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UN-WATER/WWAP/2007/02

UN-WATER/WWAP/2007/02
UN-WATER/WWAP/2007/02

El agua,
una responsabilidad compartida
2 Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo

MINISTERIO
DE MEDIO AMBIENTE
UN-WATER/WWAP/2007/02

Ttulo original: Organizacin Mundial de la Salud (OMS)


WATER A SHARED RESPONSIBILITY Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM)
The United Nations World Water Development Report 2 Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Versin original en ingls publicada en 2006. Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA)
Organizacin de las Naciones Unidas para la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), 7, place de Industrial (ONUDI)
Fontenoy, 75007 Pars, Francia, y Berghahn Books, 150
Broadway, Suite 812, Nueva York, NY 10038, Estados Comisiones Regionales de las Naciones Unidas
Unidos de Amrica. Comisin Econmica para Europa (CEPE)
Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacfico
Versin en lengua castellana editada por la Sociedad (CESPAP)
Estatal Expoagua Zaragoza 2008, S.A. Comisin Econmica para frica (CEPA)
www.expozaragoza2008.es Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL)
Direccin de la edicin castellano: Sociedad Estatal Comisin Econmica y Social para Asia Occidental
Expoagua Zaragoza 2008, S.A. (CESPAO)
Coordinacin: Javier Albisu Iribe Sez
Ayudante de coordinacin: Silvia Barona Santiago Secretaras de las Convenciones y Dcadas de las
Traduccin: VOCENTO Naciones Unidas
Revisin de la traduccin: M del Pilar Gonzlez Meyaui Secretara de la Convencin de Lucha contra la
Impresin y encuadernacin: Edelvives Desertificacin (CCD)
Depsito legal: Z-3.003/2006 Secretara del Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB)
Secretara de la Convencin Marco de las Naciones
Este informe ha sido publicado en nombre de los Unidades sobre el Cambio Climtico (CCC)
miembros del Programa Mundial de Evaluacin de los Secretara de la Estrategia Internacional de Reduccin de
Recursos Hdricos de las Naciones Unidas (WWAP) con el Desastres (EIRD)
apoyo de los siguientes pases y organizaciones:
UNESCO-WWAP 2006
Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, la Comisin Todos los derechos reservados, a excepcin de la citacin
Internacional para la Proteccin del Danubio (CIPD) en de pequeos pasajes con el fin de crtica o revisin.
colaboracin con los pases pertenecientes al Distrito de la Queda prohibida la reproduccin total o parcial de este
cuenca del Danubio, Dinamarca, Espaa, Estonia, Etiopa, libro bajo ninguna forma, ya sea sta electrnica o
Federacin Rusa, Francia, Japn, Kenia, Mal, Mxico, mecnica, incluyendo fotocopias, grabaciones, o cualquier
Mongolia, Paraguay, Per, Reino Unido, Sri Lanka, sistema de almacenaje de informacin o de recuperacin
Sudfrica, Tailandia, Turqua, Uganda, Uruguay. conocido o por inventar, sin el consentimiento por escrito
de UNESCO-WWAP.
Fondos y Programas de las Naciones Unidas
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos ISBN UNESCO: 92-3-104006-5 (edicin en ingls)
Humanos (ONU-Hbitat)
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Las designaciones usadas y la presentacin de material a
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las travs de esta publicacin no implican la expresin de
Naciones Unidas (ONU-DAES) ninguna opinin, cualquiera que sta sea, por parte de la
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo UNESCO y el WWAP por lo que se refiere a la posicin
(PNUD) jurdica de cualquier pas, territorio, ciudad o rea o de
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente sus autoridades, o sobre la delimitacin de sus fronteras o
(PNUMA) lmites.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) Ediciones UNESCO: http://upo.unesco.org
Universidad de las Naciones Unidas (UNU)
Impreso en Zaragoza.
Agencias especializadas de las Naciones Unidas
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y Diseo y produccin
la Alimentacin (FAO) Andrew Esson, Baseline Arts Ltd., Oxford, Reino Unido
Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA)
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (Banco Todas las pginas web fueron visitadas en febrero de
Mundial) 2006
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ndice
Prefacio Kofi Annan (Secretario General de las Naciones Unidas) v
Prlogo Kochiro Matsuura (Director General de la UNESCO) vii
Roque Gistau Gistau (Presidente de la Sociedad Estatal Expoagua Zaragoza 2008, S. A.) viii
Introduccin Gordon Young (Coordinador del WWAP) ix
Agradecimientos xii

Seccin 1: Contextos cambiantes 1


Mapa global 1: ndice de uso insostenible del agua 2
Mapa global 2: Crecimiento de la poblacin urbana 3
Captulo 1: Vivir en un mundo en constante cambio 5
Captulo 2: Los retos de la gobernabilidad del agua (PNUD, con la contribucin de FIDA) 43
Captulo 3: El agua y los asentamientos humanos en un mundo cada vez ms urbanizado
(ONU-Hbitat) 87

Seccin 2: Unos sistemas naturales cambiantes 115


Mapa global 3: ndice de estrs hdrico relativo 116
Mapa global 4: Actuales fuentes de carga de nitrgeno 117
Captulo 4: El estado del recurso (UNESCO y OMM, con la contribucin de OIEA) 119
Captulo 5: Ecosistemas costeros y de agua dulce (PNUMA) 159

Seccin 3: Retos para el bienestar humano y el desarrollo 199


Mapa global 5: Uso domstico e industrial de agua 200
Mapa global 6: Retencin de sedimentos por grandes presas y embalses 201
Captulo 6: Proteger y promover la salud humana (OMS y UNICEF) 203
Captulo 7: El agua para la alimentacin, la agricultura y los medios de vida rurales
(FAO y FIDA) 243
Captulo 8: Agua e industria (ONUDI) 275
Captulo 9: Agua y energa (ONUDI) 305

Seccin 4: Administracin y soluciones de gestin 337


Mapa global 7: Coeficiente de variacin de la humedad climtica 338
Mapa global 8: ndice de reutilizacin del agua 339
Captulo 10: Gestionar los riesgos: asegurar los beneficios del desarrollo
(OMM, ONU-EIRD y UNU) 341
Captulo 11: Compartir el agua (UNESCO) 371
Captulo 12: Valorar y cobrar el agua (ONU-DAES) 399
Captulo 13: Mejorar el conocimiento y las capacidades (UNESCO) 433

Seccin 5: Compartir responsabilidades 465


Captulo 14: Estudios de casos: hacia un enfoque integrado 467
Captulo 15: Conclusiones y recomendaciones para pasar a la accin 519

Lista de recuadros (por captulo y por regin), mapas, figuras y tablas 531
Acrnimos y unidades de medida 544
Crditos (Mapas globales y fotografas) 549
ndice geogrfico 554
CD-ROM contraportada trasera
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Distribucin de agua
durante una sequa en
Mandera, Kenia
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PREFAC IO . V

Prefacio

El agua es un elemento esencial para mantener la vida, impregna nuestras vidas y est
profundamente arraigada en nuestra cultura. Las necesidades bsicas humanas de abastecimiento
seguro de alimentos e inmunidad frente a las enfermedades dependen de ella. El desarrollo social
esfuerzos como el buen funcionamiento de los hospitales se basa asimismo en la disponibilidad
de agua limpia. El desarrollo econmico requiere recursos energticos y actividades industriales, y
ambos dependen del agua. La provisin de instalaciones sanitarias para las nias en las escuelas
ofrece otro ejemplo de vnculos ms amplios con el agua el agua tiene efectos positivos sobre la
higiene y la salud, mantiene a las nias en las escuelas y ayuda a salvaguardar el medio ambiente
natural. Por estas razones y muchas ms, el acceso a un agua potable segura y al saneamiento es
un objetivo de desarrollo por s mismo que est ntegramente relacionado con el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio.
El Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo
es la publicacin insignia de ONU-Agua, el mecanismo inter-agencias establecido con el fin de
coordinar las actividades de todas las agencias de Naciones Unidas y entidades que trabajan en el
rea de los recursos hdricos. Publicado por vez primera en 2003 como contribucin al Ao
Internacional del Agua Dulce, el Informe es producido por el Programa Mundial de Evaluacin de
los Recursos Hdricos de las Naciones Unidas (WWAP). Trabajando estrechamente con Gobiernos,
organizaciones no gubernamentales, grupos representantes de la sociedad civil y el sector
privado, el WWAP hace un seguimiento de los problemas del agua, realiza recomendaciones para
satisfacer futuras demandas y desarrolla estudios de casos para promover discusiones informadas
sobre los temas que ataen al agua dulce.
Esta segunda edicin del Informe sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo
El agua, una responsabilidad compartida muestra que la responsabilidad colectiva resulta
fundamental a la hora de evaluar y hacer un seguimiento de los progresos y para alcanzar las
metas y objetivos acordados internacionalmente. Conforme nos adentramos en el Decenio
Internacional para la Accin, El agua, fuente de vida (2005-2015), animo a todos a trabajar
juntos de forma ms estrecha para promover el respeto a los ecosistemas naturales de los cuales
dependemos y asegurar que todo el mundo disfrute de acceso a un agua potable segura y a los
beneficios que sta hace posibles.

Kofi A. Annan
Secretario General de las Naciones Unidas
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Pescando en el ro Mekong
en Vietnam
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PRLOGO . V I I

Prlogo

En marzo de 2003, durante el 3er Foro Mundial del Agua, celebrado en Kioto, Japn, tuve
el placer de presentar el 1er Informe sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo,
hoy da utilizado como herramienta educativa y como gua por los responsables de la toma de
decisiones en muchos pases alrededor del mundo. Su impacto fue tal que gener un impulso a
nivel internacional que llev a la creacin del Decenio Internacional para la Accin, El agua,
fuente de vida (2005-2015).
Es por tanto un inmenso placer para m presentar el segundo en esta serie de Informes sobre
el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo El agua, una responsabilidad compartida.
Su publicacin es ms que oportuna, llegando justo un ao despus del inicio del Decenio y a
tiempo para el 4 Foro Mundial del Agua en Ciudad de Mxico en marzo de 2006. Posteriores
ediciones del Informe estn programadas para 2009, 2012 y 2015, y proporcionarn contenidos a
la agenda del Decenio. Estos informes ayudarn a hacer un seguimiento de los progresos hacia el
logro de los objetivos establecidos en la Cumbre del Milenio y la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible, muchos de los cuales tienen fijado su plazo para 2015.
El agua, por supuesto, es asunto de todos. Raro es el da que acaba sin orse algo sobre otra
inundacin, otra sequa u otro vertido contaminante sobre las aguas superficiales o subterrneas.
Cada una de estas cuestiones tiene un impacto directo o indirecto, no slo sobre la seguridad
humana, sino tambin sobre los medios de subsistencia y desarrollo. Los asuntos involucrados van
desde los que tienen que ver con el bienestar humano bsico (seguridad alimentaria y salud),
hasta los relativos al desarrollo econmico (industria y energa), incluyendo tambin cuestiones
fundamentales acerca de la conservacin de los ecosistemas naturales de los que, en ltima
instancia, todos dependemos. Estos asuntos estn interrelacionados y tienen que ser
considerados de forma conjunta, como un todo.
Resulta por ello especialmente apropiado que veinticuatro agencias y entidades del sistema de
las Naciones Unidas estn implicadas, con un objetivo compartido, en la produccin de un informe
global comprensivo y objetivo sobre los asuntos relacionados con el agua y las medidas que se
estn adoptando para afrontar los desafos que se plantean para la humanidad.
Estoy muy orgulloso de que la UNESCO, al albergar la Secretara del Programa Mundial de
Evaluacin de los Recursos Hdricos y proporcionar un fondo fiduciario para ayudar a financiar los
costes de produccin del Informe, est facilitando el proceso de reunir a las agencias de las
Naciones Unidas frente a una causa comn. Creo firmemente que la comprensin de los muchos
sistemas que estn detrs de los aspectos relativos al agua cientficos y culturales, econmicos
y sociales aumentar nuestra capacidad para administrar mejor este preciado recurso y ayudar
a la eliminacin de la pobreza y al logro de la paz mundial.

Kochiro Matsuura
Director General de UNESCO
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V I I I . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Como Presidente de la sociedad organizadora de la Exposicin Internacional Zaragoza 2008,


que llevar por tema central Agua y Desarrollo Sostenible, me es muy grato presentar El 2
Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo
El agua, una responsabilidad compartida en castellano.
Este informe incide en que el uso sostenible del agua es uno de los mayores retos globales que
tiene planteada en estos momentos la humanidad. Un reto que nos obliga a reconsiderar nuestra
relacin con el medio y a elaborar nuevas estrategias en el uso de los recursos, que eviten su
agotamiento y la degradacin de los sistemas ambientales que mantienen la vida en el Planeta.
Sobre estas cuestiones se reflexionar del 14 de junio al 14 de septiembre de 2008 en Expo
Zaragoza 2008.
Durante estos tres meses de verano en Zaragoza, ms de un centenar de participantes entre
pases, entidades estatales y locales, organizaciones internacionales, organizaciones no
gubernamentales y empresas privadas mostrarn, reflexionarn y debatirn sobre un rico y variado
plantel de experiencias e innovaciones cientfico-tcnicas, nuevos aprovechamientos y renovadas
frmulas de gestin y concertacin social conducentes a la sostenibilidad de los recursos hdricos.
Expo Zaragoza 2008 quiere aprovechar la amplia difusin del acontecimiento para promover un
cambio cultural entre los agentes involucrados, contribuyendo a crear una conciencia universal de
los problemas y las oportunidades que supone superar la crisis mundial del agua, acercando al
mayor nmero de personas posible a la encrucijada que plantea el agua y su relacin con el
desarrollo sostenible, ayudndoles a comprender mejor el ciclo del agua y el desafo global que
representa su gestin adecuada.
Nuestro compromiso con el tema se ha visto reforzado por la eleccin de la ciudad de Zaragoza
como sede del Decenio Internacional para la Accin de las Naciones Unidas (2005-2015), que lleva
por ttulo "El agua, fuente de vida".
En definitiva quera aprovechar esta ocasin para invitar a todos los lectores de la edicin en
castellano del 2 Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en
el mundo El agua, una responsabilidad compartida para que participen activamente en todas las
actividades que se realizarn antes, durante y despus de Expo Zaragoza 2008. Es una cita
ineludible para que todas las personas sean conscientes de la magnitud del reto al que nos
enfrentamos.

Roque Gistau Gistau


Presidente de la Sociedad Estatal Expoagua Zaragoza 2008, S.A.
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INTRODUCCIN . IX

Introduccin

En los tres aos transcurridos desde el lanzamiento del 1er Informe sobre el Desarrollo de
los Recursos Hdricos en el Mundo durante el 3er Foro Mundial del Agua en Kioto (Marzo de 2003),
el mundo ha sido testigo de considerables cambios. Se han observado numerosos e importantes
desastres relacionados con el agua: el tsunami de 2004 en el Ocano ndico; los huracanes de
2004 y 2005 en el Caribe, el Pacfico Oeste y Estados Unidos; las inundaciones de 2005 en el
Centro y Este de Europa al igual que en otras muchas regiones; y las intensas sequas en Nigeria,
Mal, Espaa y Portugal. Todos ellos son un recordatorio constante del poder destructivo del agua y
de la miseria que supone su carencia en tantas regiones del mundo.
Estos eventos extremos son tan solo un reflejo de los cambios fundamentales que estn
afectando a los recursos hdricos en el mundo entero. En muchos casos, esta evolucin est
probablemente relacionada con una modificacin lenta y persistente del clima global, un
fenmeno que se confirma de forma cada vez ms evidente. La combinacin, en muchas
regiones, de las bajas precipitaciones con una elevada evaporacin est provocando una
disminucin de la cantidad de agua en ros, lagos y acuferos, mientras que el aumento de la
contaminacin est daando los ecosistemas y la salud, los medios de vida y la propia existencia
de quienes no gozan de un acceso adecuado y seguro al agua potable y al saneamiento bsico.
Los grandes cambios demogrficos estn tambin afectando seriamente a la calidad y cantidad
de agua dulce disponible en el Planeta. Mientras que los pases ms desarrollados cuentan con
una poblacin relativamente estable, las regiones menos desarrolladas del mundo estn
experimentando, por lo general, un crecimiento acelerado as como migraciones de su poblacin,
particularmente hacia pueblos grandes, ciudades y megalpolis. En muchas de las zonas urbanas
de rpido crecimiento, resulta imposible erigir la infraestructura necesaria para proporcionar un
abastecimiento de agua e instalaciones de saneamiento a la poblacin, lo cual da lugar al
deterioro de la salud, a una baja calidad de vida y, en muchos casos, al malestar social. A la
demanda urbana de agua, hay que aadir la creciente demanda de agua para la produccin de
alimentos, de energa y para uso industrial.
Las transformaciones ms importantes en la distribucin geogrfica de las poblaciones ocurren
en diversos contextos, a menudo relacionados con los problemas de abastecimiento de agua y con
las tensiones sociales. En algunas zonas como Darfur, hay tanto personas desplazadas dentro de
su pas como refugiados extranjeros. La emigracin econmica, tanto legal como ilegal, supone
tambin un aumento importante de poblacin en algunas zonas de los Estados Unidos, Europa
Occidental, as como en otros lugares. El aumento del turismo en muchos destinos vacacionales
del mundo causa un agotamiento de las fuentes de agua en las regiones concernidas. En todo
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caso, los movimientos poblacionales son un factor de gran impacto sobre la disponibilidad de
agua del mundo, indistintamente de las razones que los causen: tensiones o guerras
permanentes, actividades terroristas o inestabilidad econmica.
La gobernabilidad de los recursos hdricos debe evaluarse teniendo en cuenta estos cambios
de la situacin global, cambios en algunos casos rpidos y notorios y, en otros, insidiosos y
persistentes. Este segundo Informe, El agua, una responsabilidad compartida, trata los temas
relacionados con el agua en este contexto cambiante y hace especial hincapi en los asuntos de
gobernabilidad.
Para muchos Gobiernos, hacer frente de forma efectiva a los numerosos aspectos conexos que
afectan al agua resulta realmente difcil. Esto, no slo es complicado en materia de colaboracin
entre los departamentos de los Gobiernos nacionales, sino tambin en aquellas ocasiones en que
las decisiones de gestin se deben tomar a niveles inferiores, ya que, en el mejor de los casos, la
relacin y la cooperacin entre los diferentes niveles gubernamentales son mnimas. Adems, el
desafo que para las instituciones gubernamentales supone asociarse con las ONG y con el sector
privado para resolver determinados problemas relacionados con el agua, dificulta todava ms la
gestin y la toma de decisiones. La gestin del agua se complica an ms en aquellos casos en
que los ros atraviesan varios pases. El establecimiento de relaciones de cooperacin corriente
arriba-corriente abajo es cada vez ms importante, teniendo en cuenta que casi la mitad de la
poblacin mundial vive en cuencas fluviales o sobre acuferos que cruzan alguna frontera
internacional.
Un objetivo importante del Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos Hdricos, creado
en 2000 a peticin de los Gobiernos que forman parte de la Comisin sobre el Desarrollo
Sostenible, es asistir a los Gobiernos en el desarrollo y en la implementacin de sus planes
nacionales de gestin del agua. As, se han llevado a cabo e incluido en el Informe numerosos
estudios de casos. En el primer Informe, se incluyeron 7 estudios de casos que implicaban a 12
pases, con el fin de ilustrar la variedad de circunstancias que se dan en diferentes regiones del
mundo. Desde entonces, el nmero de estudios de casos ha aumentado a 16, involucrando a 42
pases. Puesto que no es posible describir con detalle en un nico volumen todos los estudios de
casos, se opt por resumirlos en el Informe y publicar cada estudio de forma detallada en nuestro
sitio web, estrategia que nos permite realizar todas las actualizaciones oportunas a medida que
se dispone de nuevos datos e informaciones.
A medida que avance el Decenio Internacional para la Accin, El agua, fuente de vida
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INTRODUCCIN . XI

(2005-2015), los Informes sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo aportarn
una serie de evaluaciones que facilitarn el seguimiento de los cambios ocurridos en el sector
hdrico, tanto a nivel global como en el creciente nmero de pases y cuencas fluviales objeto de
los estudios de casos. El propsito del Decenio es concentrarse en la implementacin de
programas y proyectos relacionados con el agua, a la vez que se trata de asegurar una mayor
cooperacin a todos los niveles, incluida la participacin y la implicacin de las mujeres, logrando
as los objetivos relacionados con el agua acordados a nivel internacional (en el Programa 21, la
Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, el Plan de Accin de Johannesburgo y los
convenidos durante los periodos de sesiones 12 y 13 de la Comisin sobre el Desarrollo
Sostenible). Algunos de los temas identificados por ONU-Agua como prioritarios para el Decenio
son la capacidad de reaccin ante la escasez de agua, el acceso al agua potable, el saneamiento
y la higiene, y la reduccin del riesgo de desastres, especialmente en frica.
Los Informes trienales sobre el desarrollo de los recursos hdricos en el mundo aportarn un
contenido esencial a la programacin del Decenio (se prev que las prximas ediciones del
Informe se presenten en 2009, 2012 y 2015), y sentarn las bases de un sistema de supervisin
global y continuo, que ane las perspectivas y experiencia nicas de los 24 organismos
especializados de la ONU que conforman ONU-Agua, en colaboracin con los Gobiernos y otras
entidades implicadas en los asuntos relacionados con el agua dulce.

Esperamos que encuentre, tanto ste como los futuros Informes, esclarecedores y estimulantes.

Gordon Young
Coordinador del Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos Hdricos
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Agradecimientos
Este informe no hubiera sido posible sin la variada y generosa contribucin de muchas personas y
organizaciones del mundo entero. Adems de las veinticuatro agencias que componen ONU-Agua, muchas
otras organizaciones de las Naciones Unidas, universidades, institutos, ONG y Gobiernos nacionales han
colaborado con contribuciones valiossimas. Nos gustara agradecer especialmente al Gobierno de Japn por
su generoso apoyo, a la editorial Berghahn Books y a Ediciones UNESCO. La produccin de la versin en
castellano de este Informe no hubiera sido posible sin la generosa contribucin de la sociedad organizadora
de Expo Zaragoza 2008.

Equipo para la preparacin del 2. Informe: El agua, una responsabilidad compartida

Coordinacin WWAP
Gordon Young Coordinador
Carlos Fernndez-Juregui Coordinador adjunto

Equipo editorial del WWAP


Engin Koncagl Oficial de programa, estudios de casos
Deanna Donovan Oficial de programa, indicadores
Janine Treves-Habar Editor jefe
Sean Lee Editor
Isabelle Brugnon Edicin fotogrfica
Kristin Pittman Asistente editorial y preparacin del CD
Alejandra Nez-Luna Ayudante de investigacin
Casey Walther Publicidad y apoyo editorial
Alia Hassan Asistente

Equipo de comunicacin y administracin del WWAP


Cornelia Hauke Asistente de coordinacin de proyectos
Georgette Gobina Secretaria del programa
Pilar Gonzlez Meyaui Responsable de comunicacin
Saskia Castelein Responsable de proyecto
Toshihiro Sonoda Oficial de enlace
Maria Rosa Crdenas Asistente de comunicacin
Mustapha Boutegrabet Asistente tcnico

Colaboradores externos
Tony Milburn Editor cientfico
Marie-Aude Bodin Correctora
David McDonald Asistente editorial

Baseline Arts
Andrew Esson Diseo, tipografa y maquetacin
Nicki Averill y Shirley Bolton Diseo, ilustracin y maquetacin
Sue Bushell Diseo grfico

Berghahn Books
Mark Stanton y Jen Cottrill Correctores
Caroline Richards Correctora
Jim Henderson Indexacin
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AG RAD EC I M IENTOS . X I I I

Captulo 1: Vivir en un mundo en Captulo 5: Ecosistemas costeros y de


constante cambio agua dulce
Este captulo ha sido redactado por Tony Milburn Este captulo ha sido coordinado por S. Diop y P.
(consultor) y el equipo editorial del WWAP, con la Mmayi (PNUMA) y redactado por C. Revenga (The
contribucin de ONU-CEPE y la COI. Nature Conservancy-TNC), R. D. Robarts
(PNUMA-GEMS/Agua) y C. Zckler (PNUMA-WCMC).
Captulo 2: Los retos de la
gobernabilidad del agua Las siguientes personas contribuyeron a la
realizacin de este captulo como miembros del
Este captulo fue coordinado y redactado por
grupo de trabajo y/o talleres, y asistentes a
Hkan Tropp (PNUD Estructura para la
reuniones, autores, revisores o editores: M.
gobernabilidad del agua, Instituto Internacional del
Adriaanse, K. Ambrose, N. Ash, S. Barker, C. Bene,
Agua de Estocolmo).
S. Butchart, W. Darwall, N. Davidson, R. Davis, M.
Diamond, N. Dudley, P. Dugan, M. Dyhr-Nielsen, J.
Las siguientes personas contribuyeron como
M. Faurs, M. Finlayson, D. Gerten, M. Hatziolos, R.
autores, revisores, editores, miembros del grupo de
Hirji, H. Hoff, N. Holmes, C. Lacambra, B. Lankford,
trabajo y/o talleres o asistentes a reuniones:
C. Leveque, E. McManus, Muchina-Kreutzberg, C.
Nighisty Ghezae, Karin Krchnak, Joakim Harlin,
Nilsson, S. Oppenheimer, C. A. Reidy, M. Schomaker,
Melvyn Kay, Alan Hall, Sebastian Silva Leander,
K. Schuyt, D. Stroud y S. Tomkins. Las siguientes
David Trouba, Rudolph Cleveringa y Thord Palmlund.
personas contribuyeron a este captulo como
revisores, contribuidores y/o asistentes a reuniones:
Captulo 3: El agua y los asentamientos
A. Calcagno, G. Carr, M. Cheatle, N. Cox, D. Daler, H.
humanos en un mundo cada vez ms
Drammeh, T. Goverse, J. Heppeler, K. Hodgson, R.
urbanizado
Johnstone (editor), E. Khaka, S. Koeppel, H. M.
Este captulo se basa en la segunda edicin del Lindblom, P. Manyara, F. Masai, C. Ouma, W. Rast,
Informe de ONU-Hbitat Agua y Saneamiento en las M. Scheffer, D. Smith, K. Vervuurt y R. G. Witt.
ciudades del mundo (2006), actualmente bajo
impresin y que ser publicado por Earthscan Captulo 6: Proteger y promover la salud
Publications, Londres. ONU- Hbitat quiere humana
agradecer la contribucin de David Satterthwaite del
Este captulo fue coordinado por Robert Bos (OMS)
IIED, Londres, y de ONU-ACNUR por su contribucin
y redactado por Vim van der Hoek (IWMI) y Rolf
sobre el tema de los refugiados.
Luyendijk (UNICEF).

Captulo 4: El estado del recurso


Captulo 7: El agua para la alimentacin,
Este captulo ha sido redactado por Keith Kennedy la agricultura y los medios de vida
(consultor) y supervisado por Alice Aureli (UNESCO) rurales
y Avinash Tyagi (OMM).
Este captulo ha sido coordinado y redactado por
Wolf Klohn y Jean-Marc Faurs (FAO).
Las siguientes personas contribuyeron a la
realizacin de este captulo como miembros del
Las siguientes personas contribuyeron a la
grupo de trabajo y/o talleres, asistentes a
realizacin de este captulo como miembros del
reuniones, autores, revisores o editores: Tommaso
grupo de trabajo y/o talleres y asistentes a
Abrate, Pradeep Aggarwal, Bo Appelgren, Roger
reuniones: Melvyn Kay, Karen Frenken, Rudolph
Barry, se Eliasson, Andy Fraser, Regula
Cleveringa, Ccile Brugre, Jake Burke, Carlos
Frauenfelder, Lindsey Higgs, Hege Hisdal, Regine
Garces, Paul van Hofwegen, Sasha Koo-Oshima,
Hock, Jippe Hoogeveen, Kshitij Kulkarni, Annukka
Audrey Nepveu de Villemarceau, se Eliasson, David
Lipponen, Jean Margat, Datius Rutashobya, Joop
Molden, Daniel Renault, Uwe Barg, Leon Hermans,
Steenvoorden, Mohammed Tawfik, Jac van der Gun,
Pasquale Steduto y Michael Wales.
Jaroslav Vrba, Bruce Webb y Gary Wright.
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X I V . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Captulo 8: Agua e industria Puri, P. B. Anand, Aaron T. Wolf, Joshua T. Newton,


Houria Tazi Sadeq, Raya Stefan, Volker Bge, Lars
Este captulo ha sido coordinado y redactado por
Wirkus, Arjen Y. Hoekestra, Dipak Gyawali, Bruce
Ania Grobicki (consultora) en representacin de
Hooper, Mnica Porto, Eugene Stakhiv, Waleed El
ONUDI.
Zubeiri, Bozena Blix, Andrs Szllsi-Nagy, Alberto
Tejada-Guibert y Alice Aureli.
Las siguientes personas contribuyeron a este
captulo como revisores, editores, miembros del
Captulo 12: Valorar y cobrar el agua
grupo de trabajo y/o talleres o asistentes a
reuniones: Pablo Huidobro, Susanna Galloni, Takashi Este captulo ha sido redactado por Robert A. Young
Asano y Karen Franz Delgau. (consultor) y M. Aslam Chaudhry (ONU-DAES) y
coordinado por M. Aslam Chaudhry (ONU-DAES).
Captulo 9: Agua y energa
Este captulo ha sido redactado por Ania Grobicki Las siguientes personas contribuyeron como
(consultora) y coordinado por Robert Williams revisores: Manuel Dengo, Claude Sauveplane, Jean-
(ONUDI). Michel Chene y Leon Hermans. Las siguientes
personas proporcionaron material de fondo e
Las siguientes personas contribuyeron a este informes: Marcia Brewster y Jacob Burke.
captulo como revisores, editores, miembros del
grupo de trabajo y/o talleres o asistentes a Captulo 13: Mejorar el conocimiento
reuniones: Richard Taylor, Pravin Karki, Margaret y las capacidades
McMorrow, Vestal Tutterow, Michael Brown, Tong
Este captulo ha sido coordinado y redactado por
Jiandong, Lucille Langlois, Ferenc Toth, John Topper,
Jan Luijendijk, Roland Price y Kyle Robertson
Gordon Couch y Drona Upadhyay.
(UNESCO-IHE).

Captulo 10: Gestionar los riesgos:


Las siguientes personas han contribuido como
asegurar los beneficios del desarrollo
autores, revisores, editores, miembros del grupo de
Este captulo ha sido redactado por Bastien trabajo y/o talleres o asistentes a las reuniones:
Affeltranger (consultor), coordinado por Wolfgang Diego Meja-Vlez, Guy J. F. R. Alaerts, Paul W. J.
Grabs (OMM) y supervisado conjuntamente por van Hofwegen, Saba Bokhari, Claudio Caponi, Ralph
Wolfgang Grabs (OMM) y Yuichi Ono (ONU-EIRD). Daley, Jac van der Gun, Keith Kennedy, Kees
Leendertse, Wouter Lincklaen Arriens, Annukka
Las siguientes personas contribuyeron como Lipponen, Paul Taylor, Alexey Volynets, Charles
miembros del grupo de trabajo: Wolfgang Grabs
Vrsmarty y Jan Yap.
(OMM) y Yuichi Ono (ONU-EIRD). Las siguientes
personas contribuyeron como autores o revisores:
Captulo 14: Estudios de casos: hacia un
Mohammed Abchir, Reid Basher, Janos Bogardi,
enfoque integrado
Salvano Briceo, Xiaotao Cheng, Ken Davidson, John
Harding, Tarek Merabtene, Tony Milburn, Buruhani Este captulo ha sido coordinado por Engin
Nyenzi, Pascal Peduzzi, Erich Plate, Rajib Shaw, Koncagl. Jean-Marie Barrat ha contribuido a los
Slobodan Simonovic, Caroline Sullivan, Mohamed casos de estudios africanos, y el captulo se basa
Tawfik, Avinash Tyagi y Junichi Yoshitani. en informacin proporcionada por las siguientes
contrapartes para los estudios de casos:
Captulo 11: Compartir el agua
Este captulo ha sido redactado por Evan Vlachos Comunidad Autnoma del Pas Vasco
(Universidad del Estado de Colorado) y coordinado Ana Isabel Oregi Bastarrika, Toms Epalza Solano,
por Lna Salam (UNESCO). Jos Mara Sanz de Galdeano Equiza, Iaki Arrate
Jorrn, Jasone Unzueta, Mikel Mancisidor e Iaki
Las siguientes personas contribuyeron a este Urrutia Garayo.
captulo como revisores, editores, miembros del
grupo de trabajo o asistentes a reuniones: Shammy La Cuenca del Ro Danubio
Ursula Schmedtje, Igor Liska y Michaela Popovici.
UN-WATER/WWAP/2007/02

AG RAD EC I M IENTOS . X V

Etiopa La Plata
Abera Mekonen, Teshome Workie, Tesfaye Vctor Pochat, Silvia Gonzlez, Elena Bentez, Carlos
Woldemihret, Michael Abebe, Mesfin Amare, Zeleke Daz, Miguel Giraut, Julio Thadeu Kettelhut, Luis
Chafamo y Teshome Afrassa. Loureiro, Ana Mugetti, Silvia Rafaelli, Roberto Torres,
Helio de Macedo Soares y el personal tcnico y
Francia administrativo del Comit Intergubernamental
La Direccin del Agua del Ministerio Francs de Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata.
Ecologa y Desarrollo Sostenible, sus servicios
regionales y las Agencias del agua francesas. Sudfrica
Fred Van Zyl y Eberhard Braune.
Japn
Kouji Ikeuchi, Masaru Kunitomo, Satoru Ohtani, Sri Lanka
Takashi Nimura, Hiroki Ishikawa, Junichi Yoshitani, Maithripala Sirisena, B.V.R. Punyawardane, Ananda
Tarek Merabtene, Daisuke Kuribayashi, Masato Wijesuriya, B.J.P. Mendis, K.S.R. de Silva, M.H.
Toyama, Katsutoshi Koga y Ken Yoneyama. Abeygunawardane, A.P.R. Jayasinghe, W.A.N.
Somaweera, Amara Satharasinghe, Badra
Kenia Kamaladasa, T.J. Meegastenne, T.M. Abayawickrama,
George O. Krhoda, Simeon Ochieng, George K. Tissa Warnasuriya, A.D.S. Gunawardane, H.P.S.
Chesang, Samuel Mureithi Kioni, Patrick Opondo Somasiri, B.M.S. Samarasekara, K.Athukorale, M.S.
Oloo, Zablon N. Isaboke Oonge, Francis J. Edalia, Wickramarachchi, U.S. Imbulana, M. Wickramage,
Bernard Imbambi Kasabuli, Andy Tola Maro, Josiah Dayantha S. Wijeyesekara, Malik Ranasinghe, L.T.
W. Kaara, Peterson Nyaga Njiru, Evelyn M. Mbatia, Wijesuriya, P.P.G. Dias, C.R. Panabokke, A.P.G.R.L.
Simon Kariuki Mugera, Peter Musuva, Patrick O. Perera, H.M. Jayatillake, L. Chandrapala, B.R.S.B.
Hayombe, Daniel M. Mbithi, John Gachuki Kariuki y Basnayake, G.H.P. Dharmaratne, R.S.C. George, K.W.
Helen Musyoki. Nimal Rohana, C.K. Shanmugarajah, S.L. Weerasena,
A.R.M. Mahrouf, N.Senanayake, G.A.M.S.
Cuenca del lago Peipsi/Chudskoe-Pskovskoe Emitiyagoda, K.D.N. Weerasinghe, M.P. de Silva, U.
Estonia: Ago Jaani, Harry Liiv, Margus Korsjukov. Wickramasinghe, R.N. Karunaratne, B.K.C.C.
Federacin Rusa: Natalia P. Alexeeva, Vladimir F. Seneviratne, T.D. Handagama, S. Senaratne, U.R.
Budarin, Alla A. Sedova. Ratnayake, G. Herath, M.M. Ariyabandu, B.M.S.
Batagoda, N.K. Atapattu, R.W.F. Ratnayake, N.T.S.
Lago Titicaca Wijesekara y B.R. Neupane.
Alberto Crespo Milliet, Jorge Molina Carpio y Julio
Sanjinez-Goytia. Tailandia
Departamento de Recursos Hdricos, Surapol
Mal Pattanee y Sukontha Aekaraj.
Malick Alhousseni, Adama Timoko Diarra, Sidi
Toure, Housseini Maiga y Karaba Traore. Uganda
Patrick Kahangire, Nsubuga Senfuma, Sottie
Estado de Mxico Bomukama, Fred Kimaite, Justin Ecaat, Henry
Enrique Pea Nieto, Benjamn Fournier Espinosa, Bidasala, Disan Ssozi, Mohammed Badaza, Abushen
Jos Manuel Camacho Salmn, Edgardo Castaeda Majugu, Joseph Epitu, Nicholas Azza, Joyce Ikwaput,
Espinosa, Jos Ral Milln Lpez, Mario Gerardo Joel Okonga, Callist Tindimugaya, Patrick Okuni y
Macay Lim, Jos Luis Luege Tamargo y Mnica Ben Torach.
Salazar Balderrama.
Captulo 15: Conclusiones y
Mongolia recomendaciones para pasar a la accin
Dr. Basandorj, G. Davaa, N. Jadambaa, N. Batsukh,
Este captulo fue redactado por el equipo editorial del
Z. Batbayar y Ramasamy Jayakumar.
WWAP.
UN-WATER/WWAP/2007/02
UN-WATER/WWAP/2007/02

SECCIN 1

Contextos cambiantes
Los principales retos de la gestin del agua slo pueden Captulo 1 Vivir en un mundo en
constante cambio
entenderse en el contexto del papel que desempea el agua en el
Haciendo hincapi en el papel
mundo hoy da. Muchos de los sistemas socioeconmicos del fundamental que desempean el uso y
la asignacin del agua para aliviar la
mundo se estn interconectando a un ritmo sin precedentes. El pobreza y promover el desarrollo socioeconmico, este
rpido desarrollo de los sistemas de comunicaciones y transportes, captulo analiza algunas de las muchas maneras en que el
cambio demogrfico y tecnolgico, la globalizacin y el
entre ellos la televisin, Internet y la telefona mvil, hacen posible comercio, la variabilidad climtica, el VIH/SIDA, la guerra,
que muchos de nosotros veamos de primera mano, y a menudo en etc., afectan al agua y se ven afectados por ella. Se
introducen los conceptos clave de gestin del agua,
tiempo real, lo que est ocurriendo en el mundo e incluso nos sostenibilidad y equidad, as como las numerosas e
importantes actividades llevadas a cabo por el sistema de
llevan a dichos escenarios si lo deseamos. Estamos siendo testigos Naciones Unidas en el sector del agua.
del impacto de los climas extremos a travs de inundaciones y
Captulo 2 Los retos de la
sequas, as como del impacto de la pobreza, la guerra y la gobernabilidad del agua (PNUD,
enfermedad, que todava afligen a tantas personas en el mundo, a con la contribucin de FIDA)

Reconociendo que la crisis del agua es en


menudo en condiciones de cada vez mayor aglomeracin urbana. gran parte una crisis de gobernabilidad,
este captulo expone en lneas generales muchos de los
principales obstculos que impiden llevar a cabo una gestin
En este marco es donde los administradores del agua del mundo responsable y sostenible del agua: fragmentacin del sector,
deben gestionar un recurso cada vez ms escaso. Las presiones y pobreza, corrupcin, presupuestos estancados, niveles de
ayuda al desarrollo e inversin en el sector del agua en
complejidades a las que stos se enfrentan, en lo que a menudo declive, instituciones inadecuadas y participacin limitada de
las partes concernidas. Frente a la lenta reforma de la
es un marco rpidamente cambiante donde los recursos disponibles gobernabilidad del agua, este captulo proporciona
pueden variar enormemente en el tiempo y el espacio, son recomendaciones para equilibrar las dimensiones social,
econmica, poltica y medioambiental del agua.
tremendas. Esta seccin ofrece una perspectiva general de la
Captulo 3 El agua y los
situacin y de las tcnicas cada vez ms refinadas que se
asentamientos humanos en un
necesitan para asegurar la gestin equitativa de uno de los mundo cada vez ms urbanizado
(ONU-Hbitat)
recursos ms preciados del Planeta.
El crecimiento cada vez mayor de la
poblacin est creando graves problemas en el mundo
Mapa global 1: ndice de uso insostenible del agua entero. El aumento de las necesidades de mayor suministro
urbano de agua y de saneamiento, particularmente en los
Mapa global 2: Crecimiento de la poblacin urbana pases de renta baja y media, se enfrenta a una competencia
creciente con otros sectores. La renta en aumento en otros
segmentos de la poblacin mundial alimenta la demanda de
bienes manufacturados y de productos y servicios
medioambientales para los cuales se requiere agua. Este
captulo hace hincapi en la magnitud de los crecientes retos
del agua en las ciudades, sealando que casi un tercio de los
habitantes de las ciudades del mundo vive en barrios de
viviendas precarias.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

ndice de uso insostenible del agua

En general, la sociedad humana se ha establecido en zonas tendencias geogrficas ms amplias. All donde el uso de
que gozan de unos abastecimientos sostenibles de agua a agua excede los suministros locales, la sociedad depende de
nivel local en forma de escorrentas o cursos fluviales (Postel la infraestructura (por ejemplo, tuberas y canales) para
et al., 1996; Vrsmarty et al., 2005b). Este mapa ilustra los transportar el agua a travs de largas distancias o de la
lugares donde el consumo humano de agua (domstico, extraccin de aguas subterrneas, una prctica insostenible a
industrial y agrcola) excede el abastecimiento medio anual de largo plazo. Tanto el mapa como el grfico representados a
agua. Las zonas donde el uso excesivo de agua es elevado continuacin subestiman el problema al no reflejar el impacto
(resaltadas en tonos rojo a marrn) tienden a observarse en de los dficits estacionales. Entre las consecuencias del uso
regiones que son muy dependientes de la agricultura de excesivo se encuentran la disminucin de los caudales de los
regado, como puede ser la llanura del Indo-Ganges en Asia ros, el agotamiento de las reservas de agua subterrnea, la
meridional, la llanura del norte de China y las altiplanicies de reduccin de los caudales ecolgicos necesarios para
Norteamrica. La concentracin de la demanda de agua en las sostener los ecosistemas acuticos y potenciales conflictos
zonas urbanas aade una dimensin muy localizada a estas sociales.

Exceso de consumo de agua sobre el abastecimiento natural (promedio anual)

Alto Moderado Bajo Consumo escaso o nulo Abastecimiento adecuado

6.000
Poblacin acumulada (millones)
abastecida por la escorrenta

5.111
El grfico (izquierda) muestra que, en el ao 2000, del
total de la poblacin mundial un 20% no dispona de un
abastecimiento de agua natural apreciable, el 65%
3.000 (85% menos el 20% sin un abastecimiento de agua
natural apreciable mencionado anteriormente)
comparta abastecimientos de bajos a moderados
1.150
( 50% de la escorrenta global) y slo el 15%
0 disfrutaba de relativa abundancia (>50% de la
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 escorrenta global).
Fraccin de la escorrenta global

Fuente: Grupo de Anlisis de Sistemas Hdricos, Universidad de New Hampshire. Estos datos estn disponibles en http://wwdrii.sr.unh.edu/
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S ECC I N 1 . CO N TEX TO S C A M B I A N TES . 3

Crecimiento de la poblacin urbana

En 1950, la poblacin mundial ascenda aproximadamente a En las regiones del mundo menos desarrolladas, este
2.500 millones de personas; hacia el ao 2000, la poblacin aumento ha sido an ms espectacular: en frica y en Asia la
mundial superaba escasamente los 6.000 millones, un fraccin de poblacin urbana casi se ha triplicado en los
aumento de casi el 150% en slo 50 aos. Durante este ltimos 50 aos (ver el grfico). Se espera que, entre 2000 y
perodo, la proporcin de la poblacin global que viva en 2030, la mayor parte del crecimiento de la poblacin tenga
reas urbanas aument de un 29% a un 47% y se estima lugar en las reas urbanas de los pases menos desarrollados
que, hacia 2010, ms del 50% de la poblacin mundial vivir mientras que, en conjunto, se espera que la poblacin rural
en zonas urbanas (Naciones Unidas, 2003). disminuya ligeramente.

Densidad de la poblacin mundial, 2000

Proyecto de cartografa urbana y rural mundial (GRUMP) Centro


para una Red Internacional de Informacin sobre Ciencias de la Tierra

Personas por km2

<1 14 524 25249 250999 1.000+ sin datos

Proporcin de la poblacin total que reside Aproximadamente el 3% de la superficie terrestre est


en reas urbanas por regin ocupado por reas urbanas, encontrndose las
Oceana
concentraciones ms altas a lo largo de las costas y
las vas fluviales. La importancia histrica del agua
Norteamrica
como medio de transporte y como recurso ha supuesto
Amrica Latina que las aguas continentales y los corredores fluviales
hayan sido importantes a la hora de determinar la
Europa organizacin espacial y la distribucin de los
asentamientos humanos.
Asia
frica
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fuente: Centro para una Red Internacional de Informacin sobre Ciencias de la Tierra, Universidad de Columbia; Grupo de Anlisis de Sistemas Hdricos,
Universidad de New Hampshire. Datos disponibles en http://wwdrii.sr.unh.edu/
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El agua es el ojo de la Tierra a travs del cual el


observador mide la profundidad de su propia naturaleza.
Henry David Thoreau
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1a Parte. Unos contextos 5a Parte. Respuestas de gestin y


socioeconmicos cambiantes ....................7 administracin ..................................................24
1a. Pobreza, agua y desarrollo..................................7 5a. Gestin de riesgos: enfrentarse a una
Recuadro 1.1: Los problemas particulares de frecuencia cada vez mayor ................................24
frica Recuadro 1.9: El huracn Katrina
1b. Cambios demogrficos.........................................8 Recuadro 1.10: La catstrofe del tsunami y la

1
Crecimiento de la poblacin y urbanizacin ..........9 preparacin para el futuro
1c. Cambios polticos y econmicos .......................10 5b. Compartir el agua: enfrentarse a una
Guerras y conflictos .............................................10 competitividad cada vez mayor.........................24
Recuadro 1.2: Los refugiados del medio 5c. Fortalecer el conocimiento y las capacidades
ambiente a todos los niveles.............................................25
Globalizacin .......................................................10 Recuadro 1.11: Formulacin de polticas e
Recuadro 1.3: Turismo y globalizacin integridad cientfica CAPTULO 1
Innovaciones tecnolgicas y agua .......................11 5d. Valorar y cobrar el agua: de los valores
Recuadro 1.4: Telefona mvil y el sector del comerciales a los valores no comerciales.........28 Vivir en un
agua
6a Parte. El agua y los objetivos mundo en
2a Parte. Gobernar el agua: una globales: Dnde estamos situados?...29
responsabilidad compartida ....................12 6a. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)...29 constante
Fig. 1.1: El proceso iterativo de formulacin de Recuadro 1.12: El agua y los Objetivos de
polticas Desarrollo del Milenio cambio
Recuadro 1.5: La UE y Sudfrica: gestin Progresos en objetivos y metas globales.............32
inclusiva del agua Recuadro 1.13: Recomendaciones del Equipo de
2a. Un enfoque integrado - Gestin Integrada Tareas del Milenio sobre agua y saneamiento
de los Recursos Hdricos (GIRH)........................13 6b. El desarrollo de indicadores y el Programa Lead Agency:
Recuadro 1.6: Trece reas clave de cambio en Mundial de Evaluacin de los Recursos
la GIRH Hdricos (WWAP)................................................33 UNDP
2b. Gestin de la demanda .....................................14 Fig. 1.2: El marco de anlisis MPEIR
2c. Subsidiariedad....................................................15 Tabla 1.1: Indicadores propuestos por el (United
2d. Incorporacin de una perspectiva de gnero ...15 2 Informe por rea de desafo
6c. La funcin fundamental de los estudios
Nations
3a Parte. Unos sistemas naturales de casos..............................................................38 Development
6d. Mirando hacia el futuro: el WWAP a medio
cambiantes .........................................................17 plazo ...................................................................39 Programme)
3a. Intervencin humana .........................................17
Amenaza a la capacidad de recuperacin del
medio ambiente...................................................17 Bibliografa y sitios web ...................................41
3b. Variabilidad del clima y cambio climtico .........18
Recuadro 1.7: Los problemas particulares de los
pases tropicales
3c. Gestin ecolgica del agua ...............................18

4a Parte. Retos para el bienestar y el


desarrollo ............................................................20
4a. Agua y salud: reducir las enfermedades
infecciosas..........................................................20
4b. Agua y alimentacin: hacer frente a una
demanda y una competitividad crecientes .......20
4c. Agua para la industria y la energa: hacia la
sostenibilidad .....................................................21
Recuadro 1.8: El transporte por aguas interiores

Confluencia de dos ros, Nueva Zelanda


UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Mensajes clave:
En la actualidad, nuestra sociedad no ha alcanzado an un nivel de sostenibilidad en el que la humanidad honre
y respete la vida de este planeta y haga un uso justo y equitativo de los recursos que nos ofrece. El sistema de
las Naciones Unidas ha asumido el liderazgo a la hora de hacer frente a este reto fijando los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, dentro de los cuales el agua desempea una funcin crucial. El cuarenta por ciento de la
poblacin mundial vive en situaciones de extrema pobreza, pero hay en marcha diversos esfuerzos para salvar
esta trampa y ofrecer mayor proteccin frente a los peligros naturales que an predominan. Este captulo
introductorio dar una primera impresin de los retos crticos que representa la gestin del agua dulce en el
alivio de la pobreza y el desarrollo econmico dentro de un marco respetuoso con el medio ambiente.

El agua es el principal recurso para la vida. Por ello, agravadas por el cambio climtico, pueden llevar al
la disponibilidad de este recurso es un componente hambre, a la prdida de recursos y a la
esencial del desarrollo socioeconmico y la contaminacin de los suministros de agua. La
reduccin de la pobreza. En la actualidad, hay un presin de la poblacin sobre los recursos forestales
nmero de factores significativos que influyen tanto puede acelerar la degradacin de la tierra y
en este recurso como en la gestin integrada, comprometer las funciones de las cuencas,
sostenible y equitativa del agua. Estos factores aumentando la vulnerabilidad de las comunidades
incluyen la pobreza generalizada, la malnutricin, los ms pobres. El aumento de las temperaturas, la
dramticos impactos del cambio demogrfico, el subida del nivel del mar, los inciertos efectos en los
aumento de la urbanizacin, los efectos de la ecosistemas y la variabilidad del clima son slo
globalizacin (con las amenazas y oportunidades algunos de los cambios que se espera que tengan
que la misma conlleva) y las recientes un impacto significativo en los pases en vas de
manifestaciones del cambio climtico. Todos estos desarrollo. Mientras que el clima puede reducir los
factores afectan al sector del agua de formas cada bienes de las personas pobres, el aumento de la
vez ms complejas. variabilidad del clima las har ms vulnerables y
socavar su capacidad para recuperarse y afrontar la
La caracterstica que define al mundo de nuestros situacin. As, la variabilidad del clima y el cambio
das es el cambio. En casi todos los sectores, climtico representan un reto fundamental para las
incluido el mundo natural, el ritmo del cambio es perspectivas de desarrollo a largo plazo de muchos
algo nunca visto en la historia reciente. El cambio pases en vas de desarrollo y dificultarn la
tecnolgico, especialmente en las tecnologas de la consecucin y el mantenimiento de los Objetivos de
informacin y la comunicacin, facilita la Desarrollo del Milenio (ODM).
globalizacin que, a su vez, afecta prcticamente a
todos los aspectos de nuestras vidas, ya que los En resumen, el agua es esencial para nuestra forma
productos fsicos y culturales se mueven con ms de vida, independientemente del espectro
facilidad que nunca por todo el mundo. Puesto que socioeconmico en el que est situada una
la internacionalizacin y el rpido crecimiento comunidad. Asimismo, sta es crucial para la
econmico en muchas sociedades alteran las preservacin de los ecosistemas principales de los
estructuras socioeconmicas tradicionales, es obvio que dependen nuestras vidas. Sean cuales sean las
que el cambio, a pesar de estar prcticamente iniciativas de desarrollo propuestas para la provisin
omnipresente, no es del todo positivo. Muchas de un acceso seguro al agua (y estas iniciativas son
personas, sobre todo en el mundo en vas de muchas y variadas) stas fracasarn si no se
desarrollo y especialmente en los barrios marginales aseguran y se proveen los servicios hdricos
urbanos y en las zonas rurales, son abandonadas necesarios. Que el acceso a un abastecimiento de
frente a la pobreza y sufren enfermedades evitables. agua segura es primordial parece obvio. Sin
Todos los captulos de este informe afrontan este embargo, como muestra este informe, est claro que
aspecto de una u otra forma. la funcin principal del agua en el desarrollo no se
entiende ni se aprecia como debera. Al sector del
Al reto del desarrollo econmico viene a aadirse el agua le queda an mucho trabajo por hacer para
cambio climtico, que influye enormemente sobre el educar al mundo en general y a los responsables de
ciclo hidrolgico. Las sequas y las inundaciones, la toma de decisiones en particular.
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 7

1a Parte. Unos contextos


socioeconmicos cambiantes
La pobreza afecta a los hogares individuales y a las familias. En total, sta afecta aproximadamente
a mil millones de personas alrededor del mundo, una sexta parte de la poblacin mundial, a
quienes, a causa de la enfermedad, el hambre, la sed, la miseria y la marginacin, les resulta
prcticamente imposible salir del pozo de la pobreza extrema. Los ms pobres tienen que luchar Las personas
para poder pagar los alimentos y el agua que necesitan, el alojamiento, los medicamentos para
tratar a los familiares enfermos, el transporte que les lleva al lugar de trabajo o para trasladar a los pobres de las
familiares enfermos a los centros de tratamiento, as como la educacin de sus hijos.
zonas rurales
1a. Pobreza, agua y desarrollo hambre y proporcionar el alimento necesario. Las
Las personas en situacin de extrema pobreza viven, personas pobres de las zonas rurales suelen estar al
suelen estar al
literalmente, al da: con lo que ganan en una zona margen de los sistemas de riego y a merced de los
urbana en un buen da comprarn alimentos y agua para usuarios del agua ms ricos aguas arriba, o son
margen de los
la familia para ese da. Muy a menudo, la cantidad de empujadas hacia tierras totalmente dependientes de
agua necesaria para una buena higiene personal y unas precipitaciones que, quizs por la creciente sistemas de
domstica es demasiado cara para comprrsela a los variabilidad del clima, son cada vez ms irregulares. La
vendedores de agua callejeros, est demasiado lejos para extraccin de agua de pozos profundos por parte de riego y a
transportarla desde fuentes de agua distantes y suele agricultores pudientes y de industrias usuarias de agua
hacer necesario el uso de agua contaminada de los ros puede disminuir los niveles freticos hasta el extremo de merced de los
y arroyos cercanos. Rara vez estas personas tienen que las familias y las comunidades pobres no tengan
acceso a servicios de saneamiento y, en los casos en que acceso al agua subterrnea. Las aguas residuales usuarios del
stos estn disponibles en instalaciones pblicas de municipales e industriales sin tratar tambin contaminan
pueblos y ciudades, el coste para toda la familia puede las aguas superficiales y subterrneas de las que agua ms ricos
llegar a ser prohibitivo (vase el Captulo 6). Muchas dependen las personas pobres para sus necesidades
familias pobres ocupan tierras sobre las que no tienen hdricas, y esto no tiene vuelta atrs. aguas arriba
ningn derecho legal formal; residiendo en comunidades
ilegales o en barrios de asentamientos precarios, La competicin desenfrenada de los agricultores
normalmente con muy poca infraestructura de proteccin pudientes y de la industria, las tierras de cultivo, la
contra inundaciones (vanse los Captulos 3 y 10). agricultura y la industria pesquera, con frecuencia
Muchas familias cultivan tierras marginales que no les dejan a las personas pobres en una grave situacin de
pertenecen y tienen un acceso limitado a un agua segura desventaja. La implementacin de las polticas
(vase el Captulo 7). Los sistemas de drenaje del agua alimentarias nacionales (mediante subvenciones,
de lluvia en las zonas urbanas suelen ser inadecuados, impuestos, aranceles, ayudas agrcolas, etc.) puede
no se proveen sistemas formales para la recogida de distorsionar los mercados y marginar a las personas
residuos slidos y faltan zonas pavimentadas como pobres procedentes de las zonas rurales. Es ms, una
aceras y calles. Estas ltimas son importantes no slo liberalizacin del comercio internacional
para el desplazamiento; tambin proporcionan una inadecuadamente organizada y que no est a favor de
ubicacin para la instalacin, el funcionamiento y el los pobres puede agravar esta situacin. Debido a las
mantenimiento de servicios bsicos de red como el dificultades a las que se enfrentan las familias pobres
abastecimiento de agua, el alcantarillado y la para ahorrar algo (ya sea alimentos o dinero), les
electricidad. La estructura de pago de muchos servicios resulta difcil mantener el nivel de consumo cuando se
bsicos (por ejemplo, agua, electricidad), con los costes interrumpen sus ingresos o se malogran las cosechas.
de conexin inicial y los costes de consumo mensuales Las personas pobres estn excluidas de muchas
(vase el Captulo 12), hace que stos sean a menudo oportunidades de supervivencia y sustento, ya sea por
demasiado caros para que las personas pobres puedan un suministro inadecuado de los servicios comunitarios
pagarlos. A todo esto, la deuda viene con frecuencia a bsicos por parte de las autoridades locales (sanidad,
aadirse a las cargas de los hogares pobres. transporte, educacin y formacin, servicios de
emergencia [por ejemplo, bomberos], y fuerzas y
En las zonas rurales, los alimentos y el agua que cuerpos de seguridad) o por su incapacidad para
necesitan las familias se obtienen mayormente del afrontar el pago de estos servicios.
medio natural. El agua se transporta desde un manantial
o pozo lejano, se puede cultivar algo de alimento (no Es posible que el agua y el saneamiento no sean ms
muy nutritivo) en un terreno ligeramente productivo, o importantes en ninguna otra etapa del proceso de
ste se puede recoger en los bosques; de cualquier alivio de la pobreza que en el primer paso para salir de
manera, ste suele ser insuficiente para satisfacer el la mayor miseria.
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 1.1: LOS PROBLEMAS PARTICULARES DE FRICA

frica est expuesta al hambre, acosada por las No obstante, en Asia, los cultivos de rendimiento Por si fuera poco, la malaria y la creciente crisis del
enfermedades y aislada en su mayor parte del elevado de alimentos bsicos (arroz y trigo), SIDA se han sumado a su carga. Al contrario que
comercio internacional actual. Una deficiente introducidos durante la revolucin verde asitica, Asia, que posee ciudades costeras con buen acceso
gobernabilidad y un rpido crecimiento de la permitieron que la produccin de alimentos creciera a puertos y rutas martimas, la mayora de personas
poblacin vienen a sumarse a los problemas. Su rpidamente, pues las amplias llanuras del africanas vive tierra adentro, demasiado lejos de los
diminuta cifra de exportaciones, restringida a continente eran muy apropiadas para el riego. De puertos como para posibilitar su crecimiento a partir
mercancas procedentes de la agricultura, a algunos esta forma, los ingresos procedentes de la de la exportacin industrial. Adems, las carreteras,
las redes de ferrocarril y la infraestructura de
recursos minerales e hidrocarburos (todos ellos agricultura crecieron rpidamente y la produccin se
transporte por aguas interiores son insuficientes, y
sujetos a los caprichos de los precios de los diversific. La mano de obra excedente migr a las
el transporte areo entre pases africanos es lento y
mercados internacionales) limita an ms el ciudades, dando lugar a una rpida urbanizacin e
deficiente.
desarrollo econmico. frica no es distinta de como industrializacin. Sin embargo, frica no cuenta con
era Asia hace unos cuarenta aos. el mismo tipo de potencial de riego que Asia. Fuente: Sachs, 2005.

El acceso a una fuente cercana y segura de agua transicin demogrfica mundial, de poblaciones con
supone un alivio para quienes tienen que transportar una esperanza de vida corta y grandes familias a una
el agua desde manantiales y pozos lejanos, dejndoles esperanza de vida mayor y familias ms pequeas,
tiempo libre para llevar a cabo actividades que les est muy lejos de ser una realidad. Aproximadamente
permitan ganarse la vida y, en el caso de las nias, un tercio de los pases, todos ellos pases de bajos
para asistir a la escuela. El hecho de disponer de un ingresos, estn an en las fases ms tempranas de
agua suficiente para cubrir las necesidades de bebida e este proceso. De hecho, del crecimiento estimado de la
higiene domstica favorece una mejor salud y un poblacin hasta los 8.100 millones para 2030 y unos
mayor bienestar. Las instalaciones de saneamiento 8.900 millones para 2050, casi la totalidad estar en
ayudan a garantizar la retirada de los residuos pases de bajos ingresos (Browne, 2005).
generados por los humanos de una forma segura y a
reducir, por tanto, las enfermedades y las muertes. Un Un problema creciente, tal y como se explica en la
suministro adecuado de agua mejora las perspectivas Seccin 3 de este informe, es la creciente competencia
de nuevas formas de ganarse la vida que son por el agua dulce entre la agricultura y los usos urbano
impensables de otro modo y que suelen ser un paso e industrial, lo que causa tensin entre las zonas
clave para salir de la pobreza. En muchos pases de urbanas y rurales y puede amenazar la seguridad
bajos ingresos, gran parte de la poblacin depende de alimentaria regional o nacional. De hecho, casi todos los
la agricultura como medio de sustento bsico. Otras problemas de malnutricin y de bajo rendimiento
personas, las que viven en la ms absoluta pobreza y alimentario se observan en los pases de bajos ingresos
en zonas marginales, luchan sencillamente por de los trpicos, en los que la escasez de agua en
sobrevivir. El acceso a unos recursos hdricos seguros, relacin con los alimentos, las personas y el medio
Un nio transportando bajo el control de las personas concernidas, reduce los ambiente est en su peor momento. Los cuatro
riesgos de prdidas de cultivos y favorece la principales factores de riesgo demogrfico que
agua a travs de una
posibilidad de acumular excedentes y la oportunidad amenazan actualmente a la humanidad: ([1] los
alcantarilla abierta, de invertir en una agricultura ms intensiva (Moench et porcentajes en aumento de adolescentes, [2] la rpida
Ghana al., 2003). La diversificacin hacia otras actividades urbanizacin, [3] la reducida disponibilidad de agua
resulta posible, crecen las oportunidades de educacin dulce y de campos de cultivo para la produccin de
para los nios y resulta factible la transicin de la alimentos y [4] el SIDA) rara vez aparecen por separado.
agricultura hacia empresas ms provechosas. Lo ms normal es que aparezcan combinados y
Cualquiera que sea su escala, la industria necesita asociados a otros obstculos, como unas instituciones
unos recursos hdricos seguros para prosperar y dbiles, unos Gobiernos irresponsables y unas tensiones
promover la inversin en el crecimiento industrial. Por tnicas histricas. Los retos resultantes para el liderazgo
ello, la disponibilidad de recursos hdricos y la baja de los Gobiernos pueden reducir la capacidad de los
incidencia de enfermedades relacionadas con el agua pases de funcionar de manera efectiva (Worldwatch
tambin fomentan las inversiones extranjeras. Institute, 2005), tal y como se aborda en el Captulo 2.

1b. Cambios demogrficos Un problema particular relacionado con el rpido


La poblacin mundial actual es de unos seis mil crecimiento de la poblacin de los ltimos aos es el
cuatrocientos millones de personas y crece a un ritmo llamado aumento de la juventud, es decir, que los
de setenta millones al ao, la mayor parte en pases de jvenes de entre 15 y 30 aos representan ms del
bajos ingresos. Lo que se ha dado en llamar la 40% del total de la poblacin adulta.
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 9

Muchas de las personas incluidas en este grupo de


edad no tienen trabajo y, hasta los que han recibido
una educacin, tienen dificultades para encontrar un
trabajo remunerado. Actualmente, el 85% de la gente
joven del mundo entero vive en pases de bajos
ingresos y el ndice de desempleo medio es cuatro
veces superior al de los adultos. La consecuencia
potencial de esta situacin es un significativo malestar
social y poltico.

Por lo general, el problema es an mayor en las zonas


rurales, donde los jvenes varones no pueden heredar
terrenos porque los tamaos de las parcelas,
subdivididas a travs de sucesivas generaciones de
herederos en familias extensas, son ya tan diminutos
que es imposible seguir dividindolas. As pues, los
hombres carecen de un medio de vida seguro y ven
reducidas sus perspectivas de matrimonio, una
situacin socialmente desestabilizante. Aunque el
aumento de la juventud declinar debido a la incesante
cada de los ndices de fertilidad, algunos pases (en el
frica subsahariana y en Oriente Medio) siguen
experimentando un rpido crecimiento de la poblacin
joven. Es probable que estos pases supongan un reto
para el desarrollo de su regin y para la seguridad
internacional (Worldwatch Institute, 2005).

Crecimiento de la poblacin y urbanizacin


En 1970, unos dos tercios del total de la poblacin
mundial vivan en zonas rurales. En 2001, esta cifra
haba cado hasta slo el 50%. Segn las predicciones
actuales, en 2020 sta habr cado hasta el 44%, de
manera que el 56% de la poblacin vivir en zonas
urbanas. Hasta hace poco, frica se consideraba el
continente menos urbanizado. Sin embargo, esto ya no
es as. En 2020, se estima que la poblacin urbana de
frica alcanzar los 500 millones (frente a los 138 La urbanizacin puede ser un factor muy positivo en Barrio marginal de Kibera,
millones en 1990). Actualmente, Malaui es la nacin trminos de crecimiento econmico y de integracin Nairobi, Kenia
que ms rpidamente se est urbanizando debido a la global. Sin embargo, algunos de los factores que
huda de la poblacin de zonas que sufren fuertes ayudaron a crear riqueza en los pases industrializados,
inundaciones. Nigeria tambin ha experimentado un como las poblaciones jvenes, una clase media, la
tremendo crecimiento urbano y en Johannesburgo y cercana al poder poltico y la diversidad
Nairobi se han desarrollado enormes barrios de tnica/religiosa, pueden suponer una fuente de
asentamientos precarios (Worldwatch Institute, 2005)1. conflictos en las ciudades de los pases en vas de 1. www.worldwatch.org

RECUADRO 1.2: LOS REFUGIADOS DEL MEDIO AMBIENTE

Se estima que, en la actualidad, hay unos 30 superpoblacin, del desplazamiento debido a disminucin del agua potable y unas condiciones
millones de refugiados medioambientales y 17 proyectos de desarrollo, etc. insalubres que pueden desencadenar epidemias.
millones de refugiados y personas desplazadas por Los grandes desplazamientos de poblacin pueden Se ha calculado que el nmero de refugiados podra
guerras, persecuciones y otras causas. Los primeros provocar inestabilidad o conflictos en el pas de llegar a los 150 millones en el ao 2050 como
han escapado de la escasez de recursos, de la acogida, en el pas de origen o dentro de una resultado del cambio climtico.
deforestacin y de la degradacin medioambiental, regin especfica, pues conllevan el agotamiento de
de los impactos del cambio climtico, de la los ya escasos recursos, la superpoblacin, la Fuente: Worldwatch Institute, 2005.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

1 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 1.3: TURISMO Y GLOBALIZACIN

Un creciente nmero de pases de bajos ingresos zonas con escasez de agua, sobre todo cuando La competencia del turismo por los escasos recursos
ha fomentado un gran aumento de las actividades existen campos de golf; un aumento en la hdricos ha provocado casos de desviacin de agua
tursticas para impulsar su desarrollo econmico. contaminacin marina de las zonas costeras a destinada a la agricultura, dejando a los agricultores
Esta iniciativa supone claros beneficios causa de un tratamiento insuficiente de las aguas prcticamente sin sustento.
econmicos, pero tambin tiene sus desventajas. residuales; y la prdida de biodiversidad marina
Ya se han producido problemas de consumo muy importante, incluida la destruccin de Fuente: www.uneptie.org/pc/tourism/
excesivo de agua en los complejos tursticos de arrecifes de coral. sust-tourism/env-3main.htm

desarrollo que experimentan un rpido crecimiento Los procesos de reconstruccin de economas, vidas
pero que son pobres. Las estadsticas muestran que los daadas, infraestructuras destrozadas, incluidas las redes
pases con un crecimiento urbano superior al 4% anual hdricas y elctricas, de reparacin y restauracin de
tienen el doble de probabilidades que el resto de sufrir sistemas de riego afectados y de eliminacin de minas
disturbios civiles (Cincotta et al, 2003). El Captulo 3 terrestres en situaciones posteriores a conflictos,
realiza un anlisis detallado de los asuntos absorben el 27% de toda la asistencia oficial al desarrollo
relacionados con la urbanizacin y los asentamientos (Worldwatch Institute, 2005). La Convencin sobre la
humanos, sobre todo de los retos relacionados con el prohibicin de utilizar tcnicas de modificacin ambiental
suministro de agua y el saneamiento a la hora de con fines militares u otros fines hostiles (Convencin
mejorar la salud y las actividades de sustento. Las ENMOD)2 pretende prohibir acciones como la
implicaciones alimentarias y sobre el agua relacionadas modificacin del tiempo meteorolgico y la creacin de
con el cambio demogrfico y la urbanizacin se tratan inundaciones perjudiciales. La amenaza que suponen los
en el Captulo 7. vertidos de productos qumicos txicos al medio ambiente
ha hecho que se produzcan llamadas para una nueva
convencin. No es ninguna coincidencia que muchos de
1c. Cambios polticos y econmicos
Campo de refugiados los pases que an no han progresado en el alivio de la
Vivimos en un perodo de rpido y significativo cambio
internos en Otash, carga de la deuda sean aqullos que han salido
geopoltico. Mientras que los imperios y pases
recientemente de situaciones de conflicto (World in
Sudn establecidos con anterioridad se han separado (por
2005). En los Captulos 2, 3 y 11 se cubren stos y otros
ejemplo, la Unin Sovitica y Yugoslavia), otros grupos
asuntos relacionados con las guerras y los refugiados y se
de pases vecinos buscan una mayor colaboracin
incide en la necesidad de introducir acuerdos y convenios
econmica y consolidacin (por ejemplo, la Unin
para solucionar estos problemas.
Europea). La antigua economa centralizada de la
Unin Sovitica es ahora un conjunto de estados
nacionales que intentan introducirse en la economa
Globalizacin
En la actualidad, el mundo est pasando por un
mundial, sin experiencia ni instituciones para afrontar
proceso sin precedentes de integracin financiera,
este propsito con garantas. Las tensiones tnicas
comercial, de las comunicaciones y la tecnologa.
reprimidas bajo los sistemas polticos de la antigua
Mediante la eliminacin de aranceles y de otras
Yugoslavia han estallado en el conflicto armado de los
barreras comerciales, la economa mundial est cada
Balcanes. Los nuevos Estados nacionales, recelosos de
vez ms interconectada. Esto tiene sus ventajas. Los
compartir los recursos hdricos de ros y acuferos
costes de las transacciones y los riesgos de las
transfronterizos, se ponen a la defensiva ante la
inversiones pueden reducirse fomentando una mayor
percepcin que tienen de su soberana sobre dichos
inversin. Una mayor competitividad, impulsada por la
recursos, sobre todo cuando esos recursos sufren la integracin regional, fomenta la competencia y la
presin de la creciente demanda y la calidad del agua innovacin. Tambin se hace posible la reduccin de
se ve deteriorada. los costes de infraestructura de telecomunicaciones y
de energa. En lo referente al agua, la globalizacin
Guerras y conflictos permite economas de escala al posibilitar el acceso a
La Unidad de Evaluacin Post-conflicto del Programa de mercados mayores, facilita la mejora de la cooperacin
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha sobre las aguas internacionales, permite un enfoque
demostrado que los conflictos casi siempre acarrean crisis basado en los beneficios para los sistemas de recursos
2. www.unep.org/
medioambientales: vertidos qumicos en las vas fluviales, hdricos y favorece la colaboracin entre los pases
Documents. Multilingual/
daos en los sistemas de riego, deforestacin, para la transferencia de conocimientos y habilidades
Default.asp?
DocumentID= destruccin de infraestructuras y fracaso de los sistemas relacionados con el agua. No obstante, puede haber
65&ArticleID=1291&l=en de gobierno (locales y nacionales). desventajas tales como el aumento de la escasez y de
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 1 1

RECUADRO 1.4: TELEFONA MVIL Y EL SECTOR DEL AGUA

Las pruebas disponibles actualmente sugieren que Los telfonos mviles ayudan a reducir los costes ayuda para tratar las enfermedades relacionadas
la promocin del uso generalizado de los telfonos de transaccin, amplan las redes de comercio y con el agua, etc.
mviles (celulares) puede ser un modo sensato de eliminan la necesidad de realizar viajes de forma La ONU ha fijado un objetivo de acceso del 50% de
fomentar el desarrollo desde abajo. Los telfonos intensiva. En lo referente al sector del agua, en los
la poblacin mundial, aunque unas tres cuartas
mviles ayudan a aumentar a largo plazo los ndices pases de bajos ingresos los pescadores y los
partes de dicha poblacin ya viven dentro de la
de crecimiento (10 telfonos ms por cada 100 agricultores los utilizan para conseguir los mejores
personas en un pas de bajos ingresos tpico han precios por su produccin, proporcionan un sistema zona de alcance de una red de telefona mvil.
aumentado el crecimiento del PIB en 0,6 puntos de alerta rpida de inundaciones a las
porcentuales). comunidades, sirven para obtener informacin y Fuente: Economist, March 2005.

la contaminacin del agua si no se gestionan tratamiento de aguas residuales, para la desalacin del
atentamente la demanda y el control de la agua salada y salobre, etc. Los altos costes que esto
contaminacin del agua (Informe sobre el desarrollo supona en el pasado se estn reduciendo
mundial, 2005). Resultan preocupantes los pases con sustancialmente y cada vez se dispone de ms
normativas medioambientales deficientes o dbilmente tecnologa en todo el mundo. Tambin se est
impuestas que permiten que la contaminacin (del aire extendiendo el uso de la radiacin ultravioleta de las
o del agua) fluya a travs de los lmites internacionales aguas para consumo, en el tratamiento de aguas
(Banco Mundial, 2005). industriales y para reducir la carga contaminante de los
vertidos de aguas residuales. Est emergiendo un
En algunos pases, se estn aplicando medidas para nuevo entendimiento del tratamiento y reciclaje de las
desviar el agua destinada a cultivos de baja productividad aguas residuales in situ, as como de pequeos
hacia cultivos de mayor valor econmico como las sistemas de agua y de aguas residuales. Esto
verduras, las frutas y las flores. Al crecer la exportacin, disminuye los costes generales del suministro de agua,
crece tambin la preocupacin ante la posibilidad de que de los sistemas de saneamiento y de las opciones de
el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte recuperacin de nutrientes, as como la complejidad de
(TLCAN) y la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) los grandes sistemas centralizados (Mathew y Ho,
aumenten el riesgo medioambiental, debido a sus 2005). Existe el potencial de utilizar estas aplicaciones
restricciones sobre el uso del principio de precaucin3. tecnolgicas y otras para extender la provisin del
Algunos crticos de las normas de estas organizaciones suministro de agua y de los servicios de saneamiento a
argumentan que la OMC antepone siempre sus intereses las comunidades, tal y como se demuestra en la
comerciales a la proteccin del medio ambiente. Esto mayora de los captulos de este informe.
puede provocar que los pases obligados a cumplir estas
normas de comercio acepten aumentar las exportaciones Mucho se ha hecho por la brecha digital, la
de agua a otros pases en contra de su voluntad distribucin desigual alrededor del mundo de las 3. El Principio de precaucin,
(Figueres, 2003). tecnologas de la comunicacin, el acceso a la adoptado por la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre
informacin y el uso de sta. Las Naciones Unidas han
el Medio Ambiente y el
Una de las consecuencias de la globalizacin y del respondido a esto con la creacin del Fondo de
Desarrollo (1992), declara
aumento de las economas basadas en el mercado es Solidaridad Digital en marzo de 2005, que pretende que, para proteger el medio
que los mercados de derechos se han propugnado permitir a las personas y a los pases actualmente ambiente, debera aplicarse
como mtodo para gestionar los recursos naturales. En excluidos de la sociedad de la informacin el acceso a ampliamente la precaucin. Es
el Captulo 12 se tratan las tcnicas de valoracin ella. Se han propuesto distintas iniciativas, entre las decir, que en los lugares en
econmica del agua. que se incluyen la construccin y el funcionamiento de que haya amenazas de daos
graves o irreversibles para el
telecentros regionales en los que las personas tienen
medio ambiente, no debera
Innovaciones tecnolgicas y agua acceso a ordenadores, a Internet, al telfono, etc. utilizarse la falta de
La tecnologa puede ofrecer oportunidades Adems de esto, las aplicaciones de deteccin y certidumbre cientfica como
significativas al sector del agua. En el tratamiento del modelizacin por satlite tienen un potencial razn para posponer la
agua, la tecnologa de membrana es un ejemplo. Las importante en el seguimiento de los recursos hdricos aplicacin de medidas
membranas son sistemas de filtracin artificiales que en los pases de bajos ingresos, tal y como se rentables para prevenir la
degradacin medioambiental
pueden separar una amplia y creciente gama de describe en los Captulos 4 y 13. Al mismo tiempo,
(de la pgina web de la
sustancias (tanto orgnicas como inorgnicas) es necesario centrarse en el conocimiento bsico y en
Agencia Europea del Medio
presentes en el agua del agua propiamente dicha. Las el fortalecimiento de capacidades, elementos que Ambiente: glossary.eea.eu.int/
membranas pueden utilizarse para el tratamiento de pueden compartirse ms fcilmente en este mundo de EEAGlossary/P/precautionary_
aguas industriales y para el consumo, para el comunicaciones. principle)
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

1 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

2a Parte. Gobernar el agua:


una responsabilidad compartida
En trminos sencillos, el enorme reto de este siglo es encontrar la manera de desarrollar el capital
humano (socioeconmicamente, culturalmente y equitativamente), a la vez que se preserva y se
protege el capital natural. Hay que reconocer que, durante demasiado tiempo, la persecucin
los gestores precipitada de la prosperidad material para unos pocos ha excluido a demasiadas personas pobres
del bienestar, la salud, los alimentos y la seguridad medioambiental; ha excluido los intereses del
del agua de medio ambiente natural y ha excluido la consideracin de los intereses de las generaciones futuras.
Sin embargo, hemos tenido que darnos cuenta de que un enfoque global resulta esencial para
todo el mundo asegurar la sostenibilidad de todas las formas de vida.

estn de
El 1er Informe sobre el Desarrollo de los Recursos (Gestin Integrada de los Recursos Hdricos, GIRH), que
acuerdo en que Hdricos en el Mundo (WWAP, 2003) concluy que los reconozca la necesidad de asegurar un sistema
aspectos de gobernabilidad conforman la obstruccin holstico de proteccin. El Captulo 2, que trata sobre
la nica manera principal para compartir y gestionar el agua de una la gobernabilidad del agua, lidera esta discusin
manera adecuada y equitativa alrededor del mundo. analizando en detalle los obstculos relacionados con
de salir adelante Compartir est en el centro de la cuestin de la
la implementacin de un enfoque integrado de la
gobernabilidad y esto se refleja en el ttulo de este
gestin de los recursos hdricos, asunto tambin
pasa por un informe. Dada la complejidad, la incertidumbre y la
tratado en la mayora de los captulos de este informe.
creciente vulnerabilidad de los sistemas tanto naturales
enfoque como humanos, los gestores del agua de todo el
mundo estn de acuerdo en que la nica manera de Los pases tienen que adaptarse a un conjunto ms
inclusivo e salir adelante pasa por un enfoque inclusivo e inclusivo de valores por el bien general de todo el
integrado de la gestin de los recursos hdricos Planeta. Sin embargo, son pocos los que lo han hecho
integrado de la
gestin de los Figura 1.1: El proceso iterativo de formulacin de polticas

recursos Paso 1:
Identificar las principales partes
implicadas y los participantes Paso 2:
hdricos Analizar la situacin,
definir el problema y los
principios bsicos
Instituciones Agencias de
socio-culturales gobierno
Paso 9: Perfeccionar Paso 10: Reconsiderar
Paso 3: Paso 4:
Acordar y priorizar Evaluar y
1. Objetivos modificar el
Usuarios
del agua
Mesa 2. Estrategia medio legal,
3. Metas institucional y
redonda 4. Criterios poltico
Medios de 5. Indicadores
comunicacin
Intereses
privados

Paso 11: Modificar


Paso 5:
Comunidad ONG Paso 8: Desarrollar
cientfica Revisar los planes de gestin
resultados y asegurar
recursos

Otros

Paso 13: Re-evaluar Paso 12: Ajustar


Paso 7: Paso 6:
Seguimiento y Implementar las
evaluacin del actividades del plan
proceso

Fuente: Basado en Gutrich et al., 2005.


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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 1 3

RECUADRO 1.5: LA UE Y SUDFRICA: GESTIN INCLUSIVA DEL AGUA

En la Unin Europea (UE), los impuestos En el otro extremo del mundo, conducidos por el que dan importancia tanto a la inclusin del
redistributivos han transferido riqueza de los Gobierno reformista de Sudfrica, se estn conjunto de la poblacin como de las necesidades
pases ms ricos del norte hacia los pases ms produciendo cambios significativos en la regin sur del medio natural. Las leyes y normativas sobre el
pobres del sur y se est empezando a hacer lo de frica, tanto en actitudes como en tcnicas de agua de estas dos regiones, sobre todo en su
mismo con los Estados del este que han entrado gestin del agua. Los mayores cambios se parte ms esencial, se caracterizan por un
recientemente en la UE, lo que aumenta observan precisamente en Sudfrica, pero sus compromiso basado en la equidad del acceso al
considerablemente sus niveles de vida. Un ideas se estn extendiendo a los pases agua para todos y en la proteccin del medio
mercado mayor y el aumento de competitividad colindantes. Se puede establecer cierto ambiente de una naturaleza ms sofisticada (en
estn siendo la fuerza motriz de una generacin paralelismo con la UE en el hecho de que el trminos relativos en cada caso) que en casi
ms rica. Al mismo tiempo, se est poniendo en cambio lo est efectuando una nacin ms rica, ningn otro lugar del Planeta. Dada la fuerte
prctica en la UE uno de los regmenes de con fuertes instituciones y valores equitativos tendencia actual hacia la cooperacin econmica
proteccin medioambiental ms exhaustivos del claramente articulados, y que el proceso de regional, asunto tratado ms adelante en este
mundo, lo que potenciar enormemente la cambio se est extendiendo a partir de ah. Tanto captulo, las experiencias de estas dos regiones
proteccin medioambiental y la mejora de la en la UE como en Sudfrica, el proceso de cambio son muy significativas. En qu medida se
gestin del agua. est cimentado sobre unos valores institucionales extender su enfoque inclusivo an est por ver.

hasta ahora. Muchos de los pases ricos han utilizado La Gestin Integrada de los Recursos Hdricos (GIRH)
impuestos redistributivos, educacin, igualdad de promueve, no slo la cooperacin intersectorial, sino
oportunidades y programas de asistencia social para tambin una gestin y desarrollo coordinados de la
liberar el potencial de generacin de riqueza, creativo tierra, el agua (tanto superficial como subterrnea) y
y de progresin social de sus ciudadanos. Estos pases de otros recursos relacionados, con el fin de maximizar
tambin han puesto en marcha amplias medidas de los beneficios sociales y econmicos resultantes de
proteccin/rehabilitacin medioambiental, han manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad
consolidado los derechos humanos y de propiedad y del ecosistema. No slo se debe tener en
han establecido un claro Estado de derecho. Las consideracin la cuenca en el enfoque de GIRH, sino
compaas multinacionales basadas en estos pases y tambin el medio ambiente costero o marino
conscientes del valiossimo valor de sus reputaciones adyacente, as como los intereses de las partes alta y
empresariales, han demostrado mayor inclinacin a baja de la cuenca (vanse los Captulos 4, 5 y 11).
comprometerse seriamente con el medio ambiente y
con el empleo cuando operan en pases de bajos
ingresos. Los pases ms ricos han generado unos La dimensin socioeconmica, centrada en las
recursos humanos formados y competentes para unas preocupaciones humanas, es un componente crucial
instituciones y organizaciones relativamente slidas del enfoque, el cual tiene muy en cuenta:
(aunque de ninguna manera perfectas) de gestin del
agua; tal es el caso en la Unin Europea (UE), pero la contribucin de las partes concernidas a la
este patrn general de desarrollo tambin se observa planificacin y gestin del recurso, asegurando
en Sudfrica, por ejemplo (vase el Recuadro 1.5). especialmente la representacin de los intereses de Una nia recogiendo
las mujeres y de las personas pobres agua de un surtidor
2a. Un enfoque integrado - Gestin comunitario, Abiyn,
Integrada de los Recursos Hdricos Costa de Marfil
los mltiples usos del agua y la variedad de
(GIRH) necesidades de las personas
Ya se ha hecho referencia a la necesidad de un
enfoque integrado y holstico de la gestin de los
recursos hdricos. Fundamentalmente, sta es una la integracin de planes y estrategias hdricas en los
respuesta al tan criticado enfoque sectorial de la procesos de planificacin nacionales, la inclusin de
gestin del agua (riego, municipal, energa, etc.) y la problemtica del agua en todas las polticas y
resalta en su lugar los beneficios que puede ofrecer un prioridades de los Gobiernos y la consideracin de
enfoque integrado y global de la gestin del agua las implicaciones de estas acciones para los recursos
basado en la cuenca. hdricos
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

1 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

la compatibilidad de las decisiones relacionadas con 2b. Gestin de la demanda


El reemplazo de el agua que se toman en el mbito local con los Tradicionalmente, las respuestas a las presiones sobre
objetivos nacionales de un pas
las viejas la disponibilidad de agua se resolvan mediante un
aumento del suministro desarrollando nuevas fuentes y
instalaciones de las necesidades de cantidad y calidad de agua de los expandiendo y aumentando las extracciones de las ya
ecosistemas esenciales para que stos estn existentes. Como esta prctica no es sostenible, la
agua por otras correctamente protegidos (Asociacin Mundial para atencin se ha desviado rpidamente hacia enfoques
el Agua, GWP, 2004). ms eficientes y equitativos. El proceso de hacer un
nuevas y ms uso ms eficiente y justo del agua, que mejore el
La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible balance entre los suministros y las demandas presentes
eficientes puede (CMDS) de 2002 trat de mover el sector del agua a y reduzca el uso excesivo, se conoce colectivamente
nivel mundial hacia enfoques ms sostenibles de la como gestin de la demanda.
dar buenos gestin del agua, incorporando las consideraciones
de los ecosistemas a los paradigmas de gestin Las actitudes y comportamientos de los consumidores
resultados en generales de la GIRH y haciendo una llamada a todos (incluidos el uso errneo y el derroche) son un
los pases para que realizaran planes de GIRH y de problema en el que pueden tener una funcin
los sistemas de eficiencia del agua para 2005. El Captulo 2 informa importantsima las campaas de informacin y los
que se han producido algunos progresos en este programas de educacin de los consumidores. En el
agua domsticos
campo, pero que a muchos pases les queda mucho Captulo 13 se abordan algunos de estos aspectos.
e industriales por hacer. En tanto que principio organizativo de la Los incentivos econmicos, en forma de medicin del
gestin del agua, la GIRH aparece en la mayora de agua utilizada y aplicacin de sistemas de tarificacin
los captulos de este informe. El Captulo 2 examina que pongan freno al abuso, se pueden utilizar para
la gobernabilidad del agua, mientras que los obtener buenos resultados, pero hay que tener cuidado
Captulos 8 y 9 estudian respectivamente de qu para garantizar que ello no suponga una desventaja para
manera un enfoque integrado del agua y una gestin las personas pobres (vase el Captulo 12). El
de la energa industrial pueden contribuir a realizar reemplazo de las viejas instalaciones de agua por
un gran ahorro. En el Captulo 10 se subraya la otras nuevas y ms eficientes puede dar buenos
importancia de incluir la reduccin de riesgos de resultados en los sistemas de agua domsticos e
catstrofes en tanto que componente esencial de la industriales. La reparacin de las fugas en los sistemas
GIRH, mientras que en el Captulo 12 se estudia el urbanos de suministro de agua, en los que se puede
uso de las tcnicas de valoracin y tarificacin del llegar a perder hasta ms del 60% del agua
agua (herramientas importantes para la GIRH). suministrada por culpa de fugas sin reparar,

RECUADRO 1.6: TRECE REAS CLAVE DE CAMBIO EN LA GIRH

La Asociacin Mundial para el Agua (GWP) ha 3. Estructuras de financiacin e incentivos - 9. Instrumentos de cambio social - fomento de
identificado 13 reas clave de cambio en la Gestin asignacin de recursos financieros para una sociedad civil sensibilizada sobre el tema
Integrada de los Recursos Hdricos (GIRH) dentro de satisfacer las necesidades de agua. del agua.
la gobernabilidad general del agua que, juntas, 10. Resolucin de conflictos - gestionar las disputas
conforman el proceso de movimiento hacia un Estructura institucional
y asegurar un uso compartido del agua.
enfoque ms integrado de la gestin del agua. Estas 4. Creacin de un marco organizativo -
11. Instrumentos reguladores - determinacin de
comprender los recursos y las necesidades.
reas clave de cambio estn definidas dentro de un una distribucin equitativa y de unos lmites en
5. Fortalecimiento de las capacidades
marco que se caracteriza por tres factores: ambiente
institucionales - desarrollo de los recursos el uso del agua.
favorable, estructura institucional e instrumentos de
humanos. 12. Instrumentos econmicos - asignacin de un
gestin.
valor y un precio al agua para conseguir
Instrumentos de gestin eficiencia y equidad.
6. Evaluacin de los recursos hdricos - 13. Gestin e intercambio de informacin - mejorar
Ambiente favorable comprender los recursos y las necesidades.
1. Polticas - fijacin de metas para el uso, el conocimiento para una mejor gestin del
7. Planes de GIRH - combinar las opciones de
proteccin y conservacin del agua. agua.
desarrollo, el uso de los recursos y la
2. Marco legislativo - definicin de las reglas interaccin humana.
necesarias para alcanzar las polticas y los 8. Gestin de la demanda - uso ms eficiente del
objetivos. agua. Fuente: GWP, 2004.
UN-WATER/WWAP/2007/02

V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 1 5

representa un gran potencial (vase el Captulo 3). muchas partes del mundo. Entre los ejemplos de esta
En la agricultura, el cambio de los patrones de cultivo, tendencia se incluyen los nuevos acuerdos de gestin
Se est
que estn siendo sustituidos por cultivos ms de cuencas; la transferencia de la responsabilidad del
eficientes en el uso del agua, la aplicacin precisa del suministro de agua y del saneamiento a autoridades
produciendo una
agua de riego necesaria (vase el Captulo 7) y la locales, a ONG o a grupos comunitarios; y la gran expansin
mejora del rendimiento de los sistemas de transferencia de la gestin del agua de riego a los
abastecimiento y distribucin de agua, pueden grupos de agricultores/usuarios (vase el Captulo 7). en el
producir, en conjunto, una mejora de la productividad Los beneficios potenciales son positivos pues, en
del agua. En el Captulo 8 se ofrece una visin principio, la gestin local entiende mejor las aprovechamiento
detallada de cmo la industria ha accedido a una necesidades, los recursos y las demandas. Una cierta
creciente gama de mtodos para optimizar la competencia entre las autoridades locales puede del agua,
productividad del agua y minimizar las emisiones estimular la innovacin, a la vez que puede mejorar la
industriales dainas. Las combinaciones de todos estos cooperacin entre las partes concernidas (Banco tanto en el
factores de forma adecuada pueden llegar a ser muy Mundial, 2004).
efectivas (GWP, 2004). mbito
La desventaja de esta prctica es que muchos
Se est produciendo una gran expansin en el Gobiernos transfieren las responsabilidades de la domstico como
aprovechamiento del agua, tanto en el mbito gestin del agua a una serie de entidades
domstico como en el comunitario, sobre todo en Asia. subnacionales que no tienen la suficiente capacidad ni en el
El reciclaje y la reutilizacin del agua, fenmenos los recursos necesarios para hacer frente a la
bastante extendidos en las reas con escasez de agua, situacin. Adems, hay aspectos a gran escala de la comunitario,
estn creciendo. La mejora en el conocimiento y en la gestin del agua que no se puede afrontar fcilmente
comprensin del tratamiento a distintos niveles de a nivel local: asignacin, control de la contaminacin, sobre todo en
sofisticacin est aumentando, lo que ayudar a almacenamiento, etc. Las reas administrativas pueden
minimizar los riesgos para los trabajadores y los no coincidir con las cuencas de los ros y pueden
Asia. El reciclaje
consumidores implicados en las muchas y variadas superponerse a cuencas adyacentes. Tambin puede
aplicaciones de la reutilizacin de las aguas residuales. darse el caso de que varias unidades administrativas
y la reutilizacin
En el mundo hay gran cantidad de depsitos de agua tengan que compartir una misma cuenca. Algunas
salobre, muchos de ellos en acuferos subterrneos. comunidades en situacin de rpido desarrollo
del agua, que ya
Puesto que el coste de la desalacin est socioeconmico con movilidad social ascendente y
disminuyendo, gracias a los avances tecnolgicos y a la regional pueden considerar que adherirse a acuerdos
son fenmenos
disminucin de los costes energticos, las perspectivas
para desalar el agua salobre (y tambin del agua del
de gestin comunitarios es impopular, puesto que la bastante
gente ya no ve las ventajas a largo plazo de participar
mar en los casos de comunidades costeras) estn (Moench et al., 2003). El Captulo 2 profundiza ms extendidos en
empezando a ser ms atractivas. en muchos de los problemas asociados a la devolucin
de la responsabilidad de la gestin del agua por parte las reas con
La eficiencia del reparto (que pretende asegurar la del Gobierno central a otras entidades y organizaciones,
distribucin de agua a los usos de mayor valor, a la vez y el Captulo 11 trata el asunto de la movilidad del escasez de
que se protegen los intereses de las personas pobres y agua y la resolucin de conflictos entre pases,
los ecosistemas) debe lograrse a travs de los derechos sectores, comunidades y otras partes implicadas. agua, estn
sobre el agua, los mercados del agua y los debidos
anlisis de coste-beneficio (vanse los Captulos 2 2d. Incorporacin de una perspectiva creciendo
y 12). En los pases de bajos ingresos, resulta esencial
de gnero
la consideracin de la funcin del agua en el alivio de la
De los mil trescientos millones de personas que viven
pobreza y que se mantengan los caudales ecolgicos
en la ms absoluta pobreza, la mayora son mujeres y
(GWP, 2004).
nios. Adems, ste suele ser tambin el mayor grupo
sistemticamente poco representado en los acuerdos de
2c. Subsidiariedad gestin del agua. A menudo, la gestin del agua va
Existe una tendencia cada vez mayor a delegar la ligada de manera especfica al gnero a distintas
responsabilidad de la gestin del agua en las escalas, reflejando las diferentes formas en que
autoridades locales y en grupos de usuarios del agua, hombres y mujeres asumen las responsabilidades. Por
fomentando as el principio de subsidiariedad. lo general, los hombres se encargan de las necesidades
a largo plazo. Las mujeres se responsabilizan ms de la
La devolucin o la descentralizacin del poder por higiene domstica, los alimentos y el agua. Este hecho
parte de los Gobiernos y agencias nacionales hacia las suele implicar que las mujeres y las nias tengan que
autoridades de Gobierno regionales/locales (incluida la recorrer largas distancias para obtener agua. No slo la
responsabilidad del agua) es cada vez ms comn en carga de llevar el peso del agua es fsicamente daina,
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

1 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

sino que, adems, ello significa una reduccin del obstculos a su participacin en esta funcin provienen
las mujeres tiempo disponible para propsitos ms productivos, de distintas causas: legales, constitucionales, sociales,
como las actividades de sustento y un mejor cuidado de de comportamiento, culturales y econmicas. En
poseen un gran los nios. Los ecosistemas suelen ser una importante algunas sociedades, los hombres tienen profundas
fuente de alimentos para las familias ms pobres, dudas sobre la idea de que las mujeres posean
conocimiento y siendo normalmente las mujeres las encargadas de propiedades, entre las que se incluyen las tierras o los
recolectar estos alimentos. As, los daos en los derechos al agua para el cultivo (Vyas, 2001).
una gran ecosistemas y la prdida de especies afectan
experiencia especialmente a las familias pobres y a las mujeres. Una mayor implicacin de las mujeres en los asuntos del
agua permite una mejor respuesta a la demanda de
sobre la gestin La imperiosa necesidad de las mujeres para el provisin de agua y la prevencin de la contaminacin.
abastecimiento de agua y saneamiento a sus familias Al garantizar que sus voces se escuchen en el proceso
y la les otorga una funcin clave en la provisin de servicios de planificacin hdrica, pueden conocerse los efectos
hdricos a la comunidad. Puesto que muchas de las de la misma sobre su subsistencia y sus necesidades de
conservacin de actividades de cultivo en las comunidades pobres las desarrollo, y se pueden proteger sus intereses. No
llevan a cabo las mujeres, sus necesidades de agua son obstante, hay que considerar mltiples aspectos. Las
los recursos esenciales para la alimentacin de la familia. Las diferencias entre hombres y mujeres deben considerarse
mujeres, los nios y las personas mayores son tambin ntegramente; pues ambos tienen necesidades y
naturales... el grupo ms expuesto a los riesgos que suponen los prioridades diferentes y el curso de sus vidas difiere
peligros relacionados con el agua. Sin embargo, con considerablemente. Un tratamiento igualitario no
demasiada frecuencia, las mujeres quedan excluidas de producir necesariamente unos resultados igualitarios,
la planificacin y de la toma de decisiones por lo que se necesita aplicar un enfoque de equidad de
Esta comunidad del importantes en la gestin del agua. Esta exclusin hace gnero, haciendo necesario un buen entendimiento de
pueblo de Rajapur, al que la provisin de servicios hdricos sea, las relaciones (a menudo complicadas) entre el uso
oeste de Bangladesh, inevitablemente, en todas sus formas, menos sensible a domstico del agua y su uso en la agricultura, la
mantiene reuniones las necesidades reales. Es ms, tal y como se apunt en industria y la energa. Hombres y mujeres suelen
el Programa 21, las mujeres poseen un gran enfocar de manera diferente la toma de decisiones.
mensuales para tratar
conocimiento y una gran experiencia sobre la gestin y Adems, las estructuras institucionales de
acerca de la asistencia a la conservacin de los recursos naturales (incluidas las gobernabilidad general y de gestin del agua
la escuela primaria y fuentes hdricas locales) as como buenas habilidades determinan las funciones, los derechos y las
otros asuntos importantes de gestin del agua. Sin embargo, los significativos responsabilidades de cada sexo en el control y el acceso
a los recursos. La igualdad de gneros tambin requiere
que ambos sexos reciban unos beneficios igualitarios
por parte de las estructuras de gestin descentralizadas
y de las nuevas y mejores infraestructuras.

Los asuntos de gnero en la gestin del agua se


comprenden muy bien a nivel internacional y, como
resultado, muchas de las directrices elaboradas por los
Gobiernos, los diseos para nuevos proyectos, y las
polticas de los programas ya consideran estos
aspectos. La incorporacin de una perspectiva de
gnero (incluidos los asuntos de igualdad de sexos en
polticas, programas y procedimientos), el
establecimiento de presupuestos con una perspectiva
de gnero (analizando todos los proyectos y las
polticas para garantizar unos beneficios igualitarios
para todos), y la accin positiva (para asegurar una
participacin totalmente equitativa en la planificacin
y gestin del agua), son tres factores reconocidos
como esenciales para una mayor igualdad entre sexos
y una mejor gobernabilidad. Sin embargo, an queda
mucho por hacer a nivel local, una tarea a largo plazo
que requerir persistencia, fortalecimiento de
capacidades y un compromiso poltico de alto nivel. A
pesar de todo esto, hay suficientes razones para un
optimismo prudente, ya que se estn produciendo
progresos (Guerquin et al., 2003).
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 1 7

3a Parte. Unos sistemas naturales


cambiantes
Los ltimos veinticinco o treinta aos han sido testigos de una considerable atencin hacia los
impactos medioambientales del desarrollo de las infraestructuras de los recursos hdricos. Algo
menos de atencin se ha prestado a la evaluacin de los impactos medioambientales de las
estrategias de recursos hdricos. Recientemente, la cooperacin entre ecologistas y gestores del En un muy corto
agua ha dado lugar a intentos de integrar un enfoque ecosistmico en la Gestin Integrada de los
Recursos Hdricos (GIRH), aunque ello todava se encuentra en una etapa temprana. La tarea ha espacio de
sido conceptualizar un enfoque holstico basado en la cuenca, que reconozca las mltiples
funciones del agua tanto en los ecosistemas como en los sistemas socioeconmicos humanos. Esto
tiempo en
implica una consideracin de los ecosistemas terrestres y acuticos y los vnculos de agua que
existen entre ellos. Para los gestores del agua supone un reto aumentar su comprensin acerca de
trminos
las relaciones biticas entre la circulacin de agua dulce y los ecosistemas. El proceso de la planetarios,
fotosntesis (que consume grandes cantidades de recursos hdricos) y los cambios muy
significativos de la escorrenta debidos a las importantes transformaciones en el uso de la tierra hemos tratado
necesitan ser mejor considerados, tal y como se indica en los Captulos 4 y 5.
de redisear
3a. Intervencin humana composicin mnima de especies para garantizar que
La humanidad se ha embarcado en un proyecto de las relaciones entre los productores primarios, los e imponer un
ingeniera ecolgica global enorme, con poca o ninguna consumidores y los descomponedores se puedan
concepcin previa, ni un conocimiento detallado sostener. Slo as stos pueden continuar la
nuevo orden
transmisin del flujo de energa, los ciclos de los
presente de las consecuencias. En un muy corto
elementos y las pautas espaciales y temporales de la
a unos sistemas
espacio de tiempo en trminos planetarios, hemos
vegetacin. La capacidad de recuperacin es una
tratado de redisear e imponer un nuevo orden a unos
barrera contra las alteraciones, y esta barrera se
planetarios
sistemas planetarios naturales construidos durante
milenios. En el sector del agua, garantizar unos mantiene mejor si se conserva la diversidad biolgica. naturales
suministros de agua fiables y seguros para la salud y el
consumo, las necesidades de los procesos de Sin embargo, los impactos humanos en la cantidad y la construidos
produccin industriales y de energa, y el desarrollo de calidad del agua disponible daan gravemente esta
los mercados de derechos tanto para la tierra como capacidad de recuperacin, lo que conduce al riesgo de durante milenios
para el agua han modificado enormemente el orden un estado ms vulnerable. La contaminacin producida
natural de muchos ros en todo el mundo (vanse las por la agricultura, la industria y las aguas residuales
Secciones 3 y 4 de este informe). Existe un amplio domsticas est provocando que los recursos hdricos,
abanico de interacciones entre la biosfera y los paisajes tanto superficiales como subterrneos, sean cada vez
como consecuencia de los resultados de esta gran ms escasos y de peor calidad.
variabilidad a diferentes escalas, de manera que nacen
nuevas e inesperadas propiedades del sistema. Esta La prdida de biodiversidad es un indicador importante
variabilidad es crucial para el modo de funcionamiento de la menguada capacidad de recuperacin, y el
de los ecosistemas y el modo en que stos se sostienen deterioro actual de la biodiversidad del agua dulce
y evolucionan, y, sin embargo, no paramos de interferir (mayor que el de los sistemas marinos y terrestres) es
en estos sistemas naturales. Las modificaciones en el motivo de gran preocupacin, como se aborda en el
Captulo 5. Las reacciones humanas a los cambios
uso de la tierra, la actividad urbanstica, la construccin
medioambientales son menos directas que para otras
de presas y otras desviaciones de los ros perturban las
especies porque nos cuesta ms tiempo darnos cuenta
pautas y el ritmo lgicos de los procesos naturales, sin
de los cambios antes de reaccionar. La capacidad de
ninguna atencin a las consecuencias y a los efectos
recuperacin humana reside en la capacidad de
negativos que esto pueda producir en la biodiversidad.
respuesta de la sociedad y de sus instituciones. Si
disminuye alguna capacidad de recuperacin, ya sea
Amenaza a la capacidad de recuperacin sta social o ecolgica, modificaciones cada vez ms
del medio ambiente pequeas provocarn problemas cada vez ms graves.
Los ecosistemas naturales vrgenes tienen una gran La reduccin de la capacidad de recuperacin
capacidad de recuperacin, pero debe mantenerse una ecolgica, debida a la degradacin de la tierra y a la
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

1 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

sequa, puede aumentar la vulnerabilidad social y En la cuestin ms amplia del cambio climtico, se
la gestin del medioambiental, provocando la prdida de formas de advierten varios puntos preocupantes. El rendimiento de
la produccin de cultivos de alimentos bsicos (por
uso de la tierra vida y creando tensin y conflictos sobre el agua dulce
ejemplo, arroz, trigo y maz) es sensible al aumento de
y los alimentos. El reto clave que tienen y que tendrn
las temperaturas, sobre todo en el perodo de
y la tenencia de que afrontar los gestores del agua es tratar de
polinizacin, justo antes de la formacin de la semilla.
optimizar la capacidad de recuperacin de los
Si antes se pensaba que el aumento de los niveles de
propiedades ecosistemas en respuesta a las alteraciones humanas y
CO2 provocara un incremento en el rendimiento del
naturales y proteger esta capacidad de recuperacin
grano, ahora se est viendo que los efectos negativos
fragmenta el mediante sistemas de apoyo a la vida a nivel de la
del aumento de las temperaturas son superiores. El
cuenca y especialmente a las funciones esenciales de
Captulo 7 examina las cuestiones clave relacionadas con
paisaje natural productividad (GWP, 2003).
el potencial para alterar las pautas de produccin de
alimentos que tienen los efectos del clima. El
de una forma 3b. Variabilidad del clima y cambio calentamiento sobre la tierra ser mayor que el
climtico calentamiento sobre el mar, y este efecto ser mayor en
totalmente las latitudes ms altas, de manera que afectar ms al
Existe una confusin habitual entre el cambio climtico
interior de los continentes que a las regiones costeras.
distinta a la que y la variabilidad del clima. El cambio climtico est
Esto tiene importantes implicaciones en las regiones
asociado al calentamiento global y es un cambio a
productoras de grano. La cabecera de muchos de los
lo hacen los largo plazo originado por factores naturales y, como se
grandes ros asiticos se origina en el Himalaya. La gran
reconoce ahora, por las actividades humanas. La
cantidad de agua dulce que tradicionalmente se
procesos variabilidad del clima, por otra parte, siempre ha
almacenaba en los glaciares est disminuyendo a medida
formado parte del sistema climtico de la Tierra,
que stos se reducen. Este factor alterar seguramente
naturales de los aunque, sorprendentemente, ha recibido hasta ahora
las pautas estacionales de escorrenta, aumentando las
muy poca atencin por parte del sector del agua. La
inundaciones extremas y afectando a la disponibilidad de
ecosistemas variabilidad del clima afecta a los recursos hdricos
aguas de riego para cultivos bsicos (Lenton, 2004).
mediante las inundaciones, las sequas, las
enfermedades relacionadas con el agua, etc. No slo
los extremos de la variabilidad del clima son El Captulo 8 seala el creciente riesgo de lo que se
importantes para el sector del agua: la creciente y ha dado en llamar catstrofes Natec, en las que los
extrema variabilidad del ciclo hidrolgico y de los eventos climticos extremos pueden daar gravemente
sistemas climticos, como se muestra en el Captulo 4, instalaciones industriales, no slo reduciendo la
actividad econmica, sino liberando adems gran
junto con los procesos dinmicos que ello acarrea,
cantidad de contaminacin al medio ambiente. Dado
afecta a los recursos hdricos de los pases y puede
que gran parte de la energa que se genera proviene
hacer muy difcil la consecucin de los ODM.
de estaciones generadoras de electricidad que utilizan
combustibles fsiles, y que se considera que las
Gestionar la variabilidad del clima y los impactos de los enormes cantidades de emisiones de gases de efecto
extremos del clima es uno de los retos del desarrollo invernadero que stas liberan tienen un gran impacto
sostenible. De hecho, las habilidades y conocimientos en el clima, el Captulo 9 aborda los asuntos
que se obtienen al afrontar estos problemas de relacionados con una provisin ms sostenible de
variabilidad sern inestimables para afrontar los retos a energa desde el punto de vista del agua.
largo plazo del cambio climtico, como se trata
especficamente en los Captulos 10 y 13. Como 3c. Gestin ecolgica del agua
siempre, son los pobres los que se enfrentan a un Como ya hemos dicho, la gestin del uso de la tierra y
riesgo mayor. As, los efectos del clima han de tenerse la tenencia de propiedades fragmenta el paisaje
en cuenta para la reduccin de la pobreza e incluirse natural de una forma totalmente distinta a la que lo
en los planes de desarrollo nacionales y en las hacen los procesos naturales de los ecosistemas. Los
polticas nacionales de recursos hdricos, utilizando un mercados financieros y los ciclos empresariales
enfoque de GIRH. Se debe alentar, tanto a los gestores mundiales y nacionales tienen sus propias pautas y
del agua como a los responsables de la toma de ciclos, y el enfoque capitalista necesita ventajas
decisiones, a entablar un dilogo mayor con los mercantiles y seguridad de tenencia, lo cual discrepa
especialistas en clima y desarrollo para comprender de las pautas y ciclos naturales. Como resultado,
mejor los retos relacionados con el clima y cmo muchas polticas se han formulado dentro de marcos
enfrentarse a ellos. Al mismo tiempo, aunque en un demasiado simples y sin reconocer la complejidad de
frente ms amplio, pese a que existe una clara estos distintos ciclos y sus interacciones. El reto
4. Para obtener ms informacin
necesidad de aprender a adaptarse a los retos de la principal es reconocer que las escalas espacial y
sobre el Dilogo sobre Agua y variabilidad del clima y del cambio climtico, deben temporal de la variabilidad de los ecosistemas, de la
Clima, visite la pgina continuar todas las acciones para mitigar los impactos sociedad y de la economa estn estrechamente
www.waterandclimate.org antropolgicos que esto conlleve4. vinculadas pero que, sin embargo, no son congruentes.
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 1 9

RECUADRO 1.7: LOS PROBLEMAS PARTICULARES DE LOS PASES TROPICALES

Los impactos del clima son especialmente graves en sequas en el desarrollo se magnifica. La forma importante el almacenamiento de agua para
los pases de bajos ingresos de los trpicos, lo que variabilidad del clima tambin aumenta los brotes minimizar el impacto de la variabilidad del clima, a
suele implicar que en dichos pases sea ms difcil de enfermedades transmitidas por vectores (como la vez que se trata de evitar el trastorno
trabajar para la consecucin de los ODM. El la malaria) y la incidencia de enfermedades medioambiental y social de los grandes embalses.
problema se agrava an ms con las lluvias y el diarreicas en la estacin de lluvias. Encontrar el equilibrio entre la alta demanda de
aumento del caudal de los ros, que se concentran agua de riego y los otros usos se aade al reto de
en un corto perodo de unos pocos meses. Adems, las incertidumbres del clima provocan una obtener una mayor productividad hdrica de las
Fluctuaciones estacionales y anuales muy mayor aversin al riesgo por parte de los aguas de riego (ms grano por gota). Estos
significativas a lo largo de un promedio histrico a asuntos de almacenamiento y productividad del
agricultores en la seleccin, la plantacin y la
agua requieren una investigacin ms sustancial y
largo plazo se reflejan en largos periodos de sequa fertilizacin de los cultivos, as como problemas
ms trabajo para el desarrollo. Vase el Captulo 7
y recurrentes sequas e inundaciones. Puesto que para los gestores de embalses y presas
para ms informacin sobre el almacenamiento.
estos pases suelen confiar sustancialmente en los responsables del riego y de la produccin de
recursos naturales, el impacto de las inundaciones y energa hidroelctrica. As, el reto es aumentar de Fuente: Lenton, 2004.

El desarrollo global debe ser equitativo e inclusivo no Resulta necesaria una mayor cooperacin entre
slo con los intereses de la humanidad, sino tambin con ecologistas, gestores del agua y cientficos sociales para
El desarrollo
los ecosistemas planetarios naturales que nos sostienen. aclarar los vnculos hdricos que conectan los global
La tarea de los gestores del agua es, como estamos ecosistemas terrestres, las comunidades humanas y la
viendo, todo menos fcil. stos deben satisfacer las capacidad de recuperacin. Los conceptos de debe ser
necesidades socioeconmicas, minimizar la carga vulnerabilidad y de capacidad de recuperacin, junto con
contaminante y aceptar el uso consuntivo que todo ello una mejor apreciacin de la funcin crucial y central de equitativo
conlleva, a la vez que comprender mejor los lmites de los ecosistemas terrestres y acuticos para la
las capacidades de autolimpieza de los ecosistemas y
humanidad, deben ser entendidos por todas las partes: e inclusivo
satisfacer unos criterios ecolgicos mnimos.
especialistas tcnicos y otras partes concernidas,
incluida la base de los consumidores del agua. Los
Las cuencas deben considerarse como sistemas
modos en que se pueden desarrollar mejor estas
socioecohidrolgicos en los que los intercambios y
habilidades se tratan en el Captulo 13. Los cambios de
concesiones resultan necesarios o stos tendrn que
actitud y de comportamiento subsecuentes a esta
hacerse socialmente aceptables a travs de las
mejora del entendimiento supondran un gran paso para
instituciones, normas y finanzas apropiadas. Un punto
fomentar la sostenibilidad social, econmica y
de entrada clave es la definicin de los criterios
medioambiental, y mejorar la efectividad de la GIRH
mnimos o de los resultados netos para los
ecosistemas terrestres. Con el fin de equilibrar los (GWP, 2003). Si bien la GIRH constituye sin duda el
intereses de las partes alta y baja de la cuenca, el enfoque esencial para una gestin efectiva y ptima del Pescadores colocando
trabajo debe comenzar en la parte baja, identificando agua, implantarla puede presentar sus propios retos. una red, India
los resultados netos para los distintos componentes de
los ecosistemas acuticos, por ejemplo, los caudales
ecolgicos no comprometidos y la calidad mnima del
agua. A partir de ese momento, el proceso contina en
la parte alta, seccin por seccin, tratando siempre de
identificar los determinantes de la capacidad de
recuperacin para evitar que el ecosistema se
derrumbe. La gestin del agua para la agricultura y la
produccin de alimentos, principales usuarios del agua,
debe ser muy sensible con las consideraciones del
ecosistema para garantizar la sostenibilidad.

Habr que desarrollar habilidades para alcanzar todo


esto: para negociar los intercambios y definir los lmites
y la sostenibilidad ecolgicos, basndose en un
entendimiento ms completo de la capacidad de
recuperacin tanto del ecosistema como de la sociedad.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

2 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

4a Parte. Retos para el bienestar


y el desarrollo
Equilibrar la creciente competencia entre los diversos y diferentes sectores que utilizan el agua
(riego, municipios, industria, caudales ecolgicos), incluidas las demandas de los usuarios de las
partes altas y bajas de la cuenca, es un reto que afecta a las cuencas de todo el mundo. Hay que
Hay ms de un tomar decisiones de reparto de agua a distintas escalas y hay que desarrollar y compartir un gran
nmero de instrumentos reguladores transfronterizos (entre otros) y de tcnicas de gestin del
milln de agua y de la contaminacin: a escala local en determinadas cuencas, a escala de cuenca fluvial
completa en los casos en que la extensin geogrfica de la cuenca pueda abarcar varios lmites
muertes cada polticos internos, a nivel nacional para garantizar que se fomenta el potencial del agua para
estimular el desarrollo socioeconmico, y a nivel internacional en el caso de las aguas
ao a causa de transfronterizas (Estocolmo, 2002).
la malaria, y
4a. Agua y salud: reducir las Cada ao mueren unos 10,8 millones de nios antes
entre 300 y 500 enfermedades infecciosas de cumplir los 5 aos y, de stos, 4 millones mueren
En trminos de amenazas a la seguridad humana por antes de alcanzar el primer mes de vida. Un 92% de
millones de muerte prematura, las enfermedades infecciosas van todas las muertes de nios menores de 5 aos se
concentra en 42 pases de bajos ingresos. Se estima
casos en total en cabeza, siendo responsables del 26% de todas las
que el 63% de todas las muertes de nios menores de
muertes prematuras. Las cinco enfermedades
5 aos se puede evitar utilizando los conocimientos y
contagiosas ms graves alrededor del mundo en 2002
mtodos actuales, entre los que se encuentran la
en cuanto a nmero de muertes tempranas, fueron,
rehidratacin oral para la diarrea, los antibiticos para
por orden:
la neumona, mosquiteras y frmacos contra la malaria,
las infecciones respiratorias, que causaron unos 4 un mejor suministro de agua, y saneamiento e higiene
millones de muertes; domstica. Los vnculos entre las enfermedades y
muertes infantiles y una disponibilidad de agua y
el VIH/SIDA, con 2,8 millones de muertes;
saneamiento insuficiente, una higiene deficiente, y la
la diarrea, que caus 1,8 millones de muertes; falta de mejores prcticas de gestin del agua estn
claros.
la tuberculosis, que caus 1,6 millones de muertes;

la malaria, con 1,3 millones de muertes. 4b. Agua y alimentacin: hacer frente a
una demanda y una competitividad
Aunque no todas estas enfermedades estn
crecientes
directamente relacionadas con el agua, s estn A lo largo de los ltimos cincuenta aos, la agricultura
estrechamente conectadas con el suministro de agua, ha estado afrontando el gran reto de proveer
el saneamiento y los retos del hbitat; factores que, alimentos a una poblacin mundial que se ha
como se ha apuntado con anterioridad, la Comisin duplicado. Esto ha dado como resultado unas
sobre el Desarrollo Sostenible desea que se extracciones de agua que superan con creces las de
consideren en adelante en conjunto. Como se trata en cualquier otro sector. A pesar de ello, el 13% de la
el Captulo 6, cada vez est ms ampliamente poblacin humana sufre desnutricin, viviendo la
reconocido que la diarrea, la principal causa de muerte mayora en las zonas rurales de los pases en vas de
infantil en los pases en vas de desarrollo, podra desarrollo, los pases que con ms probabilidad
controlarse mejorando el acceso a un agua potable soportarn la mayor parte del crecimiento demogrfico
segura y al saneamiento. Hay ms de un milln de en los prximos aos. El aumento de la competitividad
muertes cada ao a causa de la malaria, y entre 300 y por el agua y la necesidad de integrar los asuntos
500 millones de casos en total, afectando a medioambientales amenazan el agua para la
poblaciones de las regiones tropicales de frica, Asia alimentacin y sta es una cuestin que no se puede
y Amrica. Aproximadamente el 40% del total de la abordar mediante un estrecho enfoque sectorial. Hay
poblacin mundial corre peligro de infeccin, sobre que seguir explorando e implementando nuevas formas
todo las mujeres embarazadas, los fetos y los nios de gestin del agua en la agricultura, entre las que se
menores de 5 aos (Concern/Guardian, 2005). incluye la gestin del riego, centrndose en los modos
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 2 1

de sustento y en la productividad, tal y como se tambin necesita un suministro adecuado y constante


explica en el Captulo 7. de energa, por lo que el agua es un recurso clave (ya
El agua
sea mediante energa hidrulica, la generacin de contaminada
En la agricultura, el cambio de los patrones de cultivo energa nuclear, tecnologa de fangos de carbn,
hacia cultivos que necesiten menos agua, la aplicacin pequeas plantas hidroelctricas u otras fuentes), puede afectar a
precisa del agua de riego necesaria en los puntos como se explica en el Captulo 8.
crticos del ciclo de crecimiento del cultivo, y la mejora las zonas de
de los sistemas de suministro y de distribucin de agua Tanto el crecimiento industrial como el aumento de la
pueden producir, en conjunto, una mejora de la produccin energtica estn demandando mayores pesca, a los
productividad del agua. Las tecnologas mejoradas de recursos hdricos. En la actualidad, la cantidad total de
aplicacin de agua de riego permiten una aplicacin agua extrada destinada a la industria es mucho mayor terrenos de
ms precisa y oportuna del agua en los puntos crticos que el agua que se consume. Las industrias tienen un
del ciclo de vida de la planta, mejorando as la efecto dramtico en el estado de los recursos de agua riego, a los
productividad y la eficiencia del agua de riego. Estas dulce del mundo, tanto por la cantidad de agua que
tecnologas son bien conocidas y ampliamente consumen como por su potencial para contaminar el
municipios
aplicadas por agricultores adinerados. Sin embargo, las medio ambiente acutico con sus vertidos. Los vertidos
innovaciones en las tcnicas de micro-riego han industriales sin tratar tienen un alto contenido
ubicados en la
permitido que stas sean asequibles para los orgnico, lo que produce un rpido crecimiento de las
agricultores pobres. Se han desarrollado sistemas de algas, de las bacterias y del limo, la eliminacin del
parte baja de la
bajo coste de riego por goteo y bombas de pedal que oxgeno del agua y la contaminacin trmica. Los cuenca e incluso
se utilizan en conjuncin con tanques plsticos de vertidos pueden afectar a un volumen relativamente
almacenamiento de agua de doble pared tambin de grande de agua y tienen numerosos impactos sobre la al agua de bao
bajo coste, estos ltimos se colocan en zanjas que se salud humana. El agua contaminada puede afectar a
cavan con facilidad en la tierra. Esta combinacin los fondos de pesca, a las tierras irrigadas, a los
cuesta una quinta parte del precio de los tanques municipios ubicados en la parte baja de la cuenca e
convencionales de hierro y cemento. Estos nuevos incluso al agua de bao. Tambin se reconoce que la
mtodos, cuando se aplican en terrenos cada vez ms contaminacin del agua puede tener efectos
pequeos, permiten producir una variedad de cultivos transfronterizos significativos.
ms rentables y mejora significativamente las
perspectivas de ingresos (Polak, 2004). En la creciente Los sistemas de distribucin de agua intensivos en
competitividad por unos recursos hdricos cada vez ms energa tambin pueden tener impactos funestos sobre
escasos, los responsables de formular polticas estn las reas con escasez de agua y de recursos
estudiando el valor generado por el uso del agua. energticos. Algunas fuentes de suministro de agua
Teniendo en cuenta que las reformas en la agricultura son ms intensivas en energa que otras, como la
estn forzadas a competir con los desarrollos en el desalacin trmica, que requiere mucha ms energa
sector industrial y en el sector servicios, la produccin que el reciclaje de las aguas residuales. El bombeo de
de cultivos ha pasado de cultivos de baja productividad agua representa un alto coste en cualquier parte y
a cultivos hortcolas de gran valor econmico. consume unos recursos energticos significativos en
Este carrusel de riego
todo el mundo. Reducir la ineficiencia del proceso de
autopropulsado taladra en
4c. Agua para la industria y la energa: produccin energtica (por ejemplo, durante la
generacin, transmisin, distribucin y uso de la
busca de agua entre 30 y
hacia la sostenibilidad
electricidad) reducir las necesidades de energa 400 metros por debajo de
TPese a que no se incluyen explcitamente en los ODM,
elctrica, lo que conducir a un mayor ahorro de agua, la superficie en Ma'an,
la industria y la energa son dos cuestiones
como se explica en el Captulo 9. Adems, los Jordania. Una tubera
relacionadas con el agua vitales para el desarrollo
cambiantes contextos medioambientales requieren pivotante provista de
socioeconmico. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 mayores inversiones en energas renovables. aspersores riega 78
propuso un plan de accin que establece un fuerte hectreas de tierra. La
vnculo entre los objetivos relacionados con el Mejorar la gobernabilidad medioambiental resulta produccin de una
desarrollo industrial, la mejora del acceso a los clave para limitar la contaminacin industrial y reducir tonelada de grano
servicios energticos, y la erradicacin de la pobreza y la ineficiencia de los sistemas de produccin y requiere unas mil
la gestin sostenible de los recursos naturales. La distribucin energtica. En la industria, existen toneladas de agua. Al
industria es un importante motor de crecimiento que actualmente iniciativas de gobernabilidad a nivel ritmo actual de consumo
se est acelerando sobre todo en los pases muy internacional y nacional, as como a nivel de sectores de agua en Jordania, las
endeudados y que est elevando a la mayor parte de industriales y de compaas individuales. El Convenio reservas de agua
las economas del este de Asia y del Pacfico. Sin de Basilea sobre el control del transporte subterrnea podran
embargo, para ser sostenible, el desarrollo econmico transfronterizo de residuos peligrosos y su agotarse antes de 2010
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

2 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 1.8: EL TRANSPORTE POR AGUAS INTERIORES: UNA HERRAMIENTA PARA FOMENTAR EL DESARROLLO ECONMICO Y SOSTENIBLE

Un sistema de transporte que funcione bien es Por otra parte, mientras que el transporte vehicular pases sin litoral (Bolivia y Paraguay). A pesar de
importantsimo para el desarrollo de una economa contribuye a la contaminacin acstica y agrava la que el proyecto est an en fase de planificacin,
fuerte y dinmica que permita un rpido acceso congestin del terreno y los accidentes de su marco legal fue aprobado por todos los pases
tanto a las materias primas como a los mercados. carretera, el transporte fluvial puede aliviar la ribereos asociados en 1996.
En el siglo XX, el transporte por carretera se ha presin de los sistemas de carreteras
llegado a considerar un modo especialmente sobresaturados en zonas densamente pobladas, Aunque el desarrollo del transporte por aguas
efectivo de transporte. No obstante, el transporte reduciendo as tanto los accidentes de trfico como interiores est cogiendo velocidad a escala mundial
los niveles de ruido. (sobre todo en Asia), an quedan enormes
por aguas interiores, a travs de ros, canales y
extensiones de aguas navegables sin desarrollar. En
lagos, ha sido histricamente importante para el
Las ventajas financieras y medioambientales del algunas zonas, el potencial del transporte por
desarrollo econmico en todo el mundo y ofrece
transporte fluvial lo convierten en una inversin aguas interiores puede estar muy limitado por
grandes ventajas medioambientales, econmicas y
inteligente para muchas regiones. La zona de Asia y restricciones naturales. Cuando las estaciones largas
prcticas que lo convierten, an hoy, en uno de los del Pacfico, por ejemplo, cuenta, por lo menos, con y severas de sequa hacen descender los niveles del
modos de transporte ms tiles. 280.000 kilmetros de canales fluviales navegables, agua, el transporte por aguas interiores puede ser
ms de 340.000 navos grandes y millones de considerado un medio de transporte poco fiable. En
En Europa, donde ms de 35.000 kilmetros de
embarcaciones tradicionales, que transportan ms Bangladesh, por ejemplo, donde existe una red de
canales fluviales conectan cientos de ciudades y
de mil millones de toneladas de mercancas y
zonas industriales, slo en 2003 se transportaron navegacin por aguas interiores de 24.000
quinientos millones de pasajeros al ao. En algunos
125.000 millones de toneladas-kilomtricas de kilmetros, la estacin seca (de diciembre a mayo)
pases, como en China, el transporte fluvial ya est
mercancas por canales fluviales interiores. En limita el acceso al sistema a los navos de 100 o
muy desarrollado. En China hay ms de 5.600 ros
Estados Unidos, donde existen ms de 25.000 ms toneladas de peso muerto. En toda frica, la
navegables, con una longitud navegable total de
kilmetros de canales fluviales interiores, costeros e variacin climtica estacional y las impredecibles
119.000 kilmetros, incluido el ro Yangts, que
intercosteros, el trfico fluvial represent 656 profundidades del agua limitan el nmero de vas
representa el 50% del total nacional. El volumen
millones de toneladas en el ao 2000. De hecho, fluviales navegables. Slo hay tres ros clasificados
anual de mercancas transportadas por aguas
muchas de las ciudades ms prsperas y famosas, como canales fluviales internacionales en frica: el
interiores en China fue de unos 690 millones de
como Pars, San Francisco, Rotterdam, Shanghai y Congo, el Nilo y el Zambeze. No obstante, las obras
toneladas en el ao 2000, la gran mayora a travs
hidrulicas podran aumentar el nmero de ros
Londres, se desarrollaron gracias a su cntrica del Yangts. A pesar de contar con un enorme
potencialmente navegables en el continente. En
posicin para el transporte fluvial. Basndose en las potencial de transporte por aguas interiores, otros
pases de la zona han tardado mucho en hacer uso Nigeria, por ejemplo, se estima que hay unos 3.000
ventajas naturales de su ubicacin geogrfica y en
de l. Es el caso de India, que posee un extenso kilmetros de vas fluviales interiores navegables
los canales fluviales, los pases en vas de desarrollo
sistema fluvial que incluye 14.500 kilmetros de por desarrollar.
pueden encontrar en el transporte por aguas
interiores una buena forma de desarrollar unas canales fluviales navegables, de los que tan solo el
Entre los factores que limitan el desarrollo de los
infraestructuras de transporte rentables y 37% se utilizan actualmente para el transporte
sistemas de transporte por aguas interiores, se
sostenibles all donde las limitaciones de motorizado. En los aos 2001 y 2002, el transporte
encuentran el escaso reconocimiento del potencial
disponibilidad de terreno y los costes inhiben la por aguas interiores supuso solamente un 0,1% del
del transporte por aguas interiores, la falta de
expansin de las infraestructuras de transporte por total del transporte por superficie domstico de
tecnologa, los escasos recursos financieros, la
carretera y ferroviario. India (en comparacin con el 68% de transportes
exclusin del transporte por aguas interiores de la
por carretera y el 30% por ferrocarril).
planificacin de la Gestin Integrada de los
Las ventajas medioambientales del transporte fluvial
El transporte por aguas interiores tiene tambin Recursos Hdricos (GIRH), una capacidad
en comparacin con otros medios tambin son
mucha importancia en otras regiones. En Amrica institucional insuficiente, unos instrumentos legales
evidentes. Mientras que el transporte por carretera
Latina, el proyecto de la hidrova Paraguay-Paran inadecuados, una ausencia de polticas, el limitado
consume grandes cantidades de energa no
se propuso en los ltimos aos de la dcada de los uso compartido de informacin y la escasa
renovable y contribuye significativamente a la
80 como medida para fomentar el desarrollo sensibilizacin pblica.
contaminacin atmosfrica, el transporte fluvial es
econmico y la integracin de los pases de la
ms eficiente en el uso de la energa y ms cuenca del Plata. Los ros Paraguay y Paran son A pesar de las numerosas ventajas del transporte
respetuoso con el medio ambiente. El consumo de vas naturales de transporte entre el norte y el sur fluvial, ste tampoco est libre de impactos
energa del transporte fluvial por tonelada- que pasan a travs de cuatro pases (Argentina, medioambientales. Las obras hidrulicas
kilomtrica es la mitad del consumo del transporte Bolivia, Brasil y Paraguay) y que son accesibles a un emprendidas para hacer los ros ms navegables
por ferrocarril y una sexta parte del consumo del quinto (Uruguay), conectando as el corazn de (por ejemplo, la construccin de diques, el
transporte por carretera. Adems, las emisiones de Sudamrica con el Ocano Atlntico. Diseado para enderezamiento de canales, la destruccin de
dixido de carbono del transporte por aguas expandir las posibilidades de navegacin, el rpidos, el dragado e incluso, en algunos casos, la
interiores suponen aproximadamente una treceava proyecto pretende reducir el coste del transporte en creacin de canales fluviales artificiales), pueden
parte de las producidas por el transporte de la regin, mejorar los vnculos entre los centros resultar dainas para el equilibrio del ecosistema y
mercancas por carretera. comerciales y proporcionar una salida al mar a los la biodiversidad local.
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 2 3

RECUADRO 1.8: Continuacin

Por ejemplo, a lo largo de los ltimos 150 aos, las por aguas interiores se integre en los planes hdricos mundiales los nuevos retos
obras de regulacin en la cuenca del ro Danubio han generales de GIRH. Aunque el transporte por aguas medioambientales, como el cambio climtico. En
daado significativamente las tierras que interiores puede conllevar algunos riesgos general, el transporte por aguas interiores sigue
histricamente quedaban inundadas durante la medioambientales, en general, tiene muchas menos siendo uno de los medios de transporte ms
crecida del ro (vase el Captulo 14). Los grandes repercusiones medioambientales que otros medios econmicos y sostenibles para el medio ambiente y,
diques y los meandros desconectados de esta zona de transporte. Adems, la evaluacin de los si se integra con otros desarrollos de los
llegaron a eliminar el vnculo entre las aguas impactos medioambientales de los proyectos de transportes en el contexto de la planificacin de la
superficiales y las subterrneas, reduciendo la GIRH, puede ayudar a volver a establecer el
transporte por aguas interiores puede ayudar
recarga de los acuferos, tan importante para los equilibrio entre los distintos medios de transporte,
enormemente a identificar las zonas de riesgo para
suministros de agua potable locales. Tambin ha haciendo que el sector del transporte, en conjunto,
poder emprender medidas atenuantes. Existe una
crecido la preocupacin sobre el impacto de las sea ms responsable con los objetivos sociales.
urgente necesidad de investigacin que permita
reparaciones de los canales de navegacin sobre las
identificar los medios de mantener la navegabilidad
zonas hmedas y la biodiversidad del delta del Nger. Fuentes: EUROPA, 2005; Cuerpo Militar de Ingenieros de
de los canales fluviales de la forma ms respetuosa
Estados Unidos, 2004; BAD, 2003; Direccin General de Ros
Para fomentar proyectos eficientes y sostenibles de con el medio ambiente, as como de conocer mejor del Ministerio del Territorio, Infraestructura y Transporte de
canales fluviales, resulta esencial que el transporte los impactos que pueden tener sobre los recursos Japn, 2003; CEPLA, 2002; CESPAP, 2003 y 2004.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

2 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

eliminacin es un ejemplo reciente de un Las preocupaciones medioambientales, sobre todo


mecanismo internacional que pretende tratar las sobre el cambio climtico y la eliminacin de los
cuestiones de generacin de residuos, su transporte, residuos nucleares, as como la seguridad del
gestin y eliminacin. Sin embargo, suministro, estn instando a los Gobiernos a introducir
como se aborda en el Captulo 8, para ser realmente polticas dirigidas a acelerar el uso de energas
renovables y de la produccin combinada de calor y
efectivos, los esfuerzos para frenar la contaminacin
electricidad (PCCE). La inversin mundial en energas
industrial del agua requieren que estos acuerdos se
renovables pas de 6.000 millones de dlares
traduzcan en hechos a travs de polticas nacionales
estadounidenses en 1995 a unos 22.000 millones en
y a nivel industrial y sectorial. Las tarificacin del
2003, y sigue aumentando rpidamente. Esta tendencia
agua por tramos, los susidios para que las industrias de la inversin en energas renovables puede, no slo
apliquen tecnologas medioambientales ayudar a incrementar la produccin ms eficiente de
innovadoras, el asesoramiento y el apoyo financiero energa, sino que adems es crucial para nuestra
para nuevas investigaciones son slo unos cuantos capacidad de enfrentarnos a los retos futuros que
ejemplos de las medidas que se pueden adoptar. suponen las incertidumbres medioambientales.

5a Parte. Respuestas de gestin


y administracin
A lo largo del ltimo siglo, se ha producido un aumento significativo de las catstrofes relacionadas
con el agua, afectando a un nmero cada vez mayor de personas, sobre todo en los pases en vas
de desarrollo. Los daos resultantes en las propiedades y las prdidas de vidas humanas y de
modos de sustento comprometen los beneficios del desarrollo.

5a. Gestin de riesgos: enfrentarse a 5b. Compartir el agua: enfrentarse a


una frecuencia cada vez mayor una competitividad cada vez mayor
Es bastante probable que el cambio climtico no slo Unas 260 de las cuencas internacionales o
provoque un aumento de la temperatura global, sino transfronterizas, que representan ms del 50% de la
que tambin d lugar a cambios en la frecuencia de superficie de la Tierra y el 40% de la poblacin mundial,
inundaciones, sequas, tormentas, incendios, etc.; es son compartidas por uno o ms pases alrededor del
decir, de peores y ms efectos inesperados. Un mundo. Existen opiniones variadas sobre la probabilidad
ejemplo viene dado por la cabecera de muchos de los de cooperacin y conflicto, pero la experiencia ha
grandes ros asiticos que se originan en el Himalaya. demostrado que la cooperacin es ms probable, a
La gran cantidad de agua dulce que tradicionalmente pesar de que la lucha por los recursos naturales
se almacenaba en los glaciares est disminuyendo a (petrleo, minerales, metales, diamantes, madera, agua,
medida que stos se reducen. Este factor alterar etc.) ha sido una caracterstica de casi una cuarta parte
seguramente las pautas estacionales de escorrenta, de las guerras recientes. Dada la importancia de los
aumentando las inundaciones extremas y afectando a recursos hdricos internacionales y transfronterizos y su
la disponibilidad de aguas de riego para cultivos potencial para la cooperacin en el desarrollo, sumada a
bsicos (Lenton, 2004). la necesidad de evitar el conflicto, el Captulo 11
estudia con mucho ms detalle las posibilidades de
Durante la ltima dcada, se ha progresado mucho cooperacin; que puede tener ventajas ms all del
en la gestin de riesgos gracias a los avances sector del agua, como se aborda en el Captulo 2.
cientficos y al reconocimiento de las distintas
dimensiones del riesgo, incluidas las cuestiones La cooperacin puede surgir espontneamente al
polticas, sociales y culturales. Sin embargo, como se percibir los Estados ribereos las amenazas u
ver en el Captulo 10, las limitaciones tcnicas y oportunidades o pueden provocarla intermediarios
organizativas siguen siendo elevadas y retrasan el preocupados como, por ejemplo, agencias
diseo y la implementacin de una reduccin de multilaterales y respetadas personalidades de Estado.
riesgos eficaz. Las amenazas pueden estar asociadas a los crecientes
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 2 5

extremos de la variabilidad del clima, mientras que las Hay una grave escasez de datos hidrometeorolgicos
oportunidades pueden relacionarse con el potencial de detallados. Muchas estaciones hidrometeorolgicas de
desarrollo socioeconmico de un enfoque cooperativo. medicin estn degradadas por falta de mantenimiento
Una vez que se establece el principio de cooperacin, y de personal preparado. Muchos de los instrumentos
las medidas de construccin de confianza (como la han quedado obsoletos y estn mal calibrados. Las
investigacin cooperativa, la recoleccin conjunta de caractersticas de la red y las variables que se miden
datos, el uso compartido del conocimiento y de la varan de un pas a otro. Los sistemas para almacenar,
informacin) son importantes para edificar la base procesar y gestionar los datos sobre los recursos
para una planificacin y una gestin colaborativas. hdricos son a menudo rudimentarios. Para intentar
hacer frente a estas deficiencias, se est desarrollando
Hay pruebas convincentes de que los pases ribereos una gama cada vez mayor de sistemas sensores
recolectan datos compatibles que se analizan y se remotos controlados por satlite, como se explica en
comparten para facilitar un uso eficiente de los los Captulos 4 y 13, aunque sin una base slida y
recursos hdricos compartidos (Moench, 2003). La accesible de conocimientos y sin unos esfuerzos de
experiencia ha demostrado que, con unos recursos fortalecimiento de capacidades, estos sistemas no
hdricos compartidos de por medio, cuanto mayor es la beneficiarn a las zonas que ms atencin necesitan.
capacidad para recolectar, procesar, interpretar y De hecho, existe el problema de quin recoge los
aceptar datos, mayor es la gama de opciones polticas datos, cmo se van a interpretar y quin tiene acceso
que se puede generar, y menos probable es que a ellos, adems de quin ser la agencia encargada de Hay una
existan desencuentros y conflictos entre los usuarios la recoleccin, y cmo pueden acceder las personas de
ribereos. Como se sugiere ms arriba, puede resultar los pases de bajos ingresos a la amplsima y creciente tendencia cada
ms apropiado delegar la recoleccin de datos a una literatura y conocimientos sobre resolucin de
organizacin neutral de confianza. Alternativamente, problemas que se acumula en agencias, archivos y vez mayor a
los Estados ribereos pueden fijar acuerdos de organizaciones de todo el mundo.
recoleccin de datos bajo control conjunto. No cabe delegar la
duda de que un control conjunto de la generacin y el Las condiciones hidrolgicas son muy variables entre
anlisis de datos es uno de los primeros pasos una estacin y otra y de un ao a otro. Puesto que
responsabilidad
esenciales para construir una cooperacin riberea a escasean los datos hidrometeorolgicos, la
largo plazo sobre los recursos hdricos compartidos. combinacin de estos dos factores implica que la
de la gestin del
naturaleza de muchos problemas hdricos emergentes y
Las percepciones de justicia por todas las partes son
agua en
las posibles respuestas sean a menudo inciertas. En
esenciales y es muy importante reconocer las distintas algunas partes del mundo, gran parte de la autoridades
visiones ribereas de las ventajas existentes. La informacin hidrometeorolgica es guardada por
confianza es una caracterstica sine qua non: los departamentos gubernamentales estructurados locales y en
Estados ribereos necesitan cambiar sus posturas jerrquicamente que operan en sectores especficos de
sobre el agua previas a la cooperacin para fomentar uso del agua, por ejemplo, en el riego o en el grupos de
el inters acerca de las ventajas que se obtendrn de suministro de agua. El modo en que se genera, se
la cooperacin. Una capacidad desigual entre los analiza, se controla y se disemina la informacin usuarios del
Estados ribereos complica las negociaciones. Las determina el contexto en el que toman forma las
instituciones autofinanciadas para la cooperacin en la perspectivas y se generan las soluciones. Distintas agua
cuenca son esenciales para preparar el terreno para la organizaciones recogen y analizan la informacin que
inversin necesaria. Las compensaciones entre los apoya el paradigma relacionado con la parte del sector
retos medioambientales, polticos y econmicos deben del agua en el que operan. As, hay razones para
equilibrarse. Sin embargo, sta no es una tarea asegurar que la informacin bsica debera ser
sencilla, y la clave para solucionarla reside en la producida por organizaciones institucionalmente
eleccin del proceso y en los compromisos posteriores. separadas de las funciones ejecutivas del agua.
Ahora est empezando a haber un pequeo pero
creciente cuerpo de pericia necesaria y estn Como ya se ha indicado anteriormente, hay una
mejorando las perspectivas para fomentar el enfoque tendencia cada vez mayor a delegar la
basado en las ventajas ms arriba detalladas. responsabilidad de la gestin del agua en autoridades
locales y en grupos de usuarios del agua. stos
5c. Fortalecer el conocimiento y las deben por tanto tener acceso a los datos bsicos
capacidades a todos los niveles sobre las necesidades y la disponibilidad de agua. Sin
Las deficiencias a la hora de recolectar datos y embargo, los datos en s son intiles sin la capacidad
compartir informacin en algunos pases suponen de interpretarlos y analizarlos de manera significativa.
varios retos para la gestin de los recursos hdricos. En la actualidad hay una enorme cantidad de
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

2 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 1.9: EL HURACN KATRINA

En agosto de 2005, el Katrina, un huracn de casas (57.000 familias no posean ningn vehculo de de servicios de bomberos y de urgencias que no
categora 5, arras las zonas costeras de Florida, motor). Probablemente, esto tenga relacin con el respondieran a los condados ni estados
Alabama, Misisip y Luisiana (sobre todo de la Gran hecho de que en 1999 un 28% de los residentes afectados por el huracn Katrina si ello no haba
Nueva Orleans). Se perdieron por lo menos 1.336 viva por debajo del umbral de la pobreza. Es ms, en sido solicitado de manera legal por parte de las
vidas y ms de 4.000 personas siguen an Luisiana, la mayora de todas las vctimas mortales autoridades estatales y locales. Una falta de
desaparecidas. Las prdidas econmicas y los daos del huracn tenan ms de 60 aos. coordinacin y comunicacin entre los distintos
en las infraestructuras superarn los 75.000 millones niveles de Gobierno vino a empeorar una
de dlares estadounidenses, 200.000 hogares y situacin ya muy grave. Segn el testimonio del
negocios quedaron gravemente daados y ms de A pesar de todas estas preocupaciones y esfuerzos, Dr. Harrald, no se actu de manera creativa y
400.000 personas tuvieron que ser desplazadas. ste Estados Unidos no estaba preparado para una rpida. Como resultado, todas las personas
fue el huracn ms costoso y uno de los cinco ms catstrofe de tales dimensiones, sobre todo en lo
abandonadas en Nueva Orleans se quedaron sin
mortales de los que han azotado Estados Unidos. referente a la poblacin local y, especialmente, a los
alimentos, sin agua, sin saneamiento y sin
pobres. El director del Instituto para la gestin de
proteccin policial durante varios das.
Los efectos devastadores del Katrina fueron el crisis, catstrofes y riesgos, el Dr. John Harrald,
resultado de varios acontecimientos lamentables: la testific en septiembre de 2005 ante el Comit de
Resulta necesario un enfoque ms integrado de
incapacidad de muchas personas para desplazarse; Reformas Gubernamentales del Congreso que el
la prevencin y la gestin de catstrofes, en el
las veintiocho brechas de los diques de Nueva Gobierno de Estados Unidos haba confundido
que haya una mayor coordinacin entre los
Orleans, causadas por una mala ingeniera y un preparar al Gobierno con preparar a la sociedad en
general". Muchas personas no pudieron desalojar la
Gobiernos federales, estatales y locales. Segn
mantenimiento insuficiente; y una capacidad de
zona porque no tenan ningn sitio adonde ir ni los el Dr. van Heeden, algunos cambios a medio y a
respuesta de urgencia lenta e inadecuada.
medios para llegar. largo plazo podran evitar o mitigar los efectos
de catstrofes como la del Katrina: en el corto
Los efectos del huracn Katrina no fueron plazo, la revisin del diseo estructural e
inesperados. Desde antes del ao 2000, los Tambin hubo un fracaso en la comunicacin entre
implantacin de los diques, as como la
especialistas en gestin de huracanes y de los esfuerzos de respuesta federales, estatales y
instalacin de compuertas para impedir la subida
catstrofes naturales, la prensa local y nacional, y la locales. El Plan de Respuesta Nacional (NRP, por sus
del agua desde los canales hasta el lago
Agencia Federal para el Manejo de Emergencias siglas en ingls) de 2004 del Departamento de
Seguridad Nacional de Estados Unidos afirm en su
Pontchartrain; y a largo plazo, la proteccin de
(FEMA, por sus siglas en ingls) se haban hecho eco
anexo sobre incidentes catastrficos que las las zonas hmedas, que actan como una
de la preocupacin. En julio de 2003, la FEMA
actividades de respuesta federales deberan barrera contra las tormentas tropicales y los
organiz un ejercicio de cinco das de duracin
comenzar incluso antes de que haya disponible una huracanes, protegiendo los asentamientos
llamado Huracn Pam que simulaba 50 cm de lluvia
evaluacin detallada de la situacin y de las costeros.
y vientos de ms de 190 km por hora en la zona de
Nueva Orleans. En 2003, un estudio conducido por el necesidades, lo cual puede requerir movilizar y
desplegar efectivos antes de que ello se solicite a La transparencia de los medios de comunicacin
Dr. van Heeden del Centro para el estudio de los
impactos de los huracanes sobre la salud pblica de travs de los protocolos del NRP habituales. americanos ha permitido recoger mucha
la Universidad Estatal de Luisiana demostr que, en
informacin. La tarea tecnolgica y cientfica de
el supuesto de un gran huracn, evacuara la zona Sin embargo, el 29 de agosto, el da en que el prediccin tuvo xito: los modelos por
un 69% de la poblacin de Nueva Orleans; el 10% Katrina azot Nueva Orleans y despus de computador del huracn fueron capaces de
dejara sus casas pero no la zona; y el 21% de los declararse el estado de emergencia, el director predecir el recorrido del huracn con bastante
residentes de Nueva Orleans permanecera en sus de la FEMA orden a todos los departamentos precisin. Sin embargo, el aspecto social de la
gestin de la catstrofe debe tratarse mejor.
Esto supondra un enfoque realista de la alerta y
la evacuacin, teniendo en cuenta la incapacidad
de muchas personas para desplazarse a causa de
la pobreza, la edad o las minusvalas fsicas.

Una casa totalmente


Fuentes: AGI, 2005; FEMA, 2006,2005, 2004; Departamento
destruida por el
de Seguridad Nacional de Estados Unidos 2004; Harrald,
huracn Katrina en el 2005; Knabb et al., 2005; Estado de Luisiana, 2005; Times
lago Pontchartrain, Picayune, 2002; Oficina del Censo de Estados Unidos, 2005;
Comit de Seguridad Nacional y Asuntos de Estado del
cerca de Nueva Senado de Estados Unidos, 2005; van Heeden, 2004,
Orlens 2004/5; Casa Blanca, 2005.
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 2 7

RECUADRO 1.10: LA CATSTROFE DEL TSUNAMI Y LA PREPARACIN PARA EL FUTURO

El maremoto y el tsunami del 26 de diciembre de (AMJ), excepto Somalia, y la mayora de pases Una reciente evaluacin por parte de la Estrategia
2004 que barri los Estados costeros del Ocano recibi estas alertas en instalaciones con Internacional de Reduccin de Desastres (EIRD) de las
ndico provoc la muerte de ms de 283.100 sistemas de salvaguarda para la recepcin de Naciones Unidas y de la COI en relacin con el
personas, segn el Servicio Geolgico de los Estados mensajes de alerta que funcionan las
refuerzo de sistemas de alerta temprana en los pases
Unidos, lo que lo convierte en una de las catstrofes veinticuatro horas del da. En pocos pases hay
afectados por el tsunami del 26 de diciembre de 2004
ms mortales de la historia moderna. Ms all de la en funcionamiento un centro nacional de alerta
prdida de vidas humanas, el tsunami tambin determin que se haban hecho grandes progresos
de tsunamis o se tiene la capacidad de recibir u
destruy los medios de sustento, traumatiz a ofrecer datos ssmicos o del nivel del mar en para establecer los elementos tcnicos principales de
poblaciones enteras y provoc daos graves en los tiempo real. un sistema de alerta temprana de tsunamis (este
hbitats y en los recursos de agua dulce. Pocos pases participantes han desarrollado sistema est al da y estar terminado, en principio,
La UNESCO est participando activamente en el planes de emergencia y de evacuacin en caso para julio de 2006) y que se ha realizado un avance
esfuerzo internacional para evaluar el impacto del de tsunami o han comprobado procedimientos significativo en el aumento de la sensibilizacin pblica
tsunami e identificar las necesidades prioritarias del de respuesta ante tsunamis o terremotos. Falta y del fortalecimiento de capacidades. No obstante,
proceso de recuperacin y reconstruccin. Se est an por recoger mucha de la informacin y los an queda mucho trabajo por hacer para fortalecer las
prestando especial atencin a la evaluacin y datos necesarios para desarrollar dichos planes,
capacidades a largo plazo de los pases para una
rehabilitacin de los daos medioambientales, entre otros, encuestas posteriores al suceso,
alerta temprana efectiva y la gestin de riesgos.
culturales y educativos. Es ms, a travs de su modelos de inundaciones y evaluaciones del
Comisin Oceanogrfica Intergubernamental (COI), riesgo y vulnerabilidad frente a tsunamis. La COI est coordinando ahora la creacin de sistemas
la UNESCO recibi el mandato de ayudar a los Muchos pases participantes han evaluado la regionales de alerta temprana de tsunamis y otras
Estados miembros de la costa del Ocano ndico a capacidad del Gobierno local de preparacin y amenazas costeras en todas las regiones del mundo
establecer un sistema de alerta temprana de respuesta de emergencia en caso de catstrofes, (el Ocano ndico, el Ocano Pacfico, el noreste
maremotos. La inmediata respuesta de la UNESCO pero no la preparacin de la comunidad. Aunque
atlntico, el Mediterrneo y los mares conectados, y
inclua un sistema provisional de informacin y se estn desarrollando programas de educacin y
asesoramiento sobre maremotos, establecido el 1 el mar Caribe y las zonas adyacentes). Los Grupos de
de sensibilizacin de la comunidad, stos an no
de abril de 2005 bajo los auspicios de la se han implementado en la mayora de los pases Coordinacin Intergubernamental (GCI) estn
UNESCO/COI en cooperacin con el Centro de Alerta participantes. La mayor parte de los pases han trabajando en el Ocano ndico (GCI/IOTWS), en el
contra los Tsunamis en el Pacfico (PTWC, por sus progresado mucho en el desarrollo de polticas, Caribe y en las zonas adyacentes (GCI/CARTWS), y en
siglas en ingls) de Estados Unidos y la Agencia la evaluacin de las necesidades tecnolgicas y el noreste atlntico y en el Mediterrneo y mares
Meteorolgica de Japn (AMJ). el establecimiento de mecanismos de conectados (GCI/NEAMTWS). Estos GCI se estn
Entre mayo y septiembre de 2005, se llevaron a coordinacin nacionales para la alerta y
sumando al sistema del Pacfico (GCI/PTWS,
cabo evaluaciones nacionales de 16 pases del atenuacin de tsunamis. Las actividades de
anteriormente ITSU) establecido por la Comisin
Ocano ndico con el fin de identificar las planificacin y preparacin local se llevan a cabo
Oceanogrfica Intergubernamental en 1965.
necesidades de fortalecimiento de capacidades y primero en zonas objetivo seleccionadas, o en
apoyar el desarrollo de un Sistema de Alerta contra ciudades y pueblos, en vez de afrontarse como Fuente: Contribucin de la Comisin Oceanogrfica Intergu-
los Tsunamis y Atenuacin de sus Efectos en el programas nacionales integrales. bernamental de la UNESCO.
Ocano ndico (IOTWS, por sus siglas en ingls). La
sntesis regional de dichos informes indica que:
La mayora de pases ha establecido o reforzado
sus leyes de gestin de catstrofes, plataformas
nacionales y mecanismos de coordinacin locales
y nacionales con el fin de guiar la reduccin de
riesgos de todo tipo de catstrofes y de
establecer responsabilidades ms claras en los
sistemas de alerta temprana. No todos han
Mullaitivu, una
tratado especficamente el aspecto de
coordinacin del tsunami. ciudad al noreste de
Sri Lanka arrasada
Todos los pases participantes recibieron alertas
internacionales del tsunami por parte del Centro por el tsunami del
de Alerta contra los Tsunamis en el Pacfico 26 de diciembre de
(PTWC) y de la Agencia Meteorolgica de Japn 2004.
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

2 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

informacin disponible para solucionar muchos de los concreto no estn sujetos a ninguna transaccin
El cobro no es problemas del agua en el mundo. Parece que, cada comercial, lo que significa que no existe ningn precio
ms que una vez ms, alguien, en alguna parte, tiene una de mercado para medirlos. En estos casos, los
respuesta con una aplicacin potencialmente amplia. economistas han desarrollado una variedad de tcnicas
opcin poltica; Sin embargo, esta informacin no se analiza, ni se de valoracin no comercial que se pueden utilizar para
recopila ni se difunde como debera. Se dice que el estimar los precios equivalentes (o invisibles) que
la subvencin periodo medio de tiempo que transcurre para que pueden servir para valorar los bienes y servicios en
una nueva idea se integre en la corriente principal de cuestin.
del coste conciencia y entendimiento es de veinte aos. Esto
parece ser especialmente cierto en el caso de muchas Muchos de los bienes o servicios que se deben valorar
completo es otra tcnicas desarrolladas para las distintas partes del a la hora de evaluar las distintas polticas hdricas
sector del agua. Se podra hacer mucho ms til la alternativas son efectos secundarios o externalidades
recogida y recopilacin de buenas prcticas de la poltica o del proyecto en cuestin e incluyen
internacionales sobre aspectos clave del uso y la impactos sociales y medioambientales. En algunos
gestin del agua y difundirlas mucho ms, sobre todo casos, puede que haya miembros de la comunidad que
en los pases de bajos ingresos. El Captulo 13 opongan resistencia a los intentos de asignar un valor
explora muchas de estas cuestiones y retos. Puesto monetario a ciertos efectos sociales o
que el problema de la escasez de datos est bastante medioambientales. En estos casos, el anlisis coste-
generalizado en todo el sector del agua, todos los beneficio puede complementarse con un debate
captulos apuntan los retos adicionales que esto pblico abierto a todas las partes concernidas y con
supone, no slo para los responsables de la gestin negociaciones polticas con el fin de alcanzar un
del agua, sino tambin para el seguimiento nacional y consenso sobre la poltica o el programa ms
local y la elaboracin de polticas. conveniente.

5d. Valorar y cobrar el agua: de los El cobro del agua no es ms que una de las opciones
valores comerciales a los valores no polticas (la subvencin del coste completo es otra). El
comerciales cobro satisface varios objetivos, entre los cuales estn
El sector del agua necesita una reforma si pretende la recuperacin de costes, el aumento de ingresos y la
alcanzar los ODM. Los responsables de elaborar gestin de la demanda, todo lo cual contribuye al
polticas deben reformar las instituciones, reformular objetivo ltimo de la utilizacin sostenible de los
las polticas sobre el agua e iniciar nuevos modos de recursos hdricos respetando los principios de equidad
organizacin del suministro de agua y del social, preservacin del medio ambiente y rentabilidad
saneamiento. Para seleccionar entre las diferentes econmica. La determinacin de la estructura tarifaria
opciones polticas e iniciativas de programas que hay (su forma y nivel) es bsicamente una decisin poltica
sobre la mesa, los responsables de elaborar polticas que tambin puede servirse de las tcnicas de
deben contar con medios para determinar cules valoracin econmica y del anlisis coste-beneficio
tienen ms probabilidades de dar resultados y para dilucidar el resultado neto de las distintas
Medir y cobrar el respondern mejor a los objetivos de la sociedad, opciones. El anlisis de captacin de beneficios, es
consumo de agua reconociendo los mltiples valores del agua. decir, una atencin ms centrada en quin se beneficia
contribuye a un uso ms y quin corre con los costes se aplica cada vez ms
sostenible de los recursos El mtodo que se suele utilizar para el anlisis de las para comprender mejor los aspectos distributivos, as
hdricos polticas pblicas, es decir, para diferenciar entre las como las implicaciones financieras de las distintas
distintas opciones, es el anlisis coste-beneficio. Este opciones polticas.
mtodo suma el total de los pros y los contras de cada
opcin de forma que se puedan considerar los Las colaboraciones del sector pblico con el sector
beneficios netos de las diferentes opciones y que se privado, el pago por los servicios medioambientales y
puedan ver claramente las compensaciones (es decir, la la revisin de las polticas comerciales para que stas
cantidad de ventajas y desventajas asociadas a los reflejen el concepto de agua virtual son
distintos subelementos de los programas/proyectos) de responsabilidades polticas que reconocen directa o
las distintas opciones. indirectamente el valor cada vez mayor del agua, y en
las que las tcnicas de valoracin descritas
Para preparar un anlisis coste-beneficio, se necesita anteriormente se emplearan para determinar su
realizar una valoracin econmica (un clculo en idoneidad frente a una situacin concreta. En el
trminos monetarios) de los beneficios y de los costes Captulo 12 se estudian con ms detalle todas las
asociados a cada opcin. El problema surge cuando los cuestiones relacionadas con la valoracin y el cobro del
beneficios o los costes asociados a una actividad en agua.
UN-WATER/WWAP/2007/02

V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 2 9

RECUADRO 1.11: FORMULACIN DE POLTICAS E INTEGRIDAD CIENTFICA

La gestin responsable de los recursos hdricos en Estos problemas se manifiestan en mayor o menor sobre la poltica pblica. Los cientficos, tanto en
particular y una buena gobernabilidad en general medida en muchos pases (tanto desarrollados el sector privado como en el pblico, deben ser
dependen de unas decisiones polticas firmes, que como en vas de desarrollo) y pueden encontrarse independientes y no estar sujetos a ninguna
requieren la recopilacin y el anlisis objetivo de a lo largo de todo el espectro del esfuerzo retribucin poltica, financiera ni fsica como
cientfico, incluidos el cambio climtico, respuesta a hallazgos cientficos que no coincidan
datos e informacin. Puesto que los conocimientos
la prevencin del SIDA, la salud reproductiva, l con la ideologa o con la poltica de la empresa o
cientficos estn amplindose en su extensin y
a proteccin medioambiental, la inteligencia del Gobierno en cuestin. Adems, en el caso de
especializndose en profundidad, los Gobiernos y militar, etc.
que se lleve a cabo una investigacin financiada
las personas a las que dichos Gobiernos
pblicamente, los resultados deben ser
representan dependen cada vez ms del experto Debido al rpido ritmo de avance cientfico, la
transparentes y no estar sujetos a la manipulacin
conocimiento de los cientficos. educacin del gran pblico ya no es suficiente
ni a la supresin poltica. Los cientficos deben
para evaluar muchos de los aspectos de la poltica
mantener su integridad resistiendo la presin de
Hoy da, sin embargo, el mundo est viviendo una pblica, lo que significa que la poblacin en
las empresas, de los Gobiernos y de otras partes
gran politizacin de la ciencia natural y social, lo general es cada vez ms dependiente de la
integridad de los cientficos y de las instituciones interesadas que comprometan sus investigaciones.
cual va en detrimento tanto de la buena
para las que stos trabajan.
gobernabilidad como de la investigacin cientfica. Para ms informacin, consulte el Programa de
La interferencia poltica se manifiesta a travs de tica de la Ciencia y la Tecnologa de la UNESCO
La transparencia e integridad cientficas son
la corrupcin, de los conflictos de intereses, del esenciales para una gobernabilidad correcta y (www.unesco.org/shs/est), la Unin de Cientficos
soborno, del veto poltico a los puestos cientficos democrtica. Los responsables de elaborar Comprometidos (http://www.ucsusa.org/) y el
y de la censura, supresin y distorsin polticas y el electorado necesitan informacin Consejo Internacional para la Ciencia
gubernamental de los hallazgos cientficos. accesible para tomar decisiones documentadas (www.icsu.org).

6a Parte. El agua y los objetivos


globales: Dnde estamos situados?
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, ha surgido un claro deseo de asumir el liderazgo para
encontrar opciones que permitan compartir los recursos disponibles en el mundo de una manera
ms equitativa. Este apartado realiza una revisin de algunos de los objetivos globales implicados
en las aspiraciones de las Naciones Unidas para el alivio de la pobreza que estn relacionados con
el agua y con el mandato del Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos Hdricos (WWAP);
programa insignia de ONU-Agua que tiene el mandato de informar y emprender procesos de
evaluacin y perfeccionar los conocimientos que los sustentan con herramientas de seguimiento
mejor adaptadas e indicadores para el sector del agua.

6a. Los Objetivos de Desarrollo del la hora de alcanzar estos objetivos est resumida en el
Milenio (ODM) Recuadro 1.12.
La experiencia ha demostrado que fijar objetivos es de
importancia vital para centrar la atencin y proporcionar Las principales conferencias de las Naciones Unidas y
incentivos para movilizar la accin sobre las cuestiones otras reuniones internacionales sobre el agua (por
clave del desarrollo. Reconociendo la necesidad de ejemplo, los Foros Mundiales del Agua, vase el 1er
acelerar el alivio de la pobreza y el desarrollo Informe WWAP, 2003) tienen un historial de fijacin
socioeconmico, la Cumbre del Milenio de la Asamblea de objetivos globales5. Sin embargo, con demasiada
General de las Naciones Unidas de 2000 estableci frecuencia, stos no incluyen unos planes de
ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), con implementacin suficientemente detallados ni los
metas que deben haber sido alcanzadas para 2015, recursos financieros necesarios. Como resultado,
tomando como referencia 1990 y con una revisin aunque se ha progresado mucho en las primeras fases 5. http://www.unesco.org/
general en 2005. La funcin que desempea el agua a de algunos objetivos, rara vez stos se han alcanzado water/wwap/index_es.shtml
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

3 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 1.12: EL AGUA Y LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

OBJETIVO 1. ERRADICAR LA Volumen de produccin de agua desalinizada Acceso a la informacin, participacin y justicia
POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE* Vase el Captulo 8: Agua e industria y el en las decisiones sobre el agua
El agua es un factor de produccin en prcticamente Captulo 9: Agua y energa Vase el Captulo 2: Los retos de la
toda empresa, incluyendo la agricultura, la industria y gobernabilidad del agua
el sector servicios. Una mejor nutricin, junto con la OBJETIVO 2. LOGRAR LA
seguridad alimentaria, reduce la vulnerabilidad frente a ENSEANZA PRIMARIA UNIVERSAL OBJETIVO 4. REDUCIR LA
las enfermedades, incluidas el VIH/SIDA y la malaria, Fomentar un ambiente escolar saludable es un MORTALIDAD INFANTIL
entre otras. En la era moderna, el acceso a la elemento esencial para asegurar el acceso universal Mejorar el acceso a un agua potable segura y a un
electricidad resulta fundamental para mejorar la a la educacin, la escolarizacin, la asistencia a saneamiento adecuado ayudar a prevenir la diarrea
calidad de vida. La competencia entre los distintos clase, la permanencia y el rendimiento escolar. Por y sentar las bases para el control de los helmintos
sectores debe equilibrarse mediante polticas que otra parte, la distribucin del profesorado ha transmitidos a travs del suelo y la esquistosomiasis,
reconozcan la capacidad y la responsabilidad de todos mejorado. En este sentido, el acceso al agua potable entre otros patgenos.
los sectores para tratar los asuntos relacionados con la y al saneamiento es esencial. Meta:
pobreza y el hambre. Meta: Reducir en dos terceras partes la tasa de
Metas: Velar por que, para 2015, todos los nios y mortalidad de los nios menores de 5 aos entre
Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el nias puedan terminar un ciclo completo de 1990 y 2015
porcentaje de personas cuyos ingresos sean enseanza primaria Indicadores relacionados con el agua en el
inferiores a 1 dlar por da. Indicador relacionado con el agua en el WWDR2:
Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el WWDR2: Mortalidad en nios menores de 5 aos
porcentaje de personas que padecen hambre. ndice del conocimiento Prevalencia de nios menores de 5 aos de peso
inferior al normal
Indicadores relacionados con el agua en Vase el Captulo 13: Mejorar el conocimiento y
Prevalencia de nios menores de 5 aos con
el 2 Informe de las Naciones Unidas sobre el las capacidades
retraso en el crecimiento
Desarrollo de los Recursos Hdricos en el
Mundo (WWDR2, por sus siglas en ingls): OBJETIVO 3. PROMOVER LA Vase el Captulo 6: Proteger y promover la
Porcentaje de personas desnutridas IGUALDAD ENTRE LOS GNEROS Y salud humana
Porcentaje de personas pobres que viven en LA AUTONOMA DE LA MUJER
zonas rurales La educacin permitir a mujeres y nias desarrollar OBJETIVO 5. MEJORAR LA SALUD
su potencial en tanto que parte importante de los MATERNA
Importancia relativa de la agricultura
esfuerzos para el desarrollo. Mejorar la salud y la nutricin reduce la
Tierras irrigadas como porcentaje de las tierras
vulnerabilidad a la anemia y otras afecciones que
cultivadas Meta:
influyen sobre la mortalidad materna. Una cantidad
Importancia relativa de la extraccin de agua Eliminar las desigualdades entre los gneros en
suficiente de agua limpia para el aseo antes y
para la agricultura en el balance hdrico la enseanza primaria y secundaria,
despus del parto reduce las posibilidades de
rea de tierras salinizadas por el riego preferiblemente antes de 2015 y a todos los
contraer infecciones mortales.
Importancia de las aguas subterrneas en la niveles de la enseanza no ms tarde de 2015.
irrigacin Meta:
Indicador relacionado con el agua en el
Aporte energtico de la dieta Reducir en tres cuartas partes la tasa de
WWDR2:
mortalidad materna entre 1990 y 2015
Vase el Captulo 7: El agua para la
alimentacin, la agricultura y los medios Indicador relacionado con el agua en el
de vida rurales WWDR2:
Tendencias en el uso industrial del agua Aos de Vida Ajustados en funcin de la
Uso del agua por sector Discapacidad (AVAD)
Generacin de contaminacin orgnica por parte Vase el captulo 6: Proteger y promover la
del sector industrial salud humana
Productividad del uso industrial del agua
Tendencias en la certificacin ISO 14001, entre OBJETIVO 6. COMBATIR EL
1997 y 2002 VIH/SIDA, EL PALUDISMO Y OTRAS
Acceso a la electricidad y al agua para uso ENFERMEDADES
domstico Mejorar el abastecimiento de agua y el saneamiento
Generacin de electricidad mediante disminuye la gravedad y reduce la vulnerabilidad
combustible, 1971-2001 frente al VIH/SIDA y otras enfermedades graves.
Capacidad de generacin de energa Metas:
hidroelctrica, 2002 Detener y comenzar a reducir la propagacin del
Suministro total de energa primaria por VIH/SIDA para 2015
combustible Detener y comenzar a reducir la incidencia del
Intensidad de carbono en la produccin de paludismo y otras enfermedades graves para
electricidad, 2002 2015
UN-WATER/WWAP/2007/02

V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 3 1

RECUADRO 1.12: Continuacin

Indicador relacionado con el agua en el Solapamiento como porcentaje del TARHR Acceso al saneamiento bsico
WWDR2: Caudal afluente como porcentaje del TARHR Vase el Captulo 6: Proteger y promover la
Aos de Vida Ajustados en funcin de la Caudal efluente como porcentaje del TARHR salud humana
Discapacidad (AVAD) Uso total como porcentaje del TARHR

Vase el Captulo 6: Proteger y promover la Vase el Captulo 4: El estado del recurso OBJETIVO 8. FOMENTAR UNA
salud humana Fragmentacin y regulacin del caudal de los ros ASOCIACIN MUNDIAL PARA EL
Nitrgeno disuelto (NO3 + NO2) DESARROLLO*
OBJETIVO 7. GARANTIZAR LA Tendencias en la proteccin de los hbitats de El agua posee una serie de valores que deben ser
SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO agua dulce reconocidos al seleccionar las estrategias de
AMBIENTE Tendencias en las poblaciones de especies de gobernabilidad. Las tcnicas de valoracin orientan
Unos ecosistemas saludables son esenciales para agua dulce la toma de decisiones relativas a la distribucin del
mantener la biodiversidad y el bienestar humano. Demanda biolgica de oxgeno (DBO) agua, lo que fomenta el desarrollo sostenible social,
Dependemos de ellos para obtener agua potable, medioambiental y econmico, as como la
Vase el Captulo 5: Ecosistemas costeros y de
lograr la seguridad alimentaria y disfrutar de un transparencia y la rendicin de cuentas. Los
agua dulce
amplio abanico de bienes y servicios programas y las alianzas para el desarrollo deberan
Metas: reconocer la importancia de un agua potable segura
medioambientales. Reducir a la mitad, para 2015, el porcentaje de y un saneamiento bsico para el desarrollo
Meta: personas que carecen de acceso al agua potable econmico y social.
Incorporar los principios de desarrollo sostenible Mejorar considerablemente la vida de, por lo
Metas:
a las polticas y los programas nacionales e menos, 100 millones de habitantes de
Desarrollar an ms un sistema comercial y
invertir la prdida de recursos medioambientales asentamientos precarios para el ao 2020.
financiero abierto, basado en normas, predecible
Indicadores relacionados con el agua en el Indicadores relacionados con el agua en el y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso
WWDR2: WWDR2: de lograr una buena gobernabilidad, desarrollo y
ndice de estrs hdrico ndice de gobernabilidad del agua y del la reduccin de la pobreza a nivel nacional e
Desarrollo del agua subterrnea saneamiento en zonas urbanas internacional
Precipitacin anual ndice de ejecucin de infraestructuras Atender las necesidades especiales de los pases
Volumen Total Anual de Recursos Hdricos hidrulicas sin litoral y de los pequeos Estados insulares en
Renovables (TARHR) Vase el Captulo 3: El agua y los vas de desarrollo
TARHR per cpita asentamientos humanos en un mundo cada Indicadores relacionados con el agua en el
Agua superficial como porcentaje del TARHR vez ms urbanizado WWDR2:
Agua subterrnea como porcentaje del TARHR Acceso a un agua potable segura Proporcin del sector hdrico en el total del gasto
pblico
Relacin entre el nivel real y el pretendido de
inversin pblica en abastecimiento de agua
ndice de recuperacin de costes
Gastos en agua como porcentaje del total de
ingresos domsticos
Vase el Captulo 12: Valorar y cobrar el agua
Indicador de interdependencia hdrica
Indicador de cooperacin
Indicador de vulnerabilidad
Indicador de fragilidad
Indicador de desarrollo
Vase el Captulo 11: Compartir el agua
ndice de riesgo de catstrofe
ndice de evaluacin de riesgos y de polticas
ndice de vulnerabilidad climtica
Vase el Captulo 10: Gestionar los riesgos
Progreso hacia la implementacin de la GIRH
Vase el Captulo 2: Los retos de la
gobernabilidad del agua

* Slo se han enumerado las metas ms relevantes


para este objetivo.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

3 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

en su totalidad. Los objetivos globales son slo eso: Progresos en objetivos y metas globales
Tomar ambiciones globales que nicamente se pueden El progreso hacia los ODM se controla a travs de los
precauciones en alcanzar mediante la suma de las acciones locales de Informes de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
comunidades del mundo entero. Si no existe basados en los Informes sobre Desarrollo Humano6, y los
el hogar para compromiso local ni se cuenta con los recursos informes del Secretario General de las Naciones Unidas a
necesarios, los objetivos nunca se alcanzarn por la Asamblea General. Los ltimos informes muestran
evitar las completo. que, a slo diez aos del plazo para el cumplimiento de
los ODM, el progreso ha sido irregular y lento.
enfermedades Ampliar la provisin de suministro de agua y de
instalaciones de saneamiento es un reto para cada La decimotercera sesin de la Comisin sobre el Desarrollo
relacionadas con comunidad. Hacer un uso ms efectivo de las
Sostenible (CDS), en abril de 2005, fij un nmero de
opciones polticas prioritarias diseadas para acelerar el
modernas tecnologas de comunicacin para acelerar
el agua a travs las alertas a comunidades bajo riesgo de inundacin y
progreso hacia la consecucin de los ODM sobre agua y
saneamiento y los asentamientos humanos. La CSD
de otras amenazas relacionadas con el agua es una
de la higiene cuestin que ha de ser abordada por los Gobiernos y
confirm que, en el futuro, el agua, el saneamiento y los
asentamientos humanos deberan tratarse de forma
sus agencias dentro de cuencas particulares. La mejora
domstica es un de la productividad del uso del agua tanto en cultivos
integrada. Este planteamiento es lgico, pues el reto para
las personas pobres es esencialmente uno: asegurarse
de secano como en aqullos en los que existe un
reto para cada una morada aceptable en la que el agua, el saneamiento
sistema de riego artificial ha de ser llevada a cabo por
y el cobijo son componentes clave.
familia los agricultores individuales, los gestores del riego y
las asociaciones de usuarios del agua. Tomar La CSD tambin apunt que los pases deberan
precauciones en el hogar para evitar las enfermedades identificar o establecer una base institucional para el
relacionadas con el agua a travs de la higiene saneamiento y dar prioridad a la inversin en el mismo
domstica es un reto para cada familia. Sin embargo, en las zonas ms necesitadas y en las que haya ms
es la suma de todos estos millones de actividades lo probabilidad de impactos sustanciales (en centros
que ayudar a conseguir los ODM. Los Gobiernos y las sanitarios, escuelas y lugares de trabajo). Se necesitan
ONG deben ayudar suministrando los recursos tanto recursos financieros como humanos, como se ver
necesarios, entre los que se incluyen la educacin y la en los Captulos 12 y 13. Para el saneamiento se
formacin, para mejorar el conocimiento y la habilidad, necesitan ms recursos, una mayor implicacin de la
y fomentar as el desarrollo de la autosuficiencia y de comunidad y poner nfasis en las opciones tecnolgicas
la capacidad de recuperacin necesarias para alcanzar de bajo coste. Tambin se trataron en esta sesin las
los ODM. cuestiones de fortalecimiento de la capacidad de las
autoridades nacionales y locales para asegurar y
Reconociendo estos problemas, la ONU ha mantener el suministro de agua y los sistemas de
establecido varias iniciativas para ayudar a alcanzar saneamiento, el polmico asunto de la recuperacin de
los ODM, entre otros. Una de estas iniciativas es el costes, diversos enfoques para la provisin de sistemas
Proyecto de Investigacin del Milenio, un cuerpo de tratamiento de aguas residuales, el uso del alivio de
la carga de la deuda para movilizar recursos para el agua
asesor independiente convocado por el Secretario
y el saneamiento, y la necesidad de mayores ayudas.
General de las Naciones Unidas para proponer las
Una caracterstica importante de la reunin de abril de la
mejores estrategias para alcanzar los ODM. A su vez,
Comisin fue el anuncio de Mijal Gorbachov, presidente
el Proyecto establece diez Equipos de Tareas del
de Cruz Verde Internacional, de que l, junto con otros,
Milenio encargados de identificar cules son las
estaba promoviendo una iniciativa para una convencin
necesidades para alcanzar las metas de los ODM.
mundial sobre el derecho al agua (Water 21, 2005).
Uno de ellos es el Equipo de Tareas del Milenio
nmero 7, que aborda el tema del suministro de La reunin de septiembre de 2005 de la Asamblea
agua y el saneamiento; lo ms destacado de sus General de las Naciones Unidas se convoc para revisar
ltimas investigaciones se puede encontrar en el el progreso y acordar una agenda para la siguiente fase.
Captulo 6. En el Captulo 10 se resumen los Este ltimo punto es importantsimo, ya que no cabe
vnculos entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio duda de que 2005 se considera un ao decisivo en el
y la reduccin del riesgo de catstrofes. La ONU ha curso del proyecto de los ODM y el logro de sus metas.
promovido Campaas del Milenio en todo el mundo, El profesor Jeffrey Sachs, director del Proyecto del
animando a los pases industrializados a aumentar su Milenio, ha entregado al Secretario General un plan que
apoyo mediante ayuda, comercio y alivio de la carga explica cmo se pueden conseguir an los ODM. El plan
de la deuda. Para los pases de bajos ingresos, las fija un programa coordinado de propuestas de
campaas se centran en captar apoyo para acciones inversiones en infraestructuras, sanidad y educacin en
6. hdr.undp.org/
urgentes relacionadas con los ODM. los pases de bajos ingresos, adems de ayuda exterior
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 3 3

para el desarrollo por parte de los pases ms ricos y de las relaciones causales en sistemas complejos y
la necesidad de progresos en las negociaciones de Doha dinmicos requiere una informacin que no siempre est
Los datos
de la Organizacin Mundial del Comercio (Sachs, 2005). fcilmente disponible. La produccin de indicadores
Hay que subrayar que en la reunin de septiembre de la puede implicar un proceso de recopilacin, cotejo y
observados a
Asamblea General de las Naciones Unidas se consigui
obtener un acuerdo de compromiso por parte de los
sistematizacin de grandes cantidades de datos que travs del
lleve mucho tiempo. Puesto que un mismo indicador
pases para elaborar, para el ao 2006, estrategias de puede a menudo necesitar satisfacer unos objetivos y tiempo pueden
desarrollo nacionales integrales diseadas para alcanzar metas contrapuestos pero igualmente importantes desde
los objetivos de desarrollo acordados a nivel un punto de vista social, poltico, financiero o cientfico, revelar
internacional, entre los que se incluyen los ODM. identificar indicadores se convierte en un ejercicio de

Por otra parte, el Equipo de Tareas del Milenio


maximizacin de objetivos limitado por el tiempo, los tendencias de
recursos y los acuerdos de cooperacin disponibles.
nmero 7 ha sealado que las metas sobre agua y desarrollo,
saneamiento no se alcanzarn al ritmo actual de Un reto crtico es identificar o desarrollar indicadores
progreso. Si bien es cierto que se han realizado aplicables al mximo de situaciones posible, de manera mientras que los
grandes progresos en lo que a suministro de agua se que se puedan realizar comparaciones entre pases y
refiere, el saneamiento se est quedando muy por regiones diferentes. Si la recogida de datos se lleva a datos de un pas
detrs. El Equipo de Tareas ha fijado cinco principios cabo aplicando normas acordadas de manera comn y
rectores y diez acciones crticas (vase el Recuadro estandarizada, es posible extraer unas lecciones especfico
1.13 a continuacin). Todo ello es vital para alcanzar relevantes para muchas situaciones. Los datos
los ODM relacionados con el agua y el saneamiento y observados a travs del tiempo pueden revelar recogidos en un
para garantizar que la gestin firme y el desarrollo de tendencias de desarrollo, mientras que los datos de un
los recursos hdricos sean un componente bsico del pas especfico recogidos en un formato comn facilitan formato comn
conjunto de los ODM. El lento progreso del la comparacin entre distintas zonas. Los anlisis entre
saneamiento es especialmente preocupante, ya que la pases y entre regiones distintas muestran el xito o el facilitan la
deficiencia en el saneamiento es causa de muchas de estancamiento, y permiten a los responsables de la
las enfermedades relacionadas con el agua, como se toma de decisiones distinguir las zonas que precisan comparacin
explica en el Captulo 6. atencin. Seleccionados para tratar las principales
preocupaciones de los responsables de la toma de entre distintas
6b. El desarrollo de indicadores y el decisiones, los indicadores ofrecen datos crticos para el
Programa Mundial de Evaluacin de los
anlisis de polticas, el diseo de programas y la zonas
planificacin fiscal. As, preparados a partir de datos
Recursos Hdricos (WWAP) cuidadosamente seleccionados, transformados en
Para evaluar el progreso en el logro de los objetivos y
informacin fidedigna y presentados de forma clara y
las metas, se necesita un seguimiento regular y fiable.
concisa en un formato de fcil uso, los indicadores 7. La primera edicin del Informe
Reconociendo esto y la funcin primordial del agua en el
desempean una funcin fundamental a la hora de de las Naciones Unidas sobre
alivio de la pobreza y en el desarrollo socioeconmico,
documentar las tendencias globales y son cruciales el Desarrollo de los Recursos
la ONU decidi establecer en el ao 2000 el Programa para el desarrollo sostenible. Hay que conseguir un Hdricos en el Mundo
Mundial de Evaluacin de los Recursos Hdricos (WWAP) equilibrio entre lo ideal (unos indicadores coherentes (WWAP, 2003) realiz una
bajo sus auspicios. El WWAP recibi el mandato de hacer con las definiciones tericas) y lo prctico o unas evaluacin del progreso
un seguimiento e informar sobre la situacin del agua variables mensurables que ofrecern una aproximacin
mundial hacia la satisfaccin
en todo el mundo: su disponibilidad, condicin y uso, as de las necesidades crticas de
aceptable de lo ideal. Alcanzar dicho equilibrio es de
como del progreso mundial hacia los objetivos y metas agua desde la Conferencia de
vital importancia para llevar a cabo un proceso de las Naciones Unidas sobre
relacionados con el agua. La identificacin de las recopilacin de datos que resulte rentable y efectivo. Medio Ambiente y Desarrollo
cuestiones ms importantes que han de ser
(CNUMAD) en Ro de Janeiro,
consideradas es una parte esencial del proceso, as El desarrollo de indicadores dentro del WWAP se centra 1992. El 1er Informe identifica
como el desarrollo de indicadores es relevante a la hora en la utilizacin y adaptacin de conocimientos, una serie de retos en once
de obtener datos y tendencias. Por lo que se refiere a conjuntos de datos e indicadores existentes para reas: cubrir las necesidades
los objetivos y las metas, se hace un seguimiento de los formular y desarrollar indicadores fciles de usar, bsicas, asegurar el suministro
mismos en las zonas en las que el agua dulce tiene una fciles de comprender y, al mismo tiempo, slidos y de alimentos, proteger los
funcin fundamental.7 ecosistemas, compartir los
fiables. Esto promueve una mejor gestin de los
recursos hdricos, gestionar los
recursos hdricos al:
La experiencia en muchos sectores ha demostrado que, riesgos, valorar el agua,
proporcionar una evaluacin clara del estado de los gobernabilidad del agua, el
si se realiza correctamente, el desarrollo y la
recursos hdricos uso del agua en la industria y
comprobacin de los indicadores es un proceso largo y
identificar la urgencia de las cuestiones crticas en la produccin de energa,
pesado. Los indicadores deben satisfacer unos criterios proporcionar agua para las
bien definidos y ser seleccionados mediante un proceso relacionadas con los recursos hdricos
ciudades, y asegurar una base
cuidadosamente planificado e implementado que incluya hacer un seguimiento del progreso hacia la de conocimientos sobre el
la participacin de las partes concernidas. Comprender consecucin de los objetivos de la poltica hdrica. agua.
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

3 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 1.13: RECOMENDACIONES DEL EQUIPO DE TAREAS DEL MILENIO SOBRE AGUA Y SANEAMIENTO

Al trmino de un proyecto de tres aos, el 2. Los pases deben asegurar que las niveles de servicios hdricos y de
Equipo de Tareas del Milenio sobre agua y polticas e instituciones, tanto para el saneamiento que resulten apropiados
saneamiento identific cinco principios suministro de agua y el saneamiento, desde un punto de vista tcnico,
rectores y diez acciones crticas esenciales como para la gestin y el desarrollo de social, medioambiental y financiero.
para alcanzar los ODM relacionados con el los recursos hdricos, responden
agua y el saneamiento. equitativamente a los diferentes roles, 9. Debe proporcionarse innovacin
necesidades y prioridades de hombres institucional, financiera y tecnolgica
Cinco principios rectores y mujeres. en las zonas estratgicas.
Estos principios son los siguientes:
3. Los Gobiernos y las agencias donantes 10. Las agencias de las Naciones Unidas y
1. Debe existir un compromiso expreso por deben trabajar conjuntamente para los Estados miembros deben garantizar
parte de los donantes para aumentar y reformar las inversiones de mejora del que el sistema de las Naciones Unidas
dar un nuevo enfoque a la ayuda al suministro de agua, saneamiento y y sus socios internacionales
desarrollo y para dirigir la ayuda a los gestin del agua. proporcionen un apoyo slido y
pases ms pobres. efectivo para la consecucin de los
4. Las acciones para alcanzar los objetivos relacionados con el agua y el
2. Debe existir un compromiso expreso por objetivos relacionados con el agua y el saneamiento y para el desarrollo y la
parte de los pases de ingresos medios saneamiento deben centrarse en la gestin de los recursos hdricos.
que no dependen de la ayuda, para provisin de un servicio sostenible, y
reasignar sus recursos poniendo especial no slo en la construccin de Adems de estos principios rectores y de las
atencin sobre las personas pobres infraestructuras. acciones crticas, el informe del Equipo de
desatendidas del pas. Tareas fija un plan operativo que especifica
5. Los Gobiernos y las agencias donantes los pasos que los actores principales (los
3. Deben existir actividades deliberadas deben garantizar que las autoridades y Gobiernos nacionales y subnacionales, los
para obtener el apoyo y la apropiacin las comunidades locales tengan la donantes, las organizaciones civiles y
de iniciativas para el suministro de agua autoridad, los recursos y la capacidad comunitarias y las instituciones de
y saneamiento entre hombres y mujeres profesional necesarios para gestionar investigacin) deben seguir para apoyar la
en las comunidades pobres. el suministro de agua y la provisin de consecucin de los ODM.
un sistema de saneamiento.
4. Debe existir un reconocimiento expreso
de que el saneamiento bsico en 6. Los Gobiernos y las empresas de
Fuente: Health, Dignity and Development: What Will it Take?,
particular requiere una movilizacin de la servicios deben garantizar que quienes un resumen de las recomendaciones principales del informe
comunidad y acciones que apoyen y puedan pagar por los servicios, final del Equipo de Tareas del Milenio de la ONU sobre agua y
fomenten dicha movilizacin. paguen; de manera que haya ingresos saneamiento, realizado con la ayuda del Instituto Internacional
del Agua de Estocolmo (SIWI), www.siwi.org
para financiar el funcionamiento, el
5. Debe existir una planificacin e mantenimiento y la expansin de los
inversin deliberadas para una gestin servicios, al mismo tiempo que se
slida de los recursos y las asegura que se cubren las necesidades
infraestructuras hdricas. de los ms pobres.

Diez acciones crticas 7. Dentro del contexto de las estrategias


Estas acciones son necesarias, no slo para nacionales de reduccin de la pobreza
alcanzar las metas sobre agua y basadas en los ODM, los pases deben
saneamiento, sino tambin para facilitar una producir unos planes coherentes de
slida gestin de los recursos hdricos para desarrollo y gestin de los recursos
todos los ODM: hdricos que fomenten la consecucin
de los ODM.
1. Los Gobiernos y otras partes
concernidas deben colocar la crisis de 8. Los Gobiernos y su sociedad civil y los Investigacin en marcha en un centro de
saneamiento en lo ms alto de sus socios del sector privado deben apoyar investigaciones sobre el agua, Delft, Pases
agendas. un amplio abanico de tecnologas y Bajos
UN-WATER/WWAP/2007/02

V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 3 5

Los indicadores se pueden utilizar para hacer un que se han examinado detenidamente de acuerdo con
seguimiento de los progresos y de los cambios, no slo unos criterios acordados conjuntamente y, cuando ello
El objetivo es
en el medio natural, como puede ser en el ciclo ha resultado oportuno, se ha dado apoyo para un desarrollar un
hidrolgico, en el medio acutico, en la calidad del mayor refinamiento y desarrollo de los mismos. La lista
agua, en la disponibilidad y uso del agua, sino tambin inicial de 176 indicadores del primer Informe (WWAP, conjunto de
en el aspecto socioeconmico y poltico del mundo del 2003) se ha mejorado con la ayuda de las agencias de
agua (en la gobernabilidad, en el uso compartido del las Naciones Unidas y de especialistas de universidades indicadores
agua y en la tarificacin y valoracin del agua, entre y de ONG y se ha reducido a 63, aunque esta cifra no
otros). Los ndices pretenden reunir variables o es, ni mucho menos, final. Este proceso ha implicado aceptado por
indicadores relativos a un variado nmero de un trabajo conjunto del WWAP con los pases
elementos distintos con el fin de proporcionar una participantes para evaluar la lista inicial de indicadores
todo el sistema
evaluacin ms amplia de un asunto en particular o de
un rea de desafo.
sobre la que se han realizado pruebas y adaptaciones de las Naciones
(vase el Captulo 14), una parte esencial del proceso

El WWAP pretende utilizar el mximo posible de


de desarrollo de indicadores. El objetivo es desarrollar Unidas
un conjunto de indicadores aceptado por todo el
indicadores relevantes existentes y de iniciativas de
sistema de las Naciones Unidas.
desarrollo de indicadores que ya haya en marcha. El
proceso de desarrollo de indicadores implica una
Como resultado del trabajo realizado hasta la fecha, el
estrecha cooperacin entre los miembros de ONU-Agua,
WWAP ha diseado cuatro categoras de indicadores:
los pases miembros de las Naciones Unidas interesados,
las ONG y las universidades. Este proceso se ajusta al Los indicadores bsicos, que ofrecen informacin
marco analtico de los cinco elementos MPEIR fuerzas fundamental no vinculada directamente con los
Motrices-Presin-Estado-Impacto-Respuesta (MPEIR), objetivos polticos (por ejemplo, recursos hdricos,
originalmente desarrollado por la Agencia Europea de PNB y poblacin), estn bien establecidos, se
Medio Ambiente (vase la Figura 1.2). A partir de ah, utilizan ampliamente y los datos suelen estar
se ha seleccionado una serie de indicadores relevantes disponibles en todo el mundo.

Figura 1.2: El marco de anlisis MPEIR

genera

FUERZAS MOTRICES PRESIN


Causas ltimas; fuente Actividades que influyen de forma ms
originaria de cambio; tendencias directa e inmediata sobre los recursos
sectoriales bsicas hdricos y su uso
ej. tendencias demogrficas ej. ndices de consumo domstico de agua
elimina,
reduce,
evita
modifica, influye,
media modifica

RESPUESTA restaura, influye ESTADO


Reaccin de la sociedad a las Estado o condiciones y tendencias
condiciones que se han desarrollado actuales de los recursos y de su uso
ej. formacin de asociaciones ej. mayor desviacin y menor
de usuarios del agua compensa,
caudal fluvial
mitiga

ocasiona, causa
IMPACTO
estimula, Efecto de las condiciones
provoca modificadas en los sistemas humanos
y medioambientales
ej. reduccin del hbitat de los
peces, prdida de zonas de bao

Fuente: Costantino et al., 2003.


UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

3 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Tabla 1.1: Indicadores propuestos por el 2. Informe (WWDR2) por rea de desafo
la relevancia
rea de desafo Indicadores1 Aspecto MPEIR2 Estado3
poltica y unos Global ndice de uso insostenible del agua R K
Poblacin urbana y rural M B
datos ndice de estrs hdrico relativo E/P K
Uso domstico e industrial del agua M B
cuantificables ndice de contaminacin del agua
ndice de eficiencia de retencin de sedimentos
P
P
K
K
ndice de humedad climtica M K
son ndice de reutilizacin del agua P K
Gobernabilidad Acceso a la informacin, participacin y justicia R M
caractersticas Progreso hacia la implementacin de la GIRH R K
Asentamientos ndice de ejecucin de infraestructuras hidrulicas E D
fundamentales ndice de gobernabilidad del agua y del saneamiento E D
en zonas urbanas
en la seleccin Perfil de barrios de asentamientos precarios
en los asentamientos humanos
P D

Recursos Precipitacin anual M B


de indicadores Volumen Total Actual de Recursos Hdricos Renovables E K
(TARHR)
TARHR per cpita E D
Agua superficial como % del TARHR E D
Desarrollo del agua subterrnea (como % del TARHR) E K
Solapamiento como porcentaje del TARHR E D
Caudal afluente como % del TARHR E D
Caudal efluente como % del TARHR E D
Uso total como % del TARHR E D
Ecosistemas Fragmentacin y regulacin del caudal de los ros E/I K
Nitrgeno disuelto (NO3+NO2) E K
Tendencias en la proteccin de los hbitats de agua dulce E/R K
Tendencias en las poblaciones de especies de agua dulce E K
Demanda biolgica de oxgeno (DBO) E K
Salud Aos de Vida Ajustados en funcin de la Discapacidad I K
(AVAD)
Prevalencia de nios menores de 5 aos de peso inferior I D
al normal
Prevalencia de nios menores de 5 aos con retraso I D
en el crecimiento
Mortalidad en nios menores de 5 aos I D
Acceso a un agua potable segura E K
Acceso a unas condiciones de salubridad bsicas E K
Agricultura Porcentaje de personas desnutridas E K
Porcentaje de personas pobres que viven en zonas rurales E K
Importancia relativa de la agricultura en la economa E K
Tierras irrigadas como porcentaje de las tierras cultivadas E/P K
Importancia relativa de la extraccin de agua para la P K
agricultura en el balance hdrico
rea de tierras salinizadas por el riego E K
Importancia de las aguas subterrneas en la irrigacin E/P
Industria Tendencias en el uso industrial del agua P K
Uso del agua por sector E K
Generacin de contaminacin orgnica por parte del I K
sector industrial
Productividad del uso industrial del agua R K
Tendencias en la certificacin ISO 14001, R K
entre 1997 y 2002
Energa Capacidad de generacin de energa hidroelctrica, 2002 E K
Acceso a la electricidad y al agua para uso domstico E K
Generacin de electricidad mediante combustible, 1971-2001 E K
Suministro total de energa primaria por combustible, 2001 E K
Intensidad de carbono en la produccin de electricidad, 2002 E K
Volumen de produccin de agua desalinizada R K
Riesgo ndice de riesgo de catstrofe E K
ndice de vulnerabilidad climtica P K
ndice de evaluacin de riesgos y de polticas R K
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V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 3 7

Tabla 1.1: Continuacin


unos
rea de desafo Indicadores1 Aspecto MPEIR2 Estado3
Uso compartido4 Indicador de interdependencia hdrica E C indicadores bien
Indicador de cooperacin E C
Indicador de vulnerabilidad E C diseados
Indicador de fragilidad E C
Indicador de desarrollo E C permitirn
Valoracin Proporcin del sector hdrico en el total del gasto pblico E D
Relacin entre el nivel real y el pretendido de inversin pblica P D presentar
en abastecimiento de agua
ndice de recuperacin de costes E D informacin
Gastos en agua como porcentaje del total de ingresos domsticos P D
Conocimiento ndice del conocimiento E D compleja de
Notas:
1. La hoja de perfiles de indicadores ofrece una definicin detallada e informacin sobre el cmputo del indicador y se puede
manera
encontrar en el CD adjunto.
2. El MPEIR es el marco analtico de la CEPE que se emplea para la evaluacin de zonas de desafo, especficamente la fuerza Motriz,
significativa y
la Presin, el Estado, el Impacto y la Respuesta.
3. Nivel de desarrollo, de mayor a menor: B = indicador bsico; K = indicador clave, para el que hay una hoja de perfiles de
comprensible
indicadores y datos estadsticos; D = indicadores en desarrollo, para los que hay una hoja de perfiles de indicadores, pero todava
no hay presentacin estadstica; y C = indicador conceptual para el que slo hay debate conceptual.
tanto para los
4. Durante el Taller de indicadores de conflicto y cooperacin sobre el agua celebrado en Pars en noviembre de 2004 por la
UNESCO se propuso un total de 25 potenciales indicadores como base para el debate. Aqu se presentan unos cuantos indicadores
responsables de
centrales propuestos para su comprobacin.
tomar decisiones

Los indicadores clave estn bien definidos y validados, En los casos en que el cambio institucional es ms
como para el
tienen una cobertura global, estn vinculados relevante que el desarrollo de infraestructuras (por pblico
directamente a los objetivos polticos y transmiten ejemplo, en la gobernabilidad del agua, en la gestin
mensajes importantes del presente informe. de riesgos, en el uso compartido y en la valoracin del
agua), resulta ms difcil identificar indicadores
Los indicadores en desarrollo se encuentran en una cualitativos que proporcionen una medida significativa
fase formativa y pueden evolucionar hacia la fase de del progreso hacia los objetivos y metas sectoriales.
indicadores clave siguiendo un refinamiento de los
asuntos metodolgicos o un desarrollo y No obstante, puesto que los aspectos cualitativos
comprobacin de los datos. pueden ser el factor decisivo por el que se consigan
los objetivos (a pesar de que su seguimiento suponga
Los indicadores conceptuales requieren un avance un reto y sea ms costoso), el trabajo de desarrollo de
metodolgico considerable, la resolucin de stos debe proseguirse. Es ms, como el desarrollo de
cuestiones relacionadas con los datos y un trabajo indicadores es un proceso en marcha, no todos los
de campo antes de llegar a ser indicadores clave. indicadores que se presentan en los siguientes
captulos estn desarrollados hasta el mismo punto.
Reuniendo todo esto, el WWAP ha producido un
catlogo del trabajo de indicadores realizado hasta la La experiencia ha demostrado que el proceso de
fecha (vase la Tabla 1.1 y el CD-ROM). desarrollo de indicadores del WWAP no slo ha
facilitado que los pases utilicen y comprueben los
Cada captulo del presente informe se centra indicadores existentes, sino que tambin les ha
nicamente en los indicadores relevantes para la ayudado a desarrollar sus propios indicadores. Est
poltica ms directamente asociada con su rea de claro que tanto el producto (la informacin producida)
desafo. Segn la naturaleza particular de las reas de como el proceso (el desarrollo de indicadores y el
desafo, algunos captulos tienen ms indicadores que anlisis de los datos resultantes) contribuyen a
otros. Puesto que la relevancia poltica y los datos fortalecer las capacidades organizativas e individuales
cuantificables son caractersticas fundamentales en la necesarias.
seleccin de indicadores, resulta ms fcil identificar
variables cuantificables en sanidad, agricultura, La gestin del agua es una tarea cada vez ms
industria y energa. complicada; por ello, unos indicadores bien diseados
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

3 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

permitirn presentar informacin compleja de manera sectoriales en competencia con las necesidades de los
significativa y comprensible tanto para los responsables ecosistemas dentro de la integridad de la unidad
de tomar decisiones como para el pblico. Los hidrolgica se estn convirtiendo en valores
indicadores tienen una funcin especialmente importante dominantes cada vez ms aceptados en todo el
en la GIRH, que requiere informacin, no slo sobre los mundo. No obstante, los lmites polticos, que no
recursos hdricos, sino tambin sobre una variedad de coinciden necesariamente con las fronteras naturales
factores socioeconmicos y su impacto en los sistemas de las cuencas, hacen de la cooperacin una
hdricos. Unos indicadores adecuados, simplificando necesidad; cooperacin no slo en el contexto
informacin compleja, pueden ofrecer una mejor internacional, sino tambin a escala nacional, regional
y local. Los estudios de casos del WWAP son, de
comunicacin y cooperacin entre las partes concernidas.
hecho, un instrumento para promover y fomentar la
Este 2 Informe (WWDR2) est organizado de manera
cooperacin entre todas las partes implicadas
que sus captulos centrales abordan las reas de desafo
relevantes, entre las que se encuentran ONG,
reconocidas como crticas para una GIRH efectiva.
organizaciones intergubernamentales, instituciones de
investigacin, universidades y los propios usuarios del
6c. La funcin fundamental de los agua. Los encuentros nacionales relacionados con los
estudios de casos estudios de casos suelen reunir a todas las agencias
Una de las aportaciones significativas del WWAP es una relevantes, rompiendo el enfoque habitual por el que
lista de diecisiete estudios de casos reales en cuarenta cada organizacin funciona de manera aislada. Este
y un pases. En conjunto, stos ilustran tipos muy proceso ha ayudado a las contrapartes de los estudios
diferentes de problemas y los retos a los que se de casos del WWAP a identificar los problemas y a
enfrentan los responsables de la formulacin de alcanzar un consenso sobre los retos que hay que
polticas y los gestores del agua. El Captulo 14 realiza abordar en el sector del agua.
una introduccin de los estudios de casos y destaca sus
Los estudios de casos del WWAP sirven tambin de
elementos fundamentales (una informacin mucho ms
punto de referencia para la situacin actual, ofreciendo
detallada est disponible en la pgina web del WWAP).
una base para realizar el anlisis del cambio (positivo o
Prcticamente todos los muchos factores que influyen negativo) del sector del agua. Los estudios de casos
en la gestin de los recursos hdricos y que aparecen han facilitado la comprobacin de los indicadores
en este captulo introductorio se pueden observar, de sugeridos en el 1er Informe, indicadores que son
una u otra forma, en los distintos estudios de casos. fundamentales para hacer un seguimiento del impacto
de las polticas y los programas.
Los estudios de casos incluyen perfiles de pases muy
desarrollados, como Japn, y de algunos de los pases Los estudios de casos ponen claramente de relieve la
ms pobres del mundo, como Etiopa. Los estudios diversidad de circunstancias y los distintos retos y
tambin reflejan los desafos que se plantean en las prioridades de las diferentes regiones. Por ejemplo, en la
cuencas de los mayores ros transfronterizos, como la cuenca del Danubio, la implementacin homognea de la
del Danubio, la segunda cuenca ms grande de Directiva Marco del Agua entre pases miembros y no
Europa, y la del Plata, la quinta cuenca ms grande del miembros de la UE es una cuestin prioritaria, mientras
mundo. Casi todas las contrapartes de estudios de que en la cuenca del Plata, el alivio de la pobreza y el
casos del 1er Informe (WWDR1) han seguido freno de la carga sanitaria que supone la creciente
desarrollando sus proyectos piloto y han contribuido al contaminacin ambiental ocupan un lugar ms alto en la
2 Informe con estudios de casos a escala nacional. agenda. En Japn, gracias a la adopcin de tcnicas
Adems, se han desarrollado cinco estudios de casos apropiadas de gestin de residuos, las enfermedades
en frica para poner de relieve la gama de desafos relacionadas con el agua ya no se consideran una
relacionados con el agua que afectan a este principal amenaza, mientras que en frica, las
continente. El estudio del caso de Mongolia ha enfermedades relacionadas con el agua son habituales y
ayudado a ofrecer una imagen ms completa de los siguen provocando un gran nmero de muertes cada
problemas del agua en Asia. Los esfuerzos para ao. En Sudfrica, debido a la limitada disponibilidad de
alcanzar una cobertura mundial continuarn en agua superficial, la energa hidrulica es mnima y el
posteriores ediciones del Informe, conforme se vayan carbn es la principal fuente de produccin de energa
aadiendo nuevas contrapartes al proceso de del pas, mientras que en la cuenca del Plata, la
realizacin de estudios de casos. produccin de energa hidrulica es una prioridad
regional (ms del 90% de la energa consumida en Brasil
Los estudios de casos del WWAP muestran claramente proviene de la produccin hidrulica).
que el enfoque hacia un uso sostenible de los recursos
hdricos est evolucionando mundialmente en direccin Quizs uno de los aspectos ms importantes de los
de la GIRH. Integrar los recursos hdricos superficiales y estudios de casos es la manera en que stos ilustran la
subterrneos de una cuenca y equilibrar los intereses importancia de la integracin vertical. En otras
UN-WATER/WWAP/2007/02

V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 3 9

palabras, cmo las polticas desarrolladas a escala datos disponibles o relativamente sencillos de recopilar.
nacional y subnacional se traducen en acciones a nivel El WWAP tambin trata de no mezclar variables en
Los estudios de
comunitario, y cmo las decisiones que se toman a ndices aparentemente ms completos, pero, por su
escala local afectan a las decisiones de gestin a
casos reales del
naturaleza, ms subjetivos y complejos. El desarrollo
escalas ms altas. Por ejemplo, en Mongolia, la falta de indicadores apropiados y fciles de usar es un WWAP
de implicacin pblica a nivel local ha limitado la proceso lento y minucioso.
efectividad de muchas polticas y programas. Facilitar la
El WWAP pretende concentrarse sobre las siguientes
demuestran el
implicacin de los usuarios del agua y de las partes
concernidas en la gestin de los recursos hdricos sigue reas especficas durante los prximos aos: fuerte vnculo
siendo un reto en muchos pases en vas de desarrollo.
Cooperacin con los pases participantes en la
Mientras tanto, en pases como Estonia, donde se est
comprobacin y evaluacin de indicadores, mejora
que hay entre
implementando la Directiva Marco del Agua, est
de datos y desarrollo de programas de seguimiento
ampliamente reconocido que la gestin del agua debe
con indicadores. Los funcionarios de los Gobiernos y
las deficiencias
responder a las acciones y necesidades locales. Tanto
la informacin como la consulta pblicas son un todos los usuarios y partes concernidas deben estar en la provisin
requisito previo esencial para la preparacin de los representados en el proceso de desarrollo de
planes de gestin de cuencas. indicadores para que stos reflejen con exactitud la de agua y en las
experiencia sobre el terreno. Los grupos de indicadores
El logro de los ODM sigue siendo una cuestin prioritaria
deben estar vinculados a estrategias de gestin de instalaciones de
recursos a nivel nacional y local y a los objetivos y
en la agenda mundial. Aunque se observa un progreso
global, no todos los pases estn hoy sobre el camino
metas de los que stas proceden. El WWAP pretende saneamiento y
trabajar para mejorar la implicacin de los pases
de alcanzarlos. En pases como Sudfrica, donde los
ODM relacionados con el agua y con el saneamiento ya
miembros de las Naciones Unidas en el suministro de la falta de
datos a las agencias de las Naciones Unidas y para que
se han alcanzado, los Gobiernos estn intentando
mejorar an ms las condiciones de vida de sus gentes.
stos colaboren con el WWAP para ayudar a que el recursos
mundo mejore la gestin de los recursos hdricos.
Sin embargo, en otras zonas, como por ejemplo en la
cuenca del lago Titicaca, muchas personas se
financieros y
Desarrollo de mtodos para fomentar la
encuentran en la ms absoluta pobreza y sin acceso a
participacin de las partes implicadas a todos los humanos
un agua segura ni al saneamiento. Al igual que el primer
niveles en el desarrollo, evaluacin y seguimiento
Informe (WWDR1), el segundo (WWDR2) sigue siendo
de indicadores. Subrayando la necesidad de la
una importante herramienta de asesoramiento a la hora
participacin de las partes concernidas en el desarrollo
de tratar las cuestiones de suministro de agua y de
de indicadores, el WWAP tratar de resolver los
saneamiento. Los estudios de casos del WWAP
problemas de responsabilidad de la produccin,
demuestran el fuerte vnculo que hay entre la
transmisin y aplicacin de la informacin para la toma
inadecuada provisin de agua y de infraestructuras de
de decisiones. Animando a los pases a ver el
saneamiento y la falta de recursos financieros y
desarrollo de indicadores dentro del amplio contexto
humanos. La baja capacidad en el sector del agua puede
de la planificacin y de la gestin, el WWAP tratar de
ser identificada como la principal razn por la que los
demostrar que los indicadores son una herramienta de
pases no consiguen utilizar los recursos hdricos para
gestin importante para identificar y minimizar los
contribuir notablemente al desarrollo socioeconmico.
daos procedentes de los peligros medioambientales.

6d. Mirando hacia el futuro: el WWAP a Cooperacin con cientficos para definir y
medio plazo desarrollar indicadores propuestos por nuestras
Armonizar los indicadores a nivel mundial requiere un agencias colaboradoras y pases cooperantes, e
esfuerzo considerable. Los indicadores desarrollados identificacin de las necesidades de investigacin
para un lugar determinado pueden no ser aplicables en para aclarar vnculos y ofrecer la informacin
todo el mundo ni adecuados para utilizarse a escala necesaria para mejorar los modelos por ordenador.
regional o mundial. Puede que no haya datos de alta El WWAP es consciente de las iniciativas de un
calidad disponibles para un indicador tericamente determinado nmero de organizaciones (ONG,
relevante. De hecho, la disponibilidad de datos es una institutos y universidades) cuyo trabajo procurar
grave limitacin para algunos indicadores y en algunas incorporar como corresponda dentro del proceso de
regiones. Por razones que se explican en el 1er desarrollo de indicadores.
Informe y que se resaltan en el Captulo 13, se sigue
produciendo un deterioro en los sistemas de Avance en el desarrollo de datos georreferenciados
recopilacin de datos hidrometeorolgicos. Por ello, el y capacidad de planificacin para el anlisis de
WWAP tiene como misin desarrollar unos indicadores retos relacionados con el agua entre los pases
simples y objetivos que puedan ser respaldados por miembros. El advenimiento de toda una serie de
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

4 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

conjuntos de datos del sistema terrestre de alta consistente que contenga los indicadores
resolucin y diferenciados espacialmente permitir fundamentales del agua, proyecto que ya ha
desarrollar una visin realmente global de los comenzado.
progresivos cambios en los sistemas de aguas
Se ha hecho cada vez ms evidente a travs de la
interiores, facilitar el seguimiento de la disponibilidad
preparacin de este informe que las cuestiones
de agua alrededor del mundo y una visin consistente,
relacionadas con los recursos hdricos son
libre de lmites polticos, de los principales elementos
extremadamente complejas y van ms all del sector
del ciclo terrestre del agua. El WWAP ha respondido
del agua. Teniendo en cuenta las metas de los
iniciando una evaluacin de la relevancia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a las que se
conjuntos de datos potencialmente tiles generados enfrentan los gestores del agua de nuestros das, es
por estos nuevos sistemas. Integrar la informacin apremiante que ampliemos el horizonte de intereses
recientemente disponible en su programa de desarrollo para abarcar las cuestiones sociales, culturales y
de indicadores supondr un reto central para el WWAP, econmicas fundamentales para las fuerzas motrices
un reto que requerir grandes inversiones en del vertiginoso cambio caracterstico del mundo actual.
tecnologa SIG (Sistema de Informacin Geogrfica) y Dada la magnitud de los retos a los que nos
en formacin. enfrentamos con slo intentar alcanzar los ODM,
consideramos que la gestin del agua ha de ser una
Cooperacin con las agencias colaboradoras de las responsabilidad compartida. As, hacemos hincapi en
Naciones Unidas para desarrollar una base de datos la importancia de reunir a todas las partes para tratar
corporativa y contrastar las deficiencias e las cuestiones clave de gobernabilidad mencionadas en
Tratamiento de aguas incompatibilidades de los actuales conjuntos de este informe, de forma que todas juntas puedan
residuales en una fbrica datos. ONU-Agua ha identificado la necesidad de asegurar una mejor calidad de vida, no slo a corto o
de embotellamiento, desarrollar una base de datos corporativa de las medio plazo, sino a travs de un desarrollo sostenible
Indonesia Naciones Unidas de fcil manejo, uniforme y de los recursos hdricos a largo plazo.
UN-WATER/WWAP/2007/02

V I V I R E N U N M U N D O E N C O N STA N T E C A M B I O . 4 1

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UN-WATER/WWAP/2007/02

Si la causa de la miseria de nuestros


pobres no son las leyes de la
naturaleza sino nuestras instituciones,
grande es nuestro pecado.
Charles Darwin
UN-WATER/WWAP/2007/02

1a Parte. La gobernabilidad del agua Recuadro 2.9: Salvaguardar el derecho a un


en la actualidad ...............................................45 abastecimiento de agua segura
1a. La relacin entre agua y pobreza.........................45 2d. Est la corrupcin drenando el sector
Recuadro 2.1: Gnero, pobreza, mejora de la del agua? .............................................................65
La corrupcin y sus consecuencias para el
gobernabilidad y acceso al agua en Punjab, Pakistn
desarrollo y la prestacin de servicios hdricos........66
1b. Las cuatro dimensiones de la gobernabilidad del

2
Recuadro 2.10: La corrupcin en el sector del riego
agua ....................................................................46
en Pakistn
Fig. 2.1: Dimensiones de la gobernabilidad del agua
Recuadro 2.11: La corrupcin en los sectores de
Recuadro 2.2: Criterios para una gobernabilidad
abastecimiento de agua y saneamiento en India
efectiva
Acabar con la corrupcin .......................................68
1c. Privatizacin, conflictos y democratizacin .........48 2e. Privatizacin de los servicios hdricos .................69
Mejora de la gobernabilidad y escasez de agua: Recuadro 2.12: Experiencias de participacin
un doble reto........................................................49 del sector privado en el abastecimiento de agua y CAPTULO 2
Recuadro 2.3: Desarrollo de indicadores para saneamiento
evaluar la gobernabilidad
1d. Respuestas internacionales para mejorar la
Poderes reguladores dbiles y gobernabilidad Los retos
deficiente .............................................................71
gobernabilidad del agua ......................................50
Recuadro 2.4: El agua en los Documentos de
Recuadro 2.13: Mejora de la gobernabilidad para
ofrecer mejores servicios hdricos en Brasil
de la
Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) Recursos potenciales sin explotar pequeas
compaas del sector del agua a nivel local ............72
gobernabilidad
2a Parte. La gobernabilidad del agua en
prctica: tendencias en las reformas
Recuadro 2.14: El papel activo de las asociaciones
de usuarios del agua en Marruecos
del agua
y los derechos ....................................................54
2a. Polticas hdricas nacionales en gestacin ..........54 3a Parte. La descentralizacin del control
Recuadro 2.5: Integracin de la gobernabilidad del agua y la toma de decisiones ...........74
de la tierra y el agua 3a. Beneficios de la descentralizacin.......................74 Por
Alcanzar el objetivo de Johannesburgo sobre la Recuadro 2.15: Sistemas tradicionales
planificacin de la GIRH.........................................56 amenazados en India PNUD
Tabla 2.1: Disposicin de los pases para alcanzar 3b. La descentralizacin en prctica..........................75 (Programa de las
el objetivo de Johannesburgo sobre la 3c. Informacin, desarrollo y acceso .........................77
implementacin de planes de GIRH para 2005 3d. Grado de participacin pblica en la toma de Naciones Unidas
Recuadro 2.6: El proceso poltico: de la toma de decisiones relativas al agua.................................77 para el Desarrollo)
decisiones a la implementacin Tabla 2.2: Derechos de participacin pblica
Polticas hdricas, poltica y resistencia ...................57 en los marcos constitucional y legal
Reforma de la poltica hdrica: por dnde Recuadro 2.16: Acceso a la informacin y
participacin pblica en el sector del agua con la contribucin de
empezar?..............................................................59
2b. Los derechos sobre el agua .................................61 3e. Acceso a la informacin sobre calidad del agua ..78
Tabla 2.3: Calidad y accesibilidad de los datos sobre
FIDA
El uso y la tradicin en los derechos
agua en una seleccin de pases (Fondo Internacional
sobre el agua........................................................62
2c. El agua como un derecho humano .......................63 de Desarrollo
Recuadro 2.7: El derecho al agua: Observacin 4a Parte. La gobernabilidad del agua Agrcola)
general 15 en el futuro..........................................................81
Es importante reconocer el agua como un 4a. Ausencia de un programa de seguimiento del
derecho humano? .................................................64 progreso ..............................................................83
Recuadro 2.8: Garantizar el abastecimiento de
agua a los grupos de bajos ingresos Bibliografa y sitios web .....................................84

Fila de cubos a la espera de ser llenados por medio


de un grifo de escaso caudal en un punto de
distribucin de agua en Kansay, cerca de
Ngorongoro, Tanzania. La gente debe transportar
estos cubos a lo largo de una distancia que va
hasta los 5 km en cada sentido entre sus casas y el
punto de distribucin
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

4 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Mensajes clave:
La gobernabilidad del agua se encuentra en estado de confusin en muchos pases: en algunos hay una falta absoluta de
instituciones encargadas de los temas relacionados con el agua, otros exhiben unas estructuras institucionales fragmentadas
o unas estructuras de toma de decisiones con intereses enfrentados. En muchos lugares, los intereses en conflicto que
existen en el curso de un ro entre los tramos situados aguas arriba y aguas abajo en relacin con derechos ribereos y el
acceso a los recursos hdricos son cuestiones apremiantes que necesitan una atencin inmediata; en muchos otros casos, hay
fuertes tendencias a desviar recursos pblicos para beneficio personal o existe impredecibilidad en el uso de leyes y normas
y las prcticas de concesin de permisos que obstaculizan los mercados y la accin voluntaria, fomentando la corrupcin.

Una buena gobernabilidad del agua es un proceso situacin. Hasta la fecha, se ha prestado poca
complejo que se ve influido por los principios atencin a este tema en el sector del agua y an
generales de gobernabilidad de un pas dado, sus queda mucho por hacer.
costumbres, tradiciones, polticas y condiciones, los
acontecimientos que se producen dentro del mismo El derecho al agua est recibiendo cada vez mayor
y en los pases vecinos (p. ej. un conflicto) y la reconocimiento como derecho humano a un
evolucin de la economa global. No existe ningn abastecimiento de agua segura. Igualmente, se
plan prefijado para una buena gobernabilidad del reconoce la funcin de los derechos sobre el agua a
agua.
la hora de administrar la competencia local por el
Las reformas de la gobernabilidad del agua estn agua y como medio para abordar los problemas
siendo dirigidas por las presiones internas sobre los sociales, econmicos y medioambientales.
Imagen superior: Las recursos hdricos, las amenazas medioambientales,
estaciones de perforacin La privatizacin de los servicios hdricos exhibe unos
el crecimiento de la poblacin y la atencin
hidrulica equipadas con resultados desiguales. En la actualidad, muchas
bombas manuales, estn preferente de la comunidad internacional a la
reduccin de la pobreza y al desarrollo compaas multinacionales del sector del agua estn
sustituyendo
gradualmente a los pozos socioeconmico (p. ej. los Objetivos de Desarrollo disminuyendo sus actividades en los pases en vas de
comunales tradicionales, del Milenio). A pesar de ello, el ritmo de la reforma desarrollo. El potencial de las compaas locales de
con peores condiciones es irregular y lento. pequea escala y las organizaciones civiles para
higinicas, tal y como se
ayudar a mejorar los servicios hdricos ha sido en gran
aprecia en esta imagen Hay significativas y serias lagunas en los pases en
del norte de Costa de parte pasado por alto por Gobiernos y donantes.
vas de desarrollo entre las polticas de uso de la
Marfil.
tierra y el agua y su gobernabilidad, y entre la Muchos Gobiernos reconocen la necesidad de que el
Arriba: Tubera de formulacin de polticas y su implementacin, a agua se gestione a nivel local, pero no delegan los
distribucin en los menudo debido a la resistencia institucional al
arrabales de Gangtok, poderes adecuados y los recursos necesarios para
cambio, la corrupcin, etc.
Sikkim, India. llevar esto a cabo. A menudo, los grupos e
Abajo: Pescadores En el sector del agua, como en todo el mundo, la individuos locales carecen de acceso a la
preparando sus redes corrupcin es dominante, aunque la escasez de informacin, son excluidos de la toma de decisiones
para la pesca en el ro informacin sobre su alcance en el sector del agua acerca del agua y, por lo tanto, no disponen de
Surma, Bangladesh.
impide que se tenga una panormica completa de la capacidad de accin.
UN-WATER/WWAP/2007/02

LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 45

1a Parte. La gobernabilidad del agua en la


actualidad
Un hecho bsico, que todava no ha recibido suficiente atencin, es que la insuficiencia de agua (en especial
para el abastecimiento de agua potable y el saneamiento) se debe primordialmente al ineficiente suministro de
servicios ms que a la escasez de agua. La falta de servicios bsicos se debe a menudo a la mala gestin, la
corrupcin, la falta de instituciones apropiadas, la inercia burocrtica y a una falta de nuevas inversiones tanto
para el fortalecimiento de los recursos humanos como en infraestructuras fsicas. El abastecimiento de agua y el
saneamiento han recibido recientemente ms atencin internacional que el agua que se usa para la produccin
de alimentos, a pesar del hecho de que, en la mayora de los pases en vas de desarrollo, la agricultura
representa el 80% del uso total del agua. Cada vez hay un mayor consenso en los crculos del desarrollo en que
la escasez de agua y el aumento de la contaminacin son, en gran medida, problemas inducidos social y
polticamente, lo que significa que hay cuestiones que pueden tratarse por medio de cambios en la demanda y
el uso del agua y a travs de una mayor sensibilizacin, educacin y reformas en la poltica del agua. La crisis
del agua, por tanto, tiene cada vez ms que ver con la manera en que nosotros, como individuos y como parte
de una sociedad, administramos el acceso y el control de los recursos hdricos y sus beneficios.

La gobernabilidad del agua es uno de los temas dominantes mientras que otros perdern, cuando tengan lugar cambios
En muchos del Informe sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el en el reparto del agua. Disponer de un abastecimiento de
Mundo. Este captulo presenta el estado y las tendencias de agua suficiente puede ser, para mucha gente, una cuestin
lugares del las variables clave de la gobernabilidad, tales como el trabajo de supervivencia cotidiana. Cmo y para quin se gobierna el
agua tiene repercusiones en los caudales fluviales, los
mundo se en curso de reforma del sector del agua y su implementacin,
niveles freticos de las aguas subterrneas y los niveles de
las repercusiones de la corrupcin sobre el desarrollo de los
pierde entre recursos hdricos y la gobernabilidad del agua desde la base. contaminacin, afectando a los usuarios del agua, tanto en
Los ciudadanos y grupos de inters organizados estn los tramos situados aguas arriba como en los situados aguas
un 30 % y un exigiendo mucha ms transparencia e influencia en la toma de abajo. La capacidad de los pases para llevar a cabo
decisiones relacionadas con el agua. estrategias de reduccin de la pobreza y planes de Gestin
40 % o ms Integrada de los Recursos Hdricos (GIRH), satisfacer nuevas
Este captulo tambin ilustra el hecho de que la forma en que demandas y gestionar conflictos y riesgos depende, en gran
del agua nos relacionamos con el agua viene determinada por hechos y medida, de su capacidad para fomentar y poner en prctica
procesos muy complejos y dinmicos externos al sector del unos sistemas de gobernabilidad slidos y efectivos.
debido a fugas agua. Los cambios en los modelos de uso del agua se
La mejora de la gobernabilidad significa fundamentalmente
redefinen constantemente por medio de elementos tales como
mejorar las oportunidades de sustento de las personas,
en tuberas la cultura, las tendencias macroeconmicas y de desarrollo, los
proporcionando a los Gobiernos de todo el mundo el eje de
procesos de democratizacin y la estabilidad o el malestar
y canales social y poltico. Este captulo tambin estudia cmo se lleva a actuacin que les ayude a paliar la pobreza y a aumentar las
cabo en la prctica la gobernabilidad del agua y discute y posibilidades de desarrollo sostenible. El Recuadro 2.1
y acometidas analiza varios aspectos relacionados con la poltica del agua y proporciona un ejemplo de cmo la gobernabilidad, el
el ejercicio del poder. Se proporcionan ejemplos que sealan desarrollo y las oportunidades de medios de sustento pueden
ilegales complejas dinmicas del uso urbano y rural del agua, la ser relacionados en la prctica.
creciente necesidad de enfoques integrados del agua, el Una de las caractersticas ms impresionantes del nexo entre
abanico de objetivos internacionales para actuaciones locales y agua y pobreza es la muerte cada ao de miles de nios
la multitud de intereses de las partes concernidas. Finalmente, africanos y asiticos por enfermedades relacionadas con el
se identifican algunos retos clave que se tratan en los agua y el saneamiento (vase el Captulo 6). En los pases
siguientes captulos y que estn relacionados con aspectos ms pobres, uno de cada cinco nios no llega a su quinto ao
especficos de la gobernabilidad del agua, los retos y las de vida, principalmente debido a enfermedades infecciosas o
potenciales soluciones en estos campos. ambientales que se derivan de la mala calidad del agua. En
las ltimas dos dcadas, el nmero y la magnitud de los
1a. La relacin entre agua y pobreza desastres relacionados con el agua, ya sea por exceso de
El modo en que las sociedades eligen cmo gobernar sus agua (inundaciones) o por escasez (sequas), han aumentado
recursos hdricos tiene profundas repercusiones en la vida de considerablemente debido a cambios en los patrones del
las personas y en su capacidad de prosperar, as como en la clima (vanse los Captulos 4 y 10). Muchos pases en el
sostenibilidad del medio ambiente. Sobre el terreno, ello frica subsahariana y en los ocanos ndico y Pacfico,
significa que algunos grupos o individuos se beneficiarn, incluyendo Estados isleos poco elevados sobre el nivel del
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

4 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

mar, son los ms vulnerables al cambio climtico, pues la medida del agua y de otros recursos naturales. Existen
extensin de la pobreza limita sus capacidades de adaptarse a estudios que han puesto de manifiesto que los ingresos
la variabilidad climtica. Demasiado a menudo, los afectados per cpita y la calidad de la gobernabilidad estn
por estos desastres son los pobres, que no disponen de estrechamente interrelacionados de manera positiva en los
medios para escapar de las garras de la pobreza. distintos pases. Una mejor gobernabilidad ejerce un
poderoso efecto en los ingresos per cpita. Hasta hace
1b. Las cuatro dimensiones de la slo 200 aos, los ingresos per cpita no eran muy
gobernabilidad del agua diferentes entre los pases. Hoy da, la amplia brecha
El desarrollo conceptual de la gestin del agua ha allanado el econmica entre pases refleja el hecho de que los pases
camino hacia un enfoque de GIRH (vase la Figura 2.1), lo que en la actualidad son ricos han crecido rpidamente en
los ltimos dos siglos, mientras que los que son pobres no
que para muchos es considerado un vehculo adecuado para
lo han hecho. Se ha sugerido que una parte sustancial de
resolver los retos mundiales del agua. Tal y como lo define la
esta vasta brecha econmica se debe a profundas
Asociacin Mundial para el Agua (GWP, por sus siglas en
diferencias histricas en la calidad institucional
ingls), la GIRH es "un proceso que promueve el desarrollo y
(Kaufmann y Kraay, 2003). La eficiencia del uso del agua
En las ltimas la gestin coordinados del agua, la tierra y los recursos
en los pases en vas de desarrollo es muy baja, tanto en
relacionados a fin de maximizar el bienestar econmico y
las zonas urbanas como en las rurales, y existe un amplio
dos dcadas, el social resultante de una manera equitativa sin comprometer
margen para la mejora de la situacin del agua a travs
la sostenibilidad de los ecosistemas vitales" (GWP, 2000). La
de una mejor distribucin y gestin del agua.
nmero y la GIRH debe verse como un enfoque global del desarrollo y la
gestin del agua, pues sta trata tanto la gestin del recurso La dimensin de la capacitacin poltica apunta a
magnitud de los en s como el marco de prestacin de los servicios hdricos conceder a las partes concernidas y a los ciudadanos de a
(vase tambin el Captulo 1). pie iguales oportunidades democrticas para influir y
desastres La dimensin social apunta a un uso equitativo de los
controlar los procesos polticos y sus resultados. Tanto a
nivel nacional como internacional, los ciudadanos
relacionados con recursos hdricos. El agua, no slo se distribuye de manera
marginados, como pueden ser los pueblos indgenas, las
dispar en el tiempo y el espacio, sino tambin entre los
mujeres, los habitantes de barrios marginales, etc. son
el agua (ya sea diversos estratos socioeconmicos de la sociedad, tanto
rara vez tenidos en cuenta en tanto que actores legtimos
en los asentamientos rurales como en los urbanos. El
en la toma de decisiones relacionadas con el agua,
por exceso o modo en que la calidad y cantidad del agua y los servicios
careciendo normalmente de portavoces, instituciones y
relacionados se asignan y distribuyen repercute
capacidades para promover sus intereses hdricos ante el
escasez de directamente en la salud de las personas y sus
resto del mundo (vase el Captulo 13). Otorgar poder a
oportunidades de sustento. Se estima que el consumo
las mujeres, al igual que a otros grupos social, econmica
agua) han diario de agua por habitante supone un total de 600 litros
y polticamente dbiles, es crucial para conseguir una
en las zonas residenciales de Norteamrica y Japn y entre
gestin ms equilibrada y eficaz del agua y actuaciones
aumentado 250 y 350 litros en Europa, mientras que el consumo
que garanticen una mayor equidad.
medio de agua diario por habitante en el frica
considerablemente subsahariana oscila entre unos 10 y 20 litros. En la La dimensin de sostenibilidad medioambiental muestra
actualidad, 1.100 millones de personas carecen de acceso que una mejor gobernabilidad permite un uso ms
debido a suficiente a un agua potable segura, y 2.600 millones no sostenible de los recursos hdricos y la integridad del
disponen de saneamiento bsico (vase el Captulo 6).
cambios en los Las personas que viven en barrios de asentamientos
Figura 2.1: Dimensiones de la gobernabilidad del
agua
patrones del precarios tienen un acceso muy limitado a un agua segura
para uso domstico. Puede que un habitante de estos
Dimensin social
clima barrios slo disponga de entre 5 y 10 litros de agua al da
(vase el Captulo 3). Sin embargo, una familia con una
Dimensin medioambiental

renta media o alta de la misma ciudad, puede llegar a Uso equitativo


Dimensin econmica

usar entre 50 y 150 litros al da, si no ms. De modo


similar, el agua empleada para la produccin de alimentos
Gobernabilidad
a menudo beneficia a las grandes explotaciones agrcolas Uso sostenible
del agua Uso eficiente

en detrimento de los pequeos granjeros y de los


agricultores sin tierra (vase el Captulo 7).
Iguales oportunidades
La dimensin econmica atrae la atencin sobre el uso democrticas

eficiente de los recursos hdricos y el papel del agua en el


crecimiento econmico global (vase el Captulo 12). Las Dimensin poltica
perspectivas de una fuerte reduccin de la pobreza y de
crecimiento econmico siguen dependiendo en gran Fuente: Tropp, 2005.
UN-WATER/WWAP/2007/02

LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 47

RECUADRO 2.1: GNERO, POBREZA, MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD Y ACCESO AL AGUA EN PUNJAB, PAKISTN

En Punjab, las mujeres y los nios son a menudo los implic la estricta aplicacin de tarifas sobre el agua. relacionadas con el agua disminuyeron un 90% y
ms afectados por la falta de acceso al agua. El Tanto los hombres como las mujeres tomaron parte en aument hasta en un 80% la escolarizacin de nios
Gobierno de Pakistn ha puesto en prctica el las organizaciones comunitarias constituidas para y nias en algunas comunidades. El proyecto Punjab
Proyecto Rural de Suministro de Agua y Saneamiento poner en prctica las actividades relacionadas con el demuestra que resulta posible combinar una gama de
de Punjab. El proyecto ha proporcionado agua potable agua y promover otras de desarrollo y medios de
servicios eficientes y a gran escala con actuaciones
segura e instalaciones de drenaje a unas 800.000 sustento. El principal efecto del proyecto fue liberar a
para mejorar la gobernabilidad y que es fundamental,
personas basndose en un enfoque comunitario las mujeres y los nios de la dura labor de acarrear el
para cualquier esfuerzo dirigido al desarrollo, implicar
dirigido por la demanda en el que los habitantes agua. Otros efectos positivos fueron el incremento de
tanto a hombres como a mujeres.
locales han participado desde la planificacin a la la renta familiar en un 24% por trmino medio. Se
construccin, hacindose en muchos casos inform de que el 45% del tiempo ahorrado en el
plenamente responsables de los trabajos de transporte de agua se emple en actividades
operacin y mantenimiento. El proyecto tambin generadoras de ingresos. Adems, las enfermedades Fuentes: Soussan, 2003.

ecosistema (vase el Captulo 5). Un flujo suficiente de administrativos existentes que, directa o indirectamente,
El agua es
agua de calidad es esencial para mantener las funciones y afectan al uso, desarrollo y gestin de los recursos hdricos y
servicios del ecosistema y sostener los acuferos, los a la prestacin de servicios hdricos en los diferentes niveles poder, y quienes
humedales y otros hbitats naturales. Un signo de la sociedad. Los sistemas de gobernabilidad determinan
preocupante es que la calidad del agua parece haber quin obtiene qu agua, cundo y cmo, y quin tiene controlan el
disminuido alrededor del mundo en la mayora de regiones derecho al agua, a los servicios relacionados y a sus
con agricultura intensiva y con grandes reas urbanas e beneficios. La representacin de los distintos intereses en la flujo del agua
industriales (vanse los Captulos 7 y 8). Con la reduccin toma de decisiones sobre el agua y la funcin de la poltica
y la contaminacin de los hbitats naturales, la diversidad son importantes componentes de la dinmica de la en el tiempo
de la flora y fauna de agua dulce est cada vez ms gobernabilidad.
amenazada. En particular, los medios de sustento de las y el espacio
personas pobres dependen directamente de un acceso El agua es poder, y quienes controlan el flujo del agua en el
sostenido a los recursos naturales, incluyendo el agua, tiempo y el espacio pueden ejercer este poder de diversos
pueden ejercer
debido a que tienden a vivir en zonas marginadas ms modos. A menudo se afirma que el agua limpia tiende a
expuestas a la contaminacin, las sequas y las desplazarse hacia los ricos mientras que las aguas residuales
este poder de
inundaciones. El papel esencial del agua para mantener un van hacia los pobres. Sandra Postel ha sealado
medio ambiente saludable est siendo cada vez mas
diversos modos
acertadamente que las apropiaciones de agua y los juegos
considerado, lo que se pone de manifiesto en el cambio de poder son legendarios en el oeste de Estados Unidos.
de actitudes hacia los humedales y es un signo alentador. Las tensiones acerca del agua en el oeste de Estados Unidos
se han reflejado en populares pelculas como Chinatown,
Cada minuto, se toman en todo el mundo decisiones donde los granjeros se quedaban completamente secos por
relacionadas con el agua en los hogares urbanos y rurales, la demanda de la ciudad de Los ngeles (Postel, 1999). A
los barrios, los pequeos negocios, los consejos de medida que las demandas y los usos de agua se incrementan
administracin y las oficinas de los Gobiernos locales, a ritmos exponenciales debido al crecimiento de la poblacin,
regionales y nacionales, adems de a nivel internacional. Los aumentan los intereses en muchas partes del mundo. Al 1. El Programa de las Naciones
escenarios concretos varan, al igual que las personas y disminuir las oportunidades de ampliar el suministro de agua, Unidas para el Desarrollo
grupos implicados. se intensifica la competencia sobre los suministros existentes, (PNUD) define gobernabilidad
creando la necesidad de una mejor gobernabilidad (vase el como el ejercicio de la
Captulo 11). autoridad econmica, poltica
Las decisiones sobre el agua estn ancladas en sistemas de
y administrativa para gestionar
gobernabilidad a tres niveles: Gobierno, sociedad civil y los asuntos de un pas a
sector privado. Facilitar las interacciones dinmicas entre El modo en que las sociedades gobiernan sus recursos todos los niveles. Esto
ellos es esencial, tanto para los pases desarrollados como hdricos tiene profundas repercusiones en los asentamientos, comprende los mecanismos,
para los que estn en vas de desarrollo1. El sector del agua los medios de sustento y la sostenibilidad medioambiental, los procesos y las instituciones
forma parte de una sociedad ms amplia y de sus polticas y aunque la gobernabilidad no ha recibido tradicionalmente la a travs de los cuales los
ciudadanos y grupos articulan
se ve por tanto afectado por decisiones que tienen lugar misma atencin que las cuestiones tcnicas. Cualquier
sus intereses, ejercen sus
fuera del sector del agua. Puede decirse que la sistema de gobernabilidad del agua debe ser capaz de derechos legales, cumplen con
gobernabilidad del agua est, en concreto, compuesta por la asignar agua para garantizar alimentos y seguridad pero sus obligaciones y median sus
gama de sistemas polticos, sociales, econmicos y tambin ser capaz de valorar a quin y con qu objetivos se diferencias.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

4 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

proporciona el agua. En la prctica, deben realizarse medios de comunicacin y crecimiento econmico nos llevan
transacciones y ha de clarificarse el reparto de beneficios y a sociedades ms abiertas (vase el Captulo 1).
costes. En resumen, gobernar significa elegir, tomar
decisiones y negociar. La gobernabilidad gestiona la relacin El modo en que percibimos y gobernamos nuestros recursos
entre las organizaciones y los grupos sociales involucrados hdricos est tambin arraigado en la cultura. Pero, aunque
en la toma de decisiones sobre el agua; tanto el agua es considerada por muchas culturas como algo
horizontalmente, entre sectores y entre reas urbanas y esencial para todo tipo de vida, con un lugar destacado en
rurales, como verticalmente, a niveles que van desde el local las creencias culturales y religiosas, es una paradoja que, con
al internacional. Entre sus principios operativos se incluyen la frecuencia, el agua se d por supuesta y que se est
cadena de responsabilidad descendente y ascendente, la contaminando cada vez ms, con un acceso limitado a un
transparencia, la participacin, la equidad, el Estado de agua potable limpia para muchas personas y al agua para
derecho, la tica y la capacidad de respuesta (vase el actividades productivas.
Recuadro 2.2). La gobernabilidad no se limita por tanto al
concepto de "Gobierno", como institucin, sino que incluye El desarrollo de los sistemas de gobernabilidad y gestin
las funciones del sector privado y la sociedad civil. El carcter dentro del sector del agua est estrechamente relacionado
de las relaciones (y de las reglas formales e informales que con las tendencias de desarrollo global en las que el Estado
guan dichas relaciones) y la naturaleza del flujo de ha pasado de ser proveedor a ser agente del desarrollo y el
informacin entre diferentes actores sociales y bienestar (llamado el regreso del Estado). En 2000, los
organizaciones son ambos aspectos clave de la Gobiernos nacionales, provinciales y locales de noventa y tres
gobernabilidad (Rogers y Hall, 2003; GWP, 2003). pases haban empezado a privatizar el agua potable y los
servicios de tratamiento de aguas residuales. Entre 1995 y
La gobernabilidad del agua se equipara a veces con la 1999, los Gobiernos de todo el mundo privatizaron
poltica hdrica del momento, pero la gobernabilidad significa anualmente una media de treinta y seis servicios de
algo ms; la gobernabilidad trata del ejercicio del poder en la suministro de agua o sistemas de tratamiento de aguas
formulacin de polticas y de ejecutar o no determinadas residuales (WRI, 2003). A pesar de la presin por aumentar la
polticas. Qu actores estuvieron involucrados e influyeron la privatizacin, el sector de los servicios hdricos sigue siendo
poltica en cuestin? Se desarroll la poltica de un modo uno de los ltimos bastiones pblicos. El agua sigue siendo
Cada ao, entre participativo y transparente? Pueden recabarse fondos y un sector que generalmente depende en gran medida de la
inversin pblica y de las regulaciones, tanto en los pases
apoyos pblicos y burocrticos para poner en prctica la
1995 y 1999, poltica? stas son tan solo algunas de las cuestiones
desarrollados como en los que estn en vas de desarrollo.
importantes implicadas pero estas indican que
los Gobiernos de gobernabilidad se refiere al proceso de toma de decisiones, Las guerras y el malestar social y poltico destruyen la vida y
los medios de sustento de las personas, adems de
todo el mundo su contenido y la probabilidad de que las polticas y
importantes recursos hdricos, trastocando los servicios
decisiones sean ejecutadas. Para poder entender por qu el
hdricos y afectando negativamente a la gobernabilidad.
privatizaron una agua se asigna de diversos modos, es necesario indagar en
Entre 1990 y 2000 un total de 118 conflictos armados en
la dinmica de la formulacin de polticas y la toma de
todo el mundo se cobraron la vida de aproximadamente 6
media de treinta decisiones, la legislacin formal e informal, la accin
millones de personas. La guerra tiene efectos a largo plazo y
colectiva, la negociacin y la formacin de consensos y ver
y seis servicios cmo todas ellas interactan con otras instituciones.
contina afectando a las oportunidades de sustento de las
personas y al acceso a los recursos naturales y a los servicios
de suministro de 1c. Privatizacin, conflictos y
pblicos muchos aos despus de terminado el conflicto. En
2001 se estim que unos 12 millones de refugiados y 5
agua o sistemas democratizacin millones de personas desplazadas dentro de su pas fueron
Las pasadas dcadas han sido testigo de tremendos cambios forzadas a asentarse en reas con escasez de recursos,
de tratamiento sociales, polticos y econmicos. El final de la guerra fra y el ejerciendo una mayor presin sobre las personas, el agua y
proceso de descolonizacin continan dando forma a los el medio ambiente (WRI, 2003). Los recientes conflictos de
de aguas actuales acontecimientos sociales. La globalizacin y el Kosovo, Afganistn e Irak han tenido como consecuencia la
rpido aumento de la velocidad en el intercambio de destruccin de infraestructuras hdricas vitales para la
residuales informacin han tenido tremendas repercusiones en las economa, y mucha gente se ha visto privada de agua
sociedades. El terrorismo tambin ha tenido un gran impacto potable segura y de saneamiento bsico as como de agua
en la forma en que los pases interactan unos con otros y suficiente para usos productivos (WRI, 2003; vanse tambin
en el modo en que los Gobiernos lo hacen con sus los Captulos 1, 3 y 11).
ciudadanos. Algunos analistas estn preocupados porque nos
estamos encaminando hacia una sociedad ms cerrada y La resolucin de los conflictos y la inestabilidad social y
blindada en un intento por mantenernos a salvo de las poltica pueden producir en algunos casos oportunidades
amenazas, mientras que otros creen que nuestros nuevos inesperadas de cambios fundamentales en la sociedad que
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 49

RECUADRO 2.2: CRITERIOS PARA UNA GOBERNABILIDAD EFECTIVA

Participacin: Todos los ciudadanos, tanto que satisfagan las necesidades sacando el concernidas y responder adecuadamente a los
hombres como mujeres, deben poder opinar, mximo provecho de los recursos. cambios en la demanda y las preferencias, o a
directamente o a travs de organizaciones cualquier otra nueva circunstancia.
intermediarias que representen sus intereses, Estado de derecho: Los marcos legales deben
sobre los procesos de formulacin de polticas y ser justos y aplicarse imparcialmente, Integracin: La gobernabilidad del agua debe
de toma de decisiones. Una amplia participacin especialmente las leyes relativas a los derechos mejorar y promover unos enfoques integrados y
depende de que los Gobiernos nacionales y humanos. holsticos.
locales apliquen un enfoque inclusivo.
Responsabilidad: Los Gobiernos, el sector Consideraciones ticas: La gobernabilidad del
Transparencia: La informacin debe fluir privado y las organizaciones de la sociedad civil agua tiene que basarse en los principios ticos
libremente en la sociedad. Los procesos, las deben poder responder ante la opinin pblica o de las sociedades sobre las que sta funciona,
instituciones y la informacin deben ser los intereses a los que representan. por ejemplo, respetando los derechos
directamente accesibles a todas las partes tradicionales del agua.
Coherencia: Teniendo en cuenta la creciente
concernidas.
complejidad de las cuestiones relacionadas con
Equidad: Todos los grupos sociales, tanto los los recursos hdricos, las polticas y acciones
hombres como las mujeres, deben tener la pertinentes deben ser coherentes, sistemticas y
oportunidad de mejorar su bienestar. de fcil comprensin.

Efectividad y eficiencia: Los procesos e Capacidad de respuesta: Las instituciones y los


instituciones deben conseguir unos resultados procesos deben servir a todas las partes Fuente: Naciones Unidas, 2003.

pueden llevar a una mejor formulacin de polticas, lo que a gobierna el agua est puesta de relieve en el estudio de
su vez puede beneficiar al panorama hdrico de una nacin Waterbury sobre cooperacin entre los pases de la cuenca
(vase el Captulo 14). Los cambios polticos en Sudfrica del Nilo (2002; vase tambin el Captulo 11).
a principios de la dcada de los 90 y la emergencia de un
sistema democrtico, han hecho posible la reforma del sector Mejora de la gobernabilidad y escasez de agua:
del agua en los mbitos de la poltica, la estructura
un doble reto
organizativa, los derechos sobre el agua y la legislacin. La
Las crecientes demandas de agua llevarn a una reduccin
reforma del agua en Sudfrica constituye un enfoque
del suministro per cpita en el futuro. Actualmente, se
exhaustivo e innovador de la gestin del agua, permitiendo
estima que 26 pases, con una poblacin conjunta de ms de
unos mtodos de gobernabilidad del agua ms holsticos,
350 millones de personas, estn ubicados en regiones con
centrados en las personas y ecolgicos. Esta reforma tambin
grave escasez de agua donde los recursos hdricos
tiene como objetivo la redistribucin de los recursos hdricos
en beneficio de los pobres. disponibles parecen ser suficientes para satisfacer unas
necesidades razonables de agua para actividades de
desarrollo, pero slo si estos pases toman medidas
La democratizacin, los cambios macroeconmicos, el
apropiadas sobre la demanda y la gestin del suministro de
crecimiento de la poblacin y otros cambios demogrficos,
agua. En muchos pases tambin habr una escasez
as como la inestabilidad social y poltica, a menudo tienen
repercusiones mucho mayores en el uso y las demandas del adicional, a veces severa, de agua a nivel local; escasez que
agua que cualquier poltica del agua en s. Las condiciones se observar incluso en pases que tienen unos recursos
globales del mercado y los regmenes comerciales son hdricos totales suficientes, como es el caso de Estados
factores que afectan a las opciones de cultivo y, por lo tanto, Unidos y de India.
tambin tienen serias implicaciones sobre el uso y las
demandas de agua en la agricultura. La liberalizacin del Una comparacin entre la escasez de agua y los retos de
mercado puede contribuir a mejorar la situacin del agua gobernabilidad muestra que muchos pases, sobre todo en
para muchas personas pero tambin a aumentar las Oriente Medio y el Norte de frica, se enfrentan a un doble
presiones para sobreexplotar el agua y el medio ambiente. La desafo. Resulta tambin evidente que pases que disponen
importancia que tiene para los profesionales del agua de abundantes recursos hdricos se enfrentan a retos de
comprender mejor las condiciones sociales, econmicas y gobernabilidad relacionados con el suministro de servicios
polticas externas al sector del agua que tienen efectos tanto hdricos y saneamiento y la proteccin de los recursos
directos como indirectos sobre el modo en que se utiliza y hdricos. Por ejemplo, pases de frica Central, que disfrutan
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

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de amplios recursos hdricos, no han sido capaces de hdricos) y del sur de Espaa (aguas subterrneas cada vez
proporcionar a sus ciudadanos un suministro suficiente de ms escasas) indican que la democracia por s sola no es
agua; de ah la afirmacin de que el abastecimiento de agua suficiente. Ello tambin depende de cmo se ejercen los
es a menudo menos una cuestin de disponibilidad de derechos polticos y las libertades civiles, as como de otros
recursos hdricos que de correcto funcionamiento de las factores, como el desarrollo demogrfico, el crecimiento
instituciones y gestin de las infraestructuras. A pesar de las econmico, la eficacia institucional y el modo en que se
limitadas disposiciones democrticas en algunos pases, el genera y distribuye el bienestar dentro de las sociedades y
agua an se puede gestionar de modos ms democrticos a entre ellas. Esto no significa que los gestores del agua se
nivel local, como puede ser a travs de asociaciones de deban abstener de hacer algo distinto, sino que ms bien
usuarios del agua u otros tipos de organizaciones locales. subraya la urgente necesidad de colaborar con nuevos
actores independientes del sector del agua y establecer
redes ms inclusivas de desarrollo de los recursos hdricos. El
Se ha sugerido que una democratizacin parcial, sin los
cambio poltico tiene que empezar por algn lugar y, en
apropiados controles y equilibrios, puede, al menos a corto
la plazo, provocar un aumento de la explotacin del agua, las
algunos casos, la promocin de la mejora de la
gobernabilidad del agua debe incluso servir de vanguardia
tierras y los bosques mediante polticas de patrocinio.
democratizacin Tambin se ha sugerido que, dentro de unos sistemas
para inducir una amplia reforma de base. Se ha sealado que
el desarrollo cooperativo de los recursos hdricos en los
polticos democrticos asentados, los polticos pueden
parcial, sin los ofrecer contraprestaciones medioambientales a grupos que
Pases Bajos en la primera parte del siglo XX fue parte
importante del proceso de construccin de la nacin para el
apropiados apoyen econmicamente las campaas de un partido o moderno Estado de bienestar holands (Delli Priscoli, 2004).
candidato concreto. Estas contraprestaciones pueden incluir,
controles por ejemplo, el burlar ciertas normativas medioambientales o
La mejora de la gobernabilidad y sus repercusiones sobre la
permitir una aplicacin laxa del control de la contaminacin gestin de los recursos hdricos y servicios relacionados son a
y equilibrios, (WRI, 2003). A pesar del hecho de que la democracia haya la vez complejas y dinmicas. Si un pas carece de libertades
florecido en Europa del Este, ms de la mitad de las ciudades bsicas, como la libertad de expresin y el derecho a
puede, al menos europeas estn explotando actualmente las aguas organizarse, se compromete la promocin de enfoques
subterrneas a ritmos insostenibles. La escasez crnica de participativos en los programas de desarrollo de los recursos
a corto plazo, agua afecta ya a 4,5 millones de personas en Catalua, hdricos. Si los ciudadanos no pueden acceder a una
donde las autoridades estn ejerciendo presin para que se informacin bsica sobre la cantidad y calidad del agua, se
provocar un construya un conducto para desviar agua desde el Rdano, reducen seriamente sus oportunidades de atajar proyectos
en Francia, a Barcelona. Es por tanto obvio que muchos hdricos poco sensatos desde el punto de vista
aumento de la "principios" de desarrollo de los recursos hdricos GIRH, medioambiental o de pedir cuentas a los organismos
participacin, transparencia, implicacin comunitaria y gubernamentales pertinentes. En el sur de India, debido a las
explotacin del descentralizacin requieren una mejor gobernabilidad para tensiones provocadas por el reparto del agua del ro Cauvery
que puedan implementarse con xito. Es improbable que la entre los estados de Karnataka y Tamil Nadu, las autoridades
agua, las tierras responsables ocultan con frecuencia informacin sobre datos
participacin efectiva y la transparencia se lleven a cabo
hidrolgicos bsicos (vase el Captulo 11).
y los bosques dentro del sector del agua si no se producen cambios
globales en el funcionamiento de las sociedades y los
mediante sistemas polticos. 1d. Respuestas internacionales para mejorar
la gobernabilidad del agua
polticas de La reforma poltica del agua, la implementacin de la GIRH y El concepto de gobernabilidad del agua ha ganado mucho
la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio terreno y evolucionado en la ltima dcada. En el campo de
patrocinio (ODM) requieren que abordemos las cuestiones referentes a la poltica internacional, el concepto ha evolucionado desde
la relacin entre agua y desarrollo, adems de aqullas que ser un tab poltico en el dilogo sobre cooperacin para el
tradicionalmente se han considerado externas al mbito del desarrollo Norte-Sur hasta ganar ms aceptacin como un
agua. Si queremos aumentar la participacin de las partes tema de vital importancia en el mbito internacional, nacional
concernidas, hacer ms efectiva la descentralizacin y hacer y local. La consideracin de los retos del agua en trminos de
responsables a los organismos y empresas de gestin del gobernabilidad ha permitido ampliar la agenda del agua para
agua es necesaria una mayor democratizacin. Sin embargo, incluir el escrutinio de los procesos de democratizacin, la
se sabe bastante poco acerca de los vnculos locales y corrupcin, los desequilibrios de poder entre pases ricos y
prcticos entre las carencias de agua y la democratizacin. La pobres y entre personas ricas y pobres. La gobernabilidad y la
nocin general indica que la democratizacin resulta poltica estn siendo percibidas, cada vez ms, como parte
beneficiosa a la hora de mejorar la gobernabilidad del agua, integral de las crisis del agua y, por lo tanto, como parte de
puesto que introduce ms transparencia, descentralizacin y su resolucin (vase el Recuadro 2.3).
participacin. Pero, de qu modos?, cul sera la magnitud
de sus efectos?, y qu tipo de democratizacin produce el Una parte importante del trabajo de las organizaciones
mayor efecto? Los casos de India (bajos niveles de servicios bilaterales y multilaterales ha sido apoyar la mejora de las
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 51

RECUADRO 2.3: DESARROLLO DE INDICADORES PARA EVALUAR LA GOBERNABILIDAD

Durante los ltimos aos, la comunidad la cobertura de saneamiento adems de un uso medidas del riesgo financiero incluyen la
internacional del agua ha identificado la sostenible de los recursos hdricos? deuda exterior, la balanza comercial, las
gobernabilidad como el reto ms importante a la reservas oficiales y la estabilidad de los tipos
hora de mejorar la gestin del agua y la El desarrollo y la aplicacin de indicadores de de cambio.
prestacin de servicios hdricos. Un serio punto gobernabilidad del agua apropiados supondrn
dbil es que existen, si los hay, muy pocos una importante contribucin al tipo de Asuntos de gobernabilidad: Estos conjuntos
indicadores slidos que permitan hacer un intervenciones de poltica hdrica que requieren de datos, producidos por el grupo de
seguimiento y evaluar las tendencias de la los Gobiernos y la comunidad global del Gobernabilidad Global del Instituto del Banco
gobernabilidad del agua. Un reto clave para desarrollo. A continuacin, destacamos algunos Mundial, engloban siete aspectos de la
todos los actores del desarrollo es la publicacin intentos de definir y evaluar la buena gobernabilidad: voz y responsabilidad,
de datos desagregados sobre los aspectos gobernabilidad: estabilidad poltica, ausencia de violencia,
relacionados con la gobernabilidad del agua con efectividad del Gobierno, calidad normativa,
el fin de evaluar si los pases van por buen Poltica nacional y evaluaciones Estado de derecho y control de la corrupcin.
camino en sus esfuerzos de reforma. Los institucionales: El Banco Mundial la
indicadores de gobernabilidad del agua deben determina evaluando la gestin econmica La Cuenta del Reto del Milenio: La Cuenta
ser tiles para los actores nacionales como (deuda, polticas macroeconmicas y del Reto del Milenio fue anunciada por el
herramienta para establecer prioridades y fiscales), las polticas estructurales Gobierno de EE. UU. en 2002 como un nuevo
reforzar la capacidad de respuesta de las (estrategias comerciales, financieras y del programa de ayuda exterior para asistir a
instituciones y de los procesos frente a las sector privado), las polticas de inclusin pases relativamente bien gobernados. La
necesidades hdricas de los usuarios del agua. social y equidad, y la gestin del sector medida de la gobernabilidad se basa en tres
pblico y sus instituciones (Estado de grandes categoras: gobernar con justicia,
Ha habido un gran progreso en la cuantificacin Derecho, gestin financiera, eficacia de la invertir en las personas y promover las
y estandarizacin de los indicadores de administracin pblica, transparencia, libertades econmicas. Gobernar con justicia
gobernabilidad. El progreso en la investigacin, responsabilidad, corrupcin). se mide puntuando las libertades civiles, las
medicin y desarrollo de indicadores ha ayudado libertades polticas, la voz y la
a identificar los numerosos componentes de la La Casa de la Libertad: Los rankings sobre responsabilidad, la efectividad del Gobierno,
gobernabilidad. La mejora en la gobernabilidad libertad en el mundo miden las libertades el Estado de derecho y el control de la
puede suponer un mayor crecimiento econmico, polticas y civiles. Las libertades polticas se corrupcin. Invertir en las personas se mide a
ms inversiones productivas, menores costes de miden por el derecho a votar, a competir por travs del gasto pblico en salud y
transaccin y una implementacin ms eficaz de la funcin pblica y a elegir representantes educacin, la tasa de educacin primaria
polticas y legislacin (Proyecto del Milenio de las que tengan poder de decisin sobre las terminada y las tasas de vacunacin. La
Naciones Unidas, 2005). Por lo tanto, si la polticas pblicas. Las libertades civiles promocin de las libertades econmicas se
gobernabilidad de un pas mejora gracias a una incluyen la libertad para desarrollar opiniones, mide por las balanzas fiscal y comercial y por
mayor transparencia, un refuerzo de la instituciones y autonoma personal sin el clima inversor.
democracia local, mejoras en el sistema judicial, interferencia del Estado.
etc., estos cambios tambin redundarn sobre el Transparencia Internacional: Transparencia
sector del agua. Pero, debido a lo limitado de la La Gua Internacional del Riesgo Pas: La Internacional clasifica los pases sobre la base
investigacin y el desarrollo de indicadores en la Gua Internacional del Riesgo Pas clasifica los de un ndice de percepcin de la corrupcin;
actualidad, existen pocas pruebas que nos riesgos polticos, econmicos y financieros. un ndice compuesto que mide el grado en
ayuden a entender en qu medida y cmo se Los riesgos polticos incluyen la estabilidad que se percibe que existe corrupcin entre
est produciendo esto. Resulta por lo tanto del Gobierno, las condiciones los funcionarios pblicos, los polticos y el
fundamental que aumente el conocimiento socioeconmicas, el perfil de inversin, la sector privado.
bsico sobre la gobernabilidad del agua, entre corrupcin, los conflictos, la calidad de la
otros, en los siguientes aspectos: Qu tipo de burocracia, la responsabilidad democrtica, la
gobernabilidad favorece la mejora de la gestin ley y el orden y la presencia de la religin y
de los recursos hdricos y la prestacin de el ejrcito en el Gobierno. Entre las medidas Fuente: Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas,
2005. Para ms informacin sobre los indicadores de
servicios relacionados con el agua? Existen del riesgo econmico se incluyen el Producto
gobernabilidad existentes, vase PNUD, 2004c. Esta gua
componentes de gobernabilidad ms crticos que Interior Bruto (PIB) per cpita, el crecimiento muestra, entre otras cosas, un esbozo de los indicadores
otros para mejorar el abastecimiento de agua y del PIB, la inflacin y las polticas fiscales. Las existentes relacionados con la gobernabilidad.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

5 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

capacidades para reforzar las agendas y polticas nacionales y ayuda. Slo el 12% de la ayuda total destinada al sector del
El 10%, unos locales relacionadas con el agua y las prioridades de inversin, agua en 2000-01 fue a parar a pases donde menos del 60%
300 millones de proporcionando ejemplos tiles para ampliar las actividades. A de la poblacin tiene acceso a una fuente mejorada de agua,
pesar de estos esfuerzos, el agua no se considera una lo que incluye a la mayora de los pases menos
dlares prioridad principal en muchos pases. La inversin en el sector desarrollados. En la parte positiva, cabe decir que la ayuda
del agua sigue siendo muy pequea en los pases en vas de concedida para distintos tipos de tecnologas de bajo coste y
estadounidenses, desarrollo y, a pesar de las promesas de accin orientadas a a pequea escala (por ejemplo: bombas de pedal, sistemas
producir resultados realizadas por los Gobiernos del mundo en alimentados por gravedad, recogida del agua de lluvia,
de la ayuda la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDS), an saneamiento sostenible a pequea escala, etc.) parece que
queda mucho por hacer por la gobernabilidad del agua por est aumentando (OCDE, 2002).
total al sector parte de los presupuestos de ayuda.
En 1999, el Banco Mundial y el Fondo Monetario
del agua, se Segn estadsticas de la Organizacin de Cooperacin y Internacional (FMI) empezaron a desarrollar un nuevo marco
Desarrollo Econmicos (OCDE), la ayuda total destinada al para conceder prstamos a bajo inters y aliviar la deuda de
dirige al sector del agua en los ltimos aos ha alcanzado un 42 de los pases ms pobres del mundo. Los pases pobres
promedio aproximado de 3.000 millones de dlares
que deseen participar en este programa deben formular y
desarrollo de estadounidenses por ao. Adems, se han destinado entre
poner en prctica lo que se denomina un Documento de
1.000 y 1.500 millones de dlares estadounidenses
polticas, planes adicionales al ao al sector del agua en forma de prstamos
Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP). La estrategia
debe indicar de qu modo el Gobierno usar los fondos
sin intereses provenientes, principalmente, del Banco Mundial.
y programas destinados a reducir la pobreza en su pas. El proceso para
desarrollar un DELP debe basarse asimismo en procesos
Ms de tres cuartas partes de la ayuda al sector del agua se
hdricos destinan al suministro de agua y al saneamiento. El grueso
participativos amplios que consideren la implicacin de
de la ayuda para suministro de agua y saneamiento se mltiples actores para su diseo, implementacin y
destina a una serie de grandes proyectos que se llevan a seguimiento. Es crucial que los DELP sean dirigidos y
cabo en reas urbanas. Aunque dicha ayuda es, por pertenezcan a los 42 pases en cuestin. En esencia, los
supuesto, muy necesaria y deseada, desde el punto de vista DELP representan un medio de garantizar recursos para las
de la gobernabilidad resulta descorazonador que slo en prioridades de desarrollo y sirven como estrategia de
torno al 10 % de la ayuda total al sector del agua, unos 300 desarrollo a largo plazo de los pases. Tanto los donantes
millones de dlares estadounidenses, se destine a apoyar el multilaterales como bilaterales estn usando cada vez ms
desarrollo de polticas, planes y programas hdricos. los DELP con el fin de coordinar su cooperacin para el
desarrollo y conseguir coherencia entre los objetivos de
Las estadsticas muestran tambin que muchos pases donde desarrollo y los de los Gobiernos receptores. Considerando el
La vida en el ro una gran parte de la poblacin tiene acceso insuficiente a un hecho de que los DELP representan estrategias de desarrollo
Mekong, Vietnam agua segura recibieron una parte muy pequea de esta a largo plazo, es preocupante que las cuestiones
relacionadas con los recursos hdricos y los servicios
relacionados hayan recibido una prioridad tan baja en su
diseo. Dos evaluaciones de DELP muestran que la
importante planificacin inicial y los compromisos sobre los
recursos necesarios para alcanzar los objetivos relacionados
con el agua no se estn cumpliendo. Los objetivos hdricos
no estn vinculados a estrategias clave que prioricen y
financien la accin (vase el Recuadro 2.4).

Dentro del sector del agua existe la creencia generalizada de


que ahora disponemos de la mayora de los principios
necesarios para mejorar de forma duradera la situacin de
los recursos hdricos del mundo, lo que supondr tambin
una importante contribucin al trabajo global de atenuacin
de la pobreza. Lo que se hecha en falta hoy son las acciones
concertadas y los medios para una implementacin efectiva
de las distintas polticas hdricas y de los programas de
desarrollo. La implementacin de las polticas hdricas
existentes en cada pas tiene por delante un largo camino
para alcanzar los ODM y los objetivos relacionados con el
agua establecidos en Johannesburgo.
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 53

RECUADRO 2.4: EL AGUA EN LOS DOCUMENTOS DE ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA (DELP)

Un reciente estudio llevado a cabo por el Instituto palabras, los problemas de abastecimiento de agua econmicas al margen del sector del agua, adems
para el Desarrollo de Ultramar (IDU) y WaterAid y saneamiento no estn suficientemente de su falta de apreciacin plena de la importancia
sobre el grado de prioridad dado al abastecimiento representados en los DELP, en parte porque el de la mejora de la gestin de los recursos hdricos
de agua y saneamiento en los DELP del frica sector del agua no ha conseguido articular las y del abastecimiento de agua y saneamiento para
subsahariana concluy: "El abastecimiento de agua necesidades y los efectos potenciales sobre la el desarrollo social y econmico. Una evaluacin
y saneamiento se haba reflejado inadecuadamente pobreza de las inversiones en este sector, y en ms exhaustiva de cuarenta DELP provisionales o
tanto en lo referente al proceso de preparacin de parte debido a la limitada comprensin por parte completos realizada por el Banco Mundial confirma
los DELP como en el contenido de los DELP de de los responsables nacionales de la toma de este diagnstico. La evaluacin mostr que la
reciente creacin". Se examin un total de 17 DELP decisiones sobre estos temas. gestin de los recursos naturales y la proteccin
africanos y, de stos, slo Uganda mostr un alto medioambiental se incluyeron slo de manera
nivel de prioridad en cuanto al abastecimiento de Una evaluacin de los recursos hdricos de nueve limitada. No obstante, hubo algunas excepciones,
agua y el saneamiento (vase el Captulo 14). Esto DELP asiticos obtuvo resultados similares. En los
como en el caso de Mozambique, donde se
es sorprendente, teniendo en cuenta la importancia casos asiticos, los aspectos relativos a los
observ que se haba dado prioridad a la
que se concede a estos aspectos a travs de los recursos hdricos, como inundaciones y sequas,
proteccin y gestin de los recursos
ODM relacionados con el agua y el saneamiento y adems del abastecimiento de agua, el
medioambientales y naturales. La evaluacin
la fuerte demanda de las comunidades rurales y saneamiento y la irrigacin, estaban muy a menudo
tambin indic que el resultado de los DELP
urbanas para mejorar con urgencia los servicios presentes en el anlisis de las cuestiones en los
completos o finales era ligeramente mejor que el
hdricos. Existen varias razones que pueden explicar DELP, pero casi no se reflejaban en los programas
de las versiones provisionales, sugiriendo que las
este hecho, como un limitado conocimiento de los de accin o en las prioridades de inversin. El fallo
cuestiones prioritarias de los recursos naturales y
beneficios sociales y econmicos de la mejora del de los principales defensores del agua y de los
el medio ambiente mejoraron cuando las consultas
agua y el saneamiento, un dbil diagnstico de la responsables de la toma de decisiones se ha citado
pobreza y un escaso dilogo e interaccin entre los de nuevo como la razn principal de ello. Sin se ampliaron y se hicieron con mayor rigor.
ministerios centrales, los gobiernos locales y las embargo, resulta importante no olvidar a los Fuentes: Frans y Soussan, 2003; Boj y Reddy, 2002;
comunidades locales dentro del sector. En otras responsables clave de la toma de decisiones Slaymaker y Newborne, 2004.

Cursillo de formacin con instructor alrededor de una nueva bomba de extraccin de agua durante un programa de agua y
saneamiento en Budari, Uganda.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

5 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

2a Parte. La gobernabilidad del agua en


prctica: tendencias en las reformas y los
derechos
La gobernabilidad es uno de los mayores retos dentro del sector del agua: Por qu y cmo se toman
determinadas decisiones? Qu actores estn involucrados? Qu principios, normas y regulaciones
(instituciones formales e informales) son aplicables? La gobernabilidad est orientada a procesos y, por lo tanto,
Las polticas intrnsecamente ligada a la poltica y atenta al modo en que los diversos actores se relacionan entre s. Debido
y reformas a la diversidad de caractersticas de los recursos hdricos y los innumerables marcos socioeconmicos y polticos,
los mecanismos de gobernabilidad varan considerablemente de unos pases a otros, incluyendo diferencias
hdricas se han tales como los aspectos reformados, el ritmo al que los pases se estn moviendo hacia la implementacin de
reformas hdricas, el nivel de la reforma y el grado de fijacin de objetivos medioambientales y sociales.
movido
2a. Polticas hdricas nacionales en En la reciente reforma del sector del agua en Sudfrica, en
demasiado a gestacin Zimbabue, en Kazajstn y en la Unin Europea (UE) a travs
Actualmente se est llevando a cabo en muchos pases del de la Directiva Marco del Agua, por ejemplo, la consideracin
menudo por de la cuenca en tanto que unidad de gestin constituye un
mundo la reforma del sector del agua. Las razones para
importante componente de la mejora de la gestin integrada
suposiciones dicha reforma pueden variar segn la situacin concreta. En
del agua. Kazajstn, por ejemplo, ha establecido ocho
la mayora de los casos, las reformas hdricas en un sector
sobre la en particular parecen estar asociadas a un programa de organizaciones de cuenca que son responsables de la
reformas de mayor alcance. Por ejemplo, las reformas de la gobernabilidad y el uso de los recursos hdricos, la
necesidad de poltica de fijacin de precios se complican a menudo por preparacin de planes hdricos, el reparto del agua y la
las restricciones financieras, y la recuperacin de costes concesin de permisos (vase el Captulo 14). La reforma
aumentar los afecta al presupuesto fiscal. En Pakistn, el Gobierno central hdrica en curso en Kazajstn tambin incluye disposiciones
tiene que subvencionar los presupuestos de los referidas a la implicacin pblica y la descentralizacin que
abastecimientos departamentos de irrigacin y, en Marruecos, el presupuesto pueden adoptar la forma de un autogobierno local (PNUD
pblico sola ser la nica fuente de financiacin de los Kazajstn, 2003). En muchos casos, la gestin del agua a
mediante la servicios hdricos, que eran principalmente proporcionados nivel de cuenca tambin se extiende a la gestin de cuencas
por los distritos de riego. La Repblica de Yemen, donde las y acuferos compartidos entre Estados soberanos. El aumento
inversin en reformas hdricas se acompaaron de medidas de la cooperacin hdrica entre naciones requerir el
macroeconmicas, suministra un buen ejemplo de la desarrollo de una confianza mutua as como de compromisos
infraestructuras importancia de aplicar un programa de reformas de amplio a largo plazo de las partes implicadas. Normalmente, esto
alcance (Wambia, 2000; Diao y Roe, 2000; Ward, 2000). En precisa toda una secuencia de acciones cooperativas que
fsicas el caso de Sudfrica, la reforma del sector del agua form
puede partir del acuerdo sobre metodologas y normas para
parte integrante de los cambios polticos globales de
la recopilacin de datos hidrolgicos y planes de seguimiento
principios de la dcada de los 90 (vase el Captulo 14).
conjunto. Otras acciones pueden incluir la armonizacin de
las polticas hdricas y planes conjuntos de gestin del agua.
Las polticas y reformas hdricas han sido demasiado a
Es importante que la gestin hdrica transfronteriza no se
menudo dirigidas por suposiciones sobre la necesidad de
detenga en la cooperacin a nivel tcnico, sino que dicha
aumentar los abastecimientos mediante la inversin en
cooperacin se extienda a planes de desarrollo conjunto para
infraestructuras fsicas. La actual reforma del sector del agua,
una cuenca o incluso a cuestiones de mayor alcance acerca
sobre todo en los pases en vas de desarrollo, ha intentado
de cmo compartir los beneficios de las cuencas y los
cada vez ms equilibrar las cuestiones de infraestructura y
acuferos. Actualmente, existe una amplia gama de
tecnologa con los aspectos de gobernabilidad y gestin,
comisiones subregionales de cuencas en todos los
como es el de la participacin de mltiples actores, as como
las medidas para mejorar la gestin de la demanda, la continentes; sin embargo, sus mandatos y efectos sobre la
descentralizacin y los distintos elementos de los enfoques eficiencia y la sostenibilidad del uso de los recursos hdricos
integrados y de gestin de cuenca. Otro ejemplo incluye la varan enormemente (vase el Captulo 11).
reforma hdrica en Nicaragua, donde la actual legislacin del
agua abarca un amplio abanico de cuestiones, desde los A pesar de la creciente incitacin a aplicar enfoques
derechos sobre el agua, la participacin y los incentivos integrados, la experiencia prctica de cmo implementarlos
econmicos, hasta la tecnologa. es muy escasa. En el contexto global de la GIRH,
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 55

RECUADRO 2.5: INTEGRACIN DE LA GOBERNABILIDAD DE LA TIERRA Y EL AGUA

A pesar de su obvia importancia, la base de campo para apoyar su labor de defensa y recursos para los grupos de pescadores y la
conocimientos sobre la gobernabilidad de la tierra y aumentar su legitimidad. pertenencia al grupo limitada a aqullos que se
el agua es escasa. Un reciente estudio llevado a hallen bajo un umbral de la pobreza establecido
cabo por el Fondo Internacional de Desarrollo En Bangladesh, importantes reformas en la para proteger a los pobres. Todo esto promovi
Agrcola (FIDA, 2004) examin varios estudios de gobernabilidad de las aguas pblicas interiores, la inversin en los lagos, mejorando su
casos en los que se identific los vnculos entre la apoyadas por varios organismos externos, han productividad, los fondos de pesca, los ingresos
gobernabilidad de la tierra y el agua como una mejorado considerablemente los medios de vida de los pescadores y la infraestructura. Las
clave para un desarrollo con xito. de los pescadores pobres sin tierras. Las mujeres tambin se beneficiaron de la
pesqueras continentales son muy importantes introduccin de reformas posteriores en los
Una comunidad pobre tpica de Zimbabue quiso para asegurar el alimento y el sustento, pero el estanques, lo que les permiti tener total
mejorar sus medios de vida invirtiendo en un acceso a los lagos por parte de los pescadores acceso a los insumos de produccin y a los
sistema de riego a pequea escala. Sin pobres sin tierra es problemtico porque beneficios.
embargo, no disponan del capital financiero tambin necesitan obtener derechos de acceso a
para llevarlo a cabo y no pudieron pedir un las orillas. Los ricos tienden a dominar los Estos y otros casos indican, entre otras cosas, que
prstamo porque carecan de aval. Normalmente, acuerdos en los contratos de arrendamiento
la participacin local y el otorgamiento de poderes
la propiedad de la tierra es suficiente garanta anuales, de modo que la mayora de los
son fundamentales para promover cambios y que
para un prstamo, pero en Zimbabue todos los pescadores tienen que compartir las capturas
los socios externos pueden desempear un
ttulos de las tierras estn conferidos al restantes entre ellos, obteniendo un mnimo
importante papel para conseguir el efecto deseado
Presidente, de modo que no tenan a su alcance beneficio. La falta de una titularidad garantizada
sobre la sensibilizacin y los cambios de poltica
esta opcin. Para superar este problema de significa que no stos tienen ningn aliciente
resultantes. Tambin indican que una mayor
inversin, la comunidad, con ayuda invertir en los lagos, por lo que los lagos siguen
participacin local ha beneficiado a las mujeres, lo
internacional, pidi asistencia tcnica a una en un estado pobre e improductivo. A lo largo
que ha sido positivo tanto para la equidad como
plataforma regional de apoyo, Womens Land de los pasados 14 aos, la situacin ha
para la eficiencia del trabajo de las comunidades.
and Water Rights in Southern Africa (WLWRSA), mejorado significativamente tras una serie de
que tambin ayud a obtener derechos reformas que han introducido acuerdos a largo
comunitarios sobre el agua para el riego. A plazo de arrendamiento de orillas y lagos para Fuentess: FIDA, 2004, www.ifad.org/events/water;
cambio, WLWRSA utiliza esta experiencia de los pobres, la gestin descentralizada de los NRSP, 2004.

sorprendentemente, se ha prestado escasa atencin a los de los Gobiernos, del sector privado, de la sociedad civil y
retos relevantes y a las oportunidades que representa una de la comunidad internacional?
mejor integracin de la gobernabilidad de la tierra y el agua.
Ha demostrado ser difcil integrar o coordinar la tierra y el Quin decide qu intereses deberan reflejarse en los
agua de modo significativo, sobre todo para los pobres del planes y las polticas de GIRH? Cmo deberan gobernarse
medio rural o urbano que han sido marginados social y los procesos polticos para garantizar que los intereses de
polticamente y, en gran medida, excluidos del acceso a la los actores relevantes estn debidamente reflejados?
tierra, la gestin de los recursos hdricos y los servicios
relacionados. Los beneficios de la integracin de la tierra y Cmo deberan resolverse los intereses en conflicto y las
el agua se ilustran en el Recuadro 2.5. disputas? Cules son las instituciones formales e
informales y los mecanismos adecuados de resolucin de
conflictos para adoptar decisiones eficientes y equitativas
Retos similares (no disponer de una titularidad adecuada ni
en relacin al agua?
de acceso a los servicios hdricos) se observan en los barrios
urbanos de asentamientos precarios, donde las autoridades
Existe una necesidad real de integrar todos los aspectos
locales no proporcionan unos servicios pblicos adecuados
relacionados con el agua? Algunos aspectos relacionados
de acceso al agua, al saneamiento, al transporte y a la
con la gestin del agua, tales como el control de la
electricidad. Quedan an por resolver importantes
eliminacin de los residuos de una planta de tratamiento
cuestiones para poner en prctica una GIRH efectiva ligada, de aguas residuales, no necesitarn el mismo nivel de toma
una vez ms, de manera explcita, a las cuestiones de integrada de decisiones que una decisin acerca de la
gobernabilidad (Moench et al., 2003): construccin de una presa a gran escala o un plan de
regado a lo largo de un ro transfronterizo.
Quin est a cargo de la integracin? Quin implementa
la integracin? Cules son los papeles y responsabilidades
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

5 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Alcanzar el objetivo de Johannesburgo donde puede aprovecharse la oportunidad para promover


sobre planes de GIRH enfoques integrados de la gestin del agua. Oportunidades
Poner en marcha proyectos hdricos estratgicos bien similares existen en Asia, tales como con la labor que se est
planificados ayudar a los pases a establecer las prioridades llevando a cabo sobre poltica hdrica en China, y los
adecuadas y a llevar a cabo las acciones requeridas para procesos de reforma del agua en pases como Sri Lanka y
cumplir el objetivo de Johannesburgo. Estos planes pueden, Pakistn. El desarrollo tambin ha sido rpido en Asia central,
por tanto, convertirse en instrumentos esenciales para la donde, por ejemplo, Kazajstn y Kirguistn han avanzado
consecucin de los objetivos polticos nacionales y de los hacia el desarrollo de enfoques de GIRH. En Amrica Latina,
la reforma del sector de las aguas residuales en Brasil es un
objetivos acordados en el campo internacional, como los
claro ejemplo de los procesos de GIRH. Muchos de stos se
ODM o los acuerdos de cooperacin sobre aguas regionales
encuentran ahora en fase de ejecucin o a punto de
transfronterizas. Si consideramos la situacin del reciente
iniciarse. Otros pases de Amrica Latina tambin han
objetivo de Johannesburgo de "desarrollar una gestin
realizado progresos (vase el Captulo 14). Existen, por
integrada de los recursos hdricos y planes de eficiencia
ejemplo, condiciones polticas e institucionales favorables en
hdrica para 2005, con apoyo a pases en vas de desarrollo"
Honduras, donde la plataforma multiparticipativa, Plataforma
como representativa de la reforma y gobernabilidad
del Agua de Honduras, proporciona un impulso para hacer
mejoradas en el sector del agua, ste revela que se estn
progresar los mtodos de GIRH y otras cuestiones
produciendo progresos pero que an queda mucho por
relacionadas con el agua.
hacer.

Esta evaluacin cualitativa no admite, por otra parte,


A finales de 2003, se llev a cabo una encuesta no oficial
comparaciones entre regiones o pases, como ejemplifican los
dirigida por la GWP sobre los procesos de reforma del sector
casos de Vietnam o Sierra Leona, clasificados ambos en un
de agua en varios pases del mundo. La encuesta, realizada
estado inicial de desarrollo de enfoques de GIRH. Sierra
en 108 pases2, proporciona una serie de elementos
Leona es un pas muy conflictivo donde la atencin principal
cualitativos que permiten evaluar la disposicin de los pases
se centra en construir la paz y la estabilidad y reconstruir
a cumplir el objetivo del Plan de Aplicacin de Johannesburgo servicios bsicos como los de abastecimiento de agua y de
sobre la preparacin de planes de GIRH para 2005. A este saneamiento; est por tanto lejos de poder comprometerse a
respecto, el nivel de sensibilizacin y apoyo poltico y la aplicar enfoques de GIRH. Vietnam, por otra parte, ha
capacidad de los pases para avanzar basndose en los mostrado progresos en los ltimos aos. En 1988 adopt una
procesos pasados y en curso relacionados con las reformas ley nacional del agua y cre un Consejo Nacional sobre
hdricas y en las plataformas multiparticipativas existentes Recursos Hdricos y, entre 2000 y 2001, fueron establecidas
fueron algunos de los componentes evaluados. tres organizaciones de cuenca. Es obvio que el agua se
encuentra en uno de los puntos ms altos de la agenda
La encuesta proporciona una visin de en qu punto se poltica y Vietnam se halla en una buena posicin para
encuentran los pases en cuanto a la adaptacin y la reforma progresar en la implementacin as como en la incorporacin
de sus sistemas de gestin del agua hacia prcticas de de enfoques de GIRH.
gestin hdrica ms sostenibles. Los resultados piloto
muestran que, de los 108 pases estudiados hasta la fecha, La evaluacin indic que los pases que han realizado los
cerca de un 10 % ha realizado buenos progresos hacia mayores esfuerzos por adaptar y reformar sus sistemas de
mtodos ms integrados y el 50 % ha dado algunos pasos en gestin del agua hacia prcticas de gestin del agua ms
esa direccin pero necesita incrementar sus esfuerzos, sostenibles, han empezado a menudo por centrarse en
mientras que el 40 % restante se encuentra an en las retos especficos relacionados con el agua tales como hacer
etapas iniciales del proceso (vase la Tabla 2.1). frente a sequas perennes o hallar modos de aumentar la
cantidad de agua destinada a la agricultura al tiempo que
Varios pases han comenzado, o acaban de pasar por el se garantiza el acceso domstico al agua en las pujantes
proceso, de desarrollar elementos de GIRH. Sudfrica, Uganda zonas urbanas. Sudfrica, por ejemplo, ha desarrollado
y Burkina Faso, con ayuda internacional, han pasado por polticas, legislacin y estrategias globales desde 1994
procesos de planificacin de GIRH de varios aos que han centradas en el agua potable (y ms tarde en el
dado como resultado nuevas polticas, estrategias y leyes saneamiento) para dar expresin a las aspiraciones
nacionales para el desarrollo y la gestin de sus recursos polticas, econmicas y sociales y los valores del nuevo
2. 45 en frica, 41 en Asia y el hdricos. Otros pases en frica tambin cuentan con grandes paradigma poltico democrtico.
Pacfico y 22 en Amrica
oportunidades para hacer progresar sus agendas
Latina. Para ms informacin
sobre este tema, vase: relacionadas con el agua. Por ejemplo, se est preparando Recientemente, tambin se han iniciado otras evaluaciones
www.gwpforum.org. legislacin sobre el agua en Congo-Brazzaville y Malaui, de planes de GIRH destinadas a medir cunto han
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 57

Tabla 2.1: Disposicin de los pases para alcanzar el objetivo de Johannesburgo sobre la
implementacin de planes de GIRH para 2005
Regin Nmero de pases Buen progreso Algunos pasos Etapa inicial
estudiados

frica
frica central 7 3 4
frica oriental 5 1 2 2
Med (Norte de frica) 5 1 3 1
frica meridional 12 2 5 5
frica occidental 16 2 4 10 Es ms realista
Total 45 6 17 22

Asia y Pacfico
implementar
Asia central 8 2 4 2
China 1 1
reformas
Sur de Asia 6 4 2
Sudeste de Asia 8 4 4
paulatinamente
Pacfico 18 2 8 8
Total 41 5 20 16
que esperar al
Amrica Latina y el Caribe documento
Caribe 6 6
Amrica central 7 2 3 2 poltico
Sudamrica 9 1 5 3
Total 22 3 14 5 perfecto que
Total 108 14 51 43

Fuente: GWP, 2003.


probablemente
nunca pasar de
progresado los pases hacia la adopcin e implementacin Polticas hdricas, poltica y resistencia
de la GIRH. Un estudio de 2005 sobre el estatus de los Ninguna reforma es ms fuerte que su eslabn ms dbil, o la fase de
planes de GIRH en los pases rabes indic que el progreso lo que es lo mismo, la implementacin. Los ltimos aos han
es muy irregular en la regin. Algunos lugares, como sido testigo del desarrollo de sofisticadas polticas y planes
borrador
Jordania, Egipto, los Territorios Autnomos Palestinos, hdricos en muchas partes del mundo, como en Sudfrica, en
Yemen y Tnez tienen en marcha polticas, planes o Europa con la Directiva Marco del Agua de la UE y en Chile
estrategias hdricas nacionales que incorporan muchos con la privatizacin del agua. Algunas de las reformas
elementos de GIRH. Once de los 22 pases incluidos en el llevadas a cabo en pases en vas de desarrollo han recibido
la ayuda de la comunidad internacional y con frecuencia han
estudio necesitan efectuar grandes mejoras en las polticas
sido motivadas, al menos en parte, por el activo debate
hdricas para poder llevar a cabo planes de GIRH. El estudio
internacional sobre estas cuestiones. Estos logros, no
identific, en la mayora de estos once pases, ambicin y
obstante, deben sopesarse reconociendo que los cambios en
esfuerzos en marcha dirigidos a promover el desarrollo de
las polticas a nivel nacional slo han proseguido a menudo
los planes de GIRH. En seis de los pases incluidos en el de manera imperfecta hacia su implementacin efectiva. Un
estudio la situacin parece progresar menos, echndose ejemplo reciente es Zimbabue, donde el contenido real de la
incluso en falta en algunos pases esfuerzos continuados reforma hdrica se considera progresista pero donde la
para desarrollar planes de GIRH (Consejo rabe del Agua, reforma se ha estancado debido a la reciente inestabilidad
2005). poltica y a la dbil capacidad de implementacin.

Es importante recalcar que, aun cuando muchos pases Existe la tendencia a separar los procesos de formulacin de
carecen de elementos de GIRH en sus intentos y aspiraciones polticas de su implementacin. El motivo para ello es que la
de reforma hdrica, ello no debera ser impedimento para que formulacin de polticas corresponde a los responsables de la
actuasen. Es ms realista implementar reformas toma de decisiones, mientras que la implementacin est
paulatinamente que esperar al perfecto documento poltico ligada a la capacidad administrativa. Este modo de pensar es
que probablemente nunca pasar de la fase de borrador. El demasiado rgido y no reconoce que las polticas cambian a
Recuadro 2.6 pone de relieve el hecho de que la menudo segn van pasando desde las administraciones
formulacin y la implementacin de la poltica hdrica pueden pblicas y las burocracias nacionales hasta los niveles locales
tomar caminos muy diferentes. para su aplicacin.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

5 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 2.6: EL PROCESO POLTICO: DE LA TOMA DE DECISIONES A LA IMPLEMENTACIN

La formulacin de la poltica hdrica implica una puesto que la implementacin debe llevarse a cabo recursos hdricos que incluyen importantes
gran cantidad de decisiones, actores y en ltima instancia en escenarios urbanos y rurales elementos de reforma institucional o de precios,
procedimientos. Se han trazado dos modelos locales. El funcionamiento de estas organizaciones como fue el caso en Pakistn y Mxico. Aunque
diferentes del proceso de formulacin de polticas: y su dinmica de relaciones tiene repercusin sobre todava no sea comn, ni su uso est ampliamente
el primer modelo muestra la versin lineal e la gobernabilidad del agua y las posibilidades de extendido en el sector hdrico, los acuerdos
idealizada de inputs y outputs del proceso de una gobernabilidad ms efectiva. comerciales que afectan al sector agrcola pueden
formulacin de polticas. Etapas tpicas de la imponer la reestructuracin del sistema de precios
A nivel local, muchas entidades locales estn
poltica son los inputs que constituyen la base para en un pas como parte de las condiciones para que
implicadas en la toma de decisiones relacionadas
la formulacin de polticas, el contenido de las ese pas pueda sumarse al acuerdo regional. Un
con el agua: departamentos y organismos de riego,
mismas, su implementacin y un bucle de ejemplo de esta cooperacin regional es la reciente
medio ambiente y salud, agencias de desarrollo
retroalimentacin. Mientras que estas etapas Directiva Marco del Agua en Europa (vase el
urbano, organismos de planificacin rural y urbana,
pueden identificarse en el proceso poltico, el Captulo 14). sta es una pieza legislativa que
organismos reguladores, servicios pblicos de agua,
segundo modelo muestra una versin ms realista guiar las polticas hdricas europeas en las
asociaciones de usuarios del agua, grupos de
de cmo se lleva a cabo la formulacin de polticas. prximas dcadas. En el caso especfico de la Unin
consumidores y otros tipos de ONG, grupos
La formulacin de polticas no es un proceso lineal Europea, los sectores econmicos dependientes del
religiosos, organizaciones y sindicatos de
sencillo, sino ms bien un asunto embrollado en el agua (la agricultura) y las externalidades
agricultores, municipios, lderes comunales,
que diferentes actores con diferentes intereses y medioambientales probablemente relacionadas con
empresarios locales, etc.
poderes intentan influir sobre los resultados el agua constituyen una fuerza impulsora de
polticos mientras que las diferentes etapas polticas A nivel nacional los parlamentos, los Gobiernos y acuerdos regionales (DFID, 2002). Otro conjunto de
estn interrelacionadas y a veces se llevan a cabo sus ministerios, los grupos de consumidores, los organizaciones que pueden afectar a las polticas
de forma simultnea. La apariencia del proceso institutos de investigacin, las ONG y otros grupos nacionales son las comisiones regionales de
poltico, los actores implicados y otros asuntos de inters, los sindicatos, las empresas privadas, cuencas (la Comisin del Ro Mekong y la Iniciativa
difieren entre los diversos contextos de desarrollo y etc., desempean funciones fundamentales. de la Cuenca del Nilo son dos ejemplos). Diferentes
dependen de los desafos hdricos que esta poltica tipos de ONG internacionales son tambin actores
El mbito internacional y las presiones externas
pretenda afrontar. El modelo no lineal muestra importantes para la defensa y la promocin de la
pueden muchas veces tener una influencia esencial
algunos de los factores crticos que configuran la
sobre la reforma hdrica en los pases en vas de cooperacin y la investigacin. Adems, las
formulacin de polticas y su implementacin.
desarrollo. Esta influencia puede adoptar la forma compaas multinacionales del agua estn
En la prctica, la toma de decisiones sobre el agua de presiones para ajustarse a una estructura actualmente desempeando un importante papel en
se lleva a cabo por diversos tipos de organizaciones impuesta por un organismo internacional de el desarrollo e implementacin de polticas en los
y aplicando normas formales e informales, como los desarrollo como parte de un gran proyecto de pases en vas de desarrollo. Hay una pltora de
permisos hdricos o las tradicionales decisiones de inversin. Tambin puede adoptar la forma de un organizaciones del agua que van desde los
reparto. Muchas organizaciones estn formalmente prstamo condicional. stos son rasgos comunes en escenarios ms locales hasta el mbito mundial. La
constituidas y tienen derechos legales y los proyectos de ajuste estructural que refuerzan las efectividad de estas organizaciones y el modo en
responsabilidades, mientras que otras muchas son reformas de las polticas de precios en diversos que se relacionan entre s y con otras
informales y menos visibles para el observador. Los sectores. Otros tipos de condiciones pueden organizaciones determina los resultados de la
niveles locales tienen una importancia fundamental, encontrarse en grandes proyectos nacionales sobre gobernabilidad.

El modelo poltico lineal El modelo poltico no lineal

El proceso poltico segn el modelo por etapas Factores que dan forma a los resultados polticos
Acuerdos Polticas
Input Poltica Output institucionales actuales
Partidos polticos
Liderazgo Tecnologa
Informacin Normativa Aplicacin Sociedad civil
poltico
Percepcin/ Distribucin Cumplimiento
Polticas
Interpretacin pasadas
Identificacin Redistribucin
Evaluacin
Organizacin Capitalizacin Legitimacin
Instituciones Normas ticas Modificacin/ Burcratas
Demanda Constitucional Ajuste
Simblica Retirada/ Demografa
Apoyo Actitudes Distribucin
Fuerzas
Desmentido social econmicas
culturales del poder
Apata internacionales
Condiciones
econmicas
Forma de los resultados polticos

Fuente: Gooch y Huitema, 2004.


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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 59

Los responsables de implementar las polticas pueden tienen influencia poltica y financiera, no ven demasiado
responder al cambio poltico de diferentes maneras: pueden sentido a implicarse en procesos polticos. Muchas ONG
los
implementar reformas parcial o totalmente, o si la resistencia tienden a defender que no merece la pena el esfuerzo de responsables
interna a la reforma es alta y viene combinada con un control influir sobre una poltica que no va a llevarse a cabo. Puesto
poco estricto por parte de los niveles de formulacin de que una implementacin limitada tambin se presta a una polticos no
polticas, stos pueden ignorar por completo las nuevas toma de decisiones discrecional, muchas ONG intentan, por
polticas. Es evidente, por tanto, que las autoridades polticas el contrario, maniobrar en un escenario poltico local y deberan
no deberan rehuir la responsabilidad de la implementacin y, nacional informal, a menudo por medio de relaciones
en cambio, tendran que asegurarse de que sta disponga de directas, mediante las que pueden influir en la toma de rehuir la
las capacidades y la financiacin adecuadas para ser efectiva. decisiones a favor de su causa. Consiguientemente, y debido
a una toma de decisiones ms discrecional y adaptada a cada responsabilidad
Puesto que las reformas cambian el status quo, puede circunstancia, muchas ONG de pases en vas de desarrollo
esperarse tanto apoyo como oposicin a los programas de creen que es mejor influir sobre la implementacin de una
de la
reforma por parte de los grupos afectados. Las reformas poltica por medios informales antes que a travs de
implementacin
institucionales generan la implicacin activa de los grupos de contenidos polticos. Puede haber muchas otras barreras,
inters que pueden verse afectados de forma directa o tanto manifiestas como ocultas, a la implementacin efectiva y tendran que
indirecta. En algunos casos, el organismo encargado de la de las polticas: la falta de capacidades o recursos en los
implementacin puede no tener un programa de reforma que departamentos gubernamentales; la resistencia por parte de asegurarse de
coincida con el del Gobierno que inicia la reforma. Por funcionarios escpticos; la presin por parte de grupos de
ejemplo, un anlisis de las partes implicadas en una inters, como industriales o agricultores; los problemas que sta
propuesta de reforma de fijacin de precios para la capital de relacionados con otros aspectos legales y polticos, que
Honduras, Tegucigalpa, muestra que el organismo pblico pueden bloquear una implementacin efectiva, como los disponga de las
encargado del abastecimiento de agua a la ciudad fue uno cambios en las prcticas de gestin de la tierra que tambin
de los principales opositores a la reforma. Uno de los afectan a los recursos hdricos. En los diversos intentos
capacidades y la
objetivos principales del organismo era conseguir un poder internacionales de promover el desarrollo de polticas, deben
continuado sobre el reparto y la administracin del agua. no obstante reconocerse plenamente las realidades polticas
financiacin
Como dato interesante, el caso de Tegucigalpa tambin de dicho pas. adecuadas para
demostr que el principal apoyo para la reforma fue prestado
y liderado por organismos externos internacionales de Reforma de la poltica hdrica: por dnde ser efectiva
desarrollo pero que, en este caso, ello no fue suficiente para
empezar?
que la reforma tuviera lugar. Se vio que, para que la reforma
Si bien el desarrollo de la poltica hdrica ha progresado
pudiese seguir adelante, se necesitaba el apoyo de los durante la pasada dcada, dicho progreso ha sido desigual y
principales centros de poder nacional, como el del presidente an quedan importantes retos que afrontar. Muchas reformas
y de los ministros clave del Gobierno (Strand, 2000; DFID, gubernamentales fracasan porque, una vez implementadas,
2002). Una situacin similar de oposicin a la reforma es la producen resultados insatisfactorios al no ir nunca ms all.
descrita por Wambia (2000) en el caso de Pakistn, donde Cmo mejorar las perspectivas de xito? Se ha comprobado
ciertos organismos gubernamentales, junto con algunos que un programa de reforma tendr xito si existe
ministerios, se opusieron a la reforma porque crean que les racionalidad econmica en su planteamiento, sensibilidad
afectara negativamente. Parte de la reforma consista en poltica en su implementacin y una estrecha y constante
transferir poder y recursos financieros del ministerio atencin a las interacciones poltico-econmicas y a los
encargado de la irrigacin y sus oficinas regionales a las factores socio-institucionales, con el fin de determinar en
denominadas Juntas de Zona. cada caso la dinmica a seguir (Cordova, 1994). En
particular, se necesita en primer lugar una mayor
En los sistemas de gobernabilidad que fomentan un clima comprensin de las fuerzas que conducen al desarrollo de la
poltico de no implementacin, la toma de decisiones tiende poltica y, de manera crtica, una direccin coordinada para
a ser discrecional, impredecible y no muy propicia a que los asegurar que se siguen las polticas hasta su
ciudadanos influyan en ella. La implementacin y asignacin implementacin. Tambin son necesarios mecanismos
de los recursos tienden a beneficiar a la lite gobernante, o efectivos de retroalimentacin y evaluacin, de modo que las
a determinados grupos o individuos estrechamente ligados a consecuencias de la implementacin de la poltica en
dicha lite. Muchos actores de la sociedad civil de pases en cuestin puedan servir a futuros desarrollos polticos. Hay
vas de desarrollo son muy conscientes de lo limitado del muchos componentes que son crticos para lograr el xito de
compromiso y de las capacidades del Gobierno para seguir una reforma poltica. Por ejemplo, algunos estudios sobre
adelante con el desarrollo poltico y hacer frente a las implementacin de polticas sugieren que, para maximizar la
presiones externas. Como resultado de ello, numerosas ONG probabilidad de xito, o minimizar las de fracaso, resulta
y otros actores de la sociedad civil, sobre todo los que no esencial considerar tres cuestiones estratgicas clave: limitar
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

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el alcance de los cambios, limitar el papel de los donantes y Propiedad nacional del proceso y contenido de la
Las limitadas dar un fuerte liderazgo a la reforma permitiendo al mismo poltica: Las limitadas oportunidades de financiacin en
oportunidades tiempo que la gestin se mantenga en un plano discreto los pases de bajos ingresos exponen a los responsables
(Polidano, 2001). de la toma de decisiones y del desarrollo de polticas
de financiacin nacionales a presiones de las instituciones de crdito y de
A continuacin se detallan algunos de los aspectos clave los donantes internacionales. Si un pas no desarrolla una
en pases de para salvar los obstculos polticos: determinada poltica internacionalmente exigida, puede
tener que enfrentarse a dificultades a la hora de conseguir
bajos ingresos Reconocimiento del papel de la poltica y desarrollo prstamos internacionales y fondos para proyectos de
de estrategias en consecuencia: Aunque la mayora de desarrollo. No es raro que muchos pases de baja renta se
exponen a los las reformas requieren una aportacin tcnica, el vean obligados, debido a la presin externa, a llevar a
cabo polticas, planes y programas de desarrollo que no
responsables de proceso en s mismo es esencialmente poltico y por
son propiedad de la nacin y que tienen pocas
tanto implica compromisos polticos, negociaciones y
posibilidades de ser implementados realmente.
la toma de resultados negociados. En la mayora de los casos, la
adecuada presentacin, secuenciacin, constitucin de
decisiones y del alianzas y comunicacin de la reforma puede llevar a Permitir un cambio paulatino y un plazo adecuado para
una reforma con un contenido ms tolerable que podr el xito de la reforma: Las reformas deben prepararse
desarrollo de implementarse ms fcilmente. El equilibrio de poder bien porque, una vez iniciadas, es a menudo difcil
entre los actores polticos, sociales y econmicos modificarlas. Si es posible, la reforma ha de ser lo menos
polticas fundamentales tendr un impacto significativo en los compleja posible y hay que evitar fijarse demasiados
resultados de las reformas. objetivos al mismo tiempo. La reforma es un proceso
nacionales a las paulatino que a veces puede ser terriblemente lento. Por
otro lado, la gestin de los procedimientos polticos es
presiones de las Asegurar un apoyo y compromiso poltico de alto nivel:
laboriosa y requiere mucho tiempo, lo cual no debe
Sin un compromiso poltico de alto nivel para llevar a cabo
subestimarse. Aunque la reforma poltica es un proceso
instituciones de la reforma, ser muy difcil pasar de la formulacin poltica
continuo y la transformacin se produce con el tiempo,
a la implementacin. Todo el Gobierno necesita implicarse
resulta importante mantener el impulso poltico en el
crdito y de para garantizar que se proporcionen suficientes recursos y
tiempo.
capacidades para lograr los objetivos de la reforma.
los donantes
Compensar a los perdedores de la reforma poltica:
Centrarse en el proceso y aprovechar el momento: La
internacionales gestin del proceso poltico, que hasta el momento ha
Unos mecanismos adecuados de compensacin,
negociados con los participantes, son parte importante de
recibido muy poca atencin, no es menos importante.
una reforma. A los que salen perdiendo considerablemente
Algunos estudios polticos sugieren que el proceso es
en una reforma se les debe compensar adecuadamente:
incluso ms importante que el contenido poltico real. El
pagar una suma justa como compensacin es importante
ritmo de la reforma es tambin importante. Segn las para ganarse apoyos y evitar conflictos sociales y polticos
hiptesis de crisis, hace falta una crisis real o percibida que puedan poner en riesgo o ralentizar la reforma. En
debida a inundaciones o sequas para crear las caso de reformas en la fijacin del precio del agua, puede
condiciones en las que sea polticamente posible llevar a que varios grupos o aspectos especficos, como por
cabo la reforma. La hiptesis de la luna de miel sugiere ejemplo los pobres o el medio ambiente, deban abordarse
que es ms fcil implementar una reforma inmediatamente especficamente. Por ejemplo, velar por las necesidades de
despus de que un Gobierno tome posesin (Williamson, las personas pobres puede suponer tener que incluir una
1994). estructura tarifaria diferenciada.

Participacin e inclusin: Una formulacin e Mejorar la coordinacin: Las actividades descoordinadas


implementacin poltica efectiva requiere transparencia e de los donantes aumentan el riesgo de sobrecargar la
inclusin. Por ejemplo, influyen los medios de capacidad de los Gobiernos y ralentizar el trabajo de
comunicacin y los grupos de la sociedad civil que stos reforma. Los donantes tambin deberan ser ms flexibles
representan las necesidades y los intereses de los grupos en cuanto al diseo y la implementacin de las reformas y
vulnerables, como pueden ser los pueblos indgenas, las permitir ms experimentacin por parte de los Gobiernos.
mujeres y los nios y los ecosistemas amenazados, en el Diferentes formas de tensin y competencia entre los
ritmo y contenido de las decisiones sobre los cambios de diversos organismos gubernamentales son comunes. Es
poltica? La inclusin y el compromiso activo no slo se por tanto de suma importancia que el liderazgo poltico de
refieren a la sociedad civil, sino tambin a los diferentes la reforma siga intacto para permitir una coordinacin
organismos gubernamentales a distintos niveles. efectiva y una amplia implicacin que vaya desde los
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 61

organismos gubernamentales centrales hasta las necesitan cooperar si quieren hacer un uso ms efectivo del
administraciones regionales y locales. agua y mantener la cantidad y calidad del agua a la larga.
Aunque pueda
Esto a veces ocurre en contextos legales plurales, donde los parecer simple, los
Hacer un seguimiento de la implementacin y de los sistemas normativos formales e informales pueden chocar
impactos: El seguimiento de la reforma y de la entre s. Por ejemplo, en Sudfrica, la gestin del agua pas derechos y la
implementacin de la poltica es un rea a menudo de ser una actividad colectiva precolonial a ser un recurso
desdeada por los Gobiernos. Se han hecho algunos regulado pblicamente bajo el derecho romano-neerlands propiedad del
intentos para un seguimiento ms sistemtico del progreso que luego se transform bajo la jurisprudencia anglosajona
y del impacto de la reforma hdrica, pero an queda cuando se capt como un recurso privado para beneficio de agua a menudo
una pequea minora. Uno de los objetivos principales de la
mucho por hacer en este campo para examinar si el
progreso reivindicado en la reforma hdrica tambin
actual Ley del Agua sudafricana de 1998 es redistribuir los mantienen una
derechos sobre el agua concediendo permisos para el uso del
repercute de un modo positivo sobre el uso sostenible de
agua a segmentos de la sociedad que previamente haban relacin compleja
los recursos hdricos y la mejora de los servicios hdricos.
sido discriminados3. La minimizacin y la resolucin de los
Un seguimiento efectivo tambin implica que las polticas
conflictos y las disputas por el agua requieren unos derechos con la
puedan ser ajustadas para permitir una reasignacin
sobre el agua claros y coherentes que contengan unos
financiera entre las distintas prioridades de la reforma.
principios y estrategias de gestin que puedan armonizarse
gobernabilidad
con las fluctuaciones de la oferta y la demanda de agua.
2b. Los derechos sobre el agua del agua
La propiedad o el derecho al uso de un recurso significa Se ha sealado, por ejemplo, que los derechos sobre el
poder y control. Aunque pueda parecer simple, los derechos agua proporcionan el eje de las estrategias de gestin del
y la propiedad del agua a menudo mantienen una compleja agua en la agricultura a pequea escala y en muchos
relacin con la gobernabilidad del agua. Cmo se definen los contextos locales que basan su uso del agua en tradiciones.
derechos de propiedad, quin se beneficia de estos derechos Los derechos sobre el agua definen quin tiene acceso a la
y cmo stos se ejercen en la prctica son cuestiones misma y de qu modo el usuario puede tomar parte en la
centrales que necesitan mayor clarificacin en las actuales toma local de decisiones referentes al agua. Los derechos
polticas y legislaciones hdricas. La inseguridad de los tambin especifican los papeles y responsabilidades
derechos sobre el agua, los desajustes entre la legislacin referentes a la operacin, el mantenimiento, el seguimiento
oficial y los derechos consuetudinarios sobre el agua y una y la fijacin de polticas. En este sentido, los derechos sobre
distribucin desigual de los derechos sobre el agua son el agua manifiestan las relaciones sociales y estructuras de
fuentes frecuentes de conflicto y pueden ocasionar poder local relativas a quin se incluye o excluye de los
decisiones inapropiadas para un uso eficiente de los recursos beneficios del agua y qu incluyen los diversos derechos y
hdricos y un reparto equitativo. Adems, el problema de responsabilidades. Las prcticas de gestin del agua en los
gestionar las menguantes reservas de aguas subterrneas o Andes, por ejemplo, han mostrado que las desigualdades
los fondos de pesca, que muchas veces carecen de derechos sociales y polticas pueden impedir el xito de la accin
claros de uso, es un difcil reto de gobernabilidad del agua. colectiva. Sin embargo, estas prcticas tambin ha mostrado
que la gestin colectiva del agua puede llevar a una
Los derechos sobre el agua se pueden definir como distribucin del agua ms equitativa, adems de reforzar la
demanda autorizada de uso de (o de parte de) un flujo de posicin negociadora de los actores ms dbiles (Boelens y
agua superficial o subterrnea, incluyendo determinados Hoogendam, 2002). La importancia fundamental de los
privilegios, as como las restricciones, obligaciones y derechos sobre el agua no es exclusiva de la agricultura a
sanciones que acompaan a dicha autorizacin y, entre los pequea escala o de los sistemas indgenas, sino igualmente
cuales, un elemento clave es el poder de tomar parte en la es importante para la sociedad en general.
toma de decisiones colectiva sobre gestin y direccin del
sistema (Beccar et al., 2002). Los derechos sobre el agua Desde un punto de vista legal formal, el agua se considera
estn inextricablemente unidos a la propiedad. en muchos pases una propiedad del Estado. Muchos
Gobiernos han ignorado en gran medida los derechos sobre
Unos derechos coherentes y bien definidos sobre el agua son el agua tradicionales o consuetudinarios. Esto se inici
fundamentales para abordar las situaciones de incremento de durante el colonialismo y continu durante el desarrollo
la competencia entre usuarios del agua, un tema importante dirigido por el Estado y la revolucin verde. Por ejemplo,
que se trata con ms detalle en el Captulo 11. La gestin en muchos pases en vas de desarrollo el Estado se
del agua es una actividad compleja; el agua es un recurso encarga de las redes de irrigacin a gran escala y de la
mvil ligado a unos valores econmicos, sociales y distribucin de los permisos sobre el agua. Pero,
medioambientales muy diferentes y a veces en competencia. paralelamente, los derechos sobre el agua an son 3. Vase
Aunque los usuarios del agua compiten por un mismo recurso considerados por muchos agricultores locales y otros www.thewaterpage.com/leeste
y luchan por un mayor control sobre el mismo, stos tambin usuarios del agua como una propiedad comn donde las maker.htm.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

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comunidades gestionan el agua basndose en derechos sustento productivos. Ello tambin puede reducir la
tradicionales. En algunos lugares, los derechos sobre el presin sobre los recursos hdricos, ya que es probable
agua tambin se estn privatizando y se estn que los que disponen de derechos sobre el agua tengan
estableciendo mercados del agua que incluyen derechos incentivos para promover la sostenibilidad del agua.
negociables. Esta multiplicidad de derechos sobre el agua
puede llevar a situaciones de confusin y conflicto sobre El uso y la tradicin en los derechos sobre el
las funciones y las responsabilidades de concesin de
agua
derechos entre los distintos organismos gubernamentales
Los usos y tradiciones locales son factores importantes a la
as como a directrices poco claras sobre la operacin y el
hora de definir la gestin del agua, el reparto y la mediacin
mantenimiento. An existen demasiados casos en los que
en los conflictos a nivel comunitario. Los derechos
los recursos hdricos y las redes de infraestructuras
consuetudinarios se basan a menudo en las tradiciones y
relacionadas se equiparan en la prctica a una propiedad
normas comunitarias. En muchos casos, los derechos
de acceso libre (propiedad de nadie), lo que puede
consuetudinarios representan sistemas de toma de decisiones
desembocar en una tragedia comunal. Esto puede derivar
sobre la gestin de los recursos hdricos que determinan el
a la larga en un fracaso de gestin donde ningn usuario o
uso local del agua y los derechos y obligaciones que lo
existe Gobierno se sienta responsable de mantener los recursos
acompaan. Por ejemplo, en los Andes hay una multiplicidad
hdricos superficiales y subterrneos (su cantidad y
de sistemas locales consuetudinarios de toma de decisiones
consenso en calidad) y las infraestructuras relacionadas. Por tanto,
sobre el riego comunitario que regulan quin obtiene qu
dentro de un mismo pas, los derechos sobre el agua
que el pueden adoptar mltiples formas e ir desde derechos
agua, cundo y cmo (Beccar, 2002). Los derechos
consuetudinarios pueden gobernar una serie de actividades
consuetudinarios y prcticas locales, normas
establecimiento gubernamentales y procedimientos burocrticos hasta la
sociales y econmicas locales relacionadas con el agua como
el riego, el agua para uso domstico, las pesqueras, el
privatizacin y unos derechos sobre el agua negociables.
de unos La reforma hdrica debera reconocer cada vez ms esta
ganado, las plantas y animales, las prcticas funerarias y los
servicios medioambientales suministrados por las cuencas
multiplicidad de derechos sobre el agua, lo que ofrecera
derechos sobre medios mejores y ms realistas para mejorar la actual
hidrogrficas. Generalmente, los derechos consuetudinarios
no son estticos, sino que pueden evolucionar a lo largo del
el agua bien distribucin del agua.
tiempo como respuesta a una legislacin formal y al cambio
en las condiciones hidrolgicas y socioeconmicas locales.
definidos y A pesar de los diversos puntos de vista sobre la Beccar (2002) ha sealado que, con frecuencia, los derechos
continuidad de los derechos sobre el agua, existe consuetudinarios no se toman en cuenta en la legislacin
coherentes consenso en que el establecimiento de unos derechos oficial sobre derechos sobre el agua y en los proyectos de
sobre el agua bien definidos y coherentes puede conducir desarrollo. Un estudio llevado a cabo en la cuenca del ro
puede conducir a una serie de beneficios sociales, econmicos y Pangani en Tanzania revel que, de 2.265 extracciones de
medioambientales: agua, slo 171 estaban basadas en derechos formales sobre
a una serie el agua (Hodgson, 2004). Esto puede conducir a choques
Puede promover un uso equitativo del agua entre los entre los derechos y normas oficiales y no oficiales y hacer
de beneficios grupos de usuarios existentes y facilitar un acceso que la legislacin y los proyectos de desarrollo sean menos
mejorado al agua a grupos a los que anteriormente se les
sociales, haban negado unos derechos formales o informales sobre
eficaces. Aumentar las capacidades locales de toma de
decisiones y reflejar la gestin y derechos consuetudinarios
el agua.
econmicos sobre el agua en la legislacin formal relacionada con las
prcticas de riego y otras actividades vinculadas al agua
y medio- Puede mejorar la eficiencia de la asignacin de los puede ser un modo ms autntico de reconocer los derechos
suministros existentes de agua. Por ejemplo, aqullos que consuetudinarios locales sobre el agua y los sistemas de
ambientales requieran unos recursos hdricos adicionales, como por gestin (Beccar, 2002).
ejemplo las ciudades en crecimiento, pueden satisfacer sus
necesidades adquiriendo los derechos sobre el agua de los Por ejemplo, los derechos consuetudinarios de los usuarios
que estn utilizando el agua para fines de escaso valor. del agua se reconocen en el derecho fluvial japons (vase
el Captulo 14). Los derechos de los usuarios en Japn son
Puede proporcionar una base para mejorar la informacin de dos tipos: derechos sobre el agua permitidos y
y los datos hidrolgicos para gestionar el recurso de un derechos sobre el agua consuetudinarios. Los primeros son
modo ms efectivo. concedidos por el administrador de la cuenca al usuario del
agua en cumplimiento de la ley fluvial, mientras que los
Aumenta la voluntad de asumir riesgos econmicos para segundos se adjudican a los usuarios de aguas fluviales cuyo
invertir en una mejor gestin del agua y en prcticas, uso se remonta a una poca anterior al establecimiento (en
tanto en contextos rurales como urbanos, repercutiendo 1896) de la ley fluvial japonesa. Los usuarios con derechos
as de forma positiva en las oportunidades de medios de consuetudinarios sobre el agua estn obligados a notificar al
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administrador de la cuenca los detalles de su uso del agua, 2c. El agua como un derecho humano
como por ejemplo el fin al que destina el agua del ro, la Se estima que, para garantizar nuestras necesidades
cantidad utilizada, las condiciones de uso y el lugar de bsicas, cada persona necesita de 20 a 50 litros de agua
extraccin. La mayora de los derechos consuetudinarios libre de contaminantes perjudiciales al da (Naciones
sobre el agua se refieren al agua para riego agrcola. Unidas, 2003).
Actualmente, los derechos consuetudinarios sobre el agua
representan aproximadamente el 70% de los derechos sobre Durante las ltimas tres dcadas, el agua ha sido el tema
central de numerosas conferencias internacionales, que la
el agua para la agricultura de regado. Desde 1960 ha habido
han reconocido como una necesidad bsica humana, y otras
una demanda creciente de agua para uso domstico e
han ido an ms lejos, al afirmar explcitamente el derecho
industrial y la conciliacin de los derechos sobre el agua en
al agua. El derecho al agua slo se refrend de manera
pocas de sequa ha sido un tema importante. Debido a ello, implcita en la Declaracin Universal de los Derechos
se establecieron normas para intentar proteger los derechos Humanos de 1948. En 1977, el Plan de Accin de Mar del
consuetudinarios existentes sobre el agua y ajustar el uso del Plata afirm: Todos los pueblos, independientemente de
agua a la nueva ley del agua que entr en vigor en 1964. La su nivel de desarrollo y condiciones sociales y econmicas,
ley fluvial enmendada de 1997 incorpor medidas adicionales tienen derecho a tener acceso al agua potable en cantidad
para reconciliar los diferentes usos del agua a fin de evitar y calidad acorde a sus necesidades bsicas4. El
conflictos en caso de sequas extremas (Kataoka, 2005). reconocimiento del agua como un derecho continu con la
Convencin sobre los Derechos del Nio de 1989 (CDN)5. El
artculo 24 de la CDN, que reproduce el artculo 25 de la
Es importante decir que existe el peligro de idealizar los
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, seala que
derechos y las normas consuetudinarios esperando que stos
la infancia tiene derecho a disfrutar de las mejores
tomen automticamente en cuenta las necesidades de toda
condiciones de salud. Entre las medidas necesarias para
la comunidad. Con frecuencia, se ha sealado que los medios
garantizar este derecho se incluyen luchar contra las
consuetudinarios de asignacin y gestin de los recursos enfermedades y la desnutricin, mediante, entre otras
hdricos pueden reflejar relaciones de poder locales cosas, un suministro adecuado de alimentos nutritivos y de
desiguales (Hodgson, 2004). En estos casos, debera ser un agua potable limpia.
imperativo para los sistemas judiciales oficiales el asegurarse
de que los grupos ms desfavorecidos econmicamente y En 2002, el Comit de las Naciones Unidas sobre Derechos
con menos poder estn protegidos contra las desigualdades Econmicos, Sociales y Culturales (CIDESC) aprob la
locales en la distribucin y gestin del agua. Por encima de Observacin General sobre el derecho al agua (vase el
todo, sin embargo, la leccin que hay que aprender es que Recuadro 2.7). El comit enfatiz la responsabilidad legal
resulta imposible explotar completamente los beneficios del Gobierno de satisfacer el derecho y defini el agua
como un bien social, cultural y econmico adems de ser
potenciales de los proyectos y gestin del agua sin tener en
un artculo econmico. El derecho al agua se aplica
cuenta los derechos consuetudinarios sobre el agua y los
fundamentalmente al agua de calidad y cantidad aceptables 4. Conferencia de las Naciones
modos locales de gestionar los recursos hdricos. Tener en Unidas sobre el Agua,
para uso personal y domstico, poniendo nfasis, de
cuenta las prcticas hdricas locales debera formar parte de hecho, en un abastecimiento de agua y saneamiento celebrada en Mar del Plata,
cualquier reforma relacionada con el agua con el fin de Argentina, del 7 al 18 de
asequibles. Se reconoce la necesidad de acceso al agua
marzo de 1977.
minimizar los costes sociales y econmicos que pueden para la agricultura y otros usos productivos, pero aunque
suponer la oposicin local a las reformas y proyectos de el agua es necesaria para una gran variedad de propsitos 5. www.unhchr.ch/html/menu2/6
desarrollo hdrico. (por ejemplo, asegurar la produccin econmica y los /crc/treaties/crc.htm.

RECUADRO 2.7: EL DERECHO AL AGUA: OBSERVACIN GENERAL 15

Naciones Unidas reafirm el derecho al agua el 26 un agua suficiente, segura, aceptable, fsicamente que se centra explcitamente en el derecho al agua
de noviembre de 2002, sealando que dicho accesible y asequible para uso personal y y las responsabilidades de los Gobiernos de
derecho es indispensable para llevar una vida con domstico. Aunque el derecho al agua ha estado proporcionar agua limpia y saneamiento adecuado
dignidad humana y un prerrequisito para la implcito en los derechos a la salud, la vivienda, los a todos.
realizacin de otros derechos humanos. Por medio alimentos, la vida y la dignidad consagrados en
de su Observacin General 15, el Comit de las otras convenciones internacionales, como la Carta
Fuente: El texto completo de esta Observacin General est
Naciones Unidas sobre Derechos Econmicos, Internacional de Derechos Humanos y la
disponible en:
Sociales y Culturales declar: El derecho humano Convencin sobre los Derechos del Nio, la www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/a5458d1d1bbd713fc1256cc4
al agua da derecho a todo el mundo a disponer de Observacin General 15 es el primer documento 00389e94?Opendocument.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

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medios de sustento) debe concederse prioridad en su Es importante reconocer el agua como un


el derecho asignacin al derecho a disponer de agua para uso personal derecho humano?
humano al agua y domstico. Durante mucho tiempo, la comunidad internacional ha
reconocido explcitamente el derecho humano al alimento.
puede tener el La Observacin General defiende una realizacin Sin embargo, hay personas que siguen muriendo de hambre
progresiva del derecho y reconoce que puede haber y casi mil millones de personas siguen estando desnutridas.
efecto no limitaciones debidas a la escasez de agua. La Observacin Reconocer explcitamente el derecho humano al agua, tiene
tambin se refiere al papel de los donantes y a su alguna repercusin prctica sobre la vida de las personas?
deseado de ser responsabilidad de ayudar proporcionando asistencia
financiera y tcnica. Resulta importante no confundir el El reconocimiento del agua como un derecho humano puede
causa de derecho al agua con los derechos sobre el agua. Adems tener un impacto significativo en las leyes, polticas, labores de
sera errneo interpretar la Observacin General como un defensa y programas de desarrollo hdrico. Ello tambin puede
disputas entre derecho al agua gratuita. La Observacin es clara en este ser un medio para promover un mayor esfuerzo por parte de la
sentido e incluye disposiciones sobre la accesibilidad comunidad internacional y los Gobiernos locales para mejorar
pases vecinos econmica del agua y la definicin de servicios hdricos la gestin de los recursos hdricos y para alcanzar los ODM
que comparten asequibles. sobre el abastecimiento de agua y saneamiento. Dicho
reconocimiento podra adems servir como medio de aumentar
el agua Slo unos pocos pases han contrado compromisos legales la presin para traducir el derecho al agua en obligaciones y
formales de reconocimiento del derecho al agua, pero an responsabilidades especficas legales en el mbito nacional e
menos han incluido un derecho al agua explcito en sus internacional: Poner nfasis en el derecho humano de acceso
constituciones y llevado a cabo una implementacin real al agua potable es ms que poner nfasis sobre su
(Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos, importancia. Ello cimienta la prioridad en la base de los
2004). Un ejemplo de esto es Sudfrica. El artculo 27 (1b) derechos sociales y econmicos, enfatiza las obligaciones de
de la Declaracin de Derechos de la Constitucin de los Estados de garantizar el acceso e identifica las obligaciones
Sudfrica afirma: "Todo el mundo tiene derecho a tener de stos de proporcionar apoyo en el mbito internacional y
acceso a una cantidad suficiente de alimento y agua"6. nacional (Jolly, 1998). Potencialmente, esto tambin puede
Actualmente se estn desarrollando en Sudfrica polticas y apoyar los marcos legales nacionales e internacionales que
medidas hdricas para implementar este derecho (vase el regulan el acceso al agua y contribuyen a la resolucin de los
Captulo 14). conflictos por el agua. Finalmente, reconocer explcitamente el
derecho humano al agua puede ayudar a situar los problemas
Hoy da, hay signos de que el derecho humano al agua est del agua en los puestos ms altos de las agendas polticas de
todo el mundo.
obteniendo ms reconocimiento nacional e internacional.
Segn el Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los
Desalojos (2004), entre los progresos ms recientes pueden Pero, yendo ms all del sentido legal del agua como derecho
citarse los siguientes casos: humano, quedan muchas preguntas prcticas fundamentales a
la espera de obtener una respuesta significativa para poder
llevar a cabo su implementacin: Qu aspectos debera
En 2004, un referndum en Uruguay refrend el
considerar dicho derecho? Cules son los beneficios
derecho humano al agua en la Constitucin al votar econmicos y sociales concretos? Qu mecanismos prcticos
ms del 64% de la poblacin a favor de la enmienda. se requeriran para su implementacin efectiva? Cmo se
Kenia, en su borrador constitucional de 2004, tom en puede implementar dicho derecho si las localidades concretas
consideracin la inclusin explcita del derecho al agua carecen de las infraestructuras necesarias? Quin debera
y al saneamiento en su legislacin. pagarlo? Debera recaer la responsabilidad nicamente sobre
los Gobiernos o tambin deberan compartirla las personas
individuales, las comunidades y los actores privados? (Scanlon
Los tribunales de India, Argentina, Brasil y Sudfrica et al., 2004). Entre las preocupaciones expresadas se incluye
revocaron, en algunos casos, decisiones de corte del el hecho de que las cuestiones relativas a la obligacin y
suministro de agua a las personas pobres que no se lo responsabilidad sobre el agua (por ejemplo, obligacin de no
podan costear. contaminar) no estn suficientemente enfatizadas y que los
derechos mnimos al agua (por ejemplo, 40 litros por persona
y da) pueden proporcionar excusas a los Gobiernos para
El Equipo de Tareas del Milenio sobre agua y
limitar el abastecimiento de agua a partir de dicho nivel.
saneamiento recomend que la comunidad
Como ya se cit anteriormente, el consumo de agua per
internacional explorase vas para el derecho al agua cpita diario en Europa y Norteamrica ronda entre los 250 y
6. www.info.gov.za/documents/
con el fin de influir en la poltica nacional de agua y 600 litros. Por tanto, es evidente que desde una perspectiva
constitution/1996/96cons2.htm. saneamiento. de desarrollo, se requiere ms agua o una mayor eficiencia en
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el uso del agua, adems de cubrir las necesidades bsicas. pueden cubrir sus necesidades bsicas por razones ajenas a
Hasta el momento, el debate sobre el agua como derecho su voluntad, entre las que se incluyen los desastres
humano ha girado en torno al agua potable segura, pero naturales, la discriminacin, el empobrecimiento econmico o
muy poco se ha dicho en cambio sobre el saneamiento. la discapacidad, son los Gobiernos los que deberan hacerse
Adems, las necesidades bsicas de agua para actividades cargo de cubrir sus necesidades bsicas de agua. En estas
econmicas directas, como la produccin agrcola e industrial, circunstancias, cubrir estas necesidades hdricas bsicas tiene
no se han considerado parte de la agenda sobre el derecho que ser prioritario a cualquier otro gasto para el desarrollo
humano al agua. econmico. Ello tambin puede requerir recursos financieros
adicionales (Gleick, 1996).
Tambin se ha expresado preocupacin sobre el hecho de
que el derecho humano al agua pueda tener el efecto no Segn un reciente estudio, varios casos (Centro por el
deseado de ser causa de disputas entre pases vecinos que Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos, 2004), tanto de
comparten el agua. Segn la Convencin de las Naciones pases desarrollados como en vas de desarrollo, demuestran
Unidas sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua que existe un derecho al agua legalmente exigible. Los casos
Internacionales para fines distintos de la Navegacin de de la comunidad mapuche de los Paynemil y de la Colonia
1997, un pas no puede explotar un recurso de agua Valentina Norte en Argentina han exigido que los Estados
compartida de modo que prive a los individuos de un pas traten la cuestin de la contaminacin de las fuentes de
vecino del acceso a ella para cubrir sus necesidades humanas agua potable, como se ilustra en los Recuadros 2.8 y 2.9.
bsicas (vase el Captulo 11). En la prctica, este tipo de Casos de otras partes del mundo tambin sugieren que llevar
conflicto es poco probable que se d.
el tema a los tribunales puede ser una buena manera de
tratar los problemas locales del agua. Por ejemplo, casos
A nivel nacional, los Gobiernos son responsables de llevados a los tribunales en India obligaron a las autoridades
proporcionar un adecuado abastecimiento de agua y a reconsiderar planes para excavar pozos en una serie de
saneamiento a sus ciudadanos y asegurar que stos cumplen
islas pues, a nivel local, se expres la inquietud de que ello
con la legislacin sobre agua en vigor. En trminos prcticos,
pudiera afectar a la calidad del agua. En otro caso, las
ello significa que los actores relevantes participen en la toma
autoridades locales indias fueron instadas por el tribunal a
de decisiones, que dichas decisiones sean transparentes y
actuar inmediatamente para solucionar el problema del
que la informacin est al alcance de todos para que los
saneamiento inadecuado. Estos casos muestran, entre otras
ciudadanos puedan actuar en funcin de la informacin que
cosas, que la implementacin efectiva del derecho humano al
se les proporciona. Pero, hasta qu punto tienen los
agua requiere que el sistema judicial funcione y que la
Gobiernos la obligacin de proporcionar el derecho al agua a
informacin relevante sobre el agua sea accesible al pblico.
sus ciudadanos? Si bien los numerosos manifiestos
internacionales y las declaraciones formales de conferencias
que apoyan el derecho al agua no exigen directamente a los 2d. Est la corrupcin drenando el sector
Estados que satisfagan las necesidades individuales de agua, del agua?
el artculo 2(1) del ICESCR obliga a los Gobiernos a Dentro de las instituciones pblicas del agua, la corrupcin
proporcionar el entorno institucional, econmico y social sigue siendo uno de los retos a los que menos atencin se
necesario para ayudar a las personas a hacer realidad presta. Histricamente, las organizaciones bilaterales y
progresivamente esos derechos. Se ha argumentado que, en multilaterales y sus clientes han aceptado de modo ms o
determinadas circunstancias, como cuando los individuos no menos tcito la corrupcin en la prestacin del servicio

RECUADRO 2.8: GARANTIZAR EL ABASTECIMIENTO DE AGUA A LOS GRUPOS DE BAJOS INGRESOS

En la ciudad argentina de Crdoba una compaa 50 litros era inadecuado. Las familias pidieron al claramente insuficiente para una familia estndar.
de servicios hdricos cort, por falta de pago, el tribunal que obligase a la compaa a Por ello, exigi a la compaa que suministrase un
suministro de agua a diecinueve familias de baja suministrarles un mnimo de 200 litros de agua mnimo de 200 litros por hogar.
renta. Como respuesta, las familias demandaron a diarios por familia. El juez rechaz el argumento de
la compaa, argumentando que el corte fue ilegal que la decisin de la compaa de cortar o
y que la compaa no haba cumplido con su restringir el suministro de agua por falta de pago
obligacin legal de suministrar 50 litros de agua al era ilegal. Sin embargo, reconoci que la
da, suministro que deba hacerse se pagara o no. obligacin contractual de suministrar un mnimo de Fuente: Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los
Tambin indicaron que dicho suministro mnimo de 50 litros de agua bajo cualquier circunstancia era Desalojos, 2004.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

6 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 2.9: SALVAGUARDAR EL DERECHO A UN ABASTECIMIENTO DE AGUA SEGURA

La comunidad mapuche de los Paynemil en la comunidad. En marzo de 1997, el asunto se En mayo de 1997 el tribunal provincial de apelacin
Neuqun, Argentina, 1995 convirti en un caso judicial: confirm en todos sus trminos el fallo mencionado
Las personas de la comunidad descubrieron que la anteriormente. Ambos tribunales basaron sus
El Defensor Pblico del Menor present una accin
planta de la compaa estaba contaminando la decisiones en el hecho de que el Gobierno no haba
de amparo (un procedimiento agilizado especial) tomado ninguna medida razonable para afrontar el
fuente local de agua. La comunidad, junto con un
contra el Gobierno, argumentando que la provincia problema de la contaminacin que afectaba
instituto universitario, present quejas a seis
autoridades locales distintas acerca de la haba descuidado el cumplimiento de su obligacin seriamente a la salud de los Paynemil, a pesar de
contaminacin potencial con metales pesados de de proteger y garantizar el buen estado de salud de estar bien informado de la situacin. El tribunal de
los acuferos de los que la comunidad extraa su la poblacin. El tribunal de primera instancia acept apelacin declar: Aunque el Gobierno ha llevado a
agua potable. Como parte de la queja, se los argumentos del defensor pblico y orden al cabo algunas actividades en relacin con la
presentaron estudios de casos que demostraban poder ejecutivo provincial: 1) suministrar, en el situacin de contaminacin, el hecho es que no se
que el agua no era potable. Los estudios solicitados han adoptado medidas oportunas acordes con la
plazo de dos das desde la notificacin de la
por las autoridades locales demostraron que gravedad del problema. El tribunal de apelacin
decisin, 250 litros de agua potable por habitante y
muchos nios presentaban altos niveles de metales subray que, debido a las graves consecuencias
da; 2) garantizar, en el plazo de 45 das, el
pesados (plomo y mercurio) en su sangre y orina. producidas por la contaminacin del agua, el
abastecimiento de agua potable a las personas
Los agentes pblicos del Ministerio Provincial de retraso a la hora de suministrar los recursos y de
afectadas por cualquier medio apropiado; 3) adoptar los pasos necesarios para invertir la
Salud llevaron el asunto a un nivel poltico ms alto
establecer, en el plazo de 7 das, un procedimiento presente situacin constituy una omisin ilegal
comunicando su preocupacin al Ministro de Salud.
para determinar si la salud de la poblacin haba que viol los derechos constitucionales a la salud y
Se reconoci que el agua no era apta para el
consumo humano y que los mtodos tradicionales sido daada por la existencia de metales pesados y, la seguridad medioambiental de la comunidad de
de desinfeccin, como hervir el agua o filtrarla, en ese caso, proporcionar el tratamiento adecuado; los Paynemil.
resultaban inadecuados. Se recomend la y 4) tomar medidas para proteger el medio
Fuente: Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos,
intervencin del Ministerio para proporcionar agua a ambiente de la contaminacin. 2004.

pblico. La corrupcin se ha visto como un mal necesario y responsabilidad responde a vnculos patrn-cliente informales
a veces como algo que poda engrasar las ruedas de los en vez de regirse por las leyes, normas y contratos en vigor.
esfuerzos de desarrollo. En los ltimos aos se ha producido En pases donde la corrupcin es comn y visible, a menudo
un importante cambio de opinin, y las medidas hay una elevada aceptacin y tolerancia social hacia las
anticorrupcin se consideran ahora esenciales para un prcticas corruptas, lo que puede desembocar en una
desarrollo equitativo y sostenible. Tambin existen ahora cada arraigada cultura de la corrupcin. Ello puede incluso llegar
7. El Programa de las Naciones
vez ms investigaciones que demuestran que las prcticas al punto de que aqullos que estn implicados en ella
Unidas para el Desarrollo
(PNUD) define la corrupcin corruptas son perjudiciales para la eficiencia econmica y la consideren que tienen derecho a los beneficios que cosechan
como el uso incorrecto del equidad social y que, por tanto, limitan el alcance de las y de que trabajar en el sector pblico se perciba como una
poder pblico, el cargo o la oportunidades de desarrollo. oportunidad bastante legtima de enriquecerse y favorecer los
autoridad para beneficio intereses de uno mismo o de la familia.
privado, a travs de cohecho,
extorsin, trfico de
La corrupcin es sntoma de una gobernabilidad deficiente,
tanto en las esferas privadas como pblicas7. En muchos La corrupcin mina los esfuerzos de desarrollo y hace que sea
influencias, nepotismo, fraude,
despilfarro de dinero o pases el marco legislativo y los sistemas judiciales son a mucho ms difcil y costoso alcanzar los diversos objetivos de
desfalco. Aunque la corrupcin menudo inadecuados y demasiado dbiles. Cuando ello se desarrollo nacionales e internacionales, como por ejemplo los
se considera a menudo como combina, por ejemplo, con bajos salarios, enormes ODM. Luchar contra la corrupcin no es por tanto slo una
un pecado propio del prioridad nacional sino un reto mundial.
disparidades de renta (tanto dentro de los pases como entre
Gobierno y de los funcionarios
pblicos, tambin prevalece en ellos) y deficiencias en la responsabilidad y la transparencia,
el sector privado. La los beneficios personales econmicos pueden ser ms fuertes La corrupcin y sus consecuencias para el
corrupcin no se trata slo de que la preocupacin por el bienestar de los ciudadanos en desarrollo y la prestacin de servicios hdricos
intercambio de dinero y trminos de prestacin de servicios relacionados con el agua Cada ao en todo el mundo se paga ms de un billn de
servicios, sino que tambin
y de desarrollo sostenible de los recursos hdricos. Desde una dlares estadounidenses en sobornos, tanto en pases ricos
toma la forma de
amiguismo, nepotismo y de
perspectiva institucional, la corrupcin aparece cuando los como en vas de desarrollo, segn estimaciones del Instituto
diversos tipos de soborno. (TI, funcionarios pblicos tienen gran autoridad, poca del Banco Mundial (IBM, 2004). Esto es casi igual que el
2004, PNUD, 2004 a). responsabilidad e incentivos perversos y cuando su conjunto del PIB de los pases de baja renta. La cifra de 1
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 67

billn de dlares estadounidenses, calculada a partir de los de las instituciones pblicas y privadas conduce a una
datos econmicos de 2001-02, se compara con un tamao asignacin y distribucin ineficiente y desigual de los
estimado de la economa mundial en esa poca de algo ms recursos hdricos y de los servicios relacionados.
de 30 billones de dlares estadounidenses y no incluye la
malversacin de fondos pblicos ni el robo de bienes Disminuye y desva los ingresos del Estado que podran
pblicos. Es muy difcil calcular la extensin, a nivel mundial, usarse para reforzar los presupuestos y mejorar el acceso
de la malversacin de fondos pblicos, que es un tema muy al agua y otros servicios, especialmente para la gente ms
grave en muchos lugares. Por ejemplo, Transparencia pobre.
Internacional (TI) estima que el ex-lder indonesio Suharto
malvers entre 15.000 y 35.000 millones de dlares Hace que las normas y regulaciones sean ineficaces,
estadounidenses de su pas, mientras que Marcos en Filipinas, contribuyendo de ese modo a un aumento de la
Mobutu en Zaire y Abacha en Nigeria han podido llegar a contaminacin del agua y la sobreexplotacin del agua
desfalcar hasta un total de 5.000 millones de dlares superficial y subterrnea. Asimismo genera impunidad y
estadounidenses cada uno (TI, 2004)8. diluye la integridad pblica. Los poderes discrecionales y
las incertidumbres en la poltica y en la aplicacin de la ley
La estimacin de los costes globales de la corrupcin no tiene crean imprevisibilidad y desigualdades, y pueden tambin
en cuenta los costes indirectos, tales como los usos llevar a que se pase por alto el Estado de derecho y el
alternativos de estos fondos para reducir la pobreza y las sistema judicial.
desigualdades econmicas y para proporcionar agua, atencin 8. La ONG mundial Transparencia
sanitaria, educacin, etc. La investigacin del IBM sugiere que La corrupcin es por tanto un grave problema dentro del Internacional (TI) se constituy
los pases que afrontan la corrupcin y mejoran su Estado de sector del agua, pero la evidencia emprica es todava en 1993. TI ha desempeado
derecho pueden hasta cuadriplicar sus ingresos nacionales a insuficiente para hacer generalizaciones sobre la magnitud del un papel crucial a la hora de
llevar el problema de la
largo plazo, adems de mejorar drsticamente sus servicios, problema, en qu medida contribuye exactamente a los usos
corrupcin a las agendas
entre los que se cuentan los de abastecimiento de agua, el no sostenibles de los recursos hdricos y a la contaminacin internacionales y nacionales.
saneamiento y la salud. del agua y cunto socava los esfuerzos de desarrollo de los TI publica anualmente
recursos hdricos. La corrupcin tiene lugar en todos los informes y un ndice sobre la
La corrupcin cuesta al sector del agua millones de dlares pases, pero en algunos ocurre de un modo ms sistemtico situacin de la corrupcin en
y a menudo se percibe como parte del trato entre los el mundo. El Instituto del
estadounidenses cada ao. sta desva los escasos recursos
Banco Mundial (IBM) tambin
monetarios y disminuye las perspectivas de un pas de organismos pblicos y los ciudadanos y entre los organismos
ha desarrollado ndices de
proporcionar agua y saneamiento a todos. La corrupcin tiene pblicos y el sector privado, as como dentro del propio sector corrupcin. Otro instrumento
varias consecuencias negativas sobre el desarrollo de los pblico. Entre las caractersticas tpicas de los sistemas contra la corrupcin en vigor
recursos hdricos (PNUD, 2004a): propensos a la corrupcin pueden sealarse las siguientes es la Convencin para la
(PNUD, 2004a): represin del cohecho de
funcionarios pblicos
Reduce el crecimiento econmico y disuade las inversiones extranjeros en las
en el sector del agua. Mina el rendimiento y la efectividad concentracin de poderes polticos en el ejecutivo y en transacciones comerciales
tanto del sector pblico como del privado. El menoscabo monopolios privados y pblicos, junto con escasos o nulos internacionales, de la OCDE.

RECUADRO 2.10: LA CORRUPCIN EN EL SECTOR DEL RIEGO EN PAKISTN

La agricultura es el mayor sector de la economa en general. Se ha observado que la desigualdad en del departamento de irrigacin a fin de desviar el
paquistan. ste aporta una cuarta parte del la tierra en el Pakistn rural refuerza tambin las agua al mejor postor permite a los que poseen ms
producto interior bruto (PIB) del pas y emplea casi injusticias en el acceso a recursos cruciales como el tierras sesgar la distribucin de agua a su favor.
a la mitad de la poblacin activa. La produccin riego por acequias. Aunque el riego por acequias Como resultado, esto puede suponer un coste triple
agrcola depende bsicamente del riego, y el incrementa substancialmente la productividad, el para los ms pobres: stos tienen que pagar las
sistema de riego de la cuenca del Indo y los rgimen de fijacin de precios y el mecanismo de tarifas del agua consigan o no agua, pagar
recursos hdricos subterrneos abastecen al 80% de distribucin del agua de las acequias beneficia sobornos para obtener el agua que les pertenece
las tierras de cultivo de Pakistn. claramente a los grandes propietarios. Adems, el por derecho y sufrir una baja productividad debido
mecanismo de precio nico del agua a menudo lleva a la irregularidad e incertidumbre del suministro de
Un factor importante que obstaculiza la a un uso despilfarrador e ineficiente del agua en agua.
productividad en el sector rural es la dificultad para una situacin donde el agua de riego es un recurso
adquirir acceso al agua de riego, especialmente muy valioso y escaso. A todo ello viene a aadirse Fuentes: Banco Mundial, 2004 y Daily Times, Pakistn, 12
para los usuarios finales y los pequeos agricultores que la capacidad para influir sobre los funcionarios de julio de 2004.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

6 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 2.11: LA CORRUPCIN EN LOS SECTORES DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO EN INDIA

Recientemente, se ha realizado un esfuerzo ms estadounidenses) para agilizar nuevas El 17% afirm que tienen lugar todo el
sistemtico para trazar un mapa de la corrupcin conexiones al agua y al saneamiento. tiempo.
menor y su modus operandi en el sector del agua Los ingresos perdidos debido a la falsificacin de El 33% dijo que eran bastante frecuentes.
de India. Los resultados muestran lo siguiente: las lecturas del contador de agua acumulan a lo El 8% dijo que tenan lugar aproximadamente
El 41% de los usuarios encuestados haba largo del tiempo sumas cada vez ms elevadas. Este la mitad de las veces.
dinero se podra haber gastado de modo alternativo El 17% dijo que se producan ocasionalmente.
realizado ms de un pequeo pago (pago medio
en una mejora de la operacin y el mantenimiento, El 25% dijo que tenan lugar de modo
de 0,45 dlares estadounidenses) en los
nuevas inversiones para mejorar los sistemas de infrecuente o nunca.
pasados seis meses para falsificar la lectura del
agua y saneamiento para los grupos El valor de los sobornos a los funcionarios
contador a fin de reducir las facturas.
econmicamente ms desfavorecidos, etc. Estos normalmente vari entre un 6 y un 11% del valor
El 30% de los usuarios encuestados haba costes alternativos rara vez se tienen en cuenta en del contrato. El estudio tambin sugiere que los
realizado ms de un pequeo pago (pago medio las ecuaciones de corrupcin. pagos ocultos por transferencias de personal
de 1,90 dlares estadounidenses) en los ltimos
El estudio tambin indica la frecuencia de pagos ocurren con bastante frecuencia. Resulta
seis meses para acelerar los trabajos de ocultos de contratistas a funcionarios dentro del interesante observar que los pagos ocultos por
reparacin. sector del agua y el saneamiento. Segn los ascensos fueron menos comunes.
El 12% de los usuarios encuestados haba funcionarios encuestados, los pagos ocultos
realizado un pago (pago medio de 22 dlares ocurren de manera frecuente: Fuente: Davis, 2004.

controles y contrapesos, poca transparencia en la toma de sed, o entre tener suficiente agua de riego para la
decisiones y acceso restringido a la informacin produccin agrcola o perder las cosechas y los ingresos de
las mismas. Comprar agua a los vendedores privados es en
toma de decisiones discrecional, tanto en el sector pblico general ms costoso que el abastecimiento de agua
como el privado municipal. El agua es algo que todo el mundo necesita y
que no tiene sustituto. Por tanto, en la realidad, los
ausencia de responsabilidad y sistemas dbiles de ciudadanos pocas veces disponen de alternativas al
supervisin y cumplimiento soborno de funcionarios para recibir agua y servicios de
saneamiento.
sistemas de control social indulgentes que son un caldo de
cultivo para la aceptacin y tolerancia de las actividades Acabar con la corrupcin
corruptas. La respuesta global para acabar con la corrupcin se ha
acelerado ltimamente. Muchas organizaciones bilaterales y
Dos ejemplos de corrupcin en los sectores del agua y del multilaterales, Gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y
saneamiento por un lado y en el del riego por otro se empresas privadas estn actualmente desarrollando directrices
ilustran en los Recuadros 2.10 y 2.11. Aunque estos de gobernabilidad internas y externas, cdigos de conducta, y
ejemplos no pretenden sugerir que algn pas o subsector patrocinan programas de investigacin y desarrollo
del agua sea peor que el resto, es importante sealar que anticorrupcin y de mejora de la gobernabilidad. En 2003, la
muchos pases confrontados a graves retos relacionados con Asamblea General de las Naciones Unidas adopt la Convencin
el agua estn tambin clasificados en el grupo de pases contra la Corrupcin por medio de la Resolucin 58/4 de 31 de
corruptos9. octubre de 2003. Un gran avance de la Convencin es que los
pases estn de acuerdo en la recuperacin de activos, lo que
En los lugares donde la corrupcin es endmica, los pobres se declara explcitamente como un principio fundamental de la
sufren desproporcionadamente de sus consecuencias, pues Convencin. ste es un principio particularmente importante
no tienen recursos para competir con los que estn para muchos pases en vas de desarrollo donde el alto nivel de
dispuestos a pagar sobornos y tienen la capacidad para corrupcin ha saqueado la riqueza nacional y donde se
ello. Al final, la corrupcin aprieta los grilletes de la necesitan desesperadamente recursos para la reconstruccin y
pobreza en los pases o grupos que apenas pueden la rehabilitacin de las sociedades que estrenan Gobierno. A
permitrselo (PNUD, 2004a). Aunque, en teora, los fecha de 11 de octubre de 2004 la Convencin tena 140
9. Para obtener informacin
sobre el ndice de corrupcin
ciudadanos tienen la opcin de mantenerse fuera de la signatarios y entr en vigor. Como uno de los resultados
ms actual, vase: corrupcin, a menudo es difcil hacerlo, ya que la eleccin indirectos del trabajo de la Convencin, el Global Compact
www.transparency.org/. puede estar entre tener acceso al agua potable o pasar adopt en 2004 un dcimo principio sobre la corrupcin: Las
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 69

empresas deben trabajar contra la corrupcin en todas sus La situacin actual en muchos pases en vas de desarrollo es
formas, incluida la extorsin y el soborno". problemtica pues, hasta las funciones bsicas relacionadas
La apertura del
con el agua, como el funcionamiento y mantenimiento de los sector de los
La batalla contra la corrupcin tiene muchas caras y requiere servicios de abastecimiento de agua potable y de
acciones a muchos niveles: reforma del sector pblico, aumento saneamiento, no estn siendo adecuadamente financiadas. servicios hdricos
de los salarios de los funcionarios, estricta aplicacin de las Unas inversiones adecuadas para la mejora de la gestin de
normas y regulaciones existentes, mejora de la responsabilidad los recursos hdricos o el mantenimiento del ecosistema suelen a la competencia
y la transparencia, cooperacin multilateral y coordinacin para ser an ms difciles de conseguir. En muchos pases en vas
seguir el rastro de los flujos financieros y controlar los de desarrollo, la inversin en gestin del agua y servicios privada forma
contratos internacionales, etc.10. hdricos es financiada a travs de fuentes insuficientes e
inseguras por Gobiernos centrales con escasos fondos. Las parte de la
Se han efectuado progresos en la lucha contra la corrupcin en tarifas del agua recaudadas sobre la base del uso del recurso
algunos campos, pero an queda mucho por hacer. Los se pagan frecuentemente a un Tesoro pblico, lo que puede reforma del
principales retos an estn pendientes y precisarn un conducir a la prdida de oportunidades para redefinir las
liderazgo comprometido por parte de los Gobiernos, el sector funciones financieras y las responsabilidades entre los distintos sector del agua
privado y la sociedad civil reforzado por el apoyo de los usuarios del agua y organismos de gobierno (Rogers y Hall,
ciudadanos para impulsar medidas y reformas eficaces contra la 2003). en muchos
corrupcin. Aunque la corrupcin en el sector del agua se ve
Sigue habiendo un debate considerable acerca de los servicios
pases en vas de
facilitada por las deficiencias generales o el fracaso de los
sistemas de gobernabilidad, todos los responsables de la toma hdricos pblicos y privados, los acuerdos institucionales y la desarrollo
de decisiones relacionadas con el agua, ya sean stos privados, aplicacin de instrumentos econmicos para hacer que la
pblicos, locales, nacionales e internacionales, deberan distribucin de los servicios hdricos sea ms eficaz y
responsabilizarse de iniciar y poner en prctica medidas equitativa. El aumento de la privatizacin, que en muchos
adecuadas contra la corrupcin en el sector del agua. Se cree casos ha supuesto la subida de los precios del agua, es en
que los cambios dentro de un sector se pueden "propagar" y muchos mbitos sociales una cuestin muy politizada que est
contribuir a mayores reformas en los sistemas de creando descontento social y poltico, y a veces hasta violencia
gobernabilidad. abierta. El caso ms citado es el de Cochabamba, Bolivia. Hay
tambin otros casos en que los operadores privados se han
2e. Privatizacin de los servicios hdricos enfrentado a protestas sociales aumentando las tarifas de uso
La apertura del sector de los servicios hdricos a la o la rentabilidad de las empresas privadas. Esto ha conducido a
competencia privada forma parte de la reforma del sector del una situacin en que las funciones operativas han revertido a
agua en muchos pases en vas de desarrollo. Esto no hubiera las autoridades pblicas. Por ejemplo, Trinidad y Tobago est
sido posible sin las reformas econmicas globales de reformando su sector del agua con grandes reticencias a
liberalizacin y descentralizacin que se iniciaron a finales de reintroducir operadores privados. Sin embargo, existen tambin
la dcada de los 80 y principios de la de los 90. Las reformas ejemplos, como en Port Vila, Vanuatu, donde la privatizacin
del sector del agua en curso en Ghana, India, Kenia, Nger, puede mejorar el acceso a los servicios hdricos en hogares de
Sudfrica, Tanzania y Uganda, por ejemplo, son parte de las bajos ingresos. La experiencia demuestra, entre otras cosas, la
actuales reformas econmicas y descentralizadoras por las necesidad de un contrato de concesin bien planificado, el
cuales se transfiere la gestin y las responsabilidades ejercicio de los poderes normativos, un fuerte compromiso por
financieras a los Gobiernos locales, los estados o las parte de los lderes polticos y la participacin de las
provincias. comunidades (vase el Recuadro 2.12).

La movilizacin y el uso efectivo de los recursos financieros El nmero de empresas privadas del sector de suministro de
existentes necesarios para gestionar los recursos hdricos, el agua se dispar durante la dcada de los 90. Se pas de no
abastecimiento de agua y los servicios de saneamiento son los haber casi ninguna a principios de la dcada de los 90 a las
mayores desafos a los que se tienen que enfrentar los ms de 2.350 empresas privadas que hay actualmente (PNUD,
responsables de la toma de decisiones relacionadas con el 2003). Hasta hace poco, ha habido expectativas de que el
agua y los gestores pblicos y privados de todo el mundo. En sector privado contine expandiendo sus inversiones en los
ltima instancia, la responsabilidad de financiar la pases en vas de desarrollo. Las estimaciones sugieren que el
infraestructura de los recursos hdricos y las necesidades de sector privado gast 25.000 millones de dlares
gestin del agua recae en los Gobiernos locales o nacionales. estadounidenses en abastecimiento de agua y saneamiento en
Sin embargo, esto no implica automticamente que los fondos pases en vas de desarrollo entre 1990 y 1997, en
tengan que provenir necesariamente de los Gobiernos. La comparacin con los 297 millones de dlares estadounidenses
inversin procedente de fuentes privadas u otras externas, gastados entre 1984 y 1990. La mayora de esta inversin se 10. Vanse las recomendaciones
como donantes e instituciones internacionales de crdito, es y produjo en Amrica Latina y Asia, mientras que frica recibi del IBM en
seguir siendo necesaria con frecuencia. menos del 1% del total de las inversiones realizadas (PNUMA, www.worldbank.org/wbi/governance.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

7 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

2004). Actualmente, parece que esta tendencia al aumento de sus contratos de servicios hdricos e inversiones en los pases
las privatizaciones se est invirtiendo. Es interesante sealar en vas de desarrollo. Saur, por ejemplo, se ha retirado de
que muchas de las grandes compaas multinacionales algunos pases africanos como Mozambique y Zimbabue. Otro
relacionadas con el agua se estn cuestionando su propio ejemplo se produjo en 2003, cuando Suez empez a reducir el
papel en el aumento de sus inversiones en los pases en vas tamao de sus inversiones en los sectores del agua de pases
de desarrollo y desempeando un papel activo en la resolucin en vas de desarrollo en un tercio de los actuales niveles de
de la crisis de abastecimiento de agua y saneamiento de inversin. Asimismo, otras compaas como Veolia y Thames
muchos de estos pases. Debido a las operaciones de alto Water estn reconsiderando su compromiso con los pases en
riesgo poltico y econmico, la reduccin de los mrgenes de vas de desarrollo. En 2004, Thames Water se retir del sector
beneficio (en parte debido a la inestabilidad monetaria) y el del agua en Shangai y tambin est afrontando dificultades en
aumento de las crticas que afectan a la imagen comercial de Yakarta, donde se implic en la privatizacin de sus servicios
las empresas, muchas de las compaas multinacionales hdricos, que comenz en 1997, pero donde la compaa, sin
privadas relacionadas con el agua han empezado a rescindir embargo, no supo extraer beneficio. La resistencia por parte

RECUADRO 2.12: EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO EN EL ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO

Experiencias en Costa de Marfil, Guinea y conflictos sobre la titularidad de las tierras situadas a muchos hogares. Antes del contrato, era comn
Senegal ms all de los lmites municipales hacen ms difcil que el suministro de agua fuera intermitente.
En 2001, se llev a cabo una evaluacin de los la extensin de los servicios. Los abastecimientos de Ahora, en la mayora de los casos, el agua est
resultados de la privatizacin del agua en tres agua en muchas zonas consisten en pozos disponible las 24 horas del da, y las prdidas de
pases africanos: Costa de Marfil, Guinea y Senegal. excavados a mano y perforaciones superficiales. En agua han descendido drsticamente del 50% al
Los acuerdos contractuales aplicados variaron desde 1994, Union Electrique du Vanuatu (UNELCO, una 23%. La tarifa del agua para los primeros 50 m3
contratos de arrendamiento a medio plazo hasta filial de Ondeo Services) firm un contrato de mensuales se redujo de 0,75 a 0,58 dlares
contratos de concesin a largo plazo. Los tres concesin por 40 aos para el abastecimiento de estadounidenses por m3. Se inform de que las
pases mostraron resultados similares del proceso agua y electricidad a Port Vila. Se previ una prdidas econmicas anuales de hasta 440.000
de privatizacin: las tarifas de conexin haban inversin total de 11,6 millones de dlares dlares estadounidenses en 1991 se haban
aumentado, aunque tambin hubo mejoras estadounidenses durante el periodo del contrato, transformado en un supervit de 12.000 dlares
considerables tanto en la facturacin como en la con 580.000 dlares estadounidenses cada ao estadounidenses en 2000. La implicacin del sector
recaudacin. Sin embargo, el aumento en las tarifas durante los primeros cinco aos. privado parece funcionar bien en este pequeo
provoc que muchos de los suministros de agua centro urbano. Las aguas subterrneas que no
fueran inasequibles para los segmentos ms pobres La concesin tiene como objetivo proporcionar un requieren tratamiento son baratas; las tarifas son
de la sociedad, lo que provoc la baja de los sistema autorregulador, donde el Gobierno haga un relativamente ms altas que en otras ciudades
mismos al no poder pagarlos. Tampoco estaba claro seguimiento de la concesin y facilite la extensin asiticas; y la recuperacin relativamente elevada
del todo hasta qu punto la gente pobre se haba de los servicios a nuevos consumidores. Se de los costes facilita las conexiones gratuitas para
beneficiado de la extensin de las redes de estableci un sistema estructurado de tarifas fijas los pobres. Algunos de los elementos que han
conexin al agua. Las experiencias mostraron que con el fin de garantizar unas tarifas del agua hecho posible que esta empresa funcione para la
los segmentos muy pobres tienden normalmente a asequibles para los sectores ms pobres de la gente pobre incluyen un enfoque de concesin a
quedar excluidos de la extensin del servicio sociedad. Pensando en los hogares de baja renta, favor de los pobres, con un plan de inversin y
privatizado. Suministrar a los ms pobres de la los 0,20 dlares estadounidenses pagados por unos objetivos claros de expansin de la red,
sociedad unos servicios hdricos apropiados se ve a metro cbico (m3) se destinan a un fondo especial mltiples niveles de servicio y unos honorarios de
menudo como una empresa de alto riesgo donde para financiar conexiones gratuitas, aunque las instalacin subvencionados de forma cruzada. El
no hay, la mayora de las veces, posibilidad de familias debern seguir pagando la factura Gobierno mostr un fuerte compromiso e impuso
recuperar lo invertido. Tambin se han dado trimestral por consumo. sus poderes reguladores. Adems, el estudio
experiencias similares en otros lugares, como en el tambin indica la importancia de un fuerte liderazgo
Gran Buenos Aires, Argentina y Bolivia. El Gobierno efecta un control regular de la comunitario, de una participacin activa por parte
compaa, que proporciona informes regulares de las comunidades receptoras y de un alto grado
Port Vila, Vanuatu: concesin sobre el financieros y planes de inversin quinquenales que de conciencia entre los consumidores de servicios
agua con elementos a favor de los pobres presenta al Gobierno para su aprobacin. En este hdricos en general.
En Port Vila, las personas ms pobres residen en caso concreto, UNELCO y el Gobierno han mejorado
Fuentes: BAD, 2002; Mehta y Mirosa-Canal, 2004. Para ms
viviendas atestadas, informales y precarias de la la red de abastecimiento de agua y han extendido detalles sobre la privatizacin de los servicios hdricos en
periferia de la ciudad. En muchos casos, los unos servicios ininterrumpidos y asequibles de agua reas urbanas, vase tambin ONU-Hbitat, 2004.
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 71

de los consumidores y el malestar poltico retrasaron los Este desarrollo ha tenido lugar tanto en pases de rentas
aumentos planeados de las tasas del agua, y la empresa medias, como Sudfrica, como en algunos de los pases
tambin se cre una mala publicidad debido a las alegaciones ms pobres del mundo, como Nger. Obviamente, estos
de un deficiente servicio. Por todo ello, muchas de las pases cuentan con diferentes capacidades reguladoras. No
compaas multinacionales relacionadas con el agua se estn existe autoridad reguladora en Nger, mientras que sta es
centrando mucho ms en los mercados menos arriesgados de relativamente eficaz en Sudfrica (Mehta y Mirosa-Canal,
Europa y Norteamrica11. 2004). Unos marcos reguladores adecuados y efectivamente
aplicados son fundamentales para aumentar el xito de la
El sector privado ha sido ms eficaz a la hora de mejorar la implicacin del sector privado en la prestacin de los
eficiencia de los sistemas de distribucin de agua, disminuir las servicios hdricos. Pero, a pesar de que los pases son
prdidas de agua, llevar a cabo una mejor facturacin y conscientes de ello, en muchos la privatizacin se est
aumentar la recaudacin de ingresos que a la hora de tratar
llevando a cabo sin un equilibrio entre compaas privadas
los aspectos equitativos de distribucin del agua a travs de la
extensin de las redes de servicios hdricos. El rpido aumento
financieramente fuertes y organismos gubernamentales con Unas slidas
fuertes restricciones presupuestarias y bajas capacidades
de las tarifas del agua ha implicado, en algunos casos, la baja
de estos servicios para la gente pobre. Los que se han
institucionales. Algunas de las compaas multinacionales prcticas de
con las que las autoridades estatales van a establecer
beneficiado de los servicios privados de agua en pases en vas
de desarrollo son predominantemente los que viven en zonas
contratos y a las que se supone que van a regular pueden gobernabilidad
tener a veces una facturacin anual superior al PIB del pas.
urbanas relativamente ricas. La recuperacin de costes por los
Por ejemplo, en 2002, los ingresos relacionados con el
crean unos
servicios hdricos relacionados con el riego y el abastecimiento
agua de Vivendi Environment superaron al PIB de pases
de agua y saneamiento en zonas rurales, periurbanas y de entornos
asentamientos precarios es una tarea mucho ms complicada como Costa de Marfil y Kenia (Mehta y Mirosa-Canal,
de lo que se pensaba y a menudo considerada menos viable 2004). Semejante asimetra econmica puede tener un favorables que
econmicamente. Con frecuencia, la extensin de los servicios efecto sobre los poderes de negociacin a la hora de
a los segmentos ms pobres de la sociedad no forma parte de formalizar contratos y la manera en que stos se animan la
los contratos entre el sector pblico y el privado. Resulta interpretan una vez implementados. Los Gobiernos,
evidente que el sector privado est pasando por dificultades incluidos los donantes, deberan apoyar cada vez ms el inversin
similares a las de muchos Gobiernos de pases en vas de establecimiento de autoridades reguladoras fuertes e
desarrollo a la hora de hacer llegar mejores servicios hdricos a independientes para facilitar el cumplimiento de las
equitativa y
las personas pobres. El historial de la implicacin del sector concesiones u otro tipo de acuerdos entre los sectores eficiente por
privado ha sido contradictorio, y a veces existen grandes pblico y privado.
lagunas entre la efectividad de los poderes reguladores y las parte del sector
operaciones del sector privado. Unas slidas prcticas de gobernabilidad crean unos entornos
favorables que animan la inversin equitativa y eficiente por pblico
Poderes reguladores dbiles y gobernabilidad parte del sector pblico y privado. Ms all de dar apoyo
deficiente general para alcanzar unas buenas condiciones de
y privado
El aumento de la privatizacin ha implicado una nueva gobernabilidad, debera consagrarse una atencin particular a
divisin de papeles: los Gobiernos se estn convirtiendo cada los esfuerzos que reduzcan el riesgo y faciliten unos
vez ms en el regulador del servicio, mientras que el sector mercados de capital saludables, sobre todo nacionales.
privado est pasando a ser el proveedor. Muchos Gobiernos Algunos puntos adicionales sobre el uso de la gobernabilidad
de pases en vas de desarrollo operan con una mnima mejorada para movilizar recursos financieros son los
capacidad reguladora para el cumplimiento de los contratos y siguientes (Rogers y Hall, 2003):
la distribucin y el seguimiento de las licencias y permisos
sobre el agua. Con unas funciones reguladoras a menudo El agua debe reconocerse como un bien econmico, social
conferidas a los organismos del Gobierno, tambin y medioambiental. Los costes totales de gestin del agua
responsables de la prestacin de los servicios hdricos, y de los servicios relacionados deben reconocerse y ser
surgen conflictos acerca de la calidad del servicio y la transparentes y asequibles (a travs de tarifas, subsidios
independencia de los organismos gubernamentales puede cruzados, tasas, etc., vase el Captulo 12). Deben
quedar en entredicho. La privatizacin con xito de los tenerse en cuenta todos los costes y beneficios de la
servicios hdricos requerir una serie de normas claras que mejora de la gestin del agua y los servicios.
promuevan tanto la equidad como la eficiencia en la
11. The Economist, The flood
distribucin del agua, impuestas de forma efectiva por un El capital debe estar disponible a todos los niveles, como
dries up: International water
regulador estatal independiente adecuadamente dotado de por ejemplo en forma de microcrditos, programas de companies, 28 de agosto de
autoridad, medios financieros y capacidades humanas. prstamos renovables y la emisin de bonos locales. 2004; Mehta y Canal, 2004.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

7 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Resulta esencial la claridad institucional del acceso al agua tecnologa que los pases en vas de desarrollo necesitan para
y su reparto: derechos y permisos sobre el agua, marcos alcanzar los ODM sobre agua y saneamiento u otros objetivos
reguladores y responsabilidades de gestin. hdricos internacionales o nacionales. Teniendo en cuenta los
miles de millones de personas que no disfrutan de un
Es necesario disponer de sistemas de toma de decisiones abastecimiento suficiente de agua y saneamiento, se puede
transparentes, inclusivos y capaces de rendir cuentas. concluir que existe una enorme demanda de mejoras a
pequea escala as como de aplicacin de soluciones a gran
La importancia de una mejora de la gobernabilidad puede escala donde stas sean apropiadas. Los empresarios locales,
ilustrarse con el caso de Porto Alegre, en Brasil, donde la las comunidades y las organizaciones locales deberan ser
apertura de los procedimientos de toma de decisiones, como vistos, cada vez ms, como actores importantes que pueden
puede ser el presupuesto participativo, condujo a mejores contribuir a alcanzar los ODM y otros objetivos
sistemas de gobernabilidad (vase el Recuadro 2.13). Las internacionales relacionados con el agua.
Las tendencias polmicas que han rodeado algunos de los contratos de
servicios hdricos entre el sector pblico y el privado se Actualmente, existe un nmero cada vez mayor de ejemplos
actuales indican podran haber reducido si el proceso de contratacin se de compaas privadas en pases en vas de desarrollo que
hubiera sometido a examen pblico. estn implicadas en el sector del agua para proporcionar
que las tecnologas a pequea escala ms apropiadas donde los
Recursos potenciales sin explotar pequeas consumidores tienen ms oportunidades de decidir sobre las
multinacionales tecnologas que se aplicarn. Se ha sealado que las redes
compaas del sector del agua a nivel local
hdricas independientes de pequea escala estn ms
del agua estn El grueso de las discusiones sobre la necesidad de una mejor
documentadas y probablemente sean ms comunes en
financiacin y una mayor privatizacin de los servicios hdricos
Amrica Latina. Por ejemplo, en Paraguay se ha estimado que
recortando sus se ha centrado en el papel de las compaas multinacionales.
Sin embargo, los servicios hdricos operados por empresas los operadores a pequea escala sirven a alrededor de un 9%
planes de privadas (excluidos los operadores locales a pequea escala), de la poblacin. En otros pases, la cobertura tiende a ser
slo abastecen de agua potable a aproximadamente entre un considerablemente menor pero suficientemente significativa
inversin en 5% y un 10% de la poblacin mundial y a un porcentaje incluso como para competir con mayores proveedores (Solo, 2003).
menor en el caso del saneamiento (McGranahan, 2004a). Se Las redes hdricas a pequea escala han surgido
pases en vas ha prestado muy poca atencin a las crecientes capacidades e principalmente debido al fracaso de los servicios pblicos. Un
incentivos de los operadores hdricos nacionales y empresarios estudio sobre el papel de las pequeas empresas y
de desarrollo locales o a explorar el papel de las comunidades locales o de asociaciones de los usuarios del agua en el suministro de
los diversos tipos de asociaciones de usuarios del agua y agua a reas rurales de Marruecos, demostr que hay
organizaciones comunitarias. La ventaja comparativa de las grandes oportunidades para que empresarios y actores locales
compaas multinacionales es el poder construir, operar y se impliquen de forma significativa. Tambin se ha sealado el
gestionar infraestructuras a gran escala para agua potable y potencial de los empresarios locales en otros contextos, como
saneamiento, energa hidrulica o riego. En muchos casos, el en Uganda. En 1991 se concedieron varios contratos de
desarrollo de dicha infraestructura a gran escala sigue siendo gestin de los servicios hdricos a compaas locales de
econmicamente inviable. Cada vez se reconoce ms que Uganda para la gestin del suministro de agua a nueve
muchas multinacionales del agua, al igual que los Gobiernos, ciudades pequeas. Previamente, el Banco Mundial haba
an no han sido capaces de proporcionar el tipo de invertido en mejoras de la infraestructura. En 2003, la

RECUADRO 2.13: MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD PARA OFRECER MEJORES SERVICIOS HDRICOS EN BRASIL

En Porto Alegre, Brasil, en la pasada dcada, se Se ha informado de que el 99,5% de la ciudad necesarias para mejorar el abastecimiento de agua
invirtieron 140 millones de dlares estadounidenses dispone de un abastecimiento de agua de buena y el saneamiento. Parece por tanto que es menos
en sistemas hdricos y de saneamiento, de los calidad y que se trata el 84% de las aguas una cuestin de si un servicio debera ser pblico o
cuales el 80% se gener a travs de las tarifas. El residuales de la ciudad. Es interesante observar que privado y ms una cuestin relacionada con la
sistema tarifario incluye subsidios cruzados y un esta parte de Brasil es conocida por tener ms fortaleza de las instituciones existentes y cmo
requisito de suministro mnimo de agua de 10 m3 riqueza y menos desigualdad social que muchas stas pueden desempear tareas pblicas en
mensuales para los hogares de bajos ingresos, que otras zonas del pas; adems, hay una gran beneficio del conjunto de la sociedad.
slo tienen que pagar el coste de 4 m3. Existen actividad asociativa. Por tanto, parece que el
diferentes niveles de tarifas dependiendo de los sistema de gobernabilidad, asociado con los niveles
ingresos. Los grandes consumidores, como las existentes de riqueza y la vitalidad de la sociedad
fbricas y los talleres, pagan tarifas ms elevadas. civil, han hecho posible obtener las inversiones Fuente: Mehta y Mirosa-Canal, 2004.
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 73

RECUADRO 2.14: EL PAPEL ACTIVO DE LAS ASOCIACIONES DE USUARIOS DEL AGUA EN MARRUECOS

Implicar a las compaas privadas en la gestin del pequeas empresas (de entre uno a cinco la ventaja de ofrecer al operador un ingreso
abastecimiento urbano de agua se considera una de empleados) y las organizaciones de usuarios del relativamente seguro, ya que no depende de la
las opciones para mejorar los servicios en los pases agua tienen un gran papel potencial de mejorar el cantidad de agua vendida y su precio. Los contratos
en vas de desarrollo. Pero, qu hay de la gestin abastecimiento rural de agua. Las pequeas de gestin normalmente insisten en que los
del abastecimiento rural de agua? Cmo pueden empresas tienen un importante papel que ingresos se basan en las tarifas y la cantidad de
los pequeos empresarios y otros actores locales desempear en el funcionamiento y mantenimiento agua vendida y por tanto introducen mayor
implicarse de un modo significativo? Un ejemplo es de las estaciones de bombeo, el control de fugas, incertidumbre en los futuros ingresos. Del estudio
el caso de Marruecos. las reparaciones y el mantenimiento de las tuberas tambin se dedujo que las asociaciones de usuarios
principales, el mantenimiento de las redes locales tienen un importante papel que desempear en el
El abastecimiento de agua en las reas rurales de de tuberas, las tuberas bajantes y las conexiones
mantenimiento de las redes locales de agua adems
Marruecos se ha desarrollado con mucha ms domsticas, la lectura de contadores de agua y el
de en la movilizacin de las comunidades. Las
lentitud que en las reas urbanas. La cobertura en control de la calidad del agua. A travs de este
asociaciones de usuarios del agua, junto con las
las reas rurales se ha estimado en un 40%. La estudio se hizo patente que las pequeas empresas
autoridades locales, desempearon un importante
autoridad central para la gestin del agua Office disponen de cierta experiencia tcnica pero que
papel en la gestin comercial del agua a travs de
National de lEau Potable (ONEP) se enfrenta a los carecen de experiencia en la gestin comercial. Las
la administracin de los consumidores, la lectura de
retos de aumentar la cobertura del abastecimiento comunidades preferan a los empresarios locales
contadores y el control de los usuarios ilegales.
de agua y sostener dichos esfuerzos. La ONEP est que ya conocan. Resulta interesante observar que
actualmente explorando medidas para los empresarios mostraban una fuerte preferencia
descentralizar, delegar y subcontratar el suministro por los contratos de servicios antes que por los
rural de agua. Un estudio piloto revela que las contratos de gestin. El contrato de servicios tiene Fuente: Brikk, 2004.

contratacin sobre la gestin del suministro de agua se haba implicacin de las empresas locales en la operacin de los
extendido ya a 24 ciudades. La base de estos contratos de servicios hdricos y de saneamiento, no implica
gestin se remonta a las reformas legales e institucionales necesariamente que se mejoren los servicios que se ofertan a
llevadas a cabo en Uganda durante la dcada de los 90. Hay las personas pobres. Todava no existe una prueba
signos de que estos contratos de gestin han alcanzado concluyente de que los operadores de redes hdricas locales
algunos de sus objetivos. Puesto que una gran proporcin de que operan a pequea escala sean ms eficientes que otros
las personas pobres de zonas urbanas vive en pequeas tipos de sistemas para llegar hasta las personas pobres y los
ciudades o ncleos poblacionales, este ejemplo puede ilustrar asentamientos informales (McGranahan, 2004b). El llegar de
que existe el potencial para que compaas locales de modo efectivo a las personas pobres continuar dependiendo
pequea escala lleguen a hogares urbanos de baja renta que de la naturaleza de los contratos, de unos sistemas de
no gozan de un suministro suficiente (McGranahan, 2004b). gobernabilidad slidos, del aumento de las inversiones y de la
extensin de las capacidades locales de gestin del agua. Un
Las empresas privadas locales a menudo tienen varias inconveniente es que los empresarios locales en muchos
ventajas comparativas: 1) conocimiento de las condiciones pases en vas de desarrollo no tienen experiencia en
locales; 2) adquisicin, produccin y empleo local; 3) gestionar ni en operar servicios pblicos (McGranahan,
operaciones a mediana y pequea escala que puedan tener 2004b). Como se ha visto en el caso del abastecimiento rural
una repercusin positiva en los servicios de ciudades de agua en Marruecos (vase el Recuadro 2.14), en
medianas, pequeas y pueblos; 4) nichos de mercado y una determinados contextos puede haber preferencia por el
multiplicidad de tecnologas apropiadas que pueden establecimiento de contratos de servicios con el sector pblico
explorarse de un modo ms efectivo. Sin embargo, una mayor en vez de con compaas gestoras y operadoras.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

7 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

3a Parte. La descentralizacin del control del


agua y la toma de decisiones
El Principio 10 del Programa 21 (Naciones Unidas, 1992) afirma:

El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es a travs de la participacin de todos los
ciudadanos concernidos, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener
un acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades
pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades peligrosas en sus comunidades,
as como la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones. Los Estados debern
facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin pblica poniendo la informacin a disposicin
de todos. Deber proporcionarse un acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos,
entre los que se incluyen el resarcimiento de los daos y los recursos pertinentes.

Sin embargo, la implementacin de estos derechos an no ha Rajastn, India. El parlamento del ro, constituido en 1998,
avanzado al mismo ritmo que las expectativas generadas por se basa en un enfoque de cuenca centrado en la comunidad
esta declaracin internacional. La ausencia de informacin o y est formado por unos 70 pueblos y 46 microcuencas
de mecanismos de participacin y recurso desemboca en hidrogrficas. El parlamento se rene dos veces al ao y
decisiones que tienen un impacto negativo, excluyen y tiene una amplia gama de objetivos, entre los que se
consiguientemente despiertan la oposicin de las encuentran: la gestin sostenible de los recursos hdricos, la
comunidades afectadas. Tales decisiones raramente son gestin de la fertilidad del suelo y de la erosin de la tierra,
efectivas, frecuentemente son ilegtimas e injustas y minan la el freno de las actividades mineras ilegales, la generacin de
capacidad de integrar los asuntos medioambientales en los autoempleo y las opciones de medios de sustento
procesos de desarrollo. Como indica el Convenio sobre el alternativos, la promocin de grupos de mujeres y el
acceso a la informacin, la participacin pblica en la toma de incremento de la productividad agrcola a travs del uso de
decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio semillas y abonos locales. Se ha informado de que ha habido
ambiente en los Estados miembros (Convenio de Aarhus) de la impactos sociales, econmicos y medioambientales positivos.
Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas Entre otras cosas, se han regulado los patrones de utilizacin
(CEPE), ningn pas ha desarrollado plenamente las polticas o de los recursos, y se ha creado una plataforma para resolver
la capacidad organizativa para implementar todos los pilares
las disputas relacionadas con el reparto y la gestin del
del Principio 10. Esto es an ms cierto en muchos pases en
agua, los bosques y las tierras (Moench et al., 2003).
vas de desarrollo donde la transparencia y la inclusin en la
toma de decisiones cuentan con poca historia y a menudo
En distintos pases estn surgiendo mtodos alternativos para
tienen que hacer frente a una resistencia ms tenaz por parte
ampliar y profundizar la participacin pblica a la hora de
de intereses particulares dentro y fuera de los Gobiernos.
abordar los retos relacionados con el agua y otros referentes
al desarrollo. Las reformas que pretenden aumentar la
Ms o menos en la ltima dcada, se ha reconocido que, si
inclusin en la toma de decisiones relacionadas con el agua
se quiere que los esfuerzos para mejorar la cantidad y
se aplican al sector del agua de diversas maneras y grados.
calidad del abastecimiento hdrico tengan xito, stos, no
slo deben ser tcnicamente slidos y econmicamente
viables, sino que tambin deben ocuparse directamente de 3a. Beneficios de la descentralizacin
paliar la pobreza, de la cesin de poderes a nivel local y de El concepto de descentralizacin ha evolucionado a lo largo
la sostenibilidad del medio ambiente. En este sentido, se ha del tiempo y recibido distintas interpretaciones. De un modo
reconocido que las organizaciones y comunidades locales simple, se puede definir la descentralizacin como un medio
que son usuarias directas del agua poseen un slido de acercar la toma decisiones al punto en que se realiza el
conocimiento hidrolgico y socioeconmico local y son las trabajo prctico. Entre otras, la descentralizacin se ha
que ms tienen en juego en las decisiones sobre el agua. definido como la principal estrategia para transferir la
responsabilidad desde el Gobierno central a los niveles
La importancia de la participacin y de los enfoques desde la subnacionales de Gobierno, lo que representa un cambio
base, as como el papel fundamental de las iniciativas de la fundamental del marco institucional en el que se toman las
comunidad local para resolver los retos del agua ha sido decisiones polticas, sociales y econmicas (Rondinelli et al.,
puesta de manifiesto en el Parlamento del Ro Arwari en 1984).
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 75

El trmino se usa ahora con sentidos que se desvan en Adems, existe informacin limitada sobre el rendimiento y
muchos aspectos de esta caracterizacin, ya que actualmente la calidad de los servicios de los organismos del sector
La
la descentralizacin tambin se refiere a la transferencia de pblico. Por el contrario, el reparto de recursos entre los descentralizacin
responsabilidades a la sociedad civil y el sector privado. Por servicios del sector pblico probablemente sea ms
tanto, la descentralizacin debera verse como un proceso en eficiente bajo un rgimen descentralizado, ello suponiendo puede dar la
el que el Gobierno cede algunos de sus poderes de toma de que las instituciones pblicas locales probablemente
decisin y responsabilidades de gestin a niveles inferiores dispongan de mayor informacin sobre las preferencias y posibilidad a las
de Gobierno, al sector privado o a organizaciones comunales necesidades de los ciudadanos, como por ejemplo sobre
y de la sociedad civil. las demandas de agua entre los diversos grupos de personas, sobre
usuarios y la disposicin y la capacidad para pagar por
Cuando funciona bien, la descentralizacin reporta muchos mejoras en los servicios. Otro modo de descentralizacin todo a las que
beneficios: puede permitir la democratizacin en la toma de es hacer que los usuarios directos del agua sean ms
decisiones a travs de una mayor inclusin, transparencia y responsables de la gestin de la misma. Por ejemplo, los carecen de
responsabilidad de las partes concernidas. Si se implementa beneficios de la participacin de la comunidad local y el
recurso a gestores tradicionales del agua para mediar en
influencia social
adecuadamente, la descentralizacin puede dar la posibilidad
los conflictos por el agua, repartir el agua de modo
a las personas, sobre todo a las que carecen de influencia y poltica y de
social y poltica y de medios econmicos, de tener voz y eficiente y equitativo y mantener la infraestructura de
tomar parte en las decisiones que definen sus oportunidades riego, han sido demostrados en el caso de la gestin del medios
de subsistencia. sta tambin puede fomentar la integracin riego en India. Dichas experiencias pueden servir tambin
del conocimiento y las prcticas tradicionales con tecnologas como punto de entrada para la descentralizacin de las econmicos, de
innovadoras y la ciencia para promover una gestin justa y responsabilidades de gestin del riego. Las modalidades y
eficaz de los recursos y servicios hdricos. premisas locales para el reparto del agua, las prcticas de tener voz y
gestin y los mecanismos de resolucin de conflictos
Los sistemas descentralizados pueden hacer que los pueden variar. tomar parte en
Gobiernos sean ms receptivos. Es ms probable que los
funcionarios del sector pblico local sean denominados como 3b. La descentralizacin en prctica
las decisiones
responsables por los consumidores locales de servicios que A pesar del trabajo de reforma en curso, muchos pases an que definen sus
los funcionarios del Gobierno central. Ello puede, por tanto, carecen de disposiciones legales acerca de la responsabilidad
promover la receptividad en los organismos de gobierno para sobre el agua de los Gobiernos locales en la gestin y oportunidades
ocuparse de los servicios hdricos y las carencias desarrollo de los recursos hdricos. Un estudio sobre 42
administrativas. La existencia de Gobiernos locales pases de frica, Asia, Europa y Amrica Latina indica que 24 de subsistencia
autnomos y flexibles puede promover la produccin de pases carecen de disposiciones legales sobre la
prcticas innovadoras y adecuadas. De modo similar, los responsabilidad de los Gobiernos locales. Sin embargo, en
Gobiernos locales pueden estar en mejor posicin para algunos pases, las disposiciones legales sobre gestin de los
trabajar con ONG locales y otras organizaciones voluntarias recursos hdricos locales tienen mucho peso. Por ejemplo, en
comunitarias con el fin de identificar problemas y definir Mongolia, los gobernadores regionales y locales son
soluciones. Las decisiones de descentralizacin pueden responsables de la gestin del agua y de los planes para la
conducir a un acceso pblico ms fcil a la informacin sobre recogida, restablecimiento y uso del agua. Las leyes hdricas
el agua, lo que tambin supone menores costes para los de Vietnam exigen enfoques ms integrados y han
ciudadanos a la hora de obtener informacin sobre la eficacia descentralizado la gestin del riego a los comits del agua
del Gobierno en la oferta de servicios gubernamentales locales12.
locales que si se tratara del Gobierno central.
Qu nos dice la prctica de la descentralizacin? La
Como se ha sealado, la descentralizacin llevada a cabo de descentralizacin del poder para gestionar el agua (no slo
manera adecuada puede suponer una mayor democratizacin leer contadores y reparar fugas) no es fcil. A veces existen
y un acercamiento de las decisiones a los usuarios del agua. potentes fuerzas sociales y polticas, tanto dentro como fuera
Pero tambin hay motivos de eficiencia econmica tras la del Gobierno, que se benefician de la preservacin del status
descentralizacin que a menudo van en paralelo a los quo. Una serie de estudios confirma la hiptesis general
objetivos de democratizar la toma de decisiones. Se supone surgida de la investigacin de que la teora y la retrica de la
que acercar las decisiones a los usuarios del agua puede descentralizacin, con frecuencia, no se corresponde con la
revertir en un mejor reparto de los recursos hdricos y de la disposicin de los Gobiernos centrales y sus organismos anejos
prestacin de servicios. En un sistema de bienes y servicios a ceder el poder (Olowu y Wunsch, 2003). 12. Estos datos se basan en
pblicos altamente centralizado, a menudo hay una carencia informacin extrada del sitio
web Water Law and
de informacin fiable sobre los costes reales de dichos Los aos de autoridad centralizada pueden haber minado los
Standards. Vase:
servicios y de hasta qu punto stos estn subvencionados. antiguos sistemas tradicionales de gestin de los recursos, www.waterlawandstandards.org.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

7 6 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

RECUADRO 2.15: SISTEMAS TRADICIONALES AMENAZADOS EN INDIA

En los estados indios de Karnataka, Andhra Pradesh y Sistemas similares con gestores tradicionales del La funcin de los gestores tradicionales del agua se
Tamil Nadu, los gestores tradicionales del agua se agua tambin se encuentran en otras partes de ha reducido enormemente en los ltimos 50 aos,
llaman Neerkatti. stos son los responsables de India, como en Ladakh, Uttaranchal y Maharashtra. principalmente debido a que el agua se est
gestionar los depsitos de agua para el riego. Su Por ejemplo, en el sistema de riego cooperativo de convirtiendo en una propiedad del Estado. Por tanto,
conocimiento del terreno, del drenaje y de las Maharashtra, los comits de agricultores designan a la gestin del riego corre por cuenta de los
necesidades de riego es mucho ms profundo que el los gestores del agua. El puesto es a menudo departamentos del Gobierno y ha derivado hacia
que puedan tener los ingenieros que se ocupan hoy hereditario para garantizar la lealtad a la prctica una tendencia inducida por el Gobierno a usar las
da del agua. Su trabajo comienza antes del monzn. local. Para asegurar la neutralidad en la toma de aguas subterrneas para el riego en vez de las
El mantenimiento del depsito, que es de propiedad decisiones sobre el riego, se suele elegir a residentes superficiales. Consiguientemente, la infraestructura
comunal, requiere de la accin colectiva. Los del pueblo sin tierras. La funcin de stos es vigilar, tradicional de riego con depsitos se ha degradado
Neerkattis fijan la fecha en que la comunidad ha de regular y mantener los flujos de agua en la acequia y las acequias se han obstruido. La gestin
ayudar a limpiar de lodos el depsito y la balsa; hacen tradicional del agua a menudo choca con prcticas
principal, las derivadas y las de cada campo. Los
una estimacin del trabajo requerido y lo dividen entre formales de concesin de permisos de agua y
gestores del agua desempean un papel crucial a la
los beneficiarios de los depsitos. Con las primeras normativas; por consiguiente, se crean
hora de resolver disputas sobre el agua gracias a su
lluvias del monzn, hacen una estimacin de las incertidumbres acerca de las responsabilidades de
conocimiento de los flujos hdricos en los distintos
reservas disponibles de agua y deciden sobre la cuota gestin. Los Gobiernos de Andhra Pradesh y Tamil
sistemas de acequias. En algunos pueblos de Ladakh,
de agua por persona y el tipo de cultivos que hay que Nadu han promulgado recientemente leyes para
se formaliza por escrito un contrato entre los
sembrar. Los Neerkattis aseguran el suministro a todos reforzar la gestin participativa del riego, producto
gestores tradicionales del agua y los habitantes del
los campos de modo rotatorio. La forma en que esto de las crecientes disputas sobre el agua y de la
pueblo. El contrato estipula las obligaciones y
se lleva a cabo puede variar. En un determinado necesidad de restablecer los depsitos de agua. Sin
responsabilidades y la imparcialidad de estos
pueblo, por ejemplo, los usuarios finales son los embargo, esta legislacin ha implicado en gran
primeros en recibir el agua. Las tierras localizadas ms gestores. Los gestores tambin supervisan el
medida la creacin de miles de asociaciones de
cerca de los depsitos se beneficiarn de las mantenimiento y median en los conflictos. Si hay
usuarios del agua (slo en Andhra Pradesh se han
filtraciones de agua. La duracin del riego depende de alguna disputa seria, el asunto puede ser transferido
constituido 70.000), sin restablecer la funcin de los
cada cultivo. Si el cultivo se empieza a secar, los a otras instituciones del pueblo. Tambin difiere la gestores tradicionales del agua. Estas asociaciones
Neerkattis estn autorizados a desviar el agua hacia manera de decidir sobre el reparto de agua. En de usuarios del agua han tenido resultados muy
los campos sedientos, cortando incluso la derivacin a algunos lugares, ha habido una especie de sistema desiguales. En cualquier caso, se est perdiendo
todos los dems campos; tambin pueden tener otras de lotera llevado a cabo para garantizar un reparto cada vez ms el conocimiento de la gestin
funciones relacionadas con la gestin de los cultivos. imparcial. En otros lugares, el agua de riego se tradicional del agua.
Para minimizar el riesgo de partidismo, los Neerkattis concede prioritariamente al agricultor que labra
no gozan de ningn poder formal poltico ni poseen primero la tierra, independientemente de su Fuente: Centro para la Ciencia y el Medio Ambiente (CSE),
tierras vinculadas al sistema de depsitos de agua. ubicacin. 2003.

como es el caso de los aos de Gobiernos coloniales ejemplo, en Oriente Medio y en el Norte de frica, muchos
seguidos de una autoridad centralizada (vase el Recuadro casos de Gestin Participativa del Riego (GPR) indican que los
2.15). La pasada centralizacin de la toma de decisiones Gobiernos dan a la GPR un apoyo retrico, pero que en la
sobre el agua en India ha llevado a que cada vez se pierdan prctica no proporcionan estructuras de incentivos
ms las formas locales de gestionar los recursos hdricos. En adecuadas, ni mecanismos institucionales o normas que
tales casos, han de reinventarse y reformularse las permitan una gestin local efectiva del riego. A pesar de la
organizaciones locales de gestin del agua que emanan de la
evidencia de que la GPR funciona, algunos Gobiernos no son
sociedad civil.
tan entusiastas acerca de la gestin local del agua como
reivindican ser. Algunos estudios de casos demuestran que,
Las tendencias observadas muestran que muchos Gobiernos
con la aplicacin de la GPR, la eficiencia del uso del agua
no estn dispuestos a descentralizar los poderes y recursos
puede aumentar de un 30% a un 50% y que la energa
necesarios a los organismos locales, lo que puede reprimir
usada para el bombeo puede reducirse a la mitad (Attia,
gravemente las opciones de los organismos locales a la hora
de gestionar los recursos hdricos y prestar servicios. Tambin 2004). Entre otros beneficios menos documentados se
se ha observado que los Gobiernos recuperan poderes y encuentra la reduccin de los conflictos locales por el agua y
recursos financieros de los organismos locales, a menudo en una sensacin de fortalecimiento del poder comunitario e
respuesta a la presin de los burcratas y legisladores individual que se cree mejora la salud familiar y el bienestar
descontentos con la prdida de poder (Manor, 2003). Por (Brooks, 2002).
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 77

Otros estudios han sido enfocados hacia el potencial de la comparacin efectuada de casos de gestin de recursos
descentralizacin para reforzar la participacin democrtica y basada en la comunidad que han tenido xito con otros que
el fortalecimiento de los poderes de los grupos marginados, han fracasado en Mxico. Se han identificado dos rasgos
incluidas las mujeres. Estos estudios demuestran que la distintivos de la gestin con xito: el primero puso nfasis
descentralizacin democrtica tiene un historial muy desigual en el importante papel que tienen la asambleas
como medio de reducir la pobreza. Se ha sealado que sta comunitarias, convocadas regularmente y con elevado nivel
puede ayudar a reducir la pobreza que surge de las de asistencia; y el segundo hizo hincapi en la importancia
desigualdades entre regiones, pero que a menudo no de las prcticas de rendicin de cuentas e informacin que
disminuye realmente la que surge de las desigualdades dentro proporcionan a los miembros de la comunidad un flujo de
de las regiones. Pruebas recientes sugieren que el impacto de informacin suficiente (Klooster, 2000). La diferencia que
la descentralizacin puede ser ms positivo de lo que se haba dichas asambleas comunitarias locales, en tanto que foros
pensado antes, sobre todo para las mujeres. Hay pruebas transparentes de participacin activa, puede suponer para
evidentes de que la presencia de un nmero significativo de los servicios hdricos ha sido tambin referido desde otras
mujeres en los organismos locales de toma de decisiones partes de Amrica Latina. Un estudio de caso (Rosensweig,
aumenta, a veces, la cantidad y calidad de servicios cruciales,
2001) referido a la pequea ciudad de Itagua, Paraguay,
como el cuidado prenatal y postnatal (Manor, 2003).
mostr que las juntas comunitarias del agua tenan ms
xito a la hora de mejorar los servicios hdricos.
3c. Informacin, desarrollo y acceso
La participacin de las personas y el acceso a informacin
3d. Grado de participacin pblica en la
relevante sobre el agua son prerrequisitos esenciales para Proyecto escolar de
el xito de la descentralizacin. Una de las razones por las
toma de decisiones relativas al agua
UNICEF en un campo de
Los bajos niveles de participacin y acceso a la informacin
que se defiende que la descentralizacin conduce a desplazados internos en
eficiencia y equidad en la asignacin y distribucin del agua tambin se han confirmado en una serie de estudios de pases
Sudn
es porque ello permite adaptar los servicios a nivel local a llevados a cabo por la Iniciativa de Acceso (TAI) en 2001-03.
las necesidades y las demandas locales Cules son los La Tabla 2.2 muestra que las disposiciones legales referentes
mecanismos que hacen que los que toman decisiones a la participacin local son dbiles.
puedan tener conocimiento de las necesidades, demandas y
experiencias locales? El nico mtodo factible es disponer En la primera ronda de evaluaciones nacionales llevada a cabo
de un proceso inclusivo y transparente de toma de por TAI, el acceso a la informacin sobre el control de la calidad
decisiones locales y centrales a travs del cual los del agua y el grado de participacin pblica en los procesos de
diferentes actores puedan expresar sus derechos y toma de decisiones sobre el agua se destacaron como aspectos
preferencias. Este punto se ha subrayado en una clave para la mejora en la mayora de los pases13.

Tabla 2.2: Derechos de participacin pblica en los marcos constitucional y legal 13. En el periodo 2001-03, TAI
llev a cabo evaluaciones
Indicadores Dbil Medio Fuerte piloto en nueve pases para
Garantas La constitucin no garantiza No se ofrece ningn valor: La constitucin garantiza el comprobar su metodologa e
constitucionales de la explcitamente el derecho slo dos opciones de derecho a la participacin identificar las necesidades de
participacin pblica a la participacin pblica indicadores fuerte y pblica en la toma de acceso mejorado a la
en la toma de decisiones dbil decisiones en: Tailandia, informacin y la
en: Chile, Hungra, India, Uganda participacin. Por ejemplo, se
Indonesia, Mxico, utilizaron varios sub-
Sudfrica, Estados Unidos indicadores para evaluar una
Exhaustividad en la No se especifican los tipos Se especifican los tipos de Se especifican los tipos de serie de caractersticas de
notificacin y las de decisiones referidas a decisiones referidas a decisiones referidas a polticas participacin pblica en casos
observaciones en los polticas y proyectos que proyectos que requieren y proyectos que requieren especficos de toma de
diferentes tipos de requieren notificacin notificacin pblica y notificacin pblica y decisiones. Algunos de estos
procesos de toma de pblica y observaciones: observaciones, pero no las observaciones: Mxico, indicadores examinan la ley y
decisiones Indonesia, Tailandia decisiones sobre polticas: Sudfrica, Estados Unidos las normas que rigen la
Chile, Hungra, India, participacin pblica. Otros
Uganda se centran en la prctica
Requisitos de No se requiere notificacin Las EIA requieren notificacin Las EIA requieren notificacin ilustrada por procesos
notificacin pblica y pblica ni observaciones pblica y observaciones en pblica y observaciones en las seleccionados de toma de
observaciones para para las evaluaciones de la etapa final: Hungra, diversas etapas: Chile, decisiones. Los resultados
aqu descritos estn basados
evaluaciones de impacto impacto ambiental (EIA): India, Indonesia, Mxico, Sudfrica, Estados Unidos
en los informes que se
ambiental Tailandia Uganda
pueden acceder en
Fuente: La Iniciativa de Acceso, Informes de los equipos nacionales, vase WRI, 2002. www.accessinitiative.org
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

7 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Las evaluaciones piloto de TAI indicaron lo siguiente: gobernabilidad del agua que sern sometidos a pruebas
piloto en 2005-06.
Los derechos de participacin pblica estn
insuficientemente articulados en la mayora de los marcos 3e. Acceso a la informacin sobre calidad
legales y constitucionales de los pases piloto.
del agua
La informacin sobre el agua tambin moviliza a la opinin
Los casos de formulacin de polticas medioambientales a pblica para instar a los que contaminan y a los Gobiernos a
nivel nacional fueron registrados en los puestos ms altos
que reduzcan la contaminacin y mejoren la calidad del
en calidad y accesibilidad.
agua. Las evaluaciones piloto de TAI concluyeron que el
pblico rara vez dispone de acceso a una informacin til
Los procesos de planificacin regionales o locales sobre la calidad del agua potable y superficial. La Tabla 2.3
demostraron niveles medios o fuertes de accesibilidad, indica que, aunque la calidad de la informacin sea
pero una variabilidad considerable de la calidad del aceptable, su acceso est a menudo muy restringido. Como
esfuerzo llevado a cabo por las autoridades pblicas.
resultado de ello, los individuos y comunidades no pueden
protegerse a s mismos del agua contaminada o hacer un
En los sectores productivos, extractivos, de infraestructura y seguimiento de la mejora de su calidad. Las evaluaciones
otros en el mbito nacional de los pases piloto, la toma de piloto de TAI sobre el acceso a la informacin sobre calidad
decisiones es, por lo general, menos accesible al pblico. del agua arrojaron adems los siguientes resultados:
el pblico, Las decisiones a nivel de proyecto registraron una Los sistemas de control de la calidad de agua evaluados
participacin pblica muy variable por lo que se refiere a
rara vez dispone calidad y accesibilidad.
haban estado en funcionamiento durante ms de tres
aos. Todos los sistemas de control, a excepcin de los de
de acceso a una India, proporcionaron regularmente informes, por lo menos
La participacin suele ser ms baja en las primeras etapas durante este periodo. Algunos de los sistemas de control
informacin til de la toma de decisiones y en el control de la haban estado operativos durante dcadas. Por ejemplo,
implementacin o en la revisin de la ejecucin. RandWater en Sudfrica empez a operar en 1927.
sobre la calidad
Los procesos de toma de decisiones normalmente sitan
Teniendo en cuenta la cantidad de parmetros estudiados,
del agua en el pblico o en las comunidades afectadas la
los sistemas de control se dividen en completos o bsicos.
responsabilidad de iniciar la participacin.
potable En Hungra, India, Mxico, Sudfrica y Estados Unidos, se
comprob que los sistemas elegidos controlan un conjunto
Una participacin pblica significativa mejora las
y superficial decisiones. En los casos donde el Gobierno del pas piloto
de parmetros fsicos, bacteriolgicos, qumicos y vricos
del agua. Los sistemas en Tailandia y Uganda controlan
invirti en apoyar una participacin significativa y solicit unos parmetros ms bsicos.
informacin de forma activa o donde la sociedad civil
organiz o inici un dilogo o proporcion datos a los que
La calidad del sistema para proporcionar informacin sobre
respondi el Gobierno las decisiones adoptadas
la calidad del agua tambin depende de cmo las redes
incorporaron aspectos medioambientales y sociales.
de control estn coordinadas. Los sistemas de control
pueden cubrir una simple rea urbana (como en Mxico o
En el periodo 2004-05, ms de 20 pases se sometieron a Indonesia); pases enteros (como en Hungra, India, Chile
evaluaciones de TAI, lo que suministrar ms informacin y Tailandia); o regiones concretas dentro de un pas (como
sobre la puesta a disposicin de informacin y la el estado de California en los Estados Unidos).
participacin. Algunos resultados iniciales de esta ronda de
evaluaciones han mostrado lagunas especficas, sobre todo En Tailandia, al contrario, el control del agua potable del
en la difusin de la informacin entre grupos minoritarios grifo depende de varias instituciones: las plantas de
as como en la implicacin del pblico en procesos de tratamiento y depuracin de agua metropolitanas, las
planificacin. A medida que los pases desarrollan planes de autoridades del agua provinciales y la empresa privada
Universal Utilities Company. El control del agua embotellada
GIRH, es importante examinar en qu grado, no slo se
depende de otro organismo: la Administracin de
consulta al pblico, sino que se le hace partcipe de la
Alimentos y Medicamentos. En Tailandia tambin se
formulacin de los planes. El Recuadro 2.16 destaca dos observ que, mientras que algunos datos analticos sobre
casos relacionados con el acceso a la informacin sobre el la calidad del agua del grifo se podan obtener de las
agua y la participacin en Ucrania y Estonia. Adems, TAI ha autoridades del agua, la Administracin de Alimentos y
iniciado un proceso de desarrollo de indicadores de Medicamentos (FDA, por sus siglas en ingls) no realiza
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 79

RECUADRO 2.16: ACCESO A LA INFORMACIN Y PARTICIPACIN PBLICA EN EL SECTOR DEL AGUA

Emergencias relacionadas con el agua en abastecimiento de agua". La evaluacin de la que el control del agua potable recae en el
Ucrania participacin pblica en la toma de decisiones Ministerio de Asuntos Sociales. Existe un fuerte
Se llev a cabo la evaluacin del caso de una relacionadas con la implementacin de la poltica, la mandato legal para el control del agua potable,
emergencia que tuvo lugar en 2000 y que supuso estrategia, los planes, los programas y la legislacin pero resulta problemtico hacer pblicos estos
la contaminacin de las aguas subterrneas en los se realiz usando distintos indicadores. Se observ datos. Sin embargo, el Ministerio de Asuntos
que no hubo participacin pblica por parte del Sociales ha iniciado un proyecto para difundir los
cinco asentamientos del distrito de Pervomasysk, en
sector qumico para desarrollar los documentos datos sobre el control del agua potable al pblico
la divisin administrativa de Mykolayiv, causada por
anteriormente mencionados. Sin embargo, todos los va Internet. En Estonia existen ocho subcuencas en
varios agentes qumicos extremadamente txicos (el
las que el Gobierno ha empezado a elaborar planes
tambin llamado Accidente de Boleslavchik). Se documentos estaban disponibles y eran accesibles
de gestin del agua. La cuenca del Pandivere est
utilizaron diferentes indicadores para estimar el al pblico.
ubicada en el centro de Estonia y es una regin
acceso a la informacin sobre emergencias
sensible a los nitratos. Se invit a todo el pblico a
medioambientales. Entre los indicadores, se otorg Control del agua potable y planes hdricos que participara en la redaccin del plan de gestin
la mxima puntuacin a la presencia de informacin regionales en Estonia del agua y se dio un tiempo prudencial para hacer
sobre las emergencias medioambientales en En este caso, se evalu el acceso a los datos sobre comentarios. La aportacin del pblico se incorpor
Internet. Este tipo de informacin es de acceso libre el control del agua potable en una pequea ciudad a la decisin final. Sin embargo, desde el punto de
y se encuentra en el sitio web del Ministerio de al sudeste de Estonia donde se sabe que existen vista de la implicacin de las minoras, la
Emergencias de Ucrania. Sin embargo, el pblico no problemas relacionados con el agua potable que oportunidad concedida a la participacin pblica fue
tuvo acceso en lnea a la informacin sobre el son representativos de toda la regin. La ciudad negativa. No se hicieron especiales esfuerzos por
impacto de esta emergencia medioambiental en la tambin es representativa en trminos de capacidad invitar a los rusoparlantes (aproximadamente el 5%
salud de las personas y en el medio ambiente y, administrativa. Cuando se compara el nivel de o menos de la poblacin residente en la cuenca) a
sobre todo, acerca de su efecto sobre la calidad del difusin de los datos sobre agua potable con la de participar en el desarrollo del plan. Aunque la ley
agua potable. Fue bastante difcil encontrar material los datos relativos al control de la calidad del aire, prescribe condiciones para la participacin (por
emprico referente al sector qumico relacionado con se ve que la difusin de los primeros no est muy ejemplo, tiempo para comentarios, nmero de
la participacin pblica. El equipo de investigacin desarrollada. Una de las razones es quizs que el reuniones, etc.), no dice nada acerca de adoptar
de Ecopravo-Kiev se centr en el papel del pblico control del aire es jurisdiccin del Ministerio de medidas especiales para implicar a las minoras.
en el desarrollo del Plan de Accin Nacional sobre Medio Ambiente (donde se han llevado a cabo
Fuente: La Iniciativa de Acceso; Informes de los equipos
Salud Medioambiental y sobre la ley ucraniana de varios cursillos de formacin y proyectos para nacionales; EcoPravo, Kiev, Ucrania; y el Instituto del Medio
2002 "Sobre el agua potable y el sistema de implementar la Convencin de Aarhus), mientras Ambiente de Estocolmo, Tallinn, Estonia, 2004.

ningn seguimiento de los agentes contaminantes en el vez ms una oportunidad para que el pblico aprenda ms
agua embotellada. La FDA slo presta atencin a las sobre los aspectos relacionados con el control de la
conclusiones de sus anlisis: si la calidad del agua potable calidad del agua. En Hungra, el sitio web del Programa
de la marca seleccionada es "segura". Esta poltica significa Nacional de Accin Sanitaria proporciona amplia cobertura
que los consumidores no pueden comprobar la presencia de los asuntos relacionados con el medio ambiente y la
de agentes contaminantes especficos. Estos detalles puede salud. En California, el sitio web del Environmental Justice
ser relevante para grupos poblacionales de riesgo como Coalition for Water anima a los ciudadanos a que se
nios, mujeres en estado y personas mayores. involucren en el control de la calidad del agua en sus
comunidades.
En Hungra, sin embargo, los distintos aspectos
relacionados con el control del agua potable y superficial Hay dos pases que proporcionan ejemplos sobre cmo se
los gestionan distintos organismos y los sistemas y los pueden difundir los datos del agua. En Sudfrica,
datos ni se coordinan ni se integran. La leccin que hay RandWater ha creado un sitio web donde suministra a los
que aprender de los ejemplos tailands y hngaro es usuarios datos actualizados sobre temas relacionados con
sencilla: los sistemas unificados e integrados ofrecen una el agua. Por ejemplo, un mapa seala las zonas donde no
imagen ms coherente de la calidad del agua y suponen se debera beber el agua sin tratarla previamente y donde
un menor reto a la hora de obtener informacin. se debera evitar su contacto debido al peligro de contagio
por microorganismos nocivos para la salud. En Estados
Las tecnologas de la informacin facilitan el acceso Unidos, los proveedores de agua proporcionan informes
pblico a la informacin. Los sitios web proporcionan cada anuales a los clientes sobre el agua potable que ofrecen.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

8 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Tabla 2.3: Calidad y accesibilidad de los datos sobre agua en una seleccin de pases
Pas Calidad de la informacin1 Accesibilidad
Hungra2 Intermedia Escasa
India Intermedia Escasa
Indonesia3 Escasa Escasa
Mxico4 Elevada Escasa
Sudfrica Intermedia Intermedia
Tailandia Escasa Escasa
Uganda Escasa Escasa
Estados Unidos: California Intermedia Elevada

1. El sistema otorga la puntuacin "escasa" cuando slo se han registrado unos pocos parmetros sobre calidad del agua.
2. Datos de casi la totalidad de las 12 inspecciones y de 7 de las 19 oficinas de salud pblica en cuatro semanas; 7 de las 19 oficinas
respondieron sobre la cuestin del agua potable.
3. Indonesia present un valor nico tanto para la informacin sobre la calidad del aire como de la del agua.
4. Mxico publica informacin sobre el agua potable a nivel estatal pero no la desglosa en abastecimiento individual de agua.

Fuente: La Iniciativa de Acceso, Informes de los equipos nacionales, 2004.

Por otra parte, resulta difcil obtener informacin detallada pudieron obtener ningn dato; en India, los datos slo se
sobre la calidad del agua potable y superficial en todos los pudieron obtener a travs de un contacto personal.
pases piloto, excepto en dos: Estados Unidos y Sudfrica.
Con las enmiendas de 1996 a la Ley sobre Agua Potable En resumen, existen muchas diferencias en la actuacin de
Segura (Safe Drinking Water Act), Estados Unidos exige a los los organismos gubernamentales para proporcionar
proveedores de agua que suministren a los clientes informes informacin al pblico sobre la calidad del agua potable y la
anuales. Estos informes se suelen enviar con las facturas; superficial. De modo conjunto, los resultados de las
algunos se publican tambin en Internet. Equipos de cinco actuaciones de suministro de informacin sobre la calidad del
pases (Hungra, India, Mxico, Tailandia y Uganda) no agua dejan mucho que desear. Esto debera compararse con
Hombres pescando al
atardecer con redes
llevaron a cabo una difusin activa de datos sobre calidad la evaluacin de la difusin de informacin y de la
cuadradas en Dhaka, del agua potable entre el pblico, ni a travs de Internet ni a participacin pblica relacionada con la calidad del aire, que
Bangladesh travs de la prensa. En Mxico y Uganda, los equipos no result ser slida.
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 81

4a Parte. La gobernabilidad del agua en el


futuro
En la ltima dcada, el agua y su gobernabilidad han ocupado un lugar destacado en la agenda poltica
internacional y seguirn siendo una prioridad internacional hasta 2015 en el marco del Decenio "El agua, fuente
de vida". Los esfuerzos internacionales por promover la reforma institucional sobre el agua han incluido
recomendaciones sobre la buena gestin del agua, as como el establecimiento de objetivos y metas para
mejorar la prestacin de los servicios hdricos a los pobres y para una mayor sostenibilidad medioambiental a
En los pases
travs de los ODM. Actualmente se han depositado grandes esperanzas y expectativas en los recientes en vas de
objetivos internacionales sobre el agua surgidos de la Cumbre del Milenio y la CMDS para mejorar la situacin
hdrica de miles de millones de personas. Es una paradoja que, mientras diversos foros internacionales han desarrollo hay
intensificado sus trabajos destinados a la mejora de la situacin mundial del agua y a la implementacin de
objetivos hdricos dentro de un determinado plazo, la financiacin del sector hdrico en los pases en vas de a menudo
desarrollo est actualmente disminuyendo o estancndose en el mejor de los casos. La financiacin procedente
de donantes sigue estancada y las inversiones adicionales de las compaas multinacionales del agua para significativas
mejorar la gobernabilidad del agua y el acceso a la misma estn actualmente disminuyendo. Hay muy pocas
pruebas de que los Gobiernos de los pases en vas de desarrollo estn reforzando sus presupuestos hdricos. y serias lagunas
entre la
Se ha demostrado que la gobernabilidad del agua es parte La privatizacin de los servicios hdricos en los pases en
de la gobernabilidad global nacional y, por consiguiente, est vas de desarrollo no ha sido capaz de cumplir las elevadas formulacin
influida, para mejor o para peor, por sta, por la cultura expectativas de mejora y extensin de los servicios de
nacional, por los acontecimientos locales del pas y su abastecimiento de agua y de saneamiento. Gran parte del
de polticas
entorno (por ejemplo, los conflictos) y por los desarrollos en debate sobre la privatizacin se ha centrado, de modo
la economa mundial. Entre las tendencias de gobernabilidad sesgado, en las compaas multinacionales del agua. Estn
y su
del agua se incluyen las siguientes: brotando como hongos compaas de agua locales y a
implementacin,
pequea escala tanto en reas urbanas como rurales y su
Como respuesta a presiones internas y a las presiones de potencial para mejorar el abastecimiento de agua y el y ello no slo
la comunidad internacional y organizaciones regionales saneamiento sigue siendo en gran medida ignorado. Hay,
como la UE, se est llevando a cabo actualmente un por tanto, necesidad de dar un nuevo enfoque a la por la
proceso amplio de reforma de la gobernabilidad del agua. privatizacin para explorar de modo ms sistemtico de
Este progreso es desigual y por lo general lento, como qu manera las empresas locales de agua, incluyendo resistencia
ponen de manifiesto los escasos logros en la produccin tanto las compaas del agua como las organizaciones de
de planes nacionales de GIRH y la escasa atencin la sociedad civil, pueden contribuir a mejorar los servicios institucional
prestada al agua en los DELP. En los pases en vas de hdricos. Es hora ya tambin de reintroducir la funcin del
desarrollo hay a menudo significativas y serias lagunas Gobierno y volver a poner de relieve su importancia a la de las
entre la formulacin de polticas y su implementacin, y hora de recabar y promover unos fondos de inversin
ello no slo por la resistencia institucional de las apropiados, as como su papel fundamental en la organizaciones
organizaciones del agua del sector pblico. regulacin y otras funciones de gobernabilidad.
del agua
Se han efectuando progresos en los derechos sobre el agua Las recientes medidas tomadas por Gobiernos de pases de del sector
en el reconocimiento de la importancia de los mismos como baja renta para delegar responsabilidades de gestin del
medio de abordar los problemas sociales y econmicos, el agua a estratos administrativos ms bajos tuvieron poco pblico
reconocimiento de la importancia de los usos y tradiciones xito. El progreso es lento, los Gobiernos no estn
locales, el reconocimiento de su papel a la hora de facilitar delegando los poderes y recursos necesarios y, en algunos
la gestin de la competencia local por el agua y el casos, han vuelto a recuperar la responsabilidad delegada. A
reconocimiento del derecho humano a un agua segura. menudo, los Gobiernos locales no tienen la capacidad para
hacer lo que se requiere. Los grupos locales y las personas
La corrupcin es un gran problema en el sector del agua, individuales se ven impedidos por la falta de acceso a
como en muchos otros sectores, pero sus efectos no estn informacin clave y, frecuentemente, por su exclusin del
bien cuantificados por falta de informacin detallada. ste proceso de toma de decisiones sobre el agua. Debera haber
es uno de los desafos que han sido menos abordados en una opinin ms serena sobre el propio concepto de
el sector y an queda mucho por hacer al respecto. descentralizacin y los tipos de descentralizacin que son
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

8 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

tiles para mejorar la gestin de los recursos hdricos y la a todos los niveles no deberan abstenerse de intentar
prestacin de servicios. La descentralizacin, sin los desempear un papel en la configuracin de los resultados
controles y contrapesos adecuados, puede llevar a que las polticos e influir en la voluntad poltica. Todas las partes
lites locales refuercen sus posiciones a expensas de los deben prepararse, cada vez ms, a actuar en diferentes
grupos poltica y econmicamente marginados. contextos sociales y polticos. Ello no pretende sugerir que
los gestores del agua deban posicionarse polticamente, sino
En la actualidad, sigue siendo necesario que se desarrollen que tienen que ser conscientes de que la formulacin de
instituciones ms eficaces en el sector del agua de muchos polticas y su implementacin es un asunto poltico.
pases. Gran parte del desarrollo conceptual y de la divisin de Conociendo el juego y las reglas polticas, stos pueden
roles y responsabilidades entre las agencias gubernamentales, realizar aportaciones ms estratgicas a los procesos de
las empresas privadas y la sociedad civil, tiende a quedar formulacin de polticas y a otros procesos de toma de
envuelto en la poltica y no refleja las necesidades reales decisiones. Al desarrollar el trabajo sobre la mejora de la
sobre el terreno. Los Gobiernos y donantes deberan apoyar gobernabilidad del agua es fundamental tener en cuenta los
cada vez ms el establecimiento de autoridades reguladoras siguientes aspectos:
independientes y slidas con el fin de facilitar el cumplimiento
de concesiones u otros tipos de acuerdos entre los sectores La reforma del sector del agua va paralela a la reforma
pblico y privado. Deberan dedicarse mayores esfuerzos a global de la gobernabilidad. Es muy improbable que una
reforzar las capacidades reguladoras as como a hacerlas mayor participacin efectiva, transparencia, etc., arraigue
independientes. en el sector del agua a no ser que el sistema global de
gobernabilidad del pas as lo permita. Como parte de la
La experiencia ha demostrado que el desarrollo puede estar ampliacin de la agenda del agua, existe la necesidad
ms arraigado en aquellos sistemas donde el Gobierno, las cada vez mayor de armonizar y coordinar los objetivos y
empresas privadas y la sociedad civil tengan la posibilidad de principios internacionales sobre el agua con otros
trabajar juntas en los diversos mbitos. Es preciso un dilogo regmenes internacionales, como los regmenes
reforzado a tres bandas sobre los temas del agua entre los comerciales mundiales o regionales. A no ser que los
Gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. La mejora de asuntos relacionados con el agua pasen a formar parte de
Hay escasa la gobernabilidad, unida a un enfoque de gestin integrada, procesos comerciales ms amplios a escala nacional e
puede ser un vehculo para una mayor transparencia, internacional, de la estabilidad y de la democratizacin, la
evidencia de participacin y un clima de dilogo y acercamiento entre las posibilidad de alcanzar los objetivos internacionales sobre
partes que vaya dirigido a aumentar la negociacin y a el agua seguir estando lejana. Existe por lo tanto la
que los minimizar las diferencias dentro del sector del agua. Puede necesidad de colaborar con nuevos actores externos al
quiz parecer ingenuo pensar que todas las disputas y mbito del agua y de formar redes de desarrollo de los
Gobiernos de los diferencias pueden salvarse, pero una sociedad que pretenda recursos hdricos ms inclusivas.
abordar los problemas del agua debe realizar serios
pases en vas esfuerzos para resolver las diferencias y poder idear La reforma del agua y su implementacin est
instituciones legtimas y procesos de mediacin de disputas progresando, aunque a veces lo haga muy lentamente. En
de desarrollo (por medio del sistema judicial, mecanismos informales de muchos pases en vas de desarrollo, el sector del agua y
resolucin de conflictos y elecciones) o, por lo menos, sus instituciones adolecen de fragmentacin,
estn reforzando minimizar sus repercusiones (compensacin a grupos marginalizacin y bajas capacidades. Adems, la
desfavorecidos, etc.). marginalizacin de los departamentos y ministerios del
sus agua en los asuntos polticos globales del pas es la regla
presupuestos Se ha demostrado que la gobernabilidad es importante para ms que la excepcin. Los objetivos internacionales
una gestin equitativa, eficiente y sostenible de los recursos relacionados con el agua y los planes y polticas
relacionados con hdricos y servicios relacionados y que sta contribuye a nacionales de GIRH significan poco a no ser que stos se
conseguir los objetivos internacionales relacionados con el traduzcan en legislacin, reforma institucional,
el agua agua. Los sistemas de gobernabilidad estn intrnsecamente implementacin de la participacin, fondos suficientes,
ligados a los procesos polticos y al poder. Por tanto, el etc. Deben intensificarse las acciones hacia la
camino para una mejora de la gobernabilidad no puede implementacin de polticas y planes hdricos. El
evitar la poltica y pasa a travs de contextos muy compromiso poltico para implementar las polticas y la
politizados. Tratar el tema de la mejora de la gobernabilidad legislacin del agua existentes an debe recorrer un largo
del agua es todo un reto ya que sta debe tener lugar camino hasta alcanzar los objetivos internacionales
dentro de un contexto ms amplio de reforma. De todos relacionados con el agua.
modos, los actores concernidos en el sector del agua pueden
contribuir al proceso esforzndose por alcanzar polticas La representacin y participacin de los diversos intereses
integradas que permitan la participacin colectiva y la presentes en la toma de decisiones sobre el agua es un
subsidiariedad. Las partes concernidas en la gestin del agua factor importante a la hora de tratar la cuestin del agua
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LO S R ETO S D E LA G O B E R N A B I L I DA D D E L A G UA . 83

en las zonas urbanas y rurales y las dinmicas sobre la agua sigue siendo rgida y el reto contina siendo desarrollar
seguridad alimentaria y la gobernabilidad. Los temas unas estructuras de gobernabilidad y unas instituciones
existe el reto
flexibles y adaptables. Debe prestarse ms atencin a la
relacionados con el poder y la representacin deberan
necesidad de disponer de instituciones y enfoques slidos que
de disponer de
presentarse de forma explcita, por ejemplo, al negociar
puedan gobernar o guiar el complejo y a veces sorprendente
una compensacin justa para los agricultores por transferir
proceso de gobernabilidad del agua; proceso que resulta
un agua
el agua a las ciudades.
fundamental para la gestin a largo plazo a nivel regional, de suficiente, de
cuenca, de acuferos o incluso local (Moench et al., 2003). Esto
4a. Ausencia de un programa
de seguimiento del progreso
sugiere que aplicar soluciones especficas la solucin ideal calidad
puede ser menos relevante y pone de relieve la importancia de
No existe un programa para mejorar la gobernabilidad.
Partiendo de las condiciones sociales, polticas y econmicas
dar paso a procesos y marcos que se puedan aplicar a la apropiada y en
resolucin de determinadas cuestiones en situaciones de
previas, toda sociedad debe encontrar su propia forma de restriccin econmica o de otro tipo y tambin en contextos de el lugar y
mejorar la gobernabilidad. A pesar de la variedad de diseos cambio; es decir, segundas o terceras mejores soluciones.
y formas de implementar mejoras en la gobernabilidad tiempo
alrededor el mundo, hay tambin ciertas caractersticas del Muchos pases se encuentran actualmente en una encrucijada
sector del agua que deben ser consideradas: sobre si invertir o no el capital poltico y financiero necesario adecuados
para aumentar los esfuerzos encaminados a mejorar la
El agua es un recurso renovable, ya que se auto-reproduce gobernabilidad del agua. Seguir hacindolo como hasta
por medio del ciclo hidrolgico. Aunque hay abundante ahora ya no es una opcin viable. Si los niveles de inversin
agua dulce a escala mundial, existe el reto de disponer de y el ritmo de la reforma no se incrementan, las posibilidades
un agua suficiente, de calidad apropiada y en el lugar y de un pas de suministrar agua y saneamiento para todos,
tiempo adecuados. aumentar la produccin de alimentos y conservar el medio
ambiente se vern seriamente comprometidas. Esto provocar
a largo y corto plazo que las perspectivas de desarrollo de las
La naturaleza de los recursos hdricos es multifuncional y
sociedades se reduzcan.
est hidrolgicamente interconectada.

El agua se considera, ante todo, un bien pblico, pero


debido a su naturaleza multifuncional a veces tambin es
un bien econmico. El agua tiene, por lo tanto, un valor
econmico, social y medioambiental, lo que, entre otras
cosas, exige un dilogo entre los usuarios del agua, una
mayor participacin y una ampliacin de los procesos
colectivos.

La prestacin de los servicios hdricos se caracteriza a


menudo por estar cercana a situaciones de monopolio,
sobre todo en lo referente al abastecimiento de agua y
saneamiento. Esto puede limitar la efectividad de los
mercados del agua y puede tambin requerir la fijacin de
topes en los precios para proteger a los consumidores de
los abusos monopolsticos de poder.

La naturaleza intensiva en capital de la infraestructura


relacionada con el agua, a menudo se combina con una baja
recuperacin de costes y un elevado nivel de subvencin. La
inversin en infraestructura hdrica tambin se considera un
coste irrecuperable, lo que significa que las inversiones que
se realizan para proporcionar servicios hdricos no se pueden
transferir o redistribuir para otros fines, con lo que se
aumentan los riesgos de inversin de capital.

Resulta importante desarrollar organismos y sistemas de


gobernabilidad que puedan responder de modo efectivo en
situaciones caracterizadas por la variabilidad, el riesgo, las
incertidumbres y el cambio. La planificacin convencional del
UN-WATER/WWAP/2007/02
Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

8 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

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Centro para la gobernabilidad del agua PNUD-SIWI: www.watergovernance.org
Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE): www.cohre.org/water/
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Instituto del Banco Mundial: www.worldbank.org/wbi/governance/
Instituto de Recursos Mundiales (WRI): www.wri.org
Normas del derecho hdrico, vase: www.waterandstandards.org
PNUD: www.undp.org/water
Transparencia Internacional: www.transparency.org
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La cloaca es la conciencia de la ciudad


Vctor Hugo. Los Miserables
UN-WATER/WWAP/2007/02

1a Parte. La cambiante fisonoma de los 4a Parte. Abordar las necesidades hdricas


asentamientos humanos ....................................89 y de gestin en asentamientos de
1a. Tendencias en un mundo cada vez ms distintos tamaos................................................103
urbanizado ..............................................................89 4a. Pueblos grandes frente a pequeos centros
Fig. 3.1: Distribucin comparativa de la poblacin urbanos ..................................................................103
urbana mundial, 1950-2010 Recuadro 3.2: La falta de abastecimiento de agua

3
Tabla 3.1: Distribucin de la poblacin urbana y saneamiento en los centros urbanos secundarios
mundial por regiones, 1950-2000 alrededor del Lago Victoria
Tabla 3.2: Distribucin de las ciudades ms (Kenia, Tanzania y Uganda)
grandes del mundo por regiones, 1800-2000 4b. La gestin de los recursos terrestres e hdricos
1b. Los retos de un mundo cada vez ms urbanizado: en las ciudades y las regiones urbanas .................104
suministro inadecuado y desigualdades en aumento...90 Recuadro 3.3: La gestin de la demanda de agua:
CAPTULO 3
Recuadro 3.1: Las deficiencias en el suministro escasez de agua en Beijing
de agua pesan ms sobre la mujer 4c. Acceso a un agua limpia en los asentamientos de
refugiados y de personas desplazadas dentro El agua y los
a
2 Parte. Desarrollo de una gobernabilidad del de un pas...............................................................107
agua y del saneamiento urbanos a favor de Recuadro 3.4: Proporcionar sus derechos
asentamientos
los pobres ..................................................................94
2a. Afrontar los retos de los pobres de las zonas
fundamentales a los refugiados
humanos en
urbanas relacionados con el abastecimiento 5a Parte. Informacin local para objetivos un mundo
de agua y el saneamiento.........................................94 globales ....................................................................108
Aumentar el poder y la voz de los pobres de las 5a. La importancia de las evaluaciones realizadas
por la comunidad ....................................................108
cada vez ms
zonas urbanas ...........................................................94
Aumentar la receptividad del Estado ...........................95 5b. La base informativa que dirige la buena urbanizado
Aumentar la receptividad de los proveedores ..............95 gobernabilidad...........................................................110
2b. Obtener lo mejor de las empresas de servicio 5c. El centro de inters del desarrollo de indicadores..110
pblico .....................................................................96 Por
Planes de expansin y apoyo para los sistemas no 6a Parte. Acciones locales para objetivos
conectados a la red ...................................................96 locales .......................................................................111 ONU-HBITAT
Procedimientos de conexin y desconexin .................96 (Programa de las
El control de precios y los subsidios ..........................96 Bibliografa y sitios web..........................................112 Naciones Unidas para
Los estndares y su cumplimiento ..............................97
los Asentamientos
3a Parte. Ampliacin de los suministros Humanos)
en los suburbios y asentamientos
ilegales en los pases de ingresos
medios y bajos ........................................................97
Mapa 3.1: Presencia de asentamientos urbanos
precarios en los pases en vas de desarrollo, 2001
Mapa 3.2: Cambio en la poblacin de los suburbios
en los pases en vas de desarrollo, 1990-2001
3a. Disminuir el coste de los sistemas domsticos
convencionales ...........................................................99
3b. Suministro comunitario...........................................100
3c. El papel de la mejora de los suburbios y de los
asentamientos ilegales...........................................101
3d. Proveer alternativas a los suburbios para las
familias de bajos ingresos ......................................102

Barrio de bajos ingresos construido en


una colina en Ciudad de Mxico
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

8 8 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Mensajes clave:
Las poblaciones urbanas se han multiplicado alrededor del mundo en los ltimos cincuenta aos planteando unos retos sin
precedentes. Entre stos, el suministro de agua y el saneamiento han sido los ms apremiantes y cuya falta se ha sentido de
manera ms dolorosa. Los que ms la sufren son los pobres, que a menudo viven en suburbios marginados de los planes de
desarrollo hdrico, con frecuencia debido a fallos de gobernabilidad a muchos niveles. Sin embargo, estn surgiendo nuevas
asociaciones, donde se capacita a las comunidades locales para que desarrollen modelos innovadores y eficaces que integren
las realidades socioeconmicas y mejoren el suministro de agua y los servicios de saneamiento.

Es dentro de los asentamientos humanos donde se pueblos les corresponde un papel crtico en la
concentra prcticamente todo el uso no agrcola del agua, y gobernabilidad del agua a la hora de asegurar un suministro
tambin donde se contraen la mayora de las enfermedades adecuado de agua y saneamiento dentro de sus trminos
relacionadas con el agua. La planificacin a la hora de municipales.
satisfacer las necesidades de agua en los asentamientos
Sobre estas lneas: humanos se est haciendo ms apremiante en un mundo Los organismos internacionales han de reconocer el papel
Rascacielos en el centro cada vez ms urbanizado donde el suministro de agua a los clave de los procesos e instituciones locales en el
de Los ngeles, Estados centros urbanos (tanto para produccin como para uso cumplimiento de los ODM relacionados con el agua y el
Unidos humano) representa una proporcin creciente del uso total saneamiento y el logro de una mejor gestin del agua, as
del agua dulce. como de la participacin en sta de los Gobiernos locales y
Bajo estas lneas: Una
de la sociedad civil. El marco institucional a travs del que
madre lava a su hijo en Los asentamientos humanos suponen un contexto concreto los Gobiernos nacionales y los organismos internacionales
un suburbio, India para la accin. La lucha por cumplir los Objetivos de apoyan estos procesos locales tiene que cambiar en la
Abajo: El Cairo, Egipto Desarrollo del Milenio (ODM) relacionados con el agua y el
mayora de pases de ingresos medios y bajos.
saneamiento tendr que lograrse en los asentamientos
humanos en nuestras ciudades, pueblos y aldeas. Es aqu
Se necesita prestar mayor atencin a la necesidad de
donde las acciones tienen que coordinarse y dirigirse. Es a
generar la informacin bsica que apoye la mejora y la
este nivel, que las iniciativas polticas se convierten en una
extensin del suministro de agua y saneamiento a aqullos
realidad operacional y necesitan tanto apoyo poltico como
que carecen del servicio o lo reciben de una forma
administrativo, donde los conflictos se tienen que resolver y
inadecuada. Esta informacin bsica es a menudo ms
se tiene que llegar a un consenso entre los intereses y las
partes en competencia. escasa en las zonas donde el suministro es ms deficiente
en los grandes asentamientos rurales y en los
Las metas de los ODM relacionadas con el agua y el asentamientos informales donde reside la mayora de la
saneamiento no se conseguirn sin una mejor poblacin urbana sin suministro. Se necesitan detalles sobre
gobernabilidad urbana, pero est debe estar imbricada en la calidad y la extensin del suministro (si ste se diese)
acuerdos de gobernabilidad del agua regionales que puedan para cada casa y cada unidad de vivienda; lo que tendra
gestionar el estrs hdrico. Los asentamientos humanos son que combinarse con mapas de cada asentamiento que
los lugares de suministro del servicio hdrico y son tambin muestren cada unidad de vivienda, las tuberas de agua
los mayores contaminadores de los recursos hdricos. A los existentes, las alcantarillas y las tuberas de desage, as
Gobiernos locales de las grandes urbes, las ciudades y los como los caminos y carreteras.
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E L A G U A Y LO S A S E N TA M I E N TO S H U M A N O S . 8 9

1a Parte. La cambiante fisonoma de los


asentamientos humanos
Durante el siglo veinte, la poblacin urbana mundial se multiplic por ms de diez, mientras que la poblacin
rural, aunque tambin creci, slo se duplic1. En la actualidad, la mitad de la poblacin mundial vive en centros
urbanos; mientras que, en 19002, la poblacin urbana estaba por debajo del 15%. En 1900, no abundaban las
ciudades de milln (ciudades con ms de un milln de habitantes) y las de ms de 10 millones eran Hacia el ao
desconocidas; alrededor del ao 2000, haba 387 ciudades de ms de un milln de habitantes y 18 con ms de
10 millones de habitantes. La transformacin de las estructuras polticas nacionales (en concreto, la prctica 2000, solo Asia
desaparicin de los imperios coloniales) y de las economas y patrones de empleo nacionales (la mayor parte del
crecimiento econmico se produjo en la industria y los servicios ubicados en las zonas urbanas) apuntalaron acoga a cerca
esta tendencia a la urbanizacin, adems de aumentar la importancia de las grandes ciudades. Prcticamente,
todos los pases experimentaron un cambio laboral alejndose de la agricultura, y casi todo el crecimiento del
de la mitad de
empleo que tuvo lugar en la industria y los servicios se produjo en las zonas urbanas.
la poblacin
En la segunda mitad del siglo veinte, la mayor parte del Unidas, 2004). Este captulo se centra por tanto en la mejora urbana mundial
crecimiento mundial de la poblacin urbana tuvo lugar en los del suministro de agua y saneamiento en las zonas urbanas.
pases de ingresos medios y bajos. Hacia el ao 2000, solo y a ms de la
Asia acoga a cerca de la mitad de la poblacin urbana 1a. Tendencias en un mundo cada vez ms
mundial y a ms de la mitad de las ciudades de milln. Las urbanizado mitad de las
Tablas 3.1 y 3.2 muestran el crecimiento en las poblaciones La tendencia hacia sociedades ms urbanizadas y el creciente
urbanas y los niveles de urbanizacin entre 1950 y 2000. La nmero de personas que habitan en grandes ciudades tienen ciudades de
Figura 3.1 seala las regiones donde se produjo la mayor implicaciones muy importantes sobre el uso del agua dulce y la
parte de este crecimiento de poblacin urbana. A escala gestin de las aguas residuales. Aunque, dentro de milln
mundial, es probable que contine este aumento de la prcticamente todas las economas nacionales, la agricultura
concentracin de la poblacin y de las actividades econmicas sigue siendo el mayor usuario de los recursos de agua dulce, las
en las zonas urbanas, y que la mayor parte de este demandas de agua por parte de las empresas y los
fenmeno, en los prximos veinte a treinta aos, se registre consumidores urbanos han ido aumentando de forma
en zonas urbanas de frica, Asia y Amrica Latina (Naciones considerable, y muchas ciudades importantes han tenido que

Figura 3.1: Distribucin comparativa de la poblacin urbana mundial, 1950-2000

60
% de la poblacin urbana mundial

50

40
1. A menos que se especifique,
1950
este captulo toma las cifras
30 2000 de poblacin de las Naciones
Unidas de 2004.
20 2. Las estimaciones de las
Naciones Unidas indican que
el 48,3% de la poblacin
10 mundial viva en zonas
urbanas en 2003 y que esta
cifra alcanzar el 50%
0
alrededor del ao 2007. Las
frica Asia Europa Amrica Latina Norteamrica Oceana cifras para las poblaciones
y el Caribe rural y urbana en 1900 han
sido extradas de Graumann,
Fuente: Extrado de estadsticas de las Naciones Unidas, 2004. 1977.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

9 0 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Tabla 3.1: Distribucin de la poblacin urbana mundial por regiones, 1950-2010


Ao
Regin 1950 1970 1990 20001 Proyecciones
para 2010
Poblacin urbana (millones de habitantes)
Mundial 733 1.330 2.273 2.857 3.505
frica 33 83 199 295 417
Asia 232 486 1.012 1.367 1.770
Europa 280 413 516 529 534
Amrica Latina y el Caribe 70 163 314 393 472
Norteamrica 110 171 214 250 286
Oceana 8 14 19 23 26
Poblacin que vive en zonas urbanas (%)
Mundial 29,1 36,0 43,2 47,1 51,3
frica 14,9 23,2 31,9 37,1 42,4
Asia 16,6 22,7 31,9 37,1 42,7
Europa 51,2 62,9 71,5 72,7 74,2
Amrica Latina y el Caribe 41,9 57,4 71,1 75,5 79,4
Norteamrica 63,9 73,8 75,4 79,1 82,3
Oceana 60,6 70,6 70,1 72,7 73,7
Poblacin urbana mundial (%)
frica 4,5 6,2 8,7 10,3 11,9
Asia 31,7 36,5 44,5 47,8 50,5
Europa 38,3 31,0 22,7 18,5 15,2
Amrica Latina y el Caribe 9,50 12,3 13,8 13,8 13,5
Norteamrica 15,0 12,9 9,4 8,8 8,2
Oceana 1,1 1,0 0,8 0,8 0,7
1. Las estadsticas para 2000 presentadas en esta tabla provienen de la agregacin de las estadsticas nacionales, muchas de las cuales
se han tomado de los censos nacionales de 1999, 2000 2001 aunque algunas se basan en estimaciones o proyecciones de las
estadsticas extradas de los censos efectuados alrededor del ao 1990. Tambin hay un grupo de pases (la mayora en frica) para
los que no hay datos censales desde la dcada de los 70 o principios de la de los 80, por lo que todas las cifras de sus poblaciones
urbanas (y rurales) se basan en estimaciones y proyecciones.

Fuente: Calculadas a partir de datos de las Naciones Unidas, 2004.

extraer el agua dulce de cuencas hidrogrficas cada vez ms pueblos o pequeas ciudades, con poblaciones que oscilan
lejanas, pues los recursos hdricos superficiales y subterrneos entre unos pocos cientos y varios miles de habitantes. Para la
ya no cubren la demanda de agua, o bien stos se han agotado gestin del agua, el saneamiento y las aguas residuales, estos
o han sido contaminados. Por otro lado, la contribucin a la grandes pueblos o pequeas ciudades tienen gran
contaminacin del agua por parte de las empresas y los importancia debido a que, en casi todos los pases, una gran
consumidores urbanos tambin ha crecido rpidamente proporcin de la poblacin reside en ellos, y a que tienen
aunque en muchos pases de ingresos elevados y algunos de caractersticas urbanas clave que son relevantes para
ingresos medios sta ha sido moderada y, en ocasiones, se ha determinar la manera de poder mejorar el suministro de agua
reducido a travs de un tratamiento ms efectivo de las aguas y el saneamiento, independientemente de que estn
residuales, del control de la contaminacin y de los cambios en clasificados como rurales.
la economa, que se distancia de la industria. Como describir
este captulo con ms detalle, el suministro de agua y 1b. Los retos de un mundo cada vez ms
saneamiento en las zonas urbanas se ha extendido mucho ms urbanizado: suministro inadecuado
lentamente que el crecimiento demogrfico en la mayora de los y desigualdades en aumento
pases de ingresos medios y bajos. El principal reto urbano relacionado con el agua en los pases
de ingresos medios y bajos sigue siendo el de asegurar un
Otra tendencia importante de los asentamientos humanos es suministro adecuado de agua y saneamiento y una gestin
el cambio en la estructura laboral de muchos asentamientos sostenible de las aguas residuales. En la misma medida que
rurales y de pequeos centros urbanos. Aunque en la mayora han mejorado los datos sobre las deficiencias en el suministro
de los pases los datos disponibles no permiten documentar en las reas urbanas, se ha hecho ms evidente el alcance de
de forma precisa este fenmeno, una parte importante de la estas deficiencias. De acuerdo con el Programa Conjunto de
poblacin rural vive en lo que se podra denominar grandes Monitoreo (JMP, por sus siglas en ingls) de OMS/UNICEF, si se
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E L A G U A Y LO S A S E N TA M I E N TO S H U M A N O S . 9 1

Tabla 3.2: Distribucin de las ciudades ms grandes del mundo por regiones, 1800-2000
El principal reto
Ao
Regin 1800 1900 1950 20001 urbano
Nmero de ciudades de milln
Mundo 2 17 86 387 relacionado con
frica 0 0 2 35
Asia 1 4 31 194 el agua en los
Europa 1 9 30 62
Amrica Latina y el Caribe 0 0 7 49 pases de
Norteamrica 0 4 14 41
Oceana 0 0 2 6 ingresos medios
Distribucin por regiones de las 100 ciudades ms grandes del mundo (%)
frica 4 2 3 8 y bajos sigue
Asia 65 22 37 44
Europa 28 53 34 15 siendo el de
Amrica Latina y el Caribe 3 5 8 16
Norteamrica 0 16 16 15 asegurar un
Oceana 0 2 2 2
Tamao medio de las 100 mayores ciudades del mundo (miles de habitantes) suministro
Mundo 187 725 2.200 6.300
adecuado de
1. Algunas de las cifras de las poblaciones de ciudades para el ao 2000 se basan en estimaciones o proyecciones a partir de
estadsticas extradas de los censos realizados alrededor de 1990. Tambin hay un grupo de pases (la mayora en frica) para los
agua y
que no hay datos censales desde la dcada de los 70 o principios de la de los 80, por lo que todas las cifras de las poblaciones de
sus ciudades se basan en estimaciones y proyecciones. La distribucin regional de las ciudades entre 1950 y 2000 est saneamiento y
parcialmente influenciada por la forma en que las ciudades y aglomeraciones urbanas se definen dentro de los pases.
Fuente: Satterthwaite, 2005.
una gestin
sostenible de las
pretende alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del enfermedades y cargas sanitarias que, como se describe en el
Milenio (ODM) de reducir a la mitad la proporcin de personas Captulo 6, se podran evitar fcilmente (OMS, 1999; Proyecto aguas residuales
sin acceso sostenible a un suministro de agua potable segura y del Milenio, 2005a).
a un saneamiento bsico para 2015, se deber dar acceso a
un suministro mejorado de agua a 961 millones de habitantes El impacto de estas deficiencias en el suministro es difcil de
de zonas urbanas y a un servicio de saneamiento mejorado a expresar a travs de indicadores convencionales y datos
ms de 1.000 millones (OMS y UNICEF: JMP, 2004). cuantitativos. Los indicadores de suministro inadecuado pocas
veces identifican sobre quin recae el mayor impacto por lo que
En 2000, ms de 900 millones de habitantes de zonas urbanas respecta a la salud y la carga de la gestin del suministro de
en los pases de ingresos medios y bajos (ONU-Hbitat, 2003a) 3 agua y saneamiento dentro del hogar. El Cuadro 3.1 suministra
vivan en suburbios, la mayora en unas condiciones que algunos datos sobre estos impactos y muestra que suelen tener
suponan una amenaza para su vida y salud. Esto representa ms incidencia sobre las mujeres y nias.
aproximadamente un tercio de los habitantes de zonas urbanas
del mundo. En la mayora de reas urbanas de los pases de Con demasiada frecuencia, las ventajas de las zonas urbanas
ingresos medios y bajos, entre un cuarto y la mitad de la (por ejemplo, economas de escala y aglomeracin, en especial
poblacin no tiene acceso a un suministro de agua y para los sistemas de canalizacin, y por el mayor potencial de
saneamiento de una calidad que reduzca de forma importante el reutilizacin de las aguas residuales) no se explotan en su
riesgo de contagio humano con agentes patgenos por va totalidad, mientras que sus potenciales desventajas (por
fecal-oral (ONU-Hbitat). En la mayora de los centros urbanos ejemplo, el mayor riesgo de que se produzcan brotes de
ms pequeos, la proporcin de personas sin acceso a unos enfermedades infecciosas cuando fallan los sistemas de agua y
servicios de saneamiento apropiados es incluso mayor. La saneamiento) representan grandes riesgos. En efecto, las
mayora de los centros urbanos de estos pases no tienen poblaciones urbanas han crecido ms rpidamente que la
alcantarillado y pocos o ningn otro una infraestructura de capacidad de los Gobiernos para gestionarlas, incluyendo la
saneamiento de buena calidad (Hardoy et al., 2001, ONU- introduccin de estructuras institucionales que aseguren el
Hbitat). No es sorprendente que, en un momento dado, casi la correcto suministro de agua, saneamiento y la gestin de las
mitad de la poblacin de los pases de ingresos medios y bajos aguas residuales dentro de cada localidad. Ello forma parte del
padezca una o ms de las principales enfermedades asociadas gran fracaso a la hora de apoyar el desarrollo de Gobiernos
con un suministro inadecuado de agua y saneamiento; locales competentes y responsables en ciudades y municipios.
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

9 2 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

Por lo tanto, la necesidad clave es disponer de lo que se podra suministro en la mayora de las zonas urbanas a travs de
En principio, una denominar una buena gobernabilidad local, de la cual forma los modelos convencionales de servicios (pblicos o
parte la buena gobernabilidad del agua (vase el Captulo 2).
slida privados) que consisten en extender los suministros de
agua canalizada y las alcantarillas a hogares individuales.
Concretamente, los desafos incluyen:
gobernabilidad Ser imposible cumplir las metas de los ODM en las zonas
cumplir con las necesidades de gestin del agua, del
urbanas, a menos que haya polticas para mejorar el
del agua debe saneamiento y de las aguas residuales en las ciudades
suministro de agua y saneamiento a las familias de bajos
ms grandes y en las que crecen ms rpidamente,
ingresos y a las organizaciones comunitarias, ello incluye
ser abierta y especialmente en sus periferias
la negociacin de acuerdos para los que viven en
cambiar los sistemas de gestin del agua para hacer frente
transparente, a patrones ms descentralizados de desarrollo urbano,
asentamientos ilegales.

Lo que se considera normalmente parte del suministro de


inclusiva y evidentes en la mayora de los pases de ingresos altos y en
muchos de ingresos medios, as como en las zonas de baja agua y saneamiento se debe ampliar e incluir programas
de mejora de los suburbios y asentamientos ilegales y
comunicativa, densidad que se extienden alrededor de los centros urbanos
disposiciones para financiar la vivienda, ya que stos
mejorar el suministro en los grandes pueblos y en las desempean importantes funciones complementarias.
coherente e pequeas ciudades, especialmente para la gran proporcin
de la poblacin con limitada capacidad para pagar Con independencia de que el suministro formal de agua y
integradora, saneamiento lo lleven a cabo empresas de servicios pblicas
reconocer la importancia de un suministro regular y
o privadas, los Gobiernos locales tienen que desempear un
equitativa adecuado de agua para los medios de sustento de las
papel clave en la gobernabilidad del agua, tanto en lo
familias de bajos ingresos, as como para la salud,
referente a asegurar el suministro de agua y saneamiento y
y tica incluyendo por ejemplo la agricultura urbana, que
la eliminacin de las aguas residuales como en la mejora de
constituye una parte importante de los medios de sustento
de decenas de millones de familias de las zonas urbanas la gestin sostenible del agua dentro de sus lmites.
(Smit et al., 1996) y de las empresas familiares. Las metas de los ODM relacionadas con el agua y el
saneamiento no se alcanzarn sin una mejor
Se pueden hacer algunas generalizaciones vlidas sobre el
enfoque que se debera tener en cuenta, ya que el medio gobernabilidad urbana. Estas metas deben ser tambin
ms efectivo de abordar estas deficiencias de suministro vara integradas en las disposiciones sobre gobernabilidad del
demasiado de un centro urbano a otro. Sin embargo, en la agua a nivel regional, que a menudo requieren acuerdos
mayora de los casos, lo que sigue es cierto: con los usuarios urbanos del agua situados aguas arriba y
mayor atencin para reducir el impacto de la
Las deficiencias en el suministro no son un problema que
Pgina siguiente: Una contaminacin del agua y la escorrenta urbana sobre la
los sectores privado o pblico puedan resolver por s solos.
favela (barrio de calidad del agua de los usuarios urbanos situados aguas
asentamientos precarios) En muchos pases, al menos durante los prximos cinco o abajo (vase, por ejemplo, Guadalajara en von Bertrab,
en Ro de Janeiro, Brasil diez aos, no ser posible subsanar las deficiencias de 2003).

RECUADRO 3.1: LAS DEFICIENCIAS EN EL SUMINISTRO DE AGUA PESAN MS SOBRE LA MUJER

No hay agua para lavarse las manos cuando usamos los Hemos estado en este asentamiento (en Kothrud, en la rupias por una handaa de agua, otros recogen el agua
arbustos cercanos, las bolsas de plstico o el nico aseo parte oeste de Pune) durante ms de doce aos, que se sigue filtrando en un recoveco junto al camino
pblico disponible a cierta distancia de nuestras casas desde que estuvimos trabajando en la construccin de cerca de los grifos de agua. Como puede ver, el agua
[para defecar]. Siempre hay peleas sobre quin es el estos bloques de pisos que puede ver aqu cerca. Unas es turbia. No podemos bebrnosla, pero la usamos
siguiente, a pesar de que haya una fila. Todo el mundo 700 familias viven aqu en la actualidad. Durante la para lavar. Durante unas pocas semanas antes de las
mira. No hay puertas para preservar la intimidad. construccin, tenamos agua en nuestros puestos de elecciones municipales, uno de los candidatos, que
Durante cunto tiempo ms tenemos que seguir vive precisamente al otro lado de esta colina, sola
trabajo, pero ahora sufrimos importantes carencias de
viviendo as? Esto est afectando nuestro orgullo y suministrarnos agua con largas mangueras desde el
agua. Tenemos fuentes en los asentamientos, pero
nuestra dignidad... A veces, tenemos que ir a la espalda grifo de su casa. Tras las elecciones, las mangueras
de nuestras casas para defecar en una bolsa de plstico solamente hay agua durante dos o tres horas al da. En
un perodo de tiempo tan corto, es imposible que desaparecieron y se detuvo el suministro de agua.
y lanzarla a los arbustos cercanos o al barranco le Ahora, si vamos a su casa para pedirle agua, nos echa
llamamos hacer el petate. La situacin se complica todos nosotros podamos abastecernos de agua.
como si fusemos mendigos. Es muy humillante!
durante la menstruacin, tanto para nosotras como para Siempre hay una fila enorme y peleas frecuentes. Las
nuestras hijas que no pueden asistir a la escuela mujeres llegan a las manos porque algunas intentan de las entrevistas con mujeres en Laxminagar, Pune,
porque no hay ningn sitio para poder asearse, y llenar muchas handaas (pequeos contenedores de India.
nosotras, las madres, no tenemos suficiente agua para agua) o se cuelan. A los que no les ha tocado antes Fuentes: ONU-Hbitat, 2004, como se cita en el Proyecto del
lavarnos el cuerpo y sentirnos limpias. de que corten el agua, tienen que andar 20 30 Milenio 2005a (para el Caribe); Bapat y Agarwal, 2003 (para
Charlene, que vive en un suburbio en el Caribe. minutos para buscar agua. Algunos pagan hasta cinco India).
UN-WATER/WWAP/2007/02
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Seccin 1: CONTEXTOS CAMBIANTES

9 4 . E L A G UA , U N A R ES P O N S A B I L I DA D CO M PA RTI DA

2a Parte. Desarrollo de una gobernabilidad


del agua y del saneamiento urbanos a favor
de los pobres
A pesar de haber habido un gran debate sobre las ventajas relativas del suministro pblico de agua y servicios
Los grupos ms de saneamiento frente al privado en las zonas urbanas, esto tiene actualmente una importancia secundaria en
relacin con la mejora de la gobernabilidad local algo que permitira hacer una eleccin localmente ms
afectados por apropiada de las funciones y responsabilidades de los diversos organismos. Los organismos gubernamentales
siempre van a tener la responsabilidad de asegurar y supervisar el suministro, independientemente de quines
las sean los proveedores actuales de los servicios. E incluso en los organismos pblicos encargados del agua y del
saneamiento, es comn que una gran parte del trabajo real se subcontrate a empresas privadas. Adems, est
consecuencias claro que el potencial de las compaas y corporaciones internacionales de contribuir a mejorar y extender el
suministro se exager enormemente durante la dcada de los 90, lo que en parte explica el menor inters de
adversas de la estas compaas por el sector. Tambin est claro que, por parte de los organismos de ayuda internacional y
los bancos de desarrollo, se ha prestado una atencin demasiado escasa a la mejora de la capacidad y la
expansin de los competencia de las empresas de servicio pblico locales y nacionales, as como a las compaas privadas y a
las potenciales asociaciones entre ellas (Budds y McGranahan, 2003; ONU-Hbitat 2003b).
sistemas hdricos
As, esta seccin se centra en los cambios que sostienen lo que debera calificarse de gobernabilidad "a favor
urbanos de los pobres" para el agua y el saneamiento. Estos cambios se dividen en cuatro categoras principales: los
que aumentan el poder y la voz de los pobres urbanos para hacer peticiones; los que hacen al Gobierno ms
normalmente sensible a sus peticiones; los que hacen a los proveedores (pblicos, privados, organizaciones no
gubernamentales o comunidades) ms sensibles a sus demandas; y los que evitan que las prcticas
son aqullos clientelistas y corruptas minen las relaciones entre las comunidades pobres y sus Gobiernos por una parte y
que carecen de los proveedores de agua y saneamiento por otra. El asunto de la corrupcin se trata en el Captulo 2.

influencia Esta seccin tambin trata el papel de las empresas de deficiencias actuales tanto de suministro como de influencia
servicios pblicos en los centros urbanos ms pequeos, y, sobre las polticas y las prioridades.
econmica puesto que stos no son atractivos desde el punto de vista de
la inversin privada, cmo las empresas de servicio pblico Aumentar el poder y la voz de los pobres de las
o poltica... pueden volverse ms receptivas a suministrar agua y zonas urbanas
saneamiento a los pobres de las zonas urbanas. El tema de la Los pobres urbanos normalmente carecen de influencia
privatizacin se cubre con detalle en los Captulos 2 y 12. dentro de los organismos gubernamentales o los
proveedores de agua. La influencia sobre el Estado
2a. Afrontar los retos de los pobres de las normalmente implica distintas acciones de influyentes
zonas urbanas relacionados con el proveedores de agua votando o presionando ms que
abastecimiento de agua y el saneamiento pagando, por ejemplo. Sin embargo, muchos de los
Un mejor suministro de agua y saneamiento puede mejorar las cambios que ayudan a la gente a salir de la pobreza, desde
vidas de cientos de millones de habitantes de zonas urbanas recibir una buena educacin a obtener oportunidades para
que actualmente no reciben servicio o reciben un servicio conseguir ingresos, pueden tambin ayudarles a influir en
inadecuado por parte de las empresas formales de servicios y los Gobiernos y a fortalecer las solicitudes a los
carecen de los recursos financieros y de la organizacin proveedores de agua, sean pblicos o privados. Cuatro
necesarios para desarrollar alternativas apropiadas y seguras. cambios especialmente importantes son los siguientes:
La mayora de estos habitantes tambin sufren otras privaciones
mayores ingresos, que permiten a las personas pagar ms
relacionadas con la pobreza. La cuestin clave es lo que debe
por los servicios hdricos, vivir en lugares con mejor
cambiar. Existe un creciente consenso sobre que un elemento
servicio y, a menudo, mejorar su influencia poltica
central para mejorar sus con