica 61. Boane
16. Cuamba 16. Monapo 39. Bzi 62. Magude
17. Montepuez 17. Mossuril 40. Caia 63. Manhia
18. Mocuba 18. Murrupula 41. Cheringoma 64. Vila de Xinavane
19. Inhambane 19. Nacala-Velha 42. Gorongosa 65. Marracuene
20. Chkw 20. Ribau 43. Marromeu 66. Matutune

26
23 cidades 68 Vilas
21. Chibuto 21. Alto Molocu 44.Nhamatanda 67. Moamba
22. Ilha de 22. Chinde 45. Govuro 68. Namaacha
Moambique
23. Manica 23. Lugela 46. Homone
Fonte: INE, 1997, 2007.

Outras Definies:
A densidade populacional uma importante vertente para definir reas urbanas, uma vez
que engloba as economias de aglomerao as quais so caractersticas que definem os
centros urbanos. A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) utiliza uma definio de urbano baseada em densidade que tem um ponto de
corte ou limiar de 150 pessoas por quilmetro quadrado para todos os pases da OCDE
(com excepo do Japo). Todas as povoaes com uma densidade populacional acima
desse limiar so consideradas urbanas (OCDE 1994). Se Moambique tivesse de usar
esta definio baseada em densidade, o resultado seria que muito poucas cidades teriam
a classificao de reas urbanas. Apenas as cidades de Maputo, Matola, Maxixe, Beira,
Chimoio, Tete, Quelimane, Nampula, Nacala-Porto e Pemba corresponderiam categoria
de rea urbana. Este dado importante pois mais um factor que contesta a utilidade
da dicotomia rural-urbano no contexto de Moambique.

Anexo 1.2 Populao por Municpio em Moambique. Estimativas 1997 e 2007


1997 2007 c Taxa mdia
Provncia Municpios cresc.anual (%)
Niassa Cuamba 58 594 72 056 2,09
Marupaa 6 525 17 908 10,62
b b b
Metangula
Cidade de Lichinga 87 025 139 471 4,83
Cabo Delgado Mocmboa da Praia 26 132 37 633 3,71
Montepuez 57 408 65 659 1,35
Muedaa 15 927 24 140 4,25
Cidade de Pemba 87 662 125 635 3,66
Nampula Angoche 59 778 77 794 2,67
Ilha de Moambique 43188 48 839 1,24
Monapo 20 721 43 065 7,59
Nacala-Porto 161 460 167 038 0,34
Ribua 16 075 20 859 2,64
Cidade de Nampula 310 955 414 958 2,93

27
1997 2007 c Taxa mdia
Provncia Municpios cresc.anual (%)
Zambzia Alto Molocua 13 845 38 956 10,90
Guru 100 319 140 025 3,39
Milange 17 123 29 534 5,60
Mocuba 57 584 154 704 10,39
Cidade de Quelimane 153 501 191 476 2,24
Tete Moatize 26 963 52 205 6,83
Cidade de Tete 103 550 151 981 3,91
b b
Ulngua b

Manica Gondolaa 26 909 37 714 3,43


Manica 53 767 61 598 1,37
Cidade de Chimoio 175 006 224 088 2,50
b b b
Catandica
Sofala Dondo 62 424 70 436 1,21
Gorongosaa 12 295 51 394 15,38
Marromeu 18 827 72 822 14,48
Cidade da Beira 405 040 418 141 0,32
Inhambane Massingaa 18 214 64 592 13,50
Vilanculoss 20 644 38 271 6,37
Cidade de Maxixe 96 193 107 047 1,07
Cidade de Inhambane 53 932 68 285 2,39
Gaza Bilene-Maciaa 27 187 45 668 5,32
Chibuto 47 330 62 759 2,86
Chkw 57 585 89 633 4,52
Mandlakazi 24 133 25 067 0,38
Cidade de Xai-Xai 102 053 115 831 1,27
Provncia de Manhia 19 449 65 341 12,88
Maputo Namaachaa 10 251 12 564 2,06
Cidade da Matola 430 700 648 025 4,17
Maputo City Cidade de Maputo 966 000 1 068 607 1,01
Fonte: INE: Censo da Populao 1997 e Censo 2007.
Notas: a novos municpios propostos em 2008. b: Dados no disponveis. c: Resultados provisrios

Notas Finais:

1 Outras estimativas so ainda mais elevadas. As projeces de Bocquier (2005) por exemplo, calculam
que at 2030 63,6 por cento da populao de Moambique viver em reas urbanas. No entanto, de notar
que esta proporo resulta da definio urbana/rural do censo que no considera densidade.
2 De acordo com a literatura existente, supremacia significa que a dimenso da principal cidade de um pas
desproporcionadamente grande em relao segunda cidade. Geralmente, quando o rcio da primeira em
relao segunda cidade excede dois, a dimenso da cidade designada por primate (principal) (Mutlu
1989, 611).

28
3
Populao econmica activa a proporo de populao com 15 ou mais anos de idade, excepto aqueles
que, na altura do inqurito, eram estudantes a tempo completo, incapacitados ou reformados. Populao
empregada a proporo da populao economicamente activa que se declarou empregada nos sete dias
anteriores ao inqurito ou que, no tendo trabalhado, tinha no entanto emprego permanente.
4
Esta situao em parte devida depreciao do cmbio durante o perodo de 1996/7 -2002/3 que
favoreceu os agricultores. No existem dados desde 2002/3 pelo que no claro se a tendncia se manteve.
de notar tambm que estes agregados escondem uma variao interessante entre reas urbanas e rurais.
Enquanto algumas reas urbanas em provncias como Nampula e Sofala registaram declnios da pobreza de
quase 45% (medidos por consumo per capita) outras, como Inhambane e Maputo tiveram um crescimento
de 15 e 28 por cento respectivamente. Nas reas rurais, todas as provncias, excepto Cabo Delgado, tiveram
reduo dos nveis de pobreza (ver Fox et al. 2008).
5
De acordo com a OdaMoz, so gastos menos de 100 milhes de dlares US por ano, do dinheiro da ajuda,
a nvel municipal.
6
A Agncia Austraca de Desenvolvimento (ADA) a unidade operacional da Cooperao Austraca para
o Desenvolvimento (ADC). Em Moambique a Agncia Austraca de Desenvolvimento (ADA)
representada pelo Gabinete de Coordenao para a Cooperao para o Desenvolvimento, Embaixada da
ustria, Maputo.
7
Alguns parceiros de desenvolvimento (SDC e GTZ) iniciaram j uma tentativa para desenvolver uma
linha-base municipal para uma srie de variveis sociais, econmicas e de prestao de servios.
8
Entrevista com o Director de Estatsticas Demogrficas Vitais e Sociais do INE (4 de Abril, 2007,
Maputo).

29
Chapter 2 O Contexto Jurdico e Institucional
para o Desenvolvimento Urbano e Municipal

2.1 O Contexto Jurdico e Institucional da Governao Urbana em


Moambique
Breve Historial da Organizao do Sector Pblico no Moambique Urbano
At finais da dcada de 90, as reas urbanas de Moambique estiveram sob a autoridade
poltica e administrativa do Estado centralizado, tanto at ao final do governo colonial em
1975 como durante o perodo do governo de partido nico que formalmente terminou
com a reviso constitucional de 1990. O modelo administrativo colonial determinava a
existncia de executivos polticos nas cidades (administradores) que presidiam a cmaras
municipais. Estas cmaras no tinham poderes vinculativos; os seus membros eram antes
escolhidos pelas autoridades governantes portuguesas para darem apoio ao executivo
hierrquico unitrio, na coordenao e implementao, atravs do administrador da sua
cidade, numa hierarquia que culminava no governador colonial da Provncia
Ultramarina de Moambique. A consulta a elites urbanas, econmicas e culturais, pelas
autoridades da cmara local, constituam os canais atravs dos quais a sociedade civil,
ainda que s os elementos considerados aceitveis pelo regime colonial, participava na
governao urbana.

Aps a independncia, em 1975, o partido de Estado FRELIMO estabeleceu novos


sistemas de governao e gesto urbanas. Ainda que o aparelho formal do sector pblico,
apesar da designao alterada para conselhos executivos, tenha continuado bastante
similar, em estrutura e funes, s cmaras do perodo colonial, o seu papel e o seu
relacionamento com um leque mais alargado de instituies scio-polticas tornaram-se
consideravelmente diferentes. As estruturas partidrias foram fundidas com as
governativas: aps a independncia, o primeiro secretrio nomeado pela FRELIMO em
cada cidade, era tambm o administrador, e as assembleias do povo eram escolhidas por
processos internos do partido como seu correspondente corpo representivo/deliberativo a
nvel local. Uma organizao social, baseada em grupos dinamizadores populares,
iniciada pela FRELIMO durante a luta pela independncia como base do socialismo

30
popular, fornecia a base para a criao de estruturas do partido a nvel do bairro, do
quarteiro e ncleo residencial (grupo de dez casas). Outros canais para mobilizao e
participao popular eram proporcionados por outras organizaes de massas ligadas
FRELIMO, como a Organizao da Mulher Moambicana (OMM) e a Organizao da
Juventude Moambicana (OJM). Estas estruturas mobilizadoras e centradas no partido,
desenvolvidas em torno dos secretrios de bairro e das assembleias do povo de maior ou
menor escala, eram complementadas por mecanismos corporativistas planeados pelo
Estado, em interligao com organizaes econmicas incluindo aquelas que eram
responsveis pela prestao de servios pblicos bsicos, alojamento e bens essenciais de
consumo e com o executivo local do partido. medida que a crise econmica dos
anos 80 se generalizou, este centralismo democrtico comeou a enfraquecer; em
19867, o partido nico FRELIMO comeou a relaxar o controlo no s sobre a produo
e distribuio de bens de consumo, mas tambm sobre a administrao dos servios
urbanos que por volta de 1990 era cada vez mais delegado nos administradores e nos
directores especializados nomeados pelos ministrios sectoriais, que faziam parte dos
seus conselhos executivos.

O processo de liberalizao econmica e poltica, contemplado na constituio de 1990,


e impulsionado tambm pelas disposies do Acordo de Paz de Roma de 1992
relativamente governao local, resultou na formulao, pelo Ministrio da
Administrao Estatal (MAE), de uma estratgia para a introduo de governao local
descentralizada em Moambique. A Lei do Quadro Institucional dos Distritos
Municipais, aprovada pelo Governo e submetida ao legislativo em 1994, previa a
introduo gradual de autarquias estatutariamente eleitas em todo o territrio nacional,
incluindo eventualmente todas as 23 cidades e 121 distritos. Esta lei prev um
enquadramento legal nico, com pequenas variaes em estrutura e funes adequadas s
especificidades dos contextos urbano e rural. A Lei do Quadro Institucional dos Distritos
Municipais foi a ltima lei aprovada pela Assembleia Nacional monopartidria antes das
primeiras eleies gerais multipartidrias de Outubro 1994 e marcou um ponto
significativo na transio do pas para uma democracia liberal.

31
Poder Local: Governo Autrquico e Auto-Governo Urbano

Base Jurdica para a Criao de Governos Locais: Constituio e Leis

Depois da tomada de posse do governo recm-eleito, no princpio de 1995, foram


suscitadas questes, formais e substantivas, por parte de especialistas jurdicos e
polticos, quanto legalidade e viabilidade da Lei do Quadro Institucional dos Distritos
Municipais de1994. Em resultado de discusses entre o Governo, a maioria parlamentar
da FRELIMO e a representao parlamentar da oposio RENAMO, foi acordada uma
reviso da constituio destinada a clarificar a base jurdica para a criao de governos
democrticos locais estatutrios. Em fins de 1996, foram aprovadas vrias emendas
constituio por uma larga maioria bipartidria na Assembleia da Repblica, que
incluam a reviso de artigos constitucionais relacionados com a natureza e o papel de
uma administrao territorial descentralizada por OLE (rgos Locais do Estado)
incluindo provncias, distritos, postos administrativos e localidades, bem como em
relao ao estatuto constitucional e poderes das autarquias, sob a designao de Poder
Local. Estas emendas foram consideradas por muitos como tendo tornado inconsistente a
Lei do Quadro Institucional dos Distritos Municipais de1994, necessitando nova
legislao antes da criao das primeiras autarquias de Moambique.

Em resultado destas emendas constitucionais de 1996, no incio de 1997 o Governo


apresentou Assembleia Nacional uma proposta de lei-quadro do governo local. A falta
de acordo entre os grupos parlamentares da FRELIMO e da RENAMO quanto s
implicaes da proposta do Governo, em particular em relao ao nmero e seleco das
primeiras autarquias e ao que consideravam como uma limitao das suas funes e
poderes, levou a que a oposio se retirasse do debate legislativo e da votao. Durante a
sua primeira sesso de 1997 a maioria FRELIMO na assembleia aprovou sozinha a nova
Lei-quadro do Governo Local, seguida de legislao especfica incluindo a legislao que
estruturava a criao das primeiras autarquias, eleies autrquicas, finanas municipais,
tutela, autarcas e outras especificidades dos funcionrios da municipalidade de Maputo.
A legislao municipal de Moambique foi implementada em princpios de 1997, tendo
como resultado as primeiras eleies autrquicas em finais desse ano. Os primeiros 23
governos municipais eleitos entraram em funes em Janeiro 1998.

32
Categorias de Governos Locais e sua Criao

A Lei 2/97 que apresenta o quadro legal das municipalidades especifica duas categorias
de autarquias: municpios e pequenos centros rurais (povoaes). Estas categorias foram
estabelecidas com base na definio administrativa existente de povoados e no em
quaisquer caractersticas intrnsecas, como a sua geografia, demografia e perfil
econmico.

A Lei 2/97 especifica ainda que os seguintes dados devem ser considerados na criao de
autarquias: a) factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e
administrativos; b) interesses nacionais ou locais que possam ser postos em risco;
c) razes histricas e culturais; e d) avaliao da capacidade financeira para assumir as
responsabilidades que lhes so cometidas. No so descriminados legalmente quaisquer
outros critrios especficos que orientem o governo na seleco de vilas e povoaes a
propor como autarquias e/ou ajudem a Assembleia a decidir se as propostas devem ou
no ser aprovadas.

Na altura da aprovao das leis municipais, havia 23 cidades classificadas, incluindo


Maputo, as 10 capitais de provncia e outras doze. Todas estas cidades se tornaram
municipalidades em 1997. Alm disso, o Governo props que uma vila (i.e. uma sede de
distrito) em cada provncia, se tornasse vila municipal. Estas dez completaram o
primeiro grupo de 33 municipalidades. Embora a lei no seja explcita, todas as sedes de
distrito, independentemente das suas caractersticas, so consideradas como cidades.
Assim existem ainda aproximadamente 111 potenciais municipalidades. Alm disso, h
cerca de 346 postos administrativos que so potenciais povoaes.

de referir que ao longo de 2007, o governo preparou uma proposta de reviso da


diviso territorial do pas, que potencialmente inclui ajustamentos no nmero e
delimitao dos distritos e postos administrativos bem como a potencial reclassificao
de cidades e vilas. 1 Caso esta proposta seja aprovada pela Assembleia Nacional, o
nmero e natureza de pequenas vilas e cidades que podero vir a ser autarquias, poder
mudar.

33
A Natureza do Mandato do Poder Local

As autarquias tm por misso promover os interesses das suas respectivas populaes


sem prejuzo dos interesses nacionais e da interveno do Estado.Tm as suas prprias
estruturas polticas, legitimadas por eleies directas e dotadas de autonomia
administrativa, financeira e patrimonial. O quadro geral de superviso das autarquias pelo
Estado delineado na Lei de Tutela. As autarquias tm, por lei, responsabilidade nas
seguintes reas: desenvolvimento econmico e social local; ambiente, saneamento bsico
e qualidade de vida; proviso pblica; sade; educao; cultura, lazer e desporto;
policiamento municipal; e desenvolvimento espacial, construo e habitao. No entanto,
o exerccio de responsabilidades pelo poder local nestas reas, no exclui o papel de
estruturas do Estado nas mesmas reas, em certos casos com objectivos que so os
mesmos ou muito semelhantes.

Algumas responsabilidades especficas da proviso de servio pblico esto bem


detalhadas na Lei-quadro como competindo sobretudo ao governo local, em especial as
que se relacionam com a gesto do espao urbano e ambiente e as que se prendem com
assuntos sociais em geral e o bem-estar da comunidade, enquanto outras
responsabilidades so apenas genericamente referidas na legislao municipal bsica
(Decreto 33/06). No entanto, legislao posterior especifica outras responsabilidades
funcionais que podero ser transferidas de rgos do Estado para as autarquias, incluindo:
infra-estruturas e instalaes rurais e urbanas; transportes e comunicaes; estradas;
educao; cultura e bem-estar social; sade; ambiente e saneamento bsico; indstria e
comrcio. importante notar, no entanto, que em algumas destas reas as funes
potencialmente susceptveis de transferncia so muito limitadas, enquanto noutras so
bastante latas.

O Decreto 33/06 define tambm os procedimentos atravs dos quais podem ser
efectuadas tais transferncia de rgos do Estado para as autarquias. Estes procedimentos
devem ser implementados caso-a-caso, com a seleco de funes e a escolha do
momento feita especificamente para cada autarquia. A principal proviso para este
enquadramento de transferncia de competncias a obrigatoriedade de um acordo

34
voluntrio, a ser assinado entre os rgos executivos do poder local e o governo
provincial, que o rgo local do Estado que transfere as competncias e recursos. Ao
obrigar a que haja consenso quanto especificao dos recursos que o Estado, atravs do
governo provincial, ter que outorgar ao poder local que assume responsabilidades
acrescidas, o quadro jurdico que alarga as competncias municipais cria um mecanismo
transparente para garantir que existe uma base adequada de recursos para a continuada
prestao dos servios aps a transferncia de funes do Estado descentralizado para as
autarquias.

Constrangimentos Institucionais Autonomia do Poder Local

Os municpios em Moambique so condicionados pelo Estado e pelo Governo central.


O Estado restringe a autonomia das autarquias atravs da imposio de mecanismos
institucionalizados de superviso que procuram garantir a obedincia municipal s regras
e normas formais e processuais da gesto do sector pblico. O governo restringe a
autonomia das autarquias atravs de mecanismos que procuram assegurar a conformidade
municipal com as prioridades e prticas polticas substantivas preferidas pelo regime
nacional no poder.

Entre as principais instituies que fomentam esta conformidade incluem-se o Tribunal


Administrativo, a Inspeco Geral de Finanas e a Inspeco Geral Administrativa do
Estado. Para alm destes mecanismos de controlo regulatrio por parte do Estado, o
Governo central exerce tambm considervel influncia nos municpios de Moambique.
As polticas nacionais de desenvolvimento urbano e investimento sectorial e prestao de
servios em reas urbanas so poderosas alavancas atravs das quais o Governo central
pode criar incentivos para influenciar as polticas e iniciativas municipais. H outros meios
menos formais que so igualmente importantes. Os canais que interligam o Governos
central, autoridades provinciais e conselhos municipais incluem redes de compadrio
baseadas em relaes profissionais de longa data no seio do sector pblico e, na vasta
maioria das autarquias, relaes formais e informais com as estruturas governativas da
FRELIMO. Atravs destes mecanismos induz-se, a nvel local, um substancial alinhamento
de prioridades e planos polticos e coordenao da aco municipal e do Estado.

35
A Presente Base Poltica para o Desenvolvimento Urbano e Municipal

A implementao da estrutura municipal de Moambique e a melhoria da governao e


do desenvolvimento urbanos dependem no apenas da Constituio e da legislao
estruturante que estabelecem as bases do governo local, mas tambm de polticas e
aces simultneas, adoptadas pelo Governo central.

O instrumento estratgico chave para a coordenao da poltica nacional e do


planeamento para o desenvolvimento o Plano de Aco para a Reduo da Pobreza
Absoluta, PARPA II (20062009). Os indicadores de desempenho do PARPA II incluem
dois tipos relevantes para a presente anlise: indicadores explicitamente relacionados com
a descentralizao e a reforma municipal e indicadores relativos a desenvolvimento
urbano e a prestao de servios urbanos. A utilidade dos indicadores do PARPA parece,
no entanto, ser algo limitada: no obrigam a prioridades de poltica municipal e urbana,
como a melhoria do acesso posse de terras, a habitao condigna em bairros
periurbanos, a servios de transportes pblicos urbanos e cobertura e qualidade da
gesto de resduos slidos.

Um dos grandes princpios orientadores da progressiva poltica de descentralizao de


Moambique o gradualismo, que se pode verificar em duas reas de princpios: o
gradualismo territorial e o gradualismo funcional. O primeiro, o gradualismo territorial,
refere-se ao alargamento gradual da governao municipal a um nmero crescente de
cidades em todo o pas (i.e. em 2008 10 novas cidades foram acrescentadas s 33
municipalidades existentes). A outra rea importante o gradualismo funcional, que
reflecte o incremento na transferncia de competncias de um Estado desconcentrado
para as municipalidades, conforme expresso na Lei 2/97 e no Decreto 33/06. A
progresso do gradualismo funcional reflectir a descentralizao generalizada da gesto
do sector pblico nas zonas urbanas.

Em resumo, uma mais clara especificao das estratgias de implementao de reforma


do PARPA e do sector pblico, em relao aos indicadores de progresso territoriais,
funcionais e fiscais, na implementao da reforma municipal e estratgias de

36
desenvolvimento, proporcionar bases mais claras para a gesto e monitorizao das
vrias dimenses do gradualismo nas polticas e estratgias da descentralizao.

O Estado a Nvel Local: rgos Sub-nacionais do Estado e Governao Urbana

Base Jurdica do Estado Local: Constituio e LOLE

Conforme acima referido, as emendas constitucionais de 1997 definiram no s o quadro


jurdico para o governo local, como tambm reviram a base legal para a organizao e
aco do Estado a nvel local. A reforma Constitucional de 2004 da resultante cria
rgos locais do Estado (OLE) a um tempo descentralizados e desconcentrados, com
poderes para representarem a autoridade unitria do Estado sob a direco do Governo.

De forma a implementar o princpio constitucionalmente estabelecido da representao


do Estado nas reas de governo local, o Governo decretou que cada tipo de governo local
ser representado por uma autoridade especfica (por exemplo, nas autarquias de
pequenas cidades rurais, o Estado ser representado pelo Chefe de Posto Administrativo).

As relaes polticas e funcionais entre estes vrios representantes do Estado e os


respectivos rgos e funcionrios do governo local com os quais partilham o espao
geogrfico, variado, complexo e evolutivo. Vrias funes pblicas requerem uma
coordenao tcnica entre directorias sectoriais desconcentradas dirigidas pelos OLE e
departamentos municipais regidos pelas autarquias. A existncia de uma sobreposio de
autoridades polticas requer canais eficazes de coordenao e colaborao entre
autoridades municipais e autoridades do Estado a nvel local.

2.2 O Enquadramento Jurdico e Poltico para a Organizao dos Servios


Urbanos
Introduo: Servios Urbanos numa Perspectiva Intergovernamental
As seces seguintes contm uma anlise funcional da prestao de servios pblicos em
zonas urbanas, com destaque para o papel dos municpios. Uma discusso mais alargada
e aprofundada sobre as relaes jurdicas e polticas entre municipalidades e estruturas
estatais est includa no CD-ROM.

37
Os sectores apresentados esto organizados em trs seces: aqueles que fornecem infra-
estruturas urbanas, os que prestam servios econmicos e sociais e os que promovem e
regulam actividades do sector privado.

Funes Municipais e Funes Desconcentradas do Estado no Fornecimento de


Infra-estruturas Urbanas
Estradas Urbanas

A rede de estradas de Moambique regulamentada e gerida pela Autoridade Nacional


de Estradas (ANE) sob superviso do Ministrio das Obras Pblicas e Habitao
(MOPH). As autarquias so responsveis pela manuteno da rede de estradas, ruas e
caminhos dentro dos seus limites geogrficos, excepto no caso de estradas primrias e
secundrias, conforme definido no mbito da poltica e no sistema de classificao das
estradas nacionais.

As estradas de Moambique esto divididas em quatro categorias: primrias (nacionais),


secundrias (regionais ou provinciais), tercirias (inter-distritais ou sub-regionais), e
locais (tambm designadas por vicinais). Estas estradas vicinais so sobretudo estradas
rurais que anteriormente eram consideradas como no classificadas, ou ainda ruas e
caminhos que permitem exclusivamente ligaes de transporte local. A manuteno das
estradas primrias e secundrias dentro dos limites municipais, muitas das quais
coincidem com avenidas e ruas urbanas, so responsabilidade da ANE em colaborao
com as autoridades municipais. Deste modo, a construo e manuteno de algumas
estradas tercirias, de todas as vicinais e das ruas e caminhos que so estritamente
municipais, situados dentro dos seus limites territoriais, so da responsabilidade dos
municpios.

A legislao do governo local define as competncias municipais rodovirias como


incluindo: gesto e manuteno de estradas que fazem parte das redes urbanas e rurais,
com excepo das estradas primrias e secundrias; coordenao com a ANE
relativamente a estradas primrias e secundrias que cruzam a rea municipal;
financiamento de estradas e infra-estruturas de estradas urbanas conexas; introduo de

38
portagens para utilizao de estradas e infra-estruturas conexas dentro da sua jurisdio; e
concesses de explorao de estradas sob a sua jurisdio.

Um aspecto importante do sector de estradas o financiamento, legalmente mandatado,


que fornecido pelo Fundo Nacional de Estradas (FE), para a manuteno de estradas
municipais, um fundo especfico estatal que financiado directamente pelos impostos
sobre combustveis. A legislao relativa ao FE obriga a que 10% das receitas dos
impostos sobre combustveis sejam transferidos para os municpios para financiar a
manuteno de estradas e infra-estruturas municipais relacionadas (ver captulo 4 sobre
financiamento). A utilizao do FE fica, em princpio, discrio dos municpios, mas na
prtica o FE tem obrigado os municpios a apresentar planos e oramentos como
condio prvia para o desembolso e por vezes solicita mesmo certos ajustamentos em
relao a prioridades e qualidade.

Abastecimento de gua

A Direco Nacional de guas (DNA) a entidade do MOPH a quem est cometida a


gesto estratgica e integrada dos recursos de gua, bem como o abastecimento
populao de gua potvel e saneamento. A DNA assim a entidade estatal responsvel
pelas polticas de abastecimento de gua e pela criao dos mecanismos atravs dos quais
essas polticas so implementadas e os servios de abastecimento de gua so fornecidos.

A lei-quadro municipal estabelece apenas que as autarquias esto incumbidas do


investimento pblico nos sistemas municipais de abastecimento de gua. No entanto, e
em contraste, a legislao especfica do sector da gua, aprovada no contexto da reforma
e restruturao poltica para permitir a delegao da gesto dos sistemas pblicos de
abastecimento de gua ao sector privado, estabelece a transferncia da gesto dos
sistemas de abastecimento de gua em benefcio dos municpios. No entanto, esta
transferncia de sistemas geridos por particulares ainda no teve lugar e os municpios
no esto ainda a exercer os poderes correspondentes. Na verdade, o abastecimento de
gua (que diferente do sistema de esgotos) est notoriamente ausente da lista de

39
competncias a serem assumidas pelas municipalidades no curso dos prximos trs a
cinco anos, conforme expresso no Decreto 33/06.

Para alm da agncia reguladora CRA, esto tambm includos, na entidade sectorial
coordenadora dos recursos de gua, o Fundo de Investimento e Patrimnio de
Abastecimento de gua (FIPAG), a DNA, as Administraes Regionais da gua (ARA) e
o Frum Coordenador da Gesto Delegada (FCGD). O FCGD uma entidade consultiva
que integra representantes das principais entidades envolvidas no processo de gesto
delegada e trabalha para harmonizar os seus respectivos interesses. Os seus membros
incluem um representante de cada autarquia, por forma a garantir a sua participao em
questes relacionadas com a gesto delegada do abastecimento de gua.

Em termos legais, a gesto dos sistemas de abastecimento de gua dos 13 (treze) sistemas
urbanos dirigidos pelo Estado, est presentemente atribuda ao FIPAG, cuja
responsabilidade inclui o abastecimento de gua a Maputo2, Xai-Xai, Chkw,
Inhambane, Maxixe, Beira, Chimoio, Quelimane, Tete, Nampula, Nacala, Pemba e
Lichinga. A nvel interinstitucional, as autarquias so representadas nos Conselhos de
Direco do FIPAG e FCGD, participando em deliberaes estratgicas e em decises
relacionadas com o financiamento de projectos especficos.

Simultaneamente, existem dentro das fronteiras municipais muitas fontes de gua


independentes, incluindo pontos de gua (poos e furos) e pequenos sistemas canalizados
que em muitos casos so de iniciativa e gesto privada, para fornecer gua a agregados
familiares e empresas em reas periurbanas, onde as redes de distribuio municipais e/ou
de empresas pblicas no do cobertura. Tanto os Departamentos Provinciais de gua
(cuja autoridade deriva da DNA) como as autoridades municipais, participam na
superviso dos fornecedores independentes de gua; no entanto necessrio que haja
uma regulamentao e mecanismos institucionais mais claros para definir os seus
respectivos papis e responsabilidades. Esto tambm previstos esforos para regular o
relacionamento entre o FIPAG e os fornecedores de gua privados urbanos, atravs de
acordos de concesso limitados, que especifiquem nveis de qualidade (ver captulo 7
sobre abastecimento de gua e saneamento).

40
Drenagem (Esgotos Sanitrios e Drenagem de guas de Superfcie)

A rede pblica de esgotos pode definir-se como um conjunto de instalaes de drenagem


de guas domsticas e industriais, assim como guas pluviais , includindo a rede de
colectores, canos, sarjetas, canais e equipamentos /instalaes complementares. A nvel
nacional, a responsabilidade pela drenagem das guas de superfcie, incluindo a gesto
administrativa e financeira dos servios e a manuteno e funcionamento das infra-
estruturas, est cometida ao Estado ou s autarquias e pode ser delegada em terceiros.

O Decreto 33/06 estabelece a transferncia para as autarquias das competncias


relacionadas com o planeamento e implementao de investimentos e a gesto de
equipamentos de suporte dos sistemas municipais de drenagem e o tratamento de resduos
lquidos urbanos e guas de superfcie.

No obstante este instrumento legal e a poltica implcita de descentralizao das funes


de recolha de esgotos para as autarquias, continua a ser comum, nesta altura de 2008, que
instituies estatais, nomeadamente o MOPH e as suas direces provinciais, continuem
a intervir directamente na resoluo dos problemas do saneamento bsico urbano (ver
captulo 7 sobre abastecimento de gua e saneamento).

Abastecimento de Electricidade e Iluminao Pblica

Em Moambique, a produo, transporte, distribuio e comercializao da energia


elctrica esto sob a responsabilidade da empresa pblica Electricidade de Moambique ,
(EDM) sob a superviso do Ministrio da Energia. No campo da energia, a legislao
municipal refere-se apenas a assuntos relacionados com o investimento na distribuio da
energia elctrica e a iluminao pblica. A nvel interinstitucional no h um instrumento
legal que reja as relaes entre os municpios e a EDM, as quais so conduzidas pelas
diferentes autarquias casuisticamente. Geralmente os municpios pedem EDM para
alargar a rede de distribuio e fornecer iluminao pblica em reas onde se verificam
deficincias e em zonas de expanso urbana; no entanto, no h qualquer obrigatoriedade
de cumprimento destas solicitaes por parte da EDM ou de que esta respeite os planos
de desenvolvimento urbano aprovados pelos municpios. Assim, a colaborao entre a

41
EDM e os municpios tem carcter voluntrio, embora os municpios possam usar os seus
prprios recursos para financiar a expanso de servios geridos pela EDM.3

de notar que a Poltica Nacional de Energia declara uma poltica de descentralizao e a


abolio de monoplios na produo e distribuio de energia elctrica atravs da
participao tanto do sector privado como das autoridades locais, de modo a garantir
maior eficincia e competitividade. Esta poltica deveria, em princpio, implicar alguma
transferncia do fornecimento de electricidade para as autoridades locais. No entanto, e
pelo contrrio, a electricidade est notoriamente ausente da lista de competncias a serem
assumidas pelos municpios nos prximos trs a cinco anos, conforme determinado pelo
Decreto 33/06. Implicitamente, parece assim haver uma deciso poltica de no transferir
para os municpios quer o abastecimento de electricidade comercial quer o da
iluminaso pblica num futuro previsvel.

Instalaes para Mercados

Uma das principais competncias municipais em matria de infra-estruturas, o


investimento pblico em mercados e feiras. Esta competncia cabe exclusivamente s
autarquias e no partilhada com qualquer outra entidade pblica. A maioria dos
regulamentos relativos a mercados consta, ou deve constar, de posturas municipais.

As autarquias constroem e so responsveis pela manuteno e funcionamento dos


mercados, geralmente recuperando os custos de funcionamento atravs de taxas pagas
pelos vendedores, com base em tarifas aprovadas a nvel local. Os mercados municipais
so divididos em trs categorias: Mercados Grossistas; Mercados de Bairro e Mercados
Rurais ou Provisrios. Os Mercados de Grossistas, que so estabelecidos pelo Conselho
Municipal, tm por objectivo concentrar todos os produtos que sero distribudos por
outros mercados ou vendidos por grosso. Os Mercados de Bairro so aqueles que em
instalaes especficas e organizadas procuram fornecer produtos e bens a certas zonas da
cidade. Os Mercados Provisrios so mercados autorizados em qualquer local pblico ou
em edifcios pertencentes a privados, numa base provisria, at que os respectivos

42
Mercados de Bairro sejam construdos e entrem em funcionamento. Esto neste caso as
bancas de venda que se encontram nas ruas principais de muitas cidades.

Para alm das competncias acima descritas, relacionadas com os mercados formais, os
municpios tm vindo a efectuar o licenciamento e inspeco de actividades comerciais
praticadas em bancas de rua e por vendedores ambulantes. Essas competncias esto
designadas para serem formalmente transferidas para os municpios, de acordo com o
Decreto 33/06. de notar que o licenciamento e regulamentao de pequenas lojas,
estabelecimentos comerciais, restaurantes e outros estabelecimentos de servios aos
consumidores dentro das reas urbanas, no esto abrangidos por essa inteno de
transferncia para os municpios; assim, ao abrigo do actual regime jurdico, a maior
parte dos estabelecimentos de carcter econmico no sector formal, e qualquer que seja a
sua dimenso, manter-se-o provavelmente sob a autoridade das entidades provinciais e
distritais.

Parques e Espaos Verdes

O investimento pblico e a gesto de parques, jardins e zonas botnicas, so uma das


competncias bsicas dos municpios. Os espaos verdes incluem parques, jardins,
praas, alamedas, avenidas relvadas, bordaduras, jardins zoolgicos, jardins botnicos e
taludes, sujeitos a regras de utilizao e funo aprovadas pelo prprio municpio, bem
como regras de conduta a serem respeitadas por utilizadores privados.

Cemitrios

De acordo com o quadro legal, o planeamento, investimento e gesto de cemitrios


pblicos uma competncia municipal bsica. Neste contexto, o sepultamento de
defuntos s permitido em cemitrios constitudos e autorizados pela autarquia. Para
alm de garantir que os cemitrios municipais obedeam a padres estabelecidos em
termos de sade pblica e segurana, no h uma base concreta de interveno por parte
de entidades do Estado, a nvel central ou local, na organizao e funcionamento dos
cemitrios locais.

43
Funes Municipais e Desconcentradas do Estado na Prestao de Servios
Econmicos e Sociais
Segurana Pblica

A Polcia da Repblica de Moambique (PRM) uma entidade pblica e uma fora


paramilitar organizada a nvel central, provincial e distrital, de posto administrativo e de
localidade, inclusive dentro das reas municipais.

Dentro (e tambm fora) dos limites geogrficos municipais, a PRM responsvel


principalmente pela manuteno da ordem e da segurana pblica. Nesse mesmo espao
urbano, a Polcia Municipal um servio autrquico que exerce exclusivamente funes
de polcia administrativa, actuando apenas dentro do territrio municipal e subordinada
ao seu respectivo conselho municipal. As competncias da Polcia Municipal incluem a
fiscalizao do cumprimento dos regulamentos municipais e a aplicao da
regulamentao legal em reas urbanas como a construo e uso da terra, trfego e fluxos
de trnsito, segurana no transporte urbano e obedincia aos percursos autorizados,
estacionamento de veculos, regulamentos de mercados e actividade comercial,
saneamento ambiental, defesa dos recursos naturais e bens ambientais, controlo da
poluio sonora e proteco dos recursos e bens culturais da comunidade. de notar que
a polcia municipal tem poderes para garantir, se necessrio atravs de medidas coercivas,
o cumprimento dos regulamentos municipais e seus actos administrativos.

Em termos de relaes interinstitucionais, a Polcia Municipal e a PRM devem assegurar,


no mbito do territrio municipal, uma coordenao entre si no que respeita a actividades
de policiamento de rotina. No entanto, em caso de alterao da ordem pblica, a Polcia
Municipal estar subordinada PRM, imediatamente e nas condies estabelecidas por
esta, dentro do respectivo territrio municipal.

Recolha de Resduos Slidos

A interveno de entidades do Estado na rea da gesto dos resduos slidos da


responsabilidade do Ministrio para a Coordenao da Aco Ambiental (MICOA) e
dirigida, entre outros aspectos, preparao e publicao de regulamentos, licenciamento

44
de instalaes ou locais de armazenagem ou eliminao de lixos e fiscalizao do
cumprimento com os regulamentos.

Em geral, o quadro legal do saneamento bsico, e em particular no que se refere gesto


de resduos slidos urbanos, remete para as autarquias as atribuies e competncias
relacionadas com a remoo de lixo, limpeza pblica e investimentos associados ao
tratamento e eliminao de lixos. Consequentemente, os municpios so responsveis
pela recolha e transporte de resduos slidos urbanos no perigosos, utilizando para tal os
meios, mtodos e processos de recolha apropriados, com base nas necessidades tcnicas
de cada situao, de modo a garantir condies de higiene para que no sejam postos em
risco a sade pblica e o ambiente.

tambm importante referir a competncia regulatria do Estado, e o que reservado s


autarquias em relao gesto de resduos slidos nas reas sob a sua jurisdio,
nomeadamente a aprovao de disposies especficas quanto a gesto dos resduos,
processos de recolha, tratamento e depsito de resduos slidos e outros (ver captulo 8
sobre gesto de resduos slidos).

Sade

A nvel nacional, o Ministrio da Sade (MISAU) a entidade responsvel pelo sector da


sade. A legislao municipal em si refere-se aos assuntos da sade apenas na medida em
que as autarquias tm competncia para o investimento pblico em unidades de sade de
cuidados primrios. Mas no ficam claramente explicitados os limites das competncias
das autarquias neste sector. O Decreto 33/06 vai muito mais longe na pormenorizao das
responsabilidades a serem transferidas para os municpios. Estabelece que, desde que
sejam respeitados os regulamentos, cdigos e padres de qualidade definidos pelo
MISAU, sero confiadas s autarquias funes no sector de sade, incluindo: preveno
da doena atravs da higiene individual e comunitria; gesto operacional de unidades de
sade de nvel primrio; programas de saneamento ambiental e fiscalizao; assegurar a
manuteno preventiva e a reabilitao de unidades de sade de Nvel Primrio, Centros
de Higiene e outras unidades similares; a gesto corrente de cemitrios, crematrios,

45
morgues, e salas para cerimnias fnebres; organizar sistemas de transporte de doentes; e
emitir pareceres e elaborar propostas para o desenvolvimento da rede primria de sade
dentro da rea geogrfica do municpio.

Entre os profissionais de sade e no prprio MISAU existem considerveis dvidas


quanto transferncia do nvel primrio dos cuidados e unidades de sade para os
municpios. As unidades so consideradas como a base do Servio Nacional de Sade
(SNS). Muitos pensam que a sua entrega aos municpios poderia aumentar os custos e
comprometer a qualidade dos servios prestados, comprometendo tambm a coordenao
entre as diversas unidades do sector de sade.4

Educao

O Ministrio de Educao e Cultura (MEC) a entidade central do Estado que conduz e


desenvolve as actividades educativas e culturais, contribuindo para elevar a conscincia
patritica e reforar a unidade nacional e a cultura moambicanas. Tendo em conta os
interesses locais, comuns e especficos da populao, as autarquias receberam atribuies
na rea da educao. Neste contexto, as autarquias podem investir em: criao e
administrao de escolas primrias e internatos; gesto do pessoal administrativo das
escolas primrias e de internatos; gesto do ensino privado a nvel primrio; participao
na definio dos currculos locais; aquisio e gesto de transportes escolares; criao,
equipamento e administrao de centros de educao para adultos; superviso de centros
de educao pr-escolar; e a criao e administrao de unidades sociais, como creches e
instituies similares.

Estas competncias municipais na educao devero ser transferidas de acordo com o


Decreto 33/06, conforme descrito acima. Isto permitir que cada autarquia desenvolva as
suas actividades com alguma autonomia, numa relao coordenada com o MEC, e no
necessariamente subordinadas a instrues ministeriais, excepto em algumas poucas
matrias especficas, como os currculos e a poltica de ensino.

46
Criao de Habitao

As atribuies relacionadas com a criao de habitao incluem dois aspectos,


nomeadamente os que so consignados s autarquias e os dos OLE. Relativamente
interveno estatal e pelo facto do Estado se ter tornado proprietrio de quase toda a
propriedade imobiliria do pas, por via das nacionalizaes, o Governo criou uma
agncia para a administrao das propriedados do Estado (APIE), para gerir os seus bens
imobilirios. Compete tambm ao Estado construir imveis para venda ou arrendamento,
bem como empreender outras actividades relacionadas com direitos imobilirios.

Por outro lado, o Governo criou o Fundo de Fomento de Habitao (FFH), cuja funo
assegurar apoio financeiro para programas de habitao do Governo, destinados a
famlias de baixos rendimentos, trabalhadores qualificados e jovens casais. A maioria das
intervenes do FFH desenvolve-se dentro dos espaos municipais. Nesses casos, o
princpio de acordo prvio entre o FFH e as autarquias deve estar subjacente
interveno.

Simultaneamente, as competncias dos municpios incluem urbanizao, construo e


habitao. Neste contexto, as autarquias so responsveis, paralelamente com o FFH,
pelo investimento pblico na rea da habitao econmica e social. No entanto, nem a
legislao municipal, nem o Decreto 33/06 so claros em relao natureza do papel das
autarquias, base dos recursos e critrios quanto a beneficirios, ou s modalidades para o
planeamento e execuo de investimentos no domnio da habitao econmica.

Bem-Estar Social/Proteco Social

O Ministrio da Mulher e Aco Social (MMAS) a entidade central do Estado


responsvel pela execuo das polticas de emancipao e desenvolvimento das mulheres
e pela aco social no pas. Foram conferidas competncias s autarquias para
investimento pblico nas seguintes reas: actividades de apoio a grupos sociais
vulnerveis e proviso de habitao social.

47
As competncias das autarquias em matria de aco social so um tanto limitadas em
comparao com as que so atribudas ao MMAS; pode-se concluir que, no actual quadro,
as autarquias actuam como complemento de actividades a serem desenvolvidas pelo
MMAS para o apoio e proteco a populaes vulnerveis.

Promoo dos Desportos e da Cultura

Apesar da sua aparente similaridade, o enquadramento jurdico e poltico para a


interveno municipal nos desportos e na cultura so consideravelmente diferentes, com
particular enfse no papel das autarquias nas actividades culturais, mais do que em
relao ao desporto.5

O Decreto 33/06 estabelece claramente as responsabilidades municipais na rea da


cultura, incluindo: a criao e gesto de casas da cultura, centros de cultura, teatros,
museus e bibliotecas municipais; a manuteno, renovao e recuperaon de bens
culturais no mbito da autarquia; a promoo de investimentos pblicos de apoio a bens
culturais, paisagem e estruturas urbanas; a promoo da construo de equipamentos e
infra-estruturas de carcter cultural; a elaborao de propostas de classificao de
patrimnio cultural existente na autarquia; o estabelecimento de protocolos com
entidades pblicas ou privadas para manuteno e renovao de bens culturais nas reas
classificadas; e a organizao de concursos, conferncias etc., para promover a cultura e
contribuir para a valorizao da produo artstica a nvel das autarquias.

Preparao e Resposta para Desastres

Em termos formais, a resposta a desastres responsabilidade do Instituto Nacional de


Gesto de Calamidades (INGC), que fornece recursos e assistncia tcnica s entidades
apropriadas do sector pblico, de modo a prevenir, mitigar e dar resposta a emergncias
humanitrias e desastres naturais.

Embora formalmente a preveno, gesto, ajuda s vtimas e a reconstruo de infra-


estruturas danificadas em casos de desastre no sejam atribudas s autarquias, o papel
destas, na mobilizao e organizao das comunidades e na prestao de servios

48
directamente a bairros e famlias afectados, reconhecido pelo INGC e pelas outras
agncias e entidades do Estado com as quais trabalham. Deste modo, quer no caso da
exploso do depsito de armas em Maputo, das cheias no Xai-Xai, ou do ciclone que
devastou Vilanculoss, as autoridades municipais estiveram no s envolvidas como
muitas vezes assumiram a liderana na coordenao da prestao de ajuda s populaes
afectadas, tanto em alvio imediato como na reconstruo a longo prazo.

Aco Municipal e Aco Desconcentrada do Estado na Promoo e


Regulamentao de Actividades Econmicas
Licenciamento e Regulamentao de Terras e Uso de Terras

Em Moambique a terra propriedade do Estado e no pode ser vendida ou de qualquer


outro modo transferida, hipotecada ou penhorada. As condies de uso e explorao da
terra so determinadas pelo Estado. O Direito de Uso e Aproveitamento da Terra, ou
DUAT, concedido a pessoas naturais ou jurdicas com base nos fins sociais ou
econmicos que se propem dar terra. Em zonas urbanas os DUAT so concedidos
pelas autoridades municipais, segundo Planos de Urbanizao aprovados. A urbanizao
nessas reas tem de incluir, no s a reserva e organizao de espaos para uso privado e
pblico, mas tambm planos para acesso essencial ao trnsito, infra-estruturas pblicas,
equipamentos sociais e servios pblicos (como sade, educao, esgotos e acesso ao
comrcio, entre outros).

Embora a terra no possa ser vendida ou por qualquer outro modo transferida, os DUAT
podem s-lo. A transferncia entre entidades privadas, dos DUAT que pertencem a
prdios urbanos, i.e. aqueles cujo principal valor reside nos bens construdos, mais do que
na terra em si, no necessita de autorizao da entidade que aprovou a outorga inicial do
direito de uso (i.e. o municpio). Em contraste, a transferncia de DUAT, relacionados
com prdios rsticos, onde quer que situados, requer a autorizao da entidade que
aprovou inicialmente a sua concesso. Esta proviso para transferncias autnomas de
prdios urbanos, permite o desenvolvimento de um mercado de direitos de uso de terra,
transaccionveis em reas urbanizadas como as que caracterizam a maioria dos territrios
municipais. Neste regime, as autoridades municipais funcionaro como administradores

49
dos regulamentos e dos impostos sobre transferncias de terra e do associado uso da terra.
Nas reas urbanas, os DUAT podem ser adquiridos s autarquias atravs de vrios
mecanismos, como por exemplo: concesso a pedido; sorteio; hasta pblica; transaco
privada e ocupao em boa-f (ver captulo 6 sobre terras).

A principal entidade governamental com responsabilidade pela gesto ambiental o


MICOA, que a entidade que aprova os estudos de impacto ambiental, monitoriza a
aplicao de planos de gesto ambiental e tambm superintende as actividades do sector
ambiental. O MICOA tambm responsvel pelo licenciamento e fiscalizao ambientais
relativamente a resduos perigosos, e por monitorizar a qualidade do ar e da gua,
inclusive nos territrios municipais.

Embora os municpios possam estabelecer reas de reserva municipais e sejam


responsveis por manter dentro das suas fronteiras zonas verdes e drenagem, a grande
maioria dos poderes, no que diz respeito ao ambiente, esto concentrados em
instrumentos centrais e locais do Estado. H um desempenho muito limitado dos
governos municipais em assuntos ambientais e no h nenhuma proviso estatutria para
a cooperao entre autoridades centrais e municipais em relao proteco ambiental no
mbito do territrio municipal.

Licenciamento e Regulamentao da Construo Civil

A actividade de construo, em Moambique, requer autorizao governamental. Essa


autorizao dada sob a forma de uma licena (o alvar) que vlida em todo o pas. H
dois tipos bsicos de construtores licenciados: os construtores de obras pblicas e os
construtores civis. Os construtores de obras pblicas tm alvar para efectuar a construo,
reconstruo, reparao e adaptao de imveis para o Estado, governos municipais, e
instituies e empresas pblicas. A construo civil privada aquela que pertence a
proprietrios que no so directa ou indirectamente entidades administrativas do Estado ou
de municpios. O licenciamento abrange todos os trabalhos a serem executados e, em
relao a projectos faseados, necessrio obter uma licena de construo para cada fase.

50
A competncia para efectuar o licenciamento de obras privadas cabe s autarquias ou s
administraes distritais caso se situem fora da rea municipal.

Licenciamento e Regulamentao da Actividade Comercial

O licenciamento de uma actividade comercial visa cumprir com a obrigao legal de que
a prtica de qualquer actividade comercial, no territrio moambicano est sujeita
autorizao do Estado. O licenciamento culmina com a emisso de uma licena de
operao, que um documento que confirma o direito do seu detentor a praticar a
actividade comercial requerida.

Pequeno Comrcio:

As competncias das autarquias, em matria de pequeno comrcio, no so claras. No


entanto, as competncias, em termos de licenciamento e fiscalizao de actividades
comerciais praticadas em bancas de rua e por vendedores ambulantes, tm sido sempre
confiadas aos municpios. Esta inconsistncia foi clarificada pelo Decreto 33/06, que
efectua a transferncia formal das competncias acima referidas para as autarquias,
especificamente incluindo o licenciamento do pequeno comrcio pelas autoridades
municipais. Nesta altura, com a implementao dos Balces de Atendimento nico
(BAS), unidades concentradas para a prestao de servios pblicos, organizadas pelos
governos provinciais, continua a ser importante ter as autarquias representadas nos
BAS, e garantir o seu papel activo no licenciamento do pequeno comrcio.

Lojas e armazns:

A competncia para o licenciamento do comrcio em geral, grossista, retalhista, comrcio


rural, lojas e outras actividades comerciais no reguladas por legislao especfica, cabe ao
Governador Provincial e pode ser delegada nos Administradores Distritais. Os
regulamentos comerciais existentes no prevem um papel das autoridades municipais no
licenciamento de estabelecimentos comerciais do sector formal.

51
Licenciamento e Regulamentao de Actividade Industrial

A regulamentao da actividade industrial em Moambique regida pelo Regulamento


do Licenciamento da Actividade Industrial (RLAI) que estabelece os critrios para a
concesso dos alvars de funcionamento.

As autoridades municipais apenas podem conceder alvars a micro-empresas industriais


que funcionem dentro das suas fronteiras, i.e., que esto dentro dos seguintes critrios:
menos de USD 25 000 de investimento inicial, menos de 25 trabalhadores e menos de
10 KvA em necessidades energticas. Ao abrigo das actuais regulamentaes as micro-
empresas, ou seja as que esto sujeitas ao licenciamento municipal, no requerem
avaliao tcnica e esto isentas da aprovao do projecto e da fiscalizao; esto apenas
sujeitas a um registo nos termos j indicados.

No caso de obras necessrias, os respectivos projectos tambm so aprovados e


licenciados pela autoridade competente, nomeadamente o MOPH e o conselho municipal.
Se o estabelecimento estiver situado num centro urbano, ou abrangido por planos de
urbanizao aprovados, os pedidos s sero autorizados dentro de zonas industriais
previstas ou, alternativamente, aps opinio favorvel do respectivo municpio, ou outra
entidade competente e tm ainda de obedecer a um programa de urbanizao. Esta
definio de zona requer uma coordenao entre o Estado e as autarquias relativamente
localizao de empresas industriais licenciadas dentro do territrio municipal.

Licenciamento e Regulamentao da Actividade Agrcola

Em contraste com os processos que regulamentam outras actividades econmicas (p. ex:
actividade comercial, industrial, etc.) a prtica agrcola nas autarquias est sujeita apenas
a DUAT especficos para a actividade agrcola. No necessria uma licena especial; no
entanto, consoante as culturas produzidas (algodo, castanha de caju, tabaco ou outras),
existem alguns regulamentos especficos em matria de cultivo, segurana sanitria, uso
de pesticidas, entre outros.

52
Licenciamento e Regulamentao de Sistemas e Servios de Transportes

O fornecimento de transporte definido como a conduo de pessoas ou bens, de um


lugar a outro, mediante pagamento. A legislao do poder local em Moambique atribui
poderes s autarquias para fornecer e regular o transporte colectivo que funciona
exclusivamente dentro de territrio municipal. As autarquias tm tambm poderes para
licenciar o transporte pblico urbano de passageiros e carga, bem como o transporte de
pessoas em camionetas com o limite de at 7 000 kg de peso e em autocarros de at
25 lugares. Transporte pblico transporte que no classificado como privado, i.e.
fornece servio a vrias pessoas segundo roteiros e horrios previamente estabelecidos.

No caso das municipalidades de Maputo e Matola os servios de transportes pblicos


colectivos so efectuados por uma empresa pblica autnoma (TPM), supervisionada
pelo Ministrio dos Transportes e Comunicaes (MTC). Exerce a sua actividade no s
na cidade de Maputo como tambm em zonas perifricas da Provncia de Maputo,
incluindo outras jurisdies, desde que devidamente autorizada pelo Ministro.

Competncias de Servios Urbanos Partilhadas e em vias de Transio


As seces precedentes mostram que a atribuio de funes e a definio de relaes
entre as autarquias de Moambique e dos vrios elementos do Estado que intervm no
espao urbano, so cada vez mais complexas e dinmicas. Ainda que estes
relacionamentos e papis tenham estabilizado durante a primeira dcada de governao
municipal, com base na definio original das competncias municipais, i.e. as que esto
inseridas na legislao de 1997, um ciclo de mudana nas relaes intergovernamentais
teve j incio e prev-se que pode acelerar durante o prximo mandato, de 20092014.

Na rea da governao, a implementao da LOLE e os seus regulamentos, bem como


outras polticas associadas, que do poder aos governos provinciais para exercerem
funes tutelares e regulatrias em relao s autarquias, tm resultado num significativo
vnculo de relaes intergovernamentais fora de Maputo. Isto representa uma alterao
concentrao no Governo central de relaes centrais-locais, que constavam do pacote
autrquico original. Ao reforar a dinmica regional de relaes Estado-municpios, estas

53
tendncias tm aumentado o risco da evoluo do modelo municipal ser condicionado
mais pelas relaes entre entidades e intervenientes locais poderosos e menos por uma
orientao poltica universalmente definida e por uma racionalidade tcnica que ressaltam
dos padres, procedimentos e orientaes operacionais definidos a nvel central.

Na rea da prestao de servios, a implementao legalmente exigida pelo Decreto


33/06 em relao transferncia de competncias do Estado para os municpios, ser o
maior estmulo para a mudana nos prximos anos. O Decreto 33/06 foi deliberadamente
concebido para dar uma grande flexibilidade s autarquias e aos governos
central/provinciais no mbito, modo e execuo da transferncia de competncias. Tudo
indica, no entanto, com base em comentrios de vrios presidentes de conselhos
municipais que alguns vm esta flexibilidade no como um convite a um dilogo aberto,
mas como uma intimidante falha de clareza.

A resposta a esta ambiguidade no ser talvez, como alguns pretendem, aumentar o


volume e a especificidade da legislao relativa transferncia de competncias. A
implementao de uma descentralizao funcional seria talvez mais bem servida atravs
do desenvolvimento de instrumentos tcnicos e metodolgicos para orientar a formulao
dos necessrios acordos de transferncia para cada sector. So necessrios considerveis
investimentos para clarificar os aspectos tcnicos deste processo, incluindo o clculo dos
recursos necessrios para a transferncia de cada sector. tambm essencial reforar a
capacidade dos municpios para assumirem as prerrogativas do Decreto 33/06 com a
devida confiana, e para eventualmente virem a integrar e gerir a transferncia de novas
competncias no mbito das estruturas municipais administrativas. Em todo este
processo, o papel dos ministrios centrais, incluindo os ministrios principais (Finanas,
Funo Pblica, Plano e Desenvolvimento e Administrao Estatal), assim como outros
ministrios sectoriais relevantes, precisa de ser definido e adequadamente integrado.
Continua a existir um risco considervel de que, se inadequadamente especificada e
apoiada, a transferncia de competncias possa levar a perturbaes prejudiciais na
organizao do sector pblico, com implicaes potencialmente negativas para a
coerncia de polticas fiscais e de gesto de recursos, para uma coerente reforma

54
institucional das transferncias, tanto pelo lado do Estado como pelo lado dos municpios
e, pior ainda, de uma potencial degradao da amplitude e qualidade dos servios
pblicos prestados aos cidados em rea urbanas.

Um outro aspecto deste quadro instvel da governao e da gesto dos servios pblicos
nas zonas urbanas de Moambique, a crescente necessidade de uma colaborao
efectiva entre autarquias e estruturas do Estado, a nvel provincial e distrital. A autoridade
partilhada nos servios urbanos, resulta frequentemente de uma sobreposio natural de
jurisdio em razo da matria, mais do que de uma oposio disfarada autoridade
poltica. Tanto o pacote autrquico como o Decreto 33/06, concedem claramente aos
OLE e aos municpios, o poder para formar parcerias para fins de interesse pblico, sem
prejuzo das suas respectivas competncias. Isto significa que existe j uma cobertura
legislativa que permite um acordo nos contornos das competncias partilhadas, por
oposio a uma transferncia de competncias. Como em muitos outros casos, o uso desta
prerrogativa depende da capacidade, criatividade e vontade poltica das partes em aceitar
as oportunidades fornecidas pela legislao, para formular, a nvel local, parcerias
eficazes em situaes de competncias partilhadas.

Para alm da constante ateno e esforo necessrios, por parte dos ministrios centrais,
para apoiarem as competncias partilhadas e em transio dos municpios, a Associao
Nacional dos Municpios de Moambique (ANAMM) pode desempenhar um papel
particularmente til no apoio a uma eficaz reforma intergovernamental. Embora ainda
limitada em certos sectores, a lista de competncias a ser transferida, ao abrigo do
Decreto 33/06 suficientemente longa para pr prova a limitada capacidade de gesto
de muitas autarquias. A ANAMM poderia ajudar os municpios a desenvolver critrios de
gesto adaptados tanto ao municpio como aos servios a serem transferidos que
possam ser aplicados, para alm de respeitarem critrios polticos adequados, a decidir
quais as competncias que as autarquias assumiro primeiro, e em seguida a desenvolver
uma estratgia faseada para transferncias posteriores. A ANAMM pode ser de particular
ajuda no apoio a autarquias ambiciosas mas por vezes com capacidades reduzidas, para
articularem os seus interesses e estabelecerem ferramentas analticas adequadas,

55
orientao metodolgica e iniciativas de negociao para apoio tanto s transferncias de
competncias como a acordos de colaborao com governos provinciais e ministrios
centrais. Essa ajuda pode implicar o desenvolvimento de modelos de planos de
transferncia (de mbito apropriadamente modesto) e a coordenao das participaes de
ministrios chave, como o MF, os ministrios de tutela em questo e o municpio em si.
Pode tambm requerer a formulao e implementao de acordos-piloto, que permitam
testar e melhorar as ferramentas e procedimentos a serem mais amplamente aplicados.
Poder ainda ser necessrio mais apoio na identificao de prioridades municipais para a
consolidao de capacidades e apoio tcnico e na mobilizao de recursos e competncias
em resposta a estas necessidades.

2.3 Anlise e Recomendaes para Melhorar o Desempenho da Governao


Urbana e das Instituies de Gesto em Moambique
Enquadramento Poltico da Municipalizao
Questo: A base tcnica de planeamento da expanso continuado do sistema do poder
local no est definida numa metodologia clara e replicvel, que etabelea padres e
objectivos para criar novas cidades municipais e introduzir pequenas autarquias de
povoao.

Diagnstico: Apesar do gradualismo ser um princpio essencial da reforma autrquica em


Moambique desde que foi estabelecido o enquadramento do poder local s foram
criadas dez novas municipalidades. Tem havido escassa transparncia no processo de
anlise e discusso para a seleco de novas reas para a criao de autarquias. Na
escolha de vilas a serem municipalizadas, as consideraes polticas parecem ter-se
sobreposto s consideraes tcnicas, muitas vezes dando azo a lobbies escondidos por
parte das elites do partido no poder, procurando ganhar acesso ao poder local.

Recomendao: necessria uma estratgia a mdio e longo prazo para a


descentralizao/municipalizao, que defina uma abordagem ao gradualismo num
quadro temporal de 10 a 20 anos. Deveriam ser definidos e divulgados critrios mais

56
claros para que vilas e povoaes se tornem municipalidades e estabelecido um processo
transparente de avaliao de candidatas municipalizao.

Papel dos Agentes do Estado em Territrio Municipal


Questo: Continua a haver uma falta de clareza relativamente ao papel dos chamados
Representantes do Estado em zonas urbanas, como mentores de polticas em reas de
servios conjuntos ou de responsabilidades reguladoras e tambm como agentes da
governao vis--vis as estruturas descentralizadas, territoriais e comunitrias.

Diagnstico: As formas de articulao horizontal, i.e., entre autarquias, administradores


distritais e outros representantes do Estado no esto claramente definidas no quadro
jurdico existente e constituem uma zona potencial de problemas de coordenao na
governao, no planeamento do desenvolvimento e na gesto da prestao de servios.
Os esforos do Governo central para estabelecer, a partir de 2006, mecanismos de
representao do Estado em todos os municpios, resultaram em ambiguidades e
sobreposies nas relaes horizontais entre os OLE e as autoridades municipais. Em
certos casos, os cidados tm dificuldade em identificar quais as autoridades responsveis
por dar resposta a situaes especficas e noutros como no caso da regulamentao
comercial a lei e a regulamentao carecem de harmonizao entre os padres e
procedimentos do Estado e municipais, assim como de uma mais clara divulgao aos
cidados. Porque os casos, relativamente a cidades distritais, cidades capitais de provncia
e Maputo como capital nacional, so muito diferentes entre si, ser necessrio criar vrias
solues institucionais para que se esclarea como as autarquias e os Representantes do
Estado devem interagir.

Recomendao: O Governo deveria esclarecer o papel, poderes e deveres dos


representantes das entidades centrais num contexto urbano, desde as povoaes s
grandes cidades, bem como formular, em consonncia com as autoridades municipais e a
ANAMM, linhas de orientao para este efeito. Estas linhas deveriam ser divulgadas
como base de um desenvolvimento casustico de entendimentos entre os OLE e os
Representantes do Estado e as autarquias, incluindo eventualmente a proposta de
Memorandos de Entendimento onde tal se revele necessrio para evitar sobreposies,

57
problemas de coordenao e at potenciais conflitos institucionais, e para facilitar uma
gesto e regulamentao transparente e eficaz. A comunicao aos cidados quanto ao
papel dos Representantes do Estado em relao aos conselhos municipais contribuiria
tambm para melhorar a governao e a prestao de servios em reas urbanas.

Exerccio da Tutela Municipal


Questo: A delegao da responsabilidade da tutela das autarquias nos Governos
Provinciais cria um potencial de conflitos de interesse entre entidades provinciais,
relativamente s autarquias.

Diagnstico: Os governos provinciais e os distritos que lhes esto subordinados


partilham responsabilidades bem como espao e/ou fronteiras com as autarquias. Os
interesses dos governos provinciais e das administraes distritais podem no coincidir
com os que so definidos pelas autoridades municipais. Entretanto, a regulamentao
actual delega a autoridade tutelar do Estado, originalmente cometida ao MAE, MF e
MPD, nos Governadores Provinciais. Isto coloca os Governadores Provinciais numa
posio em que so simultaneamente participantes no jogo da governao local e
rbitros (i.e. fiscais das regras, atravs do exerccio da tutela) nesse mesmo jogo. Em
alguns casos, esta combinao pode resultar num aumento de conflito intergovernamental
em vez de melhoria na governao e na prestao de servios nas reas urbanas. Acresce
ainda que foi introduzida uma terceira tutela, relativa ao ordenamento do espao e uso
da terra, que ser efectivamente exercida pelo MICOA, atravs de legislao
recentemente aprovada em relao ao ordenamento do territrio.

Recomendao: Reconsiderar a delegao da tutela administrativa e financeira nos


governos provinciais. aconselhvel manter a responsabilidade tutelar formal nas
instituies do Governo central. Sem prescindir da sua autoridade e responsabilidade
final, os ministrios centrais podem delegar funes tcnicas/administrativas, como a
recolha de dados e at investigao, nos OLE, especificamente nos governos provinciais
e nos seus secretrios permanentes (que formalmente respondem perante o Primeiro
Ministro) e os seus directores financeiros (que continuam a responder perante ao Ministro
das Finanas, bem como perante o Governador Provincial). No entanto, a

58
responsabilidade ltima, para decidir se as autoridades municipais requerem disciplina
administrativa, ou mesmo sanes legais ou polticas dever, preferivelmente, ser
exercida pelos ministrios centrais porque h uma maior probabilidade de que estes
assumam uma postura objectiva e neutra do que os OLE, que interagem de vrios modos
e em relao a muitas matrias, com as autoridades municipais no seu territrio. Acresce
ainda que se torna necessrio clarificar as formas de interveno do MICOA no
ordenamento urbano.

Transferncia de Competncias Funcionais do Estado para os Municpios


Questo: O processo de transferncia de competncias para as autarquias, que
provavelmente ser um tema fulcral da poltica e da reforma municipal ao longo dos
prximos anos, ainda no foi totalmente elaborado, particularmente em termos da
metodologia para definir as interligaes entre servios e funes administrativas a serem
transferidas e os recursos financeiros, materiais e humanos necessrios para garantir a sua
viabilidade quando assumidos pelas autarquias.

Diagnstico: a actual regulamentao estipula que a transferncia de competncias ser


implementada atravs de acordos formais entre os governos provinciais e as autarquias. A
natureza voluntria destes acordos fornece um ponto de partida claro e coerente para este
processo. No entanto no h, presentemente, uma obrigao formal de participao ou
acordo por parte dos ministrios sectoriais responsveis pelos servios funcionais
abrangidos, nem de participao e acordo do MF, o qual ser responsvel pelos recursos
oramentais recorrentes a serem transferidos para as autarquias. (N.B. as autarquias no
recebem as suas transferncias fiscais via oramento provincial; os seus oramentos e
fundos provm directamente do Governo central). Embora tenha sido criada uma
Comisso Tcnica Interministerial para preparar a transferncia de competncias, o
trabalho da comisso est consideravelmente atrasado e parece haver escassas ligaes
entre o trabalho desta comisso e a mais alargada reforma do sector pblico; planos e
processos de polticas de descentralizao sectorial; e alteraes s polticas fiscais e
mecanismos intergovernamentais.

59
Recomendao: Desenvolver linhas de orientao claras e prticas envolvendo
ministrios chave como o MF, MPD, MAE e o Ministrio da Funo Pblica (MFP) bem
como os ministrios sectoriais relevantes para assegurar o sucesso do processo de
transferncia de competncias para as autarquias. O envolvimento dos ministrios de
tutela e do MF, MPD, MAE e MFP essencial para assegurar a coerncia e a
sustentabilidade das metodologias usadas e os elementos financeiros, organizacionais e
tcnicos necessrios. Este processo deve ser devidamente considerado como parte da
componente de descentralizao sectorial, do programa de reforma do sector pblico
nacional, e a preparao e apoio prestao de servios pelos municpios deveriam ser
totalmente integrados nas estratgias e planos de reforma que esto a ser formulados por
cada ministrio e interligados poltica e reforma fiscal. O apoio tcnico da unidade para
a reforma do sector pblico (i.e. UTRESP) pode contribuir de modo importante para o
planeamento e implementao da transferncia de competncias. So necessrias linhas
de orientao metodolgica coerentes e consistentes para apoiar os vrios actores
institucionais envolvidos neste processo: os ministrios nucleares, os ministrios
sectoriais, OLE incluindo governos provinciais e em alguns casos administraes
distritais, e os prprios municpios. Vo ser necessrios programas de assistncia tcnica,
tanto urgentes e intensivos como de longo-prazo, para garantir a coerncia e sucesso da
transferncia de competncias, que ser provavelmente a dimenso mais significativa da
descentralizao e da reforma municipal no decorrer dos prximos cinco anos.

Aspectos Territoriais da Representao Municipal


Questo: A falta de uma dimenso territorial no sistema de representao pelo qual so
eleitas as Assembleias Municipais parece enfraquecer a resposta e responsabilizao
perante as clientelas eleitorais menos favorecidas dentro da autarquia.

Diagnstico: O modelo de representao proporcional por lista de partidos , pela sua


natureza, pouco adaptado a criar elos fortes entre bairros especficos e os membros da
assembleia municipal que devem representar os variados interesses dos cidados dentro
da municipalidade. Uma vez que todos os candidatos so escolhidos pelos partidos
concorrentes e so formalmente representantes, na generalidade, da totalidade da

60
autarquia, no h uma relao poltica, legal ou formal, a comunidades especficas. Em
alguns municpios, os partidos e a sua delegao correspondente na assembleia municipal
designam informalmente membros especficos para representar certos bairros, ou
interesses comunitrios, compensando assim a ausncia estrural de tais ligaes no
sistema eleitoral municipal. No entanto, trata-se de solues ad hoc, que no podem
substituir uma responsabilidade formal e uma responsabilizao de carcter eleitoral,
entre membros da assembleia e os aglomerados urbanos.

Recomendao: Poderia ser alcanada uma maior reactividade e responsabilizao por


parte das assembleias municipais alterando a lei eleitoral municipal para contemplar a
representao por rea em todas as reas existentes na autarquia, de modo a melhorar a
participao equitativa e o desempenho da assembleia municipal. Combinando metade a
dois-teros de representao eleitoral baseada em zonas, com a representao
proporcional genrica dos restantes lugares, a ligao assembleia-comunidade poderia
tornar-se mais significativa e mais eficaz, como base para uma melhoria da governao
municipal.

Instituies Territoriais e Governao Municipal


Questo: H uma falta de clareza e consistncia entre o quadro mais lato da estrutura
municipal e o papel e natureza das estruturas de bairro e outras formas de representao
das comunidades dentro das autarquias.

Diagnstico: A legislao geral respeitante ao papel das autoridades comunitrias


relativamente aos OLE, tem sido complementada por regulamentao especfica que se
prende com as relaes entre autoridades comunitrias e instituies municipais. Esta
regulamentao especfica inclui tanto o papel das autoridades tradicionais como o das
modernas autoridades scio-polticas (secretrios de bairro) e a sua relao com as
estruturas municipais. As autoridades tradicionais tm frequentemente grande influncia
nos bairros periurbanos das grandes cidades e em cidades pequenas; foram estabelecidas
orientaes para a sua escolha pelas comunidades e para o seu reconhecimento pelo
Governo, e para a sua consulta por, e colaborao com, autoridades governamentais, no
interesse das suas respectivas comunidades. A escolha, estatuto e o relacionamento com

61
os secretrios de bairro no est to bem definida; em muitas cidades e vilas os
secretrios de bairro devem a sua origem ligao ao partido unitrio FRELIMO e
continuam a ser vistos como agentes polticos e no como administradores imparciais.

Recomendao: Reforar o aspecto territorial da governao municipal (formalizar o


papel dos bairros e distritos municipais), tendo em considerao as variantes das
condies locais que caracterizam os municpios de Moambique. So necessrias
estratgias mais eficazes para a organizao e participao comunitria no
desenvolvimento da sua governao, especialmente a nvel de bairros, de modo a
consolidar a legitimidade e a capacidade das autoridades tradicionais e dos secretrios de
bairro. So precisas linhas de orientao nacionais claras para continuar a despolitizar o
papel dos secretrios de bairro, e complement-las com legislao a nvel municipal,
nomeadamente posturas, que definam regras aceitveis para a escolha e actuao dos
secretrios de bairro, como representantes e lderes no-partidrios e de raiz comunitria.

Relacionamento entre rgos Representativos e Executivos


Questo: A sobreposio da condio de membro dos corpos deliberativos municipais
(assembleias) e corpos executivos (conselhos) enfraquece as linhas de responsabilizao
no mbito municipal.

Diagnstico: A Lei 2/97 estipula que pelo menos metade dos vereadores devem ser
escolhidos entre os membros da sua respectiva Assembleia. Estes membros-vereadores
da Assembleia podem ser escolhidos ou no para responsabilidades executivas
individuais; mesmo que tenham deveres executivos, sero ainda assim membros votantes
do conselho como corpo deliberativo. Esta qualidade de dupla participao de alguns
membros da assembleia nos dois colectivos municipais tem a vantagem de facilitar a
comunicao entre eles e assim reforar, potencialmente, a compreenso, por parte da
assembleia, das iniciativas do conselho e do Presidente. No entanto, esta sobreposio de
funes est em clara contradio com a lgica da separao de poderes, pela qual um
dos papis fundamentais to corpo legislativo responsabilizar os corpos executivos pela
implementao de polticas e planos aprovados pela legislatura. Isto pode prejudicar a
relao de responsabilizao entre a assembleia e o conselho.

62
Recomendao: A menos que seja revista a Lei 2/97, eliminando a necessidade desta
sobreposio entre assembleia e conselho, pouco se pode fazer para mitigar o potencial
conflito de interesses entre membros comuns. Para assegurar uma mais eficaz relao de
responsabilizao entre legislativo e executivo, deveria ser considerada a emenda a este
requisito da actual legislao.

Situao das reas Rurais no Territrio Municipal


Questo: Poucas municipalidades se empenham efectivamente, ou fornecem servios,
aos espaos rurais periurbanos dentro do seu territrio.

Diagnstico: O fornecimento de servios municipais representa uma significativa carga


em cobertura de servios e qualidade para administraes municipais com capacidades
geralmente reduzidas. A densidade populacinal relativamente elevada, caracterstica dos
aglomerados urbanos, permite oportunidades de economias de escala na organizao da
prestao de servios. Estes modelos so frequentemente muito diferentes dos utilizados
para servir populaes rurais com baixa densidade. As fronteiras territoriais de muitas das
municipalidades existentes, incluem considerveis reas rurais dentro do espao
nominalmente urbano dos governos locais. Os residentes e chefes comunitrios destas
zonas periurbanas podem no estar satisfeitos com o leque de servios disponibilizado
pelos municpios.

Recomendao: Consta que o MAE est a considerar reduzir a extenso territorial das
municipalidades existentes, estando a preparar uma proposta para uma reviso
generalizada da diviso do territrio nacional. Essa medida poder ajudar a resolver
deficincias e inadequaes de servios nos bairros rurais periurbanos. No entanto, a
dificuldade de fazer novos ajustamentos das fronteiras municipais, que ao abrigo da
Constituio carecem de legislao parlamentar, desincentiva o apoio dos municpios a
tal proposta, pois podero vir a ter dificuldade no futuro em dar resposta a necessidades
de crescimento para alm das fronteiras revistas e consideravelmente reduzidas. Ser
talvez aconselhvel legislar, simultaneamente com redues a curto prazo da dimenso de
alguns territrios municipais, outros procedimentos simplificados, para futura anexao
de territrio s reas abrangidas pelo poder local, atravs da negociao de um simples

63
acordo voluntrio, entre o Governo e o municpio requerente. Parece razovel que um
decreto ministerial do MAE ou, quando muito um decreto do Gabinete ao abrigo de uma
recomendao do MAE, seja suficiente para salvaguardar os interesses nacionais,
permitindo ao mesmo tempo uma modesta expanso gradual das fronteiras municipais,
caso o urbanismo justifique essas alteraes.

Organizao Administrativa Municipal


Questo: Muitos municpios continuam organizados do mesmo modo que o eram antes
ou imediatamente a seguir criao do poder local. A sua estrutura e quadro de pessoal
so muitas vezes inadequados actual governao, gesto e responsabilidades de
prestao de servios.

Diagnstico: Ainda que a legislao municipal outorgue uma considervel autonomia s


autarquias para definirem a sua estrutura organizacional e quadros de pessoal, com base
nos modelos definidos pelo MAE, esta prerrogativa no tem sido cabalmente assumida
pela maioria dos municpios. Muitos deles ajustaram os seus quadros de pessoal em
quantidade, mas poucos utilizaram uma metodologia de anlise funcional (ou processo
semelhante) de modo o orientar de modo sistemtico a sua estrutura interna e de pessoal
com base nas exigncias externas da governao e prestao de servios que so a sua
razo de ser. Assim, em muitos casos, a municipalizao limitou-se simplesmente a
enxertar uma nova cabea poltica num corpo administrativo envelhecido,
caracterizado por um nmero excessivo de pessoal pouco qualificado, grande parte do
qual se dedica mais a uma administrao rotineira do que a promover o desenvolvimento
urbano ou a fornecer servios urbanos. Uma administrao alternativa, i.e. indirecta, e a
prestao de servios em termos empresariais tm sido pouco exploradas pelas autarquias
moambicanas.

Recomendao: Reduzir a interveno e a regulamentao do Estado na gesto dos


recursos humanos municipais. necessrio um esforo de promoo da conscincia dos
funcionrios municipais em relao s virtudes de uma organizao mais flexvel,
eficiente e reactiva, e de uma nomeao mais produtiva de pessoal, no seio dos
municpios. O apoio tcnico e jurdico aos municpios para uma restruturao

64
administrativa, conjugado com melhor governao e prestao de servios, pode fornecer
um importante contributo para um melhor desempenho municipal. Maior criatividade na
organizao da prestao de servios, como por exemplo a criao de servios municipais
semi-autnomos e empresas municipais, assim como a concesso de instrumentos de
servios municipais a operadores privados e a criao de parcerias pblico-privadas para
a prestao de servios municipais, tm tambm um considervel potencial para
rentabilizar os poucos recursos de que os municpios dispem, no interesse de uma maior
cobertura e melhor qualidade dos servios.

Organizao Administrativa Municipal


Questo: A rigidez das regras e mtodos relacionados com os recursos humanos
prejudica muitas vezes a contratao e manuteno de pessoal municipal qualificado.

Diagnstico: H indcios de que, entre outras coisas, os regulamentos existentes limitam


a flexibilidade da escolha, por parte dos conselhos e assembleias municipais, de formas
apropriadas de organizao administrativa. H talmbm uma falta de profisses
especficas e de planos de carreira em gesto urbana e municipal. Na realidade, pelo facto
de funcionarem no mbito da estrutura legal e dos procedimentos administrativos do
EGFE impostos pelo Tribunal Administrativo, as autarquias tm uma flexibilidade muito
limitada na contratao, despedimento e na remunerao do seu pessoal de modo a
encorajar um melhor desempenho a nvel individual e da organizao. Embora tenham
sido promulgados regulamentos para facilitar uma adequada mobilidade do pessoal
municipal, que pode movimentar-se entre autarquias e entre autarquias e a funo
pblica, para melhorar as oportunidades e os incentivos de progresso na carreira entre os
trabalhadores municipais, os incentivos financeiros e materiais que existem para pessoal
qualificado, continuam a ser geralmente pouco atraentes no mercado de trabalho bastante
competitivo de Moambique, sobretudo para os que tm competncias em engenharia,
direito, finanas e gesto.

Recomendao: Um melhor enquadramento legal e uma maior flexibilidade por parte das
autoridades estatais e das municipalidades so factores essenciais para tornar possvel o
recrutamento, colocao e a reteno de pessoal tcnico e de gesto que seja qualificado,

65
competente e experiente. necessrio que haja uma reduo na regulamentao imposta
pelo Estado s autarquias em matria de gesto do pessoal, tal como necessrio
encontrar outras solues criativas para que as autarquias possam criar incentivos de
carreira e pacotes remunerativos atraentes, que incluam elementos salariais e no-
salariais, que possam possam ser atraentes tanto para funcionrios pblicos qualificados e
experientes, como para potenciais candidatos do sector privado. Alm disso, o mbito da
fiscalizao prvia por parte do Tribunal Administrativo, deveria ser reduzido e o
processo agilizado de modo a tornar o recrutamento menos burocrtico.

Gesto de Solo Urbano e de Espao Urbano


Questo: A regularizao do uso de solos urbanos requer a implementao, na sua
totalidade, do Regulamento do Solo Urbano, incluindo a proviso do uso de documentos
de direito de uso (DUAT) com base em planos de urbanizao.

Diagnstico: O Regulamento do Solo Urbano oferece novas oportunidades para acelerar


o desenvolvimento privado dos espaos urbanos de Moambique. No entanto, para se
conseguir realizar os seus benefcios, as autarquias tero que investir na preparao dos
trs tipos de urbanizao (bsica, intermdia e total) que o Regulamento do Solo Urbano
prev. Para tal, ser necessrio reforar a capacidade do planeamento bsico, em
particular no que respeita ao abastecimento de gua e electricidade. Uma vez alcanado
um nvel intermdio de urbanizao, o mtodo de atribuio de terras mediante hasta
pblica pode ser legalmente utilizado. Este mtodo pode, por um lado produzir receitas
para as autarquias para apoio a uma continuada expanso ordenada, e por outro
estabelecer benchmarks (termos de comparao) para o mercado de solos urbanos.

Recomendao: Reforar o papel das autarquias no planeamento e controlo do uso e


desenvolvimento do solo urbano. necessrio reforar as capacidades dos governos
municipais em planeamento urbano e administrao no sentido de lhes permitir tirar a
maior vantagem possvel do Regulamento do Solo Urbano. Dar particular prioridade
urbanizao bsica e, se possvel, urbanizao intermdia em reas periurbanas, de
modo a facilitar o investimento privado no desenvolvimento dos terrenos e o
desenvolvimento mais alargado dos mercados de solos urbanos. Melhorar a coordenao

66
com as empresas que fornecem os servios urbanos de gua e electricidade de modo a
expandir, no mais curto prazo de tempo possvel, as reas que podem ser declaradas
como reas urbanizadas bsicas e intermdias. O apoio tcnico organizao das
primeiras hastas pblicas de DUAT em novas reas que atinjam o nvel intermdio de
urbanizao, poderia ter um importante efeito demonstrativo nos mercados municipais de
terras em geral.

Planeamento do Desenvolvimento Urbano e da Gesto Ambiental


Questo: Ambiguidade e sobreposio dos papis do Estado e das autoridades municipais
complicam frequentemente a gesto dos solos urbanos e do ambiente.

Diagnstico: Como compreensivelmente o caso em qualquer sistema que prev


simultaneamente a progressiva transferncia de competncias e um exerccio partilhado
de certas funes, as ambiguidades e sobreposies podem contribuir para inrcia e falhas
de administrao, sem que haja uma correspondente e clara responsabilizao. Isto
particularmente verdade em relao ao planeamento urbano e aos planos de urbanizao,
que a lei entende serem um domnio partilhado dos governos municipais e dos OLE. A
falta de capacidade de planeamento a nvel municipal tem resultado em que, na prtica,
poucas iniciativas de urbanizao so feitas fora do nvel urbano. E sem planeamento
urbano, tal como foi notado acima, no haver oportunidades para racionalizar o uso de
terrenos urbanos atravs do Regulamento de Solos Urbanos.

Recomendao: As capacidades de urbanizao das autarquias deveriam ser reforadas


quer a nvel de cada municpio individualmente, quer colectivamente atravs da ANAMM,
quer atravs do financiamento da compra desses servios a fornecedores do sector
privado. A partir da, as relaes previstas para o exerccio de competncias partilhadas
neste domnio podero ser geridas por contrato entre os dois nveis de governo, do
mesmo modo em que so transferidas competncias nos termos do Decreto 33/06.

Provisiso de Infra-estruturas e de Servios Urbanos Econmicos e Sociais


Questo: Na prtica, o papel das autarquias na proviso de infra-estruturas bsicas e de
servios sociais e econmicos ainda muito limitada.

67
Diagnstico: A falta de proviso de infra-estruturas bsicas e de servios sociais e
econmicos est intimamente ligada s assimetrias de desenvolvimento entre diferentes
regies do pas, e ainda muito forte dependncia do poder local em relao ao Governo
central, que tm sido obstculo ao processo de descentralizao. O resultado que muitos
servios urbanos, bsicos e importantes, continuam a ser geridos e fornecidos por
entidades do Governo central ou dos seus agentes. Por outro lado, as receitas que as
autarquias auferem de taxas e tarifas municipais relacionadas com servios prestados,
continuam a ser muito limitadas em proporo ao total da despesa do sector pblico. Este
desequilbrio de recursos entre entidades locais e centrais, est associado falta de
autonomia e de capacidade das autarquias para geriram e controlarem a colecta de taxas e
o seu uso para o fornecimento de servios pblicos. Estes constrangimentos limitam
consideravelmente a autonomia financeira das autarquias para prioritizar, financiar,
organizar e gerir investimentos em vrios servios sociais e econmicos.

Recomendao: Aumentar a gama de competncias sujeitas a transferncia nos sectores


econmicos e institucionalizar mecanismos de coordenao entre os conselhos
municipais e directorias sectoriais/provinciais, para o fornecimento de servios urbanos.
Alm disso, ser necessrio desenvolver normas e instrumentos legais para aumentar a
flexibilidade das autarquias na proviso de servios urbanos, atravs da criao de
servios municipais semi-autnomos, empresas pblicas municipais e a concesso de
servios pblicos ao sector privado, bem como a criao de parcerias pblico-privadas,
e transferir de entidades do Estado para as autarquias parte da receita relacionada com a
proviso de servios pblicos, de modo a financiar o investimento municipal no
respectivo sector (e.g. gua, transportes pblicos, iluminao pblica, etc.)

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Notas Finais:

1
Entrevistas com elementos da Direco Nacional do Desenvolvimento Autrquico (DNDA), Ministrio da
Administrao Estatal em Agosto 2007.
2
Um exemplo criativo de uma relao colaborativa entre uma autarquia e a EDM o contrato comercial
entre o Conselho Municipal de Maputo (CMM) e a EDM.
3
Informao recolhida numa entrevista com a Dr Dalmsia Castanheira Cossa, Assessora do Ministro da
Sade, em 13 de Julho 2007.
4
Apesar da referncia genrica na lei das autarquias, s reas da cultura, lazer e desporto, no h qualquer
referncia ao desportono mesmo decreto, em relao transferncia de competncias.
5
Workshop sobre urbanizao e desenvolvimento municipal em Moambique, realizado em 1718 de
Junho 2008 em Maputo.

69
Chapter 3 Governao Urbana e Planeamento

3.1 Introduo: Objectivos e Metodologia


Este captulo concentra-se em: (a) planeamento e coordenao de servios municipais e
(b) governao urbana. Os seus objectivos especficos so de apresentar uma ideia geral
da governao autrquica e das dificuldades no planeamento, e das realizaes dos
municpios de Moambique, analisando simultaneamente (i) a participao da
comunidade no processo de planeamento e a coordenao com o sector pblico para a
prestao de servios locais, e (ii) o relacionamento entre os cidados municipais e o
poder local, em termos de voz, transparncia, responsabilizao, equidade, participao
no planeamento, implementao e monitorizao, incluindo o relacionamento com o
sector privado e a sociedade civil. Em resultado da anlise, o estudo identifica os
principais desafios da governao e planeamento municipal e destaca uma srie de reas
que carecem de resoluo, tanto a nvel autrquico como nacional, de modo a aumentar a
capacidade dos municpios para enfrentarem os desafios da urbanizao.

O conceito de governao urbana, ainda que largamente aceite, varia muito. No


inteno, neste captulo, discutir as vrias definies em causa. Este captulo utiliza a
definio do UNDP, que descreve a governao como o exerccio de autoridade
econmica, poltica e administrativa para gerir os assuntos de um pas a todos os nveis.
Abrange os mecanismos, processos e instituies atravs dos quais os cidados e grupos
articulam interesses, exercem os seus direitos legais, cumprem as suas obrigaes e
conciliam as suas diferenas. A boa governao , entre outras coisas, participativa,
transparente e responsvel. tambm eficaz e equitativa. Promove o primado da lei. A
boa governao garante que as prioridades polticas, sociais e econmicas sejam baseadas
em consensos alargados da sociedade e que a voz dos mais pobres e mais vulnerveis seja
ouvida na tomada de decises sobre a atribuio de recursos para o desenvolvimento
(UNDP 1997).

70
De modo a analisar e compreender as vrias questes relativas governao e
planeamento autrquico, foram utilizados trs instrumentos diferentes numa srie de
visitas de campo a um conjunto de autarquias:
(i) O ndice de Governao Urbana (UGI) que composto por 25 variveis organizadas
em quatro sub-ndices ou dimenses: Eficcia, Equidade, Participao e
Responsabilizao. Estas variveis permitiram uma sistemtica e rigorosa organizao
dos dados recolhidos.

(ii) O mapeamento das relaes dos interessados centrou-se nas tenses e na


proximidade que existe entre alguns dos principais intervenientes na governao e
planeamento urbano, particularmente entre: autarquias e cidados, tanto organizados
como no organizados; entre autarquias e os sectores formal e informal; e entre
organizaes que constituem a sociedade civil como seitas religiosas, estruturas
tradicionais e organizaes baseadas nas comunidades (CBO).

(iii) Foi efectuada uma anlise de limitaes e oportunidades para avaliar: (a) as prticas
fsicas de planeamento, (b) o planeamento para a prestao de servios municipais e (c)
as ligaes entre o sistema de planeamento municipal e a governao.
Quanto a trabalhos de campo, a equipa visitou uma amostra de cinco autarquias,
seleccionadas em conjunto com a Associao Nacional dos Municpios de Moambique
(ANAMM), que reflectem uma variedade de situaes urbanas e as diferentes categorias de
cidades e vilas que esto abrangidas pelo termo genrico de municpios: Montepuez e
Ilha de Moambique (regio norte), Beira e Dondo (regio centro) e Vilanculoss (regio
sul). Alm disso, foram realizadas vrias reunies nas municipalidades da Matola e
Maputo.

3.2 Principais Concluses e Desafios


Planeamento Urbano e Municipal
Um desafio importante a encarar, em termos de governao e planeamento em
Moambique, radica-se na existncia de uma dupla estrutura poltico-jurdica: em 43
municipalidades (33 na altura do estudo) os presidentes do conselho e os vereadores so

71
eleitos, enquanto nos distritos, nos postos administrativos e nas povoaes no se esto a
realizar eleies e os representantes polticos esto a ser nomeados pelo governo central.
Para alm de uma compreenso das suas origens, administrativas e polticas, do ponto de
vista da governao e do planeamento h que distinguir duas situaes:

1. O primeiro caso corresponde a distritos, compostos por diferentes postos


administrativos, que foram transformados em municpios. Este , por exemplo, o caso da
Ilha de Moambique ou da Beira. Nestes poucos casos (uma mo cheia deles no total de
33 municpios), coexiste um sistema duplo de governao, representado por dois
funcionrios diferentes: por um lado um presidente do conselho eleito, como em todas as
outras autarquias e, por outro, um Administrador do Estado que nomeado pelo Governo
central e que responde directamente ao poder Provincial. Conforme o nome indica, o
Administrador do Estado deveria ter um papel de gestor e um perfil administrativo, mas
na realidade detm importantes poderes oliticos. A diviso de responsabilidades, a
coordenao e as relaes entre as autoridades locais eleitas e o Representante do Estado
so questes delicadas da governao que afectam o exerccio do planeamento nas
autarquias em causa. As tenses entre estes dois oliti variam grandemente de uma para
outra cidade, de acordo com as personalidades e os partidos oliticos em cena.

2. A segunda situao, que bastante mais frequente, refere-se aos postos administrativos
(que so fraces de um Distrito) que foram transformados em municipalidades, como
Montepuez ou Dondo. Nestes casos, a sede do distrito est localizada dentro dos limites
do municpio. Por exemplo, a sede do Distrito do Dondo, gerida por um funcionrio
nomeado que reporta aos Governos Regional e Central, est localizada na zona urbana do
Municpio do Dondo, que est sob o poder poltico de um governo eleito. A sobreposio
entre planeamento distrital e planeamento municipal e as relaes entre os dois sistemas
so ainda uma questo a ser considerada e resolvida, tanto na prtica como na teoria (ver
captulo 2 sobre o enquadramento jurdico e poltico).

72
Planeamento Fsico Urbano e Municipal

O factor estrutural mais importante que influencia o planeamento urbano e municipal em


Moambique o duplo enquadramento jurdico-poltico de governao urbana,
anteriormente descrito. O mandato parcial dos conselhos municipais, em relao s
instituies do Estado a nvel local, cria um ambiente difcil ao planeamento de
intervenes do sector pblico local. Enquanto na generalidade a responsabilidade do
ordenamento do territrio seja mais claramente (mas no exclusivamente) concentrada
nas autarquias, o investimento pblico e a prestao de servios pblicos esto sujeitos a
uma complicada teia de competncias sobrepostas e interdependentes, entre autarquias,
autoridades provinciais/distritais e empresas pblicas estatais e institutos pblicos.

Na dcada desde a criao das autarquias em Moambique, a base normativa para o


planeamento urbano no tem sido clara, colhida em regulamentao dispersa com base na
legislao colonial e em modelos de planeamento de um estado socialista. A base tcnica
para o planeamento urbano foi desenvolvida durante os primeiros tempos da
independncia, peoInstituto Nacional de Planeamento Fsico (INPF) mas fora algumas
iniciativas locais de demarcao de estradas e de traados fronteirios, de modo a criar
uma estrutura ordenada das zonas de expanso urbana, pouco tem sido feito em
planeamento prospectivo nos ltimos anos 1. Desde que foi lanado o pacote autrquico,
as capacidades de formulao e implementao de planos dos municpios tm sido
extremamente limitadas, na sua maioria concentradas em grandes cidades onde muitas
vezes tm apenas um desempenho marginal em termos de decises e gesto, devido
ausncia de uma base legal clara e de polticas municipais coerentes em relao ao
ordenamento do territrio.

Uma nova lei-quadro para o planeamento territorial (Lei do Ordenamento do Territrio)


elaborada pelo Ministrio para a Coordenao da Aco Ambiental (MICOA) e
promulgada em 2007 atribui claramente a responsabilidade do ordenamento do territrio
s autarquias. Esta lei cria trs instrumentos bsicos para o ordenamento em reas
municipais: Planos de Estrutura Urbana, Planos Parciais de Urbanizao e Planos de
Pormenor. Enquanto os Planos de Estrutura Urbana fornecem um enquadramento geral,

73
polticas e regras para o uso e desenvolvimento do espao urbano, os Planos Parciais e de
Pormenor determinam os pormenores tcnicos relativamente a usos autorizados, restritos
e proibidos, bem como a localizao e normas para infra-estruturas bsicas urbanas e
equipamentos pblicos. de notar que, nos termos do Regulamento do Solo Urbano
(Decreto 60/06 de 26 de Dezembro 2006), os direitos de uso e aproveitamento da terra
(DUAT) no podem legalmente ser atribudos a entidades privadas excepto no contexto
de regimes de uso da terra devidamente autorizados por um Plano Parcial aprovado. Esta
determinao estabelece o princpio base para o exerccio da autoridade regulatria
municipal em relao a criao de zonas, gesto ambiental e outros interesses pblicos
como condio prvia para formalizar direitos privados deteno de solo urbano (por
via da concesso de direitos de usofruto) e sua utilizao ao abrigo da Lei da Terra de
Moambique. No entanto, ela condiciona tambm a questo do direito terra, importante
do ponto de vista econmico e politicamente sensvel, existncia de Planos Parciais,
criando assim uma presso para a rpida aprovao dos planos num clima muitas vezes
caracterizado por polticas de desenvolvimento urbano mal definidas e capacidades de
planeamento muito limitadas.

A lei do planeamento e a proposta de regulamentao atribuem claramente s autoridades


municipais a principal responsabilidade do ordenamento do territrio dentro dos limites
municipais. No entanto, os municpios so obrigados a harmonizar os seus planos com as
polticas e orientaes nacionais2 no que diz respeito a assuntos de interesse geral como
normas de infra-estruturas e requisitos de proteco ambiental. Alm disso, os Planos de
Estrutura Urbana e atravs deles os Planos Parciais, devem ser harmonizados com planos
distritais, provinciais e regionais, desenvolvidos pelas entidades do poder local (OLE). A
dimenso regional destes planos que requerem uma interligao tcnica e substantiva
entre estratgias de ordenamento do territrio, transportes, esquemas de esgotos/
drenagem e outras questes de gesto ambiental que so transversalmente comuns s
delimitaes politico-administrativas exige um nvel de colaborao
intergovernamental, tanto a nvel poltico como tcnico, que at ao presente no tem sido
evidentente desde que as reformas municipais foram introduzidas em 1997. Para garantir
esta coordenao, as autoridades provnciais so dotadas do poder de ratificar os planos

74
municipais antes que estes sejam legalmente vinculativos, o que potencialmente d um
maior poder aos Representantes locais do Estado em detrimento das autoridades
municipais, caso haja diferenas nas prioridades relativamente a questes ambientais,
localizao de infra-estruturas e uso da terra. H assim algum risco de que as exigncias
de uma adequada coordenao do ordenamento do territrio, entre OLE e autarquias,
tanto no interior como para alm das fronteiras da municipalidade, possam exacerbar
tenses que existam no seio do regime intergovernamental.

Alguns dos municpios visitados tm criado reas de expanso com base em planos de
urbanizao parciais. A criao de reas de expanso aumenta a populao que vive em
zonas urbanas urbanizadas, melhorando o acesso a infra-estruturas bsicas. Mas os
municpios encontram frequentemente problemas em providenciar infra-estruturas a essas
reas (por exemplo, o Bairro de Chibuene em Vilanculoss e o Bairro Tchumene I, na
Matola), dispersando recursos escassos e servios limitados a reas mais vastas. Outros
casos h, como o Bairro de Mafarinha no Dondo, em que os planos municipais so
meramente reactivos, consistindo sobretudo em remediar situaes ambientais graves
criadas por ocupao ilegal e descontrolada de terras. Na Ilha de Moambique, para reduzir
a populao residente, o municpio decidiu transferir muitos habitantes para o continente.
No entanto, a nova rea de habitao no foi dotada com as caractersticas mnimas de
urbanizao (no h ruas claramente marcadas, as casas esto dispostas em desordem, etc.)
e pode no ser uma soluo a longo prazo para o problema da reinstalao.

Planeamento de Prestao de Servios Municipais

As questes intergovernamentais tambm figuram proeminentemente nos processos de


planeamento e oramento ligados ao investimento pblico e prestao de servios
pblicos nas autarquias. H uma estrutura nica, a nvel nacional, o SISTAFE, que
abrange todo o pas incluindo as autarquias. Os oramentos municipais, incluindo
todas as fontes de receita, so anexados proposta de oramento do Estado para
informao do Governo central. No entanto, estes planos e oramentos no so integrados
nos planos e oramentos provinciais; quando muito, so coordenados com as prioridades
dos planos e oramentos do governo local. Os mecanismos e procedimentos para

75
assegurar a coordenao entre os planos municipais e os planos do Estado continuam a
ser ad hoc e so muitas vezes ignorados. Alm disso, as autarquias fazem muitas vezes os
seus planos anuais com base no programa poltico, ou manifesto eleitoral e no em
projectos de investimento pblico e de ordenamento mais estruturados e estveis. Estes
manifestos raramente so baseados em estimativas realistas de recursos disponveis. Esta
forma de encarar o planeamento coloca alguns problemas: durante o seu mandato, as
autoridades municipais sentem-se muitas vezes amarradas aos seus manifestos, que
reflectem a viso de um partido poltico e que podem no corresponder s necessidades e
prioridades que resultam de processos de planeamento tcnicos e participativos.

Os investimentos pblicos em infra-estruturas dentro dos territrios municipais, incluem


os que so programados pelas autarquias e outros programados por OLE (provncias e/ou
distritos) de limites coincidentes. As autarquias tm responsabilidade de planeamento
primrio entre as suas funes essenciais abordadas no captulo 2 incluindo
localizao, identificao de prioridade e nvel de atribuio de recursos, embora possam
ser financiadas e/ou geridas com apoio do Governo central ou de instituies dos OLE.
Outras funes mantm-se no domnio do planeamento e financiamento do Estado/OLE
dentro do territrio autrquico, incluindo aquelas que eventualmente viro a ser
transferidas para os municpios, como a instruo primria e os cuidados de sade
primrios e outros no designados para transferncia, como as funes judicirias,
policiamento, registo civil e certos servios de apoio social. Formalmente, as autoridades
municipais no tm um papel na formulao de planos e oramentos para estes sectores;
podem ser ou no consultadas, discrio dos funcionrios provinciais ou distritais. At
mesmo as preferncias de localizao expressas nos planos de ordenamento municipal
podem ser ou no respeitadas pelas entidades do Estado que gerem o investimento
pblico no territrio municipal.

No tm sido desenvolvidos e divulgados pelo governo central, mecanismos ou linhas de


orientao formais para o planeamento e oramentos governamentais interligando as
autarquias com as provncias e distritos cujos territrios so de rea coincidente. Em
algumas autarquias, foram estabelecidos sistemas de trabalho informais, como workshops

76
conjuntos para planeamento, de modo a melhorar a comunicao e aumentar a
coordenao entre os planos das autoridades territoriais locais. Tais iniciativas tm
provado ser particularmente eficazes em provncias onde o planeamento distrital
participativo est mais desenvolvido e aquelas onde h apoio tcnico para ajudar
articulao entre os planos estratgicos de desenvolvimento distrital (PEDD) e os planos
de investimento municipais.

Tem tambm sido problemtico o planeamento de apoio a uma melhoria da prestao de


servios municipais, que requer mais do que simplesmente melhoramento das infra-
estruturas e compra de quipamento. So raras as iniciativas para reformar os servios
administrados pelos municpios atravs de uma alterao de processos de trabalho e de
ajustamentos de organizao que resultem em planos e oramentos para prestao de
servios substancialmente reestruturados (e no apenas em maior nmero). E mudanas
mais profundas na prestao de servios, incluindo um papel mais importante para firmas
do sector privado atravs de concesses, contratos de gesto e parcerias pblico-privadas
e que desse modo teriam por resultado um tipo diferente de planos e oramentos
so ainda mais raras3. Planos e oramentos de manuteno abrangentes, para infra-
estruturas e activos municipais so excepo e no regra. Por esse motivo o termo
planeamento para uma melhor prestao de servios , em geral, uma descrio menos
acertada do actual planeamento oramental em Moambique do que seria planeamento
para investimento em infra-estruturas municipais e planeamento para reforo das
capacidades municipais.

A educao e os servios de sade so exemplos de como as autoridades municipais


lidam com as expectativas dos cidado e com as promessas feitas no manifesto eleitoral,
ainda que as suas competncias legais sejam, na melhor das hipteses, parciais. Quase
todos os municpios visitados tm investido na construo de escolas e de pequenas
unidades de cuidados de sade em bairros indicados pelos habitantes locais. O
planeamento autrquico para estes edifcios teve por base, em muitos casos, o manifesto
eleitoral do presidente do conselho e no uma estratgia municipal ou as prioridades
estabelecidas pelos ministrios da educo e da sade. Ainda que as autoridades

77
municipais construam escolas e unidades de cuidados de sade, a responsabilidade pela
gesto continua nas mos de entidades do Estado e dos seus departamentos sectoriais.
Estes investimentos, sem a real transferncia de responsabilidades recorrentes, conforme
foi focado acima, causa frequentemente problemas em termos de dotao de pessoal e
equipamentos, mantendo-se alguns deles sem utilizao ou subutilizados durante bastante
tempo.

H no entanto algumas realizaes na prestao de servios municipais que devem ser


destacadas, como o melhoramento em resduos slidos na Beira e Matola; a construo de
morgues em Vilanculoss e na Beira (sendo a segunda a maior do pas); e a construo de
um terminal de transportes em Montepuez. Este terminal dispe de parqueamento para
todos os transportes pblicos e privados pelo que no s melhorou o acesso aos transportes
como tambm criou uma fonte de receita, pois os condutores pagam para estacionar e
carregar os seus veculos.

Experincias em Planeamento e Governao Urbana e Municipal

O melhoramento gradual da estrutura normativa e dos aspectos tcnicos do ordenamento


do territrio e do planeamento da despesa pblica do regime autrquico de Moambique,
tem sido acompanhado por uma crescente nfase na participao da sociedade civil no
planeamento e na responsabilizao dos municpios em relao implementao dos
planos.

Em todos os municpios visitados, a participao dos cidados nos processos de


governao e planeamento foi vista como um elemento essencial da boa governao. Esta
participao considerada como permitindo aos cidados conduzirem processos que
dizem respeito ao seu prprio desenvolvimento, ao reforo da reactividade decisria das
autarquias, e a um melhor inter-relacionamento entre entidades autrquicas e os cidados.
Em muitos casos, as divergncias entre os cidados e os conselhos municipais tm sido
atribudas a falta de comunicao. Foram aplicados os seguintes mtodos de
comunicao, com graus variveis de eficcia, em vrias municipalidades:

78
Os vereadores visitam os bairros para identificar as necessidades e prioridades da
comunidade. As assembleias municipais, em todas as autarquias, instituram tambm
comisses que esto a trabalhar nos bairros.
Os presidentes dos conselhos municipais tm um horrio fixo, todas as semanas, para
receberem os muncipes que possam ter alguma reclamao ou sugesto a apresentar
(p. ex: Matola).
Rdios das comunidades so utilizados para divulgar temas de educao cvica e
actividades municipais (p. ex: Montepuez e Dondo)
O oramento municipal e a sua execuo so afixados na entrada e os cidados tm
acesso livre a esta informao financeira.
Os municpios praticam o oramento participativo. Geralmente, isto feito com o
apoio de projectos de doadores (p. ex. Dondo, ADA e Montepuez, SDC).

As visitas de campo e as entrevistas permitiram identificar prticas inovadoras de


governao participativa em planeamento municipal e para a melhoria da prestao de
servios a nvel municipal, como por exemplo: associaes para servios comunitrios;
Fruns Municipais (Dondo); o Oramento Participativo (Maputo); Comits para a gua
de base comunitria (Matola, Montepuez); mtodos para a avaliao de necessidades e de
estabelecimento de prioridades (Vilanculoss, Guru) e um crescente envolvimento de
associaes locais para a prestao de servios (Montepuez).

Em resumo, o planeamento municipal cada vez mais encarado no apenas como um


processo tcnico de determinao de prioridades e atribuio de recursos, mas tambm
como uma parte integrante da governao municipal.Uma participao cada vez mais
estruturada e institucionalizada e mecanismos de responsabilizao, esto a ser aplicados
pelos municpios em vrias escalas e promovidos atravs de uma srie de programas de
assistncia tcnica e de reforo de capacidades. No entanto, estas so experincias novas
e dependem do continuado desenvolvimento das bases de recursos, e das capacidades de
planeamento tcnico e sistemas de gesto dos municpios, para levarem a cabo
investimentos e melhoramentos na prestao de servios contemplados nos planos e
oramentos municipais. Desta forma, os processos de planeamento e a monitorizao da

79
implementao dos planos criam um elo essencial entre a melhoria da governao
municipal e os servios urbanos. Existem boas e inovadoras prticas na Governao e
Planeamento Urbano, mas geralmente esto mal documentadas e so pouco conhecidas.
Um dos desafios document-los numa base regular e medir o seu contributo. Dar-se-ia
assim um primeiro passo para enfrentar o desafio de encontrar mecanismos para a troca
de know how entre os protagonistas em cena.

Governao Municipal e Urbana


Uma das concluses principais do estudo que, ao longo destes ltimos dez anos de
municipalizao em Moambique, tem havido progresso em cada uma das quatro
dimenses da governao urbana que foram analisadas: Eficcia, Justia, Participao e
Responsabilizao.

A eficcia dos municpios de Moambique relativamente boa, tendo em conta os seus


recursos financeiros extremamente limitados (ver captulo 4): (i) Apesar de recursos
municipais muito limitados (entre USD 3 a 20/per capita ao ano) tm conseguido
fornecer alguns dos servios pelos quais so responsveis; (ii) Os municpios gastam uma
boa parte dos seus oramentos em investimentos; (iii) Comea a emergir uma culta fiscal
autrquica, embora os resultados deste esforo de colecta de taxas sejam ainda muito
baixos em termos absolutos; (iv) O nmero de funcionrios municipais geralmente
limitado e em particular no que respeita a tcnicos e profissionais. Uma situao to
crtica valoriza ainda mais o desempenho de algumas autarquias; (v) Parte do oramento
municipal exaurida para alm do que so as competncias oficiais dos municpios,
particularmente em caso de riscos e desastres naturais, sobretudo nas reas costeiras.
A dimenso justia, e particularmente a questo de gnero, apresenta resultados fracos
ainda que haja casos isolados de progresso, e requer particular ateno numa perspectiva
de melhoramento da governao: (i) a proporo de mulheres conselheiras na
generalidade muito baixa, salvo raras excepes; (ii) o nmero de mulheres em posies
de chefia ainda mais baixo; (iii) a reduo de preos da gua para os pobres,
considerada como uma importante varivel de justia, no praticada. O sistema duplo
de abastecimento de gua composto por poos pblicos e gua canalizada est a

80
funcionar de facto, como substituto de uma poltica de preos que tenha em considerao
os mais pobres, fazendo com que estes tenham acesso a gua mais barata mas que,
entretanto, de qualidade diferente; (iv) Apesar das suas limitadas capacidades
financeiras, as autarquias tm fornecido apoio aos negcios e comerciantes informais,
sobretudo atravs do melhoramento de mercados, reforando assim o tradicional papel da
maioria dos municpios como cidades-mercado.

A dimenso participao razovel em termos de democracia formal (democracia


representativa) mas fraca em termos de participao poltica: (i) A participao
(afluncia s urnas) em eleies municipais ainda reduzida. A noo de poder
autrquico algo de novo e nem sempre compreendido pelos novos votantes; (ii) Os
fruns pblicos e canais de participao so escassos mas os que existem so exemplos
inovadores e prometedores dos quais se podem colher ensinamentos; (iii) Apesar de
geralmente fracas, as associaes cvicas, devido sua diversidade e incidncia nos
territrios municipais so um valor em termos de governao; (iv) At agora, a
participao mais uma prtica que uma poltica e h uma falta de estratgia para a
participao; (v) As relaes entre as associaes cvicas no so muito fortes.
Simultaneamente, o papel dos poderes tradicionais, ainda que oficialmenmte
reconhecido, no est bem definido. Consequentemente, o grande desafio para gerar uma
governao mais participativa requer que se encontrem pelo menos mecanismos para
aumentar o nmero de votantes nas eleies municipais e para reforar as associaes
cvicas na sua diversidade e fortalecer as suas relaes com as municipalidades.

A dimenso responsabilizao revela-se fraca em todas as variveis consideradas no


ndice de Governao Urbana; (i) A publicao de contratos e propostas pela autarquia,
no prtica comum; (ii) os mtodos de contabilidade oramental so relativamente
simples, mas a publicao de oramentos e contas limitada; (iii) existem por vezes
alguns cdigos de conduta autrquica intereressantes (por exemplo o Regimento Interno
da Assembleia) mas no so conhecidos dos cidados; (iv) raro haver mecanismos para
receber reclamaes dos cidados, embora haja algumas excepes, como a Beira;

81
(v) No existem propriamente agncias anti-corrupo, mas h alguns programas anti-
corrupo financiados pela ajuda internacional.

3.3 Recomendaes
A principal recomendao deste captulo o reforo da governao municipal e do
planeamento para uma melhor prestao de servios. Os processos de descentralizao e
de municipalizao empreendidos desde 1997 tm tido alguns resultados positivos, mas
que precisam de ser aprofundados. A opinio da equipa que a descentralizao
municipal a melhor forma de dar resposta aos desafios da urbanizao. No entanto, nas
condies actuais, as autarquias no esto em posio, poltica, financeira e
administrativa, de enfrentar esses desafios e fornecer servios a uma populao crescente,
e particularmente aos pobres.

So necessrias transformaes jurdicas e polticas, a nvel nacional e local, para criar um


ambiente que favorea uma resoluo para as limitaes, detectadas no diagnstico, da s
parcialmente conseguida governao municipal e planeamento de prestao de servios.
Esta ltima seco aborda uma srie de recomendaes legais e polticas e seguidamente
apresenta sugestes especficas, a nvel nacional e municipal, para melhorar a governao e
o planeamento. Por ltimo, apresenta um sumrio de recomendaes.

Recomendaes Jurdicas e Polticas

Reconsiderar o conceito e implicaes do gradualismo no contexto da poltica de


descentralizao de Moambique

Resumo da Questo: O conceito prevalecente de gradualismo limita o mbito tanto


funcional como geogrfico da descentralizao em Moambique. Por um lado, a maioria
dos cidados moambicanos que vivem fora das cidades e vilas no tm acesso a um
governo local democraticamente eleito. Por outro, os conselhos municipais
democraticamente eleitos que existem nas cidades e vilas, esto consideravelmente
limitados na sua capacidade para dar resposta pretenso dos cidados a melhores
servios, pela continuada preeminncia de organismos estatais desconcentrados.

82
Recomendaes: Em Moambique as polticas, tanto de democratizao como de
descentralizao so grandemente cerceadas pela doutrina do gradualismo. Os benefcios
j demonstrados da reforma municipal deveriam ser alargados e aprofundados atravs de
uma expanso sistemtica de governao descentralizada, ao longo de um perodo de
1015 anos, com metas muito claras para a expanso do seu mbito geogrfico at incluir
todas as vilas rurais e os distritos rurais em torno delas. Alm disso, deveria ser definido
um calendrio para a transferncia de competncias operacionais para as autarquias e
deveria ser estabelecido um programa muito claro de reforo de capacidades e de
reformas fiscais, relacionadas com o processo mais alargado de reforma do sector
pblico, como base do reforo e da atribuio de poderes s autarquias, para fornecerem
servios aos cidados que esto em posio de responsabilizar efectivamente os seus
funcionrios.

Estabelecer mecanismos claros para reforar o planeamento municipal e as capacidades


de governao, especialmente no caso dos novos municpios e das novas candidaturas

Resumo da Questo: No futuro, haver mais distritos e postos administrativos a


tornarem-se municipalidades. A base tcnica e metodolgica para esta significativa
transferncia de responsabilidades no clara. Alm disso, estes distritos no esto
preparados para estas novas responsabilidades, que requerem novas capacidades que os
actuais municpios foram adquirindo gradualmente. Poder-se-ia poupar tempo e evitar
erros, se fosse institudo um processo adequado de formao e preparao antes das
novas autarquias serem criadas. E o que mais, este processo deveria ser baseado num
mnimo de condies de governao e planeamento, o que argumenta, de novo, a favor de
um sistema generalizado de democracia representativa abrangendo o pas no seu todo.

Recomendaes: A viso e a recomendao da equipa coincide com a que foi exprimida


e desenvolvida no captulo sobre o contexto legal e institucional: dever ser institudo um
mtodo claro de transferncia e estabelecidos critrios tambm claros. Alm disso, o
processo dever ser transparente e amplamente publicitado, com linhas de orientao
definidas e um manual preparado para este fim. Alm disso, deveria ser criado um
programa de capacitao a ser fornecido s autoridades locais que se transformaram em

83
autarquias. Torna-se necessrio desenhar e implementar um programa de formao sobre
questes relativas a governao e planeamento, composto por vrios mdulos. Garantir-
se- assim que as novas autarquias estaro preparadas para enfrentarem os seus novos
desafios. Um tal programa dever, numa primeira instncia, ser direccionado para os
municpios que foram criados em 2008.

Melhorar os mecanismos de transferncia de competncias dos governos provinciais para


os locais

Resumo da Questo: A transferncia de responsabilidades especficas, como a sade ou a


educao, do nvel central para o nvel local deveria ser feita atravs de acordos formais
e, em conformidade com a lei, num perodo curto de trs anos. Ainda que os princpios
gerais estejam bem instalados, at ao presente os instrumentos e a regulamentao para
esta transferncia so muito limitados. Estes limites pem em causa o sucesso da
transferncia e podem aftectar significativamente as finanas e a governao municipal.
A experincia internacional indica que a municipalizao da educao e da sade em
municpios muito pobres pode esgotar os seus escassos recursos oramentais e esvaziar as
suas j muito reduzidas capacidades de investimento.

Recomendaes: A transferncia de responsabilidades, do nvel nacional para nvel local


deveria ser muito gradual e estender-se por um perodo de 10 anos em vez de 3 anos. Alm
disso, os termos de transferncia devero ser claramente estabelecidos e transformados em
realidades financeiras e em oramentos com verbas destinadas a corresponder s novas
tarefas assumidas. Deveria ser institudo um sistema anual de monitorizao, de modo a
fazer ajustamentos ao que vai ser um processo emprico. essencial criar um sistema que
avalie quais os municpios que esto, e os que no esto, prontos para assumirem novas
responsabilidades. Numa anlise caso a caso, dever ser feita tambm uma avaliao das
responsabilidades a transferir, em particular a educao primria e a sade. necessrio
tambm haver mecanismos alternativos para que, no caso de as autarquias no terem
capacidade para fornecer certos servios, o Governo central e/ou regional entrem ento em
aco de modo a evitar consequncias potencialmente desastrosas.

84
H necessidade de linhas de orientao sobre regras oramentais e de responsabilizao e
sobre os aspectos prticos da transferncia destas responsabilidades. Deveria ser
desenvolvido e implementado um modelo de acordo mais detalhado do que aquele
anexado actual lei. Estas transferncias so uma oportunidade importante para melhorar
a responsabilizao e a governao a nvel local.

Aumentar o volume das transferncias financeiras do Governo Central para os municpios

Resumo da Questo: Os recursos oramentais dos municpios so insuficientes para que


possam prestar os servios bsicos referidos no Decreto 29/06 de 30 de Agosto 2006. Um
dos principais motivos destes baixos oramentos, que as transferncias efectivas, do
Governo central para os municpios so ainda extremamente baixas (menos de 1% do
total do oramento pblico, em 2006) e tm evoludo muito mais lentamente que a
descentralizao poltica das responsabilidades. Alm disso, os critrios tcnicos para
definir os nveis das transferncias so limitados e baseados sobretudo nos nmeros da
populao, dados que nem sempre so fceis de determinar com exactido.

Recomendaes: Os recursos transferidos do Governo central para as autarquias devero


aumentar gradualmente, de 1% para 5% ao longo dos prximos 5 anos. Este aumento
deveria ter lugar antes da transferncia dos servios de sade e ducao para os
municpios. Alm disso, a base tcnica de clculo dos montantes a transferir para cada
municpio, deve ser explicitada e os critrios existentes devem ser alargados de modo a
considerar outros parmetros, como os nveis de probreza e outros critrios de
compensao, como o contributo dos municpios para a riqueza nacional. Uma questo
chave a ser considerada, como podem as autarquias obter maiores benefcios das suas
potencialidades locais, como o turismo e indstrias; receber uma quota mais elevada do
seu contributo para a riqueza nacional seria um estmulo para os seus esforos de
desenvolvimento econmico local.

Reforar a capacidade dos muncipios na colecta de impostos

Resumo da Questo: Uma clara concluso do estudo que o rcio da colecta real em
relao prevista ainda muito baixo, apesar dos esforos de vrios municpios. Na

85
maioria dos casos, os eleitos locais tm uma ideia bastante clara do que devia ser feito
para melhorar o nvel da cobrana e aumentar o seu oramento.

Recommendaes: As capacidades das autarquias para aumentarem a taxa da colecta


fiscal e no fiscal deveriam ser sistematicamente reforadas e fazer parte do programa de
consolidao das capacidades que ser apresentado nas seces a seguir. Alm disso,
deveria ser efectuado um estudo sobre a descentralizao e utilizao da colecta de
impostos, para estimular um maior envolvimento dos municpios na gerao de recursos
pblicos.

Formular polticas nacionais e municipais sobre a participao dos cidados

Resumo da Questo: Em Moambique, a descentralizao tem-se focalizado sobretudo


na instituio de um sistema de democracia representativa, atravs de assembleias
municipais e presidentes eleitos. A actual estratgia relativamente incompleta no que
respeita a canais e mecanismos de participao, apesar de se verificarem formas
inovadoras de participao a nvel autrquico. Alguns pases tm vindo a desenhar e
implementar leis a nvel nacional (a Bolvia desde 1995) ou municipal (Poltica de
participao, San Salvador, El Salvador, 2003) que criaram um clima propcio
participao e enriqueceram o processo de descentralizao, reforando ao mesmo tempo
a democracia representativa local.

Recomendaes: Rever o presente quadro legal e constitucional de modo a introduzir


uma dimenso de participao no planeamento local e reforar os canais de participao
j existentes, criados por alguns municpios. Naqueles municpios em que a participao
j uma prtica, o desenho e a implementao das polticas de participao deveriam
clarificar os princpios sobre os quais ela baseada e definir canais de participao.

Canalizar recursos internacionais para financiar infra-estruturas autrquicas

Resumo da Questo: H um vasto dfice de investimento no desenvolvimento local a


nvel municipal e a ajuda internacional est cada vez mais concentrada em fornecer
assistncia tcnica. Um dos pedidos que os funcionrios eleitos formulam que haja um

86
maior equilbrio entre apoio tcnico e investimentos. O programa de ajuda austraco no
Dondo foi citado como um bom exemplo deste tipo de equilbrio.

Recomendaes: Os futuros programas de ajuda internacional deveriam interligar os seus


programas de consolidao de capacidades e de formao ao financiamento de infra-
estruturas municipais. Este fluxo de recursos da ajuda externa no se deveria limitar ao
investimento, mas deveria considerar o funcionamento e manuteno tambm. Quaisquer
outras despesas de capital devero ser acompanhadas de um plano financeiro para cobrir
as despesas de manuteno.

Clarificar o papel das autarquias na preveno e gesto de desastres.

Resumo da Questo: Os escassos recursos dos municpios esgotam-se a nvel local


a dar resposta s consequencias de desastres, em particular nas zonas costeiras.
Aparentemente, no h uma diviso clara das responsabilidades entre os nveis local e
central de governo em relao preveno e gesto de situaes desastrosas. No esto a
ser feitas provises ou dotaes especficas nos oramentos para enfrentar os impactos de
riscos naturais, os quais esto a ocorrer com regularidade. E de prever ainda que, num
futuro prximo, as alteraes climticas vo trazer mais riscos naturais extremos que
afectaro as reas costeiras de Moambique e a infra-estrutura urbana existente.

Recomendaes: As respectivas funes de cada nvel do governo devero ser mais bem
definidas no interesse da preveno e da gesto ps-desastres. Nas actuais condies, as
autarquias no esto preparadas para gerir os riscos dos impactos da natureza. Estas
situaes deveriam claramente situar-se dentro das responsabilidades dos Governos
central e regionais. No entanto, o papel das autarquias na preveno de desastres deve ser
definido e clarificado. As regras do planeamento urbano e as normas de construo,
sobretudo no caso de instalaes pblicas, deveriam ser revistas a nvel local de modo a
melhorar a preparao das autarquias para os impactos das alteraes climticas. As
implicaes oramentais correlacionadas deveriam ser tornadas mais transparentes e
funcionais. O decreto 29/06, que define as competncias das autarquias locais deveria ser
reformulado de acordo com estes princpios.

87
Proposta de Aco a Nvel Nacional
As recomendaes a nvel nacional tm necessriamente de atender s trs questes
seguintes:

A primeira o desenvolvimento das capacidades de dois intervenientes fundamentais:

1. As autarquias e a sua associao nacional, ANAMM.

2. As organizaes da sociedade civil, em particular atravs de:

Apoio s existentes e reconhecimento do seu contributo positivo. A questo


principal a resolver como fazer a transio de participaes geralmente ligadas a um
projecto para uma forma mais sustentada de participao na governao.
Melhoramento das relaes e comunicao entre elas.
Despertar na conscincia dos cidados o papel que as organizaes de cidados
podem desempenhar nos assuntos municipais, favorecendo o aparecimento de novas
lideranas e novas organizaes cvicas.

A segunda o reforo de comunicao e de relaes entre as autarquias e os cidados e as


suas organizaes. Na realidade, criar uma ponte que vena a distncia entre autarquias e
os seus cidados um desafio fulcral, em termos de uma governao para a prestao de
servios.

A terceira questo que estas pontes devem ser construdas primordialmente para
atender a problemas concretos que as autarquias enfrentam, de modo a melhorar alguns
dos servios bsicos pelos quais elas so responsveis, em particular: (a) o planeamento e
seguidamente a prestao do servio pblico e domstico de remoo e tratamento de
lixos; (b) a gesto dos mercados pblicos; (c) o desenvolvimento econmico.

Consequentemente, os quatro projectos que a seguir sero apresentados a nvel


nacional/local, so simultaneamente um fim para a melhoria da prestao de servios e
um meio para desenvolver a governao participativa a nvel municipal. Por seu turno,

88
uma forte governao participativa dever possibilitar, numa perspectiva a longo prazo, a
prestao de uma mais ampla gama de servios.

Desenvolver as capacidades das Autarquias atravs de um Programa de Capacitao


Autrquica

Resumo da Questo: Conforme explicado na seco 2, a maioria das autarquias tem


limitada capacidade de planeamento em termos espaciais e de sector. Na ausncia de
estratgias municipais de desenvolvimento, os projectos existentes, muitos dos quais so
apoiados pela ajuda internacional, tm actuado como substitutos do planeamento. H,
claramente, uma necessidade de passar de um desenvolvimento municipal baseado em
projectos, a uma abordagem de planeamento, baseada nas dificuldades e oportunidades
especficas locais. Os municpios, apesar dos seus esforos e progressos, so demasiado
fracos para enfrentar as mltiplas tarefas com as quais tm de lidar. Alm disso,
necessrio resolver a falta de profissionais a quem poderia ser cometido o planeamento:
muito limitado o nmero de funcionrios e tcnicos pblicos e as condies de trabalho
no so geralmente atraentes para profissionais, quer jovens quer experientes.

Recomendaes: O Programa de Capacitao Profissional poderia ter os seguintes


eporters:

1. A criao de unidades municipais de planeamento responsveis por:

Estabelecer Planos Locais de Desenvolvimento Participativo (PLDP) tal como


indicado na recentemente aprovada lei do planeamento. Esta proposta epo
desenvolvida mais adiante no captulo (proposta de aco a nvel local).
Coordenao das aces dos vrios sectores do municpio e monitorizao, de
forma estrutuada, dos diferentes planos e programas.
Desenvolvimento das relaes e comunicao entre autarquias e cidados.
Formulao de projectos de programas para organizaes internacionais e para o
Governo central.
As unidades de planeamento actuariam como agentes de ligao entre a autarquia e os
nveis de governo provincial/central. Poderiam depender directamente do gabinete do
presidente do conselho municipal e eporter regularmente assembleia municipal.

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2. Formao de pessoal e vereadores: Esta formao dever ser feita atravs de cursos
de formao de curta durao, programas de intercmbio entre cidades, formao no
posto de trabalho, workshops e outras modalidades pedaggicas talhadas medida
das necessidades especficas de cada autarquia. Algumas podem ter deficincias na
rea da responsabilizao, enquanto outras podero ter necessidade de reforar a
igualdade de gneros. O ndice de Governao Urbana poder ser uma boa
ferramenta para fazer o diagnstico local das necessidades de formao.

Vrios programas internacionais, como o URB-AL (financiado pela Unio Europeia) ou


o programa de cooperao C2C UNV (financiado pelos Voluntrios das Naes Unidas)
tm sido accionados com bastante sucesso, permitindo a transferncia de saberes e
conhecimento entre funcionrios municipais e decisores na Amrica Latina e na Europa.

3. A criao de um sistema nacional de carreiras para pessoal municipal: at ao presente,


para a maioria dos profissionais, menos atraente trabalhar para o governo local que
para o sector privado, as ONG ou agncias internacionais. Como acontece em muitos
pases (pobres) os governos locais no so para fazer carreira, mas sim uma
instituio onde se ganha experincia para vir depois a conquistar um melhor
emprego noutro organismo. Este um problema estrutural que dever ser encarado
atravs de Planos de Carreiras onde cada diploma, curso, ou mrito adquirido seja
traduzido em mais salrio e mais responsabilidade. Esta ser, provavelmente, uma das
principais tarefas a empreender a curto prazo.

Reforar o papel da ANAMM

Resumo da Questo: As 3 aces anteriormente propostas para desenvolver as


capacidades das autarquias (i) criao de unidades de planeamento, (ii) formao de
funcionrios pblicos e vereadores e, (iii) implementao de um Plano Nacional de
Carreiras para os funcionrios municipais, necessitam de um porta-voz nacional e de uma
instituio nacional que os conceba e os ponha em prtica. A ANAMM est em excelente
posio para ser esse porta-voz e possivelmente tambm para os implementar ou, pelo
menos, para coordenar estas actividades a nvel nacional. No entanto, a ANAMM uma
instituio ainda muito recente. As entrevistas e as visitas de campo deste estudo

90
revelaram a percepo tida, a nvel local, da ANAMM e realaram algumas das suas
fragilidades. A presente proposta tem, como um dos seus intuitos, dar soluo a essas
fragilidades de modo a desenvolver as capacidades da ANAMM, o que poder vir a ter um
papel muito importante no reforo da capacitao dos municpios.

Os desafios identificados pela equipa incluem, entre outros:

Os recursos humanos e financeiros da ANAMM so muito limitados e no permitem


cumprir integralmente as suas atribuies.
No terreno, a aco e a presena da ANAMM so ainda muito fracas. Como muito
bem o expressou um dos presidentes de CM, Deviam ser dadas asas ANAMM.
A ANAMM , por natureza, um organismo supra-poltico e deveria reflectir as
diferentes sensibilidades e abordagens polticas dos municpios. Nem sempre vista
como tal.
Alguns municpios da RENAMO pensam que a ANAMM no est suficientemente
aberta diversidade poltica e que a sua direco e algumas das suas comisses (por
exemplo no que respeita a mulheres na presidncia dos CM) deveriam ser mais
abrangentes na diversidade. Reconhece-se que alcanar um ponto de equilbrio em
que todos os partidos polticos se considerem satisfeitos ser uma tarefa difcil.
Outra dificuldade que foi salientada foi a limitada aco da ANAMM em relao ao
Governo central no apaziguamento das tenses que existem entre Representantes do
Estado e os presidentes eleitos dos CM, em particular nas cidades onde a RENAMO
detm o poder.

A ANAMM poderia desempenhar um papel de liderana no apoio e reforo das


capacidades das autarquias por diversos modos: (i) Definio de uma estratgia nacional
de capacitao; (ii) Desenvolvimento dos recursos humanos e das relaes de trabalho a
nvel municipal; (iii) Melhoramento do desempenho; (iv) Avaliao das necessidades de
formao; (v) Pesquisa quanto ao papel a ser desempenhado pelas mulheres nas
autarquias e formas de melhorar o seu posicionamento.

Recomendaes: De entre as propostas para fortalecer as capacidadas da ANAMM,


destaca-se:

91
(a) O nmero de funcionrios permanentes da ANAMM deveria ser aumentado
sobretudo para que possa cumprir a sua funo poltica. Para alm do seu
desempenho poltico, a ANAMM poderia, gradualmente, comear a envolver-se nas
questes tcnicas e sectoriais, provavelmente atravs de uma abordagem baseada em
programas especficos. Planeamento urbano, polticas fiscais, gesto de resduos
slidos, questes judiciais, comunicaes e igualdade entre os gneros foram algumas
das reas identificadas como necessidades. Ter que haver cuidado para que as
actividades tcnicas e de apoio aos servios da ANAMM no dupliquem ou substituam
o papel que desempenhado pelos diferentes ministrios de tutela que esto a
fornecer aconselhamento tcnico e orientaes aos municpios. A prioridade deve ir,
claramente, para o reforo de instituies j existentes que prestam apoio aos
municpios.

(b) O oramento da ANAMM deveria ser aumentado. A equipa recomenda,


fortemente, que as agncias de ajuda e o Governo central considerem esta como uma
questo estratgica. Financiar a ANAMM apenas atravs de um programa especfico
no ser o bastante para lhe permitir desempenhar um papel de liderana na criao
de capacidades municipais. As atribuies da ANAMM devero ser tornadas mais
claras, no apenas junto dos presidentes dos CM, mas tambm perante os
funcionrios pblicos, os vereadores e os cidados. O seu papel poltico, como voz
unificada das autarquias deve ser realado. , assim, prioritrio o desenvolvimento da
sua capacidade jurdica em funo deste papel a desempenhar. Uma campanha
alargada, de comunicao e informao, deve ser implementada de modo a clarificar
e explicar esse papel. O resultado ser uma ANAMM mais claramente presente como
voz poltica que fala pelos municpios na sua diversidade.

Reforar as Organizaes da Sociedade Civil e a Participao dos Cidados

Resumo da Questo: A maioria dos municpios dispe de uma rede relativamente densa
de organizaes da sociedade civil, legalmente constitudas ou no, de natureza e com
interesses diferentes. Na sua maioria estas organizaes so fracas e com poucos
recursos, se que os tm, e geralmente com um baixo nvel de presena activa no

92
planeamento e em actividades de carcter municipal. No entanto, elas so claramente um
instrumento importante.

Ainda que existam vrias organizaes, bvio que o seu papel ainda limitado. Tal
como frequentemente acontece, mesmo em contextos muito participativos, a maioria dos
cidados no se imiscui na participao quer social quer poltica. Por um lado, a
participao de votantes ainda reduzida ou mesmo muito reduzida e, por outro, muitos
cidados, a nvel individual, no tem grande participao em projectos em curso ou em
fruns existentes. A falta de confiana nos representantes polticos, a falta de
comunicao e de informao sobre o que um municpio, ou at mesmo de
conhecimento sobre o que so possveis canais de participao, podem explicar o
reduzido nvel de participao poltica e social. Ao mesmo tempo, as autarquias que
decidiram investir na comunicao de massas, em particular atravs dos seus meios
locais, esto a atingir grandes taxas de audincias. Montepuez, por exemplo, afirma ter
nveis de 85% de audincia nos seus programas locais e informou que a rdio
comunitria, que fora um dos pedidos feitos pela comunidade, tem sido uma das mais
importantes realizaes alcanadas nos ltimos 10 anos.

Recomendaes:
(a). Deveria ser implementada uma alargada campanha de informao, dirigida a
cidados de todas as idades. O seu principal tema dever ser informar a populao
sobre o que um municpio, as suas funes e as suas limitaes.
(b). Dever ser feito um esforo para aumentar a transparncia nas autarquias e o nvel
de responsabilizao. Prestar informaes sobre os recursos oramentais e a sua
utilizao, ou sobre o valor de concursos pblicos e resultados tangveis, so
factores importantes para criar um nvel mnimo de confiana junto da sociedade
civil.
(c). Os canais de comunicao entre eleitos e os seus eleitores devem ser estabelecidos
numa base de regularidade. As visitas mensais feitas a cada um dos bairros, tal
como acontece actualmente, no devem servir apenas para pedir o apoio do povo,
como se tornou patente atravs de algumas das nossas entrevistas, mas para dar
contas do que o municpio est a fazer.

93
(d). Deve ser definida, implementada e amplamente propagada uma estratgia de
participao, que conduza gradualmente a polticas participativas. Tambm neste
caso, estas polticas contribuiro para aumentar o necessrio nvel de confiana,
que presentemente reduzido.
(e). Dever ser elaborado e financiado um programa de capacitao para as
organizaes da sociedade civil. Esses fundos poderiam ser utilizados para o
seguinte: (i) facilitar a participao dos cidados assumindo diversos tipos de
custos de reunies; (ii) promover programas de intercmbio entre cidades
abrangendo outras comunidades; (iii) co-financiamento de algumas infra-
estruturas; por exemplo os recursos poderiam ajudar as organizaes a terem uma
sede prpria para as suas actividades financiando os materiais de construo; e (iv)
actividades de informao e comunicao dirigidas aos aderentes de organizaes
de base.

Proposta de Aco a Nvel Municipal


Devero ser considerdados pelo menos trs tipos de interveno para reforar o
planeamento municipal e os mecanismos de governao: (i) Consultas a nvel da cidade e
planeamento local participativo; (ii) Oramentos participativos; e (iii) Um programa
nacional para o desenvolvimento dos Bairros.

Consultas a Nvel da Cidade e Planeamento Local Participativo

Consultas a Nvel da Cidade: Uma consulta cidade um processo que envolve diversas
partes interessadas, visando solues para um problema considerado como prioritrio por
todos os participantes (ver caixa 1 na verso mais longa no CD-ROM). Pode ser, por
exemplo, a recolha de resduos slidos num bairro especfico ou no conjunto da cidade, a
gesto de um mercado local ou de qualquer dos sectores que caem sob a responsabilidade
das autarquias. A consulta cidade um ponto de partida para o planeamento, em
municpios onde tal no ainda praticado.

As consultas s cidades tm sido implementadas com o apoio do Programa de Gesto


Urbana em 120 cidades do mundo, com razovel grau de sucesso na maioria dos casos.
So um pouco diferentes da Estratgia de Desenvolvimento Citadino (CDS) que tem

94
vindo a ser implementada em Moambique e poderiam ser um complemento dessa
estratgia. Os Programas de Consulta Cidade e de Aco Prioritria tm um mbito
mais reduzido que os CDS e so geralmente de curto prazo. Podem ser complementados
por recursos de investimento que actuariam como catalisador para canalizar recursos
financeiros existentes e internacionais. A ordem de grandeza para desenvolver uma
Consulta Cidade e financiar algumas aces seria de USD 5 a 7 milhes, para um
perodo de 3 a 5 anos. As unidades de planeamento criadas em cada um dos municpios
poderiam efectuar as consultas nas cidades, o que constitui tambm um excelente
elemento de formao. So um primeiro passo para os Planos de Desenvolvimento Local
que seriam desenhados e accionados de acordo com a Lei do Planeamento Fsico
aprovada em Maio 2007.

Riscos: As abordagens demasiado normativas e estandardizadas podem muito facilmente


transformar-se em processos no muito transparentes, ocasionando confuso quanto a
quem so os legtimos representantes e quem detm a responsabilidade poltica. A
abordagem da consulta cidade pode ser usada como inspirao, mas importante que
no seja utilizada como uma matriz rgida mas antes cuidadosamente adaptada de modo a
que seja compatvel com os processos de planeamento e instituies existentes em
Moambique.

Planos Locais de Desenvolvimento Participativo (PLDP): A experincia colombiana de


Planos de Ordenamento Territorial (POT) uma boa prtica internacional (ver Caixa 4 na
verso mais longa). Esta experincia poder enriquecer a implementao da Lei do
Planeamento de Moambique. Ao longo dos anos, os POT tm sido gradualmente
aprovados e implementados em muitos municpios colombianos e, mais importante, tm
sido utilizados como referncia para a programao pblica de investimento financeiro de
um modo integrado. A experincia do Plano Participativo Local do Municpio de Neiva,
na Colmbia, teve incio como consulta cidade. O passo seguinte do processo foi a sua
consolidao como um PLDP e a sua aprovao pelo Conselho Municipal como parte
integrante do POT. A experincia de Neiva, que recentemente recebeu o prmio de Boas
Prticas da ONU uma boa fonte de inspirao para um programa em Moambique.

95
Em resumo, sugere-se que a Consulta Cidade e os Planos de Aco sejam
complementados com Planos Participativos de Desenvolvimento Local. Estes planos so,
tambm eles, um processo envolvendo mltiplos participantes interessados, e que em
ltima anlise dever ter por fim encontrar solues para as necessidades bsicas dos
cidados, em termos de servios essenciais. Poderiam ser implementados e postos em
prtica quer atravs de financiamento externo quer nacional, ou atravs de oramentos
participativos que constituem o segundo programa proposto a nvel local.

O Oramento Participativo como Ferramenta para Gerar Governao e Melhorar a Prestao


de Servios Locais

Resumo da Questo: o Oramento Participativo (PB) um mecanismo (ou um processo)


atravs do qual a populao define o destino de parte ou da totalidade dos recursos
pblicos. Actualmente, cerca de 2000 municpios adoptaram o PB, com um elevado nvel
de adaptao. Moambique no ficou de fora deste movimento e h, at ao presente, uma
razovel soma de experincias acumuladas em diversas autarquias, como Maputo, Dondo
e Montepuez. No entanto, os PB de Moambique so mais de natureza consultiva
(designados por auscultao) que de natureza deliberativa. Poder conseguir-se algum
progresso dando mais voz e poder decisivo populao participante.

O PB um bom ponto de partida para estabelecer laos fortes entre os governos eleitos e
a sociedade civil, ainda que esta no seja muito forte. Na realidade, est-se a verificar que
o PB gera um elevado nvel de Capital Social. Ao mesmo tempo, as organizaes sociais
existentes vem-se reforadas e outras novas tendem a emergir, como organizaes de
servios, ligadas numa primeira fase obteno de uma parte dos recursos pblicos para
melhoramentos muito concretos a favor dos seus pblicos. Alm disso o PB j
demonstrou ter um efeito secundrio, que a modernizao das administraes locais e a
sua gradual transformao em instituies mais abertas ao pblico.

Os municpios de Moambique podem ainda colher enormes benefcios destes tipos de


mecanismos e prticas de PB. Um elemento importante, que o Manual de perguntas
frequentemente feitas sobre o PB, originalmente publicado pela ONU em espanhol, est
agora a ser traduzido para portugus e publicado pela mesma agncia para o pblico

96
moambicano. Este manual no s responde s questes bsicas como tambm apresenta
muitos casos representativos e prticas inovadoras relacionadas com o PB (Cabannes
2004).

Consequentemente, a segunda proposta de aco a nvel local, um programa de apoio


introduo e consolidao do PB a nvel municipal, em todo o pas. Esse programa
poderia ser constitudo pelos seguintes elementos

1. Apoio tcnico a:

Campanha de informao sobre o PB.


Concepo de linhas gerais de orientao e interligao operacional com o PLDP.
Formao de organizaes comunitrias, funcionrios pblicos e cidados.
Programas de intercmbio e visitas a municpios onde o processo est j a
decorrer.
Avaliao do desempenho e das dificuldades que estas cidades estejam a enfrentar
na consolidao do seu processo de PB.
Apoio tcnico durante os dois primeiros ciclos do processo.

2. Apoio financeiro de agncias externas, para multiplicar o montante dos recursos que
seriam postos discusso pelas cidades (um para um, ou dois para um, por exemplo).

3. Monitorizao e gesto de conhecimento.

A ordem de grandeza deste projecto poderia ser de cerca de USD 4 milhes para as
componentes (a) e (c), e poderia variar entre USD 4 a 6 milhes para a componente de
investimento (b). O perodo de tempo poder variar entre 3 a 5 anos para alcanar uma
consolidao do processo.

Um Programa Nacional para o Desenvolvimento dos Bairros

O objectivo do Programa Nacional para o Desenvolvimento dos Bairros financiar os


pedidos recebidos de grupos de cidados, organizados em comits, e de organizaes
comunitrias existentes. Contribuir para o desenvolvimento dos bairros e sobretudo para
o desenvolvimento das economias locais num sentido alargado, assim como para a

97
melhoria de servios pblicos de pequena escala. Estes investimentos so um
complemento do investimento municipal de larga escala. Este programa, coordenado a
nvel nacional como um instrumento de concesso de verbas solicitadas, mas
implementado a nvel municipal atravs de parcerias comunidades-autarquias, tem sido
experimentado com sucesso em vrios pases, em particular na Amrica Latina e Carabas
(ver apndice 7 na verso mais longa no CD-ROM).

Um aspecto importante deste programa, que gera no s desenvolvimento econmico


local, em comunidades e bairros muito pobres, mas ao mesmo tempo fortalece as
comunidades na sua diversidade. Qualquer organizao registada, sem fins lucrativos ou
com base na comunidade, pode ser elegvel e pode assim participar no desenvolvimento
local. No caso de no existirem organizaes deste tipo, os cidados locais podem juntar-
se e criar um comit local que ser elegvel para apoio. O Programa deve ser aberto a
associaes locais e deve poder conceder doaes e crditos.

Sumrio de Recomendaes
Recomendaes Jurdicas e Polticas

1. Reconsiderar o conceito e as implicaes do gradualismo no contexto da poltica de


descentralizao de Moambique.

2. Estabelecer mecanismos claros para reforar o planeamento e as capacidades de


governao municipais, especialmente para candidatos e novos municpios.

3. Melhorar os mecanismos de transferncia de competncias dos governos Provinciais


para os governos Locais.

4. Aumentar o volume das transferncias financeiras do Governo central para os


municpios.

5. Incrementar as capacidades dos municpios para gerarem receitas prprias.

6. Formular polticas nacionais e municipais relativas participao dos cidados.

7. Canalizar recursos internacionais para o financiamento de infra-estruturas municipais.

8. Clarificar o papel dos municpios na preveno e gesto de desastres.

98
Proposta de aces a nvel nacional

1. Desenvolver a capacidade dos municpios atravs de um programa de capacitao


municipal

2. Reforar o papel da ANAMM

3. Reforar as organizaes da Sociedade Civil e de participao dos cidados

Proposta de aces a nvel local

1. Apoiar as consultas s cidades e os planos de desenvolvimento participativo locais.

2. Apoiar os oramentos participativos como instrumento para gerar governao e


melhorar a prestao de servios locais.

3. Apoiar um Programa Nacional para o Desenvolvimento dos Bairros.

Notas Finais:
1
Cinco planos mestres foram financiados por um Projecto do Banco Mundial (PROL) entre 1997 e 1999,
mas nenhum foi legalmente aprovado e ratificado.
2
Decreto de 13 de Maio, 2008 Art 14.
3
Notvel excepo o municpio de Maputo que criou uma unidade para as parcerias pblico-privadas e
est j a efectuar uma srie de operaes deste tipo.

99
Chapter 4 Finanas Pblicas Autrquicas

4.1 Introduo
Como j foi explicado no Captulo 2, Moambique empreendeu, ao longo dos ltimos
10 anos, um processo duplo de descentralizao, combinando um processo de
desconcentrao dos servios pblicos prestados pela Administrao Estatal, com uma
simultannea delegao de funes e responsabilidades pelas despesas a um determinado
nmero de autarquias. Isto significa que os municpios so as nicas entidades
descentralizadas no pas a quem foram atribudas responsabilidades sobre as despesas e
uma autonomia administrativa e financeira considervel. Como tal, os municpios cobram
receitas prprias e recebem transferncias do governo central para financiar despesas e
investimentos numa srie de servios municipais. Para o financiamento de despesas de
capital, as autarquias recebem tambm fundos externos e tem um acesso limitado ao
crdito.

O objectivo deste captulo fazer uma anlise global das finanas municipais em
Moambique, examinando as funes e responsabilidades tanto em relao a receitas
como a despesas. Para que as autarquias cumpram com eficcia a sua misso de prestar
servios locais, necessitam de ter sistemas financeiros funcionais, tanto a nvel local
como a nvel intergovernamental. Consequentemente, este captulo procura documentar
as principais caractersticas de tais sistemas e sublinhar os seus principais desafios.
Apresenta ainda uma srie de aces que autarquias e os governos poderiam ponderar, de
modo a melhorar a capacidade financeira municipal. As concluses resultam de pesquisa
tanto primria como secundria. No decorrer de 2007 e 2008 a equipa visitou cinco
municpios para recolher dados primrios e realizar extensas entrevistas com funcionrios
locais, provinciais e estatais. Foram tambm realizadas entrevistas com peritos sobre
finanas municipais em Moambique.

100
4.2 Principais Concluses
Enquadramento Jurdico e Responsabilidades Autrquicas
Em 1997 a Assembleia Nacional aprovou uma srie de leis (Pacote Autrquico) para
definir o modelo de municipalizao do pas. A Lei 11/97 (Lei das Finanas Autrquicas)
estabeleceu o enquadramento jurdico das finanas municipais e foi subsequentemente
regulamentada pelo Cdigo Tributrio Autrquico (Decreto n 52/00) de Dezembro 2000.
Em Janeiro 2008 foi publicada uma nova Lei das Finanas Autrquicas (Lei 1/08,
revogando a Lei 11/971 e o novo Cdigo Tributrio Autrquico est a ser revisto. As
despesas municipais so tambm reguladas pela Lei 2/97 e pelo mais recente Decreto
33/06 que estabelece o enquadramento para a transferncia de funes e competncias de
organismos do Estado para os municpios.

Na sua generalidade, a Lei das Finanas Autrquicas e o Cdigo Tributrio proporcionam


um regime jurdico adequado para as funes e responsabilidades municipais de receitas
e despesas. De acordo com esse regime jurdico, as autarquias esto sujeitas tutela
administrativa do Estado e gozam de autonomia financeira, patrimonial e administrativa.
Autonomia administrativa refere-se capacidade para executar actos administrativos
dentro do territrio da autarquia; autonomia patrimonial concede a liberdade de deter e
gerir patrimnio prprio; e autonomia financeira abrange os poderes autrquicos para:
(i) criar, aprovar, alterar e executar os seus prprios planos de trabalho e oramentos;
(ii) elaborar e aprovar as contas de gerncia; (iii) dispor de fontes de receita prprias de
acordo com os limites estabelecidos por lei;2 (iv) ordenar despesas; (v) gerir o patrimnio
autrquico; e (vi) recorrer a emprstimos, dentro dos limites da legislao em vigor.

No lado da despesa, o regime jurdico estabelece que as autarquias so responsveis pela


prestao de uma srie de servios nas reas de: Desenvolvimento Econmico e Social
Local; Ambiente; Saneamento Bsico; Servios Pblicos; Sade; Cultura, Lazer e
Desportos; Educao; Polcia Municipal; e Desenvolvimento Urbano, Construo e
Habitao (Lei 2/97 e Lei 01/08). Os servios autrquicos especficos so abordados no
captulo 2.

101
Como j foi referido, o processo de descentralizao em Moambique caracterizado por
uma viso gradualista e, originalmente, contemplava que alguns servios sociais fossem
fornecidos pelas autarquias; essa no foi, no entanto, a prtica estabelecida no incio do
processo de municipalizao. Ainda que, em princpio, as autarquias sejam responsveis
por uma srie de competncias, nas reas acima referidas, na prtica a transferncia de
competncias do Estado para os municpios tem sido gradual. Com a publicao do
Decreto 33/06 em 2006, verificou-se um renovado mpeto para determinar quais as
funes paralelas de servio social que podem eficazmente ser prestadas pelas autarquias.
Este decreto abre a possibilidade de virem a ser gradualmente descentralizados para as
autarquias, para alm das infra-estruturas bsicas, a proviso de cuidados bsicos de
sade, educao primria e outros servios sociais. Presentemente o Governo central
ainda responsvel pela prestao e financiamento dos servios sociais (incluindo a
educao primria e os cuidados primrios de sade) e tambm por certas obras pblicas,
como estradas primrias e secundrias. De acordo com o Decreto 33/06, o Estado deve,
em cada ano, indicar a transferncia de responsabilidades especficas e os
correspondentes meios financeiros. At que seja completada a transferncia das
competncias o Estado continuar a ser responsvel pelos investimentos nessas reas bem
como por fornecer s autarquias todos os planos, projectos e programas relevantes para a
fase de transio.

O Decreto 33/06 deveria ser devidamente articulado com a Lei dos rgos Locais do
Estado (LOLE).3 De acordo com a LOLE, o distrito a unidade territorial primria do
Estado e a base do planeamento econmico e social do pas. Como Moambique um
Estado unitrio, o territrio municipal est compreendido dentro das delimitaes de
provncias, distritos e postos administrativos. Embora a LOLE estabelea que a
autonomia e as competncias autrquicas sero respeitadas pelos rgos locais do Estado,
muitas competncias autrquicas, como estradas, resduos slidos, iluminao pblica,
silvicultura e jardins so tambm competncias distritais, de acordo com a
regulamentao da LOLE. H aqui um potencial de conflitualidade quanto a quem
compete fornecer estes servios as autarquias ou os distritos. assim necessrio que as
aces e os planos dos rgos do Estado locais e das autarquias sejam coordenados. No

102
entanto, com uma responsabilidade duplicada em relao a alguns servios, h o risco de
que nem o distrito nem a autarquia fornea um determinado servio e que certas reas
fiquem sem servios adequados. O risco particularmente acentuado em reas
periurbanas e nas franjas dos municpios, e/ou nos casos em que autorquias e distritos so
governados por partidos polticos diferentes.

A natureza e a escala das funes e responsabilidades exclusivas presentemente


atribudas s autarquias, em Moambique, so adequadas sua dimenso e escala e
consistentes com o princpio subsidirio. Em contrapartida, h o risco de a escala mnima
de eficcia para algumas das funes sociais paralelas no ser atingida por algumas
autarquias. Em particular estas responsabilidades concomitantes abrangem os centros de
cuidados de sade primrios, escolas primrias e estradas principais.

Receitas Municipais
Para cumprirem com as suas funes e responsabilidades, as autarquias tm acesso a uma
srie de receitas prprias, transferncias intergovernamentais, ajuda e crdito. As receitas
prprias provm dos impostos de natureza municipal e so directamente controladas pelas
autarquias. As transferncias provm de um conjunto de recursos destinados a despesas
de capital e recorrentes, controlados pelo Governo nacional. A ajuda vem de fontes
externas, na maioria dos casos para o financiamento de despesas de capital. Por fim, as
autarquias esto autorizadas a contrair emprstimos dentro de rigorosos limites. Na
generalidade, os oramentos autrquicos so muito limitados. Em 2006, o oramento total
para a totalidade das autarquias (excluindo a ajuda) foi de 1,1 mil milhes de meticais,
equivalente a USD 46 milhes. Em termos totais per capita, isto significa uma despesa
mdia municipal de um pouco menos de 300 Mt por residente, com variaes
significativas entre os 90 Mt e os 900 Mt.

Receitas Prprias

De acordo com a Lei 01/08, as autarquias tm acesso s seguintes receitas prprias:4

103
Imposto Predial Autrquico (IPRA): Este imposto incide sobre o valor de imveis,
incluindo terrenos, edifcios e construes ou instalaes permanentes. A obrigao do
pagamento desta taxa recai sobre a pessoa que aparece no registo de propriedade ou sobre
aqueles que detm a posse real da propriedade. A Lei 01/08 estabelece 3 mtodos para
calcular o valor do imvel: (i) o valor cadastral, (ii) valor auto declarado, (iii) valor de
mercado. O valor destas taxas estabelecido por lei e varia consoante o uso a dar
propriedade, desde 0,4% (residencial) a 0,7% (comercial). As entidades sem fins
lucrativos (educao, cuidados de sade, religiosas, etc.) esto isentas. As novas
propriedades ficam tambm isentas durante cinco anos.

Imposto Pessoal Autrquico (IPA): este imposto substituiu o anterior Imposto de


Reconstruo Nacional e uma taxa nica que recai sobre todos os residentes com idades
entre os 18 e os 60 anos. O valor da taxa definido por cada Conselho Municipal
anualmente, dentro dos limites de 1 a 4% do salrio mnimo, dependendo da categoria
(AD) da autarquia. Em Maputo, por exemplo, a taxa foi revista pela ltima vez em 2001
e actualmente de 50 Mt (cerca de USD 2). A lei prev uma srie de isenes, incluindo:
pessoas portadoras de deficincia, pessoas que esto em cumprimento do servio militar,
estudantes, residentes estrangeiros e reformados.

Imposto sobre veculos: a base desta imposto so todos os veculos registados e em uso
no territrio municipal. Antes da Lei 01/08, esta taxa era administrada pelo governo
nacional e 75% das receitas eram entregues s autarquias. Actualmente, a administrao
desta taxa est totalmente sob a jurisdio das autarquias, que tm tambm direito a
arrecadar a totalidade da receita. As taxas foram definidas pela Lei 01/08, pelo que as
autoridades autrquicas no tm direito a fix-las.

Imposto sobre a transaco de imveis (SISA): Antes da Lei 01/08 esta era uma taxa a
nvel nacional. Esta taxa recai sobre a transaco da propriedade imobiliria que se
efectua dentro autarquia. A taxa de 2% e incide sobre o valor total declarado ou
patrimonial (o que for mais elevado dos dois) das propriedades transaccionadas.

104
Outras receitas: alm destas, as autarquias tm ainda recurso a outros instrumentos de
receita, como tarifas, encargos e taxas para melhoramentos. As autarquias podem cobrar
pela emisso de licenas e por actividades econmicas. Podem ser cobradas taxas pela
prestao de uma srie de servios, incluindo: construo, utilizao de terreno, mercados
e feiras, publicidade, saneamento, cemitrios, venda ambulante, recolha de resduos,
estacionamento e a tributao de actividades econmicas, incluindo o turismo.5 As
autarquias tm ainda o direito de cobrar taxas de utilizao relativamente a servios que
prestam. Esses servios incluem: abastecimento de gua e electricidade; recolha de
resduos slidos; transportes urbanos de pessoas e bens; utilizao de matadouros;
manuteno de jardins e mercados; e manuteno de estradas. As assembleias municipais
tm uma relativa liberdade para estabelecer os valores de licenas e taxas, desde que
cumpram os conceitos bsicos de recuperao de custos e no excedam os limites
estabelecidos por posturas municipais. Por ltimo, as autarquias podem tambm cobrar
taxas de melhoramento sobre a mais valia conseguida pelas propriedades em
consequncia de investimentos pblicos, como estradas, electricidade, construo de
zonas verdes, etc.

Em termos da importncia destas fontes de receita, os dados municipais de receitas e


despesas para o ano 2006 mostram que, em mdia e em todas as autarquias, 10 por cento
do total da receita provm de fontes fiscais (impostos), 28 por cento de fontes no fiscais
(taxas e tarifas), 40 por cento representam as transferncias (25% do FCA e 15% do
FIIL), e o restante de capital e outras fontes de receita. Os dados do oramento para 2007
apresentam uma estrutura de receitas muito similar.6 A observao mais pertinente que
resulta desta anlise a importncia relativamente reduzida das receitas fiscais, que se
infere do facto de as receitas no-fiscais serem quase trs vezes mais elevadas que as
receitas fiscais. Em termos per capita, as receitas fiscais montam a 25 Mt por pessoa
(cerca de USD 1). A falta de dados no permite desagregar a composio da estrutura das
receitas, mas a Caixa 4.1 apresenta a situao no caso de Maputo.

Caixa 4.1. Finanas Pblicas no Municpio de Maputo


Entre 2003 e 2006 o municpio de Maputo financiou metade do seu oramento com receitas prprias e
metade atravs de transferncias. Do total do oramento, que em 2007 foi de 362 milhes de meticais

105
(equivalentes a USD 14,5 milhes), 14 por cento provinham de receitas fiscais, 10 por cento das quais
relativas ao imposto predial (IPRA). As receitas no fiscais representaram 36% do total da receita, sendo
7% relativos a taxas de mercados, 9% receitas de publicidade e 10% recolha de resduos slidos. Em
relao s transferncias, em mdia, entre 2003 e 2006, 25% do total das receitas da autarquia tiveram
por origem o FCA e 12% o FIIL. Do lado da despesa, entre 2003 e 2006 o municpio de Maputo gastou
65% do seu oramento em salrios e 30% em despesas de capital. Tendo a mais elevada base de
tributao de todas as autarquias, Maputo gera receitas prprias suficientes para cobrir a totalidade da
folha de salrios, mas necessita de transferncias adicionais para financiar os elevados e sempre
crescentes investimentos que a capital do pas requer.

Fonte: Dados do Departamento de Finanas do Municpio de Maputo.

Uma forma de avaliar a viabilidade financeira das autarquias, calcular a proporo das
despesas que pode ser financiada com as receitas prprias. Este um indicador parcial
que depende muito do contexto (pois as pequenas autarquias no tm naturalmente as
bases tributrias necessrias para gerar receitas prprias apesar de o esforo tributrio
ser potencialmente elevado), mas d uma ideia aproximada da sua viabilidade financeira
em relao prestao de servios. As autarquias moambicanas geram receitas prprias
que cobrem um pouco mais de metade (53%) das suas despesas recorrentes.
Considerando apenas salrios, as receitas prprias municipais cobrem 93 por cento das
despesas salariais. Por outras palavras, as autarquias no geram sequer receitas suficientes
para os custos salariais, quanto mais para investimento.

A anlise acima refere-se a informao agregada relativamente a todas as autarquias; no


entanto, a situao fiscal de cada uma delas pode ser muito diferente. Enquanto h
municpios, como Quelimane e Nampula que em 2006 obtiveram mais de metade do total
das suas receitas, com receitas prprias, outras, como a Ilha de Moambique, geraram
apenas 7 por cento. A dependncia das transferncias (ou, como lhe chamam, o
desequilbrio fiscal vertical), tambm muito varivel, havendo autarquias como
Mandlakazi e Mocmboa da Praia que financiam mais de 80 por cento das suas despesas
atravs das transferncias, enquanto outras, como Dondo e Vilanculos, financiam apenas
20 por cento dos seus oramentos com as transferncias. Em relao proporo de
despesas correntes financiadas com recursos prprios, h autarquias, como Quelimane,
Inhambane, ou Vilanculos que financiam mais de 75 por cento das despesas recorrentes

106
com receitas prprias e outras, como Mocmboa da Praia, Mandlakazi e Ilha de
Moambique que financiam menos de 25 por cento.

H uma srie de elementos que contribuiu para a baixa proporo das receitas prprias no
total das receitas das autarquias. Entre elas referem-se: a baixa capacidade, ausncia de
registos, bases de dados incompletas, falta de incentivos para a colecta de impostos e
bases tributrias reduzidas. Um outro elemento importante a falta de sensibilizao dos
cidados para as suas responsabilidades fiscais, que resulta, em parte, de uma confuso
generalizada entre impostos municipais e nacionais. Esse factor, conjugado com um
baixo nvel de imposio tributria, tem por resultado baixos nveis de cobrana. Para
alm destas limitaes, o presente regime jurdico tem tambm uma srie de limitaes
ao uso dos instrumentos de receita municipal em todo o seu potencial.

Finanas Intergovernamentais

Devido s limitadas fontes prprias de receitas, uma elevada proporo das receitas
municipais vem de transferncias intergovernamentais. Em Moambique, as autarquias
recebem dois tipos principais de transferncias do Governo central, o Fundo de
Compensao Autrquica FCA e o Fundo de Investimento de Iniciativa Local FIIL.
As autarquias podem ainda receber transferncias para investimentos especficos e
outros7 como o Fundo de Estradas FE e transferncias extraordinrias em situaes de
emergncia.8

O FCA constitudo por 1,5% da receita fiscal de um determinado ano.9 O conjunto das
receitas fiscais composto por todos os impostos colectados pelo Governo nacional.10
Estas transferncias so incondicionais, a nica proibio serem usadas para
complementar os salrios de pessoal municipal. A frmula para atribuir o FCA obedece a
dois critrios: populao (75%) e territrio (25%).11 Antes da reforma de 2008, a Lei 11/97
estabelecia que o FCA devia ser distribudo segundo quatro critrios: populao, territrio,
um ndice de esforo fiscal e um ndice de desenvolvimento.12 A reduo do nmero de
critrios deveria simplificar a atribuio do FCA. No entanto, ao eliminar o critrio relativo
ao esforo fiscal, o sistema de atribuio eliminou tambm os incentivos s autarquias para

107
aumentarem a sua colecta de receitas prprias e eliminaram a possibilidade de pequenas
autarquias com reduzida populao, aumentarem as suas transferncias atravs do seu
prprio esforo fiscal. Uma elevada dependncia da populao, como critrio para a
atribuio de transferncias, est conforme com as prticas internacionais; no entanto, pode
revelar-se problemtica em casos de grande mobilidade da populao, pois a atribuio
anual das verbas a distribuir geralmente calculada com dados que, ou esto ultrapassados
ou foram mal projectados. O conjunto total de verbas a distribuir e os coeficientes de
distribuio so apresentados anualmente no Oramento de Estado. O total de verbas
atribudas a cada autarquia pago mensalmente pelo Governo nacional.

O FIIL constitudo por transferncias destinadas a projectos de investimento. A


distribuio deste fundo feita de acordo com critrios e prioridades estabelecidos
anualmente na lei do oramento. Nem a Lei 11/97 nem a Lei 01/08 estabelece uma
frmula para a atribuio do FIIL. No entanto, uma simples correlao entre populao e
a atribuio de verbas que cada autarquia recebe do FIIL, mostra que predominante a
atribuio numa base per capita.

Como j foi referido, uma elevada proporo dos recursos autrquicos provm de
transferncias intergovernamentais. No entanto, em proporo totalidade das receitas do
pas, as transferncias municipais representam uma dotao muito reduzida. O Quadro 4.1
mostra que, em mdia, entre 2005 e 2007 o montante total de recursos que os municpios
receberam do FCA e do FIIL no atingiu sequer um por cento (0,74%) do total das receitas
do pas.

Quadro 4.1 Evoluo das Transferncias Autrquicas em Proporo da Receita Fiscal


e Total (Milhares de Mt. Termos Nominais).
2005 2006 2007 Average
FCA 220 882 257 106 290 677 256 221
FIIL 150 000 150 000 200 000 166 666
FCA + FIIL 370 882 407 106 490 677 422 888
Receitas Totais 46 783 366 52 880 554 70 896 574 56 853 498
Receitas Fiscais * 16 721 000 23 393 000 25 694 300 21 936 100

FCA / Receitas Totais (%) 0,47 0,49 0,41 0,46

108
FIIL / Receitas Totais (%) 0,32 0,28 0,28 0,29
FCA+FIIL/Receitas Totais (%) 0,79 0,77 0,69 0,74
FCA/ Receitas Fiscais (%) 1,32 1,1 1,13 1,18
Fonte: Oramento do Estado. * Banco de Moambique em Ilal e Toneto 2008.

Em termos do FCA, entre 2005 e 2007 o conjunto total de recursos transferidos para as
autarquias totalizou 1,2 por cento, no atingindo sequer o limite de 1,54 por cento
estabelecido na lei. Em proporo do total das receitas, o FCA representou 0,46 por
cento. Quanto ao FIIL, a lei no estabelece uma percentagem mnima a ser distribuda,
mas a totalidade das dotaes so ainda mais reduzidas que as do FCA, representando
menos de um tero de um ponto percentual da totalidade das receitas. Uma vez que o
FIIL um dos poucos canais estveis atravs dos quais as autarquias financiam as suas
infra-estruturas, estes nmeros muito baixos do azo a srias preocupaes quanto ao
papel que as autarquias podero desempenhar na proviso de infra-estruturas locais.
Apesar da baixa proporo do conjunto de verbas de transferncia em relao s receitas
totais, entre 1999 e 2007, tanto o FCA como o FIIL tm vindo a crescer em termos reais,
em 3,5% e 9,7% respectivamente. Em conjunto, ambos cresceram a uma taxa anual de
5,7%.

Em termos do total de transferncias de dotaes autrquicas, o FCA atribuiu em mdia,


entre 1999 e 2007, por ano e para a totalidade das autarquias, 187,7 milhes de Mt,
equivalentes a USD 7,5 milhes. Nesse mesmo perodo, o total que o FIIL atribuiu a
todas as autarquias, foi de 94,3 milhes de Mt, equivalentes a USD 3,8 milhes, por ano.
Em conjunto, a dotao mdia anual destas transferncias entre 1999 e 2007 foi de 282
milhes de Mt, equivalentes a USD 11,3 milhes. Em termos per capita, estas dotaes
representam uma mdia total de 65 Mt ou USD 3, por pessoa, por ano. (ver quadro A3 no
relatrio integral).

Para alm da proporo total das transferncias atribudas s autarquias (dotao


vertical), importante examinar a distribuio desses recursos pelas 33 autarquias
(dotao horizontal). Como j foi explicado, as dotaes tanto do FCA como do FIIL
esto fortemente correlacionadas com a populao, pelo que natural que as autarquias
mais populosas recebam largas fatias das transferncias. No caso do FCA, os dois

109
extremos so representados pelos municpios de Maputo e Metangula, com 24 e 0,3 por
cento respectivamente mdia para o perodo 19982007. O caso do FIIL semelhante
ainda que um pouco menos polarizado, recebendo Maputo 22 por cento e Metangula 0,4.
Em termos gerais, entre 1998 e 2007 as quatro maiores autarquias (Maputo, Matola,
Beira e Nampula) congregaram 50 por cento da totalidade das transferncias, enquanto 20
outros municpios receberam menos de 2 por cento cada da totalidade das transferncias.

Dado que a populao to varivel nas municipalidades de Moambique, importante


analisar a dotao horizontal de transferncias em termos per capita. Neste caso, a
variao no parece muito desequilibrada, especialmente se se excluirem os dois
extremos (situados na parte inferior e superior da tabela). Esses dois extremos so o
Guru, que entre 1998 e 2007 recebeu uma mdia anual de transferncias na ordem de 25
Mt por pessoa e no extremo oposto Mandlakazi, que recebeu 210 Mt por pessoa, ou seja,
oito vezes mais. Se estes dois casos extremos forem excludos, o rcio entre o valor mais
alto e o mais baixo ser 2,7 o que significa que a diferena mxima, em termos per
capita, um pouco menos de 3 vezes. O coeficiente de variao (C.V.) entre os
municpios de 0.26.13 de notar que a atribuio de transferncias de capital (FIIL)
duas vezes mais desigual que a das transferncias correntes (FCA). Em comparao com
a atribuio de transferncias para as provncias e distritos, h um maior desequilbrio nas
dotaes de capital que nas de receitas correntes (Quadro 4.2). Em termos de
transferncias correntes, tanto o coeficiente de variao como o rcio entre valores
mnimo e mximo so semelhantes entre as autarquias e as provncias e distritos. No
entanto, em termos de transferncias de capital, a sua distribuio significativamente
mais desigual no caso dos distritos e provncias que no caso das autarquias.

Quadro 4.2 Dotao Horizontal de Transferncias


Autarquias Provncias e Distritos*
FCA FIIL FCA + FIIL corrente capital
Coeficiente de variao (C.V) 0,19 0,40 0,26 0,24 2,5
Rcio max/min 2,5 3,6 2,7 2,5 7
Mdia Mt per capita 46 30 76
Mdia pc USD 1,8 1,2 3,0
Fonte: Estimativas do autor. * Boex e Nghuenha (2008)

110
Para alm do FCA e do FIIL as autarquias recebem tambm recursos do fundo de estradas
(FE) para financiamento de algumas das suas responsabilidades no sector das vias
urbanas.14 O FE integra 10 por cento das taxas sobre combustveis (75% da taxa sobre
gs e 50% da taxa sobre gasolina). Estes 10 por cento so distribudos pelas autarquias e
tm representado cerca de USD 5 milhes anualmente, desde 2005 ano em que o
fundo foi criado. A atribuio a cada municpio feita segundo dois critrios: a densidade
da rede de estradas em cada municpio e a tipologia do prprio municpio, conforme so
cidades ou vilas. No , no entanto, muito claro qual o peso atribudo a cada um destes
critrios. Em termos do funcionamento deste fundo, cada autarquia recebe uma parte do
fundo numa conta municipal separada15 . Tudo parece indicar que algumas autarquias tm
dificuldade em gerir este fundo e, em consequncia, no despendem a totalidade das
dotaes. Outras autarquias, como o caso de Maputo, gastam a totalidade dos seus
fundos e desse modo conseguem, por vezes, ir buscar mais daquilo que no foi gasto
pelos outros municpios.

No total entre 2005 e 2007 as autarquias receberam USD 15,2 milhes atravs do FE. Em
termos per capita, isto representa 92 Mt ou USD 3,7 por pessoa, o que equivalente a
uma dotao mdia anual de 30,5 Mt ou USD 1,2. Embora o montante desta transferncia
seja pequeno, representa ainda assim cerca de um tero das transferncias que as
autarquias recebem em transferncias de capital e correntes, pelo que sua importncia no
de desprezar. Em relao atribuio do FE entre as autarquias, relativamente
semelhante, com um coeficiente de variao de 0,25. Num extremo esto as autarquias
que receberam em mdia 2 milhes de meticais entre 2005 e 2007, como Mandlakazi e
Moatize, e no outro extremo Maputo e Beira com 15 e 6 milhes de meticais,
respectivamente. No entanto, numa base per capita, a dotao mais desigual,
apresentanto um coeficiente de variao de 0,9. Neste caso, o contraste inverso,
recebendo autarquias como Maputo, Matola e Beira menos de 15 Mt por pessoa e por ano
e autarquias como Metangula e Mandlakazi, mais de 200Mt por pessoa e por ano (ver o
Quadro A4 no relatrio integral).

111
Outras Fontes de Receitas Municipais: Ajuda e Emprstimos

As autarquias moambicanas tm tambm acesso a ajudas e emprstimos. As ajudas


totalizam frequentemente vrias vezes o montante dos oramentos municipais. Mas as
ajudas no so uma fonte regular de receitas, pois os seus montantes variam de acordo
com os projectos especficos de investimento de cada doador. Alm disso, estes recursos
so na sua maioria fundos previamente destinados a certos investimentos especficos de
capital e assistncia tcnica. Os dados referentes a estas verbas no so coligidos e
sistematizados nas estatsticas nacionais e as autarquias inscrevem estas transferncias de
diferentes formas.16 Acresce ainda que os dados sobre as ajudas so vagos, mas de acordo
com informaes fornecidas pela base de dados relativa ajuda, que mantida pelos
doadores (OdaMoz),17 entre 2004 e 2007 as autarquias receberam USD 385 milhes em
ajudas e as projeces at ao ano 2011 montam a USD 649 milhes. H 147 projectos
que correspondem a esses USD 649 milhes, entre 2004 e 2011. Estes nmeros
reflectem projectos executados em territrios municipais mas no especificam o papel
desempenhado pelas autarquias nesses projectos. H oito municpios que concentram a
maior parte da ajuda: Maputo, Beira, Pemba, Matola, Xai-Xai, Montepuez, Nampula, e
Ilha de Moambique.18Em comparao com as outras fontes de receitas municipais, a
ajuda externa representa, de longe, a mais importante fonte financeira. Entre 2004 e 2007,
as autarquias receberam uma mdia anual de USD 15 milhes na totalidade das
transferncias e de USD 6 milhes em transferncias de capital. Comparado com uma
mdia anual de dotaes de ajuda de USD 96 milhes, estes nmeros mostram que a
ajuda mais de 6 vezes superior ao total das transferncias e 16 vezes superior s
transferncias de capital municipais. No entanto esta anlise serve apenas para comparar
a importncia relativa das diferentes fontes de receitas a nvel agregado, j que nem todas
as autarquias tm acesso s ajudas nas mesmas propores.

A atribuio horizontal de ajudas no conjunto dos municpios mostra que entre 2004 e
2007 s 4 dos 33 municpios (Cuamba, Metangula, Guru, Mandlakazi) no receberam
ajudas. A distribuio varia entre USD 1 por pessoa, em municpios como Monapo and
Angoche, a mais de USD 50 por pessoa, em localidades como Pemba, Moatize, Manhia,
Chimoio e Marromeu. A mdia das dotaes anuais, para o total de municpios de USD

112
23 por pessoa. Em termos per capita, isto significa que, em mdia, durante estes trs
anos, os municpios receberam USD 80, ou 2.000 Mt todos os anos. Mas porque a ajuda
no uma fonte de receita regular, consistentemente distribuda s autarquias de acordo
com os seus planos oramentais e de um modo transparente e previsvel, a dotao por
municpio no revela qualquer tipo de padro.

Em relao a emprstimos, a Lei 01/08 estabelece que, com raras excepes, o recurso a
emprstimos pelos municpios s permitido em circunstncias especiais e para os
seguintes fins: (i) investimentos produtivos e investimentos sociais e culturais; (ii) para a
compensao de encargos inesperados resultantes de desastres e calamidades; e (iii) para
dar resposta s necessidades de reestruturao financeira. As empresas pblicas
municipais podem tambm ter direito a contrair emprstimos, com base nos regulamentos
especficos estabelecidos por um decreto do Conselho de Ministros. De acordo com a Lei
01/08, as autarquias podem contrair emprstimos de curto-prazo junto de instituies
nacionais de crdito, para cobrir encargos financeiros. O montante do emprstimo no
pode exceder o equivalente a trs meses de transferncias do FCA para a respectiva
autarquia. De igual modo, a Lei determina que os emprstimos tm de ser pagos durante
o mesmo exerccio fiscal em que foram contrados. A contratao de emprstimos
multianuais requer ratificao pelo Ministro das Finanas.

Em muitos pases descentralizados o recurso aos emprstimos locais visto como uma
forma eficiente e equitativa de financiar infra-estruturas locais. No entanto, para que os
emprstimos se tornem um instrumento financeiro vivel, seria necessrio criar uma srie
de condies, sobretudo para evitar potenciais desequilbrios fiscais. Presentemente, as
condies financeiras das autarquias de Moambique no so, em geral, favorveis ao
recurso aos emprstimos como mecanismo regular e vivel de financiamento. Os
mercados de crdito exigem mecanismos de controlo que no existem nas autarquias
moambicanas. H uma inexistncia generalizada de dados: os sistemas para revelao de
informao geral e auditorias das contas pblicas so fracos; os mercados financeiros so
frgeis; e h falta de instrumentos para efectuar a avaliao de riscos financeiros. Devido

113
a esta situao, a Lei 01/08 estabelece controlos financeiros muito rgidos quanto ao
recurso ao crdito pelas autarquias.

Despesas Municipais
O ciclo do oramento municipal consiste em trs fases: planeamento e preparao,
execuo e controlo.19 A primeira fase o planeamento e preparao do oramento. Em
princpio, as autarquias gozam de autonomia em termos de planeamento, preparao e
execuo do oramento, investimento pblico e gesto do patrimnio pblico. As
autarquias preparam planos e oramentos anuais com reas especficas de interveno, de
acordo com o plano quinquenal dos governos autrquicos.20 No obstante esta autonomia,
as autarquias esto parcialmente ligadas ao sistema nacional de planeamento e
oramento. De acordo com as orientaes oramentais emitidas anualmente pelo MF, as
autarquias tm de ter em considerao as prioridades nacionais, tal como definidas no
Programa quinquenal do Governo e na estratgia para a reduo da pobreza (PARPA), de
modo a assegurar a harmonizao do desenvolvimento sectorial e territorial, elaborando
planos e oramentos atravs de um processo de coordenao e consulta entre instituies
a diferentes nveis governamentais. 11 (ver caixa 3 no relatrio integral).

Tal como acontece com o planeamento, h uma ligao entre os processos de oramento
a nvel central e municipal. As autarquias preparam os seus oramentos anualmente, de
acordo com as provises da Lei do Oramento de Estado (SISTAFE) e com as linhas de
orientao do oramento emitidas anualmente pelo MF. Essas linhas de orientao so
muito minuciosas e estabelecem as classificaes do oramento, que uniforme para
todas as entidades do Estado que elaboram oramentos: governos central, provinciais e
distritais, assim como governos municipais, instituies independentes e servios
pblicos.

Embora as autarquias sejam autnomas em termos de planeamento e oramento, esto no


entanto sujeitas a um controlo central. Por exemplo, uma vez aprovado o oramento, este
pode ser alterado at trs vezes mas mantendo-se sempre dentro do nvel de despesa
originalmente planeado ou, no caso das receitas, desde que a colecta de receitas se
mantenha dentro de um certo nvel mnimo. Alm disso, as revises ao oramento no

114
podem incluir transferncias entre as categorias recorrente e investimento ou
transferncias de bens e servios para categorias de oramento com o pessoal. Por
outras palavras, as autarquias no podem transferir recursos destinados a investimentos
para despesas recorrentes como por exemplo salrios.

A segunda fase do ciclo a excecuo do oramento. O nvel previsto de despesas com


todas as autarquias, em 2007, foi de 1,1 milhes de meticais e para 2008 as projeces do
oramento so de 1,6 milhes de Mt.22 Em mdia, entre esses dois anos, cada municpio
tinha oramentado despender 35 milhes de Mt, ou cerca de USD 1,5 milhes por ano.
Os dados da execuo do oramento de 2006 mostram que o nvel de execuo da
despesa foi de 991 mil Mt, inferior em 17 por cento a 2007. (ver caixa 4 no relatrio
integral.

Quadro 4.3 Composio do Oramento, Todas as Autarquias, 2007-08


06 07 08 06 07 08 0708 06 07 08
Despesas Despesas Quota em Cresci- Per Capita
Executadas Oramentadas Percentagem mento
(Milhares Mt) (Milhares Mt)
Despesas
Recorrentes 640 653,5 748 315,1 960 103,5 65 64 61 28,3 127 148 190
Pessoal 390 683,2 459 323,8 545 758,3 39 40 35 18,8 77 91 108
Bens e
Servios 185 724,5 239 196,9 285 829,3 19 21 18 19,5 37 47 57
Transferncias
Recorrentes 9 217 26 408,1 28 142,8 1 2 2 6,6 2 5 6
Outras
Despesas
Recorrentes 55 028,8 23 386,2 100 373,1 6 2 6 329,2 11 5 20
0
Despesas de
Capital 350 566,2 414 323,4 621 063,6 35 36 39 49,9 69 82 123
Construo 157 465,5 249 582,4 332 178,5 16 21 21 33,1 31 49 66
Equipamento 93 140,1 125 841,4 176 081,1 9 11 11 39,9 18 25 35
Outras
Despesas de
Capital 99 960,5 38 899,6 112 803,8 10 3 7 190,0 20 8 22
Total da
Despesa 991 219,7 1 162 638,5 1 581 167,1 100 100 100 36,0 196 230 313
Fonte: Estimativas do autor com base em: Anexo Autrquico 2007; 2008, DNO/MF, MAE, INE
Dados do Censo da Populao 2007, resultados preliminares.

115
Em termos de composio, de 2006 a 2008 o oramento tem sido razoavelmente
consistente, com dotaes de cerca de dois teros do total da despesa atribudos aos
gastos recorrentes (64 por cento em 2007) e um tero para despesas de capital (36 por
cento em 2007). Os gastos recorrentes aplicam-se ao funcionamento corrente das
autarquias (salrios, equipamento, manuteno, etc.) e os gastos de capital so
investimento na criao de patrimnio como novos bens e infra-estruturas. Esta
proporo de despesas correntes em relao s despesas de capital relativamente
elevada em comparao com os padres internacionais, pois as autarquias nos pases em
desenvolvimento geralmente gastam a maior parte dos seus recursos em despesas
recorrentes (sobretudo salrios). No caso de Moambique este rcio elevado explica-se,
em parte, pelo facto do FIIL se destinar a despesas de capital. Em relao a outros nveis
do governo, em 2007 o Governo central gastou 45 porcento em despesas recorrentes e
55 por cento em investimento, enquanto as provncias gastaram 82 por cento na despesa
recorrente e 18 por cento em investimento. A decomposio do oramento em categorias
de despesa individuais demonstra que as trs verbas mais importantes esto relacionadas
com custos com pessoal, bens e servios e obras pblicas. Nas despesas recorrentes, a
verba mais elevada a de custos com pessoal que representam 61 por cento de toda a
despesa recorrente. No investimento, 60 por cento so gastos em obras. (Quadro 4.3).

No fcil obter dados sobre a execuo do oramento a nvel agregado. Os funcionrios


do MF a nvel central, bem como os funcionrios municipais argumentam que a execuo
global do oramento se situa prxima dos 100 por cento no caso das autarquias. Dados de
um Projecto sobre Governao Autrquica (PROGOV) relativo a sete municpios
mostram que o nvel de execuo do oramento para o FCA e o FIIL, de perto de 100
por cento, mas a execuo das receitas prprias, as doaes externas e transferncias do
FE apresentam nveis de execuo muito variados, com taxas que chegam a ser de apenas
50 por cento no caso de algumas autarquias.23

A terceira fase do ciclo o controlo oramental. Em Moambique, os sistemas de


responsabilizao pblica e de controlo esto ainda em fase incipiente e as auditorias a
nvel municipal so algo de relativamente recente. O GoM criou recentemente um Gabinete

116
de Combate Corrupo a que est associada uma estratgia anti-corrupo a nvel
nacional, mas a sua implementao, at ao presente, tem sido fraca e sub-oramentada.

Em relao ao controlo, a falta de informao disponvel limita severamente a capacidade


das comunidades para vigiar o desempenho dos funcionrios pblicos municipais. No
entanto, o facto de tanto os Presidentes dos Conselhos como as Assembleias Municipais
serem corpos eleitos a nvel local, faz do processo eleitoral um mecanismo de
responsabilizao. Se os funcionrios se querem manter nos seus cargos tm de ter um
bom desempenho, pois de outro modo os votos podem exclu-los. Os governos
municipais, estando muito prximos das comunidades que servem, esto sujeitos
vigilncia e ao controlo dos cidados que servem. Muitas autarquias envolvem os seus
eleitores no processo de planeamento atravs de alguma forma de planeamento
participativo, e o sistema de oramento participativo est presentemente na primeira fase
de implementao no Municpio de Maputo (ver caixa 5 no relatrio integral).

Em termos de responsabilizao horizontal, as autarquias esto sujeitas a inspeces pelo


governo central. As inspeces internas so realizadas pela Inspeco Geral das Finanas
(IGF) e o controlo externo pelo Tribunal Administrativo (TA). No mnimo, as autarquias
devem ser inspeccionadas duas vezes pela IGF durante o seu mandato de 5 anos. As
autrquias preparam relatrios trimestrais para o MF relativos ao balano da execuo
oramental para receitas e despesas. No final do ano feito um relatrio a conta de
gerncia sobre a execuo financeira, preparado e deliberado pela Assembleia
Municipal e submetido ao TA, o qual d o seu veredicto sobre os relatrios e devolve as
suas deliberaes s autarquias. No entanto, a limitada monitorizao e seguimento s
recomendaes da auditoria e a falta de divulgao pblica, torna esta boa prtica apenas
parcialmente eficaz. Na generalidade, embora tenham sido detectados casos de corrupo
e uso indevido de fundos, no houve at ao presente um nico veredicto judicial sobre um
caso de corrupo. Como acontece com a responsabilizao vertical, os mecanismos de
vigilncia so fracos e limitados. obrigatrio, por lei, que as contas e os relatrios
anuais da execuo do oramento (conta de gerncia) sejam abertos a inspeco pblica.

117
A medida em que tal se verifica, segundo voz geral na Cidade de Maputo, que so
muito poucos os que utilizam este mecanismo.

Por fim, em termos de prestao de contas, o MF rene as informaes sobre a execuo


dos oramentos municipais para a preparao do oramento central. Devido a esta
interligao, a metodologia do oramento inclui instrues especficas para as autarquias
sobre como e o qu reportar ao nvel central. A metodologia de reporte inclui dois
formulrios, um para as receitas e outro para as despesas (ver Apndice 2 no relatrio
integral). A declarao de receitas feita autarquia a autarquia, anualmente e inclui uma
descrio do objectivo financeiro para o ano por fonte de receita e de acordo com uma
classificao econmica. Inclui ainda a declarao das realizaes do ano anterior em
receitas e despesas, bem como as previses de receitas e despesas feitas no incio do ano,
a execuo do primeiro semestre do ano em curso e uma estimativa da execuo de
receitas e despesas at ao final do ano.

4.3 Principais Desafios


Em Moambique, as autarquias enfrentam uma situao difcil. Por um lado, as receitas
so limitadas e, por outro, aumentam as responsabilidades com a despesa. Do lado da
receita, ambos os mecanismos das receitas prprias municipais e das transferncias tm
uma srie de caractersticas que necessrio resolver, de modo a aumentar as receitas
municipais. Do lado da despesa, tanto a criao de novos municpios como a
descentralizao de responsabilidades nos sectores sociais podem aumentar os encargos
financeiros das autarquias. Sem uma vasta melhoria das receitas municipais e uma
racionalizao das despesas no realista esperar que as autarquias se tornem em pouco
tempo agentes viveis da prestao de servios. Na generalidade as finanas autrquicas
enfrentam pelo menos quatro desafios principais:

As dificuldades das finanas autrquicas: As receitas municipais esto sujeitas a


constrangimentos em vrias frentes. Em primeiro lugar, as receitas prprias so limitadas
(calculadas em 30 a 50 por cento do total das receitas municipais) e no claro que a
nova Lei das Finanas Autrquicas 01/08 tenha por resultado maior receita prpria

118
como ser demonstrado a seguir. Em segundo, a Lei 01/08 pe um baixo limite (1,5%)
proporo de receitas fiscais totais a serem transferidas atravs do FCA. No s a
proporo baixa, como a experincia mostra que nos ltimos anos nem esse baixo limite
tem sido atingido. Acresce ainda o facto que dez novas autarquias esto a ser criadas o
que significa, com uma proporo fixa de recursos a distribuir, que cada autarquia
receber menos verbas. Em terceiro, a ajuda uma componente importante das finanas
municipais, mas preciso notar que parte desses recursos vai para o financiamento da
assistncia tcnica e tambm que a parte aplicada em investimentos de capital gera
despesas recorrentes adicionais (uma vez que estejam construdos os novos
equipamentos) que geralmente no podem ser financiadas atravs de ajudas. Esta situao
requer uma atribuio estratgica da ajuda a projectos prioritrios (geralmente
irregulares) que possam ser sustentveis. Outro problema que as autarquias
desempenham um papel muito limitado nos projectos financiados pelas ajudas que so
implementados no seu territrio. Quarto e ltimo, a estrutura de recurso ao crdito das
autarquias muito limitada e rgida, o que na prtica torna esta fonte de receita
inoperante num pas como Moambique. No entanto, esta limitao do individamento
local a opo adequada no presente contexto do pas.

Em termos dos recursos prprios que so directamente controlados pelas autarquias, h


presentemente uma srie de problemas a enfrentar. O primeiro elemento de preocupao
o baixo contributo do IPRA. A experincia internacional indica que o potencial deste
imposto elevado nas reas urbanas. Para poder alargar o uso deste imposto em
Moambique, ser necessrio tomar algumas medidas, em particular a actualizao dos
valores cadastrais e os registos de propriedade. A Lei 01/08 introduziu uma srie de
reformas que impedem as autarquias de aumentar a tributao do patrimnio, como por
exemplo o limite da taxa de 0,2 a 1% do valor da propriedade, para uma percentagem fixa
de 0,4% sobre propriedades residenciais e 0,7% sobre propriedades comerciais. Alm
disso a Lei 01/08 concede uma iseno de 5 anos s novas construes de propriedade
urbana, que poderiam representar uma importante base tributria para algumas
autarquias, especialmente aquelas que esto a conhecer um importante desenvolvimento
imobilirio, como o caso de Maputo, Matola ou Beira.24

119
Outro elemento a notar a importncia que as autoridades autrquicas atribuem ao IPA.
No perodo logo aps a indpendncia, quando havia estruturas de bairro muito fortes que
controlavam os seus residentes, este era um instrumento fiscal relativamente eficiente.
Agora, no entanto, estas estruturas no tm j tanta fora e as pessoas movimentam-se
muito mais, o que torna este instrumento tributrio menos eficaz. De um ponto de vista
administrativo, uma colecta de impostos eficaz requer a existncia de registos
actualizados com informao sobre os residentes no municpio. Isto impe vrias
dificuldades sua cobrana. Alm disso, a taxa baixa e h quem argumente que o custo
da cobrana excede frequentemente a receita obtida. E este imposto apresenta tambm
alguns problemas em termos de equidade, uma vez que simultaneamente regressivo
(o seu peso mais elevado para os grupos de baixo rendimento) e desigual (pois tem
taxas diferentes para pessoas com nveis de rendimento semelhantes mas que residem em
autarquias de diferentes categorias). Apesar destas deficincias, o potencial de receita
deste imposto ainda elevado, pois h razes para pensar que actualmente apenas esto a
ser cobrados 10% do potencial deste imposto.25 Medidas para aumentar a colecta deste
imposto seriam: melhorar os sistemas de cobrana e uma forte vontade poltica para
actualizar as taxas e cobrar o imposto.

A cobrana de imposto sobre veculos, tributao sobre melhoramentos e taxas, tambm


suscita uma srie de dificuldades. As taxas do imposto sobre veculos so estabelecidas
na Lei 01/08 como montantes fixos e no percentagens o que exclui a actualizao
automtica dos valores. A introduo de tributao sobre melhoramentos poderia ser uma
medida positiva para aumentar as receitas prprias, mas para beneficiar destas taxas as
autarquias precisam de ter registos adequados e actualizados, de modo a poderem a todo
o momento determinar o valor da capitalizao pois essa a base da tributao.
A experincia internacional em pases em desenvolvimento mostra que, devido
complexidados dos clculos e da gesto desta forma de tributao, no fcil colher os
seus benefcios.

Por fim, quanto a licenas e emolumentos/taxas de utilizao, estes tm sido alguns dos
instrumentos preferidos para a gerao de receitas locais como demonstra o facto de

120
gerarem 3 vezes mais receita que os impostos (ver na caixa 4.1 o caso de Maputo). Isto
acontece provavelmente porque as autarquias tm total autonomia para aprovar novos
emolumentos/taxas e actualizar o seu valor. Apesar da sua importncia, podem ainda ser
largamente melhorados. Para tal, importante ter um registo completo e actualizado das
actividades econmicas. As taxas dos mercados so uma das principais receitas
municipais, mas devido falta de um registo integral dos vendedores, ao deficiente
sistema de cobrana e falta de controlo, difcil para as autarquias utilizar eficazmente
esta fonte de receitas. As taxas de recolha de resduos slidos representam tambm um
forte potencial de receita, como se v pelo caso de Maputo (caixa 4.1). H outras reas
ainda em que emolumentos e taxas de utilizao geram e podem gerar ainda mais receita,
mas necessrio ter presente que, em troca, estas receitas requerem o fornecimento de
servios especficos e no so, assim, fontes incondicionais de receita.

Dimenso e nmero de autarquias: a criao de novas autarquias tem vrias razes de


ser mas de um ponto de vista fiscal a criao de um nmero elevado de pequenas
autarquias talvez no seja ideal, pois podero no ter capacidade para fornecer servios
de um modo sustentvel. Como j foi referido, entre metade e dois teros do total das
receitas autrquicas provm de transferncias. Na generalidade, as transferncias em
Moambique so atribudas numa base per capita o que, sendo uma boa prtica
internacional, prejudica as autarquias mais pequenas e com menor populao. Por
exemplo, entre l998 e 2007, autarquias pequenas como Metangula ou Catandica
receberam menos de USD 50 mil anuais em transferncias (correntes e de capital) para a
prestao de servios. Apesar destes baixos valores, a natureza e a escala actuais das
funes e responsabilidades atribudas esfera municipal so adequadas dimenso e
escala das jurisdies autrquicas de Moambique. Em contrapartida, provvel que
algumas das pequenas autarquias existentes no atinjam a escala mnima de eficcia para
fornecerem as funes sociais que sero descentralizadas. Deste modo, e em geral,
importante no criar autarquias demasiado pequenas, que no renam o mnimo de
condies para prestarem os servios municipais.

121
Sistemas de gesto financeira: Com raras excepes, as autarquias funcionam com
sistemas de gesto financeira fragmentados que as impedem de planear, executar e
controlar os seus oramentos municipais de uma forma eficiente e integrada. Acontece
tambm que os oramentos municipais tendem a ser condicionados pela receita o que
compromete a utilidade do oramento como instrumento de planeamento para identificar
e executar aces e programas prioritrios e avaliar os resultados de acordo com o seu
desempenho.

Impacto da nova Lei das Finanas Autrquicas: A Lei 01/08 introduziu uma srie de
reformas cujos efeitos sobre as finanas municipais no podem ser totalmente avaliadas
at o Cdigo Tributrio ser actualizado. Em termos de receitas prprias, algumas das
previses da Lei parecem ser restritivas, enquanto outras abrem vias para o aumento das
receitas municipais. Em larga medida, caber aos governos, central e municipal,
promover certas actividades para tirar o melhor partido da reforma. Algumas dessas
actividades, assim como outras intervenes necessrias por parte dos governos
municipal e central, sero abordadas a seguir.

4.4 Recomendaes
Aces Futuras a Nvel Nacional
No que respeita s receitas prprias o Governo central deve transferir para as autarquias
todos os sistemas e registos das novas taxas que anteriormente estavam sob controlo
nacional. o caso do imposto sobre transaces de imveis (SISA) que anteriomente
estava totalmente sob controlo nacional e do imposto sobre veculos, que anteriormente
era apenas partilhado (75%) com as autarquias, que agora ficam com a totalidade do
imposto sobre veculos mas que tm que assumir os seus custos administrativos.26 A Lei
01/08 estabelece tambm taxas fixas para o imposto sobre veculos e no em termos de
percentagem com referncia aos preos da economia (custo do combustvel, salrio
mnimo, etc.). Isto significa que, com o passar do tempo, o valor destas taxas fixas sofrer
a eroso da inflao, pelo que importante que o Governo central pense em modos de
actualizar estas taxas de uma forma permanente.

122
Outra opo seria permitir que as autarquias auferissem benefcios de uma srie de
actividades econmicas no seu territrio, como o turismo e a minerao. Presentemente, o
turismo pode render taxas atravs da TAE, mas seria mais aproriado que as autarquias
tivessem a possibilidade de cobrar uma taxa sobre o total das receitas geradas por esta
actividade ou, alternativamente, receber uma proporo directa do que actualmente
cobrado pelo governo central sobre o turismo. A aplicao de royalties (licenas) outro
caso, pois a Lei 01/08 no refere que as autarquias possam beneficiar da riqueza
produzida pelos recursos de minrios nos seus territrios. As leis sobre petrleo e
minerao referem que alguma parte da receita deveria caber s reas onde so
produzidas, mas na prtica as autarquias no parecem receber quaisquer rendimentos
destas fontes. Reconhecer estas fontes como potenciais instrumentos de receita poderia
traduzir-se em grandes benefcios para, pelo menos algumas municipalidades, que tm
importantes actividades de turismo e/ou recursos naturais.

Em termos de transferncias, a Lei 01/08 inclui um nmero de provises que limitam o


uso desta fonte de receita. Embora os princpios da tributao estabeleam que, na
medida do possvel, as autarquias devem contar com as suas fontes de receita prpria, a
verdade que, por todo o mundo e sobretudo nos pases em desenvolvimento, os
municipos contam sobretudo com as transferncias. bvio que, no caso de
Moambique, h uma srie de municpios que no tm base econmica que permita
auferir uma proporo elevada das receitas necessrias a partir dos seus prprios recursos,
pelo que tero que continuar a depender das transferncias. Por este motivo, seria
interessante que o Governo central viesse a contemplar uma reforma do sistema, em
certas reas:

(i) Aumentar a proporo do conjunto das receitas tributrias do FCA: anteriormente


Lei 01/08, a Lei 11/97 estabelecia que o conjunto das receitas poderia variar entre 1,5% e
3%. Agora o limite foi estabelecido em 1,5% e ficou j demonstrado que este baixo limite
nem sequer foi atingido. Em 2007 as autarquias receberam 70Mt (USD 2,8) por pessoa
do FCA. um valor muito baixo (comparado, por exemplo com USD14,5 de dotaes

123
recorrentes na Tanznia), e ser ainda menor quando as transferncias forem partilhadas
com as 10 novas autarquias.

(ii) A Lei 01/08 retirou da frmula para a distribuio do FCA o critrio de esforo
tributrio que tentava utilizar os sistemas de transferncias como incentivo para aumentar
as fontes de receita prprias. Embora, por razes de simplicidade, esta possa ter sido uma
boa deciso, retirou s autarquias a nica forma de influenciaram a atribuio de
transferncias. Na ausncia deste critrio, o Governo central poderia considerar modos de
punir ou premiar o desempenho fiscal das autarquias, procurando sempre manter um
equilbrio entre princos de eficincia e de equidade. E, uma vez que o FCA atribudo
principalmente com base na populao, o Governo central deveria garantir uma
actualizao constante das suas projeces de populao, para assegurar um tratamento
justo das autarquias que tm elevadas taxas de mobilidade.

(iii) Nem a Lei 11/97 nem a Lei 01/08 criou frmulas para a atribuio das transferncias
de capital, na sua maioria do FIIL. Uma vez que o FIIL , de facto, o sistema para
transferncias de capital de investimento, que um dos poucos canais estveis de que as
autarquias dispem para as despesas de capital, o Governo central poderia criar uma
frmula que d s autarquias alguma informao sobre o modo como as dotaes so
feitas. Alm disso, a Lei 01/08 continua a determinar que as autarquias podero ter
direito ao FIIL e que tal ser estabelecido na lei do oramento (anual). Dada a
importncia do FIIL para as despesas de capital, importante que o Governo central torne
as transferncias de capital numa fonte de receita municipal mais estvel, transparente e
previsvel.

Do lado da despesa, imperativo que a transferncia de novas responsabilidades no


sector social seja acompanhada de recursos apropriados, financeiros, materiais e
humanos. Os servios sociais no so fceis de providenciar a nvel municipal pelo que,
no caso de Moambique, essencial que as autarquias recebam um apoio continuado das
autoridades centrais e dos ministrios de tutela responsveis por estes servios.
Infelizmente, h muitas experincias internacionais que mostram que a transferncia
destas responsabilidades no fcil, e pode criar problemas srios que, em ltima anlise,

124
afectaro os utilizadores desses servios, sobretudo os pobres, que podem no ter outras
alternativas. Tambm o facto de a cobertura de servios a nvel local e a sua qualidade
serem geralmente baixas, levanta a questo se no ser estrategicamente mais certo
melhorar a cobertura e a qualidade dos servios municipais existentes, antes de transferir
novas responsabilidades.27

Outro elemento importante definir as funes e responsabilidades municipais em


relao s provncias e distritos, pois este sistema duplo continua a ser uma dificuldade
que ter de ser resolvida a nvel central. Neste aspecto, necessrio que o Governo
central esclarea qual a sua viso de descentralizao para Moambique e como se
organizar o Estado incluindo as entidades desconcentradas e descentralizadas, para
fornecer os servios de maior relevncia. Para que as autarquias possam cumprir o seu
papel de prestadores de servios, as suas competncias tm de ser claras e bem definidas,
sector por sector.

Melhorar o sistema de reporte da execuo oramental indispensvel para melhorar a


coordenao entre as autarquias e o Governo central e aumentar a visibilidade destas. A
apresentao de contas ao TA obrigatria e os relatrios da execuo do oramento so
tambm apresentados ao MF. No entanto, no existe uma base de dados central sobre a
execuo das despesas autrquicas, o que torna difcil avaliar a situao global das
finanas autrquicas e tambm no simplica a anlise ou a discusso das despesas dos
municpios. Torna tambm difcil verificar qual o contributo das autarquias para a
globalidade da execuo do oramento do Estado. Seria til ter uma base de dados, ou um
sistema de rastreio da despesa que permitisse ao governo central, ANAMM e autarquias
analisar e aceder aos dados da execuo do oramento municipal. O mesmo se aplica s
ajudas. A OdaMoz precisa de ser reestruturada de modo a fornecer mais facilmente
informao sobre o montante das doaes e o nmero e natureza dos projectos municipais
que financiam.

Por fim, importante que o governo central compreenda que a descentralizao tributria
no implica uma presena mais restritiva do governo central nos assuntos autrquicos,
mas sim uma presena diferente.H algumas reas em que a nova Lei 01/08 parece

125
impedir as autarquias de tirarem o melhor partido da sua autonomia financeira e
administrativa, colhendo os benefcios da descentralizao. Especialmente na rea das
receitas prprias, o Governo central poderia ser mais flexvel em conceder s autarquias a
liberdade para definir os montantes das taxas e tambm algumas das suas bases de
tributao. Em compensao, no que se refere a actividades autrquicas, o Governo
central deveria concentrar-se nas reas de anlise, planeamento, controlo, monitorizao,
avaliao, formao e consolidao de competncias.

Aces para o Futuro a Nvel Local


Apesar de algumas insuficincias nas finanas municipais, as autarquias de Moambique
tm j autonomia administrativa, patrimonial e financeira. So tambm os nicos
governos subnacionais eleitos e com bases tributrias prprias. Alm disso, a Lei 01/08
determina uma estrutura jurdica abrangente para as receitas locais. Isto significa que as
condies a nvel local parecem apontar no sentido de autarquias slidas. Para isso, tero
que se mostrar proactivas e participativas em diversas actividades, especialmente na rea
das receitas prprias que aquela em que tm mais autonomia, de modo a aumentarem os
seus recursos para uma eficiente prestao de servios. Esses recursos incluem:

(i) Alargmento do imposto sobre imveis. Tanto a teoria como a prtica mostram que o
imposto sobre imveis um bom veculo para aumentar as receitas locais. O facto de as
receitas fiscais constiturem apenas um tero das receitas no-fiscais uma situao
anmala que sugere que as fontes fiscais (principalmente o imposto sobre imveis)
podem tornar-se uma fonte de receita muito mais importante. Actualmente, devido a uma
srie de parmetros tcnicos, polticos e jurdicos, as autarquias moambicanas no esto
a utilizar o imposto sobre imveis de uma forma eficaz. A Lei 01/08 introduziu uma srie
de reformas que podem restringir o uso deste imposto, como a taxa limite de 0,7 por
cento e a concesso de isenes de 5 anos a novas propriedades. Se as Assembleias
Municipais tivessem completa autonomia quanto a este imposto, as autarquias poderiam
ter ajustado as taxas de modo a aumentar as receitas. Em teoria, este seria o modo
apropriado de o fazer pois, para que as autarquias sejam autnomas e responsveis,
deveriam ter controlo sobre o volume das suas receitas, atravs das suas decises

126
polticas, em particular atravs da determinao do montante das taxas (Bird e
Vaillancourt 1998).

No entanto e no actual contexto em que as autarquias no tm autonomia para determinar


as taxas, a sua melhor opo ser alargar a base de tributao e mant-la actualizada. Para
tal, devero concentrar-se em dois aspectos: alargar o nmero de propriedades tributveis
e actualizar o valor dos imveis. Em relao ao primeiro factor, os estudiosos das
finanas de Moambique tm mostrado preocupao quanto fragilidade dos registos de
propriedades. Criar um bom cadastro da propriedade imobiliria pode ser uma tarefa
complexa, mas esta uma rea em que os doadores tm mostrado interesse.
Consequentemente, as autarquias podem utilizar o apoio de doadores para este fim e
depois manter a actualizao do cadastro com os seus prprios recursos, uma tarefa mais
simples e menos dispendiosa. preocupao de algumas autarquias no cobrar imposto
sobre as famlias de muito baixo rendimento; no entanto, a criao de um cadastro
completo, abrangendo toda a propriedade, no significa que as famlias pobres sejam
necessariamente tributadas; poderiam ser concedidas taxas nicas muito baixas e
isenes. Como em algumas autarquias h uma rea abastada e devidamente urbanizada,
rodeada por uma elevada proporo de habitaes precrias, ser til procurar mtodos
diferenciados para registar e avaliar os imveis em diferentes zonas dos municpios.

Relativamente avaliao da propriedade, em relao ao mercado, os valores dos prdios


registados to baixo, em Moambique, que o ajustamento dos seus valores ser um
modo justo e eficaz de aumentar o imposto sobre imveis. Ao contrrio da Lei 11/97, a
Lei 01/08 cria a oportunidade das autarquias cobrarem imposto sobre o valor de mercado
das propriedades (art 55). Assim sendo, as autarquias deveriam consagrar todos os
recursos que for possvel actualizao dos valores imobilirios utilizando mtodos
simples de avaliao.

Um ltimo ponto que as autarquias devem analisar a tributao sobre propriedades no-
residenciais. Tudo parece indicar que as autoridades municipais pensam
fundamentalmente no imposto sobre imveis em termos de habitao. No entanto, a
experincia internacional mostra que, em geral, o potencial do imposto no-habitacional

127
muito mais elevado pelo que, como estratgia para aumentar receitas, as autarquias
podero contemplar abordagens diferenciadas para cobrar taxas sobre propriedades
residenciais ou no.

(ii) Devido fragilidade dos impostos municipais em Moambique, uma elevada


proporo das receitas prprias das autarquias provm de fontes no-fiscais,
particularmente taxas de mercado. Para que esta continue a ser uma importante fonte de
receita, as autarquias devero introduzir melhoramentos na cobrana das taxas de
mercado, de modo a tornar o processo mais eficiente e equitativo. Os registos de
mercados so incompletos e o mecanismo de cobrana no est totalmente regulamentado
pelo que a corrupo no estranha a este processo. O registo das vendas dos mercados
carece tambm de melhoramento e de reviso da estrutura das taxas de modo a que sejam
calculadas com base no volume de transaces e no segundo outros critrios menos
justos. Na generalidade, portanto, as autarquias deveriam providenciar para que, dentro
do possvel, as posturas municipais sobre mercados e outros servios geradores de
receitas (utilizao de espaos pblicos, publicidade, etc.) estejam actualizadas e que
correspondam s necessidades correntes das autarquias. Por ltimo, seria possvel
contemplar a introduo de novas taxas, como por exemplo para a recolha de resduos,
mas sempre numa lgica de que as taxas so totalmente aplicadas no fornecimento dos
servios especficos que esto na sua origem.

(iii) Para melhorarem o seu desempenho de um modo global, as autarquias poderiam


investir em sistemas completos mas simples de gesto financeira, que lhes permitiriam
executar todas as transaces financeiras de uma forma estandardizada, eficiente e
controlada. Estes sistemas deveriam ser totalmente compatveis com o e-SISTAFE do
Governo central. Passar de um sistema de oramento baseado nos recursos (input) para
um oramento baseado em resultados obtidos (output) ajudar as autarquias a comearem
a identificar aces e programas de importncia crtica para melhor atenderem s
necessidades dos seus muncipes. A comunidade de doadores tem mostrado interesse em
apoiar estas actividades, pelo que parece haver possibilidade de avanar neste sentido. A
transio para os sistemas integrados (em larga medida automatizados) implica uma

128
mudana drstica nas estruturas e no funcionamento organizacionais, institucionais e
culturais das autarquias pelo que as autoridades tm que estar preparadas para assumir
estas alteraes.

(iv) Por ltimo, as autarquias deveriam tomar algumas medidas no sentido de melhorar a
responsabilizao, como por exemplo alargando os mecanismos de controlo interno de
modo a reduzir a possibilidade de corrupo em reas chave como a polcia, as
fiscalizaes e o planeamento da utilizao de terrenos. Mecanismos externos de
controlo, como as auditorias, deveriam ser tambm uma prioridade. Exemplos recentes de
oramentos participativos em municpios como Maputo, sugerem que a adopo desses
mecanismos conduz transparncia na aplicao dos recursos, j que os cidados podem
emitir opinio sobre a aplicao dos fundos pblicos e podem responsabilizar os seus
representantes pelo cumprimento dos seus deveres (ver captulo 3 sobre planeamento e
mecanismos de governao).

Notas Finais:

1
A nica excepo a rea dos impostos municipais em relao aos quais a Lei 11/97 continua vlida at
que seja aprovado um novo Cdigo Tributrio Autrquico. De acordo com a Lei 01/08, o Cdigo Tributrio
Autrquico deveria ser actualizado no prazo de 90 dias aps a sua publicao. No entanto, data deste
estudo, essa actualizao ainda no havia sido feita.
2
As autarquias no podem criar quaisquer fontes de receita que no estejam explicitamente estabelecidas
na Lei.
3
A LOLE determina a base legal para o processo de desconcentrao dos governmos distritais e provinciais
de Moambique.
4
Anteriormente reforma de 2008 a Lei 11/97 estabelecia que as autarquias tinham tambm acesso ao
Imposto Autrquico de Comercio e IndstriaIACI e ao Imposto sobre rendimentos de trabalhoIRT-B.
5
Antes da reforma de 2008 os municpios tinham um acordo de partilha de 30% de um fundo de turismo
proveniente do imposto nacional de turismo. Esta taxa representava 3% do valor total de produtos e
servios relacionados com o turismo, como hotis, estalagens, campismo, restaurantes, etc. No entanto,
tudo indica que a taxa de turismo nunca foi partilhada com as autarquias. A reforma de 2008 aboliu esta
directiva ao estabelecer que as autarquias podem lanar impostos sobre actividades econmicas, incluindo o
turismo. No claro se o imposto de turismo ter de obedecer aos mesmos critrios da TAE (Taxa por
Actividade Econmica) ou se pode seguir outros critrios como a receita de actividades relacionadas ao
turismo. Ver Ilal e Toneto (2008), Apndice 1.
6
Ver Ilal e Toneto (2008), Apndice 1

129
7
Incluindo: a correco dos efeitos negativos resultantes de certas intervenes do Governo central; a
implementao de programas de renovao urbana quando excedem a capacidade das autarquias ; e outras
aces sob a responsabilidade da administrao central que podem ter efeitos significativos nas autarquias,
como a construo de estradas, auto-estradas, portos e aeoroportos.
8
O Conselho de Ministros pode definir as condies nas quais essas transferncias de emergncia podem
ser desembolsadas da reserva oramental reservada a despesas contingentes.
9
Antes da reforma de 2008, o FCA era constitudo por 1,5 a 3% da receita fiscal.
10
Incluindo: imposto pessoas e corporativo; imposto de valor acrescentado; taxas sobre consumos especficos;
licenas; SISA, imposto sobre o jogo; imposto de reconstruo nacional; imposto sobre heranas e doaes;
imposto sobre veculos; emolumentos sobre outras taxas e licenas (Ilal e Toneto 2008: 6).
11
A frmula especfica a seguinte : FCAa = NHa/NHT x 75% FCA + ATa/ATT x 25% FCA. Em que:
NH o nmero de habitantes e AT rea territorial.
FCAa = Dotao do Fundo de Compensao Autrquica a
NHa = Nmero de habitantes de um municpio a
NHT = Nmero total de habitantes em todos os municpios
ATa = rea territorial do municpio a
ATT = rea territorial das autoridades pblicas de todos os municpios
FCA = Conjunto agregado de recursos do Fundo de Compensao Autrquico
12
No entanto, vrias entrevistas confirmaram que os dois ltimos parmetros nunca foram utilizados.
13
Considerando os dois extremos, o Coeficiente de Variao (CV) do FCA 0,37 do FIIL 0,51 e de ambos
em conjunto 0,41. O CV uma medida estatstica de disperso que resulta da diviso do desvio padro
pela mdia. O rcio entre o valor mais alto e o mais baixo de 8.7 para o FCA, 8.2 para o FIIL, e para o
conjunto dos dois 8.5.
14
As autarquias tm competncias especficas no sector das estradas urbanas. A legislao determina que
devem financiar o desenvolvimento, manuteno e gesto de estradas e infra-estruturas relacionadas. Para
esse efeito, as autarquias podem introduzir taxas para financiar estas funes e recebero tambm uma
percentagem do fundo nacional de estradas.
15
Inicialmente, eram canalizados fundos para as provncias, que abriam contas individuais para cada
municpio. Posteriormente, quando as autarquias tinham j maior capacidade administrativa, as verbas
passaram a ser transferidas directamente para as autarquias.
16
Uma vez que em Moambique a ajuda uma importante fonte de receita, seria til incluir uma alnea
oramental nas contas de gerncia do municpio a registar esta fonte de receita.
17
A OdaMoz uma base de dados electrnica financiada pela UE que fornece informao sobre a
Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD) em Moambique. Para efeito das autarquias, a base de
dados no tem sido muito usada, em parte porque, do modo como est estruturada, no permite identificar
facilmente a AOD que canalizada para as autarquias. A informao apresentada nesta seco foi obtida
atravs de um exerccio que est a ser conduzido por um estudante ps-graduado internacional na base de
dados da OdaMoz.
18
Maputo: 71 projectos no total de USD 234 milhes; Beira: 28 projectos no total de $113 milhes;
Pemba: 9 projectos no total de $30 milhes; Matola: 9 projectos no total de $18 milhes; Xai-Xai: 9
projectos no total de $9 milhes; Montepuez: 2 projectos no total de $16 milhes; Nampula: 7 projectos no
total de $18 milhes; e Ilha de Moambique: 12 projectos no total de $14 milhes.
19
As fases do ciclo do oramento municipal esto definidas na Lei das Finanas Autrquicas, de acordo
com o calendrio apresentado no quadro 5 do apndice da verso integral do CD-ROM.
20
Estes programas quinquenais so baseados nos compromissos polticos que os candidatos assumem
durante as suas campanhas (manifesto eleitoral).

130
21
Para um exemplo do processo de planeamento e elaborao do oramento de Maputo ver a Caixa 3 na
verso longa no CD-ROM.
22
Estes so os nmeros constantes do oramento; no existem dados da execuo relativamente a estes
anos.
23
Pemba, Nacala, Monapo, Guru, Chimoio, Vilanculos, e Maputo. PROGOV (2008). Para um exemplo da
execuo do oramento de Maputo ver Caixa 4 no apndice da verso longa do CD-ROM.
24
Os critrios das isenes nem sempre so claros pelo que alguns interessados se aproveitam das
indefinies para obter isenes em relao a propriedades que, em princpio, no deviam estar isentas.
Uma outra complexidade pode surgir, se os regulamentos no definirem claramente o que constitui uma
nova propriedade especialmente se beneficiaes forem descritas como novas construes.
25
Entrevista com elementos do Departamento de Finanas do Municpio de Maputo (Maio 2008).
26
Isto significa que, em termos financeiros, esta reforma s beneficiar as autarquias se os custos de
administrao forem inferiores ao adicional de 25 por cento proveniente da reforma.
27
Por exemplo, em reas urbanas, o acesso a gua potvel 64%, a latrinas 72% e a electricidade 22%
(Fox et al. 2008).

131
Chapter 5 Pobreza Urbana e Interligaes Urbano-Rurais

5.1 Introduo: Objectivo e Metodologia


Este captulo examinar o perfil da probreza nas zonas urbanas de Moambique. Procura
tambm avaliar se os residentes urbanos pobres esto ou no a beneficiar com o
crescimento econmico que o pas tem conhecido em anos recentes, bem como
compreender alguns dos factores de pobreza urbana e crescimento. Tentar tambm criar
uma base a partir da qual as autarquias possam desenvolver uma agenda econmica que
mais eficazmente possa minorar a pobreza. A abordagem conceptual adoptada de
procurar resolver a questo da pobreza urbana numa ptica de crescimento partilhado,
explorando ao mesmo tempo a adequao e a capacidade das autoridades municipais para
actuarem como os principais e mais eficazes agentes nessa rea. E tudo isto num cenrio
de uma continuada e crescente urbanizao e do progressivo, ainda que politicamente um
tanto ambguo, processo de descentralizao.

Ligar o enfoque na pobreza explorao das desigualdades urbanas e s insuficincias na


repartio de um crescimento partilhado, no uma correlao nova. Procurando levar
esta anlise mais longe e desenvolvendo as concluses de estudos anteriores, o captulo
procura traar as razes e as manifestaes espaciais da excluso institucionalizada que
tem cerceado o acesso aos benefcios de um crescimento sem precedentes ao longo da
ltima dcada, em particular aos que deles mais necessitam. Procura tambm destacar os
parmetros que esto na base das polticas de excluso, explorando as relaes de poder
assimtricas existentes nas comunidades urbanas devido s diferentes posies sociais
dos vrios actores entre a populao, com base em gnero, idade, classe, religio, etnia
e/ou capacidades.

A pobreza entendida como multi-dimentsional, pelo que deve ser medida no apenas
em termos monetrios, mas tambm termos no-monetrios, de influncia activa e de
defesa de direitos. A pobreza pode significar excluso de oportunidades econmicas mas
pode ser tambm a negao de direitos de cidadania. A nfase no recai apenas no acesso
nominal (ter direitos) mas tambm no acesso substantivo (ter capacidades) de acesso aos

132
direitos. Filtrado por esta perspectiva, qualquer plano para reduo da pobreza deve visar,
como objectivo, no apenas o bem-estar economicamente quantificvel, mas tambm a
sua influncia positiva na determinao e aplicao da poltica. Neste sentido, influncia
positiva significa o acesso e o controlo de direitos, servios, bens, etc. Estes podem ser
diferenciados dentro de um territrio municipal e entre, e no seio de, diferentes agregados
populacionais/zonas urbanas e agregados familiares. Alm disso, os pobres urbanos
inserem-se diferentemente na economia urbana consoante a sua posio social e o acesso
diferente que da resulta para o controlo sobre recursos e bens. Para satisfazerem as suas
necessidades e exercerem os seus direitos, os pobres tomam decises e adoptam
estratgias de sobrevivncia em resposta a factores internos como as alteraes nos ciclos
de vida, e factores externos como a economia urbana e o crescimento espacial. Uma
compreenso destes e das suas estratgias para desenvolverem o seu potencial num
contexto dinmico, inclundo as suas percepes do modo com o sector pblico os apoia
neste processo, essencial para uma aco eficaz a nvel autrquico e nacional, que
procure a soluo para a pobreza urbana.

Dadas as taxas de urbanizao de Moambique (ver captulo 1) importante tambm


reconher a dinmica da mudana econmica e social na interface periurbana, medida
que as reas urbanas crescem e se transformam. A noo de uma interface periurbana
refere-se no apenas s franjas da autarquia, mas tambm a um contexto em que as
caractersticas rurais e urbanas tendem a coexistir, em termos fsicos, ambientais, sociais,
econmicos e institucionais. A orla das reas urbanas prejudicada por conflitos e
ambiguidades em termos de jurisdio e governao, e pelas mudanas, em propriedade e
utilizao de terrenos, entre o rural e o urbano. No entanto, as reas periurbanas so zonas
espaciais essnciais para os recursos naturais e produtivos do crescimento econmico
urbano, bem como para a expanso das zonas urbanas. Proporcionam tambm aos pobres
periurbanos uma srie de oportunidades de diversificao de meios de subsistncia,
medida que as economias urbanas se expandem.

Para considerar a natureza diversa da pobreza, a anlise utiliza diversos tipos de


instrumentos. Inclui trabalho de campo em seis autarquias e anlises estatsticas

133
realizadas em oito autarquias de dimenso pequena a mdia (com uma populao
combinada de mais de um milho de habitantes, ou seja 16% da populao urbana),
representando uma srie de tendncias de desenvolvimento no norte, centro e sul do pas.
A informao primria foi recolhida atravs de entrevistas a funcionrios do Governo,
ONG, doadores, empresrios e cidados comuns, bem como por meio de discusses de
grupo com pessoas pobres em diferentes locais de trs municpios. Os perfis econmicos,
bem como os perfis de pobreza das autarquias estudadas formam um plano de fundo
anlise de pobreza. Alm disso, um exerccio de mapeamento de pobreza, com base em
mtodos de estimativa para pequenas reas contribuiu tambm com alguns dados (ver
relatrio integral no CD-ROM).

5.2 Principais Concluses


Pobreza Urbana e Desigualdade
A nvel nacional, um dos factos mais notveis da histria recente de Moambique a
significativa reduo de pobreza verificada aps o final da guerra civil. As avaliaes
quantitativas mais recentes de pobreza em Moambique, a nvel nacional, resultam dos
inquritos sobre condies de vida (IAF) de 1996/7 e 2002/3. De acordo com os IAF o
referncial global de pobreza baixou de 69,4% em 1996/7 para 54,1% em 2002/3. Esta
reduo foi mais acentuada nas zonas rurais, onde baixou de 71,6% para 55, 2%, que nas
zonas urbanas, onde a reduo foi de 63,9% para 51,6% no mesmo perodo de tempo.
No obstante, em Moambique os ndices de pobreza mantm-se muito elevados e variam
significativamente por regio. A pobreza desceu mais radicalmente no centro e menos
acentuadamente no norte, enquanto no sul se verificou mesmo um aumento. Em Maputo,
a maior cidade, a pobreza aumentou em quase seis pontos percentuais (Paulo et al. 2007).

Os esforos para medir e caracterizar a natureza da pobreza a nvel das autarquias so


relativamente limitados em Moambique e geralmente restringem-se a Maputo. O
Quadro 5.1 apresenta a amostra das autarquias abrangidas pelo estudo e revela que a
contagem da pobreza sistematicamente mais reduzida nas autarquias da amostra que nas
provncias onde se acham situadas, confirmando assim o que anteriormente foi dito: que a
nvel nacional a pobreza urbana tende a ser menor que a pobreza rural.

134
Quadro 5.1 Populao e Pobreza em Autarquias Seleccionadas e suas Provncias
Populao Populao da Contagem de pobreza (2002/3) %
Municipal Provncia
Municpio (2007) (2007) Municpio Provncia
Cidade de Nampula 477 900 4 076 642 46,1 Nampula 52,6
Cidade de Angoche* 134 174 4 076 642 37,6 Nampula 52,6
Cidade de Ilha de 48 839 4 076 642
Moambique n.a. Nampula 52,6
Cidade de Dondo 113 461 1 654 163 n.a. Sofala 36,1
Vila de Marromeu* 29 379 1 654 163 24,4 Sofala 36,1
Cidade de Manica 46 348 1 418 927 38,0 Manica 43,6
Cidade de Maxixe 105 805 1 267 035 58,2 Inhambane 80,7
Vila da Manhia 43 272 1 259 713 81,4 Maputo 53,6

Mdia -- -- 47,4 Mozambique 54,1


Fonte: Recenseamento da populao de 2007 e clculos MTIER com base nos IAF 2002/3.
* No includa na recolha de dados primrios

Ao tentar medir a natureza multi-dimensional da pobreza, para alm do consumo


domstico alimentar e no alimentar e medidas monetrias um tanto redutoras,
importante tentar isolar o efeito que o acesso a servios bsicos pode ter sobre uma tal
pobreza. Este esforo justificado pois pode influenciar decises polticas para melhorar
o acesso a servios bsicos que podem ter um efeito mais imediato (e talvez ainda mais
duradouro) sobre as condies de vida das pessoas que o acesso a dinheiro (embora, cada
vez mais, os dois factores marchem a par). Na falta de estatsticas actualizadas, uma
tentativa sumria feita na Figura 5.1, mostrando correlaes entre a contagem de
pessoas pobres e o acesso a uma srie de servios nas seis autarquias originalmente
seleccionadas para o estudo (i.e. incluindo Angoche e Marromeu, mas excluindo a Ilha de
Moambique e o Dondo). 11 O baixo grau de representatividade dos dados e a
impossibilidade de fazer uma maior desagregao da informao para cada autarquia,
restringe a utilizao dos resultados a meras indicaes das tendncias gerais.

135
Figura 5.1 Contagem de Pobreza e Acesso a Servios nas Autarquias da Amostra,
em Diversos Anos

0,800

0,700

0,600

0,500

0,400

0,300

0,200

0,100
Vila de Cidade de Cidade de Cidade de Cidade da Vila da
Marromeu Angoche Manica Nampula Maxixe Manhia

Pobreza Educao Sade Habitao gua

Fonte: Clculos MTIER utilizando diferentes fontes, incluindo IAF 2002/3

Dado no haver coincidncia no tempo, em relao aos diferentes indicadores, esta


provavelmente uma tentativa um tanto primria para examinar uma faceta diferente da
pobreza. Apesar de tudo, a Figura 5.1 mostra que o indicador de pobreza coligido a partir
dos inqueridos do IAF parece apontar para uma imagem bastante diferente da que traada
por outros indicadores de bem-estar social. Torna-se aparente, por exemplo, que os ndices
de pobreza em Marromeu coincidem em termos gerais com os baixos nveis de cobertura
em sade e abastecimento de gua, assim como com a m qualidade da habitao. Do
mesmo modo, excepto em relao cobertura de sade, parece haver algum grau de
paridade entre pobreza e os outros indicadores de Angoche e Manica. No entanto, medida
que nos deslocamos para a parte direita do grfico, o indicador de pobreza afasta-se
progressivamente dos restantes, de tal modo que no caso de Maxixe e Manhia, em que os
outros ndices convergem a nveis um pouco mais baixos que nos outros municpios (ainda
que no muito diferentes deles) os nveis de pobreza disparam e pouca relao tm com os
outros indicadores. Note-se, no entanto, que no possvel retirar ilaes slidas desta
anlise, uma vez que ela correlaciona o nvel de pobreza com o nvel de servios em

136
agregados familiares tanto pobres como ricos, pelo que no se pode determinar se os
pobres, em cada municpio, tm maior ou menor acesso a esses servios.

Na generalidade, este estudo detectou um padro de baixo acesso a servios chave,


havendo um acesso muito maior no ncleo das reas urbanas que no resto do territrio
dos municpios. Em Nampula, por exemplo, que o terceiro maior centro urbano de
Moambique, 39% das pessoas tm acesso a gua canalizada (97% no ncleo urbano),
66% a latrinas (93% no ncleo urbano), e 30% a electricidade (84% no ncleo urbano).
Em termos de habitao: a maioria das pessoas (81%) vive em casas precrias de tijolos
de adobe ou em palhotas, algumas em casas de cimento e muito poucas em casas feitas de
palha/madeira/zinco. O nvel de analfabetismo elevado, 48% (mais elevado nas
mulheres, 64%). As autarquias mais pequenas, Ilha de Moambique, Maxixe, Dondo e
Manhia, apresentam uma tendncia diferente do grande centro urbano de Nampula. Nas
pequenas autarquias, a maioria das pessoas vive em casas de palha e o acesso a gua
canalizada, latrinas e electricidade muito reduzido.

Apesar destes baixos nveis de acesso a servios, nos ltimos anos Moambique tem tido
taxas sustentadas de crescimento econmico e estudos recentes indicam que o seu
crescimento econmico tem sido pr-pobres, em parte devido aos nveis relativamente
baixos de desigualdade prevalecente (Arndt et al. 2005 e Fox et al. 2008). Embora no
ponham em dvida os relevantes resultados econmicos do pas nos ltimos dez anos, as
percepes de muitas das pessoas entrevistadas eram mais ambivalentes e mencionaram
frequentemente o alargamento das desigualdades. Esta pesquisa constatou que muitos
moambicanos urbanos e periurbanos sentem que o intervalo entre os que vivem bem e
os pobres est a acentuar-se e que esto a ocorrer complicados processos de diferenciao
social. H diferenas considerveis entre as elites urbanas e os residents pobres de reas
periurbanas mas, igualmente importantes, so as complexas gradaes de diferenciao
social que sugerem que muito difcil falar dos pobres como se fossem um grupo
homogneo (ver Tvedten et al., 2006 e Paulo et al., 2007). As percepes de um acentuar
das desigualdades so talvez mais intensas no sul, dadas as recentes tendncias de
desenvolvimento da economia de Moambique. Muitas das rpidas mudanas que

137
marcaram o desenvolvimento do pas em dcadas recentes, tm tido uma visvel
dimenso espacial, em que o sul e particularmente Maputo assistiram aos mais rpidos
processos de acumulao de capital e consequentemente mais acelerada acentuao
tanto das desigualdades sociais como das percepes dessas desigualdades. Este facto
levou Arndt et al. (2005: 19) a comentar que os benefcios do crescimento econmico
(na Cidade de Maputo) no parecem chegar aos seus residentes mais pobres (Arndt et al.
2005:19).

Estratgias de Sobrevivncia Que Fazem os Pobres?


Em termos de estratgias de sobrevivncia e de capacidade para ultrapassar o nvel de
pobreza entre os pobres urbanos, o acesso ao emprego e a gerao de um rendimento so
essenciais, particularmente na economia urbana onde, na generalidade, os empregos
formais para trabalhores indiferenciados tendem a ser mal remunerados. O custo de vida
nas cidades geralmente bastante elevado, tomando em considerao as despesas bsicas
com a alimentao, transportes, infra-estruturas de servios e servios sociais. Para os
pobres urbanos difcil evitar uma economia monetria. Muitos empregadores do sector
privado, particularmente no trabalho domstico que est pouco regulamentado, pagam
bastante menos que o salrio mnimo legal.

Neste aspecto, a agricultura continua a ser um sector essencial, do qual mais de 50 por
cento da populao urbana retira a sua principal fonte de rendimento, demonstrando
assim a importncia da agricultura na subsistncia urbana. Estimativas de Arndt et al.
(2005) mostram que o consumo mdio relativo linha de pobreza do chefe de famlia
urbano agrcola mais baixo quando comparado com chefes de famlia urbanos no
agrcolas, e mais baixo ainda que o dos chefes de famlia rurais tanto agrcolas como no
agrcolas. Isto faz da agricultura urbana um elemento importante para as estratgias de
sobrevivncia dos agregados familiares urbanos e um factor chave para compreender a
pobreza urbana. Embora a percentagem de populao envolvida na agricultura urbana
seja mais elevada nas autarquias mais pequenas, as taxas de emprego agrcola continuam
a ser elevadas tambm nos municpios de maior dimenso. Alm disso, em termos de

138
gnero, h um nmero desproporcionadamente elevado de mulheres a praticarem a
agricultura urbana.

Em termos de emprego em reas urbanas, entre 1996/7 e 2002/3, a proporo de pessoas


empregadas em actividades relacionadas com a agricultura teve um decrscimo muito
considervel, de 71% para 53%. Durante o mesmo perodo, a proporo dos auto-
empregados em actividades no-agrcolas aumentou de 9% para 19% e o emprego
remunerado tambm aumentou de 20% para 27%. O emprego no sector formal tem
benefcios bvios, como um salrio regular e alguma segurana e tambm considervel
prestgio e posio social. Nos grupos de discusso realizados, muitos dos participantes
referiram que arranjar trabalho estava associado a ligaes ao Governo central e s elites
polticas e econmicas. Aqueles que conseguem um emprego formal assalariado no
ficam com uma sada garantida para fora do ciclo da pobreza, pois os empregos formais
para trabalhadores no qualificados tendem a ser mal pagos. Alm disso, devido ao
elevado nmero de trabalhadores desempregados, os empregadores do sector privado
conseguem pagar menos que o salrio mnimo legal, porque a oferta ultrapassa a procura.

A maioria do emprego urbano pode ser classificada como informal. No entanto, as


estimativas quanto proporo da fora de trabalho urbana que faz parte do que poderia
ser classificado, segundo a maioria das definies, como trabalho informal, varia
consideravelmente. Nesta pesquisa, muitos dos inquiridos tendiam a definir a sua posio
na economia de acordo com o grau de vulnerabilidade que sentiam. Os entrevistados
descreviam-se como empregados quando trabalhavam numa base regular, com um
verdadeiro contrato e com ordenado pago numa base mensal ou semanal. As causas do
crescimento no sector informal so muitas. Em Nampula, por exemplo, os vereadores
referiram que muitas pessoas vinham para o municpio para trabalharem na construo e
que passavam depois para o sector informal quando os seus contratos chegavam ao fim, e
o mesmo acontece em relao ao trabalho sazonal mais estvel. No entanto, embora a
maior parte do sector informal seja uma opo de ltimo recurso, h situaes em que
pessoas deixaram empregos formais para ganharem mais no sector informal (Tvedten et

139
al. 2006). Na generalidade, no entanto, os inquiridos mostram um desejo imenso de
conseguirem obter emprego formal.

A economia informal tambm crucial nas cidades mais pequenas, mais rurais, e nas
zonas periurbanas das cidades maiores. Em Manhia, como em outras cidades, muitos
vendem os seus produtos nas estradas principais, a passageiros de automveis e
autocarros. D tambm, a muitas mulheres, a oportunidade de comercializarem os seus
produtos agrcolas. Outras fontes importantes de rendimento informal no cenrio
periurbano so as transaces informais de terra, que implicam cultivar a terra de algum
a troco de pagamento. Deste modo, aqueles que h muito se instalaram numa terra e se
tornaram proprietrios, tm muitas vezes vantagem sobre os recm-chegados.

Em geral, os funcionrios municipais entrevistados tinham uma opinio negativa da


actividade informal que se vive nas reas urbanas. Para muitos deles a economia informal
est associada a pobreza urbana (ou em muitos casos periurbana) e a desordem; na sua
opinio, est geralmente associada a migraes recentes e juventude desempregada, e a
distino entre as suas actividades e a criminalidade tnue. Para eles, a informalidade
representa uma ausncia de propsito e o movimento da pobreza rural para o cenrio
urbano, um desconhecimento da vida urbana. Compreensivelmente, a classe de
comerciantes tende a concordar com esta avaliao. Um destacado membro da
comunidade de comerciantes indianos de Nampula argumentou que a economia informal
representa as actuais falhas da nao e que induzir um permanente estado de pobreza na
maioria da populao da autarquia e achava que a principal causa eram polticas errneas
do Governo. Este pas tem potencial em muitas reas mas ningum presta verdadeira
ateno aos sectores produtivos da economia. Deveria haver um crescimento de oficinas e
fbricas de dimenso mdia, mas no h vontade poltica e incrivelmente difcil
conseguir crdito dos bancos. 90% dos produtos que passam por Nampula vm de um
qualquer outro pas, at o arroz. Tornmo-nos num pas de intermedirios. E, na sua
opinio, os comerciantes informais, como no pagam impostos, representam uma
concorrncia desleal aos estabelecimentos formais. No entanto, este ponto de vista dos
empresrios formais abstrai-se da realidade que muitos comerciantes do sector informal

140
se abastecem dos seus produtos no sector formal, criando assim canais de escoamento
sem os quais muitos no sobreviveriam. Exemplos flagrantes so os muitos vendilhes
que compram pilhas de cartes de carregamento de telemveis e os vendem pelas
esquinas, ou as dezenas de compradores de galinhas vivas que as revendem no s nos
mercados de Nampula mas em outras localidades da regio.

As Interligaes Urbano-Rurais e a Economia Periurbana


Ao examinar o potencial dos municpios para promover o crescimento econmico e
reduzir a pobreza, importante reconhecer que a economia das reas urbanas est
complexamente interligada com a das reas rurais. Como vimos na seco anterior,
com mais de quatro quintos da fora de trabalho ocupada na agricultura e em muitas
ocupaes tercirias dependentes directa ou indirectamente da agricultura, qualquer
anlise da economia autrquica tem de ser situada dentro do contexto regional das
autarquias e dos mecanismos atravs dos quais as reas urbanas interagem activamente
com as reas rurais. Num contexto como o de Moambique, onde poucas reas urbanas e
poucos sectores da economia so altamente especializadas ou de capital intensivo, a
interaco econmica e social entre as reas rurais e urbanas continua a ser uma
componente importante de uma poltica de desenvolvimento bem-sucedida.

Esta interaco expressa-se na noo de interligao urbano-rural que significa o fluxo


de pessoas, bens, dinheiro e informao entre reas que podero ser classificadas como
urbanas e rurais. Em Moambique, esta interaco essencial para a subsistncia de
muitos (e em alguns municpios, da maioria) de agregados familiares e o que
importante num contexto de incerteza ou volatilidade econmica criam uma via de
diversificao dos rendimentos familiares. A noo de interligaes refere-se tambm
interaco entre diferentes sectores econmicos, embora um sector como a agricultura,
que em pases de rendimento elevado est associado exclusivamente a localidades rurais,
esteja muito mais disseminado em Moambique, com muita actividade no apenas em
localidade rurais mas tambm urbanas e periurbanas.

141
Urbanizao sem crescimento econmico

Um aspecto marcante do programa de descentralizao em Moambique, a diversidade


de unidades territoriais que foram classificadas como municpios. Esta diversidade reala
a dificuldade de traar uma linha definida entre o que urbano e o que rural. A
urbanizao aumentou extraordinariamente em Moambique durante a guerra, numa
altura em que os recursos para integrar um fluxo de recm-chegados, estavam no seu
ponto mais baixo. Embora a economia tenha crescido significativamente desde o fim da
guerra civil, a contraco da indstria produtiva e os efeitos de ajustamentos estruturais e
as medidas de austeridade fiscal, para alm de alteraes econmicas generalizadas,
como a crescente importncia do sector dos servios, significam que as pessoas foram
integradas na economia urbana numa srie de formas complicadas e com fortes
ligaes s zonas rurais. (Paulo et al., 2007).

Isto tem originado preocupaes de que o crescimento da populao urbana de


Moambique no seja sustentado por uma procura de mo-de-obra para a indstria
transformadora e servios de base urbana (ver, por exemplo, Jenkins 2003). A
preocupao com a urbanizao sem crescimento tem tambm sido amplamente
expressa no contexto de outros pases, incluindo a frica Subsariana no seu todo. O
fenmeno da urbanizao tornou-se uma caracterstica permanente e virtualmente
irreversvel. No existem estatsticas fiveis, mas parece que s uma proporo
relativamente pequena das populaes deslocadas pela guerra voltou s suas origens
rurais. Por exemplo, a populao da cidade de Mocuba, na provncia da Zambzia,
atingiu um nmero calculado em 90.000 no final da guerra civil e desceu para cerca de
70.000 uma dcada mais tarde. Um quadro semelhante emerge em relao a outras
cidades, como Montepuez, na provncia de Cabo Delgado (Jenkins 2003). Deste modo,
ainda que muita da populao das autarquias se componha de migrantes relativamente
recentes, um factor que as nossas entrevistas e os grupos de discusso citaram repetidas
vezes, h toda uma gerao de pessoas que atingiram a maioridade nas cidades e que a
consideram como a sua casa e pouco desejo tm de partir. Acresce ainda que a guerra
destruiu em grande parte a economia rural e as poucas infra-estruturas de transporte
existentes foram-se deteriorando ou, pelo menos, no tm manuteno. Na medida em

142
que muitos pequenos centros urbanos dependem das actividades agrcolas e do comrcio
com o interior circundante, as economias dessas vilas tambm estagnaram. No caso da
cidade-mercado de Mocuba, por exemplo, a estagnao rural fez com que, em princpios
dos anos 2000 subsistissem apenas 25 dos 74 estabelecimentos comerciais da cidade.

Diversificao de rendimentos

As interligaes dos residents urbanos com as zonas rurais variam nos vrios municpios
estudados. No sul, h uma longa tradio de emigrao para a frica do Sul, que fonte
de remessas essenciais. H evidncia de famlias que criam intrincadas estratgias, em
que alguns membros se instalam em cidades de provncia, enquanto outros tentam a sorte
na capital e outros ainda tentam arranjar trabalho na frica do Sul. Numa tentativa de
aumentar as suas oportunidades, muitos agregados familiares espalham-se por vrias
localidades.

Os fluxos de bens, pessoas, dinheiro e informao so essenciais para apoiar a


subsistncia e a diversificao de rendimentos em todo o espectro urbano-rural. Na nossa
amostragem detectmos uma srie desses fluxos. Uma das fontes importantes, a
agricultura periurbana e rural, que consiste principalmente no movimento de pessoas que
cultivam ou vendem produtos agrcolas.

Tanto a agricultura rural como a periurbana so elementos importantes para as estratgias


de sobrevivncia das famlias: de acordo com o censo de 1997, nas cidades de maior
dimenso da amostra, Nampula e Manica, chegava a 35% e 37% respectivamente o
nmero daqueles que tinham neste sector a sua principal fonte de rendimento. Em
municpios mais pequenos essa proporo era consideravelmente mais elevada, atingindo
55% em Maxixe e 73% na Manhia. Embora no tenhamos encontrado estudos
sistemticos deste fenmeno, informaes pontuais e resultantes dos grupos de discusso,
sugerem que a agricultura urbana e periurbana tende a envolver uma mais elevada
proporo de mulheres que homens, um factor que confirmado pelos dados do censo de
1997 assim como pelos inqurios do IAF. Para aqueles que possuem um lote de terreno
rural a alguma distncia da povoao, isso implica que um membro da famlia se

143
desloque por perodos que vo de uma semana a cinco meses para trabalhar a terra. No
caso de Montepuez, a distncia at uma machamba pode ser de 30 km (Jenkins 2003:
128), mas h casos documentados de machambas localizadas at 60 km de uma cidade
como Dondo (Verssimo 2008). Os que trabalham em lotes mais prximos da povoao
onde as machambas tendem a ser mais pequenas devido presso de crescimento do
municpio, e so controladas pelas autoridades autrquicas ou pelas tradicionais as
deslocaes fazem-se diariamente, mas as colheitas tendem a ser mais reduzidas e
destinam-se talvez s necessidades imediatas do agregado familiar.2 H tambm sinais de
trabalhadores urbanos de baixos rendimentos a trabalharem como assalariados em quintas
particulares (periurbanas).

H um constante intercmbio de pagamentos e produtos enviados pelos citadinos (que


tambm mandam frequentemente os filhos passar um tempo com elementos rurais da
famlia, em diversas alturas) e produtos alimentares enviados pelos lavradores da famlia
quando as colheitas so boas. Em muitos casos, o cultivo responsabilidade de um adulto
da famlia urbana, geralmente mulheres, enquanto os outros adultos ajudam sempre que
as suas actividades remuneradas o permitem. Para os citadinos pobres, um terreno arvel
um dado importante para as suas estratgias de subsistncia, particularmente num
contexto em que a economia se est a tornar cada vez mais monetizada. Nos grupos de
discusso, as maiores preocupaes dos inquiridos eram a falta de terra (muitas vezes
considerada como o recurso mais importante) e o desemprego (sobretudo para os seus
filhos). O dinheiro obtido em troca de alguns tipos de trabalho, como o comrcio
ambulante, essencial para pagar contas de servios, sade ou produtos bsicos,
enquanto a lavoura de subsistncia requer relativamente pouco dinheiro (geralmente para
transportes). Do mesmo modo, para os pobres que vivem em pequenas aldeias rurais
relativamente prximas de um centro urbano, a venda de produtos agrcolas em mercados
municipais uma fonte essencial de dinheiro em espcie. (Verssimo 2008). Outras
fontes importantes das trocas entre reas urbanas e rurais so a lenha e o carvo.
medida que as florestas vizinhas das cidades se esgotam, a lenha tem de ser recolhida e o
carvo produzido em localidades rurais cada vez mais distantes, quer pelos citadinos que

144
tm que passar mais tempo nas suas machambas quer pelos habitantes rurais que os
vendem nos mercados das cidades (Verssimo 2008).

O constante movimento entre as zonas urbanas e rurais por parte de trabalhadores


individuais e membros da famlia frequentemente um aspecto fulcral das suas
estratgias de subsistncia. Demonstram tambm uma certa fragilidade nas cadeias de
produo agrcola formalizadas e na sua infra-estrutura, que parece incapaz de sustentar o
comrcio a distncia (excepto para os grandes mercados municipais no norte, como
Nampula ou Nacala, ou para os grandes centros de produo, como a frica do Sul). A
isto h que acrescentar as estratgias de subsistncia dos agricultores, crescentemente
ligados aos circuitos econmicos locais e que se vem obrigados, cada vez mais, a entrar
nos circuitos monetrios para obterem dinheiro vivo para pagar servios bsicos e bens
que geralmente se encontram nas cidades e vilas.

Para alm da importncia destas interligaes, h que no subestimar a importncia da


agricultura para muitos citadinos nos estudos de caso dos seis municpios. Muitos
moambicanos tm algum tipo de ligao ao mundo rural, desde as quintas da elite s
machambas dos pobres. Alguns dos inquiridos periurbanos, especialmente em municpios
com uma zona agrcola circundante rica, como Nampula, Manica e Dondo, combinavam
a lavoura com as suas estratgias de subsistncia. Alguns praticavam uma agricultura
urbana, enquanto outros tinham terras a alguma distncia da cidade, onde membros da
famlia passavam por vezes entre uma semana e um ms ou mais, trabalhando na sua
machamba. Como j anteriormente referido, a agricultura particularmente importante
para as mulheres, que a conjugam com o seu trabalho como vendedoras ambulantes nas
ruas ou mercados.3 Os governos podem, sem o saber, estar a desempenhar aqui um papel,
tornando os campos de lavoura mais acessveis atravs do melhoramento das estradas ou
projectos de construo, e demarcando terrenos para habitao. No entanto, s
encontrmos numa nica autarquia, Nampula, um espao oficialmente designado como
viveiro embora no seja claro se cultivado por residentes locais.

H muitos indcios que apontam srios problemas em criar uma estratgia de


desenvolvimento contemplando as zonas rurais sem levar em conta as interligaes s

145
cidades. As remessas monetrias dos que esto presentes no sector urbano podem
aliviar consideravelmente a pobreza rural; e as tnues fronteiras entre cidades (e vilas)
e o campo, com uma populao que parece ter uma grande mobilidade e uma outra que
procura colher vantagens tanto da produo rural como das oportunidades urbanas,
sugere que qualquer estratgia de desenvolvimento ter que levar ambas em linha
de conta.

Uma ltima questo que merece ateno que o estudo encontrou forte evidncia de
agricultura urbana nos municpios da amostra. Devido s limitaes de tempo, as
interligaes pobreza urbana no puderam ser aprofundadas, embora os exemplos de
outros pases subsarianos e de outros locais sugiram que esta uma rea importante, em
que uma poltica de desenvolvimento pr-pobres urbanos precisaria de ser explorada. Isto
suscitaria questes como a identificao de um perfil dos agricultores urbanos, o grau de
segurana dos seus ttulos de posse, as implicaes para a sade que resultam da
proximidade a reas residnciais (p.ex: o risco de poas de gua estagnada provocarem
doenas transmissveis pela gua), etc. Implicaria tambm averiguar as actuais atitudes
dos governos municipais em relao a estas prticas e at que ponto esto em posio de
as apoiar no mbito das estratgias pr-pobres. Mas genericamente, deviam ser tambm
examinadas no contexto mais alargado de uma poltica de garantia de alimentao que
beneficie os pobres.

O Papel da Autarquia na Reduo da Pobreza


Um sistema descentralizado como o que est a ser desenvolvido pelas autarquias de
Moambique no uma garantia automtica de vantagens para os pobres, particularmente
decorrendo num cenrio de continuada e persistente urbanizao que implica uma
movimentao rpida de pessoas para dentro e fora dos municpios. No entanto, as
autarquias so responsveis por uma gama de funes que tm um potencial de impacto,
directo ou indirecto, sobre a pobreza urbana e periurbana. A pesquisa efectuada para este
estudo conclui que, na generalidade, os dirigentes autrquicos se consideram ainda
bastante inexperientes do ponto de vista de aces institucionais, o que implica
dificuldades na concepo de uma aco mais estratgica e sistemtica neste campo.

146
Neste sentido, a aco dos funcionrios municipais pautada por um processo de
aprendizagem que resulta mais da resposta s exigncias da populao que de uma
estratgia mais sistemtica de reduo da pobreza. As entrevistas com entidades do
Governo revelaram que tm noo das suas limitaes em termos da experincia de
gesto, de recursos disponveis e da distncia que medeia entre os imensos desafios da
reduo da pobreza e os instrumentos com que as autarquias podem contar.

Para alm das suas atribuies formais, fazer face pobreza uma das prioridades de
aco das autarquias. Este compromisso geralmente includo nos manifestos eleitorais,
mas embora as autoridades municipais possam desempenhar um papel importante na
reduo da pobreza a nvel local, o seu papel ainda assim limitado, em comparao com
o do Governo central. Alm disso, at agora tem sido atribudo s autarquias um papel
limitado na implementao do PARPA, apesar do importante potencial que detm para a
reduo da pobreza. Nas autarquias da amostra foi raro conseguir identificar uma relao
explcita entre aco municipal e os planos do Governo central, excepto de maneiras
muito tangenciais. Em todas as autarquias, os gestores entrevistados disseram, e
mostraram, que esto a fazer esforos para reduzir a pobreza. Essas iniciativas esto
relacionadas com aces do Governo central mas no revelam uma articulao mais
formal com os contedos e objectivos traados pelo PARPA. S em Maxixe foi possvel
identificar uma articulao especfica, pois a autarquia procura interagir com a sociedade
civil atravs do Observatrio da Pobreza a nvel provincial.4

Embora as autoridades autrquicas possam desempempenhar um papel importante na


reduo da pobreza, esse papel muito mais limitado que o do Governo central ao qual
esto atribudos os principais instrumentos. Por exemplo, as polticas redistributivas
eficazes s podem ser implementadas aos nveis mais elevados do Governo, que dispem
dos instrumentos econmicos e fiscais para o fazer. Alm disso, a estrutura institucional
de Moambique ainda muito centralizada, o que limita o mbito das aces que podem
ser implementadas pelos governos locais. A distribuio das receitas do Estado limita os
recursos, e a diviso das responsabilidades reduz o papel das autarquias. Apesar disso, as
autoridades municipais podem contribuir para reduzir a pobreza em trs importantes

147
dimenses. A primeira, inclui uma srie de aces, projectos, programas e polticas
relacionados com o acesso aos servios pblicos urbanos e que afectam directamente as
condies materiais de vida das populaes. A segunda dimenso est relacionada com a
aco do governo municipal sobre a economia, ou seja, as iniciativas que contribuem para
a criao de emprego, rendimento e desenvolvimento econmico local. A terceira
dimenso mais intangvel e diz respeito aos aspectos culturais e polticos da aco dos
governos autrquicos, cujo impacto mais subjectivo e tem a ver com participao
poltica, poder decisrio e o desenvolvimento da cidadania para os pobres.

Em termos de prestao de servios, este estudo concluiu que as autarquias tm


desempenhado um papel positivo na melhoria dos equipamentos escolares, construindo
novas escolas e salas de aulas e o esforo entendido com uma realizao importante
pelo municpio, tanto pelos funcionrios como pelos membros da comunidade. Embora
modestos, de acordo com um lder da comunidade em Maxixe, os bons resultados na
reduo da pobreza relacionavam-se precisamente com o alargamento dos equipamentos
escolares: Bem o sentimos, comparando oque ramos antes e o que somos agora. Para
lutar contra a pobreza preciso combater o analfabetismo. A pobreza tem muitas vezes
origem na falta de educao.5 Alm disso, com o Decreto 33/06 que atribui s autarquias
mais responsabilidades na construo, equipamento e gesto de escolas primrias, o seu
papel nesta rea vai tornar-se mais proeminente. O mesmo se espera na rea da sade, em
que a interveno das autarquias vai ser alargada.

A habitao tambm pode ter impactos directos para os pobres. Nos municpios da
amostra, os governos municipais esto empenhados em algum tipo de planeamento e
implementao de projectos de habitao e de infra-estruturas bsicas. Em alguns casos,
isto envolve o realojamento de famlias, retirando-as de reas de risco, de aglomerados
irregulares e reas caracterizadas por uma elevada densidade e condies de vidas
inadequadas. Em certos casos, estes esforos so simultaneamente tentativas para gerar
receitas adicionais, como em Nampula,6 mas na maioria, como o caso das outras
autarquias visitadas, os responsveis municipais vm os empreendimentos habitacionais
como parte das suas estratgias para a reduo da pobreza, mais do que um plano para

148
gerar receitas. Em princpio, o facto de o Estado ser proprietrio de toda a terra, implica
que tem a possibilidade de a distribuir a preos inferiores aos do mercado a residentes de
baixos recursos. Isto pode conduzir a construes habitacionais de baixo custo de que os
pobres podem beneficiar, uma vez que as tcnicas locais permitem uma construo rpida
e de baixo custo, mas tambm de baixa qualidade. A imagem transmitida pelos grupos de
discusso, no entanto, mais complexa. Os inquiridos acham que o acesso aos terrenos
tende a ser mediado pelo mercado. O que isto significa a atribuio livre de terras pelo
Estado (ou pelas autoridades tradicionais, sobretudo em zonas rurais) a alguns grupos e
indivduos que depois as vendem a outros. Esta situao mais frequente em reas
perifricas com algum potencial comercial de utilizao (agrcola ou habitacional) ver
captulo 6 sobre terrenos urbanos.

As autarquias so tambm, em parte, responsveis pelos servios de gua, electricidade e


manuteno de estradas. Nos grupos de discusso realizados em Nampula, Manhia e
Dondo, a pavimentao de estradas foi citada como um dos principais sucessos dos
governos municipais, especialmente pelos moradores das zonas periurbanas e rurais, que
passaram a ter mais fcil acesso aos mercados urbanos e a servios. O alargamento das
redes da gua e da electricidade uma das grandes inovaes no cenrio municipal,
melhorando consideravelmente as condies de vida dos pobres. O abastecimento destes
servios nem sempre , no entanto, da exclusiva responsabilidade das autarquias, mas
antes de empresas de servios pblicos que no respondem directamente ao governo
municipal. Alm disso o fornecimento de alguns destes servios (gua e electricidade)
requer o pagamento de tarifas, que sendo tecnicamente justificveis, so em muitos casos
proibitivas para famlias que vivem numa economia de subsistncia. Este factor foi
salientado por muitos entrevistados que comentaram que, por um lado as pessoas tm
acesso a servios que melhoram as suas condies de vida, mas por outro isso obriga-as a
entrar mais fundo e irreversivelmente numa economia monetria.

Por fim, as autarquias tm tambm competncias nas reas do saneamento, ambiente e


resduos slidos que poderiam contribuir para a reduo da pobreza. Como foi explicado
nos captulos sectoriais, a actividade municipal na rea do saneamento ainda limitada.

149
Devido aos elevados custos, no h redes de esgotos excepto em reas limitadas nas
cidades de cimento. O estudo no encontrou qualquer referncia a estaes de
tratamento de guas residuais em qualquer municpio. Este provavelmente um dos
maiores problemas que as autarquias enfrentam presentemente, com aces que se
limitam sobretudo a aumentar a consciencializao.7 Quanto ao varrer de ruas e gesto de
resduos slidos parece que na maioria das cidades de cimento as ruas so regularmente
varridas, mas com muito menor frequncia nos bairros de lata perifricos. O destino a dar
aos resduos slidos outro grave problema. O lixo recolhido muitas vezes despejado
na periferia do municpio, ou queimado sem qualquer tipo de cuidado sistemtico nem
ateno a aspectos relacionados com sade, ambiente ou segurana.

Quanto promoo do desenvolvimento econmico local, o papel das autarquias


limitado pelo seu estatuto e, acima de tudo, pelos escassos recursos. Foi possvel, no
entanto, identificar alguns esforos da administrao local neste campo. Por exemplo, a
promoo de obras pblicas, para as quais as autarquias claramente procuram contratar
mo-de-obra local e promover projectos locais de trabalho intensivo, parece ser um
caminho prometedor. As obras pblicas municipais podem assim ter um efeito directo na
economia e na criao de emprego. No municpio de Manica, por exemplo, os lotes
urbanizados em alguns bairros foram adjudicados a empresas de construo locais a
quem foi exigido que utilizassem mo-de-obra local. Do mesmo modo, no Dondo, a
criao de infra-estruturas urbanas em novos bairros em expanso permite a contratao
de trabalhadores locais com um subsido igual a um salrio mnimo (1500 Mtn). Alm
disso as autarquias tambm partilham com o Governo nacional iniciativas de adopo de
subsdios para trabalhos urgentes de varredura de ruas e manuteno de estrads, com o
objectivo de ajudar os segmentos mais vulnerveis dos pobres.

Apesar das suas limitaes, as autarquias tentam atrair novos investimentos,


particularmente unidades industriais que possam gerar empregos e rendimentos. A
interaco das autarquias com empresas j existentes mostra que possvel estabelecer
parcerias. Maragra, uma empresa aucareira em Manhia, empresas de processamento de
leo de coco em Maxixe, engarragamento da gua mineral Vumba em Manica, Lusalite

150
(materiais de construo) e Cimentos Moambique no Dondo; todas tm uma interface
sistemtica com os governos municipais. Mas estas colaboraes visam mais as parcerias
para projectos sociais que polticas de desenvolvimento.

Estes esforos de desenvolvimento so no entanto dificultados pela limitada capacidade


operacional e financeira dos governos autrquicos. Mas a fragilidade das empresas
privadas locais, associaes de produtores, pescadores, comerciantes, etc., exigiria um
nvel mais elevado de apoio pelos governos autrquicos. Esse apoio limita-se
presentemente articulao de iniciativas polticas, por vezes formao de membros
das associaes e a canalizar as necessidades de actores da economia local para os
Governos central e provincial. O municpio do Dondo leva vantagem sobre os outros pois
j preparou um Plano de Desenvolvimento Autrquico. As actividades da autarquia
procuram integrar-se nas perspectivas de mdio e longo prazo do municpio, e construir
uma parceria com actores sociais locais e com o Governo nacional, no sentido de
estimular o desenvolvimento local.

Uma iniciativa interessante que est presentemente em discusso a criao de


Empresas Municipais. Esta proposta, introduzida a nvel do Congresso da ANAMM em
Novembro 2007, visa uma maior capacidade operacional das autarquias para intervirem
na esfera econmica. Est ainda em estudo, uma vez que ter que estar em conformidade
com os requisitos do Governo central relativamente a empresas geridas pelo Estado, mas
pode ser uma alternativa para as autarquias poderem agir na rea do desenvolvimento
local. Para o presidente do municpio de Maputo, importante que as autarquias possam
desenvolver as suas prprias empresas, essencialmente nas reas do transporte pblico
urbano, gesto dos resduos slidos, gesto dos cemitrios, gua, saneamento e
electricidade (O Bangwe 2007: 1).

Outro elemento importante da presena dos governos municipais no desenvolvimento local,


o apoio vida associativa como forma de apoio subsistncia dos pobres. Em Manhia, a
autarquia tem estimulado a criao de associaes de jovens para projectos agrcolas,
procurando fomentar o interesse na agricultura, quase esquecido pelas novas geraes. O
municpio de Maxixe tambm estimula as associaes de cidados. Com actividades de

151
formao, infra-estruturas e recursos financeiros, a autarquia j apadrinhou a criao de
duas associaes de produtores e uma de pescadores e est a apoiar mais duas associaes
de pescadores e trs de agricultores. Um caso semelhante foi documentado em Nampula
onde a autarquia apoia uma associao de agricultores periurbanos pobres, qual d acesso
a terra, apoio tcnico e produtos agrcolas, como os adubos.

Outra rea de aco dos municpios, relacionada com o desenvolvimento econmico, diz
respeito ao seu papel na promoo e controlo de actividades comerciais, uma vez que so
os reguladores dessas actividades dentro do territrio municipal. Com excepo da Ilha
de Moambique, este estudo encontrou um comrcio activo, formal e informal, em tendas
e ao longo das estradas principais, que importante para os pobres, constituindo
escoamento para os seus produtos e pontos de abastecimento tambm. Em todos os
municpios da amostra havia um esforo para melhorar as estruturas dos mercados locais.
A reforma e o melhoramento dos equipamentos existentes, a construo de mercados para
os bairros mais pobres, a melhoria nas condies de acesso e de higiene so iniciativas
que se encontram em alguns municpios. As autoridades municipais, responsveis pelos
mercados, interagem com os pequenos comerciantes, procurando dar resposta s suas
necessidades, e ajudam a estimular as actividades comerciais. Dondo tem uma estrutura
de gesto participativa para o mercado central, em que a autarquia nomeia uma comisso
de feirantes locais para gerir o mercado.

A actividade agrcola faz parte das estratgias de sobrevivncia dos pobres (mesmo
daqueles que vivem em reas essencialmente urbanas) e em Moambique as autarquias
procuram desempenhar um papel de apoio produo local especialmente atravs do
apoio tcnico produo primria. Este apoio, no entanto, irregular, dependendo da
realidade de cada municpio. Em Manhia, por exemplo, o vereador do pelouro queixou-
se da falta de recursos, argumentando que o Departamento Nacional de Agricultura devia
enviar mais conselheiros tcnicos para ajudar a melhorar a qualidade da produo. Em
Maxixe a autarquia apoia a criao de associaes nas zonas rurais. Em Manica, a
autarquia tem o apoio da GTZ para um projecto local de desenvolvimento rural. Em
Nampula, o apoio associao de agricultores pobres periurbanos depende essenciamente

152
de um tcnico, sobreutilizado at ao limite, que no tem educao superior nem
qualificao politcnica. No Dondo, a autarquia assume uma forte actividade de extenso
fornecendo apoio tcnico e organizando os produtores de modo a maximizar o potencial
de produo primria do municpio.

Este fornecimento de apoio tcnico faz parte de uma estratgia mais abrangente das
autarquias para combater a pobreza e estimular o desenvolvimento econmico. As
autoridades municipais concordam que, para combater a pobreza, necessrio ir alm da
agricultura de subsistncia, atingindo excedentes que possam ser comercializados. O
apoio agricultura urbana no chega s aos camponeses tpicos, tem tambm uma forte
incidncia sobre a populao urbana. No Dondo, por exemplo, uma parte significativa da
populao urbana, especialmente as mulheres, tem na agricultura a sua principal fonte de
rendimento. Todas as manhs as mulheres dirigem-se para as machambas na rea
periurbana ou at mesmo rural para trabalharem a terra. Neste sentido, o apoio
produo no campo tem um claro, ainda que quantitativamente limitado, impacto na
reduo da pobreza urbana.

A dimenso final das intervenes autrquicas contra a pobreza prende-se com a


participao poltica e a atribuio de poder (empowerment), tema tambm abordado no
captulo 3. Embora dificilmente mensurvel, num sentido poltico e cultural os governos
municipais esto em boa posio para contribuir, ainda que modestamente, para
ultrapassar as situaes de pobreza e dependncia.

O facto de os governos municipais serem eleitos periodicamente, cria uma possibilidade


real para a alterao de poderes, tornando os funcionrios eleitos mais directamente
responsveis perante os seus eleitores (e no, como acontecia anteriormente, perante os
seus superiores provinciais). Alm disso, com mandatos limitados no tempo e com
possibilidade de reeleio, estimula-se a vontade das autoridades em atender s
necessidades dos cidados. No entanto, as eleies autrquicas no so uma panacia e os
grupos de discusso expressaram vrias formas de descontentamento com as suas
autoridades municipais. No so raros os relatos de corrupo a nvel local, envolvendo
compadrios no acesso a empregos e dificuldades em obter terra, que esto relacionados

153
com a pobreza pois limitam o acesso a servios e criam dificuldades no acesso a bens
(Mate et al. 2007: 19). H tambm a percepo de que os programas e polticas
geralmente beneficiam aqueles que tm ligaes polticas e familiares com as
autoridades. No obstante estes problemas, na generalidade as pessoas manifestam uma
opinio positiva sobre a democracia.

Como j se referiu no Captulo 3, mais do que a legitimao dos seus resultados, todos os
cinco anos, atravs do processo eleitoral, muitos gestores autrquicos parecem estar
genuinamente a tentar envolver os cidados nas actividades correntes do governo. Este
envolvimente assume diversas formas, desde as consultas e reunies de bairro (Manhia e
Maxixe) a sistemas mais formais de governao participativa com fruns regulares para
consultas (Dondo e Maputo). Outro elemento importante no relacionamento entre
governos municipais e os pobres, a dimenso pedaggica das prticas participativas.
A experincia da participao, resultando das necessidades e problemas locais, contribui
para uma aprendizagem da participao poltica e cria um sentido de cidadania. Embora
este seja um processo lento, os governos autrquicos podem fazer um contributo real,
especialmente porque h ainda um longo caminho a percorrer antes que se enraze uma
cultura poltica verdadeiramente democrtica. A noo dos seus direitos ainda muito
limitada entre os cidados, especialmente entre os pobres. Por exemplo, de acordo com o
Poverty and Vulnerability Survey (Inqurito Pobreza e Vulnerabilidade) apenas 15%
das famlias urbanas e 11% das de reas rurais tm qualquer tipo de informao de como
obter um ttulo de terra ao abrigo da lei actual (Fox et al. 2008: 22).

Outro papel importante desempenhado pelas autarquias do ponto de vista da reduo da


pobreza, a interlocuo com a iniciativa privada. Na medida do possvel, os governos
locais tentam interagir com as empresas locais e realizar aces de cooperao que
beneficiem os mais pobres. No caso de Vila da Manhia, uma grande indstria aucareira
local, Maragra, financiou a instalao da rede de gua e a construo de escolas na
localidade de Maciana, um processo de que beneficiaram mais de 15.000 residentes.
E por fim as autarquias tambm actuam sobre a agenda da pobreza estimulando a cultura
local tradicional de modo a salvaguardar os valores simblicos e os elementos que

154
contribuem para a integrao de largos sectores da populao. Em contraste com a
educao formal nas escolas, que tende a ser ocidentalizada, esta tentativa de salvaguarda
das razes culturais (incluindo a preservao dos idiomas locais) contribui para estimular
a auto-estima da populao e favorece a incluso de considerveis sectores da populao
nos processos polticos locais.

Apesar dos esforos em todas as trs dimenses, as autarquias enfrentam severas


limitaes sua promoo do desenvolvimento econmico local e reduo da pobreza.
Como evidenciado no Captulo 4, as autarquias tm no s recursos financeiros limitados
como tambm uma limitada capacidade tcnica. De acordo com um estudo de 2003 do
MPD, 95% do pessoal permanente das 33 autarquias tinha apenas a educao bsica
(Allen and Johnsen 2006: 34). Outro factor limitativo, a falta de uma viso mais clara,
por parte dos funcionrios do Governo, sobre o papel das autarquias como parceiros para
o desenvolvimento local. Parece que entre as autoridades locais prevalece o mesmo
conceito de desenvolvimento que enforma muitos dos projectos do Governo nacional, em
que desenvolvimento equacionado com dinheiro vindo de fora. No h uma viso clara
sobre o potencial endgeno das economias locais. A perspectiva de fortalecer os actores
econmicos locais, apoiar as redes de pequenos negcios, procurar acrescentar valor aos
produtos locais, vista como secundria, quando se fala do desenvolvimento econmico
das autarquias. A fragilidade do sector privado local, a escassez de capital privado a custo
acessvel e a falta de recursos das autarquias para apoiarem as actividades econmicas
contribuem certamente de um modo decisivo para esta dificuldade de pensar num
projecto de desenvolvimento que resulte de iniciativas e recursos locais. H algumas
experincias limitadas de microcrdito e micro financiamento mas no esto
verdadeiramente ligadas a estratgias de desenvolvimento do governo municipal.

Uma educao formal inadequada e uma escassez de mo-de-obra qualificada o ltimo


constrangimento desenvolvimento econmico local que foi identificado apesar do
aumento na propagao de escolas e o progresso global de Moambique no sector da
educao. Um representante da iniciativa privada em Maxixe destacou uma dimenso
mais prtica da educao formal, referindo a ausncia da formao vocacional que

155
qualifica a mo-de-obra tcnica: h falta de carpinteiros, marceneiros, electricistas.8
Numa entrevista com representantes da sociedade civil do Dondo, as crticas educao
formal derivaram noutra direco, menos ligada formao profissional. As escolas no
tm dado resposta s necessidades prticas das pessoas. A educao muito universalista,
pouco relacionada com a vida em concreto. As crianas estudam biologia na escola mas
chegam a casa e no lavam as mos antes de comer.9 Nesta perspectiva, a pura e simples
extenso de equipamentos escolares no significa necessariamente que o que a escola
ensina est a contribuir de facto para reduzir os problemas da pobreza no pas.

5.3 Principais Desafios


Em Moambique, as autarquias enfrentam uma srie de desafios que as tm impedido de
se tornarem efectivamente agentes do desenvolvimento e da reduo da pobreza. Entre
eles, destacam-se:

(1) Descentralizao: o GoM parece empenhado em promover a descentralizao atravs


do aumento do nmero de municpios em todo o pas. Isto acontece, no entanto, numa
altura em que canaliza poucos recursos para as autarquias, e mais para os distritos, no
mbito de uma estratgia de plos de crescimento rural em que h uma falta de clareza e
uma sobreposio de atribuies entre autarquias e distritos. As autarquias tm ainda algum
caminho a percorrer para consolidarem as suas capacidades e a sua conscincia poltica,
bem como para se posicionarem de uma forma mais inovadora nos sistemas de governao
local perante e em aliana com os seus concidados e outros actores locais. A
descentralizao e o desenvolvimento municipal so processos longos e complexos pelo
que o grande desafio garantir, no longo prazo, um esforo sustentado e um compromisso
poltico com a descentralizao tanto a nvel nacional como a nvel municipal.

(2) Interligaes urbano-rurais: O actual paradigma de desenvolvimento que orienta o


esforo de Moambique na reduo da pobreza urbana assume que, se o problema for
resolvido a nvel da provncia, o fluxo migratrio do mundo rural para o urbano diminuir
e os nveis da pobreza urbana melhoraro. No entanto, este ponto de vista deveria ser
reanalisado luz do facto que a urbanizao est j a acontecer e que talvez no seja

156
possvel, ou desejvel, inverter o processo. As zonas urbanas geram uma elevada
percentagem tanto do PIB como das receitas do Governo central, parte das quais so
utilizadas para financiar programas de desenvolvimento rural. As zonas urbanas
florescentes e dinmicas podem assim ser uma condio para que haja programas de
desenvolvimento rural eficazes. Os autarcas enfrentam um grande desafio, no sentido em
que eles (e os oramentos autrquicos) esto mal preparados para compreender e
enfrentar os processos de urbanizao rpida e as consequncias de uma populao mais
concentrada, exigindo terra, servios e empregos. E no entanto, h claras externalidades
positivas para a economia no seu todo, para o governo central, para o sector privado e
para os prprios pobres, que resultam de nveis de aglomerao mais elevados e da
proximidade dos servios.

(3) Diversidade: A pobreza no um fenmeno esttico, uniforme ou homogneo, mas


antes uma manifestao alargada, diversificada e altamente complexa. O estudo concluiu
que o perfil, a localizao espacial e a natureza da pobreza revelam significativas variaes
quando nos deslocamos do ncleo cimentado do municpio (o ncleo urbano) para as
franjas periurbanas e, por ltimo, at s zonas rurais sob jurisdio territorial do municpio.
Cada uma destas zonas municipais tem um padro distinto de uso da terra e de direitos
sobre a terra, que determinado por regras que so formais, informais ou tradicionais; um
desenho ou carcter urbano varivel; e uma estrutura econmica diferente, em que as
estratgias de sustento vo desde a agricultura de subsistncia, ao funcionalismo pblico ou
a uma combinao de actividades econmicas formais e informais.

No entanto, as polticas e os programas de reduo da pobreza concebidos a nvel


nacional, como um PRSP, no so facilmente operacionalizados no terreno nos centros
urbanos, particularmente sendo o contexto urbano to diversificado e muito mais
complexo que o rural. Neste sentido, no se pode assumir a aplicao mecnica do
enfoque e dos esforos adoptados pelo PARPA em todas as autarquias de Moambique.
Pelo contrrio, necessrio deliberar sobre o melhor modo de facilitar a
operacionalizao de aces relacionadas com os pilares do PARPA II e as capacidades e
jurisdio, tcnicas e administrativas, que necessrio ter instaladas para este fim.

157
(4) Informalidade: A actividade informal que presentemente se verifica nas autarquias,
deve ser reconhecida e adequadamente gerida. Pela sua natureza, a informalidade
extremamente difcil de quantificar em dados e, consequentemente, identificar a sua
natureza exacta ou o papel que desempenha no modo de vida dos residentes urbanos e
periurbanos pobres e dos trabalhadores, uma tarefa difcil. No entanto, o discurso
oficial, a nvel municipal, rejeita as actividades informais porque so associadas a
desordem e porque representam menos receitas para o municpio, cujas taxas de
mercado so uma importante fonte de receita. Lidar com a informalidade uma questo
complexa, que requer mais dados e anlise; no entanto, deve-se reconhecer que absorve
tambm muitos trabalhadores e gera ligaes ao sector formal, ao qual os comerciantes e
negcios informais oferecem um escoamento barato e eficaz dos seus produtos ou fontes
de servios. Quaisquer polticas que procurem encarar estas questes devero ter o
cuidado de no penalizar ainda mais, tanto os trabalhadores informais como os
comerciantes formais que deles dependem, limitando assim o seu potencial como
amortecedor para absorver uma fora de trabalho urbana em rpido crescimento.

(5) Escassez de informao: H uma necessidade urgente de compilar informao


desagregada, relevante, actualizada e fivel, e conhecimentos para formular e
implementar polticas mais eficazes e apropriadas ao nvel municipal. H uma excessiva
dependncia num conjunto de dados muito limitados, que oferecem apenas um
instantneo de alguns dos aspectos do desenvolvimento social, pondo de parte
processos mais complexos de interaco social e imagens dos meios de vida dos pobres a
nvel urbano e periurbano. O papel das migraes, das remessas, e das interligaes
urbano-rurais no actual processo de urbanizao de Moambique, uma rea que requer
urgentemente mais dados e anlises, quantitativos e qualitativos.

5.4 Recomendaes
As recomendaes especficas que resultam do estudo, no sentido de alcanar uma
governao municipal eficaz e progressivamente evolutiva no interesse dos pobres, em
Moambique, podem ser agrupadas nas categorias a seguir referidas. Foi feito um esforo
para identificar os nveis de governao a que dizem respeito; no entanto, em certos casos

158
h claramente sobreposies, pois poderiam ser assumidas pela ANAMM, pelo Governo
central, doadores e autarquias.

Aces Futuras a Nvel Nacional


(1) A criao de sinergias eficazes e sustentveis entre a poltica distrital e municipal e os
nveis de governao da maior importncia, se o Governo nacional deseja desenvolver
progressivamente as lies aprendidas na ltima dcada de experincia autrquica. Nesse
sentido paralelamente ao reforo da existncia de dois sistemas concorrentes, que
inevitavelmente rivalizam um com o outro quanto a jurisdio, poder poltico e os
limitados recursos financeiros, o Governo central deve rever a sua estratgia de plos
rurais de crescimento e considerar atentamente o papel, posio e futuro do
desenvolvimento municipal nesse quadro. Ser tambm desejvel que essa estratgia
inclua uma dimenso urbana e periurbama, em que o desenvolvimento urbano seja visto
como um complemento e apoio ao desenvolvimento rural.

(2) Para que as autarquias possam desempenhar um papel central na reduo da pobreza e
da desigualdade, essencial pensar em como as utilizar para esse fim (abrangendo no
apenas os autarcas e autoridades, mas tambm os cidados locais e o sector privado). No
presente, esse objectivo tem um cenrio de que est ausente qualquer aco orientadora
global para um plano de desenvolvimento nessas reas. Nalguns dos municpios visitados
foram observadas vrias iniciativas locais, quer originadas pela liderana autrquica quer
a nvel das bases de organizaes comunitrias. No entanto estas so iniciativas ad-hoc e
dependem da liderana de determinados indivduos. essencial que os fazedores da
poltica revejam o PARPA II e quaisquer esforos futuros para a reduo da pobreza, e
ponderem cuidadosamente como esses esforos sero operacionalizados a nvel
municipal; e, a partir de a, considerar as questes da governao participativa, utilizando
ferramentas de oramentao participativa, combatendo a corrupo e o clientelismo,
uma vez que estes so problemas sobre os quais a maioria dos inquiridos se pronunciou
com veemncia no que respeita ao acesso ao emprego e educao; e, por fim,
procurando formas de ultrapassar os riscos criados pelas rivalidades polticas nos
diferentes nveis de governao (central-distrital-local). Um planeamento participativo

159
em que intervenham mltiplos interessados um ponto de partida interessante e que
poderia ser de utilidade no caso de Moambique.

(3) Reforar e utilizar as interligaes: em termos de investimento dos recursos,


necessrio perseverar na criao de infra-estruturas, uma vez que, em termos econmicos,
acarretam duplo benefcio: traduzem-se em emprego para um maior nmero de pessoas e
simultaneamente oferecem a residentes, tanto urbanos como rurais, acesso aos mercados.
Seria igualmente desejvel conhecer melhor o papel (interno e internacional) que as
remessas desempenham no desenvolvimento urbano.

(4) Uma outra dimenso que vale a pena explorar, tem a ver com o potencial da
agricultura urbana para apoiar e/ou melhorar os meios de vida das pessoas nos
municpios, de um ponto de vista de subsistncia ou produtivo, particularmente luz das
suas implicaes para uma claramente identificada relao entre gnero/trabalho no-
qualificado, que prevalece no sector agrcola do pas. Informaes comparativas
animadoras, recebidas de outras cidades africanas, chocam com a atitude
predominantemente negativa encontrada em Moambique em relao agricultura
urbana, contradizendo a evidncia de esta constituir uma prtica largamente disseminada
por todos os municpios visitados, incluindo Maputo.

(5) Dada a elevada participao da fora de trabalho na agricultura e a probabilidade de


que esta continue a ser uma componente importante do modo de vida de residentes
urbanos e periurbanos num previsvel futuro, tanto a poltica nacional de
desenvolvimento como os doadores internacionais deveriam encorajar a implantao de
empresas de agroprocessamento prximas de centros urbanos. H aqui um potencial de
fontes directas de rendimento para pessoas empregadas (ver o caso da criao de galinhas
em Nampula no relatrio integral), como tambm um sistema bem-sucedido de
fornecimento exterior pode significar um meio de subsistncia sustentvel para os
pequenos lavradores (para alm dos benefcios, nutritivos e em divisas, de consumir
frangos produzidos localmente em vez da importao de congelados). Deveriam incluir-
se aqui outras iniciativas, uma das quais foi referida por um entrevistado do sector

160
privado, que envolviam actividades de agroprocessamento de mdia escala (p.ex: fbricas
e outras unidades de processamento) dentro e em torno das cidades.

Aces Futuras a Nvel Municipal


(1) As autarquias podem ter um papel importante na articulao de capital social local em
processos de desenvolvimento. Programas de apoio a empresrios locais poderiam ser
implementados pelas autarquias em associao com o Governo nacional, em parceria
com ONG, e com o sector privado. As autarquias necessitariam de um reforo da sua
capacidade institucional assim como de transferncia de fundos, assumindo os doadores
um papel central. A experincia brasileira do SEBRAE (um servio nacional de apoio a
micro e mdias empresas), pode servir de exemplo a estudar.

(2) Uma ltima rea em que as autarquias podem desempenhar um papel importante na
agenda da pobreza, promovendo mais mecanismos participativos envolvendo os
cidados nas actividades correntes do governo. Esse envolvimento pode assumir vrias
formas, desde consultas e reunies de bairro a sistemas mais formais de governao
participativa, com mais fruns permanentes de consulta. Moambique tem j algumas
experincias nesta rea (p.ex: Donde e Maputo) mas h um vasto nmero de experincias
que as autoridades locais podem ensaiar no sentido de dar poder decisrio aos seus
cidados para que desempenham um papel mais substantivo na gesto e na governao
dos seus municpios.

Notas Finais
1
Para cada uma das variveis foi calculado um ndice composto que procura mostrar a incidncia da
varivel a nvel municipal. Cada ndice obtido dos dados disponveis e no corresponde necessariamente
ao ano do IAF. Educao: cobertura escolar per capita, por nvel; Sade: cobertura per capita de unidades
de sade, por nvel; Habitao: qualidade dos materiais de construo; gua: cobertura de reas
residenciais e qualidade da gua; Comerciantes: percentagem da mo-de-obra que trabalha como
comerciante; Assalariados: percentagem da mo-de-obra assalariada, segundo os dados do Censo 1997.
Embora no existam dados confiveis, as estimativas preliminares no apontam uma correlao clara entre
a pobreza e estas variveis.

161
2
Foi tambm identificado um caso de agricultura colectiva apoiada pela autarquia em Nampula.
3
As mulheres tm grande participao na venda de legumes e outros produtos alimentares na economia
informal; ver Fox et al., 2008.
4
Os Observatrios de Pobreza so estruturas criadas por organizaes da sociedade civil para monitorizar
aces do PARPA.
5
Entrevista com Loureno Agostinho Joo, lder do bairro Pecm/Akitima.
6
Em Nampula h o caso de um projecto imobilirio claramente direccionado para famlias de rendimento
mdio em que a autarquia entrou em parceria com um empresrio privado; neste caso o agente imobilirio
lidera o processo e a autarquia contribui com o terreno.
7
Na Manhia o municpio tenta persuadir os residentes a construirem latrinas e enterrarem os resduos
slidos domsticos. No Dondo, o municpio tem um programa de educao ambiental, numa tentativa de
reduzir problemas de sade relacionados com saneamento deficiente ou inexistente. Em Manica, o
municpio construiu sanitrios pblicos e latrinas melhoradas. Na Ilha, o governo do distrito construiu
recentemente sanitrios pblicos, embora a sua manuteno tenha ficado a cargo dos escassos recursos da
autarquia.
8
Entrevista com Joseph Jakes, director da Associao de Hotelaria e Turismo da provncia de Inhambane.
9
Entrevistacom Jernimo Alberto Cessito, pastor da Igreja Baptista do Dondo.

162
Chapter 6 Gesto dos Solos Urbanos

6.1 Introduo
Em Moambique, uma grande parte da responsabilidade pelo planeamento urbano cabe
aos municpios. O objectivo deste estudo examinar o modo como as autarquias tm
lidado com a gesto do terreno urbano e, at certo ponto, com as questes da habitao
social, nos primeiros 10 anos da sua existncia. O estudo fez uma rpida anlise da
crescente literatura que existe j em Moambique sobre estes temas; realizou entrevistas
com fontes slidas de informao durante uma misso de duas semanas em Moambique
e efectuou uma visita de campo aos municpios do Dondo e Beira, na Provncia de
Sofala. Os objectivos especficos do estudo so:

diagnosticar as actuais condies e as experincias feitas at data em questes de


solos urbanos, habitao e construo, a nvel dos municpios
examinar como os pobres urbanos acedem terra, para habitao e para actividades
econmicas
identificar estrangulamentos no acesso a terras
examinar polticas e a implementao de polticas relacionadas com estas questes
identificar exemplos de bons projectos e servios
identificar modelos de gesto melhorada de terrenos e de apoio a habitao social
examinar a forma como responsabilidades nesta rea tm sido transferidas para os
municpios
examinar como tm sido desenvolvidas as capacidades para lidar com estas
responsabilidades.

6.2 Principais Concluses


A Gesto do Solo Urbano e a Informalidade
Os municpios moambicanos compreendem duas reas. Por um lado h uma rea formal,
construda originalmente para os colonizadores e dotada de infra-estruturas e servios.
Estas reas esto cartografadas e cadastradas, embora possa haver desactualizao. Por

163
outro lado, h uma parte informal, onde vive cerca de 75 por cento da populao urbana e
que no foi urbanizada de acordo com um plano. Desde 1975, a populao tem crescido
mais rapidamente em reas de ocupao informal, no planeada, que nas zonas formais e
urbanizadas.

Forjaz (2006) estima que h cerca de 1.500.000 famlias urbanas e que destas 1.000.000
vivem em zonas informais. Calcula tambm que o crescimento da populao urbana em
um ano (2007) ser de cerca de 51.350 famlias, das quais 36.750 estaro instaladas em
reas informais. Para os residentes das reas urbanas informais, os principais problemas
so as dificuldades de acesso a gua, energia e saneamento bsico, esgotos deficientes,
falta de segurana e dificuldade de acesso dos seus lares para o emprego ou servios.
Sofrem tambm com a insegurana quanto legitimidade dos seus direitos de ocupao
da terra e da construo onde vivem. Os estratos sociais mais abastados, que vivem
geralmente em reas de habitao formal, sentem o problema da habitao em termos de
sobrelotao, casas que no correspondem s suas expectativas sociais ou dos elevados
custos da habitao em relao ao seu rendimento.

Visualmente, a diferena entre o formal e o informal muito clara. No entanto, nenhum


dos termos usados para descrever as duas reas distintas dos municpios moambicanos
corresponde estritamente realidade. As reas formais, urbanizadas das cidades tm
realmente um plano, mas podem no se ter desenvolvido estritamente de acordo com esse
plano e alguns dos edifcios podem no estar legalizados. Os nomes utilizados para as
reas informais, no planificadas (canio, precrias, ilegais, espontneas, perifricas,
suburbanas, irregulares), podem tambm no ser rigorosamente apropriados. Em Maputo
h hoje poucas casas de canio, e por todo o pas muitas das casas nestas zonas so agora
construdas com materiais durveis. Algumas partes destas reas podem no ser
totalmente ilegais e podem ter tido tido algumas intervenes de urbanizao. Podem no
ser perifricas nem totalmente espontneas. Formal e informal so os termos que
utilizaremos aqui pois so os mais generalizadamente usados em Moambique, ainda que
com as reservas acima mencionadas (Bhikha e Bruschi, 1999b; Carrilho, Di Nicola e
Lage, 2005).

164
A verdadeira diferena entre as reas formal e informal de um municpio moambicano
que as reas formais esto interligadas economicamente economia moderna,
globalizante, e procuram funcionar de acordo com as regras e padres da economia
global, enquanto as reas informais tm regras e padres diferentes. As reas formais so
obrigadas a procurar seguir as regras e padres das cidades europeias ou norte-
americanas, uma vez que tm que concorrer com outras cidades do mundo e a maioria
dos seus residentes tm empregos formais. As regras e padres das reas informais
podem incluir regras costumeiras, regras modernas e vrias combinaes, que esto em
constante evoluo medida que evoluem tambm as interligaes dos seus prprios
habitantes com a cidade formal, fazendo assim evoluir a moderna economia. A maioria
das famlias ganha a vida graas agricultura de subsistncia (fora ou nos arredores da
municipalidade) e atravs de actividades informais, particularmente no pequeno comrcio
e servios. A maioria dos municpios e vilas de Moambique tm fortes caractersticas
rurais, com grandes reas de terreno agrcola dentro das reas da sua jurisdio e, de
acordo com o censo de 1997, mais de metade da populao urbana economicamente
activa trabalha no sector agrcola.

Tem havido em Moambique uma tendncia para ignorar as questes do planeamento nos
povoados informais, por que eles no funcionam de acordo com regras e padres pr-
concebidos. Tem tambm havido uma tendncia para gastar considerveis verbas com
consultores externos, para criarem planos mestres municipais a longo-prazo que
procuram visualizar que aspecto tero os municpios daqui a 10 ou 20 anos, os quais tm
pouca probabilidade de serem efectivados dada a escala de transformao que
implicariam. No entanto, e simultaneamente, so frequentemente tomadas decises que
contrariam estes planos em reas importantes e parece haver uma falta de capacidade, ou
de vontade, para implementar uma disciplina espacial. Os consultores testemunharam,
na Beira, um caso em que novas reas para urbanizao estavam a ser destinadas, pelo
municpio, numa zona pantanosa bem longe do corredor que tinha sido definido para
urbanizao. Os entrevistados mencionaram outros casos em que os planos mestres
tinham sido alterados para favorecer urbanizaes ad-hoc, em vez de se cingirem
disciplina do plano. Seria mais adequado ter planos de estrutura simplificados, indicando

165
claramente as limitaes ambientais e sociais urbanizao nas diversas reas do
municpio, a utilizao preferencial em cada rea e as prioridades de urbanizao. Nesses
termos, seria mais fcil faz-las entender e cumprir.

Regras de Acesso Terra e sua Utilizao

Regras Formais de Acesso Terra e sua Utilizao

Sistema de uso da terra, a totalidade de normas, regras e direitos legais, escritos ou no,
que determinam a forma como as pessoas tm acesso terra, o modo como a terra
utilizada, o modo como os produtos dessa terra so utilizados e a maneira como os
direitos a usar e ocupar a terra so transmitidos (Negro, 2004). As regras escritas do
acesso terra em Moambique foram definidas pela Lei de Terras de 1997 (19/97), que
foi promulgada aps extensa consulta popular. A promulgao desta lei foi rapidamente
seguida por uma Regulamentao para as reas rurais. Em conjunto, estabeleciam o
direito ao uso da terra atravs de ocupao, de acordo as normas e prticas costumeiras
(desde que no estivessem em contradio com a constituio). Fez-se aqui uma
acentuada ruptura com a anterior prtica moambicana, pois Moambique nunca tinha
codificado as leis e prticas costumeiras (Negro, 2000). O resultado uma lei que
legitima prticas j seguidas pela vasta maioria da populao, dando ao mesmo tempo
condies de segurana para novos investimentos privados em zonas rurais. No entanto, o
cadastro das terras tem sido muito lento e os ministros parecem mais interessados em
agilizar o acesso de investidores privados a terrenos agrcolas do que em registar os
terrenos das comunidades. (Hanlon, 2002). Isto demonstra como a promulgao de leis e
instrumentos legais apenas a primeira parte de uma transformao complexa. Casos de
estudo em Moambique e no Qunia mostram que a legislao e os regulamentos podem
ser modificados, reinterpretados ou simplesmente ignorados quando se trata de
implementao, quando as relaes de poder a nvel local se tornam crticas (Kanji,
Braga e Mitullah, 2002). s quando um novo pacote legal realmente implementado
que emergem os interesses especficos como, neste caso, uma viso de desenvolvimento
atravs de investimento privado, muitas vezes estrangeiro, em vez da transformao da
agricultura de pequena-escala. Mudar ideias profundamente enraizadas um desafio
extremamente complexo (Tanner, 2002).

166
Lei de Solos Urbanos

No foram aprovados regulamentos para a gesto e administrao de solos urbanos desde


a anterior (1997) Lei de Terras. No entanto, aps a promulgao da Lei de Terras de 1997
foi acordado, em 1998, que era necessria uma Regulamentao especfica para o Uso de
Solos Urbanos e foi formado um Grupo de Trabalho. Este Grupo de Trabalho reuniu 14
vezes entre Maro e Junho 1999 e produziu uma proposta de Regulamento para discusso
pblica em finais de Julho 1999. Comentrios escritos sobre esse documento foram
publicados em Outubro 1999. A partir de ento, o processo de desenvolvimento do
Regulamento do Solo Urbano foi muito menos aberto e transparente que o processo de
elaborao da prpria Lei de Terras 1997 e a sua regulamentao rural. Nunca houve,
num contexto urbano, uma discusso alargada sobre a terra e, at ter sido promulgada a
Lei de Terras de 1997, nunca tinham sido seriamente consideradas as suas implicaes na
ocupao de terras urbanas em reas informais.

O Regulamento do Solo Urbano foi publicado em fins de 2006, quase 10 anos aps a Lei
de 1997 e portanto muito recente. O Regulamento foi desenvolvido sob um ponto de
vista tcnico, que apenas reconhece reas com um plano de urbanizao e requer a
interveno de um estudo e planeamento formais para que sejam reconhecidos direitos de
ocupao. Pe de lado o ponto de vista jurdico de que o Estado tem de implementar a
Lei de 1997 tal como ela se apresenta e tem de encontrar mecanismos para reconhecer os
direitos de ocupao consagrados na Lei. Alguns dos entrevistados para este estudo
afirmaram que a legalidade do Regulamento questionvel, pois contradiz a Lei de
Terras de 1997 em diversos pontos. Na generalidade, as reas povoadas informalmente
nunca tiveram um conjunto de regras escritas sobre o acesso terra e o novo
Regulamento aparentemente no muda a situao. A legislao moambicana evoluiu at
ao ponto em que os direitos costumeiros e a ocupao de-boa-f so reconhecidos ao final
de dez anos, mas no ao ponto de esclarecer como isto se aplica cidade informal e como
atribuir ttulos s pessoas (Bhikha e Bruschi, 1999b). O novo Regulamento Urbano no
presta muita ateno (e evita legitimizar) as prticas em zonas urbanas informais e parece
assumir que a terra, em reas informais, ser regulada pelos mesmos processos utilizados
nas reas formais de vilas e cidades.

167
A Realidade do Acesso Informal a Terras

A maioria das pesquisas indica que o registo no acessvel a grupos de baixo


rendimento, devido falta de informao e custos elevados, muitos dos quais so ilegais.
O processo formal de obteno de terra corresponde apenas a uma pequena proporo
dos lotes de terra ocupados, porque o processo formal muito complexo e dispendioso.
Entretanto, as elites e os empresrios tm os conhecimentos, tempo e recursos para
registarem terras em reas formais e tambm, cada vez mais, em reas informais (IIED,
2005b). 1 que mesmo em reas formais, h muito de informalidade. Assim, como os
dados de Jenkins (2002) no quadro 6.2 demonstram, trs-quartos dos lotes de terrenos
urbanos so conseguidos por meios que podem ser classificados como informais. A
proviso e atribuio de lotes teve o seu perodo mais elevado entre 19751985, embora
sempre a um nvel inferior procura. A partir de 1985 no houve quase proviso de lotes
at recentemente, quando o Fundo de Fomento de Habitao (FFH) iniciou a proviso de
lotes em muito pequena escala. Cerca de 18.000 lotes foram atribudos em Maputo desde
a Independncia, mas entre 1980 e 1997 a populao da cidade cresceu de 550.000 para
quase 960.000 habitantes (4,4 por cento ao ano). O nmero de agregados familiares
cresceu de cerca de 117.000 para 178.000 (3,1 por cento ao ano) porque a mdia de
residentes por agregado familiar aumentou de 4,7 para 5,4. A proviso de 18.000 lotes
neste perodo representa assim apenas 30% do crescimento potencial de procura de
61.000 novos agregados (e 20% da procura se a dimenso dos agregados se tivesse
mantido igual). Estudos recentes indicam que a atribuio de terras pelo Estado ocorre
apenas em algumas poucas e limitadas reas de expanso urbana ou em resposta a
situaes de emergncia (bairros como Magoanine C em Maputo, criados para alojar as
vtimas das inundaes de 2000), embora este seja o nico mecanismo formal de
atribuio de terrenos em reas urbanas (IIED, 2005a e Negro, 2004).

H tambm controvrsia quanto ao tamanho ideal dos lotes, quando so traados novos
lotes ou quando os antigos so demarcados de novo. Forjaz calcula que a presente
densidade populacional nas reas informais de cerca de 100 habitantes (ou 20 famlias)
por hectare, o que significa um lote com cerca de 250 metros quadrados. Forjaz considera
que esta uma densidade baixa de populao urbana. Os custos do fornecimento de

168
servios so mais elevados quando a densidade mais baixa e maior o tamanho do lote:
estradas, canalizaes, esgotos e linhas de electricidade tero uma maior dimenso para
servir o mesmo nmero de pessoas. A distncia a caminhar at uma fonte pblica ser
maior. Ser maior a distncia at ao centro da cidade pelo que os custos de transporte
sero mais elevados. Pode-se atenuar o efeito criando lotes com uma frente mais reduzida
(por exemplo frentes de 10 metros e 25 metros de profundidade) o que reduzir alguns
dos custos dos servios; no entanto isto no aumentar a densidade global pelo que no
reduz todos os custos. Outros comentadores so de opinio que os lotes deveriam ser
maiores, de modo a permitir actividades econmicas informais no prprio lote. 2 O acesso
a terrenos em reas informais assim conseguido, geralmente, atravs de mecanismos
informais, como a atribuio no oficial por elementos locais da administrao
autrquica, herana, cesso entre famlias, troca ou at mesmo venda. A ocupao pura e
simples e a atribuio costumeira de terras so frequentes nos municpios mais pequenos,
enquanto nas reas suburbanas e nas cinturas verdes em torno dos principais centros
urbanos como Maputo e Matola (ver quadros 6.1 e 6.2), o mercado da terra importante,
com elevados nveis de especulao e nveis de preos informais pela aquisio de
terrenos (embora a terra pertena ao Estado) (IIED, 2005b). H uma tendncia de
afastamento dos mecanismos costumeiros e da simples ocupao da terra, recorrendo em
substituio aosmecanismos de mercado. Os mercados ilegais de terras florescem onde
quer que a terra justifique o preo (Negro, 2004), ao longo de estradas e de linhas de
caminho de ferro e onde existam outras infra-estruturas econmicas e sociais bsicas
(IIED, 2005a).

Quadro 6.1 Acesso a Terrenos em Quatro Bairros de Maputo


3 de Fevereiro Polana Canio Mavalane Mafalala
% % % %
Compra 32 43 71 28
Aluguer 2 2 9 39
Herana 9 16 14 17
Municpio 48 1 1 1
Administrao 8 37 6 17
Total 100 100 100 100
Fonte: Assulai, 2001

169
Quadro 6.2 Acesso a Terrenos em Maputo e Matola
Quatro bairros de Maputo e Matola
%
Formal atravs do Conselho Municipal de 16
Maputo
Formal atravs do realojamento 7
Informal atravs do Conselho Municipal de 2
Maputo
Informal atravs da administrao local 22
Informal compra 29
Informal cesso 11
Informal aluguer 2
Informal pr-independncia 11
Total 100
Fonte: Jenkins, 2002

O mercado no um fenmeno s de reas formalmente urbanizadas: to importante,


ou mais, em zonas periurbanas e nas Zonas Verdes, que nas zonas urbanas, como se pode
ver dos dados de Negro (2004) no quadro 6.3. A generalidade do mercado de solos
urbanos no um mercado organizado com um ponto focal de compra e venda, mas um
agregado de numerosas transaces que envolvem muitos tipos diferentes de lotes de
terreno e construes (Negro, 2004). O mercado no regulado, no existe nele a livre
concorrncia e encoraja a especulao pois a determinao da Lei de Terras que exige o
cumprimento de prazos para o plano de investimento em terrenos registados
desrespeitada (IIED, 2005a).

Quadro 6.3 Acesso a Terrenos no Moambique Urbano


Urbano Periurbano Zonas verdes Total
% % % %
Costumeiro 15 18 28 19
Estado 20 10 15 13
Mercado 60 65 50 62
Ocupao 6 5 9 6
100 100 100 100
Fonte: Negro, 2004

170
Municpios e Planeamento
A Lei das Finanas Autrquicas (Lei 11/97) d s autarquias o poder de elaborar e
aprovar planos detalhados de utilizao de terrenos, programas de desenvolvimento
urbano e esquemas de urbanizao, em colaborao com entidades apropriadas do
Governo central. A aprovao desses planos est sujeita a ratificao pelo Governo. As
autarquias podem tambm cobrar taxas sobre solos urbanos e edifcios, incluindo terrenos
no utilizados mas provisoriamente atribudos. As autarquias so actores principais na
reduo da pobreza urbana e tm a possibilidade de melhorar a segurana dos ttulos de
posse e de usar a gesto dos solos urbanos para melhorar as condies dos povoados
informais.

O desenvolvimento de planos mestres e planos estruturais tem sido demorado e caro e na


generalidade no tem sido utilizado para a tomada de decises estratgicas. Tem havido
uma tendncia para os departamentos autrquicos de construo e urbanismo produzirem
planos estruturais muito ambiciosos, ou planos mestres que no passam de sonhos, e
depois fazerem planos detalhados para esquemas de enclaves muito pequenos, o que
significa que os problemas mais prementes esto a ser ignorados (Muchanga, 2001). Isto
deve-se a uma falta de vontade poltica e de compreenso dos objectivos do planeamento
estrutural. Os planos no tm um estatuto legal, pelo que pode ser difcil impor o seu
cumprimento. A capacidade existente para impor e fiscalizar a aplicao fraca. H falta
de orientao para pr os planos em prtica e uma falta de compreenso para uma
abordagem flexvel e faseada implementao, adaptando-a aos diversos problemas e
necessidades dos aglomerados urbanos. Os planos tecnicamente sofisticados tm
deparado com uma falta de compreenso e de adeso por parte do governo local, das
comunidades urbanas locais e de outros interessados, devido falta de participao,
informao inadequada e escassez de fundos para a implementao dos planos (Allen
and Johnsen, 2006). Assim, na maioria dos casos, a gesto dos solos urbanos ainda no
teve grande impacto nos problemas de acesso a gua, electricidade e saneamento bsico,
deficiente drenagem, falta de segurana e na incerteza quanto aos direitos de posse.

171
Inovaes e Projectos-piloto

Historial de Projectos-piloto

Antes da criao dos municpios, havia j alguns exemplos de abordagens inovadoras e


simplificadas de gesto dos solos urbanos. O Projecto Maxaquene, em Maputo, logo a
seguir Independncia e o projecto de apoio a longo prazo a Nacala, so dois exemplos.
Nos ltimos dez anos tem havido vrios projectos-piloto, quase sempre em municpios,
que se debruam sobre problemas ambientais, desenvolvem sistemas de cadastros
simples e que incluem a participao e consulta a nvel local, que abrem oportunidades
para melhor acesso aos servios e maior segurana na posse da terra (ver quadro 6.4).

Um projecto-piloto importante foi o Bairro Josina Machel em Manica (PRODER/GTZ).


Esta experincia foi depois replicada no Bairro Mafarinha no Dondo e em Marromeu
(Cooperao Austraca para o Desenvolvimento) e est agora a ser aplicado nos
programas Cities Alliance, Cities Without Slums, um programa conjunto austraco, suo
e dinamarqus, no norte e centro de Moambique (implementao ainda no iniciada) e
PROGOV/USAID. Embora algumas das nossas principais fontes de informao
dissessem que estes projectos so agoras prtica comum, eles so ainda muito localizados
e restringem-se a bairros especficos em algumas municipalidades. O ritmo de
implementao decresce quando terminam os projectos apoiados pela ajuda o que indica
uma falta de confiana das autarquias para continuarem por si ss, e a requalificao s
lentamente tem conduzido a melhores servios e depois a receitas para as autarquias ,
resultantes de impostos prediais ou taxas de servios.

Caractersticas dos Projectos-pilotos

Estes projectos-piloto de requalificao e reordenamento participativos centram-se


em melhoramentos de bairros informais, que tenham o menos possvel de impactos
negativos para os residentes e sem obrigar ao seu afastamento. So caractersticas
importantes: o processo transparente de tomada de decises envolvendo as partes
interessadas, a rapidez em comparao com os habituais procedimentos para a utilizao de
terrenos, o baixo custo e a maximizao do uso de conhecimentos locais e de motivao da
comunidade. Incluem exerccios participativos de planeamento, utilizando um mapa da

172
rea feito a partir de fotografias areas e imagens de satlite.3 O mapa utilizado como
ponto de partida para discusso de questes de importncia crtica, como alagamento ou
ausncia de servios. Seguidamente so considerados pontos como a utilizao da terra e
planos de reduo de vulnerabilidade, que so o tema de uma segunda ronda de consultas
locais, que por sua vez levam a intervenes de implementao, com o mximo possvel de
participao da comunidade residente. Os projectos-piloto Cities Alliance e Cities Without
Slums 4 prestam grande ateno proteco do ambiente e reduo da vulnerabilidade a
inundaes e a outros riscos ambientais. Outros projectos-pilotos adoptam um sistema
preliminar simples de cadastros, desenvolvidos a partir de fotografias areas e imagens de
satlite, marcando os lotes e assinalando os ttulos provisrios. Um cadastro predial pode
melhorar a segurana de possa daterra e eventualmente vir a ser uma base de
sustentabilidade financeira do municpio, criando uma base de tributao.

Os projectos-piloto procuram fazer compreender melhor as necessidas dos variados


interessados a nvel local, maximizar o recurso aos conhecimentos locais e melhorar o
sentido de pertena dos intervenientes locais. So orientados para a aco concreta,
identificando e prioritizando aces e implementando-as. Interligam o planeamento
directamente com a interveno, para a qual tm fundos disponveis. Este exerccio
constitui um treino prtico para presidentes dos CM, membros da Assembleia e pessoal
autrquico, no modo como se faz o planeamento e a implementao e as ligaes entre as
fases. Simplicam a forma de alcanar os objectivos essenciais do planeamento. So
flexveis e faseados de modo a corresponderem s diferentes necessidades de diferentes
autarquias, por exemplo, conforme a dimenso ou condies ambientais e tendo em
ateno planos j existentes. Transparncia, responsabilizao e resoluo de conflitos so
elementos chave destes projectos-piloto e so mais importantes que rtulos. Procuram
tambm consolidar as instituies locais responsveis pela gesto das terras. Evitam opes
dispendiosas, de alta tecnologia, para efeitos dos registos prediais, que poderiam constituir
barreiras ao acesso dos grupos mais pobres e que s so relevantes quando h necessidade
de uma grande exactido dos limites. A rpida evoluo da tecnologia e custos mais baixos
permitem fazer levantamentos topogrficos e registos (IIED,2005b) a preos mais
acessveis. Geralmente utilizam universitrios recm-formados, que trabalham nas

173
autarquias com contratos de um ano nas autarquias graas a financiamento estrangeiro.
Tm ligaes com uma equipa da Faculdade de Arquitectura e Planeamento Fsico
Eduardo Mondlane (UEM), altamente qualificada e com grande mobilidade a nvel
nacional. Dedicam-se a resolver questes de pequena escala mas importncia chave do
planeamento urbano como por exemplo:

sistemas cadastrais, o desenvolvimento de sistemas de registos e mapas


administrao da terra, o processo administrativo da emisso de ttulos e manuteno
de registos cadastrais
gesto da terra, definio do uso apropriado da terra e o controlo da sua utilizao
segundo essas definies
viabilizar a construo de habitao adequada atravs de projectos para os novos lotes

Quadro 6.4 Projectos Inovadores a Partir de 2000


Doador ou promotor Metodologia Autarquia Bairro, rea
Cities Alliance/UN- Plano de uso da terra rpido e Maputo DM2, Bairro
Habitat simplificado, participativo, Malanga
urbano, (a nvel de bairro) Chkw 3 Bairro
integrando componente Quelimane 4 Bairro, unidades
ambiental e plano de aco Manhaua A e B
e Tete Bairro Mateus
Plano de contingncia para Sanso Mutemba;
inundaes e implementao Josina Machel;
de aces prioritrias em Francisco
povoaes informais Manyanga
Cities without Plano de uso da terra rpido e Maputo Bairro Maxaquene
Slums/UN-Habitat simplificado, participativo, Nacala Bairro Mocone
urbano, (a nvel de bairro), Manica Bairro Josina
cadastro e sistema Machel
simplificado de cadastro para
povoaes informais
PRODER/GTZ Plano de uso da terra rpido e Manica Bairro Josina
simplificado, participativo, Machel
urbano, (a nvel de bairro),
cadastro e sistema
simplificado de cadastro para
povoaes informais
7 Cidades/DANIDA Orientaes para planos Quelimane
municipais de gesto Mocuba
ambiental Ilha de Moambique
Orientaes para planos de Pemba
estrutura integrando Montepuez
consultas Nampula (desde 2005)
Nacala (desde 2005)

174
Doador ou promotor Metodologia Autarquia Bairro, rea
PADM/ Cooperao Plano de uso da terra rpido e Dondo Bairro Mafarinha
Austraca para o simplificado, participativo, Marromeu Bairro 1 de Maio
Desenvolvimento plano de aco, cadastro e Bairro 7 de Abril
sistema simplificado de
cadastro
PADEM/Agncia Suia Planeamento econmico Mocmboa da Praia
para o Desenvolvimento participativo Montepuez
e Cooperao Ilha de Moambique
Cuamba
Metangula
PROGROV/USAID Nacala
Monapo
Guru
Chimoio
Vilanculos
13 cidades, A partir de 2008
DANIDA, Cooperao
Austraca para o Desen-
volvimento, Agncia
Suia para o Desenvol-
vimento e Cooperao
Fonte: Adaptado de Allen e Johnsen 2006.

6.3 Principais Desafios


Necessidades de Habitao
Os problemas urbanos das cidades de Moambique so importantes mas no ainda
ingovernveis. Forjaz (2006) calcula que, apenas para dar resposta ao aumento anual de
populao urbana, seriam necessrios USD 185 milhes por ano para infra-estruturas e
USD 835 milhes para habitaes. Como Forjaz refere, o Estado moambicano no tem
recursos a esta escala: no vai poder resolver directamente o problema da habitao
urbana, tcnica ou financeiramente, pelo que ter de viabilizar e orientar actividades
privadas e municipais. A nica instituio do Estado que fornece habitao o FFH, mas
o seu contributo para aumentar o patrimnio habitacional de Moambique to reduzido
(172 casas construdas no ltimo ano ver caixa 6.1) que no faz mais do que dar a
iluso de que o Estado est a tratar da habitao. O benefcio vai apenas para um pequeno
nmero de clientes de rendimento mdio e funcionrios do governo que tm empregos
com salrio e podem comportar este nvel de pagamentos (embora a taxa de
incumprimento seja elevada).

175
Caixa 6.1 Fundo de Fomento de Habitao (FFH)
H duas instituies moambicanas que se dedicam habitao. So elas a Direco Nacional de
Habitao (que trata da poltica da habitao) e o FFH (que investe na construo de habitao). O FFH
foi criado em 1975 e at finais da dcada de 80 administrou directamente os seus programas,
principalmente dirigidos a promover a auto construo, ou seja a habitao prpria. Mas verificou-se
que o programa resultava em baixos padres de habitao, pois o FFH tinha pouco controlo sobre a
qualidade. Na dcada de 90 o FFH adoptou uma poltica de administrao indirecta: empreiteiros
aprovados eram contratados para construrem as casas. A partir de 2000 e em linha com as polticas de
descentralizao prevalecentes, o FFH tem recorrido s autarquias e Distritos como intermedirios.
O financiamento actualmente canalizado atravs de terceiros, como as administraes autrquicas e
distritais, que por seu turno fazem contratos com clientes individuais, empresas de construo ou
promotores comerciais de imobilirio. Sendo embora um programa nacional, o FFH no est
actualmente presente em todas as provncias.

O FFH um fundo de habitao social e dirigido a famlias jovens e funcionrios pblicos, com
emprstimos de baixo custo. 50% do Fundo provm do parque habitacional do Estado sob a forma de
receitas da venda ou privatizao de patrimnio do Governo e de alugueres. O FFH tem por objectivo
obter retorno do investimento sobretudo atravs de dois produtos. O primeiro o crdito habitao,
estimado em cerca de USD 30.000. O segundo o crdito para urbanizao dos lotes calculado entre
USD 400 e USD 1.000 por lote. O pagamento dos emprstimos geralmente feito atravs de um dbito
directo aos salrios dos clientes ao longo de um perodo de 12 meses, com um tecto mximo de 33% do
salrio mensal. A taxa de pagamento dos emprstimos de cerca de 70% (o que implica um dfice de
30%). Os juros subsidiados so de apenas 12%, em comparao com o juro hipotecrio do mercado
comercial que de 25% ao ano.

O FFH tem realizado alguns projectos de carcter social para grupos vulnerveis, como o crdito para
melhoramentos a famlias rurais em Cabo Delgado, variando entre 10. 000 e 25. 000 MT. Um outro
projecto especial, para pessoas portadoras de deficincia, concedeu emprstimos para comprar mquinas
de fazer tijolo, para apoiar a auto-construo de casas. O emprstimo tinha um perodo de carncia de
5 anos. No ltimo ano fiscal de que h dados disponveis, 2006-2007, o FFH teve uma dotao de
500.000.000 MT do oramento do Estado (USD 20.000.000) mas s 140.000.000 MT (5,6 milhes de
dlares) foram efectivamente disponibilizados. Com estes fundos, foram construdas apenas 172 casas e
foram distribudos cerca de 5.000 lotes para construo. A distribuio dos projectos foi a seguinte:

Habitao e Lotes Concedidos pelo FFH no Ano Fiscal 2006-07


Provncia Casas Lotes
Maputo 100 1050
Gaza 5 400
Inhambane 20 na
Sofala 12 500
Manica 10 400
Tete 5 na
Nampula 20 600
Niassa na 400
Cabo Delgado na 400
Zambzia na 400
Outros na 850
Total 172 5000

Fonte: Entrevista com o responsvel pelo FFH e alguma informao escrita recebida antes da entrevista.

176
Informalidade
O planeamento urbano em Moambique tem de ter em considerao que em pases como
Moambique h sempre duas reas diferentes em cada cidade, cada qual com o seu
conjunto prprio de regras. Ser necessrio desenvolver diferentes pacotes de regras e
padres para o planeamento urbano das duas reas dos municpios moambicanos, os
quais tero de ser adaptados realidade local. necessrio um tipo de urbanizao que
tenha em considerao a limitada capacidade de planeamento urbano, que ajude a
aumentar as capacidades do planeamento urbano e que contemple os problemas mais
prementes (como os constrangimentos ambientais e as presses exercidas pelo novo
desenvolvimento econmico). A primeira prioridade garantir que as autarquias tenham
a capacidade para manter registos de utilizao da terra e de ocupaes, para registar as
decises tomadas sobre a ocupao com utilizao de terra na altura em que so tomadas
(por exemplo em planos de estrutura) e para monitorizar a implementao dessas
decises. necessrio identificar com preciso quais as reas que devem ser mantidas
como domnio pblico para habitao econmica, no futuro, e as reas que no podem
ser, de modo algum, urbanizadas (Bhikha and Bruschi, 1999b), o que implica planos de
estrutura simplificados mais do que planos mestres. O planeamento deve tambm
requerer a gesto de problemas ambientais prementes e a gesto de riscos e oportunidades
que surgem a partir de novos investimentos econmicos (como as areias pesadas de
Chibuto, e o potencial desenvolvimento do turismo e do bio-combustvel por todo o pas).
O Governo no ter possibilidade de ajudar directamente as pessoas em matria de
habitao, nem mesmo de fornecer lotes para construo numa escala significativa. A
nica soluo para o problema da habitao nesses municpios um processo de
planeamento da cidade informal que estimule a iniciativa dos seus habitants. As pessoas
s investiro na sua casa e em actividades econmicas na sua parcela de terreno, se
sentirem alguma segurana (Bhikha and Bruschi, 1999b). As casas nos aglomerados
informais so quase sempre auto-construdas. Os custos de construo podem ser um
bice. No sul, a construo cada vez mais de tijolo e cimento e no em canio (que se
est a tornar inacessvel) mas os custos dos materiais formais de construo so elevados.
Para o contornar, as casas so muitas vezes auto-construdas por fases. Em algumas
autarquias, onde os materiais tradicionais de construo ainda so utilizados, o acesso a

177
esses materiais est a tornar-se cada vez mais difcil, medida que os municpios
crescem.

Acesso Terra em reas Urbanas Informais


Nos municpios moambicanos, h uma srie de condicionantes que resultam das regras
de uso informal da terra. difcil levar os servios a estas zonas, uma vez que entretanto
se fizeram estradas e valas de drenagem em terrenos reservados para os servios. H uma
tendncia crescente para os povoados informais ocuparem reas ambientalmente
sensveis. H uma tendncia, nos municpios de maior dimenso, para deslocar os
residentes de rendimentos mais baixos dos terrenos de maior valor, prximos do ncleo
urbano, para mais longe, nos limites urbanos ou para locais ambientalmente
inapropriados, quer oficialmente, quer atravs dos mecanismos de mercado, apesar de as
estratgias de sobrevivncia das famlias dependerem muitas vezes de uma localizao
fsica prxima do centro urbano. Os residentes de recursos mais baixos tendem a ser
empurrados para terremos mais susceptveis de inundaes e eroso. A utilizao agrcola
de terrenos urbanos, em Maputo tem diminudo (de 37 por cento para 16 por cento no
conjunto total da rea metropolitana, desde o Plano de Estrutura de 1985), medida que
os terrenos marginais so cada vez mais utilizados para fins residenciais (Negro 2004;
IIED 2000; e Jenkins 2002).

A instalao em reas urbanas informais cada vez mais caracterizada por um elevado
grau de insegurana quanto aos direitos de ocupao e uso da terra. Informal implica
uma ausncia de claros princpios administrativos quanto ocupao, e dificuldade de
acesso a entidades administrativas. 5 Por seu turno, isto leva a falta de informao
correcta, falta de transparncia e a uma relutncia em recorrer a processos
administrativos. H tambm falta de instrumentos jurdicos para a regularizao e os
cidados no tm conhecimentos de processos e informaes claras e transparentes sobre
a regularizao da posse e quais as vantagens que da teriam. Os actuais ocupantes
desconhecem os seus direitos e no tm capacidade para os impor atravs do sistema
legal que lento, caro e grandemente afectado por corrupo (UNCHS, 2006). As
responsabilidades de administrao de terrenos so onerosas e demasiado dispersas por

178
mltiplas agncias, e os insuficientes recursos tm de ser demasiado disseminados para se
conseguir administrar eficazmente sistemas legais e de administrao de terras, o que cria
um sistema nebuloso, com sobreposies e contradies, sobre os direitos fundirios.
(Roth, Boucher, e Francisco, 1995).

Procurar os representantes autrquicos exige tempo, transportes e documentao que so


difceis para os pobres. Os enormes atrasos levam a que as pessoas pobres desistam de
fazer a construo legal da sua casa. Por um lado, isto desencoraja os residentes de
aglomerados informais de investirem nas suas casas ou em actividades geradoras de
rendimento nas suas propriedades embora, por outro lado, haja residentes destas zonas
que reagem insegurana construindo com materiais mais duradouros, na esperana de
que seja mais difcil demolir as casas se forem construdas com tijolos de cimento.
(Carrilho, Di Nicola e Lage, 2005). As disputas so agora mais comuns. H frequentes
apelos e discusse sobre irregularidas no acesso aos solos urbanos, autorizaes de uso
em duplicado, ocupao ilegal de solos urbanos, transaces de terrenos sem o
conhecimento das autoridades municipais, ocupao de reas reservadas e incumprimento
das condies de compra. H comits locais para a resoluo de disputas em algumas das
reas urbanas informais, mas no em todas; alm disso, algumas no tm fora suficiente
para fazer cumprir as suas decises contra pessoas poderosas e por isso os mais pobres e
mais vulnerveis podero ser obrigados a partir (IIED, 2005a).

Assim, embora o acesso formal terra seja uma barreira, esta tem sido ultrapassada por
as pessoas a porem de parte. Os migrantes quando chegam constroem as casas em
qualquer terreno que esteja disponvel. Mas est a tornar-se cada vez mais difcil para as
famlias pobres obter terreno para construrem uma casa nos municpios maiores. Nas
cidades, h poucos terrenos apropriados livres, h uma quase total ausncia de terrenos
urbanizados e os poucos lotes urbanizados existentes so cada vez mais afastados dos
centros de emprego. Os aglomerados espontneos so por isso construdos muitas vezes
em terrenos no adequados a construo, como encostas muito inclinadas sujeitas a
eroso, reas de cheias e outros riscos, terras poludas e zonas reservadas para outros

179
fins. 6 A ocupao desordenada em larga escala, em locais inapropriados, ter
consequncias a longo prazo em termos sociais, econmicos e ambientais.

Corrupo
opinio generalizada que existe corrupo a nvel local na administrao das terras e
que isso tem efeito negativo sobre os pobres. A legislao existente no reflecte a
realidade social das zonas informais. As leis tm lacunas porque no reflectem a
realidade mas as pessoas dentro do sistema podem at aceitar bem essas lacunas na lei,
porque lhes do mais poder discricionrio. Um estudo encontrou muitos informantes que
tinham opinies muito drsticas quanto ao grau de corrupo entre os burocratas locais
baseando-se no facto de que os pobres perdem muitas vezes em demandas importantes
sobre terras e bens. Concluiram que era necessrio investigar at que ponto esta alegao
poder ser verdadeira, se este aspecto da atribuio de terras d origem ou mantm a
pobreza, o impacto do planeamento e gesto do uso da terra na reduo da pobreza e at
que ponto se pode depurar e melhorar o sistema de modo a produzir efeitos positivos na
reduo da pobreza. (Isaksen, Staaland e Weimer, 2005).

Em zonas informais das autarquias os Grupos Dinamizadores assumiram a tarefa de


atribuio de terras que pertencia s antigas autoridades tradicionais no perodo aps a
Independncia, embora no tivessem qualquer direito ou autoridade legal para o fazer
(Jenkins, 2000). Imediatamente a seguir Independncia, esta era uma tarefa no
remunerada e geralmente aceite. Mais recentemente, a interveno das autoridades de
bairro parece, na maior parte das vezes, incluir uma remunerao e ser socialmente muito
menos aceitvel pois muitas vezes significa construir em valas de drenagem e reas
sujeitas a eroso e empurra para essas situaes difceis as pessoas mais vulnerveis
(Negro, 2004). Quando os lderes locais esto implicados em actos ilegais mas em
inciativas para resolver problemas importantes, so geralmente aceites de modo positivo,
mas no acontece sempre que actos ilegais tenham esse objectivo. (Nielsen, 2005).
Regulamentos vagos so frequentemente considerados como manipulados e levam a que
muitos membros das comunidades se entreguem a tcticas enganosas de auto-promoo
(Boucher, Francisco, Rose, Roth, e Zaqueu 1995). Nas autarquias h margem de

180
vulnerabilidade corrupo, como por exemplo o poder dos funcionrios para atriburem
licenas de acesso a terra, apesar da exigncia de um plano de utilizao da terra.
(Nuvunga e Mosse, 2007).

Autarquias e Planeamento
A capacidade das autarquias para lidarem com questes de planeamento escassa, pois
herdaram um nvel reduzido de capacidade institucional. Sofrem de falta de recursos
financeiros e materiais e de falta de pessoal qualificado. H menos de 350 funcionrios de
fiscalizao em todo o pas e menos de 20 profissionais (DfID, 2003). Herdaram cadastros
e registos fundirios muito deficientes, com sistemas arcaicos e em ms condies. Alguns
tinham sido danificados no perodo de transio para a Independncia e no tinham sido
reconstitudos. Os registos cadastrais do perodo colonial tinham sido deixados expostos a
humidade e insectos nos Conselhos Executivos. O Projecto de Cadastro de Maputo estudou
os registos fundirios e achou-os completamente desactualizados, e os dados que existiam
apareciam com grandes diferenas nos vrios registos (DCU, 1999). Apesar do tempo que
dedicado ao processo de registar terrenos, na maioria das autarquias no h uma ideia
clara de quais os terrenos que foram atribudos e o que est no cadastro geralmente no
tornado pblico. Instalaram-se interesses em manter cadastros e registos de atribuio de
terras opacos e complicados. Ser necessrio um programa intenso de criao de
capacidades, formao, equipamento e recuperao de instalaes de trabalho para lidar
com os problemas de procedimentos e tcnicas ultrapassadas de registo, edifcios e livros
em estado degradado e pessoal insuficiente e mal preparado.

As autarquias do pas variam em dimenso e em capacidade institucional, tendo evoludo


de formas diferentes e beneficiado de vrios projectos de apoio. Os principais problemas
so a falta de pessoal qualificado e a baixa capacidade financeira para sustentar o
impulsionamento tcnico e administrativo resultante desses projectos. As cidades mais
pequenas tendem a ter menos problemas, mas tambm poucos recursos. Algumas podero
conhecer um forte desenvolvimento, onde h recursos locais (como Moatize e Chibuto),
mas outras dependem da agro-indstria, que est com dificuldades, e sem um forte apoio
do Estado estas cidades vo enfrentar srias dificuldades (Allen and Johnsen, 2006).

181
As autarquias dependem em larga medida da competncia gestora do Presidente do
Conselho Municipal e dos vereadores nomeados, e as que tm atingido maior sucesso so
aquelas com uma forte liderana pessoal, com uma viso de desenvolvimento. A
capacidade depende tambm do tipo de apoio anteriormente recebido. Nacala
reconhecida como tendo melhor controlo do uso do espao que outros municpios, e um
importante desenvolvimento do mercado e da gesto pelo Estado. Isto deve-se a um
continuado apoio externo em programas que incluam os residentes. Negro compara
Nacala com Manica, onde no h controlo sobre o uso da terra ou a recolha de lenha nas
encostas. A diferena entre Manica e Nacala mais notria nas reas periurbana (Negro,
2004). No entanto, h diferenas no nvel de apoios: em 2006 cinco autarquias recebiam
apoio de 3 doadores (Nacala, Quelimane, Pemba, Maputo e Nampula) enquanto as outras
oito no recebiam qualquer apoio de doadores.

As autarquias herdaram planos de estrutura que foram elaborados pela DNH/INPF nos
anos 80, embora tenha havido muito pouca implementao devido falta de compreenso
e de adeso aos planos pelos Conselhos Executivos, falta de capacidade tcnica e de
financiamento, e natureza pouco clara dos planos. Houve um importante esforo por
parte do Governo e dos doadores nos anos 80 e 90 para elaborar planos de estrutura.
Eram geralmente planos abrangentes e tecnicamente elaborados, feitos por consultores
externos. O quadro do planeamento de estruturas nas autarquias, em princpios de 2005
apresentado no Quadro 6.5

Quadro 6.5 Situao do Planeamento de Estruturas


Situao/dcada Municpio
Dc. 1980 Nacala (em reviso), Chimoio, Mocuba,Tete, Xai Xai, Chkw
Dc. 1990 Pemba, Nampula, Quelimane, Beira-Dondo, Maputo Matola, Inhambane,
Maxixe, Vilanculos, Manhia
2000+ Montepuez, Lichinga, Angoche, Manica, Milange, Moatize, Chibuto
Em preparao Catandica, Metangula, Mocuba
No h plano Mocmboa da Praia, Monapo**, Cuamba**, Ilha de Moambique**,
Guru, Marromeu, Mandlcazi
Fonte: Allen e Johnsen, 2006.
Nota: ** Nestas autarquias foi feito um diagnstico rpido

182
Continuar a Inovar e a Incrementar
Projectos inovadores tm provado ser viveis e o desafio garantir que eles continuem e
se alarguem, de modo a consolidar as ideias e a prtica e para atacar pelo menos alguns
dos problemas prementes dos aglomerados urbanos informais. So oportunidades para
um planeamento a srio que possa demonstrar s autarquias, atravs de projectos
prticos, a importncia do planeamento urbano e como pode ser utilizado na tomada
estratgica de decises.

tempo de incrementar e replicar boas prticas, e a requalificao e o


reordenamentoparticipativos dos aglomerados informais devem ser reconhecidos como
parte de uma prtica normal de planeamento. Na prtica, tem-se feito um grande esforo
para fazer avanar estes projectos-piloto, particularmente persuadindo os presidentes dos
CM e os membros da Assembleia quanto sua validade. H uma tendncia para perder o
mpeto aps o final dos projectos-piloto e a retirada dos financiamentos dos doadores, de
modo que as iniciativas mantm-se com carcter de pilotos, abrangendo um bairro ou
parte de um bairro. Os presidentes, os vereadores e os membros da Assembleia Municipal
parecem no ter uma noo clara da funo do planeamento do uso das terras e terem
falta de confiana na aplicao de mtodos inovadores. O conceito de ordenamento
como sendo o traar de linhas rectas no terreno continua muito forte.

Os mecanismos partidrios so muito fortes nas autarquias e o sistema de voto em listas


partidrias significa que os residentes dos aglomerados informais tm pouca influncia.
As autarquias parecem continuar a pr as suas esperanas em projectos de urbanizao de
novas reas (reas de expanso) mais do que na requalificao dos bairros de lata, pois as
reas de expanso parecem ser mais modernas e talvez tambm porque podem ser uma
fonte de receitas para os partidos polticos. H ainda interesses que querem manter os
opacos e complicados cadastros e sistemas de atribuio de terras. H o risco de que as
polticas partidrias se transformem num desses interesses instalados, pois os partidos
necessitam de fundos que, em muitas partes do mundo, vm do sector imobilirio. O
melhoramento dos servios no uma consequncia automtica da requalificao devido

183
falta de coordenao com outras instituies, pelo que algumas das vantagens dos
objectivos no so alcanadas.

Por detrs des problemas locais h ainda outros, a nvel nacional. Os sinais do Governo
central quanto a estas inovaes so ambguos. H falta de uma poltica explcita de
desenvolvimento urbano e de viso do Governo central que interligue as questes do
planeamento urbano e a reduo da pobreza. Moambique nunca teve uma poltica
especfica de desenvolvimento urbano. Nos dois PARPA havia muito pouco sobre
questes urbanas. O Plano Quinquenal do Governo sublinha que o desenvolvimento rural
a base fundamental de todo o desenvolvimento econmico e social do pas e no
contm referncias ao desenvolvimento urbano. O programa Cities Without Slums
produziu um documento de estratgia (CEDH, 2006) que est a ser considerado e, se
aprovado pelo Conselho de Ministros, poder fornecer o enquadramento poltico para o
desenvolvimento periurbano, mas todo o processo est a demorar muito tempo.

A responsabilidade por assuntos de urbanismo est distribuda por quatro programas, em


quatro Ministrios (MAE, Ministrio da Agricultura, MICOA, e MOPH) cada um dos
quais pode ter uma viso diferente (ver caixa 6.2). No MAE h duas Direces que lidam
com a descentralizao em relao s autarquias, e a desconcentrao, em relao aos
Distritos. A Direco que trata com as autarquias menos dinmica do que era na dcada
de 90 e foi mais enfraquecida ainda pela criao de um Ministrio da Funo Pblica, e
tem-se agora a impresso que o mpeto para a descentralizao se perdeu. H um
programa nico (PPFD) para a desconcentrao para os Distritos mas no h um
programa nico para as autarquias. O Governo, no seu conjunto, altamente centralizado
e compartimentado em sectores, com difcil coordenao entre eles e uma fraca
coordenao pelo Governo de Moambique resulta em que frequentemente os doadores
assumam a liderana.

184
Caixa 6.2: Responsabilidade Ministerial sobre Questes de Urbanismo
O MICOA/DINAPOT responsvel pela superviso do planeamento e ordenamento do territrio em
todo o pas, incluindo a elaborao de polticas e legislao, desenvolvimento de metodologias e
ratificao de planos de uso da terra. A DINAPOT essencialmente o antigo Instituto Nacional de
Planeamento Fsico (INPF). Como instituio j antiga, a DINAPOT est relativamente bem dotada de
instalaes e em anos recentes adquiriu equipamento SIG/GIS e software que serve todo o MICOA. O
MICOA um ministrio coordenador de aces. No entanto, a capacidade das autarquias e outros rgos
do poder local, extremamente limitada pelo que muitos dos planos de urbanizao feitos em
Moambique em anos recentes tm sido elaborados pelo prprio Departamento de Planeamento Urbano
da DINAPOT, recorrendo ao seu pessoal a nvel central e de provncia.

O MAE/DNDA responsvel pela criao de novos municpios e pelo desenvolvimento de


competncias nas autarquias. A DNDA foi criada em 2000 e est ainda a ser organizada. Em 2003 tinha
23 funcionrios, incluindo 16 tcnicos a vrios nveis, o que considerado insuficiente para o processo
de fomentar governos autnomos locais.

O MOPH tem sido responsvel pela elaborao do Regulamento do Solo Urbano. Existe tambm no
MOPH a Direco Nacional de Habitao e Urbanismo (DINAHU), que tem responsabilidades na rea
do desenvolvimento urbano que parecem sobrepor-se s da DINAPOT. No entanto, na prtica, parece
concentrar-se nos aglomerados formais, ficando os informais sob a alada da DINAPOT. Uma
instituio autnoma, subordinada ao MOPH, o Fundo de Fomento da Habitao (FFH) foi criada para
proporcionar o acesso habitao para os que tm poucos recursos. Urbaniza e vende lotes para a
construo de habitao econmica, ainda que na prtica os beneficirios tenham sido famlias de
rendimento mdio, uma vez que so obrigados a construir ou comprar casas de padro formal de
construo.

importante que estes projectos inovadores sejam incrementados. Isto no , no entanto,


uma rea que se possa resolver com programas multissectoriais ou apoio oramental. A
coordenao entre diferentes programas que trabalham nesta rea seria uma melhor
estratgia, trocando experincias e trabalhando em conjunto em questes de polticas,
com o Governo. A responsabilidade foi descentralizada e ser necessrio criar
competncias em cada autarquia. A ajuda oramental, com uma governao fraca,
comporta riscos. necessrio prestar muita ateno aos pormenores, sequncia correcta
e ao agendamento das actividades, ajustando-os s circunstncias. Os principais actores e
decisores (incluindos os presidentes dos CM, vereadores, membros eleitos da Assembleia
Municipal e o seu pessoal e a ANAMM) precisam de receber informao e formao
sobre o que o ordenamento fsico, adequado planeamento urbano e a legislao
relevante e sua implementao. Seriam dadas orientaes gerais a todos os membros da
Assembleia, mais aprofundadas para os vereadores, e formao especfica s comisses
tcnicas com responsabilidade directa pelo urbanismo, solos e habitao. Em geral, os

185
projectos-piloto tm tido uma documentao superficial o que dificulta a sua replicao.
So necessrios mais pormenores sobre o processo, resultados, impactos, custos, lies
aprendidas, orientaes e instrumentos.

6.4 Recomendaes
Em Moambique, a maior parte da responsabilidade pela gesto dos solos urbanos cabe
s autarquias. A gesto dos solos urbanos do pas essencial para enfrentar prementes
problemas ambientais; gerir os riscos e oportunidades apresentados por novo
investimento econmico; e melhorar as condies das reas informais e a segurana de
posse da terra. As autarquias so agora os actores-chave para a reduo da pobreza
urbana e tm a oportunidade, atravs da gesto dos solos urbanos, de melhorar as
condies dos aglomerados informais e viabilizar o fornecimento de melhores servios. A
maioria das casas so autoconstrudas pelo que a gesto do solo urbano pode ser utilizada
para melhorar a segurana dos ttulos de posse e viabilizar assim um maior investimento
na habitao. Nesta matria a capacidade autrquica , no entanto, reduzida.

Nos ltimos 10 anos tem havido vrios projectos-piloto que abrem oportunidades de
melhor acesso aos servios, maior segurana na posse da terra e gesto dos riscos e
oportunidades dos projectos de desenvolvimento econmico. No entanto, na prtica, tem-
se perdido o mpeto ao terminarem os projectos-piloto, pelo que as iniciativas se mantm
como pilotos, abrangendo um bairro ou parte de um bairro. Os presidentes, vereadores e
membros da Assembleia Municipal parecem no ter uma viso clara das oportunidades
suscitadas pelo planeamento do uso da terra e ter falta de confiana na aplicao de
mtodos inovadores.

Os projectos-piloto deveriam continuar e serem incrementados, e reconhecidos como


uma boa prtica normal no planeamento. Os principais actores nas autarquias precisam de
ter informao e formao sobre a boa gesto dos solos urbanos e sobre a legislao
pertinente e a sua implementao. Estes objectivos poderiam ser conseguidos atravs de
intercmbio de visitas, cursos breves e material de formao, e deveriam ser interligados
com a implementao prtica de projectos a valer. Uma lio importante aprendida em

186
projectos anteriores a necessidade de ateno aos detalhes e que cada actividade tem de
ser acompanhada de uma sensibilizao, para que a sua lgica seja compreendida e para
que os polticos reconheam o carcter real das dificuldades e das escolhas que o
planeamento tem de enfrentar. Sero tambm necessrios elementos de informao ao
pblico, como panfletos ilustrados e cartazes com os princpios bsicos da nova
legislao, regulamentaes e procedimentos, que devero ser colocados em locais
pblicos e nos meios de comunicao.

Todos os programas tero tambm de manter um continuado dilogo com o Governo,


para encorajar a adopo de mtodos inovadores com uma boa prtica reconhecida, um
enfoque na requalificao das zonas de habitao informais, reconhecendo a sua
informalidade e a necessidade de inovar, e para garantir que o Governo apoia as
autarquias nas suas responsabilidades de planeamento. A anlise da situao e a proposta
de estratgia do programa Cities without slums constituem uma base de dilogo para
promover uma estratgia alargada a todo o sector, que deveria ser considerada.

Aces para o Futuro: Nvel Local


As autarquias devero evitar planos mestres que tentam visualizar como sero daqui a
uma srie de anos. Devem elaborar simples planos de estrutura, que indiquem claramente
as dificuldades sociais e ambientais urbanizao de diferentes reas, e actualizar e
melhorar estes planos quando surge a necessidade ou oportunidade. Devem ser feitos
planos de estrutura simples, utilizados para implementar uma disciplina espacial, por
exemplo evitando a ocupao de reas perigosas ou ambientalmente sensveis e
orientando a urbanizao para as reas mais apropriadas a esse tipo de desenvolvimento.
As autarquias deveriam tambm adaptar o planeamento urbano s condies locais, em
particular nos aglomerados informais, que no funcionam segundo regras e padres pr-
estabelecidos.

As autarquias devem ter conscincia de que a maior parte da habitao auto-construda


e que programas como os do FFH no podero ajudar numa escala significativa. A
melhor maneira de resolverem a falta de habitao adequada planeando as reas
informais de uma forma que encoraje os residentes a, por sua iniciativa, melhorarem o

187
parque habitacional. As autarquias podem encorajar normas de acesso a terra em zonas
informais que se enquadram na realidade local e desencorajar a corrupo reduzindo o
poder discricionrio de funcionrios municipais na atribuio de terras.

Os municpios deviam tambm concentrar os seus esforos de planeamento e


requalificao na reas informais urbanas, onde os problemas so mais prementes, e
procurar alcanar uma melhor coordenao com os fornecedores de servios, de modo a
que a requalificao conduza ao melhor abastecimento de servios pblicos, como a gua
e a electricidade. Deviam tambm criar cadastros, baseados em tecnologias novas mas
simples, e providenciar para que existam registos pblicos, claros e visuais, de terrenos
atribudos e da estratgia de planeamento para as suas reas. As autarquias deviam
elaborar regulamentos urbanos e posturas municipais incorporando os conceitos de
requalificao e reordenamento dos aglomerados informais e desenvolver o
planeamento participativo, reconhecendo-os como instrumentos normais do planeamento.
O Governo deveria assegurar que a legislao compatvel com a incorporao destas
prticas nos regulamentos e posturas municipais. Devia tambm recomendar que as
autarquias evitem planos mestres e que elaborem planos de estrutura simples, que
indiquem claramente os constrangimentos sociais e ambientais nas diferentes zonas a
desenvolver.

Os programas de apoio locais devem ajudar as autarquias a porem em prtica estas


aces, adoptando boas prticas. necessrio ajudar os presidentes dos CM, vereadores e
membros da Assembleia Municipal a compreender o papel desempenhado pelo
planeamento da utilizao da terra no alvio pobreza e a ganharem confiana na
adopo de mtodos inovadores. necessrio ajud-los a compreender o papel de novos
mtodos e prticas e pr de lado o conceito do ordenamento como um traar de linhas
rectas no cho. As actividades devem ser complementadas com uma sensibilizao, para
que a lgica seja compreendida e para que os polticos reconheam a realidade dos
constrangimentos e escolhas com que o planeamento tem de lidar.

188
Aces para o Futuro: Nvel Nacional
Um programa nacional no deve ser uma srie de programas multissectoriais ou de apoio
oramental. Um programa nacional deve encorajar a coordenaos entre diferentes
programas locais, o intercmbio de experincias e um trabalho conjunto com o Governo
sobre questes de poltica, e encorajar boas prticas. Deve ser dada nfase a:

intercmbio de experincias
documentar mais aprofundadamente as experincias dos projectos-piloto
desenvolver materiais de formao (manuais, instrues e currculos) para
Presidentes de CM, membros das Assembleias, etc.
desenvolver estratgias para criar competncias nos governos, central e local, e na
sociedade civil
desenvolver uma estrutura regional de apoio para o ordenamento fsico
empurrar a requalificao dos bairros de lata para o topo da agenda poltica, fazer
adoptar e implementar documentos de estratgia (por exemplo a proposta de
estratgia Cities without Slums)
resolver as lacunas jurdicas
influenciar o contedo e a aplicao prtica de leis, regulamentos e instrues
relacionadas com o planeamento urbano e o uso da terra.

Um programa nacional devia tambm tentar assegurar apoio para todas as autarquias e
minimizar as sobreposies de diferentes programs de apoio que lhes so prestados.
Deveria divulgar os recentes desenvolvimentos tecnolgicos que tornam suficientemente
bom o mapeamento de baixo custo, que recorre a imagens de satlite. Deveria ajudar a
desenvolver e difundir sistemas de cadastros que melhorem a segurana de posse e que
eventualmente possam vir a proporcionar uma base de sustentabilidade financeira
municipal atravs da criao de uma base fiscal contributiva. Um programa nacional deve
ajudar as autarquias a compreenderam a legislao aplicvel e a sua implementao.

O Governo deve desenvolver uma estrutura regional de apoio ao ordenamento fsico


municipal, com equipas de percia profissional. Estes centros poderiam estar localizados
em Maputo, Beira e Nampula e esta aco deveria ser feita atravs de uma instituio, a

189
nvel nacional, para apoiar as autarquias na elaborao de planos e, nesse processo, criar
nos municpios capacidade para desenvolver e implementar planos. Os centros regionais
desta instituio precisariam de recursos humanos e materiais adequados e de serem
acessveis a todos os pontos do pas. Teria de ter capacidade para fornecer servios de
percia profissional e ser uma estrutura de apoio tcnico ao ordenamento fsico,
mapeamento e questes jurdicas, e fazer com que as questes tcnicas sejam
compreendidas pelas autarquias. Esta instituio poderia assumir a forma de empresa
pblica, departamento governamental (sob a gide do MICOA), ou ser uma instituio
criada em conjunto pelas prprias autarquias.

O Governo deveria assegurar a continuidade da formao de tcnicos de planeamento de


nvel intermdio para servirem a administrao municipal, gerindo os cadastros locais e
implementando os planos de estrutura municipais. O Governo devia tambm desenvolver
linhas de orientao a nvel nacional, para processos claros, transparentes e simples de
regularizao da posse e ocupao da terra. Por fim, necessrio mobilizar um apoio
oramental adequado, numa cooperao entre doadores e Governo. Embora no haja uma
instituio do Governo central exclusivamente dedicada descentralizao, torna-se
nexessrio que este promova uma estratgia multissectorial.

Notas Finais
1
Os pequenos agricultores nas ZonasVerdes tm tambm terrenos registados quando fazem parte de
Associaes e recebem apoio exterior (IIED, 2005a)
2
Os autores no encontraram literatura que aborde esta questo e no puderam reunir informao
sistemtica sobre a dimenso de lotes e o uso do terreno do lote para actividades econmicas. As
actividades econmicas informais nas cidades moambicanas so principalmente a agricultura e o comrcio
informal. Ambas estas actividades so exercidas geralmente fora do terreno da casa.
3
Recentes avanos tecnolgicos permitem, atravs de imagens de satlite, fazer mapeamento
suficientemente bom com baixos custos.

190
4
O programa Cities Alliance consiste numa componente de planeamento de contingncia especfico para
inundaes.
5
Segurana de posse da terra refere-se ao grau de confiana sentido pelas pessoas de que no sero
arbitrariamente despojadas dos direitos terra e aos benefcios econmicos que dela derivam. Inclui tanto
elementos objectivos (natureza, contedo, clareza, durao e obrigatoriedade de respeito desses direitos)
e elementos subjectivos (a percepo que os detentores da terra tm quanto segurana dos seus
direitos).
6
A instalao de casas em zonas prximas do depsito de armas em Maputo resultou em muitos mortos e
feridos e considervel perda de bens, quando o depsito explodiu.

191
Chapter 7 Abastecimento de gua
e Saneamento nas reas Urbanas

7.1 Objectivos e Metodologia


O objectivo deste captulo apresentar uma viso geral dos sectores do abastecimento de
gua e saneamento nas reas urbanas de Moambique. A metodologia utilizada consiste
principalmente numa reviso da literatura existente, complementada por uma srie de
entrevistas com cerca de 20 indivduos em organizaes-chave, e visitas a cinco
municpios, onde foram realizadas entrevistas com presidentes e/ou funcionrios
superiores. Convm referir, partida, que existe extensa documentao sobre o sector de
gua e saneamento em Moambique, que resulta de um grande esforo, feito por
organizaes governamentais do pas e parceiros internacionais, para melhorar
rapidamente o acesso a estes servios. Apesar da vasta informao existente, no entanto,
h que notar que nem todas as fontes so consistentes ou actualizadas.

7.2 Algumas Definies Bsicas


As reas urbanas de Moambique esto divididas em dois grupos: (i) 23 cidades, e
grandes vilas, todas elas administradas por conselhos municipais urbanos; e (ii) 68 vilas
ou reas urbanas mais pequenas, 20 das quais tm conselhos municipais, sendo as
restantes administradas por governos distritais.

Em Moambique aplica-se a conveno de distinguir reas urbanas e periurbanas. Esta


subdiviso um tanto imprecisa e pode ser dividida em dois grupos (i) urbano e (ii)
periurbano. As reas do ncleo urbano tm propriedades formalmente estabelecidas,
geralmente com registo de ttulo, lotes urbanizados e desenho de ruas incorporando
escoamento de guas pluviais (esgotos pluviais ou canais abertos). Na generalidade tm
tambm habitaes de construo em alvenaria, mas esta no uma caracterstica
essencial. de notar que os servios, nas reas urbanas, so proporcionados tanto por
fornecedores formais e regulamentados como por fornecedores informais. Por exemplo,
em Maputo, cerca de 15% da populao urbana que vive em lotes urbanizados, com ruas
demarcadas, so abastecidos por fornecedores de pequena escala a partir de poos. Estas

192
ligaes tm contadores mas no esto regulamentadas. H tambm uma categoria de
reas planeadas de expanso, onde geralmente as infra-estruturas so mnimas, mas os
lotes so ordenados e so emitidos ttulos.

A maioria das reas periurbanas so reas onde a instalao desordenada, onde no se


procura sequer registar a posse, no h urbanizao, e onde os servios vo
acompanhando o aparecimento das habitaes. Estes servios geralmente no so
canalizados pois seria quase impossvel levar canalizaes a estas habitaes de
implantao desordenada. O objectivo deveria ser no entanto, fornecer, com o tempo, um
servio reticulado a todas as reas. Todos os investimentos deveriam feitos com este
objectivo em mente.Os poos, se utilizados, devero ter condies para serem adaptados
para o abastecimento canalizado.

De um ponto de vista de gua e saneamento, as reas de ncleos urbanos so geralmente


associadas a sistemas canalizados de gua e a sanitrios com descarga de gua, quer seja
para tanques spticos, quer para sistemas de esgotos. Nas reas periurbanas, o
fornecimento de gua a partir de pontos isolados ser o normal, mas h pequenos
sistemas de reticulao que servem algumas torneiras de quintal, sobretudo em Maputo e
Matola. O saneamento nas reas periurbanas geralmente uma latrina com fossa
construda pelos moradores e, menos frequentemente, com tanque sptico, havendo mais
de uma torneira no terreno.

7.3 Escolha de Tecnologia


No caso do abastecimento de gua h quatro nveis de servio a considerar, cada um
associado a uma tecnologia diferente:

gua fornecida a uma habitao, atravs de uma torneira no exterior, eventualmente


no quintal, ou dentro de casa, presumivelmente com contador. A origem poder ser de
poos tubulares ou gua de superfcie tratada.
Torneiras de gua pblicas, ligadas a canalizaes ou a poos, que podem tambm ter
contador.

193
Pontos de gua individuais, recolhendo gua de poos ou furos, com fonte no
canalizada
Sem servio adequado.

questionvel se os pontos de gua individuais sero considerados como adequados, mas


h uma aceitao e esta continuar a ser uma importante fonte de abastecimento de gua
nas reas periurbanas, para alm do mdio-termo. Em relao s origens da gua, h toda
uma srie de fontes utilizadas no pas, desde a gua de superfcie tratada, a poos e
nascentes.

No caso do saneamento, as opes tecnolgicas utilizadas so:

Sistemas completos com descarga de gua e esgotos. 1


Tanques spticos com vrios graus de sofisticao.
Sistemas secos no local, incluindo as latrinas tradicionais ou latrinas melhoradas, com
fossa, sanitas de compostagem.
Sem servio adequado.

Quanto ligao drenagem de guas pluviais e de guas residuais, h em Moambique


um historial de gesto de saneamento e drenagem de guas pluviais geridos numa mesma
unidade operacional, quer a nvel nacional quer a nvel local.

7.4 Acesso Actual e Futuro ao Abastecimento


Os quadros 7.1 e 7.2 a seguir do uma ideia geral dos actuais nveis de servios nas reas
urbanas de Moambique.

194
Quadro 7.1 Resumo do Actual Acesso aos Servios (2006)
ABASTECIMENTO DE GUA** SANEAMENTO
Grupagem Populao
de Cidades Urbana gua
ou vilas 2006 para Torneira Com Tanque Latrina
casas Pblica Privado Total Esgoto Sptico Melhor. Total
FIPAG 1&2
(7 No.) 3 496 244 17% 10% 0% 27% 6% 18% 26% 50%
- Matola (Incl
Maputo para
abast. gua*) 720 775 24% 8% s/inf 32% 0% 45% 20% 65%
- Maputo 1 244 227 11% 16% 40% 67%
FIPAG 3&4
(8? No.) 1 019 556 10% 10% 0% 20% 2% 6% 33% 41%
Outras
cidades
(9 No.) 991 267 6% 9% 0% 15% 0% 6% 11% 16%
10 peq.
municpios 209 933 11% 25% 4% 40% 0% 4% 15% 19%
Prximas 31
cidades 629 473 8% 17% 1% 27% 1% 3% 16% 21%
ltimas 27
cidades 426 678 0% 5% 13% 18% 0% 0% 5% 5%
Todas as
cidades e
vilas 6 773 151 13% 11% 1% 24% 3% 12% 23% 38%
Nota:
1. Estes dados foram obtidos da informao recolhida como parte da proposta para uma Estratgia de
Abastecimento de gua e Saneamento Urbano (Urban WSS Strategy).
2. A referncia s reas urbanas do FIPAG explicada mais adiante neste relatrio.
3. * Matola e Maputo, que fazem parte do FIPAG 1 e 2, so apresentadas separadamente dada a sua relevncia
no sector urbano (so geridas como sistema nico e os dados para a gua existem apenas para o conjunto).
4. Estes nmerous excluem fornecimentos de fontes pontuais, como os poos com bombas manuais (ver
consideraes mais abaixo).
5. A separao das 58 pequenas reas urbanas que no so municpios baseada na medida em que tm sistemas
de gua canalizada (como se explica mais adiante no relatrio).
6. Os dados (relativamente a todos os sistemas e pop.) so de 2006, i.e. investimentos feitos em 2007 no esto
includos neste clculo. Em 2007 houve importantes investimentos em algumas das principais cidades do
FIPAG.
7. Os dados incluem torneiras pblicas e HH. No incluem pessoas que tm acesso a gua atravs de pequenos
fornecedores, pontos de gua e gua vendida pelos seus vizinhos.
8. ** Indica "servios de gua regulamentares, aqueles que so fornecidos oficialmente pela AdM, FIPAG,
pequenas empresas de gua ou instituies governamentais e podem ser reguladas pelo CRA ou pela DNA.

A informao contida no quadro 7.1 refere apenas o acesso a servios regulamentares


de gua, fornecidos oficialmente pela empresa guas de Moambique (AdM) ou pela
Direco Nacional de guas (DNA) e regulados pelo CRA ou pela DNA. No abrange
aqueles que tm acesso gua atravs pequenos fornecedores, fontes pontuais e gua
vendida por vizinhos. A razo a falta de dados e as fontes pontuais no so

195
consideradas como cobertura em reas urbanas (pela DNA). No entanto, as bombas
manuais e a revenda de gua tm um papel importante e permitem o acesso gua a uma
grande parte dos moradores urbanos. Por outras palavaras, embora a cobertura, segundo
as definies usadas, seja reduzida, o acesso poder ser muito maior. H uma srie de
estudos relativos a pequenos fornecedores em Maputo/Matola. Cerca de 200 000 pessoas
esto a ser fornecidas por pequenos fornecedores em Maputo. Fornecem gua 24 horas
por dia, sete dias por semana (24/7) a partir de grandes poos com grande capacidade. No
entanto, no esto regulamentados e no tm qualquer controlo de qualidade. Decorrem
actualmente discusses sobre a necessidade de rever a definio da cobertura. A revenda
de gua ser provavelmente formalizada e esto a ser estudadas opes para incluir
fornecedores privados de pequena dimenso.

Os objectivos para a prestao destes servios no futuro baseiam-se nas Metas de


Desenvolvimento do Milnio (MDG) para gua e Saneamento (WSS) em Moambique.
propsito declarado do Governo que at 2015 a cobertura de gua e saneamento em
todo o pas suba para 70% e 62% respectivamente. tambm importante notar que gua
e saneamento so essenciais para alcanar as MDG para a sade, que so no apenas
metas de cobertura, mas de cobertura sustentvel.

7.5 Enquadramento Jurdico


O enquadramento jurdico geral e uma reviso da actual legislao referente a WSS so
apresentados no Captulo 2 do estudo mais alargado. Esta seco refere-se apenas aos
principais documentos jurdicos e actores neste sector. Os principais instrumentos legais
de regulamentao do abastecimento de gua so:

Lei n 16/91, de 3 de Agosto, que aprova a Lei da gua (LA);


Decreto n 72/98, de 23 de Dezembro, que estabelece a base legal que permite a
implementao do Quadro da Gesto Delegada do Abastecimento de gua
(GDAA/DMF);
Decreto n 73/98, de 23 de Dezembro, que cria o Fundo de Investimento e Patrimnio
do Abastecimento de gua FIPAG (D73/98);

196
Decreto n 74/98, de 23 de Dezembro, que cria o Conselho Regulador das guas
CRA (D74/98);
Resoluo n 7/95, de 8 de Agosto, que aprova a Poltica Nacional de gua (PNA);
Decreto n /2007 que estabelece a nova Poltica de gua, alterando a Poltica
Nacional de gua de 1995. 2

No caso da gua, a DNA o rgo do Ministrio das Obras Pblicas e Habitao


(MOPH) ao qual compete a gesto estratgica e integrada dos recursos de gua, bem
como o abastecimento de gua potvel e saneamento populao.

Em Dezembro de 1998 o Governo de Moambique estabeleceu um enquadramento de


gesto delegada para a implementao da Poltica Nacional de gua nos cinco maiores
centros urbanos seleccionados para grandes investimentos e participao do sector
privado. Os objectivos deste Quadro de Gesto Delegada so permitir a reestruturao da
gesto e o desenvolvimento do abastecimento de gua, de modo a melhorar os servios e
alargar a cobertura e depois, progressivamente, organizar a transferncia dessa
responsabilidade para as autarquias. Para tal, o Governo criou o Fundo de Investimento e
Patrimnio do Abastecimento de gua (FIPAG), uma entidade nacional independente, e
o Conselho Regulador das guas (CRA).

O FIPAG actualmente responsvel pelo funcionamento dos sistemas de abastecimento


de gua dos 13 grandes sistemas urbanos.3 O CRA uma entidade de direito pblico com
personalidade jurdica e autonomia financeira e administrativa, criada para estabelecer o
equilbrio entre os interesses dos fornecedores dos servios e os dos utilizadores,
mantendo simultaneamente a sustentabilidade econmica dos sistemas de abastecimento
de gua, controlando as tarifas em relao qualidade do servio prestado, e
monitorizando tambm o desempenho no quadro dos contratos de gesto delegada, entre
outros poderes. O CRA responsvel pela regulamentao directa dos sistemas do
FIPAG.

H ainda outras duas instituies no sector: as Administraes Regionais de guas (ARA)


e o Fundo Coordenador da Gesto Delegada (FCGD).4 A nvel interinstitucional, as

197
autarquias tem direito a participar nos Conselhos Directivos do FIPAG e do FCGD para a
preparao e aprovao de projectos. Alm disso e em princpio, colaboram com o
FIPAG, DNA, CRA e com as empresas urbanas de abastecimento de gua, atravs de um
representante nomeado para esse fim. o caso da Beira, Quelimane, Pemba e Nampula.
No entanto, na prtica, muito limitada a participao efectiva das autarquias na
governao destas instituies.

No caso do saneamento, tem sido dada precedncia delegao de autoridade no governo


local. A Lei 11/97 (art 25) define as competncias das autarquias, incluindo o
saneamento. Especifca tambm que as autarquias podem criar departamentos autnomos
ou empresas pblicas municipais. A Lei 2/97 (art 45) define ainda as competncias dos
diferentes rgos das autarquias e atribui Assembleia Municipal a responsabilidade de
decidir as tarifas para os servios pblicos, incluindo a conteno e tratamento de guas
residuais. Na prtica, os Conselhos Municipais e os Governos distritais esto a assumir
maior responsabilidade em relao ao saneamento que gua mas de notar que
partiram de uma base muito reduzida.

7.6 Estrutura Institucional Existente Abastecimento de gua


Investimento e Operao
A descentralizao, medida em termos da responsabilidade assumida pelo governo local,
como autoridade da gua e saneamento, tem tido resultados limitados nos ltimos 10
anos. Em termos de investimento nas infra-estruturas de abastecimento de gua, a
responsabilidade ainda a nvel nacional, pois nenhuma das autarquias tem ainda
capacidade para conseguir o capital com base nos seus resultados financeiros. No entanto,
o Governo nacional confiou o encargo do investimento ao FIPAG, que responsvel pela
obteno de fundos e pela gesto dos subsequentes investimentos em infra-estruturas, o
que presentemente inclui a nomeao de operadores. Em termos gerais, o FIPAG tem
registado bastante xito e obteve cerca de USD 500 milhes para obras de abastecimento
de guas nas 15 cidades que esto sob a sua responsabilidade. Estas obras incluem
captaes, estaes de bombagem, unidades de tratamento de gua, grandes adutoras de
distribuio, reservatrios e redes de distribuio.

198
No quadro da gesto delegada, o funcionamento das instalaes delegado em terceiros.
As autarquias esto representadas na administrao do FIPAG, mas tm relativamente
pouco controlo sobre as decises. O Governo nacional, atravs do MOPH e da DNA
tambm exerce um controlo bastante directo sobre as empresas de guas que esto
instaladas em 6 dos municpios a norte.

As restantes 13 autarquias detm uma maior responsabilidade real sobre o abastecimento


de gua, uma vez que no existe nenhuma agncia nacional em actividade na rea. Mas
com um baixo nvel de apoio, tem havido muito pouco investimento. Por fim, no caso dos
58 pequenos centros urbanos que no so municpios, a responsabilidade do
abastecimento de gua est a ser transferida da DNA para Direces Provinciais de Obras
Pblicas e Habitao (DPOPH) e, progressivamente, para os governos distritais.5

A responsabilidade operacional do abastecimento de gua continua a ser a nvel nacional.


Para os grandes centros urbanos, essa responsabilidade foi delegada no FIPAG que
funciona atravs de um modelo de gesto delegada que separa a gesto de activos
(FIPAG) das operaes. No caso das seis cidades do norte que tm o abastecimento de
gua atravs de empresas propriedade do Estado, a cadeia de responsabilidade continua a
apontar para a DNA. Nas restantes 13 autarquias parece haver incerteza quanto
dimenso das responsabilidades das autarquias em relao aos outros nveis de governo.6
Por fim, no caso dos 58 centros urbanos que to tm conselhos municipais, a actual
situao que os sistemas de abastecimento de gua esto a ser geridos pelos governos
distritais, com algum apoio da DPOPH. No entanto, 2 autarquias e cinco vilas tm
operadores privados, contratatos pela DNA (3) DPOPH (2), pela autarquia (1) e pela
HCB (Hidro Elctrica de Cahora Bassa) (1).

Regulamentao
Como parte das novas disposies institucionais decididas para o sector urbano da gua
em 1998, foi estabelecido o CRA para assumir a responsabilidade da regulamentao dos
5 sistemas reunidos sob a responsabilidade do FIPAG (cuja competncia foi
gradualmente alargada a 13 sistemas). Tal como aconteceu com o FIPAG, que
originalmente tambm tinha responsabilidade por 5 sistemas (ao abrigo do decreto), o

199
CRA alargou a sua aco a todos os sistemas do FIPAG. A tarefa imediata cometida ao
CRA, foi a regulamentao econmica dos contratos de gesto delegada estabelecidos
entre o FIPAG e os operadores por ele contratados. O CRA considerado como uma
organizao eficiente, utilizando boas prticas internacionais na regulamentao dos
servios de cada operador, cobertura do servio, qualidade e tarifas.

O conceito da regulamentao geral do abastecimento de gua no pas, que haver um


sistema a trs nveis:7

Regulao directa sobre a gesto de activos e operadores de grandes sistemas urbanos


presentemente sob o controlo do FIPAG e, no futuro, tambm a regulao directa de
pequenos sistemas que podem estar no mbito do CRA. Inclui o estabelecimento de
tarifas.
Regulao indirecta atravs das autarquias, no caso das pequenas vilas e reas
periurbanas, com base na emisso de regulamentos gerais e no em avaliao
independente de cada operao.
Regulao consultiva, aplicada sobretudo a saneamento, em que o CRA actuaria como
consultor.

Resumo de Operadores e Gestores de Investimento


Moambique tem uma larga gama de tipos de operadores, dado o seu nvel de
desenvolvimento e isso coloca o pas numa posio invejvel ao considerar opes para o
futuro, j que existe um manancial de experincia rico e crescente. O agrupamento de
operadores com uma estimativa da proporo de populao urbana que servem,
apresentado no quadro 7.2 a seguir.

200
Quadro 7.2 Repartio da Populao Servida por Diferentes Tipos de Operadores
Nmero Populao Populao servida Percentagens Mdia
de Urbana dos Pop.
Sistemas 2006 Pop % Operadores Servida
FIPAG Maputo e
Matola 1 1 607 729 515 747 32,1% 33% 515 747
Operadores privados
Maputo 300 357 273 114 610 32,1% 7% 382
Outras cidades FIPAG 13 2 584 260 552 319 21,4% 35% 42 486
Empresas DNA 6 784 867 106 587 13,6% 7% 17 764
Operadores privados:
vilas 7 100 015 70 368 70,4% 4% 10 053
Empresas municipais 13 358 738 86 560 24,1% 6% 6 658
Empresas distritais 52 980 268 121 800 12,4% 8% 2 342
Totais 392 6 773 151 1 567 991 23,2% 100% 4 000
Fonte: Dados da Estratgia de Abastecimento Urbano de gua e Saneamento (proposta).
de notar que se calcula haver mais de 300 operadores privados em Maputo/Matola.

Ser til dividir o sector urbano em dois, com base nas actuais propostas para que haja
duas entidades de gesto do investimento. Uma o FIPAG e a outra uma organizao
chamada Agncia de Investimento de gua e Saneamento (AIAS) que ser criada a nvel
nacional, sendo as Agncias Provinciais de gua e Saneamento (APAS) responsveis pela
gesto de activos a serem aplicados a nvel provincial. Para dar uma noo das relativas
responsabilidades em cada grupo, os dados so aqui apresentados como se a AIAS j
existisse (ver quadro 7.3)

Quadro 7.3 Repartio das Responsabilidades da Gesto do Investimento


Nmero Populao Populao servida Percentagens Mdia de
de Urbana dos Pop.
sistemas 2006 Pop % investidores servida
FIPAG 13 4 191 989 1 068 066 25,5% 68% 76 290
AIAS 78 2 223 888 385 315 17,3% 25% 4 940
Operadores privados
de Maputo 300+ 357 273 114 610 32.1% 7% 382
Total 391 6 773 151 1 567 991 23,2% 100% 81 612
Nota:
1. Estes nmeros diferem ligeiramente dos nmeros da proposta da Estratgia Urbana WSS, mas no ao ponto
de criar uma diferena em termos de poltica.
2. Nesta fase no h a certeza se os pequenos operadores privados de Maputo sero apoiados com fundos pelo
que so inscritos separadamente.

201
FIPAG e os seus Operadores
Actualmente o FIPAG tem trs contratos-tipo para a prestao do servio de
abastecimento de gua:

Contrato de cesso com guas de Moambique (AdM) para Maputo e Matola.


Contrato por 14 anos, com incio em 1999. Significativamente, a rea de cesso no
abrange presentemente toda a rea de Maputo e Matola, mas sim o ncleo central
urbano e apenas uma parte das zonas periurbanas. Presentemente o FIPAG est a
negociar com pequenos operadores privados (POP) dentro e fora da rea de cesso,
para estabelecer at que ponto e como os actuais fornecedores continuaro a fazer a
prestao do servio. H alguma expectativa que aqueles que esto localizados dentro
da rea de servio sejam abrangidos pelos operadores da concesso no decurso dos
prximos 4 anos.
Contrato de gesto com a AdM para mais 5 cidades: Beira e Dondo (um sistema),
Nampula, Quelimane e Pemba, efectuado em 1999. O contrato de gesto com a AdM
era vlido por 8 anos e j terminou. Contratos de cesso para as quatro cidades esto
agora em oferta.
Gesto com apoio tcnico da Vitens para mais quatro grandes cidades no sul: Xai-
Xai, Chkw, Inhambane e Maxixe, efectuado em 2003 e alargado depois a
Chimoio, Manica (incluindo um pequeno municpio vizinho, Gondola) e Tete
(incluindo um pequeno municpio vizinho, Moatize) alguns anos depois. O contrato
com a Vitens um contrato de servios para todos os aspectos das operaes.

Empresas Pblicas de gua


Seis cidades entre grandes e mdias, no norte do pas, tm empresas pblicas de
fornecimento de gua (Nacala, Lichinga, Angoche, Ilha de Moambique, Guru e
Mocuba). Estas empresas foram concebidas para serem independentes, mas continuam
ainda a ser controladas directamente pela DNA que nomeia as suas administraes.

Embora haja indicaes de que estas empresas de fornecimento de gua no tm tido


grande sucesso, evidente que nas suas contas de explorao a maioria consegue

202
resultados suficientes para cobrir os custos. No entanto, no tm capital suficiente para
fazerem a reabilitao dos sistemas e para providenciarem novas infra-estruturas.8 Os
sistemas existents esto velhos e necessitam urgentemente de ser actualizados.9 Outra
rea problema ser provavelmente a capacidade de gesto para garantir a sustentabilidade
dos sistemas. Houve algumas tentativas por parte do Governo para desenvolver solues
sustentveis para estes sistemas, mas com limitado xito at ao presente.

Operadores Privados (cidades no FIPAG)


Os operadores privados em Moambique podem dividir-se em dois grupos. (i) Aqueles
com uma organizao relativamente formalizada, operando servios em 7 pequenas
cidades, sendo Vilanculos a mais importante; (ii) operadores relativamente informais
localizados nas reas periurbanas de Maputo, dos quais h mais de 300 (mais perto at de
400).10 H outros fornecedores independentes noutras zonas do pas, mas em pequena
escala.

Conselhos Municipais funcionando como Operadores


H conselhos municipais actuando de facto como operadores, nas seguintes
circunstncias:

3 das 23 autarquias na categoria das canalizaes de grande dimenso que no fazem


parte do FIPAG e tambm no tm uma empresa pblica da DNA no local: Cuamba,
Montepuez e Chibuto.
8 das 10 autarquias mais pequenas que esto agrupadas nos pequenos sistemas
canalizados, sendo as duas excepes Vilanculos, que tem um operador privado, e
Moatize, que est no mbito do FIPAG, sobretudo devido sua proximidade a Tete.

Damos, a seguir, um resumo da informao sobre 6 sistemas municipais.

203
Quadro 7.4 Resumo Institucional e Operacional de 6 Sistemas Explorados
por Conselhos Municipais
rea Urbana Operador Funcionalidade Receita
Cuamba Gerido por departamento Sistema construdo em 325 clientes
(Conselho do Conselho Municipal. 1974. Reduzida registados (excluindo
Municipal manuteno desde ento e torneiras pblicas).
sistema qualidade da gua abaixo No contabilizada
alargado) da norma. Cobertura do separadamente a
servio estimada em 35%. gua fornecida pela
autarquia.
Montepuez Empresa de gua no Fornece a partir de furo. Grande parte das
(Conselho registada, empregando 24 Claramente funcional. ligaes tm
Municipal pessoas. O director obviamente
sistema tambm director do contador. Servio
alargado) Departamento Provincial pago. Cobre salrios
de Obras Pblicas. e pequenos custos de
Informaes particulares manuteno.
dizem que um sistema
bem gerido.
Monapo Departamento do Reabilitado em 2003/04. feita cobrana que
(Conselho Conselho Municipal. Claramente funcional. 250 paga os custos
Municipal) 8 funcionrios a tempo ligaes. bsicos de operao.
inteiro. Dificuldade em
receber de clientes
do Estado.
Mocmboa Servio organizado, 68 ligaes domsticas. feita cobrana para
da Praia efectuado pelo Conselho pagar os custos
(Conselho Municipal. bsicos de operao
Municipal) 10 funcionrios. e de alguma
manuteno.
Metangula Departamento do gua captada em poos No est a ser
(Conselho Conselho Municipal. nas margens do Lago cobrada, mas foram
Municipal) Emprega 7 pessoas entre Niassa. Actulmente em j calculadas tarifas.
tempo inteiro e parcial. reparao.
Milange Gerido por departamento Sistema antigo, da poca So cobradas taxas
(Conselho do Conselho Municipal colonial, com gua mas no so
Municipal) sob a direco de um captada em nascentes. suficientes para
conselheiro. 3 funcionrios 489 ligaes domsticas. pagar os custos
a tempo inteiro. Mas o sistema est a bsicos de operao.
tornar-se inoperante e no
pode ser expandido.
Nota: Todos os dados deste quadro foram obtidos nos relatrios Baker preparados para a iniciativa de
investimento MCC, 2006.

Torna-se evidente a partir desta anlise, que todas as autarquias tm uma administrao
que opera e mantm o sistema e cobra receitas, embora uma delas, Metangula, no
estivesse a funcionar em 2006. Tcnicamente os sistemas (com excepo de Metangula)

204
tm um funcionamento mnimo, com excepo de Montepuez que funciona bem. As
autarquias cobram receitas que suportam os custos de operao e de manuteno mais
bsicos, mas no podem criar novas redes e provavelmente tambm no podem resolver
falhas importantes nas infra-estruturas.

Os Governos Distritais enquanto Operadores


H 58 reas urbanas que no tm administraes autnomas e so, consequentemente,
responsabilidade dos distritos. Como j foi anteriormente referido, nem todas tm
sistemas canalizados. Cerca de metade, tm mais de 30 ligaes que podiam ser usadas
ponto de corte para um sistema canalizado. No h muita informao sobre estes sistemas
mas assume-se que so utilizados como parte dos sistemas de organizao rural,
desempenhando o governo distrital e as DPOPH as funes de operadores. Algumas
destas reas urbanas tm administraes distritais que esto a assumir a responsabilidade
do funcionamento e manuteno. Mueda claramente um caso invulgar, pois tem uma
entidade com a designao de Servios de gua de Mueda, com bastante pessoal, para
uma populao urbana de cerca de 18 000. Isto deve-se complexa natureza tcnica deste
sistema especfico. Os dados indicam tambm que algumas administraes cobram taxas.

7.7 Estrutura Institucional Existente Saneamento


No caso do saneamento, a responsabilidade transitou, legalmente, para o governo local,
mas est em processo de transio para constituir os mecanismos prticos. Na realidade,
h uma grande diversidade de circunstncias no pas, estando as diferenas relacionadas
com a combinao de tecnologias utilizadas, que por sua vez esto relacionadas com a
escala dos aglomerados urbanos.

Em relao ao investimento em sistemas de saneamento, h apenas dois grandes sistemas


de esgotos em Moambique: Maputo e Beira, e um pequeno sistema que abrange toda a
vila de Songo. Com respeito s opes locais das outras 31 autarquias (na maioria latrinas
de fossa, latrinas de compostagem e tanques spticos), as autoridades municipais so
agora responsveis por fiscalizar a implementao enquanto o funcionamento das
instalaes compete ao dono da propriedade. H aqui um papel importante a

205
desempenhar pelo governo local em (i) promoo da sade e da higiene; (ii) viabilizao
do acesso a placas para latrinas de fossa, quer seja com ou sem subsdio; e
(iii) regulamentao do esvaziamento dos tanques spticos em presumivelmente, das
fossas. Presentemente, o servio de esvaziamento de tanques spticos efectuado por
uma combinao de operadores pblicos e privados.11

A maior parte das pessoas em Moambique, e a totalidade dos mais pobres, recorrem ao
saneamento a seco, sendo a tecnologia mais largamente aplicada as latrinas melhoradas,
com fossa. A DNA promoveu um programa nacional de saneamento que decorreu at
1999: o Programa Nacional de Saneamento a Baixo Custo (PNSBC). De acordo com a
DNA12 foi distribudo um total de 330 000 lajes de latrina ao abrigo do programa, incluindo
algumas em zonas rurais. Com a descentralizao do programa para as autarquias e a
consequente reduo de financiamento, tem havido uma alarmante quebra na entrega de
lajes (uma alternativa entrega de latrinas melhoradas com fossa). Poder haver trs razes
principais para este declnio: (i) o facto de ter sido atribuda ao governo local a
responsabilidade do programa de melhoramento sanitrio sem o necessrio apoio; (ii) a
transferncia de responsabilidade para o governo local sem que se fizesse a transferncia
dos recursos financeiros usados para o programa nacional (PNSBC);13 ou (iii) a suspenso
ou pelo menos, ambiguidade, relativamente ao subsdio disponvel para as lajes de latrinas
de fossa. Este subsdio entrou em colapso devido retirada de apoio dos doadores e a falta
de acordo quanto a mecanismos para a municipalizao do servio. A maioria das fontes
indica que o colapso foi um resultado directo da suspenso do financiamento dos doadores.
O actual financiamento do Governo canalizado atravs das DPOPH, mas no
necessariamente aplicado ao saneamento de baixo custo. As 38 oficinas de construo
existem num limbo legal, pois a maioria no tem um estatuto legal formal.

Esto no entanto a desenrolar-se alguns acontecimentos muito interessantes no sector do


saneamento urbano. As latrinas melhoradas esto a ser construdas fora do mbito do
programa para latrinas de fossa melhoradas (o PLM que faz parte do PNSBC) e um
nmero ainda maior de latrinas tradicionais constitui o esteio do saneamento urbano. No
entanto, muito poucas autarquias esto a desempenhar um papel no saneamento local e os
principais actores so indivduos, construtores privados, as CBO/NGO e o PLM. Por

206
ltimo, nos 38 centros urbanos onde no existe um conselho municipal, o saneamento
supervisionado pelo Ministrio da Sade e a DNA.14

Quadro 7.5 Funes das Instituies Intervenientes no Saneamento Urbano


Actividade Actual Curto Prazo Longo Prazo
Formulao, coordenao e publicao de
DNA
polticas e estratgias a nvel nacional
Planeamento estratgico DNA
Planeamento
Programa de Investimento DNA, CM / servios (semi-) autnomos
Programa operacional DNA, CM / servios (semi-) autnomos
Mobilizao de fundos DNA, CM / servios (semi-) autnomos
Gesto de Investimento CM Entidade Investidora / CM
recursos Gesto de fundos
CM / servios (semi-) autnomos
(operao e manuteno)
Construo Sector Privado
Manuteno CM / servios (semi-) autnomos
Implementao
DNA, CM,
Informao e publicidade Sector Privado
NGOs
Capacitao das
DNA DNA, Entidade Investidora
autoridades municipais
CM/servios
Actividades de Criao e gesto de um DNA, DPOPH, (semi-)
DNA, CM
apoio sistema informtico CM autnomos
implementao /DPOPHs
Promoo de novas DNA, CM/ servios (semi-)
DNA
abordagens autnomos
Estudos e pesquisa DNA, CM DNA, NGO, Sector Privado
Entidade Reguladora ---- MOPH ou CRA
Fonte: Anlise do Saneamento (WSP, 2008)
DNA = Direco Nacional de guas, DPOPH = Direco Provincial de Obras Pblicas e Habitao,
CM = Conselho Municipal Council, MOPH = Ministrio das Obras Pblicas e Habitao, CRA =
Conselho Regulador da gua

7.8 Novos Desenvolvimentos Institucionais


AIAS e os Conselhos Provinciais de gua
Tem havido um excelente progresso na ltima dcada na criao de mecanismos
institucionais em Moambique, sobretudo no caso dos sistemas maiores onde intervm o
FIPAG e o CRA.

Durante 2007 decorreu uma nova iniciativa para avaliar a situao em relao ao
abastecimento de gua em cidades mdias ou grandes na regio norte do pas, que

207
decorreru sob os auspcios da MCC. Como parte dessa iniciativa, vai ser criada na DNA
uma nova unidade de gesto do investimento, a que se deu o nome de AIAS
(Administrao de Infra-estruturas de gua e Saneamento). A AIAS ser responsvel por
todos os sistemas de gua urbanos que presentemente no esto sujeitos s disposies
existentes ao abrigo do organismo para a Gesto Delegada. Ao contrrio do FIPAG, a
AIAS ser tambm responsvel pela gesto de investimentos em servios de saneamento
urbano. Para desempenhar esta responsabilidade, a AIAS ter autonomia administrativa,
financeira e patrimonial, e ter poderes para mobilizar, planear e gerir fundos especficos,
planear e fiscalizar a execuo dos investimenmtos, promover parcerias pblico-privadas
para o desenvolvimentoe prestao de servios e introduzir contratos de desempenho com
operadores pblicos autnomos.

Sero criadas APAS (Agncias Provinciais de gua e Saneamento), compostas por


representantes de dos municpios e dos distritos. A AIAS delegar responsabilidade nas
APAS para a gerirem, contratare, e supervisionarem os operadores dos servios. A criao
das APAS tornar mas fluidas as relaes entre os diferentes nveis criando uma ponte
eficaz para a futura desconcentrao e descentralizao.

O Water Services and Institutional Support Project (Projecto WASIS, financiado pelo
Banco Mundial) tem por objectivo (i) fornecer financiamento para as redes de Beira,
Nampula, Quelimane e Pemba; (ii) apoiar as estruturas institucionais da AIAS e das
APAS; (iii) financiar ainda que de modo limitado subsdios de funcionamento enquanto se
esto a criar ou reforar os novos acordos com os operadores; e (iv) apoiar a expanso
das responsabilidades do CRA como regulador do sector (Banco Mundial 2007).

O papel do CRA, como regulador do abastecimento de gua, ser alargado, de modo a


abranger mdias e pequenas cidades e ser realizado um estudo para avaliar a melhor
forma de o fazer (Nathan and Associates 2007).

Nesta altura (meados de 2008) esto a ser realizadas investigaes de viabilidade para a
AIAS e as APAS. Nesta fase preve-se que as APASs sejam ensaiadas em trs das
provncias no norte do pas.

208
Avaliao das Medidas Institucionais Abastecimento de gua
Continua a ser pouco claro como como funcionaro os mecanismos condies
institucionais propostos para as pequenas e mdias reas urbanas (as que no esto
presentemente inseridas no FIPAG) e necessrio aprofundar esta anlise. Os
mecanismos propostos para a AIAs e as APAS vo ser ensaiados e est a ser preparada a
definio legal das funes especficas de cada um destes organismos. Este processo
dever muito claramente ter em considerao as suas funes e a sua relao com outros
intervenientes interessados do sector, em particular o governo local e os consumidores.
Uma vez que a AIAS e as APAS vo ser ensaiadas em 3 provncias, haver tempo para
avaliar o seu desempenho e ponderar as lies aprendidas com este modelo. Para o sector
das pequenas cidades, podero ser desenvolvidos outros modelos. O papel das autarquias
na governao da AIAS. The role of municipalities in the governance of the ASIS needs
to be clarified. Formalmente, as autarquias esto representadas, pelo menos a nvel
poltico, no conselho do FIPAG. Em teoria, isto garante a participao destas autarquias
nas questes de poltica associadas ao FIPAG. Tudo indica que a interaco entre o
FIPAG, os seus operadores e as autarquias na generalidade positiva.15 O FIPAG est
agora a acrescentar cerca de 400 km de rede em 4 cidades: Beira, Quelimane, Pemba e
Nampula. Ser assim alcanada uma cobertura de mais de 50% nestas cidades, por meio
de torneiras pblicas em quintais individuais.

At que ponto existe uma boa comunicao entre a empresa de guas e a autarquia, um
dado menos claro. H uma opinio generalizada de que a comunicao entre o FIPAG e
as autarquias deveria ser melhorada, pelo menos atravs de um compromisso para
estabelecer estruturas de coordenao nos contratos com os operadores e com os gestores
contratados e tambm para dar s autarquias uma posio de participao nas decises
quando localizao dos investimentos. Um exemplo muito recente a rede adicional de
400 km, que foi amplamente discutida com os presidentes dos CM das cidades que iriam
beneficiar com a obra, os quais foram includos na tomada de decises. Esta colaborao
facilitou e consolidou a capacidade de planeamento das autarquias.

209
Outra questo preocupante no sector urbano das guas, como integrar, a mdio prazo,
as condies existentes nos sectores formal e informal. A longo prazo, num perodo de
20 anos, as cidades devero estar totalmente reticuladas (ver caixa em baixo). Dada a
degradao das infra-estruturas de abastecimento de gua ao longo dos ltimos 30 anos, a
capacidade para servir as pessoas com gua de boa qualidade tem sido, nos ltimos dez
anos, uma tarefa muito difcil. No entanto, uma vez que estejam montados os sistemas
iniciais, a capacidade para estabelecer mais ligaes torna-se mais rpida. O FIPAG
construiu obras de raiz durante os primeiros seis anos. Conseguiu levar a 650 mil pessoas
acesso a novas redes mas tem capacidade para atingir uma cobertura total de 2,3 milhes
nas 5 cidades.

Existe actualmente um sistema crescente de operaes para o abastecimento de gua na


maioria das cidades e nas vilas de maior dimenso. No entanto, o operador formal
escolhido para efectuar o abastecimento de gua, geralmente responsvel pelo ncleo
central urbano e parte das reas periurbanas, no tem ainda possibilidade de dar total
resposta procura. Consequentemente, o sistema informal continua a existir nas restantes
reas periurbanas. No havendo operadores formalmente designados nas reas
periurbanas, continua a haver uma dependncia da gua vendida por particulares, da
venda de vizinhos, pontos de gua pblicos que o municpio apoia at certo ponto, num
sistema em que as NGO e os comits para a gua desempenham um papel importante.
Em Maputo e na Matola, nomeadamente, h cerca de 300 operadores privados que
instalaram sistemas canalizados a partir de furos. No que respeita regulamentao, o
CRA e as autarquias vo testar novos sistemas regulatrios indirectos atravs de um
programa piloto nas reas periurbanas.

210
Quadro 7.6 Aumento de potenciais ligaes para 5 cidades ao abrigo do FIPAG
N de N estimado % Cobertura N de Potencial
ligaes de ligaes Aumento per capita potenciais aumento per
em 2000 em 2007 em 2007 ligaes capita de
(calculando 5.3 utilizando a ligaes
pessoas por gua adicional
ligao) disponvel
Maputo 77 876 94 826 22 502 578 308 426 1 634 658
Beira 10 500 13 092 25 69 388 81 972 434 452
Quelimane 2 300 3 005 31 15 926 14 057 74 502
Nampula 4 800 6 440 34 34 132 23 240 123 172
Pemba 2 500 4 377 75 23 198 17 557 93 052
Sub-total 20 100 26 914 34 142 644 136 826 711 492
4 cidades
Total 97 976 121 740 34 645 222 445 252 2 359 836

Avaliao dos Mecanismos Institucionais de Saneamento


Em relao ao funcionamento dos sistemas de esgotos com descarga de gua em Maputo
e na Beira, a experincia indica resultados mixtos. Na Beira, o presidente do CM
considera que tm capacidade organizacional para gerir o sistema mas que h uma grave
falta de capital para a reabilitao e alargamento do servio. Entretanto, a UE est a fazer
um substancial investimento na Beira. No h, no entanto, a certeza de que a autarquia
tenha capacidade para financiar as operaes. Em Maputo, de acordo com o director
adjunto entrevistado, h necessidade de mais pessoal com capacidade profissional. Alm
disso, a unidade organizacional de saneamento e drenagem est a ser reestruturada para
admitir pessoal transferido do Governo nacional. Mas o principal problema uma falta de
verbas para lidar com a reabilito necessria para criar um sistema separado de guas
residuais e bombear os caudais de guas residuais (que presentemente vo directamente
para o mar) para a estao de tratamento existente.

Na generalidade, h a impresso de que os problemas organizacionais so solveis no


caso das reas com grandes sistemas de esgotos, e que as questes a resolver continuam a
prender-se com o investimento em infra-estruturas e viabilidade econmica. Em relao a
este ltimo ponto, ainda incerto at que ponto as famlias aceitaro pagar para terem
ligao ao sistema, e provvel que muitas prefiram continuar a ter as fossas spticas,
porque tm custos mais baixos, pelo menos do ponto de vista da famlia. Dado o nvel de
bombagem necessrio, os custos de operao sero tambm provavelmente um bice.

211
7.9 Anlise Financeira
Anlise Actual do Financiamento de Capital gua
Como parte da Estratgia Urbana WSS, que est actualmente a ser completada, tem sido
feito um trabalho intenso para avaliar as necessidades de capital de investimento em gua
e saneamento, para cumprir com as MDG.

Quadro 7.7 Investimento Necessrio para o Abastecimento de gua (USD)


Populao Investimento Investmentos Saldo ainda Investimento
adicional a necessrio em curso ou a ser per capita
ser servida 2006-2015 ($) garantidos financiado ainda por
2015 2007-08 ($) ($) financiar ($)
FIPAG 3 479 381 322 792 000 253 997 000 68 795 000 93
AIAS 1 333 646 231 875 769 45 580 400 186 29 ,369 174
TOTAL 4 813 027 554 667 769 299 577 400 255 090 369 115
Fonte: Estratgia Urbana de WSS (proposta). Estes dados reflectem os custos de construo de novos
sistemas e no a reabilitao dos existentes porque em quase todos os casos os equipamentos datam da
era colonial e esto totalmente degradados e no no do resposta situao actual.

Nota: Os dados AIAS representam essencialmente todas as reas urbanas que no fazem parte do FIPAG.

Em relao aos compromissos de financiamento para estes investimentos, h trs


agrupamentos: (i) as cidades e vilas do FIPAG que beneficiam de vrias fontes de
financiamento; (ii) as cidades e vilas abrangidas pela iniciativa da MCC; e (iii) outras
em que no h um compromisso de financiamento abrangente embora possa haver
compromissos relativamente limitados para algumas reas.

O FIPAG parece ter conseguido perto de USD 500 milhes (s o projecto UE/BEI para
Maputo representa USD 150 milhes). Informao recebida do Banco Mundial, situa o
apoio da MCC para cidades a norte que no fazem parte do FIPAG (Nampula,
Zambzia e Cabo Delgado) em USD 42 milhes mas um novo financiamento do Banco
Africano de Desenvolvimento poder acrescentar USD 34 milhes para esta rea
(Angoche, Cuamba e Lichinga).

No caso do FIPAG sabido que o pacote de financiamento composto por uma


combinao de crdito ao investimento e financiamento atravs de doaes. O facto de o
FIPAG estar a assumir emprstimos de montante considervel o principal motivo para o

212
seu perodo previsto de 40 anos de existncia, pois ter que abranger os vrios perodos de
reembolso. O financiamento da MCC ser disponibilizado como doao. Vilanculos um
interessante estudo de caso uma vez que se verifica que est a ser oferecido crdito ao
operador. Por ltimo, a situao dos pequenos operadores privados de Maputo precisa de
ser estudada. No lhes foram concedidas verbas de doaes e a maioria est a ser
financiada de um modo que, no fundo, corresponde a capital (ttulos de participao).16

Globalmente, evidente que h um admirvel compromisso com o financiamento do


sector urbano das guas em Moambique. Mas h algumas preocupaes, a maior das
quais o acesso instvel ao financiamento. necessrio estabelecer condies mais
consistentes ou pelo menos uma poltica de clareza e transparncia em relao ao
acesso ao capital. As perspectivas so boas para as grandes cidades abrangidas pelo
FIPAG, mas o grupo AIAS tem um grande dfice de financiamento que no ser
resolvido at que a AIAS e um sistema local sustentvel estejam definitivamente
estabelecidos e com suficiente credibilidade para atrair o financiamento necessrio.

Anlise Actual do Financiamento Operacional gua


Quadro 7.8 Principais Estatsticas Operacionais para uma Amostra de Municpios
Nmero % receita de clientes Receita cobrada por ligao
de ligaes no residenciais MZM milhes/ms USD/ms
Operaes FIPAG
MAPUTO 98 124 41% 0,28 11,43
BEIRA 14 633 41% 0,40 16,66
QUELIMANE 3 413 36% 0,38 15,50
NAMPULA 9 467 38% 0,29 11,88
PEMBA 5 094 40% 0,35 14,23
Empresas de gua DNA
LICHINGA 941 0,44 18,26
NACALA 2 568 0,21 8,79
ANGOCHE 675 0,26 10,65
Operao Municipal
CUAMBA 325 0,11 4,44
Fonte: Dados do FIPAG reunidos como parte da Estratgia Urbana WSS (dados de 2006) e informao
obtida nos relatrios Baker para pelo menos trs centros urbanos.
Nota: (i) Receita que se presume como efectivamente cobrada e no apenas facturada. (ii) Ligaes so
apenas aquelas que esto em estado de funcionamento; em mdia, na zona de abastecimento pelas empresas
da DNA um tero das ligaes no esto operacionais.

213
Embora haja dados relativamente confiveis sobre as operaes do FIPAG, com
excepo dos relativos aos resultados das contas de operao, em relao s outras
empresas de guas de Moambique os dados so menos fiveis. No entanto h algumas
observaes importantes que se podem destacar aqui:

Sobre o perfil de clientes e cobrana: H uma uniformidade surpreendente no perfil dos


clientes das 5 grandes operaes FIPAG seleccionadas. Mais interessante ainda, todas
tm uma proporo relativamente elevada de receita colectada (em valor ou em ligao)
com origem em fontes no residenciais incluindo indstrias, entidades comerciais,
instituies, escolas, hospitais, servios do governo, igrejas, etc. No caso das empresas
da DNA, esta informao no est disponvel em todos os casos, mas tudo indica que em
Lichinga h uma elevada proporo de clientes no residenciais e o rendimento por
ligao elevado. Em Cuamba a maioria dos clientes so presumivelmente residenciais e
o rendimento por ligao baixo (o que poderia ser influenciado por uma ineficiente
cobrana). No caso das cidades mais pequenas, h alguma informao contida no
Quadro 7.5 que indica se as autarquias responsveis pelos sistemas esto a cobrar receitas
e em que medida estas cobrem os custos de operao. Os resultados so mistos, sendo
Montepuez claramente um bom exemplo de bom desempenho enquanto os outros
sistemas tem resultados geralmente insuficientes.

Relativamente gua contabilizada: o nvel de gua no contabilizada, nos sistemas do


FIPAG, elevado em relao os termos de comparao internacionais em sistemas que
funcionam bem, que aproximadamente 25%. Os sistemas antigos tm um papel
importante para explicar esta situao e o mesmo se aplica, provavelmente, a sistemas
fora das reas FIPAG. No entanto a deteco de fugas e o controlo de ligaes ilegais so
muito fracos em quase todos os casos.

Embora seja voz corrente e insistente em Moambique que os sistemas que no so


explorados pelo sector privado funcionam mal, h que qualificar esta opinio: que eles
podem estar em situao em que no tm acesso a aconselhamento tcnico e no
conseguem capital para reabilitar os equipamentos que so na generalidade antigos, e
por isso que os sistemas privados funcionam melhor. Por exemplo, Montepuez e Manhia

214
funcionam bem com gesto pblica, enquanto alguns sistemas geridos por privados,
como a Namaacha, esto com grandes problemas.

Sistemas de Subsdios: gua


Idealmente, a cobertura dos custos de operao do abastecimento de gua, dever ser
feita atravs de tarifas pagas pelos consumidores ou taxas pagas pelo pblico em geral.
Uma das preocupaes principais, tal como na maioria dos pases em desenvolvimento,
a medida em que subsdios so aplicados conta de explorao. Surgem sempre fortes
argumentos para que no sejam aplicados subsdios, mas tambm h argumentos a favor,
que geralmente se dividem em dois grupos: (i) subsdios estruturados para permitir o
acesso dos pobres ao servio; (ii) subsdios temporrios ou ad hoc para cobrir dfices de
explorao e manter em funcionamento ou criar uma unidade de explorao.

Em Moambique a primeira opo muito limitada a programas especficos como o


Global Partnership on Output-Based Aid (GPOBA) que subsidia ligaes (no so
subsdios explorao) e a poltica de que os subsdios sejam limitados a investimentos
de capital, sendo o financiamento geralmente fornecido por doadores internacionais. No
caso dos subsdios ad hoc, tudo indica que a DNA tem suportado parte dos custos das
suas empresas de gua, sobretudo nos produtos qumicos. A abordagem do subsdio
temporrio tem sido aplicada em casos de operaes do FIPAG. A informao
disponvel, que foi utilizada para recolher os dados estatsticos de explorao citados
acima, no inclui despesas e consequentemente no possvel determinar o intervalo
entre receita e despesa. No entanto, informaes obtidas do CRA indicam que a
explorao Maputo/Matola est muito prxima de uma independncia de subsdios e que
outros sistemas esto a progredir nessa direco.17

Concluindo, evidente que no caso dos sistemas de menor dimenso e daqueles que so
explorados por empresas privadas, no so aplicados subsdios de explorao. No
entanto, os fornecedores em pequena escala no pagam o custo da captao da gua nem
taxas de reduo dos recursos hdricos relativamente gua que usam, ao contrrio do
FIPAG, que paga uma taxa sobre a gua. No h tambm regulamentao de qualidade
para os pequenos fornecedores que tambm no fazem testes de qualidade, um custo que

215
os operadores do FIPAG tm de pagar. Em Maputo, alguns j fazem testes e no decorrer
de 2009 todos os fornecedores tero de os fazer. No entanto, a avaliao includa no
relatrio Nathan indica que ser necessrio subsidiar a maioria das mdias e pequenas
exploraes, para que possam obter bonns resultados, por um prazo que em certos casos
se poder prolongar at 2015.18

Tarifas e Preos: gua


O CRA tem publicado informaes sobre tarifas em jornais locais, nas 9 cidades servidas
pelo FIPAG, duas vezes por ano. Em 2005 o preo mdio pago em Maputo AdM, o
principal operador, era de USD 0,40 por metro cbico (m3), enquanto o preo mdio pago
a operadores privados foi de USD 0,84 por metro cbico. O preo mdio do metro cbico
em Lichanga era de USD 0,32 em 2006. O custo para produzir gua, em Nacala, foi de
USD 0,65 por metro cbico em 2006, pelo que a tarifa de recuperao de custo teria de
ser mais elevada. Em Cuamba, a autarquia aplicou uma taxa fixa de USD 3,60 por
ligao residencial. Para alm destes custos, essencial ter em considerao os custos das
ligaes. Esses custos so o principal obstculo para os pobres, pelo que tero de ser
institudos subsdios.

No caso das exploraes do FIPAG, as tarifas so regulamentadas pelo CRA e, em


relao s actuais ligaes, sero comportveis, uma vez que o pagamento de contas
relativamente bom (embora os 67% registados pelos clientes residenciais de Maputo no
sejam aceitveis). No foi avaliado at que ponto a DNA regula as tarifas das suas
empresas mas presume-se que ter peso nesta matria. Devido grande concorrncia
entre os 300 pequenos fornecedores que operam em Maputo, embora cobrem tarifas
elevadas, so reguladas pelo mercado e as pessoas aceitam bem pagar. Nos sistemas
explorados pelas autarquias, as tarifas so provavelmente demasiado baixas para a
recuperao de custos e os nveis de cobrana so provavelmente tambm baixos. Em
relao viabilidade econmica, o governo criou uma regra que a contempla nas tarifas
reguladas pelo CRA, que aplicada s facturas dos consumidores pobres (consumo
social) e no deve exceder 4% de dois salrios minmos. Esta uma obrigao estatutria.

216
Avaliao Global de Viabilidade: gua
So necessrios mais estudos pormenorizados para se realizar uma anlise quantitativa de
viabilidade, mas com base nos dados existentes e em entrevistas com pessoas
responsveis, possvel apresentar algumas opinies preliminares.19

As exploraes de abastecimento de gua nos grandes centros urbanos parecem ser


viveis, atravs de um sistema de canalizaes a servir o centro dos ncleos urbanos.
O objectivo fornecer tantas ligaes quanto possvel e expandir a rede at s zonas
periurbanas de modo a aproveitar ao mximo as economias de escala. No caso dos
centros urbanos pequenos ou de dimenso mdia, os custos de operao e os
equipamentos so provavelmente menos sofisticados e os custos mais reduzidos. O nvel
do servio provavelmente tambm mais baixo. Baseamo-nos aqui no pressuposto de
que o objectivo proporcionar um sistema melhorado a todos os clientes. Haver
sistemas de dimenso mdia com nveis mais elevados de viabilidade, devido a
circunstncias especficas relacionadas com a sua base de clientes. Na realidade, isto
ilustrado pela existncia de operadores privados em certos casos, por exemplo: um
aldeamento de frias, um posto fronteirio e uma povoao onde moram funcionrios do
Governo gestores da Barragem de Cahora Bassa.

No caso dos sistemas mais pequenos, por vezes possvel manter os custos baixos,
atravs de tecnologia apropriada e limitando a aplicao de sistemas canalizados. No
entanto, de acordo com o estudo de Baker and Associate sobre as cidades a norte, para
tornar os sistemas viveis (sem proviso para encargos de financiamento de capital e,
presumivelmente, desvalorizao) as tarifas tero de aumentar substancialmente, em
termos reais, em todos os sistemas analisados, com excepo de Nampula e Mocuba.
Alm disso, em 5 dos 9 sistemas FIPAG, a tarifa para 10 metros cbicos de gua por ms
exceder o limite mnimo estatutrio de 4% de dois salrios mnimos.

No foi possvel reunir este tipo de informao relativamente s cidades mais pequenas,
mas provvel que a variabilidade seja a mesma. Alm disso, a viabilidade de pequenos
sistemas canalizados, que tm cobertura total na sua rea (abastecendo todos os
habitantes dessa pequenas cidades) no est universalmente assegurada.20

217
Na generalidade, esta avaliao conclui que, embora alguns destes sistemas sejam viveis
no sentido em que podem cobrir os seus custos de operao e manuteno, com as
receitas das tarifas, muitos no o sero.21 Muito depender dos nveis de servios a serem
fornecidos por novos sistemas (e em particular quantos tero ligaes individuais com
contadores ) e em que medida os montantes facturados so realmente cobrados.

Avaliao Actual do Financiamento de Capital Saneamento


Os montantes para o investimento necessrio para cumprir com as MDG, no perodo
2006 a 2015, foram calculados no cmputo da Estratgia Urbana WSS e so resumidos a
seguir no quadro 7.9.

Quadro 7.9 Estimativas de Capital Necessrio para Saneamento 2006 a 2015


Populao Investimento Investimentos Saldo Investimento
adicional a necessrio em curso ou ainda a ser per capita
ser servida 20062015 garantidos financiado ($)
2015 ($) 200708 ($) ($)
Cidades e vilas
grandes 3 458 381 167 250 475 67 300 000 99 950 475 48
Vilas pequenas 843 984 15 736 875 0 15 736 875 19
TOTAL 4 302 365 182 987 350 67 300 000 115 687 350 43
Fonte: Estratgia Urbana WSS (proposta)
Nota:
1. O investimento necessrio para cidades, no valor de USD $90,5 milhes (54%) destina-se a Maputo e
Beira. Representa aproximadamente 50% do total necessrio.
2. No caso das outras 21 cidades e grandes vilas, existem relatrios de saneamento para a maioria delas.
3. Os clculos para vilas so baseados num montante de USD 60 por agregado familiar, para latrinas
com fossa e USD 150 por agregado para tanques spticos.

O investimento de capital para saneamento tratado em separado nos vrios documentos


de consulta para sistemas de esgotos e sistemas de tratamento localizado (on-site). No
caso dos sistemas de esgotos, os clculos so especficos para cada rea. No caso dos
sistemas localizados, os montantes so de USD 60 por agregado para latrinas com fossa e
USD 150 por agregado para tanques spticos.

No caso de sistemas de saneamento baseados em latrinas melhoradas com fossa, a


principal questo em debate o montante do subsdio a ser aplicado compra de
componentes. No h de momento uma certeza, mas provavelmente certo dizer que a

218
procura, nas reas urbanas, aumentar se houver subsdio. O debate precisa de ser
alargado, de modo a considerar os sistemas de uma forma integrada i.e. deposio,
conteno e eliminao e tambm considerar o equilbrio entre marketing e subsdio,
havendo bons indcios provenientes de outros lugares de que o marketing pode ter melhor
eficincia de custos, de um ponto de vista governamental.

Anlise Actual do Financiamento Operacional Saneamento


H novos e importantes compromissos de financiamento para sistemas de esgotos, sendo
a Beira beneficiada com financiamento da UE e com a MCC a apoiar sistemas sanitrios
de esgotos em parte de Nacala, Pemba, Quelimane, Nampula, Mocuba e Guru. Todo o
financiamento est consignado no Compacto da MCC.

No caso do sistema de saneamento com tratamento localizado, nas 23 cidades e grandes


vilas, abrangendo as reas periurbanas das que tm alguns sistemas de esgotos, recorreu-
se sobretudo ao Departamento de Saneamento (DES) da DNA e aos 38 workshops, por
vezes designados como PLM (Projecto de Latrinas Melhoradas), a maioria dos quais da
responsabilidade das DPOPH. Com a transferncia da responsabilidade deste programa
para o nvel provincial, manifesta a falta de fundos disponveis para as autarquias. No
foi possvel fazer uma avaliao aprofundada desta situao para este estudo, mas as
autarquias tm capital muito reduzido e a Beira, por exemplo, no tem um oramento
separado para investimenmto em saneamento. Pode acontecer que algumas das
actividades necessrias, como a promoo do saneamento e o apoio a organizaes
privadas que fabricam componentes para as latrinas de fossa estejam inseridas na conta
de explorao. Em suma, h muito pouco financiamento disponvel e apenas uma ou duas
autarquias esclarecidas o esto a gastar para este fim, com algum fluxo de caixa
proveniente do oramento de Obras Pblicas.

A Estratgia Urbana WSS faz recomendaes sobre o financiamento do saneamento e


identifica 8 componentes:

Construo e reabilitao de sistemas de drenagem sanitria e de guas pluviais.


Tratamento e disposio de tanques spticos e de lamas das fossas.

219
Operao e manuteno dos sistemas de guas residuais.
Programa nacional de saneamento a baixo custo (PNSBC).
Pesquisa e desenvolvimento de opes tecnolgicas de saneamento.
Promoo da higiene incluindo campanhas relacionados com o uso de latrinas.
Apoio ao envolvimento do sector privado no saneamento. Criao de servios para o
esvaziamento de tanques spticos e fossas.

O xito das empresas de saneamento, de um ponto de vista financeiro, est obviamente


relacionado com a capacidade de gerar receitas que permitam cobrir o custo de um
programa bem organizado. O saneamento est agora firmemente identificado como
responsabilidade do poder local e em particular dos conselhos municipais, pelo que a
relao custo-receita , neste caso, de enorme importncia. Mas foi j referido
anteriormente que h um importante papel a ser desempenhado pelo Governo nacional e
pelo governo provincial em apoio do poder local e as verbas tm tambm de estar
disponveis nestes outros nveis de governo para que possam prestar o necessrio apoio.

Para que as autarquias assumam a responsabilidade pelo saneamento, necessitam de ter


unidades operacionais nas suas organizaes com responsabilidade por este servio e tm
de ter capacidade para gerar receita suficiente para cobrir o custo dessas unidades. No se
pretende sugerir que a prestao de saneamento eficaz exclusiva responsabilidade do
municpio; em termos de poltica, em Moambique, as famlias tm de assumir a
responsabilidade primria de adquirir as suas prprias latrinas na maioria das reas onde
aplicvel o sistema de tratamento localizado, sendo o Governo responsvel pela
promoo. Calcula-se que as famlias financiaro cerca de 38% da totalidade do
programa (WSP 2008).

No entanto, os Conselhos Municipais tero de, pelo menos, (i) fiscalizar a implementao
de um programa de saneamento para a sua rea que incluir a coordenao com estrutras
dos governos nacional e provincial; (ii) colaborar com CBO e NGO apoiando-as para
promover a instalao de opes adequadas de saneamento com tratamento localizado,
tanto latrinas de fossa como tanques spticos; (iii) promover melhoramento na sade e na

220
higiene; (iv) apoiar o desenvolvimento de um sector privado que fabrique componentes
para latrinas; e (v) viabilizar o acesso a subsdios para componentes de latrinas se se
concretizar uma deciso para criar tais subsdios.

Alm disso, onde existam sistema de esgoto, o funcionamento e manuteno das infra-
estruturas, incluindo esgotos, estaes de bombagem (se aplicvel) e unidades de
tratamento, resultam em custos substanciais. E, finalmente, h necessidade de garantir a
existncia de servios para o esvaziamento de tanques spticos e de fossas. No caso dos
sistemas de esgotos e dos servios de despejo, possvel s autarquias contratar servios
externos para executar estes trabalhos.

H uma escassez de boa informao sobre o custo de fornecer esta gama de servios. H
tambm alguma ambiguidade sobre o que pode ser considerado como custo de capital e
custo de explorao.22 partida, til avaliar quanto esto as autarquias a gastar
presentemente em saneamento. Em 2006, a Beira orou em 4% do seu oramento de
explorao as despesas com o saneamento, incluindo a operao e manuteno do
sistema de esgotos que inclui estaes de bombagem e tanques de tratamento. No
entanto, a Beira no , provavelmente, um exemplo da norma, devido escala dos seus
problemas de saneamento e a importncia poltica que, consequentemente, este assume.
O oramento de explorao de Maputo no apresenta elementos separados para o
saneamento, que includo na verba global para infra-estruturas como senco 27% do
oramento total. Das nove cidades e vilas grandes a norte, avaliadas como parte da
viabilidade de investimento da MCC por Baker and Associates, s duas parecem ter
contas separadas de saneamento, e apenas uma conseguiu dar uma estimativa das
despesas oramentadas.

Numa estimativa idealizada do que custaria explorar e manter um sistema de esgotos em


cinco cidades do norte, a Baker and Associates calcula um custo mdio de USD 2,12 por
ligao e por ms. Esta estimativa muito baixa. Por exemplo, na frica do Sul, os
custos situam-se normalmente na ordem dos USD 6 por ligao e por ms. Geralmente os
custos do saneamento so mais elevados que os da gua, especialmente em terrenos
planos que requerem muita bombagem.

221
Do lado da receita, as autarquias recebem receitas de fontes locais (taxas e tarifas de
servios prestados) e de transferncias do Governo nacional. Ainda que Moambique
tenha um sistema de imposto predial, o valor das propriedades no actualizado pelo que
a receita cobrada pelas autarquias com este imposto reduzida. Em relao ao
saneamento, esta poderia ser uma fonte de receita e h precedentes internacionais de
financiamento dos servios de saneamento a partir do imposto predial.

H uma nova iniciativa em Moambique para tarifas destinadas ao saneamento: uma taxa
de saneamento que acrescentada factura da gua. Esta iniciativa tem sido aplicada em
muitas partes do mundo, como por exemplo na frica do Sul. Tem a vantagem de
simplificar relativamente a cobrana. De momento, o CRA deu aprovao para a
aplicao desta tarifa de saneamento na Beira e est a funcionar h um ano.23 Est
iminente a aprovao de uma tarifa igual para Maputo. Actualmente a tarifa parece ser
aplicada sobretudo a sistemas de saneamento com descarga de gua.

Foi proposto o ressurgirmento de um programa nacional de saneamento, na mesma linha


do PNSBC, como parte da Estratgia Urbana WSS e que deveria ser apoiado. Mas a
questo que surge ento se ele poder ser adequadamente financiado e quais os novos
mecanismos de financiamento que o poderiam conseguir.24

Avaliao Geral de Viabilidade Saneamento


Parece existir um problema de fundo com a prestao do servio de saneamento nas reas
urbanas de Moambique: pede-se s autarquias que empreendam programas de
melhoramento do saneamento, mas estas no tm recursos para o fazer. Embora haja
transferncias do Governo nacional, tudo indica que essas verbas no so aplicadas ao
saneamento. Os recursos financeiros disponveis para montar um programa de apoio
nacional ao saneamento, possivelmente a cargo das provncias, tambm no parecem
disponveis ao nvel necessrio.

222
7.10 Principais Desafios
Sobre Tecnologia e Nveis de Servio
Em Moambique so praticadas muitas tecnologias para o abastecimento de gua, mas
nem todas so consideradas como adequadas a nvel oficial, como o caso de pontos de
gua (geralmente poos com bombas manuais), pequenos fornecedores e revendedores de
gua. No entanto, h necessidade de uma combinao variada de nveis de servio, num
contexto de recursos limitados, e estas fontes fazem parte da realidade urbana. Seria
importante, aceitar uma abordagem conjugando vrios nveis de servio, de modo a
conseguir uma poltica adequada, incluindo a regulamentao dos vrios fornecedores.

H uma necessidade imperiosa de reabilitar os sistemas de esgotos de Maputo e Beira.


Esto a ser estudados sistemas de esgotos para outros grandes centros urbanos mas s
podero ser implementados se houver a certeza de que possvel obter uma receita de
clientes que assegure os custos de funcionamento destes sistemas. Em Moambique h
uma larga utilizao de tanques spticos, os quais continuaro a ser uma opo
importante, mas a sua aplicabilidade em densas zonas urbanas suscita dvidas, pois h
alguns problemas graves na descarga de tanques spticos em sistemas de deflvio ou para
estradas e caminhos. prioritrio encontrar sistemas para o esvaziamento dos tanques
spticos e, pelo menos em Maputo e Matola, parece haver operadores privados
preparados para o fazer, embora isso no acontea noutros pontos do pas. Outra
necessidade imperiosa a instalao de sistemas hignicos de tratamento e eliminao.

tambm uma prioridade avanar com saneamento adequado de baixo custo e no local.
Sero necessrias vrias tecnologias (como latrinas de fossa melhoradas ou opes como
as sanitas de compostagem) para corresponder s condies econmicas e fsicas, mas
nem todas esto ainda totalmente desenvolvidas. Alm disso importante fazer passar
informao sobre as tecnologias existentes para o nvel da populao.

223
Sobre as Disposies Institucionais para o Abastecimento de gua

Sobre a Autoridade

O termo autoridade aqui utilizado para referir a entidade do Governo que tem a
responsabilidade pelo servio ao abrigo da legislao. Num sistema a trs nveis como o
que existe em Moambique, ser o Governo nacional, provincial ou local, com a
exigncia adicional da responsabilidade a nvel do governo local ser atribuda aos
conselhos municipais ou aos governos distritais. A autoridade no tem de ser a provedora
do servio em si. Embora haja alguma ambiguidade sobre se o MOPH e o seu
departamento DNA so, na prtica, a autoridade para o abastecimento de gua, a lei e o
organismo Coordenador da Gesto Delegada, esto articulados de uma forma que faz da
DNA a autoridade responsvel pelo abastecimento de gua.

As funes dos diversos nveis de governo e das vrias agncias precisam ser claramente
desagregados, de modo a esclarecer quais os aspectos do abastecimento de gua que
poderiam mais eficazmente ser descentralizados. No caso do saneamento, pelo contrrio,
est claramente reconhecido na lei que uma responsabilidade do poder local, com
particular destaque para o reforo do papel das autarquias.

Entretanto, o FIPAG no reporta DNA j que ambos reportam directamente ao


Ministrio das Obras Pblicas. Nas pequenas cidades, os conselhos municipais e os
governos distritais tm de assumir a principal responsabilidade pelo funcionamento dos
sistemas de abastecimento de gua, mas no esto definidos na lei vigente como sendo a
autoridade competente, embora a legislao autrquica indique a responsabilidade
partilhada das autarquias. H tambm motivos srios de preocupao em relao s
grandes cidades, sendo Maputo o exemplo mais crtico, em que a autoridade no
claramente definida entre o FIPAG e a autarquia, em relao a todas as reas dentro dos
limites do municpio. Contratualmente, a rea da concesso do operador privado abrange
todas aquelas sobre as quais o FIPAG tem responsabilidade em Maputo, quer tenham
sistemas formais de canalizao ou no, o que significa que uma srie de pequenos
fornecedores deveriam estar abrangidos na rea da ADeM. As implicaes desta situao
esto a ser presentemente analisadas pelo FIPAG.

224
O papel das autarquias no ainda claro em relao s propostas da AIAS e s agncias
provinciais de gua que contrataro operadores em zonas urbanas de 3 provncias piloto.
Seria importante clarificar quem a autoridade nestas circunstncias e definir o papel das
autarquias. Para comear, os distritos e autarquias nas provncias tero representantes na
direco das APAS (Agncias Provinciais de gua e Saneamento) e a AIAS ter acordos
de cooperao com todas as autarquias.

Sobre os Operadores

H uma larga gama de operadores as organizaes responsveis pelas operaes de


abastecimento e manuteno do servio, interfaces com os clientes e cobrana de receitas
que esto estabelecidos em Moambique e esta uma grande fora do sector. Como j
foi referido, os operadores vo desde empresas locais e internacionais, a entidades
privadas que estabeleceram os seus prprios acordos particularmente em Maputo, a
entidades do poder local: autarquias que executam elas prprias este servio.

Nas novas recomendaes avanadas pela DNA (Nathan and Associates 2007), h uma
proposta muito firme de que o governo local no deve actuar como operador, com a
recomendao que o operador seja uma empresa privada ou uma empresa pblica. A
nvel regional, a experincia tem sido mista, mas algumas das mais fortes empresas de
abastecimento de gua, como no Uganda e Senegal, so geridas a nvel central. Em
muitos pases mais desenvolvidos do que estes, o poder local responsvel pelas
operaes de abastecimento de gua, como o caso dos Estados Unidos, Brasil 25 e
frica do Sul.

preciso referir, no entanto que as organizaes existentes, criadas pelo rgo de Gesto
Delegada para 14 do total de 23 cidades e grandes vilas, esto a registar bastante sucesso
embora com algumas dificuldades de coordenao a abordar no ponto seguinte. No caso
de Moambique, h uma combinao de operadores privados e semi-privados 26 com
contratos de tipo leasing , por um lado e com o FIPAG a assumir a responsabilidade de
operador, com o apoio de gestores de contrato por outro.

225
Ainda que algumas cidades apresentem relacionamentos muito positivos, h tambm
alguns presidentes dos conselhos municipais que pensam que os sistemas de coordenao
com o FIPAG e os seus operadores no so satisfatrios. Tm sido referidos muitos
exemplos relacionados com problemas tcnicos associados instalao de tubagens sem
prestar ateno a outros servios; falta de pagamento de verbas recebidas de subsdios de
saneamento; e o comportamento de consumidores que levam os seus problemas
relacionados com o servio autarquia e no ao FIPAG ou ao operador.27 As autarquias
deveriam enviar estes queixosos aos escritrios do FIPAG em todas as cidades da sua
responsabilidade.

Para outros 6 dos 23 principais centros urbanos a responsabilidade do servio


presentemente da DNA, atravs das companhias das guas. Estas empresas no esto a
funcionar bem, mas sofrem severas dificuldades em relao ao acesso a verbas e a
aconselhamento tcnico de alto nvel. As restantes 3 das principais 23, so em grande
medida servidas pelas autarquias, e uma delas, Montepuez, com muito bons resultados,
devido a uma gesto competente e acesso a alguns investimentos atravs de uma srie de
projectos. Mas as restantes acusam dificuldades.

No caso das vilas, as 10 que tm conselhos municipais tm uma diversidade de sistemas e


operadores. Quatro delas, segundo informaes, (ver Quadro 7.5), esto em mau estado.
Mas as autarquias tm conseguido cobrar receitas na maioria dos casos, ainda que com
dificuldade. Estes municpios tm enfrentado severas dificuldades no acesso a verbas e as
mais problemticas tm sido as destinadas a reparar e alargar as redes. No caso dos
sistemas das pequenas vilas subordinadas aos governos distritais, os operadores so
essencialmente as prprias entidades distritais, com administraes locais em alguns
casos. Os resultados so mistos mas na generalidade os sistemas quase que no
funcionam.

Globalmente, no caso dos sistemas que no esto inseridos no FIPAG, no se pode


afirmar que o problema reside no facto de a responsabilidade pelas operaes ser local; o
problema pode bem ser a falta de acesso a recursos, sendo a falta de capital e de
aconselhamento tcnico de alto nvel os mais importantes. O desafio que se pe elevar

226
os sistemas a um nvel de viabilidade tcnica atravs de investimento e tambm criar uma
gesto sustentvel. Isto ser mais difcil para os sistemas de pequena dimenso, pois
sero tambm necessrios mecanismos para os operadores contratarem fora (outsource)
servios que no podem assumir internamente devido a problemas de escala. Deveriam,
eventualmente, ser considerados subsdios, pois estes sistemas no estaro provavelmente
em situao de recuperar custos durante alguns anos.

Gesto de Activos (incluindo Investimento)

Os activos so geridos por uma das seguintes formas: (i) para as reas centrais nas 14
cidades e grandes vilas, o FIPAG responsvel por realizar capital, gerir o investimento
desse capital em infra-estruturas e contratar operadores; (ii) nas 6 grandes vilas servidas
por empresas da DNA, o papel do gestor de activos um tanto ambguo, pois a DNA e a
autarquia tm ambas um papel a desempenhar; (iii) no caso de operadores privados nas
pequenas vilas a maioria dos investimentos iniciais vieram do sector pblico e no caso
dos cerca de 450 pequenos operadores em Matola/Maputo o capital era dos operadores.
Em ambos os casos os operadores tm sido responsveis principalmente pela expanso,
em especial da rede; e (iv) no resto das reas urbanas a posio de jure que a DNA
responsvel, mas de facto nada foi feito e o poder local v-se em parte confrontado com
esta responsabilidade.

O Governo decidiu resolver esta situao ensaiando uma nova unidade de gesto de
activos, a AIAS, para assumir a responsabilidade de todas as reas urbanas que no esto
no FIPAG. Tem no entanto havido alguma discusso quanto necessidade de separao
dos sistemas de gesto de activos para as 23 cidades e grandes vilas (entre o FIPAG e
a AIAS).

Em relao AIAS, de notar que no se prope que seja uma entidade de


empreendimentos de risco: no sua funo contrair emprstimos e no efectuar
contratos com operadores nem assumir quaisquer riscos de explorao associados s
operaes de abastecimento de gua. Ser, essencialmente, uma unidade de gesto de

227
projectos, mas estas responsabilidades esto ainda a ser definidas e precisam ser
coordenadas com as das APAS.

Regulao

O regulador, CRA, responsvel pelos sistemas abrangidos pelo rgo de Gesto


Delegada que engloba as reas geridas pelo FIPAG. Fora das 14 cidades e vilas FIPAG, o
regulador essencialmente e actualmente, a DNA. A instituio de uma estrutura
regulatria diferente nestas 14 cidades e vilas problemtica. Mas h propostas para
alargar a aco do CRA de modo a actuar como regulador nas cidades no-FIPAG,
directa ou indirectamente. O CRA est presentemente a desenvolver mecanismos para
delegar algumas das suas funes nas zonas periurbanas das cidades do FIPAG.

Sobre o Financiamento de Capital

Em Moambique, verifica-se um interessante empenho no financiamento do sector da


gua e tambm algum interesse no do saneamento, por parte dos doadores internacionais
e das agncias financiadoras. Alguns destes financiamentos entram como doaes e, no
caso do financiamento do FIPAG, algumas tm a forma de crdito. necessrio um
maior financiamento mas actualmente a preocupao a capacidade do sector para
absorver aquele que est assegurado.

Entretanto, os fundos atribudos a cada rea municipal no so iguais: as grandes cidades


esto a ter dotaes per capita mais elevadas que centros urbanos mais pequenos e muitas
pequenas vilas actualmente pouco recebem. As cidades e vilas maiores recebem mais
capital de investimento porque mais caro abastecer os cidados de grandes cidades,
dada a distncia a que se situam as fontes, a extenso das tubagens, estaes de
tratamento, etc. Embora se aceite que as reas urbanas no podem ser todas financiadas
em simultneo, necessrio optimizar a forma como as verbas so atribudas, o que
requer um conjunto de regras ou orientaes sobre o modo como os investimentos sero
prioritizados, dado que os investimentos para o abastecimento de gua so
reconhecidamente irregulares.

228
Sobre a Receita de Explorao

H uma noo geralmente aceite de que os subsdios sero concedidos apenas numa fase
de transio e que, a longo prazo, os operadores tm de ter capacidade para cobrir os seus
custos de operao com as receitas cobradas aos clientes. Os consumidores actualmente
servidos pelo FIPAG esto, na realidade, a beneficiar de um subsdio ao sistema, atravs
de uma combinao de emprstimo e doao, ainda que esteja previsto que seja
gradualmente retirado. E as novas propostas de financiamento para as pequenas e mdias
vilas tambm contemplam um subsdio durante um perodo de transio.

Com base nesta anlise, se no houver subsdio haver ainda muitas famlias pobres que
no tero capacidade para ter gua canalizada em casa, particularmente em casos em que os
custos do servio so elevados devido s condies locais de recursos de gua. Quando o
fornecimento de gua restrito, frequentemente so os pobres quem mais paga. Estudos
globais tm demonstrado que as economias de escala realmente prevalecem e que a melhor
maneira de fornecer melhores servios fornecer tantas ligaes quanto possvel,
recorrendo a modos inovadores de levar a gua canalizada aos utentes, introduzindo
ligaes partilhadas, venda pelos vizinhos, etc. J foi afirmado neste relatrio que a
aceitao de uma abordagem a nveis de servio mistos a chave para o sucesso.

Sobre a Estrutura Institucional do Saneamento


Sobre a Autoridade

No caso do saneamento, o conceito da autoridade claro onde existe um conselho


municipal: pertence autarquia. A autoridade para o saneamento, nas pequenas vilas
onde no existe um municpio, menos clara, mas assume-se que compete ao governo
distrital. Esta noo de autoridade difere da que se aplica ao abastecimento de gua, o que
significa que a integrao das actividades de gua e saneamento a nvel local se torna
difcil. H fortes argumentos a favor de uma maior integrao entre o abastecimento de
gua e as empresas de saneamento canalizado. Essa integrao uma das caractersticas
das estruturas propostas pela AIAS e pelos conselhos provinciais da gua que, como se
sabe, sero responsveis por ambos os servios. O papel e o envolvimento organizacional
das autarquias devero ser claramente definidos. De acordo com o WSP, no entanto, para

229
que tenham uma repercusso na sade pblica, estes servios devem ser fornecidos em
conjunto, mas no necessariamente pela mesma entidade. O abastecimento de gua ,
tipicamente, uma infra-estrutura centralizada, construda de uma s vez, que vai ao
encontro dos consumidores. O saneamento com tratamento localizado a soluo para
mais de 95% dos moradores urbanos durante ainda vrios anos depende de campanhas
permanentes para persuadir e ajudar as pessoas a fazerem investimentos individuais. Isto
uma tarefa muito diferente do fornecimento em massa de um produto (a gua). A
evoluo recente do saneamento a nvel mundial comea a reconhecer este facto e esto a
surgir estruturas institucionais separadas.

Sobre as Actividades Operacionais

No caso da operao e manuteno de infra-estruturas associadas a sistemas de esgotos, a


situao actual que so da responsabilidade da autarquia. Mas actualmente os sistemas,
e em particular em Maputo, esto quase inoperativos. No foi possvel avaliar propostas
relativamente a novos sistemas de esgotos propostos para outras cidades. A poltica
instituir servios autnomos (empresas municipais de saneamento) que podem ter alguma
participao privada.

Em relao a sistemas localizados de saneamento (tanques spticos, fossas, etc.) a


actividade operacional est sobretudo associada a coordenao e promoo, incluindo a
promoo da sade e da higiene. No existe de momento uma poltica sobre o
esvaziamento, mas ele feito por uma combinao de operadores municipais e privados.
Assume-se que esta uma responsabilidade das autarquias, mas a maioria no dispe de
meios para o fazer. As famlias tm de assumir a principal responsabilidade pela
construo dos seus prprios sistemas localizados e por fazer a sua manuteno. H uma
poltica que prev que o Governo central promova a construo de latrinas pelas
famlias, mas as condies especficas no so claras.

230
Gesto de Activos (Incluindo Investimento)

No caso dos sistemas de esgotos, a AIAS tem sido designada na Proposta de Estratgia
Urbana WSS como responsvel, no futuro, por estes equipamentos, pelo menos em
termos de garantir a obteno de financiamento e uma correcta instalao das infra-
estruturas. Os comentrios feitos em relao AIAS nas seces relativas ao
abastecimento de gua aplicam-se aqui tambm.

Receitas de Explorao do Saneamento

Na falta de slidos sistemas tributrios locais, a introduo de uma taxa de saneamento


ligada factura da gua uma alternativa que abre a possibilidade de os novos ou
recuperados sistemas de esgotos poderem ser explorados e mantidos com viabilidade. No
entanto, estas taxas tero de ser mais elevadas do que as actualmente propostas, o que
pode conduzir a problemas para a capacidade econmica dos utentes. A receita necessria
a um saneamento local ainda muito elevada e torna necessrio um mecanismo de
financiamento com critrios claros e transparentes, para atribuir e transferir fundos para o
governo local.

Regulao

A regulao aplica-se sobretudo a sistemas de esgotos, que representam uma importante


infra-estrutura pblica e cuja receita tem de ser cobrada a clientes ligados ao sistema. H
ainda uma questo por responder: at que ponto pode o CRA assumir esta
responsabilidade.

Programa Nacional de Apoio

Tem sido reconhecida a necessidade de um programa nacional de larga escala, em apoio


ao saneamento localizado, mas seriam necessrios, uma considervel vontade poltica e
recursos, para elevar esse programa a uma escala muito maior.

231
7.11 Operaes Actuais
Organizao Institucional: gua
A presente situao operacional baseia-se em trs estruturas institucionais:

1. 15 cidades e vilas onde o FIPAG responsvel pelos equipamentos de abastecimento


de gua e pela gesto dos sistemas atravs do quadro de gesto delegada para
operaes. Todas estas cidades atingem o nvel de recuperao de custos que permite
ao FIPAG manter a operao e pagar o servio da dvida. Outras cidades podero vir
a ser includas no FIPAG se conseguirem atingir a recuperao total de custos;

2. Todas as restantes vilas esto na dependncia da AIAS, que responsvel pela gesto
de activos, sendo o servio prestado por empresas pblicas contratadas pelas agncias
provinciais de guas (APAS), e:

3. As zonas periurbanas nas cidades e vilas FIPAG que no esto na rea do operador
privado e possivelmente algumas vilas AIAS tambm, continuam a depender de
sistemas relativamente informais, em fase de transio. Com o tempo, todas sero
integradas na rede reticulada. Entretanto, haver aqui lugar para a interveno de uma
srie de outros actores, incluindo a autarquia, o governo distrital e ONG, pelo menos
como coordenadores e para fazer alguma fiscalizao das reas periurbanas.

Sistema de Financiamento: gua


H compromissos de financiamento em larga escala para muitos dos grandes sistemas de
gua canalizada e de redes de tubagens de esgotos (nas 23 principais cidades) e a ateno
vira-se agora para conseguir montar os dispositivos para a implementao e garantir a
existncia de sistemas operacionais, de modo a que os servios sejam adequadamente
geridos. O nvel de financiamento atribudo deveria ser revisto em termos comparativos,
para avaliar o nvel de equidade nas actuais dotaes.

Para pequenos sistemas de fornecimento de gua canalizada e pontos de gua, o ideal


seria instituir, por um perodo de 10 anos, um esquema de dotao de capital, de modo
a optimizar a atribuio de fundos e para que possa haver uma expanso progressiva

232
dos sistemas. Esta aco deveria ser coordenada com a Abordagem Geral do Sector, ou
nela inserida.

Poder haver necessidade de criar algum tipo de subsdio de operao durante uma fase
de transio (ou ainda mais longa) para cobrir pelo menos assistncia tcnica e gestores
de contrato. preciso tambm estabelecer um enquadramento claro para garantir
equidade nesta matria. A disponibilidade de verbas para assistncia tcnica deve ser
estabelecida para todas as reas urbanas, em semelhana ao que foi atribudo nas zonas a
norte, no mbito do programa MCC. As APAS assumiriam esta responsabilidade. Os
actuais custos de operao e manuteno, excluindo encargos de capital e assistncia
tcnica durante um certo perodo, tero de ser cobertos por taxas. Mas pode ser difcil
conseguir uma adeso a pagamentos em zonas onde h concorrncia de recursos naturais
a baixo custo.

Disposies de Regulamentao: gua


O CRA domina claramente a regulamentao do sector da gua, em resultado do sucesso
que tem tido na implementao e gesto da regulao da gua. O CRA poderia
(i) continuar a assumir a responsabilidade das reas FIPAG; (ii) assumir a
responsabilidade pela regulao de todos os fornecedores de gua nas 23 cidades e
grandes vilas; (iii) alargar a sua aco e aceitar a responsabilidade tambm das pequenas
vilas; e (iv) assumir, em certos casos, uma responsabilidade indirecta.

Tecnologia e Escolha de Nvel de Servio: gua


O abastecimento de gua e os sistemas de saneamento s sero viveis se a tecnologia
escolhida tiver custos que possam ser comportados por receitas locais (assumindo que se
possa disponibilizar assistncia tcnica e capital, numa base de subsdios). No caso do
abastecimento de gua, isto implica que necessrio ter em ateno os nveis de servio,
com uma combinao adequada de ligaes individuais, torneiras pblicas, e pontos de
gua.28 Durante um perodo temporrio, que pode ser de 10 anos ou mais at que os
sistemas canalizados estejam amplamente difundidos e funcionais, os pontos de gua
(geralmente poos com bombas manuais) podem ter que ser aceites, mas devem ser

233
desencorajados devido aos riscos de contaminao. A maioria das torneiras pblicas
deveria ser ligada rede.

Organizao Institucional para o Saneamento


No caso dos sistemas de esgotos, existentes e futuros (provavelmente haver uns
10 sistemas), estes encontram-se sob a autoridade municipal e devero assim permanecer.
A opo de integrar o abastecimento de gua e as operaes de saneamento dever ser
investigada em anos futuros, instituindo um operador responsvel por ambos. Neste
sentido muito importante que o CRA assuma e responsabilidade regulatria para os
sistemas de esgotos, pelo menos a mdio prazo.

No caso do saneamento localizado, o governo local, tanto autarquias como distritos,


devero ser responsveis pela conduo de programas de melhoramento do saneamento,
no que ser uma continuao do PLM que inclui promoo contnua da sade e da
higiene. Mas para que isto possa ser feito com eficcia, necessrio dar um grande passo
de apoio, a nvel nacional e provincial. Esse apoio poderia ser esquematizado como um
programa de apoio nacional dos gabinetes provinciais. Idealmente, teria o envolvimento
do Ministrio da Sade e do MOPH/DNA, e seria baseado em anteriores boas prticas.

Financiamento de Saneamento Localizado


H uma necessidade urgente de instituir um fundo nacional para o saneamento, que
efectue as transferncias para o governo local destinadas a programas de saneamento
urbano. As autarquias so responsveis pelo saneamento, mas no tm acesso a
financiamento para o fazer. Estas transferncias poderiam ser faseadamente reduzidas
(talvez ao longo de 10 anos), medida que as fontes de receita locais forem consolidadas.
Simultaneamente, tambm necessrio financiar o programa de apoio nacional, que
essencial para o sucesso dos programas locais.

7.12 Concluso
H uma larga gama de experincias, modelos e propostas que podem servir de guia para
os sectores de gua e saneamento em Moambique. Colhem-se a importantes lies do

234
passado e oportunidades para a fase seguinte de implementao das vrias abordagens e
polticas. O ambiente institucional particularmente dinmico e ainda no estabeleceu
um equilbrio justo. A fase seguinte est a ser iniciada com destaque para duas novas
instituies (e modelos associados), baseadas no sucesso do FIPAG at data, que so as
APAS e a AIAS. Estes modelos devero ser cuidadosamente avaliados. O papel das
autarquias ter de ser estabelecido em relao ao que desejam e ao que podem contribuir.
No caso do abastecimento de gua, as autarquias devem decidir se querem ser
investidores e detentores dos activos, operadores, reguladores ou fazedores da poltica.
Cada um destes papis implica diferentes responsabilidades e no fcil conjug-las.
uma enorme tarefa para as autarquias, sobretudo agora. Seria importante que as agncias
a nvel central ajudassem as autarquias a compreender os benefcios (e os riscos)
associados ao modelo APAS/AIAS e a participar de um modo organizado e sistemtico
nas APAS. Por outras palavras, importante prestar s autarquias a assistncia e apoio
para exigirem, das APAS e da AIAS os investimentos e servios de que necessitam.

tambm importante esclarecer o enquadramento futuro da regulao, onde tero de ser


acordadas as funes do CRA, da DNA e das autarquias, tanto para a gua como para o
saneamento. No que respeita ao saneamento, h necessidade de um importante
investimento em sistemas canalizados e de um programa de apoio, atravs das autarquias,
para que as famlias melhorem o saneamento localizado. Os sectores da gua e do
saneamento, em Moambique, esto em rpida mudana e muito importante estabelecer
mecanismo apropriados de recolha de dados e realizar uma anlise em contnuo de modo
a informar a poltica para o futuro, em particular dada a importncia crtica destes dois
sectores na prossecuo de muitas das MDG.

235
Notas Finais:
1
No caso dos dois sistemas de esgotos existentes, em Maputo e Beira ambos tm uma s estao de
tratamento de guas residuais, com tecnologia de tanques.
2
22 sesso do Conselho de Ministros em 21/08/07, publicada no Boletim da Repblica 43/1, 5
suplemento 30/10/07.
3
So elas: Maputo e Matola, Xai-Xai, Chkw, Inhambane, Maxixe, Beira e Dondo, Chimoio e Gondola,
Quelimane, Tete e Moatize, Nampula, Nacala, Pemba e Lichinga.
4
As ARA, supervisionadas pelo MOPH, gerem as bacias hidrogrficas do pas. So responsveis pelo
licenciamento e concessionamento do uso e benefcio de guas do domnio pblico, impondo servides
administrativas e aprovando obras hidrulicas, entre outros poderes. O FCGD um rgo consultivo que
integra representantes das principais entidades envolvidas no processo de gesto delegada e que trabalha
para harmonizar os seus respectivos interesses.
5
Informao sobre a poltica rural de gua e saneamento obtida principalmente de Strategic Plan for Rural
Water and Sanitation 2006-1015 elaborado para o Governo de Moambique (MOPH-DNA).
6
Em dois casos investigados para este relatrio, (Manhia e Monapo) as autarquias so efectivamente os
operadores e empregam pessoal para a operao e manuteno dos sistemas.
7
Este conceito est a ser discutido mas no foi legalmente definido por qualquer decreto legal.
8
Uma larga proporo de ligaes existentes no funcionam (33% em Lichinga, 37% em Nacala e 28% em
Angoche, por exemplo) e por vezes todo o sistema vai abaixo, geralmente devido a uma falha macia de
abastecimento.
9
As empresas no tm conseguido expandir as redes pelas quais so responsveis (em media, apenas 14%
de cobertura para todas as 6, o que mais baixo que qualquer outro agrupamento de operadores).
10
Estimativa aproximada. Um estudo alargado feito por Seurica/Hydrocanceil para o FIPAG registou 190
pequenos fornecedores em 2004 e calculou que deveria haver pelo menos 200 nessa altura. Dado o rpido
crescimento desta indstria o nmero de 300 no parece exagerado.
11
Por exemplo, em Maputo e Matola h 4 camies cisterna em servio da autarquia e 12 de operadores
privados, alguns dos quais tm mais de um camio. A beira tem um servio pblico com vrios camies
cisterna recentemente adquirido e no Xai-Xai a autarquia tem apenas um tractor com atrelado e uma bomba
de vcuo.
12
Entrevista com Paulo scar, DNA.
13
O Programa gerido a nvel nacional por uma unidade central de gesto (CMU) que tem
responsabilidade pela poltica global, planeamento, coordenao, formao, mobilizao de recursos,
aquisies e gesto financeira. A CMU realiza visitas de superviso s unidades provinciais. H
presentemente 8 Projectos para Latrinas Melhoradas (PLM) a nvel provincial.
14
Ver diagrama 3 no relatrio Rural Water and Sanitation Strategy report (2006).
15
O Presidente do CM da Beira acredita que a cooperao entre as AdM como gestor contratado e o
municpio, satisfatrioa. Em Maputo, o Directo Adjunto de gua, saneamento e drenagem pensa que h
muito pouca interaco, ao seu nvel, entre operador e municpio. Em Nampula, tanto o FIPAG como o
CRA tm escritrio local, o que parece ter facilitado uma boa comunicao com a empresa de guas que
est sob o controlo do FIPAG.
16
Nas entrevistas com os operadores a falta de acesso a capital foi considerada como a principal
dificuldade.
17
Entrevista com Manuel Alvarinho, CRA.
18
Isto foi tomado em considerao no documento de avaliao de projectos do Banco Mundial (2007) para
o programaWater Services and Institutional Support program (WASIS).

236
19
O termo viabilidade usado no sentido da situao em que o operador de um sistema consegue auferir
receitas suficientes para cobrir o custo de um sistema bem organizado, a longo prazo, incluindo no custo a
possibilidade do servio da dvida constituda para capital de investimento em novas infra-estruturas e
reabilitao das existentes.
20
Confirmado no relatrio Nathan, que inclui uma anlise de vrios pequenos e mdios sistemas e indica
que muitos no sero viveis, no curto prazo, sem subsdios. Mas que tambm mostra que ser possvel
ultrapassar a fase dos subsdios a mdio prazo (at 2015 o mais tardar).
21
Note-se que estes dados so interpretados com base no seu prprio mrito e esta avaliao no est
necessariamente conforme com a que dada nos relatrios Baker.
22
Por exemplo, os nmeros dados anteriormente neste relatrio, que foram usados para o clculo de custo
de capital USD 60 por famlia para uma latrina com fossa e USD 150 por famlia para um tanque sptico
incluem o custo de componentes, quer este tenha sido suportado pela famlia, quer pelo municpio e de
alguns elementos de gesto de programa. Assume-se que no incluem os custos de operao corrente
incorridos na aplicao de um servio continuado de promoo da sade e da higiene, manter os contactos
com as comunidades e proceder ao esvaziamento de tanques e fossas.
23
Embora esteja a ser feita cobrana pelo Saneamento pela AdM, a empresa gestora do contrato nomeada
pelo FIPAG, a receita no tinha entrado na autarquia da Beira at Fevereiro 2008, segundo informou o
presidente do CM.
24
No foi possvel avaliar a extenso de compromissos de financiamento, em detalhe, para este relatrio.
25
Porto Alegre e Santo Andr
26
Nenhuma , tecnicamente, do sector privado. A AdM uma joint venture entre uma empresa pblica
portuguesa e capital privado. Nas outras cidades FIPAG, este organismo o operador apoiado pela
VITENS.
27
Este foi um dos grandes tpicos de discusso entre os presidentes dos CM no workshop sobre a anlise
deste sector urbano em Junho 2008.
28
Os furos como ponto de gua, em zonas urbanas, devem ser evitados devido contaminao atravs de
saneamento inadequado, mas em zonas periurbanas muito depende da densidade e da localizao do ponto
de gua em relao latrina de fossa.

237
Chapter 8 Gesto de Resduos Slidos

8.1 Introduo, Conceitos e Metodologia


Os problemas relacionados com os resduos slidos na sociedade actual so complexos,
dada a quantidade e diversidade produzida diariamente e que tem vindo a aumentar ao
longo do tempo. O desenvolvimento explosivo das reas urbanas, o aumento de consumo
de bens descartveis ou pouco durveis conjugados com o financiamento limitado para a
prestao dos servios de limpeza urbana e baixa capacidade tcnica para a operao
desses servios, requerem intervenes urgentes para minimizar os impactos na sade
pblica e a degradao do meio ambiente. Os graves problemas resultantes da gerao e
deposio inadequada de resduos slidos tornaram-se um desafio para qualquer
administrao solucionar ou, pelo menos, diminuir o seu impacto negativo.

Em Moambique as autoridades municipais so responsveis pela gesto dos lixos


urbanos com base no Artigo 6 da Lei 2/97, de 18 de Fevereiro e Artigo 25 da Lei 11/97,
de 31 de Maio. Embora as autarquias tenham a incumbncia legal de garantir os servios
de limpeza urbana, na prtica a falta de recursos financeiros, humanos e materiais,
continua a comprometer a prestao destes servios bsicos.

Este captulo apresenta uma anlise da presente situao em relao gesto dos resduos
slidos urbanos e algumas recomendaes para melhorar a situao de uma forma
sustentvel. Procura ainda identificar boas prticas que possam servir de exemplo para a
revitalizao de modelos existentes ou como modelos alternativos de gesto.

Metodologia
Este estudo efectuou uma anlise dos principais documentos existentes sobre a matria e
efectuou uma srie de entrevistas com instituies governamentais e privadas, a nvel
nacional e autrquico. Os principais pressupostos metodolgicos que orientaram o estudo
so baseados no conceito de gesto integrada de resduos slidos, como um novo
paradigma da limpeza urbana, alinhados com a Agenda 21, que estabelece como metas a
reduo da gerao de resduos slidos, o aumento da reutilizao e da reciclagem, a

238
universalizao da prestao dos servios e a deposio final ambientalmente correcta.
Entre os conceitos bsicos, define-se:

Gesto Integrada de Resduos Slidos: Este conceito inclui os aspectos social,


ambiental, cultural, econmico, poltico e institucional, bem como as dimenses tcnicas
e operacionais de servios de gesto sustentvel de resduos slidos.

Resduos slidos como parte do saneamento ambiental: As solues para a deposio


final devem estar em consonncia com as directrizes nacionais e internacionais. Devem
ser articuladas com o conjunto de actividades que constituem bons servios de
saneamento ambiental, abastecimento de gua, esgoto sanitrio, drenagem de guas
pluviais, gesto de resduos slidos e limpeza urbana.

Participao da Populao: A participao dos principais interessados (stakeholders)


essencial. Entre estes incluem-se as CBO, e os sectores informais e privados. Esta
estratgia de participao difere de metodologias mais tradicionais e permite um
contributo mais activo por parte dos diferentes grupos sociais.

Incluso Social: Os catadores (como so geralmente designados) de materiais


reciclveis tm um importante papel a desempenhar e a criao de parcerias essencial
para estabelecer oportunidades de gerao de trabalho e rendimento, especialmente para
aqueles voltados para a recolha selectiva e reutilizao de materiais reciclveis.

Desenvolvimento das Capacidades Tcnicas das Autarquias atravs de Formao no


Local de Trabalho: Os estudos de gesto integrada de resduos slidos devero ser
elaborados tendo em considerao as competncias tcnicas e operacionais das autarquias
e consequentemente a sua capacidade de implementao das aces propostas.

Os tcnicos locais devero ser incentivados a participar no levantamento de dados. de


considerar um apoio tcnico, para desenvolver as capacidades atravs de formao no
posto de trabalho e para garantir que servios contratados, recebidos ou prestados, so
adequadamente geridos.

239
Parcerias Locais e Regionais: Neste sector so possveis muitas e diversas parcerias,
incluindo as pblico-privadas, parcerias entre autarquias (para atingir economias de
escala), parcerias entre autarquias e distritos ou entre autarquias e provncia ou
departamentos do Governo nacional. O desafio das parcerias identificar os sectores ou
organismos do Governo que podem ser complementares e trabalhar em conjunto para
atingir objectivos comuns.

Trabalho de Campo
O trabalho de campo incluiu visitas tcnicas s seis autarquias envolvidas neste estudo.
Em cada municpio foram feitas entrevistas com os chefes dos departamentos
responsveis pelo saneamento, associaes locais, directores das principais empresas
industriais e de unidades sanitrias. Tambm foram realizadas visitas tcnicas aos pontos
mais crticos dos roteiros de recolha de resduos slidos, locais de deposio final e aos
principais hospitais e centros de sade.

As entrevistas tiveram por base inquritos que abordavam os seguintes aspectos:

O tipo de servios de gesto de resduos slidos, incluindo a identificao de modelos


operacionais em todas as fases do processo e identificando as dificuldades
relativamente a: (i) acondicionamento; (ii) limpeza dos bairros (urbanos e peri-
urbanos); (iii) transporte; (iv) deposio final e tratamento dos resduos slidos
urbanos; e (v) formas de gesto de resduos de servios de sade;
Identificao da abrangncia de cobertura do servio de recolha dos resduos
slidos, das rotas e frequncia da recolha, e a identificao dos
constrangimentos que impedem o alargamento da cobertura do servio;
As atitudes e comportamento dos cidados e instituies relativamente s questes da
gesto de resduos slidos;
Os tipos de resduos slidos produzidos, em quantidade e qualidade (resduos de
servios de sade, domsticos, comerciais, industriais, resduos especiais / txicos,
etc.) e a forma actual do seu tratamento.

240
Recursos materiais, humanos e financeiros envolvidos no processo de gesto de
resduos slidos;
As taxas e tarifas cobradas pela recolha dos resduos slidos e a eficincia de custo
dos modelos de gesto dos resduos slidos;
Modelos de gesto em vigor ou alternativos, que sejam sustentveis e eficientes e
garantam a qualidade da gesto municipal dos resduos slidos.

8.2 Principais Concluses e Desafios


A sntese qualitativa dos levantamentos de dados realizados junto das autarquias
envolvidas neste estudo apresentada nos Quadros 8.1 e 8.2. Observa-se, no Quadro 8.1
que todos os servios de limpeza urbana, em todas as autarquias, abrangem desde a
recolha at deposio final. No entanto, a qualidade dos servios prestados pelos CM
varia significativamente de actividade para actividade e mesmo de um municpio para
outro (ver anexo 3 do captulo longo no CD-ROM).

241
Quadro 8.1 Servios de Gesto de Limpeza Urbana Disponibilizados pelos Municpios e
Entidade Responsvel
Entidade Responsvel em cada Municpio
Servios
Cuamba Guru Inhambane Maputo Nacala Quelimane
Recolha de resduos
CM CM CM CM/T/P CM EP
domsticos
Recolha de resduos
CM CM P CM/P CM EP/P
especiais entulho
Recolha de resduos
especiais poda privada CM CM CM/P CM/P CM EP
de rvores
Recolha de resduos
especiais grandes CM P - CM CM/P EP
produtores
Recolha de resduos de
P P CM CM/P CM/P EP/P
servios de sade
Recolha de resduos de
P - - P T P
portos e aeroportos
Recolha de resduos
CM P P P P P
industriais
Recolha de resduos
CM CM - CM/P CM EP
comerciais
Resduos de limpeza das
CM CM CM CM CM EP
ruas
Resduos de sarjetas e
CM CM CM CM CM EP
valas de drenagem
Resduos de
parques/praas/jardins CM CM CM CM/P CM EP
pblicos
Resduos de limpeza de
- - CM CM CM -
praias
Resduos de limpeza de
CM CM CM CM/P CM EP
mercados
Tratamento de resduos - CM - CM - -
Deposio final CM CM CM CM CM EP
Outros servios - - CM CM CM EP
Nota: CM: Conselho Municipal . EP: Empresa Pblica. P: Produtor. T: Contrato com terceiros

Os resultados apresentados no Quadro 8.2 a seguir, indicam que em relao s reas


abrangidas, a qualidade dos servios de recolha de resduos slidos satisfatria.
Contudo,
os servios so quase inexistentes nas reas periurbanas. Torna-se assim importante que
os servios sejam alargados e disponibilizados a toda a populao. Conclui-se tambm

242
que todos os resduos recolhidos so depositados em lixeiras a cu aberto, uma situao
que potencia graves problemas ambientais e de sade pblica. Alm disso, o Quadro 8.2
mostra que embora todas as autarquias apliquem uma taxa de gesto de resduos urbanos,
nem todas tm taxas diferenciadas consoante a quantidade e natureza dos resduos
recolhidos.

Outra observao importante diz respeito percentagem dos gastos com a gesto dos
resduos urbanos no total do oramento das autarquias, que em mdia se calcula em 11%
mas que varia entre 2% e 19%. No foi, no entanto possvel, obter o total das despesas
dedicadas exclusivamente aos servios de gesto dos resduos urbanos, j que a maioria
dos municpios tem a contabilidade conjunta, em especial no que se refere a pessoal. Por
outro lado, os recursos so utilizados tambm para diversas outras actividades, pelo que
estes nmeros no reflectem apenas as verbas relacionadas com a gesto de resduos.

243
Quadro 8.2 Sntese do Diagnstico da Gesto de Resduos Slidos Urbanos
rea Despesas
RSU Depo-
Geogrfica da TLU em % do Instrumentos Fiscali- Forma- Educao
Populao Recolhidos sio
Recolha Diferenciada Oramento Legais zao o Cvica
(T/dia) Final
(% rea) Total
CPM
Urbana 90% Sim
Cuamba 72 056 14 Lixeira Sim 4,2 PGIRSU Sim No
Periurbana 0% Permanente
PE
Urbana 100% Sim
Guru 140 025 15 Lixeira No - CPM Sim No
Periurbana 30% Permanente

Urbana 100%
Inhambane 68 285 23 Lixeira Sim 14,37 CPM No No Sim
Periurbana 30%
CPM
Urbana 90% RGRS Sim
Maputo 1 068 607 450-600 Lixeira Sim 16,61 Sim No
Periurbana 60% PDRS Permanente
Estatuto
CPM
Urbana 100% Sim
Nacala 167 038 34-40 Lixeira Sim 2,0 PGIRSU Sim No
Periurbana 35% Permanente
PDM
CPM
Urbana 100% Sim
Quelimane 191 476 90 Lixeira No 19,0 PGIRSU No No
Periurbana 60% Permanente
Estatuto
RSU Resduos Slidos Urbanos RGRS: Regulamento de Gesto de Resduos Slidos
TLU Taxa de Limpeza Urbana CPM: Cdigo de Postura Municipal
PGIRSU: Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
CM Conselho Municipal Urbanos
Estatuto: Estatuto da Empresa Municipal de Saneamento de Quelimane
(EMUSA)
PDRS: Plano Director de Resduos Slidos

244
Os dados quantitativos e qualitativos e a anlise at aqui apresentados indicam a
necessidade de um esforo sobretudo nas seguintes reas:

Estrutura Organizacional
A gesto de resduos slidos claramente uma competncia municipal.
Independentemente dos sistemas institucionais utilizados para a prestao do servio, os
municpios so os responsveis pelo planeamento e monitorizao destes servios e por
garantir a sustentabilidade econmica do sector

Podem ser utilizados diferentes sistemas institucionais para optimizar os servios de


limpeza urbana e cada um desses sistemas requer uma estrutura administrativa diferente.
As formas geralmente mais adoptadas so a administrao directa pela autarquia ou
indirecta, atravs de uma empresa pblica especfica, ou mesmo de uma empresa pblico-
privada. Qualquer que seja a opo o servio pode ser prestado atravs de uma
contratao de empresas privadas (outsourcing).

excepo de Quelimane, que criou uma empresa pblica, a Empresa Municipal de


Saneamento EMUSA, os demais Municpios tm os servios de limpeza urbana
adstritos a uma direco ou departamento do Conselho Municipal, i.e. em administrao
directa.

A administrao directa geralmente a estrutura mais adequada para a gesto dos


resduos slidos num municpio pequeno, onde a dimenso do servio pode no ser
suficientemente atraente para contratar servios externos com vantagem econmica. No
entanto, a existncia de uma organizao especfica, com uma estrutura administrativa e
operacional, fundamental para a execuo destes servios.

A criao de uma empresa municipal s se justifica, geralmente, para as autarquias de


maior dimenso, pois permite talvez uma maior agilidade e autonomia na prestao dos
servios. Mas a experincia da EMUSA, dada a sua recente criao (Junho 2007) no
oferece ainda suficientes dados para avaliar o seu desempenho.

245
Qualquer que seja a opo institucional directa ou indirecta, a estrutura administrativa
tem de ser adequada a gerir a complexidade e a dimenso da autarquia, com recursos
humanos competentes e qualificados. O Conselho Municipal ser sempre responsvel
pela coordenao e controlo da qualidade dos servios, mesmo em caso de serem
contratados a terceiros.

Sustentabilidade Econmica e Financeira


Existe em Moambique uma taxa de gesto de resduos slidos que as autarquias podem
cobrar atravs da EDM (a companhia de electricidade), que a acrescenta sua factura para
os consumidores domsticos. Sendo embora inovadora e eficaz como instrumento para
realizar receitas, esta taxa (instituda por Postura municipal), um tema muito controverso
por uma srie de razes, entre as quais a qualidade dos servios prestados, o montante e o
modo como a taxa aplicada, as elevadas comisses cobradas pela EDM e porque as
autarquias no tm acesso ao montante real arrecadado pela EDM. Para determinar se um
sistema de limpeza urbano auto-sustentvel ou no, necessrio compreender as despesas
correntes mensais, bem como as receitas previstas da taxa de resduos urbanos e outras
fontes de rendimento. Esta informao no est a ser tornada pblica.

O resultado dessa anlise serviria como referncia para orientar os gestores quanto ao
desempenho financeiro do sector da gesto dos resduos urbanos, avaliando se os
montantes das taxas so suficientes, se precisam de ajustamento, ou se a forma de
cobrana precisa de ser melhorada. A anlise poder tambm servir para definir a
proporo do oramento municipal (das receitas no especificamente destinadas) que
necessria para complementar o oramento do sector dos resduos urbanos.

Com base nos dados disponveis, este estudo demonstra que na maioria dos municpios a
taxa de gesto de resduos slidos tem um valor inferior ao necessrio para a
sustentabilidade dos servios de recolha e deposio final. Verificou-se tambm que o
montante das taxas cobradas nem sempre diferencia as diversas categorias de produtores
de resduos.

246
De acordo com os decisores locais entrevistados, a sustentabilidade da gesto dos
resduos slidos em todos os municpios est associada necessidade de ter uma fonte
especfica de financiamento para este servio. Em diversos pases, o financiamento vem
do imposto predial. Moambique tem um sistema de imposto predial institudo, mas
colecta muito pouco e est longe de atingir o seu potencial real. Consequentemente, na
presente situao, as autoridades municipais concordam que h poucas alternativas
implementao de taxas de saneamento, com tarifas diferenciadas para os pequenos e
grandes produtores de resduos.

A cidade de Maputo tem uma programao para atingir gradualmente, at 2012, 100% de
sustentabilidade financeira do sistema de limpeza urbana. Com esse objectivo, fez uma
reviso dos valores da taxa de limpeza e diferenciou a cobrana por produtor (domsticos
e grandes produtores, por meio de Prova de Servio), por oferta de servios (servio de
remoo especial e deposio de resduos slidos na actual lixeira). O valor da taxa de
limpeza dividido em domstico e no domstico e est indexado a trs categorias de
consumo da energia. Foi tambm criada uma tarifa social para famlias pobres que
auferem o servio mas tm pouca capacidade para pagar. Desde 2007 a tarifa de 10MTn
por agregado familiar, independentemente do nvel do consumo de energia.

Para atingir a sustentabilidade econmico-financeira do sector de limpeza urbana, os


municpios devem adoptar medidas para rever os valores da taxa e estabelecer a cobrana
diferenciada para grandes produtores de resduos, bem como criar mecanismos de
controlo de receitas e gastos aplicveis a cada segmento. Entretanto, para a
implementao de cobrana diferenciada de taxa de limpeza deve haver uma preocupao
com a capacidade de pagamento de cada famlia, de modo a que o aumento seja feito de
um modo socialmente justo. Alm disso, uma percentagem da colecta de outras taxas
municipais como as taxas de mercados e o Imposto Predial Autrquico (IPRA)
poderia ser adstrita gesto dos resduos slidos.

Algumas actividades econmicas que decorrem dentro do territrio municipal podem


causar grandes impactos em termos de produo de resduos. Por exemplo, as actividades
porturias em Nacala, Quelimane e Pemba representam um vasto nmero de pessoas e

247
entrada de produtos para consumo. Este tipo de actividade econmica devia portanto
contribuir para o financiamento da gesto de resduos, pois so grandes contributores
para o volume de resduos slidos.

Enquadramento Jurdico
O enquadramento jurdico que responsabiliza as autarquias pela gesto dos resduos
slidos baseia-se nos Artigos 6 e 46 da Lei 2/97 (Lei das Autarquias), de 18 de Fevereiro
de 1997.

O artigo 46, nas alneas (a), (b) e (d), estabelece que a aprovao da poltica e
fiscalizao da gesto ambiental responsabilidade da Assembleia Municipal, incluindo
as actividades relativas gesto dos resduos slidos.

Como se verifica no quadro 8.2, todas as autarquias dispem de um Cdigo de Posturas


Municipais, porm nem todos esto actualizados. H portanto necessidade de criar um
instrumento legal actualizado, quer seja uma reviso actualizada do Cdigo de Posturas
Municipais quer outro instrumento legal, a fim de ordenar o funcionamento do sistema de
limpeza urbana, vinculado ao que est estabelecido no Plano de Gesto Integrada de
Resduos Slidos Urbanos (PGIRSU). Este documento deve definir claramente as
responsabilidades do Conselho Municipal na gesto dos resduos slidos e a participao
da populao em aces de manuteno da limpeza. O Cdigo de Posturas Municipais
dever ser coerente com as directrizes e responsabilidades definidas no PGIRSU.

Este enquadramento jurdico ter de ser aprovado pela Assembleia Municipal e


largamente divulgado a todos os muncipes, instituies e empresas locais. J com a base
legal aprovada, devem-se criar na autarquia os mtodos e procedimentos de fiscalizao e
designar e formar uma equipa responsvel pelo cumprimento e monitorizao dessas
responsabilidades. Neste contexto a fiscalizao deve actuar, primeiramente, como agente
de informao e orientao aos muncipes, tendo como objectivo principal evitar a
ocorrncia de irregularidades. S aps terem sido implementadas todas as medidas
preventivas, se dever aplicar as penalidades adequadas aos infractores das regras
estabelecidas.

248
Estrutura Operacional
Com excepo de Maputo, vrias foram as fragilidades detectadas na estrutura
operacional da maioria das autarquias, apesar do seu forte empenho na realizao da
gesto dos resduos slidos, como por exemplo:

Deficiente manuteno;
Falta de meios especficos para a recolha de lixos;
Irregularidade na frequncia da prestao dos servios de limpeza urbana;
Inexistncia de um servio regular de limpeza periurbana;
Limitada capacidade tcnica da equipa operacional;
Inexistncia de controlo operacional, especialmente em relao quantidade de
resduos recolhidos;
Falta de planeamento na gesto dos servios de recolha de resduos;
Deposio final dos resduos em lixeiras a cu aberto, com prejuzo do ambiente.

Um dos objectivos do estudo era conhecer a composio dos resduos slidos e a


quantidade produzida e recolhida. Esses dados foram colhidos atravs de um clculo da
capacidade dos meios e o nmero de carradas recolhidas. Porm, na maioria dos
municpios no havia controlo sobre o nmero exato de carradas. Essa informao
essencial para a gesto dos resduos e deve ser confirmada atravs da implementao de
mecanismos de controlo operacional.

O investimento em controlos operacionais indispensvel para calcular a quantidade de


resduos recolhidos, determinar o peso especfico dos resduos, estimar a produo per
capita, avaliar o desempenho das rotas de recolha, assim como realizar a composio
gravimtrica dos resduos slidos. 1 Para esse feito, devem-se capacitar as equipas locais
para desenvolverem periodicamente um programa de quantificao e caracterizao dos
resduos slidos urbanos (anual ou bianual), utilizando folhas de clculo de controlo e, no
caso da composio gravimtrica, equipamentos apropriados, como balana e tambores
plsticos.

249
Deposio Final
Os resduos slidos de todas as autarquias objecto deste estudo so actualmente
depositados em lixeiras a cu aberto sem nenhum tratamento. A soluo deste problema
considerada como uma prioridade pela maioria dos decisores entrevistados. Em algumas
autarquias h mesmo resduos industriais perigosos que so depositados em locais
imprprios, o que requer medidas urgentes de mitigao.

De um ponto de vista institucional responsabilidade do MICOA implementar e


supervisionar os requisitos de gesto de resduos perigosos. 2 No entanto e devido falta
de aco por parte do ministrio, tem recado sobre as autarquias o encargo de gerir os
riscos de manuear esses resduos e indicar um stio para a sua deposio, o que em muitos
casos tem resultado em serem levados para a lixeira municipal por falta de alternativa.

Em Janeiro de 2008 o MICOA elaborou uma Directiva Tcnica para a instalao e


operao de aterros sanitrios. No entanto esta directiva ainda no foi oficialmente
aprovada. O seu principal objectivo orientar as autarquias para a construo de aterros
sanitrios ambientalmente seguros para a deposio de resduos domsticos.

A directiva abrange desde os procedimentos para a deposio escolha de uma rea para
a localizao do aterro. Define o modo de operao e o grau de compactao conforme
com a categoria de aterro, nomeadamente aterros rurais, e aterros pequenos, mdios e
grandes (Quadro 8.3). A partir desta classificao dos aterros, so definidos os diferentes
modelos e exigncias a serem analisados para a instalao de aterros sanitrios.

Quadro 8.3 Categorias de Aterros 3


Resduos Slidos Urbanos em Geral
Classe do Aterro Rural Pequeno Mdio Grande
Quantidade de RSU gerada 1.000t
<1.000t <40.000t >40.000t
anualmente 10.000t
Populao da rea designada para
<5.000 <30.000 <150.000 >150.000
o aterro
Potencial de lixiviao 4 Baixo Elevado Baixo Elev. Baixo Elev.

250
A maioria das autarquias no dispe presentemente do capital necessrio para investir em
aterros sanitrios, dado que necessitam de um considervel capital de arranque. no
entanto possvel elaborar um plano de emergncia, definindo os mtodos de operao e
horrios de funcionamento, e adoptando certas medidas para reabilitar as lixeiras e
minimizar os impactos negativos no ambiente.

Actualmente h apenas um aterro industrial (no existem aterros para resduos urbanos) na
regio sul do pas (na Matola) o que grave motivo de preocupao. necessrio encontrar
recursos para a implantao de aterros industriais nas regies centro e norte do pas para
cumprir com a legislao ambiental vigente e exigncias locais, em especial das cidades de
Nacala e Quelimane, onde o problema de deposio final irregular de resduos perigosos se
tornou mais grave por serem cidades com forte vocao industrial e porturia.

Formao
Os programas de formao nas autarquias so pouco frequentes e, em geral, quem
participa so apenas os vereadores e directores, raramente chegando aos segmentos mais
operacionais dos servios de limpeza, em especial os recolhedores. Conforme
informaram os responsveis pela limpeza urbana de cada municpio, no existem
programas de formao especficos para a Gesto Integrada de Resduos Slidos.

Vale a pena investir num programa alargado e contnuo de formao que fomente o
crescimento institucional atravs da criao de capacidades tcnicas a nvel local. Este
processo deve considerar opes para a oferta de cursos para os diferentes nveis de
profissionais da gesto de resduos slidos urbanos.

Ao elaborar a programao bsica, importante prever contedos e metodologias


adequados ao pblico-alvo. Para o nvel operacional recomendvel que o contedo seja
conciso utilizando predominantemente imagens para abordar as mensagens, uma vez que
muitos recolhedores no so alfabetizados. tambm importante elaborar brochuras
utilizando figuras e desenhos, como apoio formao.

251
, portanto, fundamental conceber um curso de formao na rea da Gesto Integrada de
Resduos Slidos, privilegiando os seguintes contedos bsicos:

Nvel de Gesto Tcnica: conceitos de gesto integrada de resduos slidos,


caracterizao dos resduos, normas operacionais do servio, normas de sade e
segurana no trabalho, procedimentos administrativos e de controlo operacional e
financeiro;

Nvel Adminstrativo: conhecer os procedimentos de controlo administrativo, operacional


e financeiro e competncias informticas bsicas;

Nvel de Fiscalizao: conhecer os servios de limpeza que esto disponveis para a


populao, os regulamentos da recolha de resduos urbanos, estabelecer os mtodos,
procedimentos e atribuies para realizar uma inspeco aos servios.

Nvel Operacional (recolhedores, encarregados e varredores): uso apropriado de


ferramentas para cada tipo de servio, como o manuseamento de resduos perigosos,
sade e segurana no local de trabalho, higiene dos trabalhadores, a importncia da
prestao de um servio de qualidade, o papel do servente como agente educador e
tpicos relacionados com os direitos, deveres e obrigaes dos trabalhadores.

Recursos Humanos
De um modo geral, os trabalhadores da limpeza urbana, em Moambique, particularmente
os recolhedores, so aqueles que ou esto em vias de se reformar, ou que para foram
transferidos por razes de baixa produtividade noutros sectores. Consequentemente, esta
marginalizao do sector da limpeza urbana, leva a que estes trabalhadores estejam
desprovidos de ateno positiva, que reconhea e valorize o seu trabalho. Muitas vezes
vem-se sem equipamento de proteco, fardas e at mesmo sem ferramentas adequadas
para a execuo do seu servio. Os escritrios so desprovidos de infra-estruturas e
equipamentos necessrios para a manuteno de registos administrativos e operacionais,
incluindo de controlo de despesas.

252
Entretanto, para que o trabalho tenha sucesso, a equipa responsvel pela gesto dos
resduos urbanos, dever ser devidamente capacitada e valorizada. Um dos aspectos a
examinar, uma mudana de atitude em relao ao recrutamento e gesto de recursos
humanos; h que definir cargos e respectivas responsabilidades, bem como as
competncias necessrias para preencher esses cargos. Seria tambm importante promover
um amplo programa de formao, apoiado pela compilao de manuais de formao
ilustrados; equipar os escritrios dos sectores da limpeza urbana; adquirir e distribuir com
regularidade fardamentos e equipamentos de proteco individual; adquirir ferramentas
adequadas para o trabalho dos recolhedores, varredores e mecnicos; e ainda providenciar a
compra e manuteno de equipamentos e outros materiais necessrios ao trabalho.

8.3 Recomendaes
As recomendaes para melhorar a gesto de resduos slidos em Moambique remetem
para o conceito de Gesto Integrada de Resduos Slidos como a forma de conceber,
implementar e administrar sistemas de limpeza urbana considerando uma ampla
participao dos sectores da sociedade com o objectivo de desenvolvimento sustentvel.5

Lidar com resduos slidos ou com a gesto da limpeza urbana implica uma anlise que
abrange todo o ciclo da gesto de resduos comeando na produo e terminando na
deposio final passando por mecanismos institucionais, controlos de receitas e
despesas, programas de educao cvica e fiscalizao, de modo a definir objectivos e
metas para um plano que defina as vrias etapas necessrias para chegar plena
sustentabilidade dos servios.

Por esse motivo, deveria ser adoptado um PGIRSU incluindo um Plano de


Sustentabilidade Econmica como instrumento de planeamento para gestores
municipais. A preparao de um PGIRSU deve ser considerada uma prioridade pelo
presidente do Conselho Municipal e abranger vereadores, decisores relevantes, a equipa
do sector de gesto de resduos urbanos, e contar ainda com a participao de lderes
municipais escolhidos entre a Assembleia Municipal, organizaes da sociedade civil e
do sector privado.

253
O Plano servir ento de referncia para a tomada de decises relativamente a Parcerias
Pblico-Privadas de mbito local, nacional ou internacional, com vista a implementar
melhorias no sistema de limpeza das cidades e das reas de deposio final. Servir
tambm como referncia para a formulao do Plano Anual de Actividades e do
Oramento, e para monitorizar a implementao das actividades programadas, na
perspectiva de garantir a sustentabilidade do sistema de limpeza urbana e da deposio
final dos resduos. Assim, o sucesso do Plano est ligado a uma melhoria gradual e ao
reforo institucional e desenvolvimento da capacidade financeira dos Municpios.

As etapas e captulos que compem um PGIRSU so apresentados a seguir e ilustrados


na prxima Figura 8.1. (abaixo)

1 Etapa Diagnstico

A preparao da etapa de diagnstico deve considerar:


Caracterizao dos municpios
Histrico
Localizao
Aspectos fsico-ambientais
Aspectos econmicos
Populao
Aspectos scio-culturais
Caracterizao dos Resduos Slidos
Composio gravimtrica dos resduos
Gerao per capita e projeco dos resduos considerando o crescimento
populacional.
Caracterizao do Sistema da Gesto dos Resduos Urbanos
Deve abranger os mesmos tpicos descritos nas Propostas (a seguir)

2 Etapa Objectivos e Metas

Definio dos objectivos do Plano de Gesto


Fixao das Metas

254
3 Etapa Propostas

a. Estrutura Administrativa do rgo Responsvel


Propor, quando necessrio, uma estrutura administrativa adequada
gesto do sector da limpeza urbana
b. Plano de Sustentabilidade Econmica
Recolher dados sobre as despesas do servio
Apresentar um oramento de custo dos servios investmento e operao
c. Instrumentos Jurdicos e Fiscalizao
Apresentar uma proposta para o cdigo de posturas municipais ou o
regulamento municipal de gesto de resduos urbanos
Propor um sistema de fiscalizao para os servios prestados e para os
muncipes
d. Estrutura Operacional
Confirmar os tipos de lixo produzidos, suas caractersticas e quantidade
Definir os servios e o seu mbito
Definir, em quantidade e em qualidade, o pessoal necessrio para a
prestao dos servios
e. Tratamento e Deposio Final dos Resduos
Avaliar a situao da deposio final e sugerir melhorias
f. Valorizao dos Recursos Humanos
Definir programas de formao assim como os equipamentos de proteco
individual e o fardamento para os trabalhadores da recolha de resduos
g. Programas de Educao Cvica
Apresentar uma proposta para o desenvolvimento de aces educativas, a
nvel formal e informal

Para mais informaes, consultar o Manual de Gesto Integrada de Resduos Slidos


Urbanos, editado pelo MICOA em Novembro 2006. Para alm do PGIRSU, podem ser
adoptados alguns procedidmentos tendentes a introduzir melhorias no sistema de gesto
de resduos slidos, tomando como referncia aces a nvel nacional e municipal:

255
Nvel Nacional
Harmonizar a legislao j existente e/ou em fase de preparao no pas relacionada
com questes ambientais e gesto de resduos slidos, para que no haja discordncia
de princpios, conceitos e terminologia;
Uniformizar, em consonncia com a legislao, os procedimentos para tratamento e
deposio final dos resduos slidos domsticos, industriais perigosos e de servios de
sade;
Divulgar o quadro regulatrio para a gesto de resduos slidos (estratgias nacionais
e directivas tcnicas, entre outros) e apoiar os municpios na sua implementao;
Dar formao e dotar de instrumentos de trabalho os tcnicos das Direces
Provinciais e Distritais do MICOA para descentralizar as aces de orientao, e a
elaborao e implementao do PGIRSU junto s autarquias.
Estabelecer como critrio de elegibilidade para concorrer a qualquer financiamento
nacional ou internacional, que o municpio tenha o seu PGIRSU aprovado pela
Assembleia Municipal, incluindo um plano detalhado para atingir a sustentabilidade
econmica do sector.

256
Figura 8.1 Etapas do PGIRSU

DIAGNSTICO

1 etapa

Caracterizao do
Caracterizao Caracterizao
Sistema de
do Municpio dos resduos Limpeza Urbana

Estudo de alternativas
para Melhorias

2etapa
OBJECTIVOS
E METAS

3 etapa PROPOSTAS
Estrutura Administrativa
Estrutura de Sustentabilidade Econmica
Instrumentos Jurdicos e Fiscalizao
Estrutura Operacional
Tratamento e Deposio Final
Valorizao de Recursos Humanos
Programa de Educao Cvica

257
Nvel Municipal
Sustentabilidade Econmica e Financeira: implementar controlos de receitas e
despesas especficos para a gesto de resduos slidos, rever o valor da taxa de
limpeza e abrangncia da cobrana, e implementar cobrana diferenciada para
grandes produtores de resduos slidos;
Instrumentos Jurdicos e de Fiscalizao: criar o enquadramento legal e os
procedimentos para implementar a fiscalizao;
Estrutura Operacional: promover e consolidar uma cultura de planeamento estratgico
integrado; investir em controlos operacionais, estudar a composio dos resduos,
aumentar a cobertura dos servios de recolha nos bairros periurbanos e garantir a
qualidade e eficincia dos servios;
Deposio Final: reabilitar as lixeiras e promover a construo de aterros sanitrios;
Formao e Desenvolvimento: devem ser contnuos e abranger todos os nveis do
pessoal incluindo: tcnico, executivo, administrativo, de fiscalizao e operacional;
Motivao dos Recursos Humanos: adoptar medidas tendentes a melhorar a
motivao dos trabalhadores, em especial dos recolhedores e varredores;
Educao Cvica: as autarquias devem desenvolver programas de educao cvica
coordenados com os departamentos operacionais de limpeza urbana, no sentido de co-
responsabilizar os muncipes pela manuteno da limpeza das cidades.

8.4 Boas Prticas


Os funcionrios pblicos e empresrios com ideias inovadoras no captulo da gesto dos
resduos slidos podem ser encontrados atravs de iniciativas promovidas pelas
autarquias, ONG, entidades ligadas ao ensino e investigao, agncias para o
desenvolvimento e muitos outros. No entanto h que salientar que para uma prtica ser
considerada como boa ou a melhor, ela tem que ter sustentabilidade.

Na seco a seguir relatam-se algumas iniciativas que se destacaram durante a recolha de


dados nas autarquias de Moambique, assim como outras que resultaram de experincias
interessantes no Brasil.

258
Contexto Nacional

Recolha Primria na Cidade de Maputo

A baixa capacidade operacional e financeira da maioria das autarquias restringe a


cobertura da recolha de resduos s zonas urbanas (as cidades do cimento). Os bairros
periurbanos, com as suas ruas estreitas, sinuosas e no pavimentadas tornam o acesso
difcil aos meios de recolha, pelo que so os que mais sofrem com a falta de servios de
limpeza urbana. Nesses bairros, os habitantes tm o costume de enterrar, queimar, ou
deitar para valas de drenagem ou outros lugares inadequados os seus resduos, ou
improvisar pequenas lixeiras.

Na cidade de Maputo, mais especificamente nos bairros de Maxaquene A e


Urbanizao, foi organizada uma recolha porta a porta, ou em pontos fixos pr-
estabelecidos dentro dos bairros, utilizando carros de mo (tchovas) como principal meio
de transporte, bem como carroas de traco animal, ou tractores com reboque.

A vantagem do uso de tchovas sua capacidade de se adaptarem s condies de


circulao dos bairros peri-urbanos informais, bem como a sua escassa necessidade de
manuteno. Porm, este mtodo necessita de um segundo meio de transporte para o
local de deposio final. Os operadores dos tchovas percorrem todas as ruas do bairro
recolhendo o lixo s portas e levando-o para pontos de transferncia (contentores
estacionrios) destinados recolha secundria, situados na periferia do bairro, ao longo
das avenidas mais largas. As rotas dos tchovas, assim como a localizao e a capacidade
dos contentores para a recolha secundria, devem estar bem coordenadas para receber os
resduos correspondentes dimenso da rea de recolha qual serviro de apoio.

A remoo do lixo destes contentores estacionrios feita pela Direco do Servio


Municipal de Sade e Salubridade (DSMSS). No entanto a regularidade da sua remoo
depende ainda da disponibilidade de viaturas que muitas vezes se encontram avariadas.
Ainda assim, este sistema de recolha primria relativamente fcil de implementar, sem
necessidade de grandes investimentos das autarquias em oficinas e administrao, j que
a maior parte dos custos fica a cargo dos tchovas. Este sistema pode ser realizado por

259
empresas pequenas e mdias dos prprios bairros, gerando trabalho e receita para os
moradores. Neste caso, a aceitao do empresrio local pelos moradores e o
conhecimento que este tem do bairro so vantagens imprescindveis para o sucesso do
sistema.

No Bairro Urbanizao a experiencia teve um resultado ainda melhor, pois contou com o
apoio dos Mdicos sem Fronteiras na sua fase inicial. Alm de promoverem um amplo
programa de educao cvica junto aos moradores, os Mdicos sem Fronteiras investiram
em novas tecnologias, para melhorar os equipamentos de recolha e para recuperar
materiais dos resduos recolhidos. A inovao no equipamento de recolha foi feita atravs
da construo de tchovas com crivos no fundo e o reaproveitamento de materiais
oriundos dos resduos est a ser feito atravs do fabrico de combustveis biolgicos
(briquetes) a partir de resduos do carvo.

Replicabilidade

Recomenda-se que esta experincia seja contemplada por todas autarquias moambicanas
para a recolha em bairros, especialmente nas zonas periurbanas que enfrentam grandes
dificuldades para melhorar a sua gesto de resduos slidos.

Deveria ser elaborado um plano estratgico e um conjunto de ferramentas operacionais,


para ajudar as autarquias a assegurar a sustentabilidade da recolha primria. Deveria
tambm ser feito um plano de orientao para pequenos e mdios empresrios, ou
associaes de bairro, relativamente s condies necessrias para este negcio, incluindo
o investimento, os gastos com a operao e manuteno, fundo de reserva, arrecadaes,
programas de educao cvica etc. Deve ser tambm explorado o potencial de material
reciclvel produzido e de recolha selectiva, que poderiam originar parcerias com
pequenos negcios e contribuir para a sustentabilidade do servio.

O GC o Fundo do Ambiente em coordenao com outros parceiros de


desenvolvimento interessados, um potencial veculo para ajudar a desenvolver o plano e

260
um conjunto de ferramentas que definam um modelo que assegure os requisitos mnimos
de sustentabilidade.

Grandes Produtores de Resduos Slidos Urbanos

A cidade de Maputo implementou taxas diferenciadas para grandes produtores de


resduos, introduzindo o princpio do Poluidor Pagador. Com base na reviso da primeira
postura sobre limpeza da cidade (Resoluo 39/AM/2001, de 5 de Novembro) e
procurando a sua adequao ao novo contexto da Gesto Integrada de Resduos Slidos, a
Assembleia Municipal aprovou o Regulamento de Gesto de Resduos Slidos Urbanos
(Resoluo 15/AM/05, de 24 de Setembro) que exige dos grandes produtores de resduos
a apresentao de Prova de Servio. Isto obriga todos os produtores no domsticos
cuja produo diria exceda uma certa quantidade (actualmente 25 kg ou 50 litros por
dia), a provar ao de partamento sanitrio da cidade (DSMSS) que os seus resduos so
devidamente removidos por uma empresa licenciada para o efeito. Os grandes produtores
pagam uma taxa relacionada com a quantidade de resduos produzidos.

A Prova de Servio um instrumento que contribui para o controlo e recolha de dados


sobre o tipo e quantidade de resduos slidos comerciais e industriais produzidos, na
medida em que o produtor obrigado a registar-se na DSMSS e, para alm disso,
tambm uma forma de entrada de receitas para o sector de limpeza urbana.

Replicabilidade

Recomenda-se que todas as cidades adoptem a Taxa de Limpeza Diferenciada para a


recolha de resduos dos grandes produtores de resduos slidos, pois este servio
representa um custo elevado para o Conselho Municipal, impedindo, muitas vezes, o
alargamento da recolha de resduos slidos aos bairros, pois o tratamento dos resduos
dos grandes produtores tem de ter prioridade pelos riscos que podems representar para a
sade pblica.

A implementao da taxa para os grandes produtores de resduos slidos implica um


registo destes utentes, incluindo uma descrio em quantidade e qualidade dos

261
resduos produzidos, de modo a criar ou actualizar os procedimentos legais,
administrativos e operacionais necessrios prestao desse servio.

O PROGOV (financiado pela USAID) um potencial parceiro para promover esta


iniciativa junto de algumas autarquias e j se mostrou disponvel para incluir o controlo
de receitas oriundas da cobrana dos grandes produtores de resduos slidos na base de
dados do seu sistema informtico.

Recolha Selectiva na Praia do Tofo Inhambane

A Associao de Limpeza e Meio Ambiente (ALMA), com sede na Praia do Tofo em


Inhambane, participa na recolha e deposio final dos resduos produzidos, em especial
na poca alta, quando a praia uma importante atraco turstica. Participou, em Janeiro
2007, num estudo sobre o tipo de resduos e possveis solues para minimizar o
problema. Aps apresentar uma proposta ao Conselho Municipal, foram iniciados os
trabalhos com a realizao de campanhas de limpeza das praias, recolha dos resduos e
esclarecimento do comrcio local e dos utentes. As campanhas continuam, um Sbado
em cada ms.

Com o apoio da Agncia de Desenvolvimento do Governo Alemo, e da empresa


turstica Terra, gua e Mar Lda., a ALMA desenvolveu o projecto e adquiriu 38
contentores plsticos de lixo que foram distribudos em locais pblicos nas praias de Tofo
e Tofinho e passaram a organizar a lixeira local, implementando a separao de materiais
potencialmente reciclveis.

Para a realizao desse trabalho, a ALMA teve a colaborao de 10 recolhedores,


formados e com equipamento de proteco individual, cuja tarefa era recolher os
materiais reciclveis e armazen-los num local prximo da lixeira para futura
comercializao. A maior dificuldade era transportar os materiais reciclveis para depois
serem vendidos, pois esse mercado situa-se em Maputo. Estabeleceram ento uma
parceria com a empresa de materiais de construo Kanjela, com sede em Maputo. O
material reciclvel levado para Maputo sem custo, para a ser comercializado; os

262
camies da Kanjela vo para Inhambane carregados com materiais de construo e
regressam a Maputo com os materiais reciclveis empacotados em grandes sacos. Um
dos directores da ALMA recebe os materiais em Maputo e vende-os s empresas Pagalata
e Recicla.

Esta iniciativa de reciclagem foi alargada lixeira de Inhambane, onde outros 10


recolhedores devidamente equipados separam e armazenam materiais para
comercializao. Esto a ser construdas zonas de armazenagem em ambas as lixeiras,
para guardar o material recolhido enquanto aguarda transporte para futura
comercializao. A primeira venda, correspondente recolha desses materiais no perodo
entre Dezembro 2007 e Fevereiro 2008, foi de aproximadamente 300kg de PET e 800kg
de metal, equivalentes a 1.500,00 Mt que sero repartidos entre os trabalhadores.

Replicabilidade

No h ainda informao suficiente que permita avaliar o desempenho do projecto, mas


tudo indica ser uma ideia interessante e inovadora que merece ser acompanhada para
verificar a sua evoluo e servir eventualmente de modelo a outras autarquias.

H um potencial crescente de reciclagem em todas as cidades, dado o aumento de


produtos industrializados e da capacidade de compra da populao. No entanto, o
escoamento destes materiais ainda limitado uma vez que no h mercado comprador em
todas as regies e a procura est concentrada em Maputo. por isso uma excelente ideia
usar os camies de carga vazios, no seu regresso a Maputo, como meio de transporte.

O Frum Empresarial para o Meio Ambiente (FEMA) poder ser um parceiro potencial
no apoio ao programa logstico da iniciativa da ALMA, uma vez que representa vrias
empresas comerciais e industriais com grande sentido de responsabilidade e, como o
nome sugere, est disponvel para colaborar no melhoramento do ambiente.

263
Contexto Internacional
Produo de Telhas Ecolgicas Projecto Vira Lata (www.viralata.org.br)
Em Moambique, as tcnicas de construo, especialmente nas zonas periurbanas rurais
e informais, esto a passar por um processo de transformao acelerado. De paredes de
tabique para tijolos de barro ou cimento, de portas improvisadas para portas de madeira
slida, de coberturas de palha para os mais sofisticados telhados de chapa ondulada
de zinco.

O uso do zinco na cobertura das casas inapropriado para a regio, devido alta
propagao do calor. Dado o visvel e mensurvel aumento de descarte de carto e papel,
actualmente exportados para reciclagem em pases vizinhos, seria talvez possvel
aproveitar materiais provenientes dos resduos slidos para a produo de telhas
ecolgicas.

Em 1998, um grupo de moradores do Jardim Boa Vista, em So Paulo/Brasil, reuniu-se


para pensar como ajudar a reduzir o desemprego e a problemtica dos resduos em So
Paulo. Dessas discusses nasceu o Projecto Vira Lata, com a misso de promover a
incluso social e gerao de trabalho e receitas atravs da recolha selectiva e reciclagem.
Em 2001, foi constituda a Associao Vira Lata, passando o projecto a ter personalidade
jurdica e a poder firmar convnios e recolher materiais reciclveis em vrios locais.

Com o empenho dos recolhedores, da direco da Associao e, principalmente, o apoio


de parceiros (escolas, empresas, condomnios e parques), o Projecto foi crescendo cada
vez mais e criou um novo mercado: a produo de telhas ecologicamente correctas. As
telhas ecolgicas, tambm denominadas de telhas fibroasflticas, cuja composio
consiste de fibras de celulose vegetais saturadas a alta temperatura com betume asfltico,
so um produto altamente vivel e comercialmente competitivo. A sua produo consiste
na transformao de fibra vegetal (papel, carto e outras fibras) em painis e
impermeabiliz-los depois com asfalto quente.

264
Este projecto contou com a parceria da empresa brasileita Petrobrs, que financiou a
construo da fbrica, dois veculos para recolha, a construo de uma bancada de
separao de materiais, compra de equipamento de segurana, sacos grandes e todo o
material de promoo do projecto.

As vantagens das Telhas Ecolgicas so, entre outras: serem feitas com materiais
reciclveis (papel, jornal, carto, fibras e outros); ecologicamente correctas; produzidas
com gua reutilizada; o mais baixo preo do mercado; durabilidade comprovada;
excelente isolamento trmico; leves, flexveis e resistentes; fceis de instalar; e um apoio
incluso social com gerao de receitas na sua produo.

Produo de Composto Orgnico (http://www.embrapa.br)


Em Moambique mais de metade dos resduos slidos de origem domstica so
compostos por matria orgnica. Por esta razo apresentamos a seguir uma experincia
de boa prtica na produo de composto orgnico com baixo custo.

A compostagem um processo biolgico de transformao de resduos orgnicos como


palhas, excrementos, restos de alimentos, em substncias hmicas, isto , em matria
orgnica homognea e estabilizada, pronta para ser utilizada como composto orgnico.
A sua aplicao melhora as caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas do solo,
configurando-se numa alternativa aos adubos, simples e de baixo custo.

O composto deve estar isento das seguintes substncias: agentes fito-txicos, agentes
patognicos ao homem, aos animais e s plantas; metais pesados; agentes poluentes;
pragas e ervas daninhas. O processo dura cerca de 90 dias e as matrias-primas mais
utilizadas so folhas de bananeira, excremento de bovinos, resduos de jardins (galhos
podados e erva cortada) e uma planta aqutica conhecida como orelha-de-ona , cultivada
em espelhos dgua da Unidade.

A produo e utilizao do composto orgnico muito simples e de baixo custo,


principalmente em regies onde h abundncia de estrume de bovinos e plantas

265
aquticas, constituindo uma excelente alternativa para agricultores e trabalhadores de
quintas que cultivam hortalias, pomares e lavoura de subsistncia.

Notas Finais:

1
A composio gravimtrica determinada por um mtodo baseado na separao dos componentes dos
resduos de uma amostra e pesando os componentes em separado. A partir do total do peso da amostra
pode-se calcular a percentagem do constituinte.
2
Decreto N 13/2006 de 15 de Junho, Regulamentao de Gesto de Resduos
3
Directiva Tcnica para a Instalao de e Explorao de Aterros Sanitrios, MICOA, Maputo, 2008.
4
Refe-se a gua que altamente contaminada pelo contacto com resduos.
5
Do Manual de Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos, SEDU/IBAM, Brasil, 2001.

266
Chapter 9 Lies Aprendidas

9.1 Introduo: Objectivos e Metodologia


Que lies foram aprendidas pelas 33 autarquias que foram legalmente constitudas h
10 anos? Que processos e experincias foram traduzidos em inovaes proveitosas?
Quais os municpios que apresentaram resultados e impactos suficientemente positivos
para serem considerados como boas prticas?

As autarquias de Moambique esto a chegar ao final da sua primeira dcada de


existncia envolvidas por uma srie de complexos constrangimentos econmicos,
crescentes problemas sociais, incertezas polticas e debilidades institucionais. Apesar
destes factores negativos, os ltimos dez anos viram estas instituies criar estruturas
organizacionais bsicas que funcionam. Assumiram a responsabilidade de fornecer
servios bsicos s suas populaes, gerindo os seus territrios e, mais recentemente,
liderando o desenvolvimento econmico das suas cidades. Agora, o desafio alcanar um
processo sustentvel e integrado de desenvolvimento para as reas urbanas em expanso
e, num sentido mais alargado, para o pas no seu todo.

Os resultados alcanados pelas autarquias de Moambique foram consequncia de muitas


iniciativas e esforos, feitos por muitos indivduos, grupos e instituies, a nvel local e
nacional. De particular relevncia foi o apoio de vrios doadores e agncias
internacionais de cooperao, atravs de uma srie de programas e projectos concebidos
especificamente para prestar apoio tcnico aos municpios e reforar as suas capacidades
institucionais.

Este captulo centra-se em questes da prtica municipal que os autores consideram como
os mais relevantes. Nele se incluem: considerar a estrutura poltica, jurdica e institucional
das autarquias; a forma de tratar os recursos humanos, o desenvolvimento organizacional,
o oramento municipal e o planeamento operacional; a participao dos muncipes e a
responsabilizao; a prestao de servios; e, por fim, a gesto da terra e o planeamento

267
urbano. Simultaneamente, algumas questes transversais de grande importncia como o
VIH/SIDA, igualdade de gneros e o ambiente so tambm abordados.

Em geral, a tarefa de identificar as lies aprendidas e decidir quais as que constituem


boas prticas e polticas, compete aos intervenientes directamente interessados. No
entanto, dada a falta de referncias comparativas para muitos desses interessados e a
natureza experimental e relativamente curta de muitas iniciativas, til contribuir com
uma opinio externa.

Caixa 9.1 Conceitos Chave


Lies aprendidas: O conceito de lies aprendidas refere-se aos resultados pedaggicos de qualquer
processo prtico. Neste caso, os resultados derivam da execuo e avaliao de programas, projectos,
aces e iniciativas relacionados com o desenvolvimento e a gesto urbana. Estes resultados devem no
s beneficiar indivduos ou grupos directamente envolvidos, mas tambm ser processados e assimilados
colectivamente, conduzindo a alteraes tangveis no comportamento de instituies, actores sociais e a
sociedade no seu todo. Nas lies aprendidas esto tambm includos casos de insucesso porque por
vezes se retiram valiosas lies de iniciativas falhadas.
Boas Prticas: Para os objectivos deste estudo, boa prtica ser qualquer aco inovadora ou processo
experimental implementado por um governo local, quer por iniciativa prpria quer com o apoio de outros
parceiros, que consolide a gesto urbana, aumente a quantidade e/ou qualidade dos servios municipais
prestados e, na generalidade, melhore o ambiente da vida urbana e a qualidade de vida da populao
urbana.
Os principais critrios de boas prticas so:
- A existncia de impactos tangveis sobre a comunidade.
- A existncia de parcerias na fase de implementao.
- O grau de sustentabilidade do processo.
A equipa de pesquisa considerou iniciativas que foram lanadas recentemente, mas deu preferncia, na
sua seleco, quelas que estavam em funcionmamento h um tempo razoavelmente longo ou as que
tinham j terminado. A existncia ou ausncia de resultados imediatos, consequncias palpveis e lies
aprendidas, foram tambm factores determinantes na seleco das iniciativas a serem estudadas.

Boas Polticas: Boas polticas, a nvel local, refere-se a quaisquer processos experimentais que sejam
incrementados e atinjam um certo grau de institucionalizao. Podem ter-se transformado em programas
permanentes; introduzido alteraes permanentes no enquadramento jurdico ou na estrutura institucional
de uma autarquia; ou conquistado apoio financeiro numa base permanente. As boas polticas incluem
tambm iniciativas de carcter permanente e programas desenvolvidos e implementados ao nvel inter-
municipal ou supra-municipal.

Tal como acontece com as boas prticas, os principais critrios para a seleco de boas polticas foram a
existncia de resultados, consequncias e lies aprendidas com polticas/programas existentes.

268
O levantamento de dados abrangeu dez municpiosnas regies geogrficas do Norte,
Centro e Sul de Moambique. Demograficamente, os dez municpios representam uma
variedade representativa das reas urbanas de Moambique, desde as maiores cidades
(Maputo, Matola, Beira) s intermdias, (Manica, Ilha de Moambique, Montepuez) e s
vilas (Moatize, Marromeu, Vilanculos, Chkw). Apresentam tambm caractersticas
diferentes, como centros administrativos, portos comerciais e plos industriais de
importncia nacional ou provincial (grandes cidades); fornecedoras de servios para a
agricultura e agro-indstrias (cidades e vilas); uma cidade fronteiria (Manica); uma
cidade perifrica (Matola); ou potenciais destinos tursticos (Vilanculos e Ilha de
Moambique). A maioria destas cidades, com excepo de Moatize e Chkw,
beneficiaram tambm, directa e indirectamente, de programas especficos ou projectos de
agncias internacionais de cooperao.

O estudo utilizou uma metodologia selectiva para a escolha das autarquias de preferncia
a uma abordagem exaustiva. As lies aprendidas e as prticas e polticas propostas so
contextuais, no sentido em que dependem da dimenso e condies especficas de cada
local. A equipa de pesquisa realizou, em todos os municpios, visitas de campo, reunies,
entrevistas e grupos de discusso com as autoridades locais e autarcas, sociedade civil e
representantes do sector privado, peritos no terreno de agncias de cooperao,
autoridades e funcionrios do Governo nacional, representantes de dadores e de agncias
de cooperao e outras entidades. Foram entrevistadas cerca de 100 pessoas durante as
quatro semanas de trabalho de campo. Foram tambm preenchidos questionrios por
entidades relevantes a nvel nacional (a lista completa dos entrevistados e dos
instrumentos utilizados para o estudo est disponvel na verso longa, no CD-Rom).
Este captulo foi originalmente concebido como um relatrio autnomo pelo que no
abrange todas as boas prticas e lies j abordadas nos outros captulos.

9.2 Principais Concluses


O Enquadramento Poltico, Jurdico e Institucional
Em relao ao enquadramento poltico, jurdico e institucional, as autarquias tm na
generalidade melhorado os seus quadros institucionais, particularmente durante o

269
segundo mandato administrativo, de 2003 a 2008 (ver caixa 9.2). No entanto, as
inovaes em materia de polticas so menos frequentes e surgem quase exclusivamente
nos grandes municpios. Entretanto, as relaes entre as autarquias e os governos,
nacional, provincial e distrital, melhoraram at certo ponto. Muitas autarquias
estabeleceram tambm bons relacionamentos com doadores e agncias de cooperao
para apoio financeiro e tcnico. Por ltimo, h que reconhecer que a criao da
Associao Nacional de Municpios (ANAMM) , em si mesma, uma boa prtica.

Em termos de mudanas e inovaes na estrutura organizacional autrquica, de notar


algumas lies-chave e boas prticas. So largamente reconhecidas as mudanas e
melhorias institucionais positivas na gesto urbana, verificadas entre o primeiro e o
segundo perodo administrativo, e no apenas pelas autoridades municipais, como
tambm por representantes da sociedade civil e pelo sector privado, em todas as dez
autarquias. E no mesmo sentido se manifestam entidades do Governo nacional e das
agncias de cooperao, referindo que as autarquias adquiriram experincia, legitimidade
e eficcia no decurso dos ltimos dez anos.

Do mesmo modo, h tambm algumas inovaes no enquadramento jurdico. O Pacote


Autrquico o principal componente do enquadramento legal autrquico. Na
generalidade, a sua promulgao foi provavelmente a melhor resposta possvel para as
necessidades do desenvolvimento urbano em Moambique. A lio principal a colher
que este enquadramento serviu adequadamente para permitir a criao das 33 autarquias
iniciais (43 a partir de 2009) e a sua evoluo at ao presente estado de desenvolvimento,
a despeito dos restantes problemas e limitaes que a sua estrutura possa ter.

Em termos de relaes inter e intra-municipais, elas melhoraram ao longo da ltima


dcada. Quanto s estruturas intra-municipais fizeram-se, a nvel local, alguns esforos
para reforar o papel das Assembleias Municipais. Durante o primeiro termo
administrativo, o facto de Assembleia e Executivo partilharem vrios dos seus membros,
deu origem a muitos problemas. Dessas primeiras experincias negativas resultaram

270
lies que, em certos casos, originaram considerveis melhoramentos na natureza e
composio das estruturas intra-municipais.

Caixa 9.2 De Legalidade Poltica a Legitimidade Social em 10 Anos


Em Moambique, as autarquias nasceram em 1997, de uma deciso do Governo nacional de substituir as
anteriores formas de administrao local, impostas durante o perodo colonial e mantidas durante os
primeiros anos da independncia. Apesar de resultarem de uma deciso poltica emanada de topo e no
de um debate social de base alargada, a criao de municpios em 33 cidades e vilas de Moambique foi
uma boa poltica. A lei inicial e as suas sucessivas reformas estruturaram as instituies municipais e
estabeleceram as suas jurisdies, responsabilidade, deveres e direitos. O contraste entre cidades com
poder local e outras localidades fcil de ver, sobretudo em relao prestao de servios bsicos. Mas
preciso considerar tambm outras diferenas menos visveis, como o facto de as autarquias estarem a
desempenhar um papel chave na legitimao do conceito bsico de democracia e auto-governo e,
simultaneamente, no desenvolvimento dos principais plos socioeconmicos do pas.

Tendo comeado de uma base muito baixa, no perodo relativamente curto de 10 anos as autarquias
conseguiram estabelecer procedimentos formais e conjuntos de regras que contribuem para a sua
institucionalizao. Estes passos, bsicos mas fundamentais, so boas prticas, exercidas sobre tudo
atravs de mecanismos de aprender fazendo e tentativa e erro, que as levaram a ultrapassar a maioria
dos problemas e dos erros cometidos durante o primeiro mandato devido falta de precedentes e de
conhecimento institucional.

O apoio de programas e projectos especficos de doadores, agncias de cooperao e outros parceiros,


tem sido um elemento chave para o processo acelerado da institucionalizao municipal. Nem todas as
iniciativas tiveram igual sucesso e vrias delas sobrestimaram provavelmente os resultados a esperar,
mas na generalidade este apoio tem sido crucial para guiar os primeiros passos das autarquias no sentido
da sua prpria sustentabilidae. E acresce ainda que muitas das lies aprendidas, muitas das boas prticas
implementadas e muitas polticas de mrito so o resultado da assistncia tcnica e financeira directa
prestada s autarquias.

As relaes inter-municipais atravs da ANAMM tm tido um impacto positivo. Todas as


autoridades locais entrevistadas indicaram que a troca de experincias entre as autarquias
a melhor forma de reforar as capacidades das suas instituies. Do mesmo modo,
todos os membros dos conselhos municipais, assembleias municipais e funcionrios
entrevistados manifestaram o seu interesse em participar em intercmbios destinados a
promover as suas capacidades e competncias especficas. Muitos exemplos desta
cooperao constituem boas prticas exercidas ao longo dos ltimos dez anos. A maioria
das autoridades municipais e funcionrios reconhecem a ANAMM como o mecanismo
adequado para o relacionamento inter-municipal.

As relaes entre o poder local e os diversos rgos do Governo nacional tm evoludo


positivamente em diversos sentidos, em particular durante o segundo perodo

271
administrativo. H exemplos de boas prticas em ambos os lados, em particular em
relao s administraes distritais, que esto muito ligadas s autarquias dada a sua
proximidade fsica. A Caixa 9.3 a seguir resume algumas dessas boas iniciativas e
prticas.

Caixa 9.3 Municpios e Adminstrao Distrital Trabalhando em Conjunto


A criao de um clima de dilogo entre autarquias e administraes distritais tem sido um importante
contributo de algumas agncias de cooperao, como parte das boas prticas que esto surgindo em
certas localidades:

- Em Montepuez, por exemplo, foi possivel instituir reunies semanais em que participam o
presidente do CM e o administrador distrital. H tambm reunies entre os membros do Conselho
Municipal e os seus contrapartes na administrao distrital: directores distritais e delegados de
servios como a sade, educao, etc.

- Algo de parecido se verifica em Marromeu, onde autoridades de ambas as tendncias polticas


coexistem numa certa medida de harmonia. Os administradores, municipal e distrital, explicaram
que esta circunstncia pouco comum se deve em larga medida a vrios workshops sobre resoluo
de conflitos que o programa ADA/ PADEM organizou em autarquias onde essa iniciativa est
presente.

- Em Montepuez e vrias outras cidades, as autoridades locais aceitam de bom grado a presena de
directores e delegados da administrao municipal em reunies da assembleia e do conselho
municipais, como forma de melhorar a coordenao entre as duas administraes.

Entretanto, em outras cidades, a nomeao de delegados do Governo central (Representantes do


Estado) vista como uma intromisso inaceitvel e uma violao flagrante da autonomia autrquica,
sobretudo quando a oposio que est no poder.

Quanto s relaes com doadores e agncias de cooperao, as autoridades locais


acreditam que os programas e projectos apoiados pelos doadores tm originado
resultados imediatos, aumentado a legitimidade das autarquias e, mais importante ainda,
reforando as suas capacidades institucionais. Essas iniciativas constituem, na maioria
dos casos, o ncleo das boas prticas e polticas exercidas pelas autarquias. Por exemplo,
o programa conjunto que est a ser financiado pela Cooperao Austraca para o
Desenvolvimento, a Agncia Sua para o Desenvolvimento e Cooperao e a DANIDA
no norte, avaliado positivamente pelas autarquias.

272
Envolvimento dos Cidados e Responsabilizao
Um dos princpios bsicos da democracia e da descentralizao a participao dos
cidados. A Constituio da Repblica de Moambique, de 2004, define os objectivos do
poder local como a organizao da participao do povo na soluo dos problemas das
suas prprias comunidades. Abre, assim, um quadro para o planeamento e para o
oramento participativos, e estabelece que o poder local baseado em iniciativas e
capacidades da comunidade e que deve agir em estreita colaborao com as vrias
organizaes, o que permite a cooperao das populaes. 1 Neste aspecto, a criao de
municpios tambm uma forma de alargamento da participao dos cidados. 2

Em dez anos de desenvolvimento municipal em Moambique houve algumas


experincias iniciais de planeamento e oramentao participativos, promovidas
principalmente pelos doadores e agncias de cooperao. Entre os exemplos inclui-se o
planeamento participativo no municpio de Dondo, apoiado pela ADC/PADM, o
planeamento participativo nos municpios de Cuamba e Montepuez, apoiado pela
SDC/PADEM (Projecto de Apoio ao Desenvolvimento Municipal), e o Planeamento e
Oramentao Participativos para Pequenos Projectos de Infra-Estruturas em Monapo e
Nacala apoiado pela USAID/ARD-PROGOV (para pormenores de experincias
anteriores e actuais, ver caixas 4 a 6 no relatrio integral no CD-ROM).

Em relao ao envolvimento dos cidados e responsabilizao, a avaliao no to


positiva. O acompanhamento, fiscalizao e avaliao das actividades municipais pela
sociedade civil mais excepo que regra. A maioria dos processos de planeamento
continua a ser marcada pela ausncia de participao dos muncipes. Quase nenhuma das
cidades e vilas analisadas esteve envolvida em oramentao participativa e o exerccio
de fiscalizao pelos cidados, ainda que algumas cidades estejam agora a fazer umas
primeiras experincias muito positivas (p. ex: Maputo, Nacala, Monapo, Gru, Chimoio
e Vilanculos). H tambm acentuado dilogo e consultas entre entidades municipais e as
organizaes da sociedade civil (OSC) (p. ex: Dondo, Monapo, Montepuez e Nacala). No
entanto, o quadro geral mostra que o envolvimento da sociedade civil nos processos de
planeamento, oramentao e fiscalizao ainda fraco. A participao dos cidados nas

273
autarquias moambicanas ainda incipiente, pois as OSC esto ainda em fase emergente.
Algumas ONG locais e internacionais esto a desempenhar papis na prestao de
servios bsicos e no desenvolvimento de infra-estruturas de gua e saneamento,
educao, sade, VIH/SIDA e questes ambientais. Em geral, h poucas ONG com a
experincia e capacidade necessrias para promover estratgias participativas no
planeamento e desenvolvimento municipal (p. ex: Magariro, PAMODZI e PROPOSTA
em Chimoio, Associao Kwaedza Simukai em Manica, AAIM na Ilha de Moambique,
ESTAMOS em Lichinga, e AMDU, WaterAid e CARE em Maputo) (ver Allan & Vibes
2006: 34).

Alguns presidentes de CM, como os de Vilanculos e Beira, tm um estilo de liderana


mais aberto e informal e tm conseguido construir uma relao mais prxima com os seus
muncipes, mesmo sem mecanismos institucionalizados e sistemticos de participao
dos cidados para alm de sesses pblicas e audincias nas suas autarquias. Mas na
generalidade, o fluxo de comunicao entre os conselhos municipais e os cidados
ainda dbil. 3

Em termos de monitorizao e avaliao de capacidades, foram patrocinados vrios


inquritos nos ltimos dois anos, com o objectivo de fornecer s autarquias dados certos e
relevantes sobre planeamento, tomada de decises, monitorizao e avaliao (ver Caixa
7 no relatrio integral no CD-ROM). A cidade de Maputo efectuou tambm trs
Inquritos aos Cidados (Citizen Report Cards) anuais, como parte do seu programa
PROMAPUTO, tanto para ajudar a prioritizar aces de resposta, como para detectar
mudanas na percepo dos muncipes em relao ao desempenho da autarquia ao longo
do tempo. Estes inquritos so potencialmente boas prticas; podem produzir informao
importante para identificar os principais problemas do municpio em vrias reas (p. e:
prestao de servios, anti-corrupo, poder decisrio da comunidade, etc.) e melhorar a
gesto autrquica. No entanto, com excepo de Maputo, no h indicao de que os
municpios tenham institucionalizado estas ferramentas e que os conselhos e assembleias
municipais estejam sistematicamente a utilizar os resultados dos inquritos nos processos
de tomada de decises, planeamento, monitorizao e avaliao.

274
Fiscalizao e Avaliao das Actividades Municipais pela Sociedade Civil

O acesso informao uma das condies prvias bsicas da transparncia,


responsabilizao e boa governao. Na esfera de uma maior transparncia e de luta
contra a corrupo, algumas agncias, como a GTZ, UNDP, Banco Mundial e USAID,
tm-se mostrado activas nos ltimos dez anos no apoio a actividades que promovam uma
gesto municipal transparente. Apesar deste forte empenho de vrios intervenientes
interessados, a disponibilidade, exactido e actualizao das informaes ainda
reduzida. difcil obter das autarquias planos, oramento, documentos de execuo e de
auditoria. A Caixa 9.4 a seguir fornece uma breve descrio das actividades de uma
destas agncias.

Caixa 9.4 Promover uma Gesto Autrquica Transparente (USAID/ARD-PROGOV e CIP)


No segundo perodo administrativo das autarquias o USAID/PROGOV, em colaborao com o Centro
de Integridade Pblica, CIP, lanou uma iniciativa para melhorar a transparncia da gesto e reduzir o
risco de corrupo nas autarquias parceiras do projecto (Chimoio, Guru, Monapo, Nacala, Vilanculos).
A iniciativa consiste em trs actividades principais:
- Um estudo sobre transparncia, riscos de corrupo e reas de oportunidade em seis autarquias
moambicanas;
- Um workshop participativo envolvendo CM, AM e OSC para elaborar um plano de aco municipal
para melhorar a transparncia e combater a corrupo;
- Formao no local de trabalho sobre aquisies para dirigentes e funcionrios municipais (realizada
pelos elementos do projecto).

No entanto, o principal desafio assegurar e consolidar o interesse, envolvimento e aceitao que a


iniciativa deve despertar nos autarcas. demasiado cedo para avaliar o impacto e a sustentabilidade das
actividades desencadeadas por esta iniciativa.
Fonte: USAID/ARD-PROGOV 2007.

Mecanismos e Processos de Responsabilizao

Sobretudo no primeiro mandato do poder local (1998-2003), a maior parte das autarquias
teve srios problemas com a gesto financeira e a contabilidade. Algumas razes
apontadas foram os deficientes conhecimentos e falta de formao dos autarcas e dos
funcionrios quanto legislao (o papel da Inspeco Geral de Finanas IGF e da
instituio que realiza as auditorias, o Tribunal Administrativo TA) e gesto
financeira (sistemas de controlo interno, diviso de responsabilidades entre as unidades
organizacionais, o deficiente registo de receitas e a falta de registos adequados de

275
activos). Na gesto financeira e da contabilidade das autarquias um dos grandes
problemas encontrados foi o uso inadequado e por vezes mesmo a ausncia de livros e
registos de contabilidade.

Segundo a percepo colhida pelos investigadores, a contabilidade interna tem vindo


recentemente a melhorar muito em algumas autarquias. H no entanto prova abundante
que sugere que os sistemas internos e ferramentas de controlo financeiro no esto
institudos, ou no funcionam adequadamente em alguns municpios. Por exemplo,
nenhuma das autarquias visitadas tinha criado as Comisses Locais de Justia Tributria, 4
onde os muncipes devem poder questionar decises relativamente cobrana de taxas e
emolumentos. O controlo de activos ainda deficiente, como prova a falta de registos
actualizados.

H necessidade de estabelecer e consolidar os sistemas de controlo interno nas autarquias


moambicanas, independentemente do controlo, fiscalizao, superviso e auditoria
exercidos pela IGF e pelo TA. Este sector parece ser particularmente fraco e vulnervel
corrupo na rea das fontes de receita (imposto predial, taxas de mercado, licenas de
construo, etc.). No entanto, vrias instituies tm recebido apoio para melhorar a
contabilidade e a gesto financeira dos municpios (p. ex: ProMaputo). Em relao a uma
melhor utilizao de sistemas e instrumentos adequados bem como qualidade das
contas de gerncia, o apoio dado pelas entidades nacionais de controlo e auditoria (IGF e
TA) so bem acolhidos pelas autarquias. A interveno destas entidades pode ser
considerada uma boa prtica.

As autoridades municipais vem nas aces da IGF e do TA uma ajuda para melhorarem
o desempenho dos servios financeiros nos conselhos municipais. Por exemplo o Curso
Prtico para a Elaborao das Contas de Gerncia realizado pela IGF e pelo TA, com o
apoio do USAID/PROGOV, SDC/PADEM e ADC/PADM, considerado como uma
iniciativa de grande interesse (ver Caixa 9.5 a seguir). A exigncia de auditoria da
contabilidade municipal para haver acesso a doaes para financiamento ao abrigo do
Plano de Desenvolvimento Municipal (Banco Mundial), teve um impacto importante em

276
pelo menos 5 autarquias, pois inicialmente no era possvel obter pareceres de auditoria
mas eventualmente foram surgindo e melhorando com o tempo. H uma srie de
programas que esto agora a apoiar a introduo de Sistemas Integrados de Gesto
Financeira (IFMS) nas autarquias, em conformidade com a lei do SISTAFE. Nesta fase a
cidade de Maputo e a UTRAFE (Unidade Tcnica de Reforma da Administrao
Financeira do Estado, que implementa o e-SISTAFE), esto a colaborar para implantar
um sistema de IFMS que possa ser institudo por todas as autarquias.

Caixa 9.5 Curso Prtico sobre Contas de Gerncia


As autarquias so obrigadas por lei a apresentar anualmente a Conta de Gerncia da Autarquia Local, a
enviar ao Tribunal Administrativo para aprovao. A qualidade deste Relatrio Anual de Contas de
Gerncia tem vindo a aumentar. Doadores como a ADC, GTZ, SDC, USAID e o Banco Mundial, tm
contribudo para esta evoluo.

Neste contexto, o USAID/PROGOV, SDC/PADEM e ADC/PADM deram o seu apoio ao Curso Prtico
para a Elaborao das Contas de Gerncia, promovido pelo Tribunal Administrativo e pela Inspeco
Geral de Finanas em Outubro 2006.

Tomaram parte 32 funcionrios municipais de 17 autarquias que so parceiras daquelas agncias de


cooperao: Chimoio, Guru, Monapo, Nacala, Vilanculos, (USAID/PROGOV); Cuamba, Ilha de
Moambique, Montepuez, Mocmboa da Praia, Metangula (SDC/PADEM); Dondo e Marromeu
(ADC/PADM), assim como Angoche, Beira, Lichinga e Nampula.

O objectivo global do curso visava:


- contribuir para a consolidao da gesto financeira e da responsabilizao nas autarquias.
O objectivo especfico era:
- dotar os funcionrios municipais dos conhecimentos e competncias bsicas relativamente aos
instrumentos e procedimentos utilizados para preparar o Relatrio Anual de Contas de Gerncia.

Os mdulos da formao foram os seguintes: Introduo e conceitos bsicos; Contabilidade e Controlo


Interno; Receitas; Despesas; Controlo Prvio; Relatrio das Contas de Gerncia.

A avaliao dos participantes indica que o curso foi muito positivo. Apreciaram sobretudo as
componentes prticas e o enorme potencial de uso dos conhecimentos e competncias adquiridos para
um melhor desempenho nas autarquias. Mostraram tambm grande satisfao com a qualidade do
trabalho dos formadores. Mas indicaram que a durao do curso era demasiado curta (35 horas em uma
semana).
Fonte: USAID/ARD-PROVOG 2006.

A nvel internacional h vrias iniciativas inovadoras que podem servir de exemplo. Na


Amrica Central tem havido um grande nmero de experincias em responsabilizao, ao
longo das duas ltimas dcadas, como parte da nova conscincia da responsabilizao e
do processo de reinventar o assumir de responsabilidade no Sculo XXI. Do mesmo

277
modo, a Transparency International, compilou um grande nmero de ferramentas anti-
corrupo inovadoras, desenvolvidas e implementadas pela sociedade civil.
(http://www.transparency.org/tools/e_toolkit).

Recursos Humanos e Desenvolvimento Organizacional


Um pouco menos negativas que as questes da responsabilizao, so as reas dos
recursos humanos e desenvolvimento organizacional. Muitos funcionrios receberam
algum tipo de formao, mas h ainda considervel procura sem resposta. No entanto, a
maioria das autarquias tem vindo a desenvolver as suas capacidades administrativas,
particularmente no segundo mandato. A sua estrutura organizacional agora mais
claramente definida e as responsabilidades e deveres de cada repartio ou funcionrio
esto agora mais bem determinados.

No entanto, muitas autarquias continuam organizadas como antes ou imediatamente aps


a criao do poder local. A sua estrutura e quadros de pessoal esto muitas vezes
desajustados das actuais responsabilidades de governao, gesto e prestao de servios.
Embora a legislao autrquica contemple uma significativa autonomia para as autarquias
na definio da sua estrutura organizacional incluindo a reviso de responsabilidades
dos departamentos, fluxos de trabalho e procedimentos, quadros de pessoal e descrio de
cargos individuais muitas no tm exercido esta prerrogativa. Algumas, poucas,
autarquias reorganizaram a sua estrutura interna e quadros de pessoal com base em
exigncias externas de governao e de prestao de servios (p. ex: Maputo).

Na generalidade, as autarquias acusam fraqueza de estrutura organizacional, agravada por


uma grande proporo dos recursos financeiros ser gasta em salrios e subsdios. As
estruturas organizacionais no so baseadas numa adequada anlise funcional, no mbito
e na complexidade dos servios que o poder autrquico tem de proporcionar. Parece
evidente que no existem regras para o seleccionamento de pessoal ou, se existem, no
esto a ser adequadamente aplicadas.

278
As autarquias experimentaram uma srie de modelos de servios durante os primeiros dez
anos, mas h uma larga margem para o desenvolvimento destas opes. Integrados num
esforo de reestruturao organizacional, as autarquias podem considerar diferentes
modelos de prestao de servios, conforme as caractersticas especficas do municpio.
Como exemplo, referem-se: a prestao de servios pela prpria autarquia, que o
modelo existente na maioria delas, a criao de servios municipais semi-autnomos, de
empresas municipais (p.ex. a empresa de saneamento de Quelimane EMUSA), as
concesses a operadores privados (p.ex. o abastecimento de gua em Vilanculos) e a
criao de parcerias pblico-privadas (p.ex. a unidade PPP na cidade de Maputo).

O desenvolvimento dos recursos humanos e o desenvolvimento organizacional esto


inter-relacionados. O sucesso do desenvolvimento autrquico s possvel em pases
com organizaes slidas a nvel local e isso depende tambm da qualidade do pessoal.
Os trabalhadores devem receber formao para que possam cumprir as suas
responsabilidades e tarefas de modo eficaz. As iniciativas e processos de capacitao
proporcionados pelas Agncias de Cooperao so largamente reconhecidos como
positivos. Vrios programas, apoiados por agncias de cooperao, colaboram com o
IFAPA (Instituto de Formao em Administrao Pblica e Autrquica), CEFPAS
(Centro de Formao Profissional de gua e Saneamento) e a AWEPA (Associao dos
Parlamentares Europeus para frica), no sentido de promover a consolidao das
capacidades nas autarquias. Por exemplo, o Banco Mundial, atravs do PDM/GCM, tem
dado considervel apoio ao IFAPA na criao de condies para proporcionar cursos de
formao, e formao no local de trabalho para funcionrios autrquicos. O IFAPA
faculta cursos de formao em administrao pblica e municipal e est em processo de
adaptao dos currculos s necessidades da administrao municipal.

Os entrevistados aludiram ao impacto positivo dos cursos de formao no desempenho do


pessoal, embora no esteja ainda criado um sistema de monitorizao e avaliao da
formao ou uma avaliao do pessoal com base no desempenho. A inexistncia de uma
relao entre os salrios do pessoal e o seu desempenho, a falta de incentivos com os
consequentes sinais de baixo moral e elevada frustrao, so factores que influenciam

279
negativamente o desempenho do pessoal municipal (ver Chichava, em Woodrow 2005:
37). No h ainda exemplos concretos que possam ser identificados como boas prticas e
boas polticas, mas o plano de capacitao do pessoal, conjugado com o aumento de
receitas prprias ao abrigo do PROMAPUTO est a comear a dar resultados.

Em relao formao de autarcas eleitos e do pessoal tcnico e administrativo das


autarquias, considera-se que o MAE/DNDA desempenha um papel crucial na coordenao
de intervenes nesta rea. No entanto, aps a criao da Autoridade Nacional da Funo
Pblica, que depois se transformou no Ministrio da Funo Pblica (MFP e em
particular a Direco para a Gesto, Estratgia e Desenvolvimento de Recursos
Humanos) e a transferncia do portflio do SIFAP (Sistema de Formao em
Administrao Pblica) para o MFP, parece que as responsabilidades polticas e
institucionais em questes relacionadas com a promoo de formao para os recursos
humanos municipais, no so muito claras. tambm entendido actualmente por muitas
autarquias que o desenvolvimento dos recursos humanos no tem s a ver com formao,
mas tambm com condies de trabalho, clareza no que respeita a regras e
procedimentos, sistemas apropriados e formao no local de trabalho, entre outros
elementos de capacitao.

Grande parte do pessoal tcnico de vrias autarquias demonstra um slido nvel de


competncia profissional, em resultado de vrias intervenes feitas por instituies
como o MAE/DNDA, IFAPA, TA, IGF, alguns ministrios sectoriais, bem como agncias
de cooperao cmmo a ADC, DANIDA, SDC, GTZ, Banco Mundial, a Cooperao
Espanhola, e AWEPA. Por exemplo o Plano de Desenvolvimento, atravs do Gabinete
de Capacitao Municipal (PDM/GCM), tem ajudado a reforar a capacidade do IFAPA
Maputo para proporcionar oportunidades de formao adequadas e diversificadas, ao
pessoal autrquico. Apesar destes xitos, h ainda dificuldade em atrair e reter pessoal
qualificado, sendo necessarias algumas alteraes jurdicas e polticas a nvel nacional,
obrigando tambm, cada autarquia, a ter planos para a capacitao do pessoal (articulados
com o aumento de receita) e planos de formao. Estes aspectos so abordados mais

280
detalhadamente no captulo sobre o Enquadramento Poltico, Jurdico e Institucional.
Uma breve apreciao da experincia de Maputo apresentada na Caixa 9.6.

Caixa 9.6 Monitorizao de Formao no Local de Trabalho (Experincia do Projecto de


Desenvolvimento Municipal/Capacitao Autrquica)
A monitorizao da formao no local de trabalho um passo importante no sistema municipal de
capacitao, que possibilita avaliar o desenvolvimento do trabalho de capacitao dos formadores que
ajudam os formandos no local de trabalho e a capacidade dos formandos para adquiriem competncias
prticas (como fazer, como ser). Este trabalho feito por quem contrata os servios de formao que
neste caso o MAE/DNDA utilizando uma ferramenta (MATRIX) para uma rpida avaliao do
cumprimento das recomendaes feitas pelos formadores. Estas recomendaes em muitos casos
correspondem a solues imediatas, para o curto, mdio e longo prazo.

Os processos de monitorizao no s cumprem a funo de avaliao, mas debruam-se tambm sobre


as questes da assistncia tcnica ao pessoal autrquico, no processo de procurar solues. O dilogo
entre a equipa monitora e o pessoal da autarquia durante a apreciao das matrizes o momento de
assumir responsabilidades pelo que foi feito, ou no foi feito pelos formandos, principalmente como
forma de os encorajar a respeitar e cumprir as regras e procedimentos para o funcionamento de vrias
reas da administrao autrquica. Todas as aces realizadas so consideradas como casos resolvidos,
pede-se aos funcionrios que expliquem as solues e que apresentem as provas materiais; em relao
aos casos no resolvidos, o dilogo uma procura colectiva da dificuldade que impediu que se
encontrasse uma soluo para o problema. Trabalhadores de todas as reas da administrao municipal
so convidados a manifestar as suas ideias para a procura das solues mais apropriadas. Pode acontecer
que a dificuldade seja resolvida nesse momento e, assim, a monitorizao um controlo, mas, acima de
tudo, assistncia tcnica.

Os problemas no resolvidos so listados numa nova matriz, com novos limites de tempo e depois dos
formandos e da equipa de monitorizao chegarem a acordo sobre essa matriz, esta enviada ao
presidente do CM para aprovao e assinatura.

Fonte: Repblica de Moambique, 2007, p. 34ff.

Num contexto internacional, h muitos bons exemplos de mecanismos inovadores


utilizados para reforar as capacidades das autarquias e de formar o seu pessoal. Por
exemplo, h alguns anos, a UN-Volunteers, com apoio da GTZ, UN-Habitat e vrios
outros parceiros, desenvolveu um programa para o intercmbio de experincias entre
funcionrios municipais de diversas cidades da Amrica Latina.

Oramento Municipal e Planeamento Operacional


Um sistema eficiente de gesto financeira um dos pilares de uma real autonomia
financeira, administrativa e patrimonial das autarquias. O sucesso dos processos de
descentralizao e de desenvolvimento municipal depende de uma gesto eficiente e

281
transparente das autarquias, de que o oramento municipal e o planeamento operacional
so elementos chave.

Todas as autarquias sofrem de fraca capacidade financeira e so altamente dependentes


das transferncias do Oramento do Estado. O nvel das receitas prprias ainda muito
baixo. As autarquias no esto a tirar o melhor partido do seu potencial tributrio, devido
sua fraca capacidade em termos de cobrana de impostos e administrao. No entanto,
as reas da oramentao municipal e do planeamento operacional esto lentamente a
melhorar. A maioria das autarquias desenvolveu as suas capacidades administrativas, mas
a falta de planeamento impede a identificao das prioridades oramentais, uma vez que
as necessidades mais urgentes absorvem todos os recursos disponveis. H algumas boas
prticas relacionadas com modos inovadores de obter receitas e mecanismos de controlo
destas, que tm apresentado bons resultados, como a taxa de recolha de resduos slidos
em Maputo e uma srie de actividades em autarquias apoiadas pelo PROGOV, as quais,
com uma srie de intervenes simples conseguiram aumentar as suas taxas e licenas
(ver Nguenha e Chimunuane 2007). Menos evidente, entretanto, o controlo e a melhoria
de eficincia na despesa e, na generalidade, os sistemas financeiros das autarquias
necessitam de ser aperfeioados.

O objectivo da autonomia fiscal implica a existncia de um sistema de receitas fiscais


autrquicas (taxas e emolumentos) e activos, bem como tansferncias oramentais, que
possam gerar os recursos necessrios para financiar as actividades municipais
adequadamente. A Lei das Finanas Autrquicas (11/97) estabeleceu o enquadramento
jurdico para as finanas municipais mas durante o primeiro mandato administrativo no
existiram posturas espececficas sobre questes tributrias. Foi s em 2000 que o Cdigo
Tributrio Autrquico estabeleceu regulamentos que tm permitido s autarquias cobrar
taxas e emolumentos com uma slida base legal. Vrias intervenes, atravs de
projectos apoiados pelo USAID/PROGOV, GTZ/DED, Banco Mundial e DANIDA tm,
no entanto, o potencial de se tornarem boas prticas na rea da gerao de receitas. Por
exemplo, o Projecto para a Consolidao das Taxas Municipais e Descentralizao
Fiscal, com o apoio da DANIDA e a assistncia tcnica da GTZ, foi um esforo pioneiro

282
para prestar apoio tcnico (principalmente formao no local de trabalho) para melhorar
os registos fiscais, cobrana de impostos, gesto financeira e cultura fiscal, nas autarquias
de Moambique, com base numa abordagem abrangente (encontram-se mais detalhes
sobre estas intervenes no relatrio integral no CD-ROM).

Devido aos reduzidos recursos humanos, financeiros e organizacionais, as autarquias tm


srias dificuldades na prestao de servios e proviso de infra-estruturas. Dentro dos
actuais padres de enquadramento de descentralizao e de desenvolvimento, as
autarquias continuaro a depender grandemente das j muito limitadas transferncias
financeiras do Governo central.

Durante o primeiro mandato autrquico, houve enormes problemas com a atribuio do


Fundo de Compensao Autrquica (FCA) e o Fundo de Investimento de Iniciativa Local
(FIIL), que agora recebeu o nome de Fundo de Investimento Local Autrquico (FILA).
Sobretudo no primeiro mandato, os mecanismos de desembolso do FIIL no eram
apropriados para a implementao de projectos de investimento pblico, pois as verbas
eram transferidas em duodcimos (1/12 do total, mensalmente, ao longo do ano) para as
autarquias. Este sistema no correspondia s necessidades reais dos ciclos de projectos de
investimento e assim o FIIL no dava resposta s necessidades financeiras dos projectos
de investimento. Entretanto, no segundo termo, houve melhoramentos na administrao
do FIIL que conduziram a boas prticas.

As autarquias moambicanas esto longe de cumprir com as suas responsabilidades de


despesa devido falta de capacidade tcnica, financeira e organizacional.5 Na realidade,
com falta de planificao, difcil satisfazer essas responsabilidades e as prioridades da
despesa tendem a cingir-se ao Manifesto Eleitoral e/ou decises ad hoc. Alm disso, a
influncia dos cidados nas prioridades de despesa e investimento , na maioria dos
casos, insignificante. Neste aspecto particular tem sido muito difcil encontrar exemplos
que se possam considerar como boas prticas (ver captulo sobre governao e
planeamento).

283
A capacidade das autarquias para monitorizarem e controlarem a sua despesa oramental
ainda muito fraca. Os sistemas locais para gesto de caixa, pagmentos e controlo
financeiros so fracos. As autarquias tm tambm de lidar com a ausncia de programas
apropriados para a gesto de fluxos de caixa; esta situao torna mais difcil comparar
nveis de despesa com as previses oramentais. No h, ainda, exemplos a destacar
como boas prticas.

Prestao de Servios
Os servios urbanos, como a gua, saneamento e gesto de resduos slidos tm
melhorado, apesar das dificuldades tcnicas e financeiras. A manuteno de estradas e
ruas ainda deficiente devido falta de recursos e maquinaria. A maioria das cidades tem
beneficiado de investimentos e melhoramentos nos seus mercados, que so servios
urbanos aos quais a maioria dos governos locais parece ter capacidade de dar resposta,
pelo menos at certo ponto. No entanto h ainda deficincias e corrupo na gesto dos
mercados. Cultura, lazer e outros servios oferecidos so ainda iniciativas experimentais
mais do que prtica comum.

gua e Saneamento

Para muitas autoridades locais, gua e saneamento so as principais prioridades das suas
comunidades. O Fundo de Investimento e Patrimnio de Abastecimento de gua
(FIPAG) est a intervir directamente em muitas autarquias para resolver os problemas do
abastecimento de gua. No entanto, a cobertura ainda limitada e as autarquias tm
promovido ou efectuado muitos projectos de gua e saneamento em pequena escala, que
so geridos pela autarquia ou ONG locais ou empresas privadas. Entretanto, em alguns
casos, estas iniciativas esto a ser duplicadas por aces similares implementadas por
outras entidades como as administraes distritais, como se verifica na Ilha de
Moambique. A interveno do sector privado e de OSC na gesto de sanitrios pblicos
nas cidades com mercado de Manica e Vilanculos, tem potencial para ser rotulada de boa
prtica; no entanto, o processo de licitao deveria ser mais transparente.

284
Gesto de Resduos Slidos

As autoridades municipais e os representantes da sociedade civil reconhecem que a


recolha de resduos slidos tem sido uma das reas de servio autrquico que melhoraram
no segundo mandato. Graas a vrias intervenes como o programa AGRESU/
PROMAPUTO em Maputo, estes melhoramentos tm grande impacto no s
especificamente na gesto dos resduos slidos, mas tambm na estrutura municipal como
um todo. Um dos contributos bsicos do AGRESU foi introduzir e dar nfase
necessidade de cobrana de uma taxa para melhorar a qualidade dos servios municipais
bsicos. Em seguimento ao que foi alcanado em Maputo, outras cidades esto a comear
a aplicar taxas de recolha dos resduos slidos que os cidados pagam atravs da conta de
electricidade. Este passo simples mas fundamental, uma importante lio para as
autoridades autrquicas e para a populao urbana, que deveria ser includa na lista de
lies que tm sido aprendidas por todos os sectores urbanos a nvel nacional (ver
capitulo sobre Gesto de Resduos Slidos).

Estradas

Em vrios municpios, os recursos do Fundo Nacional de Estradas (FE) cobrem a


manuteno das ruas e estradas existentes dentro dos limites urbanos. Os muncipes
reconhecem este esforo, pois apercebem-se claramente dos impactos visveis e positivos
que melhores sistemas rodovirios tm sobre as actividades urbanas. As cidades em rpido
crescimento exigem a manuteno das estradas existentes, mas precisam tambm de alargar
a sua rede viria. Nesse sentido, os recursos do FE so ainda muito limitados para
responder a todas as necessidades. A cidade de Manica um claro exemplo de boa prtica
na requalificao de bairros de lata, atravs de um projecto realizado com o apoio tcnico
da GTZ que demonstra que a construo de estradas de acesso deve ser o primeiro passo
em qualquer processo de requalificao de povoados informais recentemente instalados,
particularmente no contexto de um pas onde a maioria dos caminhos urbanos requer
construo ou reabilitao, mais do que uma manuteno de rotina.

285
Mercados

A maioria dos municpios tem construdo novas instalaes para estes servios urbanos,
em alguns casos com bons padres de qualidade. H vrias boas prticas a destacar,
incluindo: o melhoramento das condies de armazenagem de produtos frescos em
Montepuez; a criao de um nico servio de cobrana de taxas de mercado, integrado
nos escritrios da autarquia, tambm em Montepuez; a atitude de Matola ao assumir que
os mercados so uma prioridade na segurana alimentar; a inspirao de Marromeu ao
transformar o velho mercado num centro cultural; a criao de certos descontos para os
vendedores que aceitem pagar as suas taxas numa base mensal, em Vilanculos; e a
nomeao de gerentes de mercado na Matola, para gerirem os mercados no dia-a-dia.

Gesto de Solos e Planeamento Urbano


Nas reas de gesto de solos e de pleaneamento urbano as boas prticas so raras.
Existem planos na maioria das cidades, todos eles apoiados por agncias de cooperao,
mas a sua implementao no satisfatria na maioria dos casos. H exemplos de boas
iniciativas de reabilitao de bairros de lata e estatgias que definem a grandeza do
problema. Por exemplo, o municpio de Manica beneficiou de intervenes para a
requalificao de um povoado informal no contexto do Projecto de Descentralizao e de
Desenvolvimento Municial, PPDM, (posteriormente: Projecto de Desenvolvimento Rural
PRODER) cujas actividades tm estado identificadas com o Bairro Josina Machel,
beneficiando directamente 1 500 pessoas, vivendo em 300 lotes numa rea de 315.598
metros quadrados. Do mesmo modo, o plano para a Requalificao de Bairros
Degradados e Reduo da Vulnerabilidade em reas Sujeitas a Inundaes em Maputo,
Chkw, Tete e Quelimane, apoiado pelo UN-HABITAT, outro exemplo a citar.

Instrumentos de Planeamento Existentes

H um consenso geral quanto falta de instrumentos de planeamento adequados nas


autarquias, embora se reconhea que as aces de planeamento j realizadas tm sido de
utililidade para as zonas destinatrias. Em termos de avano no sentido de criar
instrumentos formais de planeamento urbano a longo prazo Planos de estrutura,
Planos Gerais/Parciais de Urbanizao e Planos de Pormenor a situao varia de uma

286
para outra autarquia. Na generalidade, as cidades tm planos de estrutura urbana ou
planos de urbanizao, mas a maioria esto obsoletos e necessitam de ser reformulados e
aprovados. Esta situao vai mudar, no entanto, pois a recente Lei do Ordenamento
Territorial de 2006 obriga a que todos os municpios tenham planos de urbanizao, entre
outras razes, para poderem emitir licenas de uso da terra.
Para alm da falta de instrumentos de planeamento eficazes, um dos maiores desafios das
autarquias o alastrar de aglomerados habitacionais informais. Mais de 60% da
populao urbana vive em povoados informais e em algumas cidades a percentagem
atinge 70 a 80% (Repblica de Moambique/MICOA 2005:7).

A falta de capacidade tcnica e financeira um dos mais graves factores que dificultam a
requalificao de povoados informais. Isto ainda agravado por uma combinao de
outros factores igualmente srios, como a falta de uma estratgia especfica para a
regularizao do direito de uso e aproveitamento da terra (DUAT) e para o melhoramento
de infra-estruturas e prestao de servios em zonas informais; a falta de uma clara
manifestao de vontade poltica, viso e interesse em enfrentar com eficcia a
urbanizao acelerada; e a ineficcia das abordagens clssicas urbanizao.

Apesar dos numerosos problemas associados proliferao de povoados informais, a


requalificao das reas urbanas informais no ainda vista, em muitas autarquias, como
uma prioridade do planeamento e desenvolvimento urbanos. So poucos os esforos para
promover a requalificao dos povoados informais, a gesto ambiental urbana, e o
planeamento participativo, implementados por vrias agncias de cooperao, que
possam ser considerados como boas prticas. Apontam-se alguns exemplos, como o
programa piloto Cities Without Slums /Cidades sem Bairros de Lata, (abrangendo
cidades como Maputo, Manica, Chkw, Tete) que d destaque proteco ambiental e
reduo da vulnerabilidade a inundaes e outros riscos (ver Caixas 22 a 25 do relatrio
integral).

Grau de Implementao dos Planos

Com raras e especficas excepes, o grau de implementao dos planos no


satisfatrio. Em Manica, por exemplo, tudo indica que os funcionrios municipais tm

287
boa formao e esto altamente motivados para implementar o plano preparado para a
requalificao das zonas informais; h no entanto ainda dvidas quanto continuidade da
implementao aps terminar o projecto apoiado pela GTZ em Manica. A Agncia
espanhola de cooperao (AECI) est a apoiar as pr-condies bsicas para permitir o
uso de instrumentos de planeamento mais eficazes na Matola, como tambm o caso do
Banco Mundial, com o PROMAPUTO em Maputo. No entanto, apesar de parecer haver
algumas alteraes prometedoras e significativas, estas so intervenes recentes, pelo
que no ainda possvel classific-las, ou no, como boas prticas.

H uma grande necessidade de integrar o planeamento espacial, sectorial e operacional,


quer com base num plano estratgico para um municpio (de preferncia cidades grandes)
ou comeando a prepar-lo. A falta de capacidade de planeamento integrado e de
sistemas organizacionais para o elaborar um grave constrangimento para as autarquias
(ver captulo sobre Governao e Planeamento).

Questes Transversais
Em relao a diversas questes transversais, a avaliao geral das boas prticas
irregular. H um grande nmero de iniciativas ambientais muito vlidas realizadas por
autarquias e muitas delas incluem boas prticas de interesse excepcional (por exemplo a
interveno em Montepuez que ser abordada mais abaixo). Os riscos de catstrofes
naturais tm em certa medida sido tratados. A falta de polticas preventivas em relao
segurana urbana e ao policiamento comunitrio evidente. Em relao pobreza urbana
tm sido notveis os esforos para a enfrentar, mas esto longe de ser suficientes para
alcanar impactos a longo prazo (ver captulo 5 sobre Pobreza). Os grupos vulnerveis
continuam excludos, como o caso das vtimas do VIH-SIDA.

H muito poucos exemplos de boas prticas na igualdade de gnero, mas tambm no


esto to disseminadas e no so to abrangentes como se esperava. As interligaes
entre zonas urbanas e rurais no se reflectem nas divises administrativas. A influncia
municipal nas zonas rurais perifricas mnima. H experincias positivas em relao
promoo do desenvolvimento econmico local em algumas cidades, como Nampula,
mas esta questo no uma prioridade na agenda municipal. Os mecanismos de

288
comunicao e divulgao melhoraram mas os recursos disponveis no do resposta s
necessidades.

Alvio da Pobreza Urbana

Como em muitos pases em desenvolvimento, o grau de pobreza menor nas zonas


urbanas que nas rurais. 6 At certo ponto, evidente que o poder local em Moambique
tem implementado algumas prticas para combater a pobreza urbana. Na realidade, a
maior parte das iniciativas municipais so orientadas no sentido de melhorar o nvel de
vida dos muncipes e favorecer as suas oportunidades sociais e econmicas, mas so
poucas as aces ou talvez sejam menos evidentes que se destinam especificamente
a combater a excluso e a pobreza num contexto urbano.

Entre os bons exemplos h a destacar (a) a promoo da agricultura urbana que


largamente praticada em reas periurbanas e por vezes no centro das cidades (Maputo,
Matola, Beira, e Manica); (b) o apoio criao de uma Associao de Juventude que
encoraja o desenvolvimento econmico local e a criao de alternativas de emprego para
os jovens locais (Vilanculos); e (c) a adopo de estratgias inovadoras no crescimento
urbano, como aumentar o espao disponibilizado para novos aglomerados habitacionais
em vez de o reduzir ou limitar, permitindo assim lotes de terrenos maiores para cada
famlia (Vilanculos).

Interligaes Urbano-Rurais

A existncia de fortes ligaes entre zonas urbanas e os seus arredores rurais


amplamente reconhecida por autoridades e funcionrios municipais, representantes da
sociedade civil e pelos elementos das agncias de cooperao. Como em muitos outros
lugares, as economias urbanas dependem em grande medida da produo agrcola das
reas circundantes; as quintas das zonas rurais da vizinhana so a principal fonte de
alimentos para os citadinos e simultaneamente as cidades constituem os principais
mercados e centros de comrcio que fornecem servios bsicos populao rural. Alm
disso, especialmente nas pequenas e mdias cidades de Moambique, a maior parte das

289
famlias citadinas obtm a sua subsistncia e gera rendimento cultivando pequenos
quintais ou machambas, localizados relativamente perto do permetro urbano.

As autarquias tm feito muito pouco para melhorar e facilitar as interligaes urbano-


rurais. O melhoramento das infra-estruturas de mercados na maioria das cidades
(Marromeu, Beira, Manica, Montepuez, Ilha de Moambique, Vilanculos e Chkw, entre
outras) provavelmente a realizao mais bem-sucedida at agora, mas outras infra-
estruturas do gnero (feiras de ofcios e agricultura, matadouros, etc.) precisam de um
maior empenho. Do mesmo modo, o apoio municipal s actividades da agricultura urbana
est ainda na sua fase de arranque e deveria ser melhorado e desenvolvido no futuro.

Questes Ambientais

Para os agentes municipais e outros intervenientes locais, as questes ambientais esto


entre os grandes problemas que as suas cidades enfrentam. Um grave problema, que foi
suscitado especificamente em Marromeu, Manica, Vilanculos, Maputo e Montepuez foi a
eroso das reas e encostas locais, mas s a ltima destas cidades tomou aco concreta
para debelar o problema. A interveno em Montepuez para combater a eroso das colinas,
plantando rvores e construindo uma vala para escoamento dos deflvios, com o
envolvimento directo das comunidades potencialmente afectadas, um excelente exemplo
de como as autarquias podem enfrentar este tipo de problemas. Esta iniciativa, apoiada pela
CDS, MICOA/DANIDA, incluiu tambm formao tcnica para os funcionrios
municipais e a criao de um viveiro de rvores municipal, entre outras iniciativas.

Estas aces fazem parte de uma interveno mais alargada, que tem alcanado
resultados significativos com outros problemas relacionados com o ambiente, incluindo a
conservao de recursos naturais ou a gesto dos resduos slidos. Utilizando os
problemas ambientais como ponto de abordagem, esta iniciativa conseguiu alargar a sua
inflncia a outras reas da gesto urbana e uma boa prtica muito inovadora a destacar
entre as iniciativas das agncias de cooperao.

290
Gnero e Outras Questes Sociais

Um nmero relativamente pequeno de mulheres tem sido eleito como autoridades ou


membros de organismos municipais com competncias decisrias nas dez cidades
visitadas. A sua presena entre o pessoal autrquico tambm escassa, especialmente a
nvel superior. Alm disso, so raras as referncias a gnero entre as polticas e
estratgias adoptadas pelas autarquias. Embora poucas vereadoras contactadas no decurso
da pesquisa tivessem conhecimento da sua existncia, o Frum Nacional das Mulheres
Autarcas um passo na direco certa para fomentar polticas que promovam a equidade
de gnero a nvel municipal. Esta iniciativa, canalizada atravs da ANAMM, segue as
boas prticas nacionais e merece o apoio das agncias internacionais de cooperao.
Dentro do mesmo esprito, vrios municpios relataram a existncia de Associaes de
Mulheres locais, mas aparentemente so ainda muito reduzidos os seus membros. Uma
boa prtica de gnero foi identificada em Manica, onde o Conselho Municipal criou com
xito vrias associaes de aforro para mulheres, destinadas a aumentar as suas
capacidades de negcio.

Desenvolvimento Econmico Local (DEL)

Em geral, os municpios esto conscientes das dificuldades e oportunidades em relao


ao desenvolvimento econmico local (DEL) (ver captulo 5 sobre a pobreza). No entanto,
tm conscincia de que fortalecer o DEL s visto como uma responsabilidade
autrquica nas cidades de grande dimenso e sobretudo na zona sul do pas.

A maior parte dos representantes do sector privado entrevistados, consideravam os


municpios como importantes aliados estratgicos e expressaram o seu desejo de
colaborar com eles em reas de interesse mtuo, mesmo quando se queixavam da falta de
ateno das autarquias s suas prprias necessidades. Na realidade, vrias autarquias
podem apresentar bons exemplos de parcerias pblico-privadas bastante bem sucedidas,
entre o poder local e o sector privado, com a mtua dependncia entre o sector privado e
o municpio a servir de principal motivao para criar esse tipo de associao. esse o
caso de Marromeu, uma vila cuja existncia est ligada a uma grande agroindstria do
acar, (Sena Sugar Estates Lda), que d emprego directo ou indirecto maioria da

291
populao mas que tambm colabora com a autarquia de muitas formas, desde o
fornecimento de electricidade produzida pelo seu prprio gerador construo de vrios
tipos de infra-estruturas urbanas. Neste caso especfico, interessante notar que tm sido
sobretudo as agncias de cooperao, trabalhando a nvel local, que tm promovido essas
parcerias pblico-privadas (p.ex: Maputo criou uma unidade de PPP com o apoio do
PPIAF Public Private Infrastructure Advisory Fund o fundo pblico-privado multi-
doadores de apoio ao investimento em infra-estruturas).

Gesto de Risco de Desastres e Segurana Urbana

sabido que tal como acontece com o pas, na sua globalidade, h muitos municpios em
Moambique que esto permanentemente ameaados por desastres de variado tipo e
magnitude. Por exemplo, a devastao causada ainda recentemente por um ciclone
propriedade pblica e privada, foi uma amarga lio para Vilanculos sobre o que so os
desastres naturais. O seu impacto, ainda claramente visvel no territrio, mostra que os
municpios tm de lidar com as consequncias a longo prazo dos desastres, aps o
socorro imediato ter terminado o seu trabalho. No entanto e como acontece em muitos
outros casos, as ameaas podem criar oportunidades. Do desastre de Vilanculos resultou
um sentido de unidade e um esprito de colaborao inter-institucional, segundo
afirmaram o Delegado Distrital e os autarcas entrevistados. Mas as emergncias nem
sempre so o melhor mecanismo para atingir este fim. Em Montepuez, uma boa prtica
de gesto urbana est integrada no plano ambiental local apoiado pela DANIDA. Com a
participao dos residentes, o municpio construiu infra-estruturas para proteger reas
sujeitas a inundaes e travou a eroso plantando rvores do viveiro da autarquia.

Por ltimo, esto a ser feitos esforos pelas autarquias na rea da segurana urbana. As
aces de preveno sobre segurana que tm sido organizadas pelas autoridades locais
em Chkw e em outras cidades de mdia dimenso, para compensar a falta de efectivos
de polcia, so bons exemplos. Em muitas cidades o aumento da iluminao pblica a
chave para uma melhoria da segurana pblica, o que requer uma colaborao entre a
empresa de electricidade (EDM) e a autarquia, para a instalao e manuteno de
iluminao pblica.

292
Educao Cvica

As autarquias fazem esforos para estimular um sentido de identidade local, promover a


auto-estima dos seus muncipes e desenvolver um sentido de direitos e responsabilidades
como cidados municipais. Entre as iniciativas contam-se campanhas para encorajar a
recolha de resduos slidos e outros servios municipais em Maputo; a distribuio de
material informativo sobre impostos e contribuies em Manica, Vilanculos, Chkw e
outras cidades; o apoio a grupos de msica, dana e outras actividades culturais em
Montepuez, Dondo e Vilanculos; a disponibilizao de infra-estruturas culturais na
Matola e Marromeu, etc. significativo que vrios programas e projectos das agncias de
cooperao estejam na base de muitas destas iniciativas.

Gesto da Informao, Comunicao e Conhecimento

Em geral, a populao sente que os canais de comunicao usados pelas autarquias para
informarem o pblico sobre as suas actividades so bastante fracos. Existem painis
informativos, mas a maioria est desactualizada. Oramentos, propostas, relatrios de
execuo, auditorias e outros documentos de trabalho raramente so divulgados. O
recurso s rdios das comunidades por parte das autoridades locais, como meio de
divulgao de informaes autrquicas considerado como mais eficaz, mas alguns
entrevistados referiram que essas rdios podem prejudicar a viabilidade dos operadores
independentes.

Na rea da comunicao, na maioria dos municpios os presidentes e membros dos


conselhos e das assembleias municipais visitam periodicamente os bairros, estabelecendo
um dilogo directo com os residentes e registando as suas necessidades e pedidos. Alm
disso, o conselho e os presidentes das assembleias locais geralmente tm audincias
pblicas semanais para atender solicitaes do pblico.

H vrios bons exemplos de gesto do conhecimento a nvel municipal e bons exemplos


tambm de divulgao e informao por meio de brochuras informativas (por exemplo,
Manica, com material de divulgao sobre o processo de requalificao, e Maputo e
Chkw com as brochuras sobre taxas municipais) e outros tipos de publicaes como a

293
srie Histrias Autrquicas, uma coleco de estudos de casos interessantes escritos
pelo PROGOV.

VIH/SIDA

A epidemia de VIH-SIDA aumentou dramaticamente o nmero de rfos, vivas e outros


grupos sociais vulnerveis em Moambique. Sem meios de subsistncia, a maioria
mantm-se ou muda-se para as cidades, tentando sobreviver custa da caridade pblica
ou do apoio de vizinhos ou parentes.

Sobretudo nas cidades mdias e grandes, as autoridades locais expressaram a sua


preocupao com este problema, reconhecendo a falta de estratgias e recursos
disponveis para lidar com ele. Atravs da ANAMM, tm sido apresentados ao (Conselho
National de Combate ao HIV/SIDA-CNCS) e aos Ncleos Provinciais de Combate
SIDA, propostas de projectos destinados a estabelecer canais de coordenao que, na
maioria dos casos, no do apoio especfico s autarquias, mas a complexidade dos
procedimentos (percebida e muitas vezes real) tem impedido que algumas propostas
tenham, at agora, sido devidamente consideradas. A cidade de Maputo conseguiu
elaborar um plano de aco e oramento para trs anos e apresentou-o ao CNCS, e
recebeu duas tranches para o implementar, ainda que com alguma dificuldade.

Em Manica, foi criada uma repartio municipal de assuntos sociais que mantm um
registo actualizado de rfos e vivas a nvel de bairros e apoia o desenvolvimento de
pequenas actividades econmicas para estes grupos em cada bairro. Com o apoio da GTZ
e como parte das actividades do Programa PRODER , o municpio de Manica criou
vrios avirios, que so geridos por membros desses grupos vulnerveis como forma de
lhes proporcionar trabalho e rendimento, e tambm para melhorar a sua dieta alimentar.
Com resultados claros e impactos sociais e econmicos muito positivos, esta iniciativa
inovadora e facilmente replicvel uma das boas prticas a seguir.

Dada a severidade da crise da SIDA em Moambique, o poder local no est imune ao


seu severo impacto no s sobre aqueles que sofrem da doena e as suas famlias, mas

294
tambm sobre empregadores. O absentismo e os baixos nveis de produtividade so srias
consequncias. Perder um elemento do seu pessoal no s uma tragdia humana mas
tambm uma tragdia econmica para as autarquias, em particular nos casos em que h
um investimento no desenvolvimento dos recursos humanos. H muitas aces que as
autarquias podem desenvolver para combater o VIH/SIDA, utilizando os vrios sectores
da municipalidade. necessria uma forte vontade poltica e alguma coordenao e
planeamento, mas pode haver financiamento do CNCS. As autarquias so encorajadas a
utilizar o Guia dos rgos do Poder Local para o Combate ao VIH/SIDA produzido
pelo Banco Mundial, de consulta muito fcil e disponvel em portugus no site:
(www.worldbank.org/urban/hivaids).

9.3 Principais Desafios


Enquadramento Politico, Legal e Institucional
As principais preocupaes das autoridades e do pessoal municipal so a sobreposio
das polticas nacionais de desconcentrao e descentralizao; a falta de definies claras
relativamente descentralizao; a necessidade de uma definio clara de gradualismo
em termos de fases, processo e relao com o processo de desconcentrao dos ramos
central, provincial e distrital do Governo; o papel e o envolvimento das OSC na gesto
urbana; e as lacunas existentes no enquadramento jurdico e a sua complexidade (ver os
captulos sobre enquadramento jurdico e poltico, e planeamento e e governao).

As autarquias e as administraes distritais esto tambm em desacordo sobre diversas


questes. Um tema de particular preocupao, frequentemente mencionado, refere-se
delimitao das autarquias e a principal fonte de controvrsia a fiscalidade. A
impossibilidade de cobrar impostos municipais em certas reas ou a certos contribuintes
devido a interferncia de outros nveis de tributao, impes srias restries s finanas
municipais e limita as capacidades de gesto do poder local em geral. Outros aspectos,
como o planeamento urbano, a requalificao de bairros ou a gesto ambiental, assim
como a relativamente curta durao de muitas iniciativas de cooperaoi internacional,
representam tambm desafios para as autarquias.

295
Participao dos Cidados e Responsabilizao
H algum progresso na rea da participao dos cidados na governao local, medida
que aumenta a consciencializao da necessidade e da importncia da responsabilizao
dos organismos municipais perante o pblico. No entanto ainda demasiado cedo para
avaliar o impacto mais alargado destas experincias e a sua sustentabilidade, e h tambm
ainda muitos obstculos.

Entre os principais desafios nesta rea contam-se a expanso e o ajustamento de


mecanismos de participao dos cidados na gesto urbana, para alm das eleies
municipais; a dependncia de fundos de doadores e o baixo nvel de participao da
Sociedade Civil na gesto urbana. Em termos de luta contra a corrupo, as dificuldades
incluem a ausncia de uma tradio ou de uma prtica efectiva de envolvimento e
participao da comunidade na procura de solues para os problemas
urbanos/municipais; a no utilizao, por parte das OSC e dos muncipes, dos
mecanismos de fiscalizao exigidos pela lei autrquica, devido ao seu desconhecimento
ou falta de capacidade tcnica para anlise e avaliao; e a ausncia de planos de aco
prticos para implementar, nas autarquias, a Estratgia Anti-corrupo 20062010,
aprovada pelo Conselho de Ministros em Abril 2006.

Recursos Humanos e Desenvolvimento Institucional


Embora as iniciativas de capacitao tenham tido um impacto positivo no desempenho
dos funcionrios municipais, avaliar o seu impacto no desempenho da organizao
municipal no seu todo, em relao aos seus muncipes, extremamente difcil. Na
realidade, algumas autoridades locais argumentam que os objectivos dos cursos de
formao nem sempre esto em linha com os das organizaes autrquicas. Tm sido
feitos grandes eforos para dar formao ao pessoal autrquico durante o segundo
perodo administrativo. A formao deste pessoal no orientada para resultados, no h
avaliao de desempenho e h poucos planos de formao. Esta situao dificulta as
perspectivas de conseguir melhorar a capacitao organizacional. No entanto os membros
das assembleias municipais exigem ateno aos seus pedidos de formao. A capacidade
institucional para praticar uma gesto autrquica eficaz ainda limitada e varia de uma

296
para outra autarquia. Acresce ainda que muitas autarquias tm estruturas organizacionais
e modelos de prestao de servios inadequados para dar respostas s actuais exigncias
da prestao de servios.
Oramentao Municipal e Planeamento Operacional
As autarquias moambicanas caracterizam-se pela ausncia de um slido planeamento, o
que as impede de prioritizar investimentos pr-pobres. H muito poucos canais
apropriados para fazer valer as exigncias dos cidados quanto atribuio ou
distribuio de recursos, o que pode conduzir por vezes a um desajustamento entre o
destino das verbas e as prioridades das comunidades. Muitas vezes a atribuio dos
recursos arbitrria e baseada em razes polticas. Dado o contedo muito alargado e de
carcter propagandstico, os Manifestos Eleitorais abrangem muitos assuntos e no
podem ser considerados como documentos de planeamento eficazes, mas antes como
listas de desejos (com escassa prioritizao) que no tm em conta as limitaes dos
recursos. Em vrias autarquias, o apoio directo de agncias de cooperao influencia a
atribuio dos recursos a nvel local.

Esta autonomia limitada ainda agravada pela tambm limitada capacidade das
autarquias para criar receita prpria (ver Caixa 20 do relatrio final no CD-ROM), e pela
fraca monitorizao e controlo das despesas oramentadas. H ainda a considerar o apoio
dos doadores, que pode contribuir com infra-estruturas ou investimentos em sistemas
muito necessrios, mas que criam encargos futuros de operao e manuteno que so
difceis de cumprir. O baixo nvel de receitas fiscais nas autarquias de Moambique
tambm um enorme problema. As razes so a dbil base econmica local, a reduzida
capacidade de cobrana, e os montantes e critrios desajustados das transferncias fiscais
intergovernamentais para as autarquias, em relao aos seus deveres e responsabilidades,
cobertura fiscal e eficincia; das isenes de imposto predial para todas as novas
propriedades residenciais e por um perodo de cinco anos; e outros, como se indica no
captulo sobre Finanas.

297
Prestao de Servios
Em termos de prestao de servios, tm sido discutidos muitos melhoramentos mas h
ainda considerveis desafios a enfrentar. Em relao gua e saneamento, em muitas
autarquias o abastecimento depende sobretudo do FIPAG. Muitas autarquias sentem que
a sua interveno nesta rea chave insuficiente (ver captuloo sobre gua e
Saneamento).

Quanto gesto de resduos slidos, apesar de um ganho importante com a cobrana de


taxas de recolha, o mecanismo precisa ainda de ser aperfeioado. Por exemplo, muitas
autarquias no tm informao segura quanto ao nmero exacto de consumidores e o
montante cobrado a cada um deles pela empresa Electricidade de Moambique (EDM) o
que d origem a vrias dificuldades. Em algumas zonas os muncipes queixam-se que
esto a pagar duas vezes por um servio que no efectuado, sobretudo nos arredores de
Maputo e outras cidades grandes.

Quanto s estradas, os fundos do FE no podem ser aplicados na compra de maquinaria


pesada, com base no argumento de que a sua manuteno dispendiosa. As autarquias
tm assim dificuldades prticas na sua capacidade para recuperar o estado das ruas e no
podem utilizar estas verbas para construir novas.

Em relao aos mercados, nem todas as intervenes tiveram os resultados e impactos


positivos anteriormente abordados. Parece que as complexas relaes sociais e
econmicas que envolvem estes equipamentos foram ignorados. Por exemplo, h
instalaes antigas e superlotadas, enquanto os novos edifcios se mantm quase vazios e
pouco utilizados.

Por ltimo, ainda que as reas recreativas e outros servios e infra-estruturas scio-
culturais, incluindo os relacionados com o turismo, se mantenham geralmente sob o
controlo das autoridades locais, os problemas surgem devido falta de verbas para
manuteno ou novas construes. Da mesma forma, a conservao do patrimnio
urbano, de recursos naturais existentes dentro dos limites urbanos e a conservao do
patrimnio histrico das cidades, tm recebido pouca ateno das autoridades locais.

298
Gesto da Terra e Planeamento Urbano
A falta de instrumentos apropriados de planeamento urbano est a dificultar um
desenvolvimento harmonioso das autarquias moambicanas. Os planos de urbanizao
so os instrumentos atravs dos quais as autoridades municipais podem criar a
organizao espacial do seu territrio (planos de estrutura urbana) e definir o uso dos
solpos urbanos, assim como definir as redes de transportes, comunicaes, energia e
abastecimento de gua, saneamento e infra-estruturas social (planos de urbanizao
gerais ou parciais), ou planear o tipo e a forma de reas urbanas e reas para expanso
urbana (planos de pormenor).

Entre as razes para a no implementao dos existentes (e muitas vezes obsoletos)


planos de urbanismo, contam-se a falta de adeso das entidades locais, interferncia
poltica e corrupo, falta de capacidade tcnica, falta de interligao entre planeamento
territorial e econmico, falta de estratgias e mecanismos de implementao apropriados,
reduzida capacidade para monitorizar a implmentao dos planos (no h fiscalizao de
cumprimento). A falta de vontade poltica e a existncia de interferncia poltica so
tambm apontadas como razes para os atrasos e adiamentos ou para a falta de
implementao. A nova Lei de Ordenamento Territorial, que exige planos de
urbanizao, dever ajudar a resolver muitos destes problemas, desde que sejam
institudos instrumentos adequados de capacitao e recursos (p.ex: Manuais a serem
produzidos pelo MICOA).

Questes transversais
Em termos de alvio da pobreza urbana, vrios estudos demonstram a dimenso dessa
pobreza, e que ela um dos principais desafios enfrentados pelas autarquias de
Moambique. No entanto, de acordo com as autoridades locais entrevistadas, a falta de
polticas generalizadas e de instrumentos especficos, reduzem a capacidade dos
conselhos municipais para lidarem com o problema. Em relao s interligaes urbano-
rurais, os fortes elos entre as reas urbanas e rurais, em termos ambientais, fsicos,
econmicos e sociais, eles no esto todos contemplados, em termos polticos e
administrativos, nas divises adoptadas. Os municpios esto confinados ao que

299
considerado como territrio urbans e as suas zonas de expanso, enquanto as
administraes distritais do Governo central abrangem e se ocupam da maior parte do
territrio rural. Do ponto de vista das autoridades locais, esta situao d origem a vrios
problemas e a potenciais conflitos, especialmente quando os limites no so definidos,
pois municpios e administraes distritais entram em competio para prestar certos
servios e ambas as entidades procuram por vezes cobrar taxas locais e nacionais no
mesmo territrio, tornando as coisas ainda mais complicadas.

De um ponto de vista ambiental, parece evidente que nas vilas mais pequenas e nas
cidades mdias, o investimento necessrio para conservar os recursos naturais ou para
inverter a degradao causada pela subida do mar ou dos rios, ultrapassa largamente as
capacidades tcnicas e financeiras dos municpios e provavelmente obrigar
interveno de outros nveis do governo.

Quanto agenda social e de temas de gnero, as iniciativas municipais dedicadas


especificamente a crianas, idosos, pessoas deficientes, jovens e outros grupos frgeis ou
vulnerveis, so infelizmente muito escassas. Isto deve-se em parte escala de outras
exigncias sobre os conselhos municipais e em parte a uma falta de conhecimento ou de
estratgia para lidar com estas imensas questes de mbito transversal a partir de recursos
limitados.

Em termos de desenvolvimento econmico local, a relao entre o sector privado e as


autarquias no muito linear. Para muitas das grandes empresas, a sua relao com o
ambiente sua volta no importante, porque lidam directamente com outras entidades
governamentais, a nvel nacional, provincial ou distrital. Consequentemente, o seu
interesse nos assuntos urbanos reduzido. Por seu lado, as autarquias queixam-se que
muitas das grandes empresas foram isentadas de tributao local pelo Governo nacional,
embora faam uso de servios e infra-estruturas municipais e, em certos casos, as suas
actividades original encargos especficos para os governos locais. As pequenas e mdias
empresas esto mais abertas cooperao com o governo local mas as suas prprias
debilidades limitam essa possibilidade.

300
Em relao gesto de risco de desastres e segurana urbana, os riscos naturais e os
potenciais desastres requerem ateno urgente. A falta de planeamento, as deficincias de
coordenao e a inexistncia de recursos especficos so factores que impedem a adopo
de medidas preventivas para evitar estas ameaas, agravadas ainda pela inexistncia de
servios de bombeiros e de emergncia na maioria das reas urbanas. Do mesmo modo,
em cidades como Maputo, Beira e Matola, a crescente onda de insegurana que mina a
qualidade de vida da populao mais um motivo de preocupao.

Na rea da educao cvica, h um clima de satisfao pela existncia dos municpios,


embora alguns cidados identifiquem estas entidades como representantes do Governo
nacional a nvel local, em vez de verem nelas instituies autnomas representando as
suas prprias comunidades. Por seu turno, as autoridades locais admitem que a educao
cvica recebe pouca ateno do poder local. Alm disso, os processos sociais e polticos
que se desenrolaram em Moambique no passado enfraqueceram o tecido social em
muitas zonas do pas impedindo ou sabotando o desenvolvimento de OSC.

Em termos de informao, comunicao e gesto do conhecimento, os procedimentos


formais para audincias pblicas no existem, mas os Conselhos geralmente renem-se
com o pblico sua discrio. Os muncipes podem assistir s reunies da Assembleia
mas a sua presena meramente formal pois no tm direito a falar durante as sesses. A
falta de informao e de documentao relativamente a inovaes e experincias lugar-
comum nas autarquias. O material informativo sobre programas e projectos de
cooperao escasso, ou no existe, reduzindo as possibilidades de coordenao e o seu
potencial de replicao. Alm disso a utilizao das novas tecnologias de informao e
comunicao quase inexistente nos municpios de Moambique (excepto nas grandes
cidades como Maputo, Matola e Beira).

Por ltimo, o impacto do VIH/SIDA na populao urbana requer que seja urgentemente
includo na agenda municipal. Mas a falta de recursos humanos, financeiros e tcnicos
destinados a este fim especfico e um sentimento de que complexa a estratgia de
financiamente para canalizar fundos do Governo central especificamente para a luta
contra a pandemia, so os principais obstculos a ultrapassar.

301
9.4 Recomendaes
Quais as boas prticas autrquicas que devem ser incrementadas a nvel local e quais
devero ser transferidas para outros contextos? Quais destas boas prticas tm potencial
para se tornarem polticas do poder local a alargar a todo o pas num futuro prximo? Em
que condies ser isso possvel? Quais das actuais prticas inovadoras identificadas tm
potencial para se tornarem boas polticas. E nesses casos, qual seria o papel especfico da
comunidade para a cooperao internacional?

Ao tentar responder a estas questes, a equipa trabalhou os dados disponveis e elaborou


um quadro que resume os elementos chave das concluses. A primeira parte do quadro
(ver Anexo 1 Quadro 1) descreve, por sectores e subsectores, se h muitas, algumas, ou
nenhumas boas prticas. A experincia destes ltimos dez anos mostra, desde o incio,
que h uma combinao de intervenes que incluem boas prticas como, por exemplo,
a melhoria das estruturas e capacidades administrativas municipais, melhor atribuio de
recursos e melhor gerao de receitas e prestao de servios. Algumas intervenes tm
potencial para se tornarem boas prticas, como por exemplo inovar o enquadramento
jurdico, implementar algumas iniciativas para aumentar a participao dos cidados e a
responsabilizao, ou instituir e melhorar a gesto financeira do controlo da despesa. No
entanto, so precisas intervenesws para melhorar o planeamento participativo e a
fiscalizao pela sociedade civil, ou melhorar a segurana das comunidades e sensibilizar
os cidados para os problemas urbanos ou, mais urgente ainda, para o impacto do
VIH/SIDA.

A segunda parte do quadro (ver Anexo 1, Quadro 2) mostra os sectores e subsectores em


que seria possvel incrementar e/ou transferir o seu contedo ; identifica tambm o grau
de dificuldade em convert-los em polticas nacionais, caso a caso e, por fim indica a
dimenso do apoio externo que seria provavelmente necessrio para alcanar esses
resultados.

No obstante as inevitveis inexactides que resultam da necessidade de generalizar


sobre a matria, este quadro pode fornecer directivas e orientaes bsicas para o

302
desenvolvimento futuro das autarquias, desde que a presente situao no seja
radicalmente alterada por acontecimentos imprevisveis. Pode ser particularment til para
um contributo para o desenho de programas futuros de apoio externo, mas tambm para
formular estratgias e planos de desenvolvimento municipal, a nvel local.

H vrias reas prioritrias em que necessrio mais apoio e que as metodologias sejam
harmonizadas. Um sumrio das principais recomendaes, em dois nveis, apresentado
a seguir.

Aces Futuras a Nvel Municipal


A primeira prioridade relativa ao insuficiente envolvimento dos cidados na gesti
municipal. A principal prioridade dos programas de cooperao municipal deveria visar
uma maior participao dos cidados na gesto municipal e o exerccio da
responsabilizao social. Nestas reas, so escassas as boas prticas.

A segunda prioridade dever ser melhorar o planeamento, a gesto financeira e o


desenvolvimento organizacional. A cooperao externa dever melhorar e harmonizar
metodologias relacionadas com a gesto da terra e o planeamento urbano, por um lado,
e por outro o desenvolvimento organizacional das autarquias, assim como uma melhor
gesto financeira. Nestas reas existem algumas boas prticas mas que necessitam ser
melhoradas, para poderem ser incrementadas e/ou transferidas para outras autarquias.

As prioridades noutras reas sero um pouco mais fceis de atingir, desde que se faa um
esforo. A prestao de servios e outras reas que tm melhorado, necessitaro de
continuado apoio, mas o esforo para o conseguir ser menor, uma vez que h vontade
poltica e um forte desejo de responsabilizao. No entanto, estas reas continuam
condicionadas pelos problemas sistmicos subjacentes focados neste estudo e a resoluo
dessses problemas que ter um impacto positivo na maioria das reas de prestao de
servios. Entretanto, h j vrias boas prticas na prestao de servios e que poderiam
ser mais facilmente transferidas atravs da troca de experincias.

303
Aces Futuras a Nvel Nacional
A nvel nacional, muitas boas prticas municipais poderiam ser incrementadas e
integradas como parte das polticas municipais nacionais. O grau de dificuldade na
incrementao depender da sua natureza e de outros factores.

Alguns melhoramentos no enquadramento poltico, jurdico e institucional, e boas


prticas na prestao de servios, podero ser mais fceis de atingir que outros. A
tentativa de incrementar o nmero relativamente pequeno de boas prticas relacionadas
com recursos humanos e desenvolvimento organizacional; o planeamento oramental e
operacional, gesto de solos e planeamento urbano seria difcil, e quanto possibilidade
de incrementar as boas prticas quase inexistentes no campo da participao dos cidados
e da responsabilizao e vrias outras questes transversais, seria extremamente difcil.

Se a poltica nacional de descentralizao for elaborada e a sua estratgia se tornar, no


futuro, mais clara, os doadores e agncias de cooperao ficaro mais bem posicionados
para desenvolver programas e projectos orientados para as autarquias. Se esses programas
e projectos resultarem de uma exigncia da populao, a coordenao com o Governo
nacional, atravs dos ministrios e de outras entidades nacionais, seria feita caso a caso,
em vez de ditada de cima para baixo.

O apoio municipal deveria ser dirigido criao de capacidades organizacionais, atravs


de formao, assistncia tcnica ou outros mecanismos, numa perspectiva estratgica de,
no longo prazo, ser possvel reduzir a dependncia tcnica e financeira das autarquias da
cooperao internacional. O apoio financeiro dever ser dirigido exclusivamente para
programas e projectos solidamente planeados. Deveria tambm haver estratgias para
criar sinergias entre os governos locais, que partilham a mesma localizao geogrfica
(a mesma provncia, distrito, regio, etc.) ou a mesma tipologia.

O envolvimento de parceiros locais uma boa estratgia para qualquer programa de


cooperao. O sector privado, as organizaes das comunidades, ONG, o sector
acadmico, a imprensa local e outros participantes, aumentam as suas probabilidades de
conseguirem melhores resultados e maior impacto. Para alm dos municpios e da sua

304
estrutura interna, outros parceiros que deveriam ser participantes activos so o Governo
nacional (ministrios, institutos nacionais, incluindo o IFG), os governos provincial e
distrital, o Tribunal Administrativo, ANAMM, OSC, o sector privado etc.

A ANAMM deveria assumir a liderana em criar a ligao entre o apoio das agncias de
cooperao e os pedidos de assistncia tcnica dos muncipios. Deveria tambm ser uma
plataforma para os processos de formao, para a troca de experincias e para canalizar e
difundir conhecimento e informao aos seus membros e parceiros. Presentemente, a
ANAMM fraca em termos de recursos e necessita ser apoiada tanto pelos membros (para
o funcionamento do secretariado e para uma independncia poltica) como pelos
parceiros internacionais de desenvolvimento e organizaes suas congneres (para
programas e outras funes de apoio).

As agncias de cooperao deveriam tambm procurar coordenar melhor os aspectos


relacionados com a comunicao (estratgicos e outros) dos seus programas e projectos.
Um dos principais objectivos das iniciativas apoiadas pelos doadores deveria ser criar e
documentar boas prticas e inovaes que possam ser disseminadas entre vrias
instituies e mecanismos, em particular se os programas e projectos de cooperao
externa no podem abranger todas as autarquias. O PROGOV tem j demonstrado alguns
excelentes exemplos desta prtica. Todas as agncias de cooperao participantes
deveriam ter capacidade para estabelecer um esquema harmonizado/comum de apoio
tcnico para as autarquias j existentes e as recentemente criadas. Se forem aplicadas
estratgias e metodologias semelhntes, os resultados e impactos das suas iniciativas sero
mais aprofudndados e, a prazo, mais sustentveis. As experincias j existentes, incluindo
as concluses deste estudo, mostram claramente a viabilidade desta proposta, que
urgentemente necessria para resolver as crescentes exigncias que o desenvolvimento
urbano est a criar num contexto nacional.

Esta pesquisa foi programada para coincidir com a preparao e apresentao do


Programa para 13 cidades DANIDA/SDC/ustria e com o Programa de
Desenvolvimento Municipal de Maputo PROMAPUTO. Estes so programas muito
importantes, no s devido sua dimenso como tambm porque procuram resolver as

305
questes sistmicas que so focadas neste estudo. Ainda que o estudo contribua para a
sua concepo, e sendo ainda demasiado cedo para avaliar resultados, estes programas
tm um grande potencial de colher lies do passado e redireccionar esforos, com base
em mais conhecimentos e experincia.

306
Anexo 9.1 Lies-chave aprendidas em dez anos de experincias municipais
Qualidade das prticas por sectores e sub-sectores analisados of practices by sectors and sub-
sectors considered

Apreciao Geral
BP: Boas prticas / polticas implementadas
AP: Algumas boas prticas implementadas. Detectadas potenciais boas prticas
NE: Good practices almost non-existent

1. ENQUDRAMENTO POLTICO, JURDICO E INSTITUCIONAL


Mudanas e inovaes nas BP A maioria das autarquias melhorou as suas
estruturas administrativas estruturas administrativas, sobretudo no segundo
municipais mandato
Inovaes no enquadramento AP Algumas autarquias introduziram inovaes no
jurdico seu enquadramento jurdico mas h ainda muitas
questes pendentes no enquadramento legal a
nvel nacional
Inovaes em polticas AP Polticas inovadoras esto a ser aplicadas num
pequeno nmero de cidades
Estruturas intramunicipais BP So evidentes as melhorias nas estruturas
internas municipais quando se comparam o
primeiro e o segundo mandato
Relaes intermunicipais / ANAMM BP A criao da ANAMM , em si, uma boa prtica.
O seu future desenvolvimento ser positive como
uma BP para o poder local de Moambique
Relaes com os governos AP Apesar de alguns problemas pendentes, as
nacional, provincial e distritais relaes com outros nveis de governo
melhoraram considervel em exemplos de BP
Relaes com doadores e agncias BP A maior parte das autarquias tem beneficiado do
de cooperao apoio de agncias de cooperao. Na
generalidade, o balano bastante positivo

2. PARTICIPAO DOS CIDADOS E RESPONSABILIZAO


Planeamento participativo NE A maioria dos processos de planeamento urbano
peca pela falta de participao dos cidados
Oramento participativo NE Nenhuma das cidades analisadas tinha institudo
o oramento participativo.
Acompanhamento, controlo e NE A fiscalizao pelos cidados mais excepo
avaliao das actividades do que regra
municipais pela sociedade civil
Mecanismos e processos de AP Esto a ser implementadas algumas iniciativas
responsabilizao interessantes em vrias cidades

3. RECURSOS HUMANOS E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL


Iniciativas de consolidao de AP Na maioria das cidades os recursos humanos tm
capacidades recebido alguma formao mas h ainda
necessidades no preenchidas de BP.

307
Reforo institucional BP A maioria das autarquias desenvolveu as suas
capacidades administrativas, em particular no
segundo mandato
Diagrama de estrutura institucional AP A estrutura institucional est claramente definida
na maioria das autarquias. As responsabilidades
e deveres de cada servio ou autarca esto
presentemente mais bem definidos

4. ORAMENTO MUNICIPAL E PLANEAMENTO OPERACIONAL


Prioridades de investimentos A Embora tenha havido melhoramentos, a falta ou
a deficincia nos processos de planeamento
ainda impede uma correcta identificao de
prioridades nas pequenas e mdias cidades
Critrios para atribuio de BP Na maioria dos casos os recursos esto a ser
recursos: temas, reas, populao correctamente atribudos para acorrer s
necessidades mais prementes
Inovaes na obteno de receitas BP Os esforos feitos pelos municpios para
diversificar e aumentar o volume das suas
receitas so evidentes nas cidades com BP
Inovaes na gesto e controlo da AP Foram institudos pelo Governo central
despesa mecanismos de controlo. A gesto financeira
interna necessita ser melhorada

5. PRESTAO DE SERVIOS
Gesto de resduos slidos BP Na maioria das cidades a gesto dos resduos
slidos est a melhorar apesar de dificuldades
tcnicas e financeiras
Estradas AP A manuteno de ruas e estradas em cidades com
BP ainda deficiente devido falta de verbas e
mquinas
Mercados BP A maioria das cidades tem beneficiado de
investimentos e melhorias nos seus mercados.
Tem sido uma das reas mais bem geridas a
nvel local. H no entanto ainda algumas
deficincias na gesto.
Outros servios AP So organizados servios culturais, recreativos e
outros por alguns municpios, mas so ainda
iniciativas experimentais e no uma prtica
comum

6. GESTO DE TERRAS E PLANEAMENTO URBANO


Instrumentos de planeamento AP Na maioria das cidades h planos de diversos
existentes: Planos de estratgia, etc. tipos, geralmente feitos com o apoio das
agncias de cooperao, mas a sua
implementao insatisfatria em termos de BP
Estratgia para requalificao de AP H casos de boas iniciativas de requalificao
bairros de lata em vrias cidades. A dimenso do problema
dificulta as solues.

308
Grau de implementao dos planos AP Como j foi referido acima, o grau em que os
planos so implementados muito limitado

7. QUESTES TRANSVERSAIS
Alvio da pobreza urbana AP As importantes iniciativas que existem no so
suficientes para alcanar impactos a longo prazo
Interligaes urbano-rurais AP As interligaes fsicas, sociais e econmicas
no esto em sintonia com as artificiais divises
administrativas que foram criadas. Influncia
autrquica mnima, mesmo nas reas rurais
circundantes
Questes ambientais BP H um nmero surpreendentemente elevado de
iniciativas ambientais muito vlidas realizadas
pelas autarquias em cidades com BP
Questes culturais, tnicas e de raa AP No so uma prioridade na maioria das cidades.
Os grupos vulnerveis so ainda geralmente
excludos
Gnero e outras questes sociais AP H exemplos de boas prticas sobre equidade de
gnero em vrias cidades, mas no to
generalizadas e aprofundadas como se esperava
Desenvolvimento econmico local AP H alguns esforos notveis e experincias
interessantes, mas o desenvolvimento econmico
local no considerado uma prioridade na
agenda da maioria das cidades
Gesto de riscos de desastre AP Os riscos naturais presentes em cidades com BP
requerem um maior apoio
Segurana/ policiamento da NE Um problema crescente para cidades mdias e
comunidade grandes que at agora no teve respostas
adequadas por parte das autarquias
Educao cvica NE Construir o sentido de identidade e de cidadania
nos cidados uma tarefa ainda espera da
ateno das autarquias com BP
Informao e comunicao AP As ferramentas e recursos de comunicao e de
divulgao existentes no correspondem, na
maioria dos casos, s necessidades dos cidados
VIH/SIDA NE S as autarquias NP esto, at certo ponto, a
tratar das consequncias sociais da pandemia

309
Anexo 9.2 Lies-chave aprendidas em dez anos de experincias municipais
Boas prticas

Boas prticas: potencialmente incrementveis e / ou replicveis


Grau de dificuldades em se tornarem polticas nacionais
Tipo de apoio externo necessrio por campos de anlise

INCREMENTVEL

INTEGRAO EM

NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA

AUTRQUICAS

MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS

EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES

1. ENQUADRAMENTO SIM SIM Fcil Baixa


POLTICO,
JURDICO, E
INSTITUCIONAL
Mudanas e inovaes BP A maioria das autarquias melhorou as SIM SIM Fcil Baixa
na estrutura suas estruturas administrativas,
administrativa municipal sobretudo no segundo mandato
Inovaes no AP Algumas autarquias introduziram SIM - Difcil Mdia
enquadramento legal inovaes no seu enquadramento legal
mas h ainda muitas questes pendentes
no enquadramento legal a nvel
nacional
Inovaes polticas AP Polticas locais inovadoras so SIM - Difcil Mdia
aplicadas num nmero relativamente
pequeno de cidades
Estruturas BP So evidentes os melhoramentos nas SIM SIM Fcil Baixa
intramunicipais estruturas internas municipais, quando
se comparam o primeiro e o segundo
mandatos
Relaes BP A criao da ANAMM em si mesma SIM SIM Fcil Baixa
intermunicipais uma boa prtica. O seu
/ANAMM desenvolvimento futuro ser positivo
como uma BP para o poder local em
Moambique
Relaes com os AP Apesar de vrios problemas pendentes, SIM - Difcil Mdia
governos nacional, as relaes com outros nveis do
provincial e distrital governo melhoraram acentuadamente
em casos de BP
Relaes com doadores BP A maioria das autarquias beneficiaram SIM SIM Fcil Baixa
e agncias de com o apoio das agncias de
cooperao cooperao. O balano geral , neste
aspecto muito positivo
2. PARTICIPAO - - n/a Forte
DOS CIDADOS E
RESPONSABILIZAO
Planeamento NE A maioria dos processos de - - n/a Forte
participativo planeamento urbano peca pela falta de
participao dos cidados
Oramento participativo NE Nenhuma das cidades analisadas tinha - - n/a Forte
institudo o oramento participativo

310
INCREMENTVEL

INTEGRAO EM

NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA

AUTRQUICAS

MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS

EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES

Acompanhamento, NE A fiscalizao pelos cidados mais - - n/a Forte


controlo e avaliao das excepo do que regra
actividades municipais
pela sociedade civil
Mecanismos e processos AP Esto a ser implementadas algumas SIM - Difcil Mdia
de responsabilizao iniciativas interessantes em vrias
cidades
3. RECURSOS SIM - Difcil Mdia
HUMANOS E
DESENVOLVIMENTO
INSTITUCIONAL
Iniciativas de AP Na maioria das cidades os recursos SIM - Difcil Mdia
consolidao de humanos tm recebido alguma
capacidades formao mas h ainda necessidades
no preenchidas de BP.
Reforo institucional BP A maioria das autarquias desenvolveu SIM SIM Fcil Baixa
as suas capacidades administrativas, em
particular no segundo mandato
Diagrama de estrutura AP A estrutura institucional est claramente SIM - Difcil Mdia
institucional definida na maioria das autarquias. As
responsabilidades e deveres de cada
servio ou autarca esto presentemente
mais bem definidos
4. ORAMENTO SIM - Difcil Mdia
MUNICIPAL E
PLANEAMENTO
OPERACIONAL
Prioridades de AP Embora tenha havido melhoramentos, a SIM - Difcil Mdia
investimentos falta ou a deficincia nos processos de
planeamento ainda impede uma
correcta identificao de prioridades
nas pequenas e mdias cidades
Critrios para atribuio BP Na maioria dos casos os recursos SIM SIM Fcil Baixa
de recursos: temas, esto a ser correctamente atribudos
reas, populao para acorrer s necessidades mais
prementes
Inovaes na obteno BP Os esforos feitos pelos municpios SIM SIM Fcil Baixa
de receitas para diversificar e aumentar o volume
das suas receitas so evidentes nas
cidades com BP
Inovaes na gesto e AP Foram institudos pelo Governo central SIM - Difcil Mdia
controlo da despesa mecanismos de controlo. A gesto
financeira interna necessita ser
melhorada
5. PRESTAO DE SIM SIM Fcil Baixa
SERVIOS
Gesto de resduos BP Na maioria das cidades a gesto dos SIM SIM Fcil Baixa
slidos resduos slidos est a melhorar apesar
de dificuldades tcnicas e financeiras

311
INCREMENTVEL

INTEGRAO EM

NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA

AUTRQUICAS

MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS

EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES

Estradas AP A manuteno de ruas e estradas em SIM - Difcil Mdia


cidades com BP ainda deficiente
devido falta de verbas e mquinas
Mercados A maioria das cidades tem beneficiado SIM SIM Fcil Baixa
de investimentos e melhorias nos seus
mercados. Tem sido uma das reas mais
bem geridas a nvel local. H no entanto
BP ainda algumas deficincias na gesto.
Outros servios So organizados servios culturais, SIM - Difcil Mdia
recreativos e outros por alguns
municpios, mas so ainda iniciativas
experimentais e no uma prtica
AP comum
6. GESTO DE SIM - Difcil Mdia
TERRAS E
PLANEAMENTO
URBANO
Instrumentos de AP Na maioria das cidades h planos de SIM - Difcil Mdia
planeamento existentes: diversos tipos, geralmente feitos com o
Planos de estratgia, etc. apoio das agncias de cooperao, mas
a sua implementao insatisfatria em
termos de BP
Estratgia para AP H casos de boas iniciativas de SIM - Difcil Mdia
requalificao de bairros requalificao em vrias cidades. A
de lata dimenso do problema dificulta as
solues.
Grau de implementao AP Como j foi referido acima, o grau em SIM - Difcil Mdia
dos planos que os planos so implementados
muito limitado

7 QUESTES - - n/a Forte


TRANSVERSAIS
Alvio da pobreza AP As importantes iniciativas que existem SIM - Difcil Mdia
urbana no so suficientes para alcanar
impactos a longo prazo
Interligaes urbano- AP As interligaes fsicas, sociais e SIM - Difcil Mdia
rurais econmicas no esto em sintonia com
as artificias divises administrativas
que foram criadas. Influncia autrquica
mnima, mesmo nas reas rurais
circundantes
Questes ambientais BP H um nmero surpreendentemente SIM SIM Fcil Baixa
elevado de iniciativas ambientais muito
vlidas realizadas pelas autarquias em
cidades com BP
Questes culturais, AP No so uma prioridade na maioria das SIM - Difcil Mdia
tnicas e de raa cidades. Os grupos vulnerveis so
ainda geralmente excludos

312
INCREMENTVEL

INTEGRAO EM

NECESSIDADE DE
TRANSFERNCIA

AUTRQUICAS

MAIOR APOIO
NACIONAIS
POLTICAS
PRTICAS

EXTERNO
SECTORES E OBSERVAES
SUBSECTORES

Gnero e outras questes AP H exemplos de boas prticas sobre SIM - Difcil Mdia
sociais equidade de gnero em vrias cidades,
mas no to generalizadas e
aprofundadas como se esperava

Desenvolvimento AP H alguns esforos notveis e SIM - Difcil Mdia


econmico local experincias interessantes, mas o
desenvolvimento econmico local no
considerado uma prioridade na agenda
da maioria das cidades

Gesto de riscos de AP Os riscos naturais presentes em cidades SIM - Difcil Mdia


desastre com BP requerem um maior apoio

Segurana/ policiamento NE Um problema crescente para cidades - - n/a Forte


da comunidade mdias e grandes que at agora no teve
respostas adequadas por parte das
autarquias

Educao cvica NE Construir o sentido de identidade e de - - n/a Forte


cidadania nos cidados uma tarefa
ainda espera da ateno das autarquias
com BP

Informao e AP As ferramentas e recursos de SIM - Difcil Mdia


comunicao comunicao e de divulgao existentes
no correspondem, na maioria dos
casos, s necessidades dos cidados

VIH/SIDA NE S as autarquias NP esto, at certo - - n/a Forte


ponto, a tratar das consequncias
sociais da pandemia

Notas Finais:

1
Ver arts. 73, 118, 265 e 271 da Constituio da Repblica (Repblica de Moambique 2004).
2
Ver art. 272 da Constituio da Repblica e arts. 1, 13, 28 e 44 da Lei n. 2/97 sobre o enquadramento
jurdico das autarquias (Repblica de Moambique 1997).

313
3
Um motivo desta situao reside nas debilidades do sistema eleitoral moambicano a nvel municipal. Os
representantes dos diferentes partidos polticos nas autarquias so eleitos atravs de listas partidrias
(sistema proporcional) que normalmente so elaboradas a nvel das direces sem consulta s comunidades
locais. Os cidados no elegem directamente os seus representantes, elegem uma lista partidria. No h
uma verdadeira responsabilizao dos elementos eleitos (presidentes, membros da assembleia municipal)
perante o seu eleitorado (os cidados) (ver Kulipossa 2004a: 10).
4
Art. 74, Lei 11/1997, 31 de Maio (Repblica de Moambique 1997b).
5
De acordo com a Lei das Finanas Autrquicas, o investimento pblico nas seguintes reas da
responsabilidade das autarquias: infra-estruturas municipais, saneamento bsico, energia, transportes e
comunicaes, educao, sade, cultura, lazer e actividades desportivas, assuntos sociais e gesto
ambiental. Ver Art 25 Lei 11/97 de 18 de Fevereiro (Repblica de Moambique 1997).
6
A situao nos bairros degradados urbanos , na realidade, pior que nas zonas rurais, onde a populao
pode mais facilmente assegurar a subsistncia bsica pela agricultura. No entanto, a longo prazo, os
residentes citadinos tm mais oportunidades de escapar pobreza.

314
Chapter 10 Concluses e Linhas de Orientao para Aces

10.1 Um Pas em Urbanizao


Moambique tem uma das maiores populaces urbanas da frica Oriental, cifrada em
36% (UNFAPA 2007) e prev-se que venha a crescer para 60% at 2030 (UN 2006).
Alm disso, o crescimento urbano (3,03%) e o crescimento municipal (2,84%), so
ambos mais acentuados que o crescimento nacional e rural, de acordo com dados do
recenseamento. Este estudo centrou-se em municpios como unidade primria de anlise.
Os dados de crescimento negam uma variabilidade substancial, pois 7 municpios
cresceram mais de 10% , outros 5 cresceram entre 5 e 10% e 3 apresentaram um
crescimento de menos de 0,5%. O rpido ritmo de crescimento em certos municpios ter
como resultado a expanso de bairros de lata, a menos que sejam adoptadas estratgias de
preveno em larga escala para absorver estas pessoas. H tambm uma substancial
variao de crescimento e de pobreza dentro dos limites dos municpios e entre reas
urbanas, periurbanas e rurais, embora isto no seja bem compreendido and necessitaria de
resultados mais detalhados, e anlise, dos dados do recenseamento, no disponveis
altura de realizao deste estudo http://www.transparency.org/tools/e_toolkit. Ainda que
a economia tenha crescido 8 por cento ao ano entre 1996 e 2003, a pobreza urbana no
decresceu to rapidamente quanto nas reas rurais (16,5% e 22,3% respectivamente, entre
1997 e 2003) e est em nveis muito semelhantes aos da pobreza rural (Fox et al. 2008). 1
Estes dados reflectem uma tendncia geral em frica, onde o crescimento urbano no
est associado reduo da pobreza, ao contrrio de outras regies (ver, por exemplo,
Fay e Opal 2000). Em parte isto tem a ver com a elevada e ainda crescente desigualdade
que prevalece cada vez mais nas reas urbanas, e tambm com as dificuldades que os
municpios tm em criar um clima atraente de investimento e estimular a formao de
competncias, criando emprego para absorver os recm-chegados ao mercado do
trabalho.

315
10.2 O Papel das Autarquias na Boa Governao e no Desenvolvimento Local
As autarquias tm um papel a desempenhar no desenvolvimento local em duas reas
principais: (i) boa governao e a outorga de poder aos cidados; e (ii) a reduo da
pobreza urbana e o crescimento.

As autarquias so a nica forma de governo local eleito em Moambique e, como tal, a


sua credibilidade junto dos cidados fundamental para a consolidao e
institucionalizao de uma boa governao e democracia no pas. Tm tambm um papel
a desempenhar, quer assumindo e aprofundando o empenhamento nos processos formais
da governao, quer dando aos pobres maior capacidade de representao, para terem voz
e oportunidades de acesso atravs de uma maior participao em actividades de
planeamento e oramento. Relacionando-se estreitamente com os cidados (muitas vezes
atravs de estruturas sub-municipais) e experimentando diversos modelos de prestao de
servios em parceria com os sectores privado e no-governamental, as autarquias podem
tambm facilitar a consolidao do capital social a mais forte estrutura contra a
vulnerabilidade que existe em pases pobres.

Ainda que as autarquias tenham tido at recentemente competncias limitadas e recursos


ainda mais limitados, elas vem-se confrontadas com as necessidades de 36% da
populao, pedindo servios que podem ter impacto na pobreza, e fornecem as economias
de aglomerao que, se bem geridas, podem contribuir significativamente para o
crescimento nacional. As autarquias tm tambm uma posio nica para assegurar uma
distribuio dos recursos, do Governo central e municipais, espacialmente mais equilibrada
entre zonas urbanas e periurbanas, atravs de processos como o planeamento e o oramento
participativos.

A reduo da pobreza urbana est relacionada, entre outros factores, com o acesso terra,
servios, emprego e alimentao e as autarquias tm um papel a desempenhar em todos
eles. A regularizao da posse da terra, o aumento de segurana dos ttulos de utilizao e
a formalizao de mercados de solos geralmente corruptos, so reconhecidos
internacionalmente como fundamentais para canalizar investimento e poupanas e para

316
que os pobres adquiram bens. As autarquias podem tambm apoiar iniciativas de
agricultura urbana e periurbana para uma garantia de alimentos e criao de emprego,
atravs de um planeamento urbano eficaz, direitos de utilizao de terra e segurana na
sua posse, bem como certos servios de apoio. As autarquias tambm desempenham um
papel crtico na criao de infra-estruturas que favoream as interligaes urbano-rurais,
como mercados, e promovendo a instituio de servios de extenso e outros
fornecedores de servios para consolidar as cadeias de valor da agricultura e agro-
processamento, que podem ter impacto favorvel tanto sobre o crescimento urbano e
rural como no alvio da pobreza.

As autarquias podem contribuir para um ambiente mais propcio ao investimento local e


internacional e criao de emprego, atravs de uma gama de instrumentos, inclusive
investimentos em infra-estruturas essenciais (p.ex: estradas urbanas), reduo da
burocracia (p.ex: licenas comerciais) e o fornecimento de servios pblicos atravs de
parcerias pblico-privadas. Se as autarquias estiverem equipadas e interessadas em
promover o desenvolvimento dos pequenos negcios e o emprego, podem mesmo
implementar actividades destinadas a facilitar ncleos especficos com potencial de
crescimento e emprego de trabalhadores indiferenciados, como o agro-processamento,
turismo, construo e fornecimento de servios pblicos.

H certas reas bsicas de servios pelas quais as autarquias tm responsabilidade total


ou partilhada, e que podem ter grande impacto tanto na pobreza como no crescimento.
A sade pblica e a segurana so grandes prioridades para os muncipes e as
responsabilidades municipais nestas reas incluem o abastecimento de gua e o
saneamento, recolha de resduos, policiamento municipal, iluminao pblica, transportes
pblicos locais, ambiente, preveno e gesto de riscos e estratgias para o controlo do
VIH/SIDA entre outros. Algumas autarquias tiveram tambm de fornecer infra-estruturas
de sade e educao durante os primeiros dez anos e as responsabilidades nestes sectores
esto a aumentar, ao abrigo do Decreto 33/06 sobre a transferncia de competncias. Este
estudo considera que a transferncia de muitas destas competncias representa um
elevado risco, dada a necessidade de prover recursos tcnicos e financeiros adequados

317
para as autarquias cumprirem as suas responsabilidades bsicas antes de poderem assumir
com xito mais responsabilidades.

Os municpios criados em 1998 herdaram uma estrutura organizativa muito fraca e infra-
estruturas que na generalidade no tinham manuteno ou requalificao desde a era
colonial. A maioria delas herdou escassa ou mesmo nenhuma base tributria, com
registos de propriedade desactualizados ou no existentes e uma ausncia total de cultura
de pagamento de impostos. Apesar deste ponto de partida em desvantagem, uma srie de
autarquias tm conseguido dar resposta a alguns dos seus desafios organizacionais e
alcanaram resultados positivos no melhoramento da prestao de servios,
particularmente no mandato mais recente. H no entanto um enorme atraso na maioria
das reas da prestao de servios, que se conjuga com o rpido aumento da procura
desses servios por parte da crescente populao urbana.

Esta presso para o melhoramento dos servios, incluindo alguns que no cabem
estritamente dentro das competncias das autarquias, sentida agudamente pelos
presidentes dos conselhos municipais e pelos seus vereadores, pois as autarquias so
responsveis, administrativamente, pela maior parte do territrio urbano de Moambique.
Como foi referido no Captulo 1, urbano e municipal no so sinnimos em
Moambique, e as delimitaes municipais incluem muitas vezes uma combinao de
densas reas urbanas, zonas periurbanas e espao rural. Isto levanta novos desafios s
equipas de gesto autrquica, pois as prioridades de servios e modelos da sua prestao
sero variveis conforme os vrios espaos.

10.3 Os Constrangimentos Subjacentes que as Autarquias Enfrentam


Este estudo identifica e analisa os constrangimentos subjacentes a um melhor
desempenho autrquico em Moambique. Embora as necessidades de prestao de
servios sejam geralmente articuladas sector por sector, uma resposta a esses desafios
nessa perspectiva tem algumas limitaes. As autarquias so complexas organizaes
multissectoriais, e a sua capacidade de resposta, em qualquer sector, fortemente
influenciada pela fora de uma srie de elementos que funcionam como um sistema. Os

318
constrangimentos subjacentes so discutidos no estudo e resumidos a seguir, neste
captulo, juntamente com propostas para dividir as responsabilidades pelo melhoramento
entre os intervenientes interessados. H tambm sectores especficos (gesto do solo
urbano, abastecimento de gua, saneamento e gesto de resduos slidos) que so
abordados separadamente no estudo, em parte devido sua importncia mas tambm por
ilustram muitos dos constrangimento subjacentes transversais. Estes constrangimentos
subjacentes so divididos, para efeitos de anlise, do seguinte modo:
Enquadramento Jurdico e Poltico
Governao
Planeamento
Finanas
Alvio da Pobreza
Organizao e Recursos Humanos

Como este estudo revela, as responsabilidades de um desempenho municipal eficaz no


dependem apenas do poder das autarquias. Sem um esforo abrangente por parte do
Governo central, das autarquias, da ANAMM, da sociedade civil organizada e dos
parceiros de desenvolvimento, para resolver estes constrangimentos subjacentos
transversais, as autarquias continuaro a ter grandes dificuldades para corresponder s
expectativas dos seus eleitorados. Algumas das recomendaes neste so na verdade
aquelas que podem ser implementadas directamente pelos presidentes, conselhos e
assembleias municipais. Outras requerem a interveno e o apoio do Governo central ou
da ANAMM. O financiamento e o apoio tcnico requeridos pelas recomendaes, ter de
proceder de uma conjugao de receitas prprias, transferncias intergovernamentais e
das agncias de apoio ao desenvolvimemnto.

Enquadramento Jurdico e Poltico


Este captulo focou questes jurdicas e polticas relacionadas com o enquadramento
legal para as autarquias, na globalidade. As questes especficas, jurdicas ou polticas
relacionadas com governao, planeamento, finanas, organizao e recursos humanos,

319
ou qualquer sector especfico includo neste estudo, foram abordadas nos captulos
dedicados aos temas.

A globalidade do enquadramento jurdico das autarquias est abrangida pelo Pacote


Autrquico, o Pacote de Leis Autrquicas promulgado em 1997 e reformulado em 2007 e
2008. Vrias destas leis esto ainda a ser revistas. Outro desenvolvimento importante a
proposta de Poltica e Estratgia de Descentralizao que se espera venha a ser aprovada
em 2009. Estes documentos pretendem traar as linhas mestras da abordagem do Governo
Descentralizao e estabelecer os papis e funes de cada nvel de governo.

Globalmente, o enquadramento jurdico para as autarquias est contido no Pacote


Autrquico, o conjunto de leis municipais promulgado em 1997 e reformulado em 2007
e 2008. Vrias dessas leis esto ainda a ser revistas. Um outro desenvolvimento
importante so as propostas de Poltica de Descentralizao e Estratgia de
Descentralizao que se espera sejam aprovadas em 2009. Estes documentos definem as
linhas gerais do Governo quanto Descentralizao e estabelecem os papis e funes a
cada nvel de governo. No entanto, este captulo tratou sobretudo do actual
enquadramento jurdico, tal como existe actualmente e apontou algumas constataes e
lacunas em relao aos municpios em Moambique, conforme se resume a seguir.

Responsabilidades Municipais ao Abrigo do Actual Quadro Jurdico

Embora tenham sido tomadas algumas medidas para clarificar ambiguidades no pacote
original, continua a haver falta de clareza, no quadro jurdico, quanto s actuais
responsabilidades das autarquias. As responsabilidades municipais que so geralmente
claras incluem:
Infra-estruturas do trfego local (manuteno de ruas de acesso e passeios);
Infra-estruturas de drenagem;
Infra-estruturas para o comrcio alimentar e de produtos domsticos (mercados
grossistas e retalhistas, bancas de rua e vendedores ambulantes);
Licenciamento e regulamentao do transporte privado;
Infra-estruturas e servios dos cemitrios;

320
Licenciamento e regulamentao de edifcios;
Infra-estruturas como parques, jardins e espaos verdes;
Fiscalizao do cumprimento das posturas municipais

As seguintes funes requerem esclarecimento quanto ao desempenho das diferentes


instituies pblicas:
Gesto do espao urbano e do solo urbano;
Proteco e conservao do ambiente;
Promoo da agricultura e pecuria;
Servios locais para promoo da juventude, desporto e cultura;
Infra-estruturas de sade pblica, servios de gua e saneamento.

A principal recomendao quanto a esta seco, que as autarquias se concentrem em


alcanar sucesso nas reas que esto claramente sob jurisdio municipal, com o apoio de
outros actores intervenientes. Simultaneamente, importante que o Governo central e os
municpios trabalhem em estreita colaborao para definirem as responsabilidades
especficas de cada instituio pblica (as competncias) em relao quelas
responsabilidades que so pouco claras ou que requerem uma responsabilidade
partilhada.

Transferncia j Prevista e Potencial de Competncias do Estado para as Autarquias


Uma segunda categoria de responsabilidades autrquicas inclui aquelas que esto em
processo de transferncia para os municpios ao abrigo do Decreto 33/06. Este dever ser
um objectivo principal das polticas e reformas autrquicas no decorrer dos prximos
anos. No entanto, no h ainda uma estratgia totalmente elaborada, com critrios e
metodologias claras, para a transferncia de funes do Estado para as autarquias,
inclusivamente a transferncia ou criao dos recursos financeiros, humanos e materiais
necessrios para garantir a viabilidade dos servios, uma vez assumidos pelas autarquias.

Uma terceira categoria de responsabilidades municipais refere-se a funes que no se


enquadram nem na categoria das responsabilidades j claramente atribudas, nem nas que

321
podero vir a ser transferidas por fora do Decreto 33/06. Responsabilidades que incluem
reas como a preveno e gesto de desastres.

Este estudo recomenda que o Governo produza orientaes claras e prticas envolvendo
os principais ministrios de aco transversal, como o MF, MPD, MAE, MFP bem como
outros ministrios sectoriais relevantes, para garantir o xito do processo de transferncia
de competncias para as autarquias. Este processo deve ser encarado como parte da
componente de descentralizao do programa nacional de reforma do sector pblico, e a
preparao e apoio prestao de servios pelas autarquias devem ser plenamente
incorporados nas estratgias e planos de reforma a serem formulados por cada ministrio
e vinculados a polticas fiscais. O apoio tcnico da Unidade Tcnica da Reforma do
Sector Pblico (UTRESP) poder contribuir significativamente para o planeamento e
implementao da transferncia de competncias.

So necessrias orientaes metodolgicas coerentes e consistentes para apoiar os vrios


actores institucionais envolvidos neste processo: os principais ministrios de aco
transversal, ministrios sectoriais, OLE (incluindo governos provinciais e em certos casos
as administraes distritais) e as prprias autarquias. Sero necessrios programas de
assistncia tcnica dirigidos s provncias, distritos e municpios, tanto intensivos e
urgentes como a longo prazo, para garantir a coerncia e o xito da transferncia de
competncias. Este ser provavelmente o aspecto mais significante da descentralizao e
da reforma municipal durante os prximos cinco anos.

Os sectores da sade e da educao tm uma importncia crtica neste contexto, porque


as autarquias esto a fazer um forte lobby para que lhes seja dado um papel mais
importante nestes sectores e tambm devido sua importncia para a poltica nacional de
desenvolvimento e cumprimento das metas MDG. Os desafios da atribuio de
responsabilidades operacionais nestes sectores so avassaladores: os servios bsicos de
sade e educao a serem transferidos para os municpios fazem parte de uma rede mais
alargada de sistemas sectoriais e de prestao de servios, de que no so facilmente
separveis. Ser necessria uma reestruturao organizacional sistemtica e a
consolidao das capacidades, tanto a nvel de estruturas municipais como de OLE, para

322
permitir o assumir de novas funes pelas autarquias, inclusive financeiras e de
administrao de pessoal, e a reforma do papel de estruturas sectoriais, distritais e
provinciais, que passaro a ter um novo posicionamente em relao aos gestores
municipais de servios de educao e sade transferidos.

Alm disso, necessrio definir um calendrio para a transferncia das competncias


funcionais para os municpios. Deve ser aplicado um programa claro de capacitao e de
reformas fiscais, interligado ao processo de reforma do sector pblico, que proporcione
uma base para reforar e dar autonomia s autarquias para a prestao de servios aos
cidados, os quais, por seu turno, devem poder responsabilizar os seus autarcas.

O Enquadramento Poltico da Descentralizao no Totalmente Claro

Apesar do gradualismo ser um princpio essencial da reforma autrquica em


Moambique, tem havido pouca transparncia no processo de anlise e discusso para a
seleco de novos municpios. A base tcnica para o planeamento da continuada
expanso do sistema de governo local no est definida numa metodologia clara e
replicvel que estabelea padres e metas para a criao de novas cidades municipais e
que introduza as autarquias de povoao, rurais e de pequena dimenso.

Do mesmo modo, a base tcnica, os critrios e os procedimentos para alterar os limites


municipais, tambm no so claros. Essas alteraes podem referir-se tanto a uma
reduo da rea do municpio (por exemplo, retirando zonas rurais e entregando-as a um
distrito), como ao alargamento desses limites (absorvendo reas do distrito nas
delimitaes do municpio) ou ainda diviso de um municpio em dois (emancipao
municipal).

Em Moambique, tanto as polticas de democratizao como de descentralizao so


condicionadas pelo conceito de gradualismo e mais ainda pela sua falta de clareza. Os
benefcios da reforma municipal seriam alargados e aprofundados se fosse posta em
prtica uma expanso sistemtica de governao descentralizada ao longo de um perodo
definido (p. ex: 10-15 anos) com objectivos claros de alargamento do seu mbito

323
geogrfico at incluir todas as vilas rurais e os distritos rurais que as circundam, de modo
a alcanar uma dimenso mnima vivel. Deveriam ser definidos e divulgados critrios
mais claros para vilas e povoaes se tornarem municpios, e deveria ser criado um
processo transparente de candidatos municipalizao.

Aspectos Territoriais da Representao Municipal

A falta de dimenso territorial no sistema de representao pelo qual as Assembleias


Municipais so eleitas, parece enfraquecer o sentido obrigao e de responsabilizao
na autarquia. Poder-se-ia alcanar um mais forte sentido de obrigao e maior
responsabilizao das Assembleias Municipais, alterando a legislao eleitoral, de modo
a contemplar a representao por reas abrangendo todas as reas da autarquia,
melhorando assim a representatividade e o desempenho das Assembleias Municipais.
Combinando metade a dois teros de representao eleitoral com base em reas, com
representao proporcional generalizada para os restantes lugares, os elos Assembleia-
comunidade poderiam ser fortalecidos e tornados mais eficazes como base para uma
melhor governao municipal e mais responsabilizao. Alm disso, os representantes de
reas com menos relacionamentos polticos, e possivelmente de reas mais distantes e
mais rurais das municipalidades, teriam mais voz e capacidade para influenciar decises.
Esta opo poderia contribuir tambm, a par de um planeamento espacial equilibrado,
para reduzir o hiato de pobreza entre os centros urbanos consolidados e reas
municipais/rurais. Esta uma proposta a longo prazo, que exigiria reformas legislativas,
mas que teria impacto significativo na natureza da governao e da responsabilizao a
nvel municipal.

Os Municpios e as Estratgias de Poltica Nacional

O papel dos governos locais em geral, incluindo as autarquias, no ainda bem


compreendido em Moambique. Os municpios tm apenas dez anos e conservam o
legado da cultura e do funcionamento do Governo central, bem como forte ligao aos
partidos nacionais. O desempenho das autarquias como agentes do desenvolvimento local
e como instrumentos da implantao da democracia e da responsabilizao a nvel local,
est ainda a ganhar forma e h considervel cepticismo e debate sobre o seu papel. Isto

324
deve-se em parte a razes polticas e em parte tpica preocupao do Governo central
quanto fragilidade das capacidades a nvel local e ao receio de perder o controlo sobre
recursos e resultados por parte dos ministrios sectoriais, a nvel central.

A tradio altamente centrista de Moambique e a falta de uma voz coordenada nas


autarquias (a ANAMM foi criada ainda recentemente e est em fase nascente), tem
limitado o papel que as autarquias podem desempennhar nos debartes nacionais sobre a
pobreza. Embora os municpios sejam formalmente includos no PARPA II (como parte
do processo de descentralizao e da reforma do sector pblico), na prtica as actividades
dos municpios esto mal integradas nas aces do PARPA. Um dos motivos, est
relacionado com a organizao das instituies do Estado. Para serem eficazes, os
municpios tem de coordenar aces e partilhar experincias com as autoridades a nvel
central e provincial. No entanto, os ministrios do Governo central esto mais habituados
a lidar ao nvel dos governos provincial e distrital, que poltica e estruturalmente esto
mais prximos do Governo central (ver o captulo sobre a pobreza).

As polticas para a reduo da pobreza, como futuros PARPA e Planos Quinquenais


deveriam procurar compreender mais exactamente a natureza particular da pobreza
urbana e periurbana. A forma urbana, em todo o Moambique, est ainda em evoluo e
h vrios graus de pobreza urbana, com diferentes caractersticas. A par da reconhecida e
crescente desigualdade espacial que se verifica a nveis inter-regional, intra-regional,
interurbano e intra-urbano , a formulao de uma estratgia de poltica de
desenvolvimento nacional ajustada, eficaz e contextualmente especfica, seria muito
importante.

Se h um interesse ou um compromisso por parte das autarquias para liderarem os


esforos de reduo da pobreza e da desigualdade nos seus territrios, torna-se essencial
colocar esta discusso num contexto de melhor governao urbana. As entidades locais
esto potencialmente em vantagem para identificar, localizar e atacar a pobreza e a
desigualdade mas a questo qual a melhor forma de utilizar o nvel local (incluindo
neste conceito no apenas os representantes e autoridades municipais, mas os cidados
locais e tambm o sector privado). Presentemente, h uma ausncia de qualquer plano

325
global abrangente para o desenvolvimento local, que oriente as aces e facilite as
sinergias entre os vrios interessados, para alm do manifesto eleitoral de cada partido, e
do PARPA, que em si mesmo foi concebido para uma escala de governao diferente.
Uma chave para utilizar o nvel local eficazmente, seria atravs da governao
participativa, recorrendo a instrumentos como o oramento participativo. Por ltimo,
recomenda-se que este estudo seja utilizado pela ANAMM e outras entidades, incluindo
o MAE, para uma discusso activa a nvel nacional sobre a Descentralizao, bem como
sobre os processos mais alargadas de formulao de estratgias nacionais para o
crescimento e alvio da pobreza, entre outras.

Governao Municipal
Ao longo dos ltimos dez anos, as autarquias tm feito progressos na melhoria da
governao urbana, segundo as mltiplas dimenses do ndice de Governao Global das
Naes Unidas. No entanto, o progresso tem sido feito numa escala muito irregular. Com
base numa pequena amostra de municpios, o estudo concluiu que dados os seus
limitados recursos financeiros, a eficcia das autarquias relativamente boa. A dimenso
equidade fraca, em particular no que se refere a gnero, apesar de alguns exemplos
isolados de progresso e requer um elevado nvel de ateno. A dimenso participao
razovel, em termos de democracia formal (representativa) e relativamente limitada em
termos de democracia substantiva (participativa). Poder ser melhorada em consequncia
de estarem a surgir e a ganhar fora, organizaes cvicas que mostram vontade de
participar. A dimenso responsabilizao na generalidade baixa em comparao com a
maioria das variveis consideradas no ndice da ONU.

Responsabilizao

A responsabilizao a nvel municipal uma rea de importncia mxima que necessita


ser melhorada em Moambique e que introduziria mudanas crticas na governao
urbana. As seguintes medidas deveriam ser promovidas e boas prticas partilhadas e
incrementadas: (i) publicao de contratos e propostas; (ii) publicao e divulgao
alargada de oramentos, planos, relatrios financeiros e resultados de auditorias;
(iii) criao e divulgao de cdigos de conduta para polticos e entidades autrquicas;

326
(iv) consultas a cidados (report cards) e cartas de direitos e deveres dos cidados;
(v) canais transparentes para receber as queixas de cidados; (vi) sistemas de controlo de
m administrao e corrupo.

Melhorar a Eficcia dos Actores Principais

Recomendaes: As capacidades das autarquias para planear e fornecer servios


poderiam ser reforada pelas seguintes formas: (i) criao ou reforo de Unidades de
Planeamento Autrquico para assegurar uma integrao adequada de planeamento
estratgico, sectorial, espacial e operacional; (ii) dar formao aos Vereadores de modo a
permitir s Assembleias trabalhar com o executivo atravs de comisses legislativas; e
(iii) estabelecer um Sistema Nacional de Carreiras e Formao o pessoal autrquico
(abordado em mais pormenor na seco Organizao e Recursos Humanos, a seguir).
O reforo do papel da ANAMM, com o objectivo principal de lhe permitir cumprir as
suas funes polticas, poderia ser alcanado por (i) um aumento do seu pessoal
permanente; (ii) aumento do oramento e (iii) uma extensa campanha de comunicao e
informao para explicar o seu mandato e o seu papel em relao s autarquias e aos
cidados. Ainda que a sua independncia e a sua capacidade de resposta aos presidentes
dos conselhos municipais requeira que se crie uma taxa para os membros, de modo a
financiar o Secretariado, seria adequado, dentro de boas prticas internacionais, que os
parceiros de desenvolvimento financiassem programas e campanhas.

O reforo das organizaes da sociedade civil e o estmulo participao dos cidados


nos assuntos autrquicos poderia ser alcanado atravs de: (i) uma campanha de
informao em larga escala explicando o que uma autarquia e tambm as suas funes e
limitaes; (ii) medidas para aumentar a transparncia em reas como a execuo
oramental, licitaes, cdigos de conduta, etc. (iii) a criao (ou reforo, caso j
existam) de canais permanentes e formais de comunicao entre os cidados e as
autarquias; e (iv) uma definio de estratgia nacional de participao para as autarquias,
que conduza a uma poltica nacional de participao das autarquias.

327
A Participao e o Reforo das Relaes Entre as Autarquias e os Cidados

Fazer a ponte entre autarquias e cidados apresenta-se como um desafio fundamental em


termos de governao para a prestao de servios. Mesmo que a participao seja
razovel, em termos de democracia formal representativa, ainda assim limitada em
termos de participao poltica. A afluncia s urnas nas eleies municipais reduzida,
em parte porque a noo de cidadania municipal e o papel dos municpios ainda recente
e nem sempre totalmente compreendida pelos eleitores. Alm disso, h uma
representao muito baixa de mulheres nas estruturas do poder autrquico.

Esto a decorrer em Moambique vrias experincias interessantes e programas-piloto


inovadores de planeamento e oramento participativos, bem como fruns de participao
pblica. No entanto, a vasta maioria continua a ser apenas de natureza consultiva. Em
geral e at ao presente, a participao mais uma prtica que uma poltica, o que reflecte
tambm a falta de uma estratgia poltica de participao. Alm disso, o empenho dos
representantes das Assembleias Municipais (poder legislativo) em promover ou debater
questes, geralmente limitado ou altamente politizado, embora comece agora a
aumentar e a melhorar em profundidade e natureza. Para melhorar a participao e a
comunicao, algumas autarquias, como Montepuez, decidiram investir em comunicao
de massas, como a rdio comunitria, que est a ter um importante impacto.

As associaes cvicas so uma vantagem em termos de governao local. No entanto, as


relaes entre as diversas associaes cvicas no so muito fortes e, ao mesmo tempo, o
papel dos poderes tradicionais, ainda que reconhecido oficialmente, no est ainda bem
definido. A maior parte das autarquias tem um tecido razoavelmente denso de
organizaes da sociedade civil, legalizadas ou no, mas grande parte dessas
organizaes fraca, com poucos recursos e geralmente no so muito activas no
planeamento autrquico ou outras actividades relacionadas com o municpio.

Os canais de comunicao entre eleitos e os seus eleitores devem ser estabelecidos numa
base de regularidade. As visitas mensais feitas a cada um dos bairros, tal como so feitas
actualmente por algumas autarquias, no devem servir apenas para pedir o apoio do

328
povo, mas para prestar contas do que o municpio est a fazer. As consultas aos cidados
(report cards) em Maputo e as suas presidncias abertas so bons exemplos a seguir.

Deveria ser definida, implementada e largamente disseminada, uma estratgia municipal


de participao, que levasse gradualmente a polticas de participao. Tambm neste
caso, essas polticas contribuiro para aumentar o nvel de confiana entre organizaes
da sociedade civil, vrios ramos do governo municipal e os cidados. H ainda uma srie
de exemplos de boas prticas internacionais de que Moambique pode colher lies,
incluindo a oramentao participativa no Brasil e o planeamento participativo na ndia e
nas Filipinas.

Planeamento Espacial, Sectorial e Estratgico para uma Prestao de Servios


Integrados
Viso e Estratgia Limitadas

Muito poucas autarquias tm uma declarao de viso sobre o seu futuro, claramente
articulada e amplamente discutida. Esta viso deveria conduzir a um processo atravs do
qual ser desenvolvida uma estratgia para orientar a cidade no sentido dessa viso,
incluindo as principais oportunidades de crescimento para a cidade, tanto
economicamente, como espacialmente.

So necessrias estratgias espaciais de desenvolvimento urbano para contemplar a


distribuio dos investimentos dentro das autarquias e o papel destas no cenrio mais
alargado do desenvolvimento regional. Equilibrar as iniciativas autrquicas entre os
centros urbanos e as suas reas periurbanas requer uma ateno explcita distribuio
espacial da populao, equipamentos pblicos e oportunidades econmicas do sector
privado, para que os benefcios do desenvolvimento urbano sejam distribudos entre o
ncleo mais prspero e os bairros perifricos dominados pela pobreza. Desempenhando
as autarquias importante papel no desenvolvimento econmico regional, as estratgias de
desenvolvimento de cada cidade tero de ter em ateno o seu contexto regional, de
modo a que os centros urbanos cumpram o seu papel de plos de crescimento e fontes de
apoio ao desenvolvimento rural. Por exemplo, o desenvolvimento de autarquias nas

329
regies central e norte, est estreitamente ligado eficcia dos corredores da Beira e de
Nacala, que so fundamentais para as estratgias de desenvolvimento econmico regional
em Moambique.

Esta viso comum do futuro das reas urbanas dever ser realizada por cada autarquia
atravs de processos consultivos, como os que so utilizados para as Consultas s
Cidades e Estratgias de Desenvolvimento das Cidades. O processo para criar uma viso
de futuro, definir prioridades e interligar essas prioridades a recurso existentes e
potenciais, deve ser construdo atravs de aces que envolvam todos os principais
agentes interessados. Um excelente exemplo a cidade de Maputo, cuja viso a de
Cidade de Maputo, linda, prspera, limpa, segura e unida, qual est associada uma
estratgia a 10 anos e um programa definido pela cidade, para alcanar a sua viso
(ProMaputo).

Lei do Ordenamento do Territrio

A nova lei do ordenamento do territrio atribui s autarquias uma importante


responsabilidade no planeamento espacial. Entretanto, a regularizao dos solos urbanos
requer a plena implementao do Regulamento do Solo Urbano, incluindo a atribuio de
documentos de direitos de uso da terra (DUAT), baseados em planos espaciais (planos de
urbanizao). A nova lei cria oportunidades para acelerar o desenvolvimento do espao
urbano em Moambique, canalizando investimentos e aumentando a segurana dos
ttulos de posse e do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (DUAT). No entanto,
para usufrurem destes benefcios, as autarquias tm de estar preparadas para investir na
elaborao de trs tipos de documentos de planeamento, com diferentes escalas e nveis
de complexidade: planos mestres ou estruturais, planos parciais e planos de pormenor.
Estes planos de urbanizao so agora um requisito legal e o nmero de povoaes que
tero o seu plano local de urbanizao vai aumentar. A lei contempla o plano de
urbanizao como um processo de preparao e implementao que requer uma liderana
activa e uma participao por parte das autarquias e dos prprios cidados, no recaindo
em erros do passado, em que os planos eram desenvolvidos por agncias externas e
postos na prateleira por falta de adeso e de consulta a nvel local.

330
Estes planos, e em particular os planos de pormenor, requerem uma interligao aos
sistemas simples de cadastros j discutidos no captulo sobre solos urbanos.
Simultaneamente, estes planos e cadastros so instrumentos essenciais para a
titularizao da propriedade, para maior segurana na sua posse e para criar uma base
estvel, mais transparente e permanente, para as receitas fiscais municipais. Estes planos
reduzem tambm as oportunidades de corrupo, que prevalecente no contexto dos
mercados de terras informais. Outra vantagem dos sistemas de planeamento urbano mais
desenvolvidos, darem acesso a instrumentos para processos mais eficazes de consulta e
para utilizao em debates sobre planeamento com sectores, distritos ou outros, com base
em mapas visuais e factuais. Estes sistemas so tambm instrumentos teis para um
desenvolvimento mais equilibrado entre reas rurais, periurbanas e os centros urbanos j
estabelecidos.

Um primeiro passo importante seria criar ou reforar (se j existirem) unidades de


planeamento nas autarquias. A sua primeira tarefa seria a elaborao de planos locais no
mbito das suas responsabilidades. Estas unidades poderiam, gradualmente, transformar-
se em departamentos ou servios consolidados de planeamento, nas autarquias onde essas
funes ainda no existam. O processo de elaborao destes planos devia ser
participativo e utilizar processos de consulta cidade, processos participativos de
planeamento local e definies de programas de aco prioritrios, como parte da
requalificao autrquica ou seja, de programas de desconcentrao.

essencial elaborar rapidamente orientaes, regras e manuais simples sobre o modo de


efectuar estes planos locais. Dveria ser tambm elaborada uma verso simplificada para
os cidados, explicando como lidar com estas actividades. Deviam ser criados cadastros
simples, partindo de reas estratgicas como o reordenamento (zonas de expanso);
requalificao (reas melhoradas); reas potenciais para investimentos pr-pobres; e
reas industriais e produtivas. Estes cadastros contribuiro para criar condies propcias
para atrair investimentos de residentes, agricultores urbanos, empresrios em pequena
escala e outros investidores.

331
urgente criar um mecanismo institucional que apoie as autarquias na execuo dos seus
planos, desenvolvendo assim as capacidades atravs de formao no posto de trabalho.
As autarquias s raramente tm desenvolvido os seus prprios planos e geralmente numa
escala muito reduzida. Sente-se a falta de formao dirigida e continuada para tcnicos de
planeamento de nvel intermdio, que possam gerir os cadastros locais e implementar o
planeamento municipal. H necessidade de uma rede nacional, agncia ou departamento,
que apoie as autarquias no desenvolvimento de planos e, dentro desse processo,
desenvolva as capacidades locais para implementar e rever planos. Este mecanismo
deveria ser concebido com base nas capacidades complementares de vrios potenciais
coadjutores, como o (MICOA) e vrias instituies tercirias. (Para mais detalhes ver o
Captulo sobre Solos Urbanos).

Planeamento Sectorial e Oramento Anual de Operaes e Planeamento

O planeamento municipal tende muitas vezes a basear-se sobretudo no manifesto eleitoral


e no num plano de urbanizao coerente e com projeces oramentais realistas. Dado o
desafio que representa interligar o planeamento financeiro espacial, sectorial, estratgico
e anual, no raro que as autarquias recorram a planos operacionais simplificados em
que oramentos anteriores e o enfoque na receita so o que determina o oramento do ano
seguinte, ou com base em negociaes entre departamentos sectoriais e o departamento
financeiro.

As unidades de planeamento municipal podem desempenhar um papel muito importante


na definio de um programa de aco prioritrio para o ano seguinte. Em grandes
municpios como Maputo ou Beira, pode mesmo fazer sentido ter uma equipa de
Planeamento Estratgico integrada ou sob o gabinete do presidente do CM, encarregada
da coordenao de toda a actividade de planeamento. Em autarquias mais pequenas este
seria um processo gradual e o departamento de planeamento urbano poderia liderar o
processo. Com base em consultas cidade, a equipa de planeamento estratgico ajudaria
o presidente do CM a desenvolver um plano estratgico abrangendo toda a cidade, o qual
necessitaria de ser operacionalizado. Nas autarquias mais pequenas, os planos podero
evoluir de baixo para cima, abrangendo, com o tempo, toda a cidade. As equipas de

332
planeamento teriam de coordenar os vrios sectores dentro da autarquia, entre a autarquia
e outros ramos do governo (distrito, provncia, ministrios de tutela), para o que o
planeamento e mapeamento espaciais seriam essenciais. Seria muito til obter dados
sobre a pobreza, aglomeraes econmicas, e prestao de servios em relao
autarquia e integr-los em mapas de Sistemas de Informao Geogrfica (SIG/GIS) que
seriam muito teis como base para discusses com diversos intervenientes. Com base
nestas actividades, seria definido um programa prioritrio de aco para o ano seguinte,
que depois seria interligado ao exerccio anual do oramento. Um sistema vinculativo
como o ordenamento do territrio implementado na Colmbia poderia ser uma boa
soluo a considerar (ver captulo 3 sobre planeamento e governao)

Insuficiente Coordenao Intergovernmental

H, presentemente, uma grave falta de coordenao entre as autoridades distritais e


municipais no que respeita ao planeamento urbano, bem como tenses entre as autarquias
e departamentos sectoriais dos governos central e provinciais, em relao s
responsabilidades do planeamento e execuo da prestao de servios nas reas urbanas.

Para contornar este problema, durante a fase de formulao dos planos de viso espacial,
sectorial e estratgica, deveriam ser consultados os ministrios pertinentes que tm
impacto a nvel local, como os ministrios da educao e da sade de modo a definirem
em conjunto (e em conjunto tambm com a populao) onde devem ser localizados, por
exemplo, escolas, centros de sade, para que fiquem distribudos de um modo
espacialmente equilibrado. Estas decises seriam baseadas em prioridades articuladas a
nvel local que sejam compatveis com as polticas e metas nacionais. Os planos locais e
processos de consulta so, assim, uma forma muito prtica de aliviar potenciais tenses
entre governo local e central. Os planos locais podem ter um forte valor indicativo para
os ministrios do governo central, referenciando e fornecendo, por exemplo, terreno para
construo, e garantindo um apoio activo por parte das comunidades na fiscalizao de
empreiteiros e na monitorizao da prestao de servios.

333
Do mesmo modo, a formulao de planos locais deve ser compatvel com os planos
distritais. As reunies de coordenao, entre distritos e autarquias so importantes, para
detectar possveis confrontos e encontrar solues durante o processo de formulao (p.
ex: no Dondo e Marromeu).

Finanas
As finanas autrquicas so muito limitadas em termos da sua capacidade para cobrir a
gama de servios e actividades da sua responsabilidade. Algumas autarquias tm feito
considerveis progressos no aumento da receita e na gesto financeira ao longo dos
ltimos dez anos mas, na generalidade, a falta de recursos e os inadequados sistemas de
gesto financeira, continuam a ser importantes factores limitativos para o cumprimento
integral das suas atribuies. No entanto, embora as funes de receitas e despesas das
autarquias estejam sujeitas a constrangimentos em vrias frentes, h tambm considervel
espao para melhorar, atravs de esforos tanto a nvel nacional como autrquico. O total
dos oramentos municipais, em Moambique de cerca de USD 12 per capita, o que
notoriamente baixo, mesmo em comparao com outros pases da regio, como por
exemplo a Tanznia, com USD 23 per capita.

As receitas prprias esto sub-utilizadas especialmente em relao ao imposto predial


(IPRA), nas zonas urbanas. Algumas autarquias (principalmente as pequenas e as que tm
uma elevada composio rural), no tm uma base de tributao que as faa beneficiar de
um amplo recurso a impostos, mas as de maior dimenso e mais urbanizadas podem faz-
lo. H ainda algumas limitaes legais ao recurso a este imposto, mas as autarquias podem
tirar maior vantagem dos impostos imobilirios alargando o universo das propriedades
tributveis (actualizando os cadastros) e actualizando o valor das propriedades.

Recentemente, a Lei 01/08 concedeu s autarquias o controlo total sobre os impostos


sobre a transaco de propriedades (SISA) e de veculos de que, anteriormente, uma parte
revertia para o Governo central. Desde que o Governo central transfira todos os registos e
sistemas de administrao destes impostos, estes podero tornar-se, a mdio prazo,
instrumentos importantes para a receita local. O Governo central poderia ajudar a
incrementar a receita local criando novos instrumentos fiscais em reas de relevncia

334
municipal, como o turismo e a minerao (pelo menos, em algumas autarquias). Estes
instrumentos podero ser exclusivamente locais ou partilhados com o Governo nacional;
isto, no entanto, talvez s seja possvel a mdio e longo prazo.

As receitas no fiscais so presentemente os principais instrumentos de receitas prprias.


Nos ltimos dez anos tem havido progresso na cobrana das licenas e taxas municipais,
sobretudo na rea dos mercados e utilizao do espao pblico e tambm em taxas de
saneamento e de resduos slidos, no caso de alguns municpios, como Maputo e Beira.
No obstante este progresso, as receitas das licenas e taxas municipais podem tambm
melhorar significativamente se houver registos completos e actualizados dos diferentes
tipos de actividades econmicas e melhorando os seus sistemas de administrao e
controlo (muitas vezes fonte importante de corrupo). Nos casos das taxas dos
mercados, por exemplo, a sua importncia pode aumentar substancialmente se os registos
dos vendedores forem completados e os mecanismos de cobrana e controlo melhorados.
As licenas para utilizao de espaos pblicos podem tambm aumentar
substancialmente as receitas, atravs da actualizao dos cadastros.

Em resumo, as licenas e taxas municipais so uma fonte potencial de financiamento,


especialmente nas zonas periurbanas e rurais que tm uma baixa base tributria. no
entanto essencial ter em mente que, em contrapartida destas receitas, as autarquias so
obrigadas a fornecer servios especficos (pois elas no so fontes de receita
incondicionais) e que, na melhor das hipteses, estas receitas cobriro os custos de
operao, deixando por resolver o problema do financiamento das despesas de
investimento.

As transferncias intergovernamentais representam actualmente cerca de cinquenta por


cento do total da receita autrquica, o que uma proporo comparvel ao que se verifica
em outros pases em desenvolvimento. No entanto, em proporo do total da receita
nacional, as transferncias municipais (capital e recorrente), no chegam sequer a um por
cento. Alm disso, a recente criao de novas autarquias vai reduzir a proporo atribuda
a cada municpio a partir de um mesmo conjunto das receitas, que foi estabelecido por lei
num mximo de 1,5% (baixando do anterior limite de 3%) e que, na prtica, ainda

335
inferior. Consequentemente, recomenda-se que o Governo central reforme o sistema de
transferncias, aumentando a dimenso do conjunto de receitas, de acordo com as
necessidades globais da despesa do pas e os custos das responsabilidades especficas
municipais, e estabelea uma dotao do fundo de investimento local (FIIL) baseada
numa frmula, para que se torne uma fonte mais previsvel e fivel de financiamento de
capital. Isto ter tambm um impacto positivo no planeamento autrquico, pois as
autoridades locais tero mais certeza quanto s transferncias disponveis no futuro e
podem planear em conformidade.

Uma questo preocupante, que no so ainda claros os mecanismos de financiamento


para as novas responsabilidades transferidas para as autarquias no sector social, ao abrigo
do Decreto 33/06, particularmente atendendo a que a prestao de servios para que esto
actualmente mandatadas est longe de ser cumprida. H o risco do recursos terem de ser
ainda mais distribudos ou de que venha da a resultar uma desigualdade espacial ainda
mais acentuada entre o ncleo urbano e o territrio autrquico periurbano e de carcter
rural, que est em rpida expanso. Consequentemente, para que esta transferncia de
responsabilidades adicionais seja um sucesso, o Governo central deve garantir que ser
acompanhada por adequados recursos financeiros, materiais e humanos. No entanto, a
prestao de servios sociais complexos no fcil de assumir a nvel municipal, pelo
que essencial que as autarquias recebam um apoio constante das autoridades centrais e
dos ministrios da tutela responsveis por eses servios.

O Apoio ao Desenvolvimento (Ajuda) uma importante fonte de funcionamento em


Moambique. Os dados sobre a ajuda so imprecisos pelo que no possvel fazer uma
anlise definitiva. Entretanto, este estudo ajudou a esclarecer os dados relativos aos
montantes da ajuda que esto a sergastos a nvel municipal. Resta ainda esclarecer at
que ponto esta ajuda est a ser canalizada atravs das autarquias, em vez de ser gasta
dentro do territrio municipal. De acordo com alguns clculos baseados em informaes
fornecidas pela OdaMoz, entre 2004 e 2007, a ajuda s autarquias foi equivalente a vrias
vezes o total dos oramentos municipais.

336
No entanto, a ajuda no representa uma fonte de receita regular, pois varia de acordo com
os projectos de investimento especficos de cada doador. Alm disso, a ajuda no
atribuda a todas as autarquias e imprevisvel na sua frequncia e montante, o que no
propicia um planeamento eficaz por parte das autarquias. O captulo sobre Lies
Aprendidas indica que algumas autarquias tm 5 ou 6 programas apoiados por doadores
no seu territrio, enquanto outras nada tm. Estes recursos so geralmente destinados a
investimento de capital especficos (e assistncia tcnica), pelo que no claro como
sero cobertos os custos recorrentes gerados pelos projectos de investimento financiados
pela ajuda.

Este estudo concluiu tambm que as autarquias gostariam de ser mais sistematicamente
associadas e participantes na formulao e planeamento de projectos financiados pelas
ajudas que interessam aos seus residentes e aos seus territrios. Os projectos deveriam
tambm ter em considerao os vrios documentos de planeamento e prioridades
indicados pelas autarquias. Gradualmente, os programas municipais apoiados pelas
ajudas, deveriam passar a ser financeiramente controlados pelas prprias autarquias. Esta
transferncia de responsabilidade por parte da comunidade doadora criar uma boa base
para a consolidao de capacidades a nvel autrquico, nas reas de gesto financeira,
responsabilizao e contabilidade. Por ltimo, sugere-se que a OdaMoz, a base de dados
da ajuda financiada pelos doadores, seja restruturada de modo a dar mais facilmente
informao sobre o volume das doaes e o nmero e natureza dos projectos municipais
que financiaram.

Os Sistemas de Gesto Financeira das autarquias so, com algumas excepes,


geralmente fracos e fragmentados e impedem-nas de planear, executar e controlar os seus
oramentos de uma forma eficaz e integrada. Por outro lado, os oramentos autrquicos
tendem a ser orientados pelas entradas e no por actividades ou programas,
comprometendo a sua utilidade como instrumento de planeamento para identificar e
executar prioridades, e para monitorizar resultados com eficcia. Para conseguirem um
melhor desempenho global, as autarquias deveriam investir em sistemas completos mas
simples de gesto financeira, que lhes permitam realizar todas as transaces financeiras de

337
um modo estandardizado, eficiente e controlado. Estes sistemas devero ser totalmente
compatveis com o e-SISTAFE do governo. Passar de um oramento centrado nas entradas
para um oramento baseado em programas pode ajudar as autarquias a comear a
identificar as aces essenciais para melhor dar resposta s necessidades dos seus cidados.
A comunidade de doadores tem demonstrado interesse em apoiar estas actividades.
Avanar para sistemas integrados (que so na generalidade computorizados) implica
mudanas drsticas na organizao, instituies, cultura e funcionamento das autarquias,
pelo que as autoridades tm de estar realmente empenhadas em mudanas to radicais.
Todas estas mudanas devero ser efectuadas de acordo com a legislao e particularmente
com a lei do SISTAFE. E tambm importante que as autarquias efectuem auditorias
internas e externas, utilizando os seus resultados para melhorar o seu desempenho.

Alvio da Pobreza

As concluses da seco sobre a pobreza neste estudo mostram que as condies de vida
dos cidados urbanos pobres em Moambique so complexas e preocupantes. No s se
verifica um declnio mais lento da pobreza nas zonas urbanas que nas rurais, como
tambm o acesso e qualidade dos servios urbanos deficiente. Alm disso, h um forte
sentimento nas reas urbanas de que, apesar das tendncias econmicas positivas do pas,
as autarquias no esto a ser beneficiadas pelo crescimento nacional e que a desigualdade
est a aumentar. O desemprego elevado e, como acontece em muitos pases, a estrutura
da economia moambicana est a desviar-se da agricultura, e a informalidade das zonas
urbanas e periurbanas est a aumentar.

Nestas circunstncias difceis, coloca-se a questo de saber qual o papel que as autarquias
podem desempenhar para estimular o crescimento e reduzir a pobreza. Moambique
continua a ser um pas muito centralizado e o Governo nacional controla a maioria dos
instrumentos redistributivos e fiscais pr-pobres. Entretanto, as autarquias dispem de
uma gama de funes que podem ter impacto positivo, directa ou indirectamente, na
pobreza urbana. A pesquisa realizada para este estudo concluiu que atacar a pobreza
deveria ser uma das prioridades das autarquias, embora o seu potencial seja ainda
constrangido por falta de experincia de gesto, de recursos e pela considervel distncia

338
que existe entre o desafio reduo da pobreza nas reas urbanas e a escala e mbito dos
instrumentos com que podem contar.

No entanto, as autoridades municipais podem contribuir para a reduo da pobreza em


quatro grandes dimenses. A primeira inclui uma srie de aces, projectos, programas
e polticas que esto relacionados com com o acesso aos servios pblicos urbanos que
afectam as condies materiais de vida das populaes. A segunda dimenso est
relacionada com as aces do governo autrquico sobre a economia, i.e. iniciativas que
contribuam para a criao de emprego e rendimento, e para o desenvolvimento
econmico local. A terceira dimenso est relacionada com as sinergias entre as reas
urbanas e rurais, e o modo como podem sem melhoradas para diversificar rendimentos.
A quarta e ltima dimenso mais intangvel, e tem a ver com os aspectos culturais e
polticos da governao municipal, onde o impacto ser mais sobre a participao
poltica, a atribuio de poderes e a promoo de uma cidadania significativa entre os
pobres.

Em termos de prestao de servios, as autarquias tm desempenhado um papel positivo


no melhoramento dos equipamentos escolares, promovendo uma srie de actividades de
planeamento para habitao e utilizao dos terrenos, como o realojamento de famlias
que vivem em reas de risco, em povoados irregulares e zonas com alta densidade de
populao e condies de vida inadequadas. As autarquias tm tambm competncias
para melhorar o saneamento, o ambiente urbano e a gesto de resduos slidos que
podem, e tm conseguido, contribuir para a reduo da pobreza urbana. Por ltimo, as
autarquias so, em parte, responsveis pelo abastecimento de gua e electricidade
(essencial para a segurana) e pela manuteno de estradas, factores que englobam uma
srie de componentes pr-pobres.

O papel das autarquias na promoo do desenvolvimento econmico local limitado por


estatuto e, acima de tudo, pelos recursos. As autarquias tm procurado atrair novos
investimentos, especialmente de natureza industrial, que possam criar emprego e receitas,
alguns dos quais demonstram que possvel criar este tipo de parcerias. H tambm uma
iniciativa interessante para criar Empresas Municipais, que poder permitir s

339
autarquias movimentarem-se mais eficazmente no ambiente econmico. A pesquisa
indicou uma srie de outras formas como as autarquias podem influenciar o
desenvolvimento econmico local, entre as quais: apoiar a vida associativa como forma
de sustentar a subsistncia dos pobres; promover e controlar actividades comerciais; e
estimular a agricultura urbana e vrias actividades da cadeia de valor, transversais ao
espao urbano-rural.

Quanto s sinergias entre as zonas rurais e urbanas, o estudo concluiu que os fluxos de
bens, pessoas, dinheiro e informao so essenciais como suporte dos meios de vida e
diversificao de rendimentos em todo o espectro urbano-rural. Uma fonte muito
importante desses fluxos a agricultura periurbana e rural, que consiste principalmente
no movimento de pessoas que produzem ou comercializam produtos agrcolas. Outros
fluxos importantes que apoiam a subsistncia urbana so a lenha e o carvo (mas com
custos de degradao ambiental) e a agricultura urbana. Na generalidade, o estudo
apontou para a existncia de graves problemas na criao de uma estratgia de
desenvolvimento centrada nas zonas rurais, sem tomar em considerao as interligaes
s cidades. As remessas daqueles que esto envolvidos no sector urbano, podem aliviar
consideravelmente a pobreza rural e as imprecisas fronteiras entre cidades (e vilas) e o
campo, com uma populao que parece mover-se frequentemente entre uma zona e outra,
e que procura tirar partido tanto da produo rural como das oportunidades citadinas,
sugere que as estratgias de desenvolvimento devem contemplar ambas.

Por ltimo e como j discutido na seco de governao, as autarquias podem


desempenhar um papel na reduo da pobreza atravs de vrias formas de participao
poltica e outorga de poder. Apesar dos esforos realizados em todas as trs dimenses, as
autarquias tmn ainda um longo caminho a percorrer at poderem lidar com a pobreza
eficazmente. necessrio que reforcem as suas capacidades financeiras e organizativas e
que se aproximem mais dos cidados atravs de melhores iniciativas de governao local.
Entretanto, o Governo central tambm precisa de apoiar proactivamente uma incluso
real das autarquias, como agentes do desenvolvimento, nas suas polticas e programas,
incluindo-as mais substantivamente, por exemplo, nos futuros PARPA e nos Planos

340
Quinquenais. O governo central deveria encarar as autarquias como parceiros importantes
no esforo para atingir as metas nacionais de alvio da pobreza e de crescimento e ajud-
las canalizando recursos adicionais (tcnicos, fiscais e internacionais) para as equipar
para melhor poderem desempenhar as suas atribuies.

Organizao e Recursos Humanos


Muitas autarquias continuam organizadas como antes ou imediatamente aps a sua
criao. A sua estrutura e quadros de pessoal esto muitas vezes desajustados das actuais
responsabilidades de governao, gesto e prestao de servios. Embora a legislao
autrquica contemple uma significativa autonomia das autarquias na definio da sua
estrutura organizacional incluindo a reviso de responsabilidades dos departamentos,
fluxos de trabalho e procedimentos, quadros de pessoal e descrio de cargos individuais
muitas no tm exercido esta prerrogativa. Algumas autarquias, como Maputo,
reorganizaram a sua estutura interna e quadros de pessoal com base em exigncias
externas de governao e de prestao de servios. Uma das recomendaes deste estudo
que se se aumente nas autarquias a consciencializao das possibilidades de
restruturao da sua organizao interna e do recurso a vrios mecanismos para aumentar
as suas capacidades, incluindo a reformulao dos seus quadros de pessoa, salrios, e a
realocao, racionalizao ou recrutamento de pessoal.

Vrios municpios testaram j uma srie de modelos de prestao de servios nestes


primeiros dez anos, mas h amplo espao para continuar a melhorar essas opes. Como
parte de um esforo de reestruturao organizacional, as autarquias podero analisar
diferentes modelos de prestao de servios, conforme as caractersticas especficas de
cada autarquia. Esses modelos podem incluir a prestao dos servios por meios internos,
como o caso na maioria dos municpios, da criao de servios municipais semi-
autnomos e de empresas municipais (p. ex: a empresa municipal de saneamento
EMUSA em Quelimane), da concesso a operadores privados (p.ex: o abastecimento
de gua em Vilanculos) e a criao de parcerias pblico-privadas (p. ex: a unidade de
PPP na Cidade de Maputo).

341
As regulamentaes existentes sobre a gesto de recursos humanos limitam a
flexibilidade das autarquias para recrutar, despedir e remunerar o pessoal. H tambm
falta de profisses especficas e planos de carreira para o pessoal autrquico. Recomenda-
se que a regulamentao por parte do Estado, na rea da gesto do pessoal, seja reduzida
e que se faam esforos para criar planos de carreira profissional para os funcionrios das
autarquias. O mbito do visto prvio do Tribunal Administrativo deveria tambm ser
reduzido e os procedimentos agilizados para tornar o recrutamento menos burocrtico. As
autarquias e as entidades estatais deveriam ser mais flexveis e criativas nos pacotes de
remunerao (tanto salrio como elementos no salariais) de modo a permitir o
recrutamento, colocao e reteno de pessoal qualificado, tcnico e de gesto. Esta via
deve ser estreitamente coordenada com os esforos de melhoria de receitas das
autarquias. Em Maputo, por exemplo, h uma correlao entre o aumento da receita e
melhores incentivos para o pessoal, que inclui, cada vez mais, uma componente relativa
ao desempenho, como base de melhoramentos sustentveis na eficcia organizacional.

As autarquias so muitas vezes prejudicadas por terem elevados nmeros de


trabalhadores com baixas qualificaes e pessoal snior tambm com qualificaes
reduzidas. A formao considerada, universalmente, como uma prioridade para
melhorar o desempenho autrquico e incentivar o pessoal. A formao implica o aumento
dos saberes e competncias de elementos individuais do pessoal, para uma melhor
resposta s exigncias da funo, tanto atravs de aprendizagem no posto de trabalho,
acompanhada por pessoal de assistncia tcnica contratado externamente, como por meio
de cursos de curta durao e cursos vocacionais. Recomenda-se que as autarquias
trabalhem em estreita colaborao com a ANAMM, o Instituto de Formao em
Administrao Pblica e Autrquica (IFAPA), e outras organizaes de formao para
melhor desenvolverem as suas polticas e planos de formao e para potencializar a
colaborao entre autarquias neste aspecto. A formao dever ser estreitamente
vinculada aos planos de carreira autrquica acima referidos, e integrada no Sistema de
Formao em Administrao Pblica (SIFAP). O desenvolvimento dos recursos humanos
deve ser progressivamente institucionalizado como um dado permanente do
funcionamento autrquico, para que o aperfeioamento das competncias do pessoal no

342
seja considerado como um mero aspecto de projectos financiados por terceiros, mas sim
parte integrante dos planos e oramentos anuais das autarquias.

10.4 Prestao de Servios Integrados


Para as autarquias e para os seus muncipes, o resultado mais visvel da melhoria do seu
desempenho ser medido atravs da prestao de servios. O objectivo da resoluo das
dificuldades existentes, aumentar a capacidade das autarquias para fornecer servios. Em
muitas autarquias, o grande esforo para melhorar os servios em certos sectores tem sido
prejudicado pelo facto de se preocuparem com o sector em si, quando as dificuldades de
execuo so na realidade sistmicas e transversais e no podem ser resolvidas com
instrumentos puramente sectoriais. Estes constrangimentos agem, assim, como um factor
que prejudica a prestao de servios, e tm sido, at aqui, o tema deste captulo.

No entanto, h tambm importantes desafios e oportunidades especficos em alguns


sectores que devem ser considerados. Lidar com problemas sectoriais claramente uma
prioridade urgente para as autarquias, pelo que este estudo inclui alguns sectores
especficos. Dada a escassez de financiamento, o estudo abrange apenas alguns sectores
que so de particular importncia para os municpios e que demonstram alguns dos
constrangimentos subjacentes acima abordados, analisados numa perspectiva de sector.
Estes sectores reflectem uma combinao de reas que so claramente da
responsabilidade das autarquias (p. ex: os resduos slidos e o saneamento) e aquelas em
que h responsabilidades partilhadas ou reas cinzentas, que requerem ainda definio
e negociao (p. ex: gua e solo urbano). H uma srie de outros sectores importantes que
no puderem ser abrangidos, devido a dificuldades de recursos, e que constituem reas
teis de futura investigao, como o transporte urbano e os grandes sectores sociais. No
entanto, os elementos transversais acima discutidos, se melhorados ao longo do tempo,
devero ter um impacto positivo em todas as reas da prestao de servios.

Gesto do Solo Urbano


A gesto e administrao de solos urbanos, ao longo dos ltimos 10 anos, caracterizam-se
por uma srie de dificuldades, incluindo: (i) uma crescente tendncia das povoaes

343
informais para ocuparem reas ambientais sensveis; (ii) um declnio da segurana dos
ttulos de posse; (iii) crescente informalizao dos mercados imobilirios e um elevado
nvel de corrupo no uso da terra; e (iv) legislao restritiva que no reflecte a realidade
social ou espacial das zonas informais.

Estas dificuldades so agravadas por vrios factores histricos, alguns dos quais
persistem, como o baixo nvel de capacidade institucional, a escassez dos recursos
financeiros, os sistemas arcaicos de cadastro de terras e a falta, na maioria dos
municpios, de registos visuais das terras atribudas.

O processo da regulamentao da gesto dos solos urbanos tem sido muito lento ao longo
dos ltimos 10 anos. S muito recentemente que o promulgou a Lei do Ordenamento do
Territrio que obriga existncia de planos de urbanizao locais. Isto significa que o
nmero de povoados que so obrigados a ter um plano de urbanizao vai aumentar.
Embora seja um passo em frente, esta medida vai impor mais uma sobrecarga nas
autarquias j com dificuldades financeiras, uma vez que no tm capacidade para efectuar
o planeamento. Uma estratgia global para apoiar as autarquias neste campo deveria ser
considerada prioritria, conforme foi j referido acima, na seco sobre Planeamento.
Resumem-se as seguintes recomendaes principais que devero ser consideradas a nvel
nacional e local.

Desde os primeiros anos da Independncia, tem havido alguns bons exemplos de


projectos-piloto de requalificao urbana, que podem constituir modelos para um melhor
planeamento urbano (a requalificao de Maxaquene em Maputo em 1979 e de Nacala ao
longo das dcadas de 80 e 90). O processo de descentralizao dos ltimos dez anos
produziu uma srie de projectos-piloto de sucesso, mas estes precisam ainda de ser
depurados, registados e publicitados. As lies devem ser sintetizadas e transformadas
em formao, manuais didcticos e directivas. Ainda que estes inovadores projectos-
piloto e de demonstrao devam continuar e ser alargados, altura de se avanar e
incrementar e replicar boas prticas. A requalificao dos bairros de lata e o
reordenamento dos povoados informais, e o planeamento participativo tm de ser

344
reconhecidos como prticas normais do planeamento. A legislao e as polticas
deveriam incorporar estas prticas nos regulamentos urbanos e nas posturas municipais.

O Mapeamento a Baixo Custo e a Compilao de Cadastros so uma das maiores


prioridades para as autarquias, por serem a base de todo o esforo de planeamento,
investimento e gerao de receita prpria, a realizao de um mapeamento e de um
cadastro predial a custo reduzido. Tem havido tentativas para melhorar e simplificar os
sistemas cadastrais (Beira, Dondo, Maputo) e os recentes avanos tecnolgicos permitem
agora efectuar um mapeamento razovel com baixos custos, utilizando imagens de
satlite. Um cadastro predial pode contribuir para a segurana dos ttulos de propriedade
e, eventualmente, constituir uma base para a sustentabilidade financeira autrquica,
criando uma base fiscal.

preciso elaborar uma estratgia multissectorial de requalificao urbana, liderada pelo


governo e integrada na estratgia de planeamento j referida. necessrio mobilizar um
adequado apoio oramental, atravs de cooperao entre doadores e o Governo. Os
principais actores e decisores, incluindo os presidentes dos CM e os membros eleitos das
assembleias municipais, bem como o pessoal autrquico, precisam de informao e
formao, atravs de experincias de trocas de visitas, cursos breves, material de
formao, a compreenso da legislao aplicvel e a sua implementao, e resoluo e
mitigao de disputas.

Dever ser desenvolvida uma estrutura de apoio tcnico ao ordenamento fsico,


mapeamento e questes jurdicas. Uma opo, seria criar essa estrutura a nvel regional.
Uma escala de servio ou uma equipa de profissionais nacionais qualificados, poderiam
ser estabelecidas em cada regio do pas. Deveriam ser tambm preparados tcnicos de
planeamento de nvel intermdio, para apoiarem as administraes autrquicas na gesto
dos cadastros locais e na implementao de planos de estrutura municipais.

A disponibilidade de habitao a baixo custo tambm um dos grandes problemas das


reas urbanas em todo o pas. Embora no tenham sido efectuados estudos especficos
para avaliar a procura e os seus custos, Forjaz (2006) calcula um crescimento anual de

345
50.000 famlias, o que exigiriam investimentos na ordem dos USD 185 milhes por ano
em infra-estruturas e USD 835 milhes tambm por ano, para habitaes. Obviamente o
Estado moambicano no tem estes recursos pelo que no poderia resolver sozinho os
problemas da habitao urbana. At ao presente, a interveno do Estado nesta rea tem
sido limitada (atravs do Fundo de Fomento de Habitao) criao e financiamento de
muito poucas propriedades (172 em 2006) para funcionrios de rendimento mdio e
emprego assalariado. Assim, por razes tcnicas e financeiras, o Estado teria necessidade
de viabilizar e orientar as actividades privadas e municipais nesta rea. A poltica e a
prtica relacionadas com a habitao esto ainda muito subdesenvolvidas em
Moambique, assim como os papeis a desempenhar pelos sectores privado e pblico,
tornando-se necessrio um intenso trabalho analtico e a formulao de polticas.

gua
H uma extensa gama de tecnologias para o fornecidmento de gua em Moambique, mas
nem todas so consideradas oficialmente como adequadas, como os pontos de gua
(geralmente furos com bomba manual), fornecedores and pequena escala e revendedores de
gua. No entanto, num contexto de recursos limitados, h necessidade de manter uma
combinao de tipos de servio, e estas fontes so parte da realidade urbana. Seria
consequentemente importante acordar uma estratgia para vrios tipos de servios, de modo
a garantir uma poltica adequada, incluindo a regulamentao dos vrios fornecedores.

Outro desafio que o sector enfrenta, definir a autoridade para o abastecimento de


gua em algumas zonas urbanas e esclarecer as funes especficas que as autarquias tm
a desempenhar. Nas pequenas cidades, os conselhos municipais e os governos distritais
tm de assumir a principal responsabilidade pelo sistema de abastecimento de gua
corrente e, no entanto, no esto definidos na presente lei como sendo a respectiva
autoridade, embora a legislao autrquica refira uma responsabilidade partilhada dos
municpios. H tambm motivo de grave preocupao em relao s grandes cidades,
sendo Maputo o melhor exemplo, onde no est estabelecida claramente a autoridade
entre o FIPAG e o municpio em relao a todas as reas dentro dos limites do municpio.

346
O papel das autarquias no totalmente claro em relao s propostas para a AIAS e o
Conselhos Provinciais de gua e Saneamento, os quais iro contratar operadores nas zonas
urbanas em 3 provncias-piloto. Seria importante esclarecer quem a autoridade nestas
circunstncias e definir o papel das autarquias. De incio, os distritos e os municpios das
provncias tero membros no Conselho de Administrao das APAS (Conselhos
Provinciais de guas) e a AIAS ter acordos de cooperao com todas as autarquias.

O ponto de vista actual, em relao ao sector da gua, que o papel das autarquias
enquanto operadores directos, deve ser limitado e o operador dever ser uma empresa
privada ou ento uma empresa pblica. Os municpios devem intervir sobretudo como
coordenadores (e reguladores) nas reas periurbanas nas cidades e vilas FIPAG, e
eventualmente tambm em cidades da AIAS. De um ponto de vista municipal, pode
haver oportunidades para pequenos sistemas explorados por autarquias (p. ex:
Montepuez) mas que sero condicionadas por questes de escala e acesso a capital (e at
mesmo em relao s despesas correntes). Ainda que o fornecimento pelas autarquias no
seja encorajado, h aqui importantes oportunidades para esclarecer o papel das autarquias
em relao aos operadores e s empresas accionistas, como o FIPAG e a AMU, pois as
autarquias queixam-se que no raro os consumidores apresentarem as suas reclamaes
relativamente ao servio da gua autarquia. importante que o sector da gua colabore
mais activamente com as autarquias na governao e no planeamento das operaes
relacionadas com a gua, nas zonas urbanas.

Saneamento
Em termos de tecnologia o problema mais premente, uma vez que h falta de capital para
investir em sistemas de esgotos, arrancar com opes de saneamento local de baixo
custo, como as latrinas melhoradas, com fossas spticas e outras tecnologias similares
(como as sanitas de compostagem, que existem em alguns lugares). Vo ser necessrias
diversas tecnologias para dar resposta s condies econmicas e fsicas e nem todas
esto totalmente desenvolvidas. tambm importante garantir a divulgao do
conhecimento das tecnologias existentes ao nvel das comunidades. O tratamento e
eliminao de resduos tambm uma necessidade importante.

347
Ao contrrio do abastecimento de gua a autoridade para o fornecimento de
saneamento , claramente, a autarquia. No caso de sistemas de esgotos (existem, ou esto
planeados aproximadamente dez), h necessidade de avaliar quais os instrumentos de
receita apropriados (p.e: tarifas ou taxas) de modo a garantir o funcionamento e a
manuteno e seria tambm interessante investigar qual a melhor forma de integrar o
abastecimento de gua e as operaes de saneamento, no futuro, concentrando-as num
nico operador. Neste aspecto, muito importante que o CRA assuma a responsabilidade
de regulamentar os sistemas de esgotos, pelo menos no mdio prazo.

Para o saneamento localizado, os governos locais (autarquias e distritos) devero


trabalhar no quadro de um programa de apoio nacional, para ajudar os agregados
familiares a implementarem solues eficazes. H um programa nacional, do Ministrio
das Obras Pblicas e Habitao (MOPH/DNA) que mantm uma promoo contnua da
sade e da higiene (com o apoio do Ministrio da Sade), que corresponde a um mnimo
de necessidades, mas deveria ser desenvolvido tambm um programa mais alargado de
assistncia financeira para o saneamento, que poderia assumir a forma de subsdios para
aquisies essenciais, como placas, tal como era feito ao abrigo do PLM anterior,

ou um fundo nacional de saneamento de onde sejam feitas transferncias para as


autarquias para programas de saneamento urbano. Embora as autarquias sejam
responsveis pelo saneamento, o facto que no tm acesso aos recursos necessrios.
Com tempo, poderia ser feita uma transferncia faseada, talvez ao longo de 10 anos,
enquanto as fontes de receita locais so consolidadas. importante, no entanto,
reconhecer que o investimento no saneamento atravs das autarquias tem um papel
essencial a desempenhar no s para cumprir as MDG relacionadas com a requalificao
dos bairros degradados como tambm as metas relativas aos resultados de sade.

Gesto de Resduos Slidos (SWM)


A gesto de resduos slidos coloca s autarquias desafios simultaneamente de carcter
administrativo e de sade. A capacidade das autarquias para gerirem eficazmente os
resduos slidos tem sido dificultada por uma falta de pessoal competente; por uma

348
limitada sustentabilidade financeira e econmica em matria da O&M do equipamento de
SWM; dificuldades no alargamento das operaes a nvel de bairros e de reas
periurbanas; riscos de sade e ambientais nos locais de depsito; fraca participao das
comunidades na manuteno do asseio em casas e locais de trabalho; e uma fraca
resposta do sector privado nas operaes de SWM.

Para enfrentar os desafios colocados pela SWM, as autarquias moambicanas devero


preparar Planos Integrados de Gesto de Resduos Slidos (ISWMP). Com os seguintes
objectivos: (i) alcanar progressivamente a sustentabilidade financeira e econmica
aumentando as receitas prprias para operaes de gesto de resduos slidos; (ii) garantir
a sustentabilidade tcnica atravs da aquisio de tecnologia e equipamento adequados,
uma slida gesto do equipamento e a capacitao do pessoal tcnico; e (iii) reforar a
participao das comunidades na SWM atravs de campanhas que reforcem a
responsabilidade dos cidados.

A nvel nacional h uma srie de reformas especficas, legislativas e de polticas, que


contribuiriam para uma estratgia municipal de gesto de resduos slidos mais eficaz.
Entre elas inclui-se a harmonizao de legislao relacionada com a gesto dos resduos
slidos e a gesto ambiental, explanando princpios, conceitos e terminologia. Esse
enquadramento deveria tambm estandardizar procedimentos para o tratamento e
remoo de vrios tipos de resduos slidos (residncias, industriais perigosos e
hospitalares). A divulgao deste enquadramento regulatrio da SWM (incluindo
estratgias nacionais e directivas tcnicas entre outras) seria de grande utilidade para as
autarquias, particularmente aquelas que esto ainda com dificuldades para organizar este
servio. Um canal para dar apoio tcnico s autarquias, seria a formao de formadores
em Direces Provinciais e Distritais do MICOA, que seriam responsabilizadas por
apoiar o desenho e implementao dos ISWMP, em colaborao com as autarquias.

Recomenda-se que todas as autarquias concebam e adoptem ISWMP para guiar as decises
a tomar, o planeamento, oramentao e monitorizao das operaes de gesto de resduos
slidos. Esses planos devero incluir: (i) uma estratgia de sustentabilidade financeira e
econmica, criando sistemas para controlar as receitas e despesas especficas da SWM

349
(p. ex: rever a taxa de recolha de resduos slidos, aumentar a cobertura da recolha de
resduos slidos e aplicar diferentes esquemas de cobertura para grandes produtores de
resduos slidos); (ii) criar regulamentos e procedimentos de superviso da recolha e
depsito de SWM, incluindo a qualidade e eficincia dos servios; (iii) investir em sistemas
de monitorizao e pesquisa dos contedos dos resduos slidos; (iv) reabilitar os locais de
depsito e promover a construo de aterros sanitrios; (v) promover a formao contnua
do pessoal, em particular de tcnicos, gerentes, administradores, supervisores e pessoal
operacional da SWM e adoptar mecanismos para distinguir e recompensar trabalhadores,
em especial os que trabalham na recolha do lixo; e (vi) investir fortemente em programas
coordenados de educao cvica, com vista a promover uma responsabilidade partilhada na
manuteno da limpeza das autarquias

10.5 Funes e Responsabilidades Propostas: O Caminho a Seguir


O Anexo 10.1 a seguir, define os principais actores e intervenientes que devem assumir as
responsabilidades em relao s prioridades mais urgentes acima referidas. Os captulos e
os relatrios pormenorizados n CD-ROM trazem mais ampla matria para discusso. Esta
Quadro destina-se a fornecer algumas linhas de orientao a intervenientes especficos
sobre a forma de alcanar o mximo impacto no curto a mdio prazo. O quadro propost
como base para discusses entre o Governo central, a ANAMM e as prprias autarquias,
assim como outros parceiros de desenvolvimento que actualmente tenham programas ou
planos para apoiar futuramente o desenvolvimento municipal. O quadro meramente
indicativo, mas permite comear a considerar o tipo de apoio que cada interveniente dever
pensar em assumir no mbito da agenda municipal para o desenvolvimento.

Para terminar, h um sem fim de oportunidades de pesquisa que resultam deste estudo e
que merecem considerao. Entre elas, uma avaliao mais aprofundada de algumas
questes transversais, incluindo os modelos de prestao de servios (p. ex: empresas
municipais, PPP), modelos de reforma organizacional e de capacitao de recursos
humanos, opes especficas para apoiar o planeamento espacial, assim como anlises de
sectores especficos, como a poltica de habitao urbana, servios de transportes urbanos
e a agricultura urbana. A agenda mais urgente para o Governo, parceiros e ANAMM

350
claramente estabelecer critrios e metodologias para a transferncia de competncias para
as autarquias, tendo em visto o Decreto 33, em simultneo os os apropriados recursos
financeiros, humanos e de assistncia tcnica.

Atendendo ao seu ponto de partida, dez anos atrs, as autarquias de Moambique tm


feito considervel progresso. Aprenderam-se nesta dcada, muitas lies que estabelecem
bases para um progresso considervel no futuro. Os desafios que as autarquias enfrentam
so grandes e agravados por um contexto nacional que, embora no favorvel
descentralizao fiscal, tende a passar cada vez mais responsabilidades para a esfera
municipal. O desafio para a gesto autrquica ser conseguir melhorar a sua base de
receitas e simultaneamente estabelecer reas prioritrias para uma melhoria sensvel na
prestao de servios atravs de uma atribuio direccionada de recursos. Para o
conseguir, tero que se concentrar na soluo para os constrangimentos subjacentes que
limitam a eficcia do municpio, no seu todo. O aperfeioamento do planeamento e da
governao, a restruturao organizacional, a capacitao dos recursos humanos e o
melhoramento da gesto de receitas e despesas so reas crticas em que necessrio
concentrar ateno, ao mesmo tempo que se procura dar aos cidados uma qualidade de
servios significativamente melhores. A gesto autrquica uma rea complexa e requer
um forte apoio por parte do Governo nacional e dos cidados. essencial que todos os
programas de apoio dem particular ateno s questes transversais, qualquer que seja o
seu sector especfico ou o ponto tcnico de partida. Com apoio adequado na prxima
dcada e a liderana empenhada dos seus Presidentes e Conselhos Municipais, as
autarquias de Moambique podem contribuir de modo significativo para as metas
nacionais de reduo da pobreza e de crescimento nas reas rurais e urbanas.

Notas Finais

1
Isto deve-se em parte desvalorizao do cmbio durante o perodo the 1996/7-2002/3 que favoreceu os
agricultores. No h dados posteriores a 2002/3 pelo que no certo se a tendncia se manteve.

351
Anexo 10.1 O Papel dos Actores: o sistema municipal subjacente
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
1.0 Jurdico e
Poltico
1.1 Clarificar as - Clarificar o enquadramento jurdico - Concentrar recursos em reas - Criar comisso ad hoc
responsabilida-des relativo s responsabilidades em que claro o mandato para composta por Presidentes dos
municipais no municipais (reas cinzentas) aco (reas brancas) CM (com apoio tcnico) para
presente quadro negociar, esclarecer e finalizar
jurdico este processo com o governo
nacional
1.2 Melhorar a - MF, MAE e MPD devem - Avaliar a capacidade prpria - Estabelecer uma comisso para
transferncia de desenvolver critrios de para assumir as competncias e o liderar este processo por parte da
competncias do transferncias, incluindo recursos possvel impacto dessas autarquia
Estado para as tcnicos, financeiros e humanos transferncias
autarquias - Pormenorizar melhor os acordos de
conforme o decreto transferncia de funes
33/2006 - Desenvolver orientaes
metodolgicas para ajudar ministrios
sectoriais e autarquias neste processo
1.3 Clarificar o - Estratgia de descentralizao a
enquadramento da mdio-longo prazo, definindo a
poltica de abordagem ao gradualismo
descentralizao - Critrios para cidades se tornarem
municpios devem ser definidos e
divulgados
- Estabelecer processo transparente de
avaliao de candidatas
1.4 Questes - Alterar legislao eleitoral municipal
espaciais e para conjugar representao eleitoral
Aspectos de rea e representao proporcional
Territoriais da
Representao
Municipal
1.5 Aumentar o - Incluir as questes urbanas em - Participar na formulao dos - Participar na formao dos - Promover a incluso de
reconhecimento das edies futuras de PARPA e nos PARPA e nos planos quinquenais PARPA e nos planos questes relativas pobreza
questes urbanas no planos quinquenais, atravs da quinquenais urbana em futuros PARPA e
PARPA e nos participao activa das autarquias nos planos quinquenais
planos quinquenais

352
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
1.6 Estabelecer um - Criar normas e enquadramento - Fornecer apoio ao
enquadramento jurdico para a criao de empresas desenvolvimento de normas
jurdico para municipais semi-autnomas, e estrutura
modelos alternativos concesses ao sector privado e PPP
de prestao de municipais, pelo MF
servios
2.0 Governao
2.1 Solucionar os - Desenvolver estruturas e orientao - Publicar contas e oramentos - Desenvolver ferramentas a - Dar apoio a este processo e
baixos nveis de de apoio responsabilizao - Publicar contratos e propostas partir das orientaes exemplos de boas prticas
responsabilizao - Elaborar e publicar cdigos de - Divulgar as ferramentas
conduta autrquica
- Criar procedimentos para
reclamaes
- Melhorar o fluxo de informao
aos cidados e a participao no
planeamento e oramento
2.2 Consolidar as - Contribuir com quotas para a - Aumentar as quotas dos - Apoiar a ANAMM no
capacidades dos ANAMM membros para maior rectrutamento de pessoal
principais actores - (Ver recomendaes em independncia poltica para campanhas e programas
Organizao e RH para o reforo - Desenvolver programas que de informao, formao e
das capacidades autrquicas) possam ser financiados por comunicao
fontes externas (expansvel) - Trabalhar com a sociedade
- Fazer campanhas de civil para apoiar a sua
informao sobre os mandatos e capacidade para participar
os papis a desempenhar em questes municipais
2.3 Apoiar a - Melhorar as relaes com - Campanhas para promover a - Financiar campanhas de
participao e o associaes de moradores e participao das mulheres apoio participao das
reforo das relaes organizaes da sociedade civil - Campanhas para aumentar a mulheres
entre poder local e - Reforar relaes com a participao nas eleies - Desenvolver programas
cidados sociedade civil atravs de - Organizar uma campanha de que estimulem a
consultas cidade, oramento informao sobre o papel e as participao,como um fim
participativo e desenvolvimento responsabilidades das autarquias e como um meio- p-ex: o
de bairros oramento participativo
- Criar canais regulares de
comunicao entre eleitos e o
eleitorado
- Criar uma estratgia de
participao

353
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
3.0 Planeamento
3.1 Desenvolver - Fornecer linhas de orientao - As autarquias deveriam criar - Desenvolver e consolidar - Fornecer apoio tcnico e
uma viso sobre planeamento estratgico uma viso e uma estratgia relacionamentos com os vrios financeiro para estas
estratgica municipal atravs de um intervenientes interessados para aces
processo envolvendo os vrios apoiar a viso municipal - Divulgar exemplos de
intervenientes interessados boas prticas
3.2 Lei do - Estabelecer regras e regulamentos - Criar unidades de planeamento - Trabalhar com o MICOA para - Documentar e implementar
Ordenamento do para o planeamento local (MICOA) nas autarquias criar e divulgar manuais de prticas boas e inovadoras
Territrio - Fornecer instrumentos de trabalho e - Elaborar planos locais (3 tipos) planeamento local -Garantir que a assistncia
equipas de apoio tcnico com base em exerccios de ao desenvolvimento
planeamento participativo e contempla as prioridades e
planos espaciais planos locais
- Criar cadastros locais
- Fornecer DUAT a todos os que
receberam lotes
3.3 Coordenar o - Desenvolver um enquadramento e - Estabelecer a ligao entre o - Promover a colaborao com - Encontro nacional para
planeamento orientaes para os ministrios de planeamento sectorial e os planos os ministrios de tutela e avaliar a situao e analisar
sectorial com o tutela e LOLE sobre formas de espaciais e financeiros; integrar as partilhar exemplos de boas lacunas
plano financeiro coordenar com as autarquias o necessidades com as prioridades a prticas - Coordenar uma abordagem
anual planeamento da prestao de servios resolver a nveis tcnicos s agendas urbanas com
em reas urbanas base neste relatrio
4.0 Finanas
4.1 Melhor - Considerar a introduo de novos - Alargar o nmero de - Fornecer mais contributos - Financiar apoio para
utilizao das instrumentos fiscais em reas de propriedades tributveis e analticos e fazer lobby junto do trabalho analtico sobre
receitas prprias importncia municipal, como o actualizar o valor das Governo nacional em relao s reforma fiscal autrquica
turismo e/ou a minerao propriedades opes fiscais das autarquias
4.2 Melhorar a - Actualizar os registos de
cobrana de receitas diferentes actividades econmicas
no fiscais (taxas e - Melhorar a administrao e o
licenas) controlo dos mecanismos de
cobrana
- Aumentar as licenas de uso de
espaos pblicos actualizando os
cadastros

354
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Desenvolvimento
4.3 Melhorar o - Reformar o sistema de - Realizar trabalho analtico para
sistema das transferncias, aumentando o conjunto atrair o governo ao dilogo sobre
transferncias inter- de receitas e regulando a dotao do reformas
governamentais FIIL por meio da aplicao de uma - Coligir dados sobre
frmula transferncias
- Esclarecer os mecanismos de
financiamento para novas
responsabilidades transferidas e
providenciar recursos adequados,
financeiros, materiais e humanos, para
estes servios
- Atribuir doaes em bloco para
servios especficos
- Prestar apoio, atravs dos
ministrios de tutela, aos servios
sociais fornecidos pelas autarquias
4.4 Canalizar mais - Assegurar que os projectos de - Monitorizar e divulgar a forma - Os projectos da Ajuda
assistncia ao doadores em reas urbanas so feitos como a Ajuda canalizada deveriam contemplar os
desenvolvimento em colaborao com as autarquias - Coordenar os esforos dos documentos de planeamento
atravs das - Canalizar recursos internacionais doadores locais e os planos de aco
autarquias para o financiamento de infra- prioritrios e deveriam
estruturas municipais incluir as autarquias na
formulao dos projectos
- Aumentar a gesto
financeira, feita pelas
autarquias, de projectos
municipais financiados pela
Ajuda
- Reestruturar a OdaMoz
para proporcionar
informao sobre o montante
de doaes e nmero de
projectos autrquicos
apoiados pela Ajuda

355
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
4.5 Gesto - Criar todas as condies necessrias - Investir em sistemas financeiros - Fornecer apoio ao
Financeira para que o SISTAFE seja que permitam efectuar todas as desenvolvimento de
adequadamente instalado em todas as transaces de um modo sistemas financeiros
autarquias. estandardizado e eficiente integrados e s subsequentes
- Passar de uma oramentao alteraes de organizao
com base em entradas, para um que estes sistemas requerem
oramento basedado em
programas
4.6 Pobreza - Incluir a Pobreza Urbana nos futuros - Modernizar as cadeias de valor - Promover programas de apoio -Fornecer apoio a programas
PARPA e Planos Quinquenais agrcola existentes, encorajando a empresrios locais atravs da para reforar a agricultura
- Reforar e utilizar as interligaes investimentos no agro- partilha de competncias urbana, as interligaes
desenvolvendo as infra-estruturas processamento, melhorando os empresariais e incentivar a urbano-rurais e o
apropriadas transportes de acesso e os liderana empreendedorismo local
- Explorar os potenciais da agricultura mercados - Estimular empresas de
urbana e do agro-processamento - Reduzir a burocracia para criar agro-processamento
um clima propcio ao prximas de centros urbanos
desenvolvimento de negcios
- Promover mecanismos
participativos para dar poder aos
cidados
5.0 Organizao
e RH
5.1 Reestruturar as - Divulgar opes de reestruturao - Efectuar, se necessrio, uma - Ajudar a financiar
organizaes para autrquica e os enquadramentos reviso abrangente da estrutura consultores necessrios para
corresponderem s jurdicos organizacional e definir: a sede da apoiarem a reestruturao de
necessidades das associados responsabilidade em questes actividades municipais
funes autrquicas transversais; responsabilidades
departamentais; quadros de
pessoal; e descries de funes
- Reforar a fora de trabalho
atravs de: recolocao,
racionalizao e recrutamento de
pessoal
- Remodelar sistemas e redefinir
procedimentos e fluxos de
trabalho, com base numa crescente
utilizao das TI

356
Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento
5.2 Criar um plano - Dar formao atravs do SIFAP - Desenvolver um plano de - Apoiar as autarquias no - Apoiar a formao nas
estratgico de formao estratgico, com base desenvolvimento de planos de autarquias
formao em funes e responsabilidades formao
redefinidas, para ajudar o pessoal - Colaborar com organizaes de
a dar respostas s exigncias do formao para desenvolverem
servio programas de apoio s autarquias
- Integrar a aprendizagem no
posto de trabalho, cursos de curta
durao e cursos vocacionais nos
planos de formao
5.3 Desenvolver - Desenvolver orientaes e critrios - Desenvolver critrios prprios - Estabelecer consultas com o - Assegurar uma
uma estratgia de para ajudar as autarquias a incrementar para avaliar a preparao para a governo para definir o tipo de transferncia eficiente dos
assistncia tcnica uma estratgia de assistncia tcnica transferncia de competncias, ajuda necessria necessrios recursos e
para acolherem, com sucesso, a com base nas lacunas assistncia tcnica, com o
transferncia de competncias ao identificadas atravs de anlise apoio de programas
abrigo do Decreto 33. organizacional e reestruturao sectoriais e de appoio ao
oramento
5. 4. Desenvolver - Estabelecer uma estratgia nacional - Vincular a progresso de Definir o enquadramento em
planos de carreiras para carreiras pblicas autrquicas, carreira formao profissional conjunto com o Governo
com as autarquias com orientaes claras relativamente formal nacional
a mobilidade profissional e progresso
de carreira
5.5 Aumentar a - Reduzir a burocracia e
flexibilidade de regulamentao em relao ao
recrutamento recrutamento municipal e gesto de
pessoal
5.6 Aumentar a - Divulgar exemplos de boas prticas - Divulgar informao e - Coordenar as agncias (p.
partilha de saberes e - Providenciar a integrao no SIFAP conhecimentos ex: evitar a duplicao de
de boas prticas das lies aprendidas - Coordenar trocas de manuais)
experincia (aprendizagem com - Introduzir prticas boas e
os pares) interessantes de outros
pases

357
Anexo 10.2 O Papel dos Actores: A Prestao de Servios Integrados.
SERVIO Governo Central Autarquias ANAMM Parceiros de
Desenvolvimento

1. Solo e - Elaborar procedimentos e manuais para - Efectuar mapeamento a baixo custo e - Documentar e divulgar boas - Mobilizar apoios em
Habitao as diferentes reas desenvolver um sistema cadastral para prticas coordenao com o
- Esclarecer o papel do MICOA na melhorar a segurana dos ttulos de - Apoiar a formao, Governo
ratificao do planeamento estratgico a posse (ver 3.4) intercmbio de visitas e
longo prazo - Utilizar o registo cadastral em conjunto cursos breves, para aumentar
- MICOA, trabalhar com as com o planeamento de uso da terra para as competncias dos
Universidades para desenvolver um melhorar a segurana dos ttulos e a base presidentes dos CM e dos
grupo de percia em requalificao e fiscal das autarquias membros da assembleia
reordenamento para os povoados - Incrementar a requalificao e o municipal
informais existentes e para os planos de reordenamento e integr-los na prtica
utilizao de terra normal de planeamento
- Ajudar com o trabalho burocrtico
aqueles que receberam lotes (ver 3.4)

2. gua - Definir quem a autoridade no - Participar continuadamente em - Investir em infra-


abastecimento de gua nas zonas mecanismos de coordenao com estruturas fsicas
urbanas e esclarecer o papel especfico mltiplos participantes interessados - Financiar o TA para
das autarquias - Participar continuadamente nas apoiar melhoramentos
- Determinar as responsabilidades das estruturas de governao operacionais e financiar
AIAS e CPAS e avaliar o seu - Incrementar as capacidades para O&M
desempenho num perodo piloto regular os fornecedores em reas
- Aumentar a eficcia dos mecanismos urbanas
de coordenao entre autarquias, FIPAG,
AIAS e CPAS pilotos.

358
3. Saneamento - Atribuir ao CRA a responsabilidade - Divulgar o conhecimento de - Divulgar boas prticas - Investir em infra-
regulatria dos sistemas de tecnologias incluindo a nvel das - Encorajar o governo e estruturas fsicas
saneamento com esgotos a mdio comunidades parceiros internacionais a - Investir em programas
prazo - Estabelecer servios para despejo de investirem em infra- para a promoo da
- Apoiar os esforos do governo local latrinas e fossas spticas a efectuar pelo estruturas de saneamento, de sade e higiene
atravs de um programa nacional do sector privado modo a que se atinjam as -Investir em programas
MOPH/DNA para promover a sade e -Avaliar instrumentos de receita para MDG de sade de promoo de placas
a higiene garantir O&M para fossas spticas
- Estabelecer uma doao em bloco - Trabalhar no mbito do programa - Financiar a AT para
aos governos locais e/ou um programa nacional para ajudar as famlias a apoiar melhoramentos
subsidiado especfico para apoiar implementar solues eficazes operacionais e financiar
investimentos em latrinas e fossas O&M
spticas pelas famlias.

4. Waste - Melhorar a coordenao entre - Elaborar planos integrados de gesto de - Difundir boas prticas - Fornecer apoio
instrumentos legais em relao a resduos slidos (ISWMP) - Difundir padres-modelo financeiro e assistncia
gesto ambiental e de resduos - Criar receitas prprias atravs de taxas Aprendizagem atravs de tcnica
- Estandardizar procedimentos servio Pares
relacionados com diferentes tipos de - Adquirir tecnologia apropriada e
resduos (domsticos, industriais e reforar as capacidades tcnicas e
hospitalares) operacionais do pessoal para a utilizar
- Divulgar o enquadramento - Reforar as responsabilidades dos
regulatrio e orientaes estratgicas e cidados atravs de campanhas
tcnicas (p.ex: a iseno de IVA)
-Aumentar a capacidade das direces
provinciais do MICOA para apoiar as
autarquias atravs da formao de
formadores

359
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