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Una publicacin emblemtica del Grupo Banco Mundial

LA GOBERNANZA y LAS LEYES


2017
Por qu no suelen adoptarse ni implementarse polticas sensatas,
cuidadosamente diseadas? Cuando se adoptan e implementan,
por qu a menudo no generan resultados en materia de desarrollo,
como seguridad, crecimiento y equidad? Y por qu perduran
algunas polticas deficientes? En el Informe sobre el desarrollo
PANORAMA GENERAL
mundial 2017: La gobernanza y las leyes se abordan estas cuestio-
nes fundamentales, que constituyen el eje central del desarrollo.
La elaboracin y la implementacin de polticas no se dan en el
vaco. Por el contrario, tienen lugar en escenarios polticos y sociales
complejos, donde individuos y grupos con poder desigual interac-
tan en un marco de reglas cambiantes mientras defienden intereses
contrapuestos. En este informe, el proceso de estas interacciones se
denomina gobernanza y el espacio en el que tienen lugar estas
interacciones, arena de negociacin de las polticas. Lo que en
verdad importa para lograr eficacia es la capacidad de los actores
para comprometerse y su disposicin a cooperar y coordinar para
alcanzar objetivos socialmente deseables. Sin embargo, los actores
que negocian y los que se ven excluidos, as como las barreras que
impiden el ingreso en la arena de negociacin de las polticas, deter-
minan la seleccin y la implementacin de polticas y, en consecuen-
cia, su impacto sobre los resultados en trminos de desarrollo. La
exclusin, la captura y el clientelismo son manifestaciones de las
asimetras de poder que generan dificultades para lograr la seguri-
dad, el crecimiento y la equidad.
La distribucin de poder en la sociedad est determinada, en
parte, por la historia. Aun as, hay margen para introducir cambios
positivos. En este informe se seala que la gobernanza puede
mitigar, e incluso eliminar, las asimetras de poder para generar
intervenciones normativas ms eficaces que permitan lograr mejo-
ras sostenibles en materia de seguridad, crecimiento y equidad.
Esto ocurre cuando se modifican los incentivos de quienes ocupan
el poder, cuando se reconfiguran sus preferencias en favor de
resultados satisfactorios y cuando se tienen en cuenta los intereses
de participantes anteriormente excluidos. Estos cambios pueden
ser producto de negociaciones entre lites y de una mayor partici-
pacin ciudadana, as como del apoyo de los actores internaciona-
les a las normas que fortalecen las coaliciones orientadas a la
implementacin de reformas.

SKU 33107
2017

LA GOBERNANZA
y
LAS LEYES

PANORAMA
GENERAL
Una publicacin emblemtica del Grupo Banco Mundial

2017

LA GOBERNANZA
y
LAS LEYES

PANORAMA
GENERAL
Este cuadernillo contiene tanto el Panorama general como la lista de contenidos del Informe
sobre el desarrollo mundial 2017: La gobernanza y las leyes, doi:10.1596/978-1-4648-0950-7.
Una vez publicado el libro completo, se podr consultar la versin en pdf en
https://openknowledge.worldbank.org/, y se podrn solicitar copias impresas en
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el contenido de esta obra.

2017 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial


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desarrollo mundial 2017: La gobernanza y las leyes, cuadernillo del Panorama general, Banco Mundial,
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Diseo de portada: Kurt Niedermeier, Niedermeier Design, Seattle, Washington.

Diseo interior: George Kokkinidis, Design Language, Brooklyn, New York, and Kurt Niedermeier,
Niedermeier Design, Seattle, Washington.
ndice

vii Prlogo
ix Agradecimientos

1 Panorama general: Informe sobre el desarrollo


mundial 2017: La gobernanza y las leyes
2 Mejorar la gobernanza es crucial para enfrentar los actuales desafos del desarrollo
5 Factores determinantes de la eficacia: Compromiso, coordinacin y cooperacin
12 Factores de cambio: Contestabilidad, incentivos, preferencias y creencias
19 Impulsores del cambio: Negociaciones entre las lites, participacin ciudadana
e influencia internacional
29 Replanteamiento del papel de la gobernanza en la promocin del desarrollo
32 Cmo leer este informe
33 Notas
34 Bibliografa
39 Contenidos del Informe sobre el desarrollo mundial 2017

v
Prlogo

Los lderes, las autoridades normativas y los profesionales del desarrollo a menudo temen que las
polticas bien intencionadas concebidas para mejorar la vida de sus comunidades no generen los
efectos deseados.
La comunidad internacional del desarrollo ya no debera preguntarse: Cul es la poltica
adecuada?, sino ms bien: Qu es lo que hace que las polticas contribuyan a mejorar la calidad
de vida de las personas?. La respuesta, segn el Informe sobre el desarrollo mundial de este ao, es la
gobernanza, entendida como la manera en que los Gobiernos, los ciudadanos y las comunidades
interactan para disear y aplicar las polticas.
Este informe se da a conocer en un momento en que el crecimiento y la productividad mun-
diales siguen disminuyendo, lo que limita los recursos disponibles para ayudar a los ms pobres
y vulnerables del mundo. No obstante, las demandas de la poblacin en lo que se refiere a servi-
cios, infraestructura e instituciones justas continan aumentando. Dadas las restricciones que
pesan sobre los presupuestos pblicos y la asistencia para el desarrollo, es imprescindible que los
recursos se utilicen con la mayor eficiencia posible. Esto puede lograrse aprovechando el finan-
ciamiento y la competencia de las empresas privadas, trabajando an ms estrechamente con la
sociedad civil y redoblando los esfuerzos en la lucha contra la corrupcin, uno de los principales
obstculos al desarrollo eficaz y duradero.
Sin embargo, para coordinar los esfuerzos de este conjunto diverso de grupos es necesario
definir claramente las funciones y responsabilidades de cada grupo, y contar con reglas eficaces
que permitan lograr acuerdos y mantenerlos. Si no se presta mayor atencin a la necesidad de for-
talecer la gobernanza, los objetivos del Grupo Banco Mundial de poner fin a la pobreza extrema e
impulsar la prosperidad compartida, as como la visin transformadora plasmada en los Objetivos
de Desarrollo Sostenible, de carcter ms amplio, sern inalcanzables.
A partir de amplias consultas e investigaciones realizadas en muchos pases durante los lti-
mos 24 meses, en este informe se hace hincapi en la importancia del compromiso, la coordi-
nacin y la cooperacin, las tres funciones bsicas necesarias para garantizar que las polticas
generen los resultados previstos. Asimismo, se ofrece un marco til para abordar y resolver los
desafos a los que se enfrentan nuestros asociados. Especficamente, se analiza de qu manera
puede lograrse que las polticas destinadas a incrementar la seguridad, el crecimiento y la equidad
sean ms eficaces, abordando para ello los factores subyacentes de la gobernanza.
Adoptando una perspectiva que va ms all de los problemas de implementacin tradicionales,
como la capacidad limitada del Estado, se lleva a cabo un anlisis ms profundo para entender
cmo individuos y grupos con distintos grados de poder e influencia negocian las opciones de
polticas, la distribucin de los recursos y las formas en que ellos mismos pueden modificar
las reglas.
Como muestra el informe, el cambio positivo es posible. Si bien las iniciativas de reforma
deben ser impulsadas por los grupos locales, la comunidad internacional puede jugar un papel
activo a la hora de respaldar estos esfuerzos. En particular, debemos garantizar que, en el futuro,
nuestra asistencia para el desarrollo fomente la dinmica fundamental que promueve un desarro-
llo ms eficaz y sostenible.

vii
Espero que las ideas presentadas en este informe ayuden a los pases, sus comunidades, las
instituciones de desarrollo y los donantes a materializar nuestro objetivo comn de poner fin a la
pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida.

Jim Yong Kim


Presidente
Grupo Banco Mundial

viii | PRLOGO
Agradecimientos

Este informe fue elaborado por un equipo dirigido por Luis Felipe Lpez-Calva y YongmeiZhou.
Los autores principales de los captulos fueron Edouard Al-Dahdah, David Bulman, DeborahIsser,
Marco Larizza, Ezequiel Molina, Abla Safir y Siddharth Sharma. Tambin formaron parte del equipo
principal Kimberly Bolch, Lidia Ceriani, Samantha Lach, Bradley Larson, Annamaria Milazzo
y Evgenia Pugacheva. El equipo de produccin y logstica a cargo del informe estuvo integrado
por Brnagh Murphy y Jason Victor. Mart Kivine se ocup de las relaciones con los asociados y
brind asesoramiento y apoyo estratgicos para la movilizacin de recursos. StephenCommins
proporcion apoyo y asesoramiento en relacin con la consulta pblica sobre la tercera versin
preliminar. El equipo recibi invalorable asistencia en materia de investigacin por parte de
Yanina Eliana Domenella, Simona Ross y Hari Subhash. La direccin general de la labor estuvo a
cargo de Kaushik Basu, Shanta Devarajan e Indermit Gill. Se agradecen tambin los comentarios
y las sugerencias de Paul Romer.
El equipo recibi orientacin de un panel de asesoramiento integrado por Pranab Bardhan,
el Dr. Boediono, Mauricio Crdenas, Francis Fukuyama, Avner Greif, Rebeca Grynspan,
TarjaHalonen, Joel Hellman, Karuti Kanyinga, Karl Ove Moene, Benno Ndulu, James Robinson,
Tharman Shanmugaratnam y Xixin Wang.
Asimismo, el equipo desea agradecer el generoso apoyo brindado para la preparacin del
informe por el Departamento de Asuntos Mundiales de Canad, los Ministerios de Relaciones
Exteriores de Finlandia, Noruega y Suecia, el Organismo Francs de Desarrollo, la Agencia
Alemana de Cooperacin Internacional (GIZ), el Programa Conocimientos para el Cambio y el
Fondo Fiduciario Nrdico.
Se organizaron reuniones de consulta en Alemania, Argentina, Chile, China, Colombia,
Espaa, Estados Unidos, Estonia, Filipinas, Finlandia, Francia, Ghana, India, Italia, Kenya, Mxico,
Noruega, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia, Tanzana, Tayikistn, Uruguay y Viet Nam, a las
que asistieron participantes de muchos otros pases. El equipo desea agradecer a todos los que
participaron en estos eventos por sus valiosos comentarios y sugerencias.
Por otro lado, se celebraron consultas bilaterales y multilaterales con la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional, el Banco Asitico de Desarrollo, el Banco de Desarrollo
de Amrica Latina, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisin Europea, la Corte
Internacional de Justicia, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, la
GIZ, el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania, el Organismo
Francs de Desarrollo, el Organismo Noruego de Cooperacin para el Desarrollo, el Organismo
Sueco de Cooperacin para el Desarrollo Internacional, la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos, y el Programa de las Naciones para el Desarrollo.
El equipo se reuni tambin con representantes de grupos de estudio y organizaciones de la
sociedad civil, a saber: Afrobarometer, la Alianza Mundial para una Mayor Responsabilidad Social,
el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, el Centro para el Constitucionalismo Mundial, Civicus, el
Fondo de Alianza para la Transparencia, la Fundacin Berghof, la Fundacin Eurasia, la Iniciativa
para el Estado de Derecho del Colegio de Abogados de Estados Unidos, el Instituto de La Haya

ix
para la Justicia Mundial, el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigacin de la Paz, el
Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias, el Instituto Internacional
de Oslo para la Investigacin de la Paz, el Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral, el Instituto Mexicano para la Competitividad, InterAction, Mxico, Cmo
Vamos?, OpenGov Hub, Oxfam Reino Unido, el programa Innovaciones para Sociedades Exitosas
de la Universidad de Princeton, el Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina, Transparencia
Internacional, y Transparencia Mexicana.
Las conclusiones iniciales del informe se analizaron tambin en diversas conferencias y
talleres, como las reuniones anuales de 2015 de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica; la
Conferencia Anual del Banco Mundial 2015 sobre frica: Cmo Hacer Frente a los Conflictos y las
Situaciones de Fragilidad en frica, organizada por la Universidad de California en Berkeley; la
Conferencia Anual del Banco Mundial 2015 sobre Economa del Desarrollo; el XXVIII Congreso
Anual de la Sociedad Italiana de Economa Pblica, Gobernanza y Desarrollo: El Caso de las
Empresas con Conexiones Polticas en Europa y Asia Central (en colaboracin con la Oficina del
Economista Principal del Banco Mundial, Europa y Asia central); la conferencia Implementacin
del ODS16: Una Versin Mejorada de la Buena Gestin Institucional o Nuevas Oportunidades
para Apoyar la Gestin Democrtica?, organizada por el Instituto Alemn de Desarrollo; la Semana
Internacional de la Sociedad Civil 2016; la Conferencia Internacional Desigualdad: Tendencias,
Causas y la Poltica de Distribucin (2016), organizada por la Fundacin Friedrich Ebert Stiftung; el
Taller Internacional de Polticas sobre la Gobernanza y las Leyes, organizado por la GIZ; la reunin
de la Comunidad de Prctica Pensar y Trabajar Polticamente organizada en 2016 por el Fondo
Carnegie para la Paz Internacional; el simposio sobre derecho Cuentas Claras: Gobernabilidad
para el Crecimiento con Equidad en Amrica Latina y el Caribe (en colaboracin con la Oficina
del Economista Principal del Banco Mundial, Amrica Latina y el Caribe); la Semana de la Ley,
la Justicia y el Desarrollo del Banco Mundial 2015, y la Conferencia Acadmica de World Justice
Project sobre Estado de Derecho, Estado de No Derecho y Orden Social, organizada por la
Universidad de Stanford. Muchas universidades patrocinaron diversos eventos para presentar
comentarios sobre el informe, a saber: la Universidad Ateneo de Manila, la Universidad Cornell,
la Universidad de Beijing, la Universidad de Columbia, la Universidad de Derechos y Ciencias
Polticas de China Oriental, la Universidad de la Repblica (Montevideo), la Universidad de
Leiden, la Universidad de los Andes (Bogot), la Universidad de Oxford, la Universidad Renmin y
la Universidad Torcuato Di Tella (Buenos Aires).
Antes de enviar la versin preliminar del informe al Directorio del Banco Mundial, se realiz
una consulta pblica sobre la tercera versin preliminar. El equipo public dicha versin en Internet
y se contact especficamente con un conjunto de asociados clave en la comunidad del desarrollo
para solicitarles su opinin. Posteriormente, recibi e incorpor los comentarios, las crticas y las
sugerencias de los miembros de la sociedad civil, los crculos acadmicos y los grupos de estudio.
Nancy Morrison fue la editora principal del informe. Sabra Ledent se ocup de la
correccin, Bruce Ross-Larson proporcion orientaciones sobre la edicin y Kurt Niedermeier
fue el diseador grfico principal. Phillip Hay, Mikael Reventar, Anushka Thewarapperuma y
RoulaYazigi orientaron al equipo acerca de la estrategia de comunicacin y difusin. Agradecemos
especialmente a Mary Fisk, Patricia Katayama, Stephen Pazdan y la Divisin de Publicaciones del
Banco Mundial. Expresamos tambin nuestro agradecimiento a Vivian Hon, Surekha Mohan,
Dirk Peterson y Claudia Seplveda por haberse ocupado de la coordinacin.
Este informe se basa en documentos de antecedentes, notas y aportes para los artculos
destacados preparados por Izak Atiyas, Sheheryar Banuri, Paolo Belli, Jrgen RenBlum, CarlesBoix,
Tessa Bold, Alejandro Bonvecchi, Sarah Botton, Laurent Bouton, JuanCamiloCrdenasCampo,
Fernando Carrera, Francesco Caselli, Gonzalo Castaeda, MicaelCastanheira, SimonCommander,
Aline Coudouel, Manuel Eisner, Thomas Fujiwara, Scott Gates, Garance Genicot, Gal Giraud,
Alfredo Gonzlez-Reyes, Helene Grandvoinnet, Ruth Guilln, Stphane Hallegatte,
Sbastien Hardy, Michael Jarvis, Patricia Justino, Daniel Kaufmann, Mushtaq H. Khan,
JenniKlugman, Sarwar Lateef, tienneLeRoy, Andrei Levchenko, Brian Levy, Stphanie Leyronas,
Staffan Lindberg, Anna Lhrmann, EllenLust, Nora Lustig, Yasuhiko Matsuda, Frdric Maurel,

x | AGRADECIMIENTOS
Valeriya Mechkova, JonathanMellon, AlinaMungiu-Pippidi, Hamish Nixon, Ragnhild Nordas,
Hvard Mokleiv Nygrd, Daniel Oto-Peralias, Tiago Peixoto, Doug Porter, Franck Poupeau,
PeterReuter, HalseyRogers, Dominique Rojat, Diego Romero, Martin Schmidt, Fredrik Sjoberg,
Michael Stanley, Hvard Strand, Shawn Tan, Benno Torgler, Trang Thu Tran, John Wallis,
MichaelWalton, LeonardWantchekon y Michael Watts.
Durante varias rondas de revisiones de los distintos captulos, el equipo recibi el asesora-
miento especializado de Carles Boix, Franois Bourguignon, Francesco Caselli, Deval Desai,
Avinash Dixit, Manuel Eisner, Thomas Fujiwara, Patrick Heller, Patricia Justino, Philip Keefer,
Herbert Kitschelt, Andrei Levchenko, Brian Levy, Mara Ana Lugo, Rohini Pande,
Doug Porter, NigelRoberts, CarlosScartascini, Brian Tamanaha, John Wallis, Leonard Wantchekon
y MichaelWatts.
El equipo quiere tambin expresar su agradecimiento a las siguientes personas por sus valiosas
observaciones, opiniones y colaboracin: Sakuntala Akmeemana, Martin Ardanaz, Omar Arias,
Kathleen Beegle, Paolo Belli, Samuel Berlinski, David Bernstein, Robert Beschel, Bella Bird,
Jrgen RenBlum, Tessa Bold, Laurent Bouton, Miriam Bruhn, James Brumby, HassaneCisse,
Denis Cogneau, Walter Cont, Cristina Corduneanu, Aline Coudouel, Shanta Devarajan,
Quy-Toan Do, Eduardo Engel, Peter Evans, Francisco Ferreira, Chloe Fevre, Deon Filmer,
VarunGauri, TomGinsburg, Markus Goldstein, lvaro Gonzlez, DuncanGreen, ZahidHasnain,
Arturo Herrera, Joan Serra Hoffman, Robert Hunja, Ravi Kanbur, Daniel Kaufmann,
AsmeenKhan, Mushtaq H. Khan, Stuti Khemani, Rachel Kleinfeld, Stephen Knack, StefanKossoff,
Aart Kraay, Paul Lagunes, Sylvie Lambert, Ellen Lust, Nora Lustig, Syed A. Mahmood,
Martha Martnez Licetti, Magdy Martnez-Solimn, Yasuhiko Matsuda, Sebastin Mazzuca,
Nicolas Menzies, Samia Msadek, Gerardo Munck, Alina Mungiu-Pippidi, Kaivan Munshi,
Makau Mutua, Roger Myerson, Ambar Narayan, Sara Nyman, Thiago Peixoto, Andre Portela,
GalRaballand, Vijayendra Rao, Martin Ravallion, Nathaniel Reilly, Bob Rijkers, DanielRogger,
Joe Saba, AudreySacks, Renaud Seligman, MitchellSeligson, Harris Selod, GiancarloSpagnolo,
Jan Svejnar, RobTaliercio, Jeff Thindwa, Florencia Torche, Benno Torgler, Dominique van de Walle,
Nicolas van de Walle, Andrs Villaveces, Lorena Vinuela, Michael Walton, Deborah Wetzel y
AlanWhaites.
Muchas otras personas, tanto del Grupo Banco Mundial como de otras entidades,
aportaron comentarios valiosos, realizaron otras contribuciones y participaron en reuniones
de consulta. El equipo quiere agradecer a: Sophie Adelman, Om Prakash Agarwal, Yayha Amir,
ArmandoArdila, RobertBates, Vernica Baz, Radia Benamghar, Najy Benhassine, LuisBenveniste,
Alexandra C. Bezeredi, Deepak Bhatia, Denis Biseko, Helena Bjuremalm, Eduardo Bohrquez,
Francesca Bomboko, Sarah Botton, Carter Brandon, Michael Bratton, Chiara Bronchi,
Lszl Bruszt, Ruxandra Burdescu, David Caldern, Claudia Calvin, Oscar Calvo-Gonzlez,
JuanCamilo Crdenas Campo, Enrique Crdenas, KevinCarey, TomCarothers, MichaelChege,
Donald Clarke, Roland Clarke, Pedro Conceio, Jill Cottrell, Philipp Dann, Bill Dorotinski,
Alain Durand Lasserve, Ute Eckertz, Yara Esquivel, Mike Falke, Frederico Finan,
Luis Foncerrada, Harald Fuhr, Bernard Funck, Yash Ghai, Frederick Golooba-Mutebi,
KristfGosztonyi, DonaldGreen, Jane Guyer, Gillian Hadfield, JeffreyHammer, LuciaHanmer,
Tazeen Hasan, Finn Heinrich, Hans-Joachim Heintze, Rogelio Gmez Hermosillo,
Benjamin Herzberg, Ingrid-Gabriela Hoven, Alan Hudson, William Hurst, Gabriela Inchauste,
Edna Jaime, Michael Jarvis, Melise Jaud, Erik Jensen, Melissa Johns, Patrick Keuleers,
Anouar Ben Khelifa, Hannah Kim, Francis Kiwanga, Stephan Klasen, Anne-Lise Klausen,
VerenaKnippel, MatthiasKtter, DavidD.Laitin, GeorgeLarbi, Margaret Levi, Alberto Leyton,
Doris Likwelile, Stefan Lindemann, Kathy Lindert, Mariana Llanos, Ernesto Lpez Crdoba,
Anna Lhrmann, Christian Lund, Bentley MacLeod, Beatriz Magaloni, Alexander Makulilo,
Ernest Mallya, Sumit Manchanda, Richard McAdams, David McKenzie, Craig Meisner,
Rudolf Mellinghoff, Mauricio Merino, Edward Miguel, Omar Mohamed, Rui Monteiro,
MaraElena Morera, FredMufulukye, AnaMara Muoz, MikeMushi, Per Norlund, SilasOlang,
Virginia Oliveros, Jan Michiel Otto, Juan Pardinas, Hayde Prez Garrido, Guillermo Perry,
LantPritchett, ChristineQiang, BalakrishnanRajagopal, Rita Ramalho, Juan MauricioRamrez,

AGRADECIMIENTOS | xi
Juliana Ramrez, Viridiana Ros, Christophe Rockmore, Carlos Rodrguez-Casteln,
Lourdes Rodrguez-Chamussy, Csar Rodrguez Garavito, Halsey Rogers, Grard Roland,
Pallavi Roy, Eliana Rubiano, Elizabeth Ruppert Bulmer, Caroline Sage, Indhira Santos,
PhillipShelkens, AnimeshShrivastava, Dumitru Socolan, MichaelStanley, AlbrechtStockmayer,
Hvard Strand, HaroldSunguisa, HaniSyed, MiguelSzkelyPardo, AttilioTagalile, Will Taylor,
Fletcher Tembo, Katy Thompson, Charles Undeland, Deus Valentine, Ingrid van Engelshoven,
Roberto Vlez Grajales, Eric Verhoogen, Andrea Vigorito, Tara Vishwanath, Anya Vodopyanov,
Stefan Voigt, George Mukundi Wachira, Waly Wane, Fredrick O. Wanyama, Asbjorn Wee,
Barry Weingast, Jennifer Widner, George O. William, Oliver Williamson, Michael Woolcock,
World Bank 1818 Society, Kaifeng Yang, Abdulqawi AhmedYusuf y Davide Zucchini. Agradecemos
especialmente a Rogier van den Brink por las valiosas conversaciones que mantuvimos en Manila
y por llamar nuestra atencin sobre la labor en materia de gestin fiscal que se est llevando a
cabo en Mongolia, as como por la mencin de la pelcula Amka and the Three Golden Rules (Amka y
las tres reglas de oro), a la que hacemos referencia en el captulo2.
Si bien el equipo ha procurado ser exhaustivo, pide disculpas a las personas y las organizaciones
que hayan sido involuntariamente omitidas de esta lista y expresa su gratitud a todos los que
contribuyeron a la elaboracin de este informe.

xii | AGRADECIMIENTOS
INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017

Panorama general

PANORAMA GENERAL | 1
PANORAMA GENERAL

Informe sobre el desarrollo mundial 2017:


La gobernanza y las leyes

En los ltimos 20 aos, los indicadores socioeconmicos la prestacin de servicios, violencia, reduccin en las
han mejorado notablemente en todo el mundo. La rpida tasas de de crecimiento, corrupcin y la maldicin de los
difusin de la tecnologa y el mayor acceso al capital y a recursos naturales, por nombrar algunos es preciso
los mercados mundiales han permitido alcanzar tasas de replantearse el proceso de interaccin entre actores esta-
crecimiento econmico que antes eran inconcebibles, y tales y no estatales para formular y aplicar las polticas,
ayudado a sacar de la pobreza a ms de 1000 millones de es decir, lo que en este informe se denomina gobernanza
personas. Sin embargo, esos mayores flujos tambin han (recuadro 1). Considrense algunos casos recientes que
resultado en un aumento de la desigualdad, tanto dentro han captado la atencin mundial.
de los pases como ms all de sus fronteras, as como en La construccin del Estado en Somalia y Somalilandia.
una mayor vulnerabilidad frente a las tendencias y los Somalia, uno de los pases ms frgiles del mundo, ha sido
ciclos econmicos mundiales. En efecto, si bien la distri- devastado por la violencia durante ms de dos dcadas.
bucin mundial del capital, el trabajo, la tecnologa y las Los ataques de insurgentes y los conflictos regionales
ideas ha ayudado a muchos pases y a muchas personas han impedido el surgimiento de un Estado centralizado
a avanzar, hay regiones y poblaciones que parecen haber con un monopolio sobre el uso legtimo de la fuerza. Las
quedado rezagadas y an enfrentan violencia, un creci- facciones beligerantes, muchas de las cuales cuentan con
miento lento y limitadas oportunidades de progreso. sus propias fuentes regionales de poder, han sido incapa-
A medida que las ideas se difunden y los recursos se ces de establecer un pacto creble que determine la con-
distribuyen a una velocidad cada vez mayor por todos los formacin y las responsabilidades del Estado central. En
pases, abundan las soluciones de poltica para promover cambio, Somalilandia, regin autnoma de Somalia una
En definitiva, un mayor avance. Sin embargo, a menudo no se adoptan zona con tensiones similares entre tribus y clanes, ha
para abordar las polticas que deberan generar resultados positivos en experimentado 20 aos de estabilidad y desarrollo eco-
los desafos trminos de desarrollo, o estas no se aplican de manera nmico tras una conferencia de clanes realizada en 1993
que enfrentan adecuada o con el tiempo terminan siendo contrapro- que reuni a lderes de los sectores tanto modernos como
actualmente ducentes. Si bien la comunidad dedicada a la promocin tradicionales, institucionalizando con xito estos clanes y
del desarrollo ha centrado en gran medida la atencin a los ancianos en rganos de gobierno formales.
los pases en
en conocer qu polticas e intervenciones se requieren La lucha contra la corrupcin y la maldicin de los recur-
desarrollo para obtener mejores resultados, se ha prestado mucha sos naturales en Nigeria. En 2010, apenas un ao despus
es preciso menos atencin a saber por qu esos enfoques arrojan tan de una dcada de abundancia, con ingresos extraordina-
replantearse buenos resultados en algunos contextos, pero no logran rios como resultado de los elevados precios del petrleo,
el proceso de generar resultados positivos en otros entornos. Nigeria solicitaba apoyo presupuestario a sus socios de
interaccin entre desarrollo. Desde una perspectiva a largo plazo, no est
actores estatales y claro qu proporcin de la riqueza de Nigeria derivada
no estatales para Mejorar la gobernanza del petrleo se ha ahorrado para invertir en el futuro, si
formular y aplicar es crucial para enfrentar bien en 2011 se cre un fondo soberano de riqueza para
atender estas preocupaciones. Segn un exgobernador
las polticas, es
decir, lo que en
los actuales desafos del Banco Central, el pas ha perdido miles de millones
de dlares a causa de la corrupcin en la empresa nacio-
este informe del desarrollo nal de petrleo. En efecto, datos de 2015 de la encuesta
se denomina En definitiva, para abordar los desafos que enfrentan de Afrobarometer indican que el 78% de los nigerianos
gobernanza. actualmente los pases en desarrollo deficiencias en considera que el Gobierno est haciendo las cosas mal

2 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Recuadro 1.Qu se entiende por gobernanza?

A los efectos del presente informe, la gobernanza es el proceso de para denotar organizaciones y reglas) estatales formales que apli-
interaccin entre actores estatales y no estatales para formular y can y hacen cumplir las polticas. Igualmente, dependiendo del
aplicar polticas en el marco de un conjunto determinado de reglas contexto, los actores estatales desempean un papel de mayor o
formales e informales que moldean el poder y son moldeadas por menor importancia con respecto a los actores no estatales, como
estea. En el informe, el poder se define como la habilidad de ciertos las organizaciones de la sociedad civil o los grupos de presin
grupos y personas para lograr que otros acten en beneficio de los empresariales. Adems, la gobernanza ocurre en diferentes niveles:
intereses de dichos grupos y personas, y para conseguir resultados rganos internacionales, instituciones estatales a nivel nacional,
especficosb. organismos de Gobiernos locales, y asociaciones comunitarias
Segn el contexto, los actores pueden establecer un Gobierno o empresariales. A menudo, estas dimensiones se superponen,
como un conjunto de instituciones (trmino utilizado en la literatura creando una compleja red de actores e intereses.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. La definicin general de gobernanza que se emplea en este informe es compatible con la definicin institucional del Banco Mundial, que pone nfasis en
las instituciones formales y en el papel de los actores estatales.
b. Dahl (1957); Lukes (2005).

para combatir la corrupcin. En definitiva, el contexto visto obstaculizada por los actores que se beneficiaron
institucional fue incapaz de salvaguardar los ingresos del crecimiento inicial y que tienen escasos incentivos
derivados de la explotacin de los recursos naturales para unirse a coaliciones que impulsan ms reformas.
para reducir la volatilidad fiscal y promover condiciones De cara al futuro, habr que afrontar estos desafos en
macroeconmicas propicias para la inversin a largo materia de gobernanza.
plazo. Varios pases han demostrado que este tipo de Los barrios marginales y la exclusin en las ciudades de
maldicin de los recursos naturales la paradoja de India. El desarrollo urbano a partir de una planificacin
que los pases con abundantes recursos naturales tie- coordinada y de inversiones por parte de coaliciones de
nen un menor ritmo de crecimiento y obtienen peores urbanizadores, burcratas, ciudadanos y polticos puede
resultados en trminos de desarrollo que los pases que traducirse en ciudades que sean centros de crecimiento,
no cuentan con tales recursos puede evitarse mediante innovacin y productividad. Los planificadores pueden
la aplicacin de polticas econmicas y fiscales eficaces. ayudar a asegurar que la infraestructura cumpla las
El crecimiento en China y los desafos que se plantean. exigencias de inversionistas que buscan maximizar la
Durante cuatro dcadas, China un pas que ha ido renta derivada del uso del suelo; de empresas que nece-
integrando cada vez ms su economa a la economa sitan conectividad con sus consumidores, empleados y
mundial creci a tasas de dos dgitos y logr sacar de la otras firmas, y de ciudadanos que quieren tener acceso
pobreza a ms de 700 millones de personas. Este exitoso a los servicios y al empleo. Sin embargo, muchas ciuda-
crecimiento econmico es bien conocido. Sin embargo, des no cumplen estas promesas. En India, los enormes
segn muchos indicadores de uso habitual, durante barrios marginales urbanos alrededor de 49 000,
este perodo el clima institucional de China parecera no segn el ltimo recuento, con decenas de millones de
haber cambiado. Implica esto que las instituciones no habitantes representan la incapacidad de compaginar
revisten importancia para el crecimiento? La respuesta las inversiones pblicas y la zonificacin con las nece-
es negativa. Ms bien, un anlisis ms profundo del pro- sidades de un conjunto diverso de electores urbanos.
ceso de desarrollo de ese pas muestra lo que estos indi- Las ciudades mal diseadas, donde las inversiones se
cadores no miden: las decisiones de poltica adaptativa y han asignado en forma ineficaz, cuentan con limitada
la capacidad del Estado que hicieron posible el xito eco- conectividad entre las viviendas, un sistema de trans-
nmico fueron facilitadas por profundos cambios de los porte accesible y los servicios pblicos, impulsando a los
mecanismos de rendicin de cuentas y liderazgo colec- trabajadores a establecerse en asentamientos informales,
tivo. La experiencia china pone de relieve la necesidad a menudo en zonas perifricas. Muchos urbanizadores y
de prestar ms atencin a la manera en que funcionan polticos han explotado el sistema para generar rentas en
las instituciones y menos a la forma especfica que estas beneficio propio, y esta forma de desarrollo urbano sin
adoptan. Entretanto, en la actualidad, China enfrenta ninguna coordinacin ha impedido a las ciudades alcan-
una ralentizacin del crecimiento. Para mantener un zar su pleno potencial de crecimiento y se ha traducido
ritmo de crecimiento rpido se requieren incentivos en extensos barrios marginales donde la mayor parte de
para hacer la transicin a un modelo de crecimiento ms los habitantes carecen de servicios bsicos.
centrado en el ingreso de las empresas en el mercado, Reclamo de mejores servicios en Brasil. En 2013, el mundo
mediante la competencia y la innovacin. En muchos fue testigo de cmo en las calles de Brasil estallaron
pases de ingreso mediano, esta transformacin se ha las protestas contra la calidad de los servicios pblicos

PANORAMA GENERAL | 3
transporte, educacin y salud a medida que se acer- es exclusivo de esta regin. En pases de todo el mundo,
caba el Campeonato de la Copa Mundial de la Federacin los partidos populistas han hecho campaa contra el
Internacional de Ftbol Asociacin (FIFA). El pas haba comercio y la integracin, y algunos de ellos han obte-
experimentado un perodo de 12 aos de crecimiento nido xitos electorales sin precedentes. A menudo, esos
incluyente y sostenido, durante el que ms de 30 millones partidos sacan provecho de la creciente sensacin de
de personas haban logrado salir de la pobreza y se haba enajenacin y exclusin de los procesos decisorios que
fortalecido la clase media. Esas mismas clases medias que tienen los ciudadanos, as como de la impresin cada
aportaron con sus impuestos a la prestacin de servicios vez mayor de oportunismo por parte de ciertos grupos.
pblicos ahora exigan una mejor calidad y cobertura de Incluso en pases que indudablemente se han benefi-
dichos servicios, incluidas las normas de la FIFA para las ciado de la integracin, la desigualdad en la distribucin
escuelas del pas. Por qu se produjo este cambio? Histri- de dichos beneficios y la percepcin de ineficacia de la
camente, el contrato social de Brasil ha sido fragmentado. representacin han llevado a muchos ciudadanos a
Los pobres reciban servicios pblicos de mala calidad, cuestionar el statu quo, lo cual podra tener consecuen-
mientras las clases media y alta recurran a servicios pri- cias para la cohesin social y la estabilidad.
vados y, en consecuencia, no estaban dispuestas a aportar Qu tienen en comn estos ejemplos? En este informe
al sistema fiscal. Paradjicamente, la creacin de una clase se parte del supuesto de que todos los pases comparten un
media ms amplia y la reduccin de la pobreza aumenta- conjunto de objetivos de desarrollo: reducir al mnimo la
ron la percepcin de injusticia a medida que la nueva clase amenaza de violencia (seguridad), promover la prosperidad
media esperaba recibir servicios pblicos de mejor calidad (crecimiento) y garantizar que la prosperidad sea compar-
a cambio de sus contribuciones. tida (equidad), protegiendo la sostenibilidad del proceso de
El brexit y el creciente descontento con la integracin eco- desarrollo para las generaciones futuras (recuadro 2). Sin
nmica. En junio de 2016, los ciudadanos del ReinoUnido embargo, las polticas no siempre generan los resultados
votaron a favor de la salida de la Unin Europea. Las esperados en trmino de desarrollo. Como se muestra en
consecuencias econmicas para el pas en particular y los ejemplos antes sealados, en el mundo real se producen
para Europa en general se han convertido en motivo de contradicciones. Somalia es un Estado frgil, mientras que
incertidumbre en los crculos polticos. Sin embargo, el Somalilandia parece estar obteniendo buenos resultados.
descontento con la integracin econmica y poltica no Nigeria tiene abundancia de recursos, pero sigue siendo

Recuadro 2.Gobernanza para qu? Para lograr los objetivos de


seguridad, crecimiento y equidad

Muchos aspectos de la gobernanza encierran valor en s mismos supuesto de que las sociedades aspiran a alcanzar estas metas de
es decir, tienen un valor intrnseco, en particular, el concepto de una manera ambientalmente sostenible. En consecuencia, en este
libertad. En trminos econmicos, la libertad puede considerarse informe, la gobernanza se evala en trminos de su efectividad
como un conjunto de oportunidades efectivamente accesibles para para producir estos resultados.
todos y, por consiguiente, el desarrollo puede entenderse como Este planteamiento se corresponde con la transicin de un
la remocin de diversos tipos de falta de libertad (privacin de dilogo basado en ideologas a uno basado en ideales que se ha
oportunidades), privaciones que disminuyen la capacidad de las producido en la comunidad internacional del desarrollo en las
personas de ejercer su accin razonadaa. Por fundamental que ltimas dcadas. El establecimiento de los objetivos de desa-
sea un valor intrnseco como la libertad, su valor instrumental
rrollo del milenio (ODM) en 2000 y la reciente ratificacin de los
tambin reviste importancia debido a la eficacia de ciertos tipos
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) por los pases miembros
particulares de libertad para promover otros tipos de libertadb.
de las Naciones Unidas son ejemplos de los esfuerzos por fijar
Estas relaciones positivas son lo que los economistas denomi-
metas comunes para el progreso social y econmico. El ODS 16
nan complementariedades. En este informe se reconoce el valor
intrnseco de diversas dimensiones de la gobernanza, as como el propugna el fomento de la paz, justicia e instituciones slidas y
concepto de desarrollo como libertad positiva, y tambin su valor est relacionado explcitamente con la gobernanza. No obstante,
instrumental para alcanzar un desarrollo equitativo. como se sostiene en este informe, ms all del valor intrnseco del
En este informe, el anlisis comienza desde un punto de vista ODS 16, este tambin tiene un importante valor instrumental, ya
normativo segn el cual a toda sociedad le preocupa e importa que su consecucin contribuir al logro de todos los dems ODS.
liberar a sus miembros de la constante amenaza de violencia De hecho, para alcanzar todos los objetivos de desarrollo ser
(seguridad), promover la prosperidad (crecimiento), y la forma en necesario comprender cabalmente la gobernanza a fin de adoptar
que se comparte esa prosperidad (equidad). Tambin se parte del polticas ms eficaces.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Sen (1999, xii).
b. Sen (1999, xii).

4 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


un pas de ingreso mediano bajo. China creci con rapidez, partes en conflicto capaces de llegar a acuerdos crebles
pese a que muchas de sus instituciones fundamentales no para renunciar a la violencia y depositar en el Estado el
se modificaron. India ha experimentado crecimiento, pero monopolio del uso legtimo de la fuerza? En Somalilandia
no puede controlar la propagacin de los barrios margina- se ha llegado a un compromiso creble mediante el esta-
les. En Brasil, el crecimiento ha sido incluyente, pero, en blecimiento de mecanismos institucionales que ofrecen
la actualidad, el pas enfrenta protestas generalizadas de suficientes incentivos a todos los grupos clave para actuar
la clase media. Gran Bretaa, si bien registraba un nivel conforme a las reglas. El compromiso es creble porque
de desempleo bajo, decidi salirse de la Unin Europea. todas las partes pueden salir perdiendo si alguna de ellas
El elemento comn en todas estas contradicciones pare- se retracta de esos mecanismos. En Somalia, en cambio,
cen ser las deficiencias en materia de gobernanza: sigue pese a varios esfuerzos de construccin del Estado patro-
habiendo polticas ineficaces; no se opta por polticas cinados a nivel internacional, existen grupos polarizados
eficaces, mientras que, en algunos casos, mecanismos ins- que continan creyendo que es mejor mantener su propio
titucionales poco ortodoxos generan resultados positivos. poder o formar distintas alianzas con otros grupos que
En consecuencia, qu factores determinan la eficacia de conferir el monopolio de la violencia a un Estado central.
las polticas? Por qu razn? Porque, en gran medida, la ndole de los
acuerdos y de los mecanismos institucionales propuestos
no han logrado actuar como mecanismos de compromiso
Factores determinantes de eficaces. Cuando el compromiso con los pactos estableci-
dos no es creble, las partes adversarias abandonan la mesa
la eficacia: Compromiso, de negociaciones y prevalece la violencia: las facciones
coordinacin y beligerantes pueden dar marcha atrs en los acuerdos de
paz, los responsables de las polticas pueden incumplir las
cooperacin promesas de transferir recursos a los grupos o regiones
A menudo, cuando las polticas y las soluciones tcnicas descontentos, los litigantes pueden desacatar las senten-
no logran los resultados previstos, el fracaso se explica cias judiciales o la Polica puede cometer abusos contra los
por las fallas institucionales y la solucin que se suele ciudadanos en lugar de protegerlos.
proponer consiste en mejorar o fortalecer las institucio- Tambin es esencial un compromiso creble con las
nes. Sin embargo, como lo demuestran diversos ejemplos polticas que promueven el crecimiento y los derechos a
en todo el mundo, son muchos los tipos de mecanismos la propiedad para garantizar la estabilidad macroecon-
institucionales y trayectorias que pueden hacer posible mica y posibilitar el crecimiento. Segn datos recientes,
el desarrollo, en tanto que, con frecuencia, mejores en la mayora de los casos el crecimiento a largo plazo no
prcticas no surten efecto. En algunos casos, el progreso se deriva de episodios de crecimiento acelerado como
acelerado ocurre de modo repentino, aparentemente en se suele pensar, sino que proviene de pases que no se
forma imprevista. Debido a esta diversidad de vas y ries- contraen en respuesta a una crisis econmica o un con-
gos, es fundamental poner de manifiesto los factores que flicto violento (grfico 1). Para que haya crecimiento debe
determinan la eficacia de las polticas. En este informe existir un entorno en el que las empresas y las personas
se identifican el compromiso (credibilidad), la coordinacin fsicas se sientan seguras de invertir sus recursos en
y la cooperacin como las tres funciones centrales de toda actividades productivas. Este compromiso puede adop-
institucin que son necesarias para garantizar que las tar diversas formas. Durante el despegue de China en
reglas y los recursos generen los resultados esperados1. la dcada de 1980, el exitoso crecimiento obedeci a una
promesa que se hizo a los Gobiernos locales, a las empre-
sas privadas y a los agricultores de las zonas rurales en el
Forma versus funcin: Factores
sentido de que podran apropiarse de las ganancias que
determinantes de la eficacia obtuvieran. As, se estableci un compromiso creble, a
de las polticas pesar del carcter incipiente de las medidas orientadas
Compromiso. Establecer compromisos crebles permite a a garantizar la proteccin de los derechos formales a Establecer
los actores apoyarse en la estabilidad de las polticas para la propiedad privada. En cambio, en Nigeria el marco compromisos
poder calibrar su propio comportamiento en consecuen- institucional no ofreca el compromiso necesario para crebles permite
cia. Lograr la congruencia de las polticas a lo largo del salvaguardar los ingresos provenientes de la extraccin a los actores
tiempo no es tarea fcil. Las circunstancias cambian, los de recursos naturales que permitieran respaldar el desa-
apoyarse en la
objetivos de las polticas pueden extenderse ms all del rrollo a largo plazo. En el contexto nigeriano, donde se
ciclo poltico, y los recursos pueden ser insuficientes, registraba una percepcin negativa de la corrupcin, la estabilidad de
todo lo cual puede cambiar los incentivos para modificar aplicacin de reglas fiscales consideradas como mejores las polticas para
las polticas elegidas inicialmente. En consonancia con la prcticas y que haban surtido efecto en otros escenarios poder calibrar
teora econmica de los contratos incompletos, las pol- no constituy un compromiso creble porque los funcio- su propio
ticas requieren mecanismos de compromiso efectivos narios gubernamentales se vieron superados por inte- comportamiento
para garantizar su credibilidad. reses a corto plazo. Por ejemplo, los gobernadores de los en consecuencia.
Considrese, por ejemplo, la seguridad (pilar del estados, al no tener certeza de que an habra recursos
desarrollo sostenible). La seguridad se basa fundamen- disponibles en el futuro, tenan incentivos para gastarlos
talmente en la credibilidad de los acuerdos. Son las de inmediato.

PANORAMA GENERAL | 5
Grfico 1.En el crecimiento a largo plazo no importa En India, la falta de coordinacin entre los planificadores
tanto la rapidez del avance, sino el no tropezar en urbanos, los promotores inmobiliarios y los polticos loca-
les ha impedido un diseo eficiente de las zonas urbanas
el camino
y, con ello, que muchas ciudades puedan cumplir sus res-
b.los
Frecuencia de Long-term growth is less
aos de crecimiento about howyfast
y contraccin, you
tasas growde
medias pectivos roles para aumentar el crecimiento.
thancpita
crecimiento por PIB per about not tripping along the way Cooperacin. Por ltimo, para que las polticas sean
eficaces en lograr un desarrollo equitativo se requiere
100 6
cooperacin, en particular la disposicin de los ciudada-
90 nos a contribuir a la generacin de bienes pblicos y no
80 4 aprovecharse de los esfuerzos de otros. La medida en que
Frecuencia de aos (%)

70
las sociedades pueden garantizar oportunidades para

Tasa media (%)


2 todas las personas depende de su capacidad de invertir
60
en la prestacin de servicios de alta calidad, como salud,
50 0 educacin y conectividad, y de asegurar el acceso a
40 oportunidades econmicas. Para que esas inversiones se
2 materialicen, hay que generar y redistribuir recursos. En
30
efecto, ningn pas de ingreso alto ha conseguido mejo-
20 rar la equidad sin una tributacin y gasto pblico consi-
4
10 derables orientados a proteger a las personas ante una
0 6
crisis (como las enfermedades o el desempleo) y a reducir
<2 25 510 1020 >20 las disparidades en trminos de bienestar en una misma
USD (miles) generacin y entre generaciones4. Adems, para que las
personas obtengan rentabilidad de tales inversiones,
Frecuencia de aos de contraccin (eje de la izquierda) necesitan tener acceso a oportunidades econmicas en la
Frecuencia de aos de crecimiento (eje de la izquierda) edad adulta, especialmente acceso a oportunidades que
Tasa media de crecimiento (eje de la derecha) les permitan utilizar el capital humano que han adqui-
Tasa media de contraccin (eje de la derecha) rido. Para que un pas pueda recaudar los impuestos
necesarios para financiar inversiones en bienes pbli-
Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017, a partir de Wallis (2016), con datos
tomados de Penn World Table, versin 8.0 (Feenstra, Inklaar y Timmer [2015]). cos, sus ciudadanos deben estar dispuestos a cumplir y
Nota: En el grfico se muestra el PIB per cpita real (precios constantes: series empalmadas). En primer cooperar. La cooperacin aumenta con el compromiso,
lugar, los pases se clasifican por categoras de ingreso en funcin de sus ingresos en 2000, medidos en porque para ampliar las oportunidades y poder tener
dlares estadounidenses de 2005. Las tasas medias de crecimiento anual son el promedio aritmtico reglas del juego equitativas tambin es necesario que la
simple de todos los aos y de todos los pases de la categora de ingresos, sin ponderar. La muestra est
formada por 141 pases respecto de los cuales se dispone de datos desde, por lo menos, 1970 en adelante.
aplicacin de las leyes sea creble y sistemtica.
A veces, las sociedades experimentan un quiebre en
lo que respecta a la cooperacin. Por ejemplo, en Brasil,
Coordinacin. Sin embargo, no basta con un compro-
cuyos ciudadanos se organizaron para exigir servicios
miso creble; tambin hace falta coordinacin. Con res-
pblicos de mejor calidad, se produjo un problema que
pecto a la inversin y la innovacin, las empresas y las per-
es comn en muchos pases: la fragmentacin de un con-
sonas fsicas deben creer que otros tambin invertirn para
trato social. En tales casos, la mala calidad de la prestacin
actuar en consecuencia. Las instituciones pueden ayudar de servicios impulsa a las clases medias altas a demandar
a resolver las fallas del mercado coordinando las decisio- servicios privados, lo que a su vez reduce su disposicin
nes de inversin y las expectativas de los participantes a cooperar tributariamente y a contribuir a la provisin
en dichos mercados. Durante dcadas ha existido la idea de bienes pblicos, es decir, se crea un ciclo perverso. En
de que la ausencia de coordinacin de las actividades de otras ocasiones, los actores que podran verse afectados
inversin puede conducir al subdesarrollo2. Considrese el por las polticas pueden quedar excluidos del proceso
caso en que las fbricas en gran escala son ms eficientes, de diseo de estas, lo que hace disminuir los incentivos
pero invertir en ellas no resulta rentable para las empresas para cooperar y debilita el acatamiento de dichas pol-
en forma individual, a menos que estas inviertan simult- ticas. Una de las razones que llevaron al Reino Unido a
neamente en un grupo. Tal vez el tamao del mercado sea votar a favor del brexit y condujeron al surgimiento de
demasiado pequeo para justificar grandes inversiones, a partidos populistas en pases avanzados que pusieron en
menos que todas las industrias se expandan en conjunto, tela de juicio una mayor integracin fue una percepcin
abriendo mercados unas a otras. En tal situacin, hay dos inducida en el sentido de que los organismos de integra-
resultados o equilibrios posibles. El primero es que cin, como la Unin Europea, estaban participando en
ninguna empresa invierta en fbricas en gran escala, y la toma de decisiones tecnocrticas y excluyentes, y de
los niveles de eficiencia sigan siendo bajos. El segundo que algunos pases se estaban beneficiando de manera
resultado, ms favorable, es que las empresas sean capaces desproporcionada con los acuerdos.
de coordinar una transicin simultnea a una produccin El compromiso, la coordinacin y la cooperacin son,
eficiente en gran escala. Estos problemas de coordina- por lo tanto, funciones institucionales esenciales para
cin pueden ocurrir en muchos contextos, tales como el la eficacia de las polticas y, con ello, para que estas
financiamiento, la adopcin de tecnologa, la innovacin, puedan lograr resultados en materia de desarrollo (cua-
los conglomerados industriales y la planificacin urbana3. dro 1)5. Sin embargo, estos tres aspectos solo se pueden

6 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Cuadro 1.Tres funciones institucionales fundamentales para la eficacia de las polticas:
compromiso, coordinacin y cooperacin
Funcin Ejemplos de la importancia de estas funciones
Compromiso Las autoridades responsables de la toma de decisiones pueden querer gastar los ingresos extraordinarios ahora
en lugar de ahorrarlos para que otros los gasten en el futuro.
Los polticos pueden resistirse a mantener polticas que han surtido efecto y optar por otras que estn asociadas
a sus respectivas agrupaciones polticas.
Los proveedores de servicios pblicos pueden ejercer presin para renegociar las condiciones de sus contratos en
beneficio propio, a sabiendas de que la suspensin de los servicios tiene un elevado costo poltico.
Coordinacin Se induce la inversin y la innovacin cuando las personas creen que otros tambin invertirn.
La estabilidad financiera depende de lo que se piense acerca de la credibilidad de las polticas; las fallas de
coordinacin comprenden, por ejemplo, el pnico bancario, situacin en que todos creen que el resto se
precipitar a retirar sus depsitos.
Las leyes sirven de punto de referencia para que las personas se comporten de cierta manera, como la convencin
de conducir por el lado derecho de la calzada.
Cooperacin Las personas tienen incentivos para aprovecharse o comportarse en forma oportunista: por ejemplo, no pagar
impuestos y, al mismo tiempo, beneficiarse de servicios pblicos financiados por otras personas (que s los pagan).
Algunos actores que podran verse afectados por las polticas pueden quedar excluidos del proceso de diseo de
estas, lo que debilita su acatamiento y provoca fragmentacin.
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.

materializar eficazmente si se dan ciertas condiciones. es el escenario en el que la gobernanza se pone de mani-
En este informe se propone un marco analtico que per- fiesto7. La arena de negociacin de las polticas puede ser
mite comprender mejor la manera en que la gobernanza de nivel local, nacional, internacional y supranacional.
puede ayudar a lograr estas funciones para promover Puede ser formal (Parlamentos, tribunales, organizacio-
resultados en trminos de desarrollo. nes intergubernamentales, organismos gubernamenta-
les), tradicional (consejos de ancianos) o informal (acuer-
Cuando no basta con tener voluntad dos bajo la mesa, redes de amiguismo).
poltica: Poder, negociacin y la arena Quines negocian en esta arena de negociacin de las
polticas y el grado de xito que logran en estas negocia-
de negociacin de las polticas
ciones lo determinan el poder relativo que ostenten los
En este informe se sostiene que las instituciones cum-
actores, la habilidad de dichos actores para ejercer influen-
plen tres funciones fundamentales que aumentan la efi-
cia sobre los dems a travs del control de los recursos, la
cacia de las polticas al servicio del desarrollo: posibilitar
amenaza de violencia o la persuasin a partir de las ideas
un compromiso creble, inducir la coordinacin y aumentar
(poder de facto), as como las propias reglas vigentes (poder
la cooperacin. Entonces, cmo se explica la gran fre-
de jure), o por intermedio de estas. En la arena de negocia-
cuencia con que las polticas resultan ineficaces en esas
cin de las polticas, el poder se expresa por la habilidad de
tareas? Una respuesta habitual entre los profesionales en
los grupos y las personas para hacer que otros acten en
la materia es que las polticas adecuadas existen, estn
beneficio de los intereses de dichos grupos y personas, y
listas para ser aplicadas, pero lo que falta es la volun-
para obtener resultados especficos. El poder puede ser un
tad poltica en el mbito nacional. En este informe se
facilitador fundamental de la eficacia de las polticas, o un
sostiene que los responsables de la toma de decisiones
factor limitante de esta (recuadro3).
las lites6 pueden tener los objetivos correctos y, sin
La distribucin del poder es un elemento fundamental
embargo, ser incapaces de aplicar las polticas adecuadas
de la manera en que opera la arena de negociacin de las
porque ello pondra en riesgo el equilibrio existente, el
polticas. Durante el proceso de negociacin, la desigual-
actual equilibrio de poder. En consecuencia, el equilibrio
dad de la distribucin del poder asimetra de poder
en la distribucin de poder en la sociedad puede condi-
puede influir en la eficacia de las polticas. La asimetra
cionar los tipos de resultados que se deriven del compro-
de poder no es necesariamente perjudicial y, en realidad,
miso, la coordinacin y la cooperacin.
puede ser un medio para lograr eficacia, por ejemplo, a
En definitiva, la eficacia de las polticas depende no
travs de la delegacin de facultades. En cambio, las mani-
solo de cules polticas se elijan, sino de cmo se eligen
festaciones negativas de las asimetras de poder se reflejan
y llevan a la prctica. La formulacin de polticas y su
en la captura, el clientelismo y la exclusin.
aplicacin suponen una negociacin entre diversos acto-
res. El escenario en el que se adoptan decisiones (sobre
polticas) es la arena de negociacin de las polticas, es decir, Las asimetras de poder y su efecto en la
el espacio en el cual diferentes grupos y actores interac- seguridad, el crecimiento y la equidad
tan y negocian sobre aspectos del mbito pblico, y en Exclusin. Una manifestacin de las asimetras de
el que los acuerdos concertados tambin generan, en su poder la exclusin de personas y grupos de la arena de
momento, cambios en las reglas formales (las leyes). Este negociacin de las polticas puede revestir particular

PANORAMA GENERAL | 7
Recuadro 3.La idea de poder y el poder de las ideas

En su Teora general del empleo, el inters y el dinero, el econo- [...] Pero tarde o temprano, son las ideas, y no los intereses crea-
mista britnico John Maynard Keynes sealaba que las ideas de dos, las que son peligrosas para bien o para mal. En el siglo xviii,
los economistas y filsofos polticos, tanto cuando son correctas la ley de Hume estableca que no es posible inferir un enunciado
como errneas, tienen ms poder de lo que comnmente se normativo (como una prescripcin de poltica) a partir de uno posi-
entiende. De hecho, el mundo est dominado por ellasa. La nocin tivo (observacin de los hechos) en ausencia, como supuesto, de
de cmo las ideas pueden influir de manera fundamental en las una idea normativa. Las prescripciones de poltica basadas en los
trayectorias histricas ha sido objeto de estudio por mucho tiempo hechos an requieren alguna nocin normativa, es decir, una idea
por los cientficos sociales, no solo desde la perspectiva de la de fondo. En reconocimiento de la importancia de las ideas, en este
ideologa y la cultura, sino tambin desde el punto de vista del informe se analiza la pertinencia de moldear las preferencias y las
emprendimiento culturalb. Sin embargo, es importante distinguir creencias como una va para entender el proceso de negociacin
dos maneras especficas no exhaustivas pero fundamentales de las polticas.
en que las ideas influyen en la formulacin de las polticas y su Fue Eric Wolf quien, en 1999, destac la importancia de com-
eficacia: las ideas en tanto conocimiento y las ideas como un medio prender el poder y las ideas como complemento para entender
para moldear preferencias y creencias. la dinmica socialc. En efecto, siguiendo a Michel Foucault, Wolf
Desde la perspectiva de las ideas en tanto conocimiento, en sostiene que la habilidad de moldear las creencias de otros es un
las ltimas dcadas, el debate sobre polticas se ha visto influen- medio para suscitar una accin de otra persona, accin que, de
ciado por los principios del fortalecimiento de la capacidad en la otra manera, esa otra persona no habra realizado. Por lo tanto, la
forma de intercambio de conocimientos y difusin de las mejores habilidad de hacer que otros acten en beneficio de los intereses
prcticas. Las ideas en tanto conocimiento indudablemente son de un actor o para conseguir un resultado especfico que es pre-
importantes para mejorar la eficacia de las polticas y aumentar cisamente la definicin de poder en el contexto de este informe
la capacidad para cumplir los compromisos especficos que estas est estrechamente relacionada con la nocin de las ideas en tanto
entraan. creencias.
Pero las ideas tambin moldean las preferencias y creencias. La dicotoma entre ideas (ideologa y cultura) y poder como
Keynes concluy su anlisis de las ideas sealando que los factor determinante primordial de la dinmica social es, en con-
hombres prcticos, que se creen exentos de cualquier influencia secuencia, falsa. La idea de poder no puede entenderse sin tomar
intelectual, son usualmente esclavos de algn economista difunto. seriamente en cuenta el poder de las ideas.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Keynes (1936, 383).
b. Por ejemplo, vase en Mokyr (2005) un anlisis de los orgenes intelectuales del crecimiento econmico moderno.
c. Wolf (1999). Vase tambin Barrett, Stokholm y Burke (2001).

importancia para la seguridad (grfico 2). Cuando se de normas que excluyen a ciertos grupos, como las muje-
excluye de la arena de negociacin de las polticas a res y las minoras, de la arena de negociacin donde se
actores poderosos, la violencia puede convertirse en la arreglan las diferencias tiende a reforzar las asimetras
forma preferida y racional en que ciertas personas de poder y a perpetuar la obtencin de resultados poco
y ciertos grupos persigan sus intereses, como en el caso equitativos e inseguros10.
de Somalia. La exclusin puede derivar en negociaciones Captura. Una segunda manifestacin de las asimetras
fallidas entre los participantes en la arena de negociacin de poder la habilidad de los grupos influyentes de cap-
(por ejemplo, cuando fracasan las conversaciones de paz turar las polticas en beneficio de sus propios intereses
entre facciones opuestas o cuando los contrincantes no concretos ayuda a entender la eficacia (o ineficacia) de
logran llegar a un acuerdo). las polticas para promover el crecimiento a largo plazo.
La exclusin puede manifestarse en la falta de acceso En la dcada de 1990, por ejemplo, algunos de los grupos
a las instituciones, a los recursos y a los servicios del industriales ms grandes de Indonesia tenan fuertes
Estado y, a menudo, se da a lo largo de lneas divisorias lazos con el presidente Suharto11. Entre 1995 y 1997, en
relacionadas con la identidad. La distribucin de poder varias ocasiones circularon rumores acerca del estado de
entre grupos tnicos, medida por su acceso al poder salud del presidente Suharto. En cada uno de esos epi-
central del Estado, es un firme predictor de conflictos sodios, mientras ms cercanos al presidente estaban los
violentos a nivel nacional (ya sea por la va de la repre- grupos industriales, ms disminua el valor de sus accio-
sin por parte del Estado o de la rebelin contra este)8. nes (grfico 3). Los efectos de la captura pueden ser muy
Anlisis estadsticos entre pases a partir del conjunto de onerosos para una economa. Las empresas que tienen
datos de Ethnic Power Relations de 1945 a 2005 indican conexiones polticas pueden conseguir un trato prefe-
que los Estados que excluyen a una gran proporcin de la rencial en la regulacin de las actividades comerciales y
poblacin en razn de su origen tnico tienen ms proba- elevar las barreras regulatorias para el ingreso de nuevos
bilidades de enfrentar rebeliones armadas9. La existencia participantes en el mercado; por ejemplo, a travs del

8 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Grfico 2.Una mejor distribucin de acceso a prstamos, la flexibilizacin de los requisitos para
poder se asocia a resultados positivos la obtencin de permisos, subsidios a la energa o barreras
a las importaciones. Ese trato preferencial puede sofocar la
en materia de seguridad
competencia y derivar en una asignacin inadecuada de
los recursos, en detrimento de la innovacin y la produc-
Poder distribuido por puntaje de grupos sociales

4
tividad. Entre 1966 y 2002, las empresas que gozaban de
conexiones polticas en Pakistn recibieron un 45% ms
de crditos gubernamentales que las dems empresas,
3 aun cuando fueran menos productivas y tuvieran tasas de
morosidad 50% ms altas. Habida cuenta de la diferencia
de productividad entre las empresas, el costo anual de la
mala asignacin del crdito podra haber llegado al 1,6%
2 del producto interno bruto (PIB)12.
Si bien las economas pueden crecer en ausencia de
cambios fundamentales en gobernanza, la sostenibilidad
de dicho crecimiento est eventualmente en riesgo. Con-
1
sidrese el caso de los pases aparentemente estancados
en las trampas del desarrollo. Al contrario de lo que
predicen muchas teoras del crecimiento, los pases de
0 ingreso bajo e ingreso mediano no muestran una ten-
0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 dencia a converger hacia los pases de ingreso alto. Los
datos comprobados indican que los pases de todos los
Puntaje correspondiente a orden y seguridad
niveles de ingreso corren peligro de que se estanque el
Pases de ingreso alto miembros de la OCDE crecimiento. Qu frena a algunos pases para no hacer la
Pases de ingreso alto no miembros de la OCDE transicin a una estrategia de crecimiento ms adecuada
Pases de ingreso mediano alto cuando sus estrategias vigentes han perdido fuerza?
Pases de ingreso mediano bajo Salvo unas pocas excepciones, el asesoramiento en mate-
Pases de ingreso bajo ria de polticas para estos pases se ha centrado en las
Fuentes: World Justice Project, ndice del Estado de Derecho 2015, factor 5, causas inmediatas de la transicin, como la eficiencia de
Orden y seguridad (que consta de El delito est efectivamente contro- la asignacin de recursos o la modernizacin industrial.
lado; Los conflictos civiles son efectivamente limitados; La poblacin no Sin embargo, el verdadero problema puede tener cau-
recurre a la violencia para el resarcimiento de reclamos personales); V-Dem,
versin 6 (que consta de Poder distribuido por grupos sociales, en que un sas polticas: los actores poderosos que se beneficiaron
puntaje 0 indica que un grupo social tiene el monopolio del poder poltico, y durante una etapa inicial o la etapa actual de crecimiento
un puntaje 4 indica que los grupos sociales tienen el mismo poder poltico). (como la de crecimiento basado en la acumulacin de
Nota: OCDE = Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. factores) pueden resistirse al cambio a otro modelo de

Grfico 3.El valor de las conexiones polticas: Indonesia en los tiempos del
presidente Suharto
Mientras ms cercanos al presidente estaban los grupos industriales, ms disminua el valor de sus acciones cuando circulaban
rumores acerca del estado de salud del mandatario
2
Variacin del valor de las acciones
de empresas (puntos porcentuales)

6
1 2 3 4 5
(Empresas con menos conexiones) (Empresas con ms conexiones)
Grado de dependencia poltica

Enfermedades de Suharto: 1995: 30 de enero al 1 de febrero 1996: 29 de abril 1996: 26 de julio


1995: 21 de abril 1996: 4 al 9 de julio 1997: 1 al 3 de abril
Fuente: Fisman (2001), grfico 1.

PANORAMA GENERAL | 9
crecimiento (como uno basado en la competencia y la pueden inquietarse por la posibilidad de perder fuentes
innovacin en un proceso de destruccin creativa). de ingresos o de ver reducida su influencia relativa, por
Estos actores pueden ejercer influencia para capturar lo que pueden intentar obstaculizar la adopcin o la
las polticas en beneficio de sus propios intereses. En implementacin de dichas polticas. Cuando una socie-
el recuadro 4 se presenta un ejemplo de los problemas dad presenta niveles elevados de desigualdad, esta se
polticos que plantea la transicin a una estrategia de muestra tambin en las diferencias en la capacidad de
crecimiento diferente (una que est relacionada con la los diversos grupos para influir en el proceso de formu-
inversin en la sostenibilidad ambiental). lacin de polticas, lo que perpeta a su vez la inequidad.
Clientelismo. Una tercera manifestacin de la asime- El clientelismo lleva al quiebre de los compromisos con
tra de poder es el clientelismo, estrategia poltica que se los objetivos programticos de largo plazo, situacin
caracteriza por la entrega de bienes materiales a cambio en la cual la rendicin de cuentas termina ponindose
de apoyo electoral13. Esta estrategia resulta til para en venta.
comprender por qu las polticas que buscan promover El clientelismo puede influir en la adopcin y la
la equidad a menudo resultan ineficaces. Si bien dichas implementacin de polticas principalmente de dos
polticas podran ser beneficiosas para el crecimiento en maneras. En el primer tipo de entorno clientelstico, se
el mediano y el largo plazo, pueden tambin perjudicar distorsiona la relacin entre los funcionarios pblicos
los intereses de grupos especficos, en particular, en el y los votantes. En lugar de generarse una dinmica en
corto plazo. Los afectados por este tipo de iniciativas la que el funcionario es agente del votante, quien a su

Recuadro 4.Por qu algunas personas quisieran poner luz roja cuando


escuchan hablar de crecimiento verde?

El crecimiento verde consiste en lograr que los procesos de creci- ms orgnicos y prcticas ms ecolgicas, los esfuerzos orientados a
miento sean eficientes en el uso de los recursos, menos contaminantes eliminar el subsidio a los fertilizantes convencionales podan perjudi-
y ms resilientes, sin que se reduzca necesariamente su ritmoa. Por car a los productores de maz durante algunos aosb.
diversas razones, la conservacin del medio ambiente tambin en Pudiera ser que los grupos que llevan las de perder en el corto
beneficiosa para el crecimiento econmico y el desarrollo a largo plazo con la adopcin de polticas de crecimiento verde tengan una
plazo. La produccin econmica depende de la reserva de recursos influencia desproporcionada sobre la arena de negociacin de las
naturales y de la calidad del medio ambiente (el capital natural). polticas y, en consecuencia, estn en condiciones de bloquear las
Las estrategias para un crecimiento verde pueden aumentar el capital reformas y debilitar el compromiso. Dado que los costos estn con-
natural al evitar la degradacin ambiental. La proteccin del medio centrados y muchos de los beneficios derivados de las tecnologas
ambiente tambin puede contribuir indirectamente al crecimiento al ms limpias son intangibles y dispersos, los posibles perdedores
corregir fallos del mercado. Por ejemplo, una poltica que aborde los con dichas reformas probablemente estn en mejores condiciones
fallos del mercado que provocan congestin urbana puede mejorar la de organizarse. Tambin pueden conformar un slido grupo de elec-
calidad del aire e incrementar la productividad en las zonas urbanas. tores. Por ejemplo, el programa de fertilizantes de Malawi ha sido
Un crecimiento ms ecolgico tambin puede aumentar directamente popular entre los pequeos agricultores, que constituyen un grupo
el bienestar al mejorar la calidad del aire y el agua. de electores importante. A veces, el cambio a estrategias de creci-
Sin embargo, la transicin a estrategias de crecimiento ms miento ms ecolgicas puede entraar prdidas para grupos de con-
ecolgicas podra suponer costos a corto plazo para algunos grupos sumidores y empresas influyentes. Por ejemplo, en 2010 Sudfrica
de la sociedad. Considrese el caso de los fertilizantes orgnicos. El anunci un ambicioso plan para enfrentar el cambio climtico que
uso de dosis de fertilizantes ms pequeas y ms focalizadas (un reducira la proporcin de energa elctrica generada por centrales a
planteamiento verde) es mejor para el medio ambiente en el largo carbn en un pas donde el suministro de electricidad es insuficiente
plazo, pero los fertilizantes convencionales son menos costosos y y el carbn es una fuente de energa relativamente abundante. Pese
ms fciles de usar. Malawi afront este problema en 2005 cuando, a que fue recortado al cabo de un ao, el plan ha sido rechazado por
para hacer frente a la inseguridad alimentaria, introdujo un subsidio los consumidores, los sindicatos y las empresas, particularmente las
a los fertilizantes para los pequeos agricultores dedicados al cultivo de los sectores de la minera y la industria pesadac. Como lo demues-
del maz. El uso intensivo de fertilizantes convencionales result en tran estos ejemplos, al disear polticas de crecimiento verde se debe
un aumento inmediato de la produccin agrcola. Sin embargo, como tener en cuenta la resistencia que podran oponer los actores que
no sera fcil para los pequeos agricultores adoptar fertilizantes llevan las de perder en el corto plazo.

Fuentes: Hallegatte y otros (2012); Resnick, Tarp y Thurlow (2012).


a. Hallegatte y otros (2012).
b. Resnick, Tarp y Thurlow (2012).
c. Resnick, Tarp y Thurlow (2012).

10 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


vez controla y sanciona al agente (grfico4, panela), la Grfico 4.Beneficiarios, agentes y clientes:
interaccin se convierte en una negociacin en la que el La rendicin de cuentas en venta
poltico compra votos a cambio (usualmente) de bene-
ficios de corto plazo, como transferencias o subsidios
(grfico4, panelb)14. Estas negociaciones suelen ser ms a. Caso clsico b. Caso 1 de clientelismo c. Caso 2 de clientelismo
frecuentes cuando las personas conceden mayor valor
al presente que al futuro (preferencia temporal). Los
Ciudadanos Funcionarios Ciudadanos
pobres y los sectores desfavorecidos son particularmente
vulnerables a este tipo de intercambio: debido a que sus
necesidades son apremiantes, sus tasas de descuento del

Mandante
beneficio futuro son ms altas que las de los grupos en
mejor situacin econmica y pueden cambiar su voto por
algn beneficio inmediato. En el segundo tipo de entorno
clientelstico, los polticos se muestran receptivos a los
grupos con mayor influencia, por ejemplo, favorecen los
intereses de los sindicatos docentes por sobre los de los
estudiantes (grfico 4, panel c). Esto ocurre cuando los
funcionarios gubernamentales (incluidos los prestado-
res de servicios pblicos) dependen del apoyo de ciertos Agente

grupos para su supervivencia poltica.


Los costos de esta disfuncin pueden ser elevados. A Funcionarios Ciudadanos Funcionarios
cambio del apoyo poltico, los prestadores de servicios Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial2017, a partir de los trabajos del
quiz extraigan rentas mediante el desvo de recursos Banco Mundial(2003), y de Khemani y otros(2016).
pblicos o minimicen sus esfuerzos a travs del ausen- Nota: Las flechas indican quin se muestra receptivo a quin.
tismo o la provisin de servicios de baja calidad, o incu-
rran en prcticas corruptas, perjudicando la prestacin
de servicios como educacin, salud o infraestructura. fundamental. En un determinado momento, puede con-
Cuando los grupos encargados de brindar servicios coop- siderarse como un acervo. La decisin sobre el modo y
tan a los polticos, el control o la sancin de estos presta- el lugar en que se emplea esa capacidad, sin embargo,
dores deja de ser creble, lo que conduce a un bajo nivel es tambin producto de un proceso de negociacin. Aun
de compromiso en la provisin de servicios de calidad. Un cuando se cuente con la capacidad fsica y administrativa
experimento realizado en Kenya ilustra esta situacin: se necesaria, es posible que las polticas resulten de todos
compar el impacto de los docentes por contrato en inicia- modos ineficaces si los grupos que disponen del sufi-
tivas manejadas por organizaciones no gubernamentales ciente poder de negociacin no tienen incentivos para
(ONG) y en intervenciones dirigidas por el Gobierno. implementarlas. Un ejemplo es el de la escasa inversin
Los puntajes de las pruebas se incrementaron solo en las en capacidad estadstica en frica, que limita la posibili-
intervenciones a cargo de las ONG, lo que indica que estas dad de verificar la eficacia de las polticas (recuadro 5).
entidades resultaban ms crebles que el Gobierno en la Asimismo, las estructuras de poder existentes pueden
aplicacin de sanciones (el despido)15. Cuando se rompe verse reforzadas por las normas sociales predominantes,
sistemticamente el compromiso, las personas pueden que modelan la conducta de forma persistente17 y pueden
perder los incentivos para cooperar, y algunos grupos fortalecer o socavar la eficacia de las polticas.
quiz decidan salirse del sistema exigiendo servicios Por lo tanto, quiz no baste con invertir en capacidad.
privados y buscando la forma de evitar contribuir a la Para disear polticas dirigidas a incrementar la seguri-
prestacin de bienes pblicos16. En los entornos de clien- dad, el crecimiento y la equidad es necesario comprender
telismo, por lo general, la recaudacin impositiva es baja y cul es el equilibrio de poder entre los diversos partici-
los Estados ofrecen pocos bienes pblicos, lo que socava la pantes. En presencia de actores poderosos que pueden
actividad econmica y la tributacin futura. obstaculizar o socavar la aplicacin de polticas, es posi-
ble que aquellas iniciativas que resultan ptimas desde
el punto de vista estrictamente econmico (la mejor
Mejores prcticas o prcticas ms
opcin) no sean las polticas ptimas aplicables (las que
convenientes? Revisin del concepto de constituyen una segunda opcin pero son viables). Aun
la mejor prctica desde la perspectiva cuando resulte practicable, la implementacin de pol-
de la negociacin ticas econmicas que, desde una perspectiva esttica,
La comunidad del desarrollo ha centrado sus iniciativas parecen ser las mejores puede generar resultados ms
de reforma principalmente en el diseo de soluciones perjudiciales para la sociedad si dichas polticas afectan
alineadas con las llamadas mejores prcticas y en el for- el equilibrio de poderes de forma negativa. Por ejemplo,
talecimiento de la capacidad necesaria para implemen- cuando las empresas capturan los Gobiernos y la des-
tarlas. La capacidad, a menudo considerada un requisito igualdad es grande, es posible que los sindicatos sean la
para la eficacia de las polticas, es, sin duda, importante nica manera de la que disponen los trabajadores para
y, en muchos casos, representa incluso una limitacin resolver su problema de accin colectiva18, aun cuando la

PANORAMA GENERAL | 11
Recuadro5.Es necesario incrementar los incentivos para la recopilacin
de datos sobre el desarrollo

Durante aos, la comunidad del desarrollo ha invertido fuertemente o a socavarla activamente. Ciertas lites de los pases africanos
en el fortalecimiento de la capacidad estadstica de frica, tanto con consideran que los sistemas de datos de alta calidad son una
el aporte de recursos econmicos como de conocimientos espe- herramienta que podra usar la oposicin para auditar su desem-
cializados. Los resultados, sin embargo, han sido desalentadoresa. peo. En consecuencia, tienen incentivos para establecer oficinas
Muchos pases de la regin an no producen los datos suficientes estadsticas dbiles o partidistas, con un personal conformado
para hacer el seguimiento de condiciones econmicas tales como la por seguidores polticos, no por expertos tcnicosb. Pero desde
pobreza, la desigualdad y la prestacin de servicios. Como resultado, luego, esta prctica no es exclusiva de frica. El argumento que
crece la demanda de dinero y de medidas de fortalecimiento de la aboga por utilizar la capacidad existente es tan vlido como el que
capacidad para resolver este problema. Y sin embargo, se olvida que propone fortalecerla. En Amrica Latina, regin reconocida por
para desarrollar capacidad estadstica es necesario establecer los su capacidad para recopilar datos, hay varios casos en los que la
incentivos polticos adecuados. dinmica poltica condujo al debilitamiento de la credibilidad de
En muchos pases, dichos incentivos llevan a quienes estn las estadsticas oficialesc.
en el poder a evitar invertir en el fortalecimiento de la capacidad

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Devarajan (2013).
b. Beegle y otros (2016).
c. The Economist (2012); Noriega (2012); Roitberg y Nagasawa (2016).

representacin no sea perfecta. En estos casos, la apro- individuos (medida por el coeficiente de Gini) es de 0,47
bacin de una ley que permita flexibilizar los contratos para los pases desarrollados y de 0,52 para los pases en
de trabajo puede hacer mermar el nmero de afiliados desarrollo. Una vez que se tienen en cuenta los efectos
del sindicato y dar lugar a mayor desigualdad, lo que a su de los impuestos y las transferencias, esos coeficientes
vez puede perpetuar el poder de los grupos con mayores caen a 0,31 y 0,50, respectivamente. Si se incluye tambin
recursos19. el efecto de los servicios proporcionados por el sector
pblico (en particular, la educacin y la salud), la des-
igualdad cae an ms: 0,22 en los pases desarrollados y
Factores de cambio: 0,42 en los pases en desarrollo21. La capacidad redistri-
butiva cuantificable de estos pases puede interpretarse
Contestabilidad, incentivos, de distintas formas. Por un lado, como la capacidad
preferencias y creencias relativa de los diversos actores para influir y cuestionar
las decisiones sobre cmo se distribuyen los recursos en
Desde la perspectiva de las asimetras de poder, los un pas determinado. Puede tambin entenderse como
esfuerzos dirigidos a fortalecer la capacidad de las ins- los incentivos del Gobierno para comprometerse con la
tituciones para propiciar eficazmente el compromiso, recaudacin de impuestos y la asignacin de gastos: una
la coordinacin y la cooperacin ponen en tela de juicio mayor redistribucin se asocia con un mayor nmero de
numerosas prcticas tradicionales de la comunidad del frenos y contrapesos sobre el poder22. Por ltimo, puede
desarrollo. Para quienes buscan disear polticas ms efi- interpretarse tambin como las preferencias de un deter-
caces, quiz resulte til dilucidar el modo en que la dis- minado pas en lo que respecta a la distribucin.
tribucin de poder podra afectar el diseo y la ejecucin Contestabilidad. La inclusin de los sectores en la
de las iniciativas y considerar la manera de reconfigurar arena de negociacin de las polticas o su exclusin de
la arena de negociacin de las polticas para ampliar el ella estn determinadas por el poder relativo de los acto-
conjunto de iniciativas que pueden implementarse. res en competencia, as como por las barreras a la entrada
La arena de negociacin de las polticas se rees- que impiden la participacin de nuevos grupos (esto es,
tructura cuando se introducen cambios en el grupo el grado de contestabilidad del proceso). Una arena de
de actores que pueden participar en los procesos de negociacin con mayor grado de contestabilidad es aque-
toma de decisiones (la contestabilidad de dicho mbito), lla en la que los actores o los grupos que tienen motivos
cuando se modifican los incentivos para alcanzar ciertos para participar en el proceso de toma de decisiones
objetivos o cuando se alteran las preferencias y las creen- cuentan con canales para expresar sus intereses y ejercer
cias de los actores20. Como ejemplo, puede analizarse el su influencia. Dado que la contestabilidad determina
grado de eficacia de los pases en la redistribucin del quines se incluyen en la negociacin y quines quedan
ingreso a travs del sistema fiscal. El valor promedio de excluidos, este concepto est estrechamente relacionado
la desigualdad basada en los ingresos de mercado de los con la nocin de inclusin. Sin embargo, tambin hace

12 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


hincapi en los obstculos barreras a la entrada a la la rendicin de cuentas, y tambin para cambiar las reglas
participacin. Si bien la inclusin de un nmero mayor del juego y propiciar espacios de negociacin ms equita- Las arenas
de actores en el proceso de toma de decisiones no es tivos. Las leyes eficaces son aquellas que configuran espa- polticas que
necesariamente garanta de decisiones ms acertadas, cios de negociacin que incrementan las posibilidades de
muestran
las arenas polticas que muestran mayor grado de con- los actores menos representados de cuestionar el statu
testabilidad tienden a asociarse con niveles ms elevados quo, que ofrecen incentivos modificando las recompensas
mayor grado de
de legitimidad y cooperacin. Cuando los procesos para para reducir el costo del cumplimiento (o incrementar el contestabilidad
seleccionar y aplicar polticas exhiben mayor contestabi- del incumplimiento), y que alteran las preferencias poten- tienden a
lidad, dichas polticas tienden a percibirse como justas ciando puntos de referencia significativos que fortalecen asociarse con
e inducir a la cooperacin con mayor efectividad. la coordinacin. La legislacin formal, sin embargo, es niveles ms
Incentivos. Los incentivos que tienen los actores para solo uno de los muchos sistemas de normas que orde- elevados de
cumplir los acuerdos son fundamentales para propiciar nan la conducta, la autoridad y la contestabilidad. Este legitimidad y
el compromiso en la arena de negociacin de las polti- pluralismo legal y normativo (recuadro6) no es intrnse-
cas. Un compromiso creble exige coherencia frente a cooperacin.
camente positivo ni negativo: existe en realidad y puede
circunstancias cambiantes. Los incentivos para que los plantear desafos, pero tambin generar oportunidades. Cuando los
actores se comprometan a cumplir los acuerdos son, por La ley puede jugar un papel determinante para incre- procesos para
lo tanto, esenciales para que el diseo y la ejecucin de mentar la contestabilidad de la arena de negociacin de seleccionar y
las polticas resulten efectivos. La presencia de incentivos las polticas. Esto abarca tanto procedimientos previos a la aplicar polticas
ms fuertes para que los funcionarios responsables de las formulacin de una ley (los procesos mediante los cuales exhiben mayor
polticas rindan cuentas de sus acciones puede tambin se elabora la legislacin y el grado de participacin y trans- contestabilidad,
incrementar la observancia voluntaria, debido a que, parencia de dichos procesos) como posteriores (la medida
cuando se cumple repetidamente con un compromiso, se dichas polticas
en que la ley se aplica de manera coherente y justa). Si
contribuye a generar confianza en las instituciones. diversos actores consideran que el proceso es excluyente tienden a
Preferencias y creencias. Las preferencias y las creencias o que solo refleja los intereses de ciertos grupos, es posible percibirse como
de los actores que toman decisiones son importantes que no se atengan a l o que directamente se opongan. Las justas e inducir
pues determinan si el resultado de las negociaciones audiencias pblicas, las consultas con las partes interesa- a la cooperacin
incrementar el bienestar y si el sistema se muestra das, las auditoras sociales y los procesos participativos con mayor
receptivo a los intereses de quienes tienen menos son algunos de los instrumentos que pueden permitir efectividad.
influencia. La unificacin de las preferencias, por ejem- una mayor contestabilidad en la arena de negociacin de
plo, puede permitir a este ltimo sector incrementar su las polticas23. En este caso, la ley sirve como instrumento
visibilidad. Dado que las preferencias y las creencias de para promover la rendicin de cuentas, cambiar las reglas
los actores moldean sus objetivos en el mbito de las del juego o ambas cosas. Esta funcin es la que se pone de
polticas, una condicin importante para la eficacia de las manifiesto, por ejemplo, cuando se promueve la adopcin
iniciativas es la coordinacin de las expectativas. de leyes sobre el derecho a la informacin.
En el presente informe se analiza en profundidad el La ley puede desempear un papel importante en la
modo en que los cambios en la contestabilidad, los incen- formulacin de los incentivos que tienen los actores para
tivos, las preferencias y las creencias pueden incremen- cumplir los acuerdos. Por ejemplo, puede postular una
tar la eficacia de las polticas para favorecer la seguridad, amenaza creble de castigo o establecer de forma creble
el crecimiento y la equidad. Estas vas de acceso pueden el compromiso de que se recompensar el cumplimiento.
variar segn el desafo funcional primario de la poltica La ley ordena la conducta mediante normas referidas a
de que se trate, esto es, si debe propiciar el compromiso, cuestiones tan diversas como la prohibicin de los sobor-
la coordinacin o la cooperacin. Dado que los desafos nos, la fijacin de aranceles para la concesin de licencias
funcionales son interdependientes, las vas de acceso y el registro de empresas, y la prohibicin del matrimonio
actan como complementos. infantil, as como a travs de los mecanismos de los que
se dispone para hacer cumplir esas normas. Siguiendo la
El papel de la ley en la configuracin de teora legal clsica de Hart, las leyes inducen conductas
la arena de negociacin de las polticas particulares en los individuos y las empresas a travs del
La ley es un poderoso instrumento para reestructurar la poder de coercin, el poder de coordinacin y el poder de
arena de negociacin de las polticas. Si bien las leyes en legitimacin24.
general reflejan los intereses de los actores con mayor La ley puede reconfigurar efectivamente las preferen-
poder de negociacin, tambin han demostrado ser una cias y coordinar las expectativas acerca del modo en que
importante herramienta para el cambio. Por su naturaleza, se comportarn los dems, por lo que acta como punto
la ley es un instrumento que proporciona un lenguaje, una de referencia. De esta forma, puede funcionar como indi-
estructura y una formalidad especficos para ordenar los cador (una expresin) que gua a las personas en el modo
asuntos de la colectividad. Esta caracterstica le confiere de actuar cuando tienen diversas opciones o (en trmi-
la capacidad para convertirse en una fuerza indepen- nos econmicos) cuando estn en presencia de mltiples
diente de los poderes y las intenciones que inicialmente equilibrios (lo que se conoce como punto focal)25. La ley
la impulsaban. La ley, a menudo en combinacin con otras proporciona una referencia clara en medio de un cmulo
estrategias sociales y polticas, puede utilizarse como ins- de opiniones divergentes. Las personas respetan la ley
trumento de compromiso y coordinacin para promover porque esto facilita las actividades sociales y econmicas.

PANORAMA GENERAL | 13
Recuadro6.Pluralismo legal y normativo

El fenmeno del pluralismo legal la coexistencia de mltiples y actitudes sociales generalmente aceptadas dentro de un grupo
sistemas legales (marcos normativos formales e informales) dentro determinado. Una amplsima bibliografa documenta el modo en
de una comunidad o de un espacio sociopoltico determinados ha que las normas sociales derivadas de grupos comunitarios o de
estado presente a lo largo de la historia y subsiste hoy en da tanto identidad, asociaciones profesionales, prcticas empresariales
en pases en desarrollo como desarrollados. Las formas modernas y otras regulan la mayor parte de las conductas humanasa. Las
del pluralismo legal tienen origen en el colonialismo, a travs del normas sociales constituyen un modo fundamental de posibilitar
cual se establecieron sistemas legales occidentales para los colonos transacciones sociales y econmicas, pues coordinan las
pero se mantuvieron los esquemas tradicionales para la poblacin expectativas de las personas acerca de la forma en que los dems
indgena. Como muestra un amplio conjunto de documentos, el actuarn. Las sanciones sociales, como la deshonra y la prdida
derecho tradicional o consuetudinario sigue dominando la regula- de la reputacin o, en algunos casos, la violencia socialmente
cin social, la resolucin de disputas y el manejo de las tierras en aprobada, son un instrumento muy poderoso para inducir la
frica y en otras partes del mundo en desarrollo. En algunos casos, cooperacin y prevenir lo que se considera comportamiento
el derecho consuetudinario, en el que se incluyen diversas formas antisocial o anormalb.
institucionales tradicionales e hbridas para la resolucin de dispu- Una tercera fuente de pluralismo normativo radica en la inter-
tas, est formalmente reconocido e incorporado en el sistema legal, conexin del mundo de hoy, en la que una multitud de actores
como en Ghana, Sudfrica, Sudn del Sur, la Repblica del Yemen y gubernamentales, multilaterales y privados establecen y difunden
varios Estados insulares del Pacfico. En otros casos, dichas formas normas sobre una amplia gama de transacciones y conductas
continan constituyendo el modo principal de ordenamiento social (vase el captulo 9). Con frecuencia creciente, las experiencias
y resolucin de disputas puesto que no se dispone de sistemas locales en relacin con el derecho se ven influidas por estas
estatales percibidos como legtimos y eficaces, como en Afganistn, interacciones ms generales, que abarcan mbitos tales como el
Liberia y Somalia. Los sistemas legales consuetudinarios reflejan las comercio, el empleo, el medio ambiente, los recursos naturales, las
estructuras de poder y los valores dominantes (aunque en continua instituciones financieras, la administracin pblica, la propiedad
evolucin, no estticos) de las sociedades en las que estn insertos intelectual, las adquisiciones, la regulacin de los servicios pbli-
y por tal motivo, a menudo no se ajustan a los parmetros bsicos cos y los derechos humanos. Dichas interacciones pueden adoptar
referidos a la ausencia de discriminacin, los derechos y el debido la forma de contratos y tratados internacionales vinculantes (nor-
proceso. La medida en que los usuarios locales los consideran legti- mas imperativas) o de parmetros de cumplimiento voluntario y
mos y eficaces es una cuestin emprica y relativa en funcin de las principios orientadores (derecho blando o normas no vinculantes).
alternativas disponibles. Estas normas pueden reforzar o complementar las leyes estatales
Otra fuente de pluralismo normativo menos visible pero de gran o competir con ellas en la regulacin de los espacios pblicos
influencia son las normas sociales, esto es, las reglas de conducta y privadosc.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Ellickson (1991); Sunstein (1996); Basu (2000); Posner (2000); Dixit (2004).
b. Platteau (2000b).
c. Braithwaite y Drahos (2000); Halliday y Shaffer (2015).

En ltima instancia, para que un pas pueda desple- Incrementar la eficacia de las polticas
gar todo su potencial social y econmico, es necesario para lograr seguridad, crecimiento y
el Estado de derecho, esto es, la aplicacin impersonal y
equidad: Puntos de partida para la reforma
sistemtica de normas conocidas a actores gubernamen-
De qu modo el fortalecimiento del papel de la ley diri-
tales y a ciudadanos por igual. Pero, como seal Gordon
gido a lograr cambios en la contestabilidad, los incenti-
Brown, ex primer ministro del Reino Unido, al instaurar
vos, las preferencias y las creencias puede incrementar la
el Estado de derecho, los primeros 500aos son siempre
eficacia de las polticas en favor de la seguridad, el creci-
los ms difciles. El ideal del Estado de derecho surge de
un proceso interno (endgeno) de cuestionamiento que miento y la equidad? Analicemos el tema de la seguridad.
configura la adhesin de las sociedades a los principios Ya sea de manera formal o informal, las instituciones
de dicho ideal en el curso del tiempo, en ocasiones en el de gobernanza pueden resolver los problemas del com-
curso de un tiempo muy prolongado. En el recuadro7 se promiso y la cooperacin de modo tal de crear incenti-
analizan los complejos procesos que supone la transicin vos para que no se recurra a la violencia. Para mejorar
al Estado de derecho. La formulacin de polticas con los resultados en el mbito de la seguridad, hay cuatro
un diseo pragmtico, que tenga en cuenta el modo en mecanismos de gobernanza importantes: distribucin
que la ley y sus diversos papeles pueden incrementar la del poder, redistribucin de los recursos, resolucin de
eficacia de las polticas de desarrollo, podra finalmente disputas y sanciones. En las ilustraciones siguientes se
impulsar a los pases en el camino hacia un Estado de ponen de relieve la distribucin del poder y la redistribu-
derecho ms slido. cin de los recursos.

14 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Recuadro7.Transiciones hacia el Estado de derecho

En comparacin con la vasta bibliografa referida a las transiciones necesita el sustento de un poderoso marco normativo que haga
a la democracia, la cantidad de trabajos sistemticos sobre las que las lites respeten la ley como tal. El respeto que se muestre
transiciones al Estado de derecho moderno es sorprendentemente posteriormente por la ley depende, en gran medida, del grado de
escasa. La historia muestra tres tipos de transiciones de los que independencia que hayan conservado las instituciones legales
se pueden extraer enseanzas, si bien quiz tambin sea posible que persisten an despus de que sus bases normativas hayan
transitar otras vas: 1) paso de un sistema legal consuetudinario, desaparecido.
informal y a menudo sumamente pluralista a otro moderno y Por ltimo, en lo que respecta a la importacin de sistemas
unificado; 2) el modo en que las lites poderosas llegan a aceptar legales extranjeros, es probable que la variable ms determinante
restricciones legales a su poder, y 3) el modo en que los pases del xito sea el grado en que las lites autctonas conservan el
logran adaptar sistemas legales extranjeros a sus propios fines. control del proceso y pueden adaptarlo a las tradiciones pro-
El paso de un sistema consuetudinario o pluralista (o ambos) pias de su sociedad. En este sentido, a fines del siglo xix Japn
a un sistema moderno codificado, por lo general, est motivado, experiment con diversos sistemas europeos antes de decidirse
en la base, por actores que consideran que un nico sistema por el Cdigo Civil alemn y la Constitucin de Bismarck. En
formal es ms conveniente para sus intereses, en particular, sus el siglo xx, China, la Repblica de Corea y otros pases asiticos
intereses econmicos en contextos de expansin del comercio tambin incorporaron sistemas legales occidentales adaptados a
y la inversin. La escala importa: en determinado momento, las sus propios fines. En otros pases y economas, como la Regin
conexiones personales que caracterizan a los sistemas consuetudi- Administrativa Especial de Hong Kong (China), India y Singapur,
narios se vuelven inadecuadas para respaldar transacciones entre el poder colonial (Gran Bretaa) mantuvo su presencia durante
desconocidos ubicados en sitios distantes. Sin embargo, los costos mucho tiempo y logr configurar las normas legales locales a su
de la transicin son elevados, y los actores existentes a menudo imagen y semejanza. Aun as, India muestra hoy en da un grado
prefieren las normas consuetudinarias. En consecuencia, para dar de pluralismo legal mucho ms elevado que el propio Reino Unido
inicio a la transicin es esencial la intervencin del poder poltico. como consecuencia del proceso de adaptacin local. Los pases
Por lo general, las leyes formales se aplican primero a los ciu- de frica al sur del Sahara tuvieron menos xito, dado que en esa
dadanos que no integran las lites (gobierno a travs de la ley). regin las autoridades coloniales socavaron los sistemas consuetu-
El paso al imperio de la ley caracterstico del Estado de derecho dinarios, pero no los reemplazaron por esquemas modernos bien
se produce cuando las propias lites aceptan las restricciones institucionalizados.
que impone la legislacin. Algunos tericos han afirmado que las Es necesario investigar en mucha mayor profundidad el tema
limitaciones constitucionales comienzan a reforzarse a s mismas de las transiciones legales. Est claro que la presencia de un sis-
cuando el poder est distribuido de manera pareja en el sistema y tema legal plenamente moderno no es condicin para un rpido
las lites se dan cuenta de que pueden obtener ms beneficios en crecimiento econmico; los sistemas legales se desarrollan en
el largo plazo a travs de las normas constitucionalesa. Lo que esta simultneo con las economas modernas. Es posible que el punto
teora no explica, sin embargo, es por qu estas mismas lites se necesario de transicin de un sistema legal consuetudinario a uno
aferran a esas limitaciones cuando el equilibrio de poder se modi- formal se produzca ms tarde de lo que muchos observadores
fica y un grupo logra prevalecer sobre los dems. De modo similar, occidentales pensaban. No obstante, se sabe relativamente poco
los tribunales independientes son siempre una amenaza para el acerca de la dinmica histrica de dicha transicin y, por lo tanto,
poder de la lite. Por qu entonces los gobernantes se avienen a el cmulo de trabajos tericos es muy escaso como para guiar a los
tolerarlos cuando tienen el poder para manipularlos o eliminarlos? pases en desarrollo actuales que buscan implementar el Estado
De esta observacin puede deducirse que el constitucionalismo de derecho.

Fuente: Francis Fukuyama para el Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Vase North, Wallis y Weingast (2009).

La distribucin del poder y la redistribucin de los recursos religiosa, como Bosnia y Herzegovina, Irlanda del norte,
pueden reducir la exclusin y los incentivos para recurrir a la Kenya, Lbano y Sudfrica, pero tambin en pases donde
violencia. Del mismo modo en que la exclusin puede con- el conflicto es producto de un enfrentamiento ideolgico
ducir a la violencia, los mecanismos que alientan la dis- de larga data. Por lo general, los acuerdos sobre la distri-
tribucin del poder (como las legislaturas que garantizan bucin del poder que conducen a la paz y la seguridad se
la representacin de todas las facciones) pueden reducir celebran entre lites. Dichos acuerdos alientan las con-
los incentivos para el uso de la fuerza incrementando ductas de cooperacin pues proporcionan a las lites los
los beneficios de la seguridad. Los esquemas de distri- incentivos para hacer concesiones mutuas y para alentar
bucin del poder son especialmente importantes en las la inclusin entre sus seguidores, y ofrecen caminos
sociedades divididas en funcin de la identidad tnica y alternativos para cuestionar el poder.

PANORAMA GENERAL | 15
Los mecanismos de redistribucin de los recursos alternativos, puede reducirse la posibilidad de una cap-
tambin pueden reducir la violencia reordenando el tura futura si se anticipan los efectos que podra tener la
poder y modificando los incentivos. Entre los esquemas poltica en cuestin sobre el equilibrio establecido entre
de redistribucin figuran la asignacin presupuestaria, los actores involucrados en lo que respecta a su poder de
las transferencias sociales y los sistemas de compensa- decisin.
cin de vctimas. Diversas intervenciones gubernamen- La experiencia de la Federacin de Rusia y de los
tales dirigidas a reducir el delito urbano en Amrica pases de Europa oriental en su transicin hacia la
Latina siguen un patrn comn: incrementar la seguri- economa de mercado es muy ilustrativa26. Impulsados
dad reduciendo la pobreza y la desigualdad. El empleo por el argumento dominante en ese entonces, segn el
en el sector pblico tambin puede generar estabilidad cual la privatizacin de las empresas estatales era vital
garantizando la lealtad de grupos clave. Como ejemplo para mejorar la eficiencia econmica, Rusia y muchos
cabe citar el notable incremento en la cantidad y los sala- pases de Europa oriental se abocaron rpidamente a la
rios de los empleados pblicos luego de los levantamien- privatizacin en gran escala de sus empresas pblicas.
tos producidos en el mundo rabe en2011 (grfico5). Si Si bien este enfoque pudo haber sido adecuado desde el
bien este tipo de clientelismo poltico puede resolver el punto de vista puramente econmico, el modo en que
grave problema de la violencia, tambin puede dar lugar se implement esta ola privatizadora gener una nueva
a la corrupcin y tener efectos desastrosos sobre la sos- clase de oligarcas que se opuso a la siguiente generacin
tenibilidad presupuestaria y la eficiencia administrativa. de reformas en favor de la competencia. Como resultado,
Existen polticas viables, no ideales, que pueden reducir la muchas de estas economas continan lidiando con
captura del Estado y promover el crecimiento. La seguridad industrias oligoplicas e ineficientes. Esta situacin se
es condicin necesaria para la prosperidad, pero no corresponde con la opinin de que cuando las reformas
suficiente: debe ir acompaada de crecimiento eco- dan lugar a una concentracin inicial de los beneficios,
nmico. En lo que respecta al crecimiento, cuando la las reformas subsiguientes pueden despertar una fuerte
posibilidad de captura constituye una amenaza impor- oposicin entre quienes obtuvieron ventajas en un prin-
tante, es posible que las polticas consideradas como la cipio27. Polonia, en cambio, eligi centrarse primero en
mejor alternativa en funcin de la eficiencia econmica reformas que facilitaran el ingreso de nuevas empresas
sean menos practicables que otras opciones (conocidas y privatizar las compaas existentes de manera ms
como segunda mejor). En consecuencia, quiz resulte gradual. Este escalonamiento cre una clase de empresas
ms eficaz adoptar un diseo practicable considerado nuevas interesadas colectivamente en la introduccin de
como segunda mejor opcin en vez de elegir una poltica reformas adicionales, a la vez que impidi el surgimiento
aparentemente ideal que pueda dar lugar a la captura repentino de un grupo de grandes compaas influyen-
del Estado. Asimismo, al momento de analizar diseos tes que pudieran obstaculizar las reformas28.

Grfico5.La contratacin de empleados pblicos se increment de manera exponencial en


Tnez y en la Repblica rabe de Egipto luego de los levantamientos de la Primavera rabe
ocurridos en 2011
a. Tnez, 2000-14 b. Repblica rabe de Egipto, 2000-14
Total de empleados pblicos contratados

50 000 20 000 6,4


Empleados del Gobierno (millones)

6,2
Trabajadores contratados

40 000 15 000 6,0

5,8
30 000 10 000
5,6

5,4
20 000 5000
5,2

Primavera rabe 5,0 Primavera rabe


10 000 0
4,8
2000 2005 2011 2014 2000 2005 2011 2014
Total de contratados (eje de la izquierda)
Empleados pblicos contratados (eje de la izquierda)
Trabajadores contratados (eje de la derecha)
Fuentes: Tnez: Brockmeyer, Khatrouch y Raballand (2015); Repblica rabe de Egipto: Bteddini (2016), a partir de cifras del Organismo Central para la Organizacin y la Administracin
de Egipto.

16 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Un mejor diseo de los organismos pblicos puede El control del clientelismo puede ayudar a fortalecer la cre-
tambin ayudar a ampliar el conjunto de polticas efecti- dibilidad de los compromisos vinculados con la aplicacin de
vas y viables. Es importante, por ejemplo, el modo en que las polticas redistributivas. Los mecanismos de control del
se seleccionan los funcionarios pblicos y la estructura clientelismo pueden incrementar la equidad al volver
de incentivos establecida dentro de sus organizaciones, creble el compromiso con los objetivos de largo plazo en
al igual que la justificacin de las normas de conducta la arena de negociacin de las polticas. En ocasiones, los
vigentes. La instauracin y preservacin de mecanismos incentivos de las lites pueden converger con las reformas
que promuevan una mayor rendicin de cuentas en impositivas y del gasto pblico que favorecen a los pobres.
las instituciones pblicas tambin puede contribuir a Por ejemplo, los primeros programas de lucha contra la
equilibrar las influencias en la arena de negociacin de pobreza implementados en Gran Bretaa en el siglo xix
las polticas. Por ejemplo, los mecanismos que ayudan a fueron impulsados por las lites terratenientes, que repre-
conceder mayor peso en dicha arena a los grupos menos sentaban el 1% de la poblacin. En el contexto de la Revo-
poderosos y de intereses ms difusos podran contribuir lucin Francesa y posiblemente por temor a las revueltas,
a equilibrar la influencia de los sectores ms poderosos, estos programas tenan el objetivo de mantener la fuerza
con intereses ms especficos. No obstante, la inclusin de trabajo en el campo y evitar que migrara hacia las zonas
de mecanismos participativos en las instituciones regu- urbanas29. En otras ocasiones, es necesario incrementar la
latorias es todava relativamente poco comn en los pa- participacin de los grupos desfavorecidos para modificar
ses de ingreso bajo y mediano (grfico6). los incentivos de los actores que negocian las polticas. El
En ocasiones, los intereses privados pueden restar aumento de la representacin directa de los individuos
eficacia a las polticas, pero la presencia de vnculos desfavorecidos en las asambleas legislativas y en otros
estrechos entre empresas y Estado no necesariamente da rganos polticos puede intensificar el compromiso de los
lugar a la captura de este ltimo. Siempre que la influen- funcionarios con las reformas que propician la igualdad.
cia y los incentivos estn adecuadamente equilibrados La participacin directa en la toma de decisiones tambin
mediante un slido diseo de los organismos pblicos puede incrementar la cooperacin. En Ghana, por ejemplo,
y a travs de mecanismos de rendicin de cuentas, las es ms probable que las empresas paguen sus impuestos
empresas y los grupos empresariales pueden ejercer cuando tienen intervencin en el diseo de las polticas
una influencia positiva sobre las polticas que buscan tributarias30. Una mayor transparencia y mejor informa-
impulsar el crecimiento econmico. Diversos estudios cin tambin pueden contribuir a modificar los incen-
de casos contemporneos sugieren que las asociaciones tivos, pues permiten supervisar las acciones de las lites
empresarias han ayudado a los Gobiernos a mejorar y de los prestadores de servicios. Por ejemplo, a travs de
distintos aspectos del clima para los negocios, como la una iniciativa diseada para fortalecer la rendicin de
instauracin de derechos de propiedad slidos, el cum- cuentas en el plano local y el seguimiento comunitario del
plimiento equitativo de las normas y el suministro de sector de la atencin mdica primaria en Uganda, se obtu-
infraestructura pblica, a travs de cabildeos o de un vieron mejoras notables en los servicios de salud y en los
mejor seguimiento de los funcionarios pblicos. resultados de esta rea en las comunidades participantes31.

Grfico6.En los pases de ingreso mediano y bajo, hay pocos canales formales
para la participacin amplia en la toma de decisin sobre cuestiones normativas
Porcentaje de participacin ciudadana

100

75

50

25

0
Asia oriental Europa y Amrica Latina Oriente Medio Pases de Asia frica al sur
y el Pacfico Asia central y el Caribe y ingreso alto meridional del Sahara
Norte de frica miembros de
la OCDE
Informacin sobre Publicacin Publicacin de Solicitud de Informacin sobre
evaluaciones de impacto de aviso regulaciones comentarios resultados
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017, a partir de los datos del Banco Mundial sobre la participacin ciudadana en la formulacin
de normas.
Nota: OCDE = Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.

PANORAMA GENERAL | 17
No obstante, las reformas son a menudo complejas y con- las reformas propuestas en otros actores. El proceso en
llevan retrocesos frecuentes. virtud del cual se implementan las reformas est incor-
Con el tiempo, las polticas que mejoran eficazmente porado en el marco del Informe sobre el desarrollo mun-
la equidad tambin logran reducir las asimetras de poder dial2017. En el recuadro8 se lo analiza desde la perspec-
y posibilitan una mayor contestabilidad en la arena de tiva de la teora de los juegos. En dicho anlisis se pone de
negociacin de las polticas. Despus de un perodo de relieve que las reformas en favor del desarrollo suponen
crecimiento inclusivo con mayor movilidad en los ingre- desplegar juegos en dos niveles distintos y que los acto-
sos, la creciente clase media de Amrica Latina comenz res que buscan el cambio suelen prestar poca atencin al
a demandar servicios de mejor calidad y a manifestarse juego que realmente importa.
en las calles para exigir mejor gobernanza32. Por el con- En el grfico 7 se sintetiza el marco conceptual
trario, el crecimiento desigual y la concentracin de la expuesto en este informe. All se muestra la interaccin
riqueza en manos de unos pocos llevaron a la consolida- dinmica entre gobernanza y desarrollo. En el centro
cin del poder, a la percepcin de inequidad y, por ende, se encuentra la arena de negociacin de las polticas, el
al debilitamiento de los incentivos para la cooperacin y espacio donde los actores negocian y llegan a acuerdos
la coordinacin entre quienes quedan excluidos de los acerca de las polticas y las normas. Dado un conjunto de
beneficios del desarrollo. En consecuencia, es necesario normas, el lado derecho del marco muestra de qu manera
comprender de qu modo las reformas pueden modificar el compromiso, la coordinacin y la cooperacin entre los
las desigualdades existentes. actores conduce a resultados especficos en trminos de
La naturaleza de la arena de negociacin de las desarrollo (el juego de los resultados al que se hace referencia
polticas es un elemento fundamental para determinar en el recuadro8). Pero los actores tambin pueden acordar
si los actores que participan en ella podrn alcanzar y modificar las normas, como se ilustra en el lado izquierdo
sostener acuerdos para poner en prctica polticas que del marco (el juego de las normas mencionado en el recua-
incrementen el bienestar. Reviste particular importancia dro8). Tanto los cambios en los resultados en trminos de
la consideracin de las reacciones que desencadenarn desarrollo (por ejemplo, la composicin del crecimiento o

Recuadro8.El juego de las normas: Centrar la atencin en el mbito


que ms importa

El marco descripto en este informe utiliza la teora de los juegos desarrollo, resulta insuficiente para comprender el proceso real
(la rama de las ciencias sociales que estudia el comportamiento del desarrollo. El diseo de mecanismos sugiere que una reforma
estratgico) para comprender la dinmica del poder, las polticas es un salto nico que tiene lugar cuando alguien impone las nor-
y la reforma. Si bien es posible que los funcionarios responsables mas ideales. Este enfoque ignora, por lo tanto, el juego de las
de las polticas no piensen de manera consciente en los trminos normas (de segundo nivel), la diversidad de las preferencias y los
de esta teora, despliegan juegos estratgicos todos los das, y sus incentivos, y el hecho de que los distintos actores pueden tener
acciones pueden comprenderse utilizando la precisin y la objeti- influencias muy diversas en el juego de las normas. Asimismo, en
vidad de los modelos de la teora de los juegos. El marco expuesto el proceso de reforma y desarrollo, la accin est en el juego de
en este informe tiene la finalidad de comprender cmo la gober- las normas, la interaccin que redefine la arena de negociacin de
nanza afecta el desarrollo a lo largo del tiempo. Por tal motivo, el las polticas.
marco comprende los juegos que se despliegan en dos niveles. El En efecto, es en el juego de las normas donde se manifiestan las
de primer nivel (el juego de los resultados) se desarrolla cuando, asimetras de poder, en virtud de las cuales algunos actores tienen
dado un conjunto determinado de normas y polticas, los actores influencia ms directa (lites) y otros solo ejercen influencia indi-
reaccionan tomando decisiones acerca de la inversin, el consumo, recta, por ejemplo, a travs del voto (ciudadanos). Hace ya mucho
el trabajo, el pago de impuestos, la asignacin de los presupuestos, tiempo que se reconoce que el poder es un factor determinante clave
el cumplimiento de las normas, etc. Esas decisiones conducen a del modo en que funciona una sociedad y de cmo se distribuyen
ciertos resultados (seguridad, crecimiento, equidad). En el marco los beneficios de la actividad econmica dentro de un pas y entre
se sugiere que hay, adems, un juego de segundo nivel (el juego distintos pases. La teora de los juegos permite formalizar algunos
de las normas), en el cual los actores negocian para redefinir las de estos conceptos complejos y, en particular, la idea de que, a fin de
polticas y las normas que configuran las reacciones subsiguientes cuentas, el poder depende de las circunstancias, las creencias y las
de los actores en ediciones futuras de los juegosa. costumbres de la gente comn.
En abstracto, las normas y las polticas elegidas deberan Una enseanza clave que puede extraerse de este enfoque es
conducir a los resultados socialmente deseados. Los economistas que las normas que permiten a los jugadores comprometerse, coor-
se refieren al caso en el que una persona puede elegir las normas dinar sus acciones y cooperar entre s tienden a mejorar la eficiencia
ideales para el juego de los resultados como el enfoque de diseo en el juego de los resultados. En ltima instancia, los mecanismos
de mecanismos, mientras que las normas seleccionadas son las que promueven el compromiso permiten a los actores transformar
que elegira un dictador benevolente o planificador social. Si el juego de modo de alcanzar la convergencia de sus incentivos.
bien esta es una forma til de especificar el objetivo ltimo del Para lograr la coordinacin, es necesario que las polticas generen el

(Contina)

18 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Recuadro8.El juego de las normas: Centrar la atencin en el mbito
que ms importa (continuacin)

conocimiento comn de que todos adoptarn la accin deseable. En contractual. El derecho contractual es un conjunto de reglas formales
ocasiones, esto exige ofrecer incentivos para que algunos actores lle- que mejora la eficiencia del juego de los resultados, pues permite
ven a cabo la accin deseable de modo que otros los sigan despus. a los jugadores comprometerse con acciones futuras especficasb.
Para inducir la cooperacin, las polticas deben establecer un meca- Cuando los actores aceptan voluntariamente celebrar un contrato,
nismo creble de premios o castigos en funcin del comportamiento una interaccin no cooperativa puede generar mejores resultados
de los actores, con el fin de incitar a otras acciones que conduzcan al para todos. Este anlisis tambin se relaciona estrechamente con el
resultado deseado por el conjunto. concepto de contrato social que se remonta a los pensadores de
Con el tiempo, la repeticin del juego de las normas puede dar la antigua Grecia. Los contratos sociales que inducen a los actores a
pie a la instauracin de un Gobierno con mayor capacidad para hacer cumplir voluntariamente con las normas tienden a ser ms eficien-
cumplir las reglas de manera impersonal, por ejemplo, empleando tes y sostenibles. En todas las sociedades estables subyace alguna
legisladores, jueces y funcionarios pblicos que puedan admi- forma de contrato social, que permite a los individuos anticipar la
nistrar un orden legal formal, en particular un sistema de derecho conducta de los dems y reaccionar en consecuencia.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. En el marco del Informe sobre el desarrollo mundial 2017 que se muestra en el grfico7, el lado derecho se refiere al juego de los resultados y el
izquierdo, al de las normas.
b. En un grupo social pequeo, tambin puede alentarse el compromiso mediante un sistema informal de normas. Por ejemplo, si el actor 1 no cumple
un acuerdo suscripto con el actor2, este puede castigarlo difundiendo comentarios sobre cmo el actor1 hizo trampa.

la concentracin de la riqueza) como los cambios en las Grfico7.Marco del Informe sobre el desarrollo
normas (formales e informales) reconfiguran las asime- mundial 2017: Gobernanza, ley y desarrollo
tras de poder que se ponen de manifiesto en la arena de
negociacin de las polticas. Asimetras Asimetras
de poder de poder

Impulsores del cambio:


Negociaciones entre
Arena de
las lites, participacin Normas
negociacin
de las
Resultados
en trminos
ciudadana e influencia polticas de desarrollo

internacional
Los cambios en el grado de contestabilidad, los incen-
tivos, las preferencias y las creencias son mecanismos Compromiso Compromiso
clave para corregir las asimetras de poder en la arena de Coordinacin Coordinacin
negociacin de las polticas y conducir de modo ms efi- Cooperacin Cooperacin
caz al compromiso, la coordinacin y la cooperacin. Pero Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.
cmo pueden generarse estos cambios? En este informe
Nota: El trmino normas hace referencia tanto a las reglas formales como a las informales. En el
se identifican tres elementos alentadores que pueden dar contexto de este informe, la expresin resultados en trminos de desarrollo se refiere a la seguridad,
pie a cambios significativos que propicien el desarrollo: las el crecimiento y la equidad. Los actores que participan en la arena de negociacin de las polticas pueden
negociaciones de las lites (en los que se da por sentada dividirse en lites, ciudadanos y actores internacionales.
la distribucin de poder de la arena de negociacin de las
polticas), la participacin ciudadana (que busca modificar algunas circunstancias, sin embargo, las lites acuerdan
la distribucin de poder en dicha arena) y las interven- limitar su influencia en funcin de sus propios intereses.
ciones internacionales (que afectan de manera indirecta Los ciudadanos tambin pueden organizarse para generar
dicha distribucin de poder) (vase el recuadro9). cambios y jugar un papel importante a la hora de ejercer
Todos los pases, independientemente de su nivel de presin para incidir en el resultado de las negociaciones
desarrollo econmico e institucional, estn sujetos a las favorables durante el proceso de negociacin de polticas.
negociaciones de las lites. Los cambios rara vez se pro- Asimismo, la gobernanza no se reduce a las fronteras de
ducen sin que los actores que concentran el poder de deci- los Estados. Si bien los actores internacionales no pueden
sin (las lites) en el pas se pongan de acuerdo para que promover el desarrollo desde afuera, pueden ejercer una
ello ocurra. Cuando los actores influyentes se resisten al influencia significativa en la dinmica de las negociacio-
cambio, tienden a persistir las polticas y las instituciones nes en el pas fortaleciendo (o debilitando) las coaliciones
subptimas que son perjudiciales para el desarrollo. En locales que buscan implementar reformas.

PANORAMA GENERAL | 19
Recuadro9.Las lites y los ciudadanos: Quin es quin en la arena de
negociacin de las polticas?

Los participantes en la arena de negociacin de las polticas pue- Por cierto, esta dicotoma entre las lites y los ciudadanos
den agruparse en lites y ciudadanos, segn el grado relativo de es imperfecta, dado que no refleja los distintos grados de poder
influencia que ejerzan en el proceso de formulacin de polticas. Lo relativo entre las personas que conforman esos grupos (lites o
que distingue a las lites de los ciudadanos es la capacidad de influir ciudadanos), ni la medida en que su poder relativo difiere segn
directamente en el diseo y la implementacin de determinadas la poltica de que se trate. Tal como seala Stephen Jay Gould en
polticas. Las lites pueden variar segn la poltica de que se trate. su obra clsica Times Arrow, Times Cycle: Myth and Metaphor in
Por ejemplo, un grupo que es una lite en el rea de salud puede the Discovery of Geological Time (La flecha del tiempo, el ciclo del
no serlo en el rea de control de delitos. La fuente de la capacidad tiempo: Mito y metfora del descubrimiento del tiempo geol-
de las lites para influir en las polticas deriva no solo de reglas for- gico), [l]as dicotomas son tiles o engaosas, no verdaderas o
males como la autoridad delegada (poder de jure), sino tambin de falsas. Son modelos simplificadores para organizar el pensamiento,
otros medios, como el control de los recursos (poder de facto). Por no formas del mundoa. La realidad es mucho ms compleja y pre-
lo tanto, aunque cambie el Gobierno, quienes pueden influir en las senta muchos ms matices.
decisiones en algunos casos siguen siendo los mismos y mantienen En este informe se considera que las personas forman parte de
su poder decisorio. Hace algunos aos, una revista de entreteni- un continuo en lo que se refiere a su posicin de poder en la arena
miento en un pas de Amrica Latina logr captar esta dinmica en de negociacin de las polticas, por lo que se brinda una definicin
la entrevista realizada a un observador poltico un tanto peculiar: el positiva (antes que normativa) de las lites y los ciudadanos. Las
chef de la residencia presidencial. Luego de una eleccin ajustada, el lites no son necesariamente malas ni se centran solo en sus pro-
nuevo presidente y su familia acababan de mudarse a la residencia. pios intereses, y los ciudadanos no son necesariamente buenos ni
El entrevistador le pregunt al chef si le resultaba difcil ajustar el estn siempre comprometidos con el bien comn. Ambos grupos
men a los gustos de la nueva familia presidencial. La verdad es ejercen su influencia como lo hacen las personas en otras esferas
que no me resulta tan problemtico, reflexion, porque, aunque de la vida. Para anticipar su conducta, es importante entender sus
los presidentes cambian, los invitados son siempre los mismos. motivaciones.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Gould (1987, 89).

Los cambios se producen a lo largo del tiempo a un referndum para introducir una reforma poltica que
medida que se forman coaliciones entre los distintos permitira a los partidos polticos proscriptos participar
actores, pero a menudo se trata de un largo proceso abiertamente en la vida poltica del pas. Para sorpresa
endgeno de autodeterminacin. Por ejemplo, en de muchos, las Cortes Generales el Parlamento de
Somalilandia, el xito en la tarea de lograr la seguridad Espaa, dirigido por miembros designados por Franco
se debi a la accin colectiva de una amplia gama de permitieron este referndum, a pesar de que, sin duda,
dirigentes tribales y de clanes. La distribucin del poder restringira su poder y probablemente implicara el fin
entre estos actores ayud a reducir los incentivos para del rgimen existente. Los analistas han sostenido que
cometer actos de violencia al aumentar los beneficios de los miembros de las Cortes aceptaron el referndum
la seguridad. En Nigeria, Muhammadu Buhari gan las porque este se encontraba dentro del marco normativo
elecciones de 2015 creando una amplia coalicin a travs vigente, que deban proteger. El general Pita Da Veiga,
de una plataforma de campaa orientada a combatir la conservador, ministro de Marina y amigo personal
corrupcin, lo que envi seales de una mayor capacidad de Franco, declar pblicamente: Mi conciencia est
para enfrentar a los grupos de inters corruptos que se tranquila porque la reforma democrtica se har desde
benefician de los ingresos petroleros. En India, la Ley de la legalidad franquista33. Sin embargo, la misma lega-
Derecho a la Informacin y la Ley de Derecho a la Edu- lidad franquista que Da Veiga elogiaba llegaba a su fin,
cacin, impulsadas por movimientos de coalicin comu- debido precisamente a esa reforma, que recibi un apoyo
nitarios a lo largo de muchos aos, han ayudado a los pblico abrumador: el 97,4% de los espaoles vot a favor
ciudadanos pobres a exigir mejores servicios y una mejor y acudi a votar el 77% del padrn.
educacin para sus hijos, lo que contribuy a mejorar las Tal como ocurri en la transicin espaola, las lites
condiciones de vida en los barrios marginales. suelen optar por restringir su propio poder. Los cambios
en las reglas del juego a menudo reflejan los resultados
En algunos casos, las lites adoptan reglas de negociaciones en que las lites actan en beneficio
que restringen su propio poder propio (recuadro10). Aunque parezca contradictorio, las
En diciembre de 1976, un ao despus de la muerte del reformas que hoy en da limitan el ejercicio arbitrario
general Francisco Franco, que haba ocupado el poder del poder pueden ser necesarias para que las lites man-
desde fines de la dcada de 1930, se llev a cabo en Espaa tengan o incrementen su poder, o brinden proteccin

20 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Recuadro10.Quines son las lites y qu hacen? Resultados de un
estudio de las lites en 12 pases

Todas las disciplinas de las ciencias sociales y los especialistas en El estudio revela que la identidad de los actores influyentes
desarrollo reconocen la importancia de los miembros de las lites dentro de una coalicin de lite gobernante que decide las pol-
en la determinacin de los resultados en trminos de desarrollo, ticas a nivel nacional difiere considerablemente segn el lugar, el
desde la oligarqua de Aristteles hasta los tericos de las momento y el rea temtica. Por ejemplo, si bien las autoridades
litesa del siglo xx y las ambiciosas teoras recientes de la coe- ejecutivas nacionales forman parte de la coalicin de lite gober-
volucin econmica e institucionalb. La comunidad internacional nante en los 12pases analizados a 2015, los dems actores varan
est cada vez ms atenta a las consecuencias de los diferentes de manera significativa tanto en nmero como en representativi-
acuerdos polticos, que pueden entenderse como los puntos de dad (grfico10.1, panela). Con excepcin de la Federacin de Rusia,
equilibrio de las negociaciones de las lites que surgen en momen- Rwanda y Turqua, donde la autoridad ejecutiva nacional monopo-
tos cruciales del desarrollo de un pasc. Sin embargo, el conjunto liza la toma de decisiones, la coalicin gobernante en los dems
de herramientas de investigacin conceptual con las que cuentan pases estudiados es bastante variada. Por ejemplo, en Bolivia est
los acadmicos que estudian las negociaciones de las lites y los compuesta por legisladores, lites de partidos polticos, Gobiernos
especialistas en desarrollo sigue siendo limitado, al igual que el locales, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil.
consenso sobre quines integran exactamente las lites. Las lites gobernantes tambin difieren dentro de los pases a
Para ayudar a remediar esta situacin, como parte del Informe lo largo del tiempo. En la Repblica de Corea, durante el rgimen
sobre el desarrollo mundial 2017, el Banco Mundial, en colaboracin de Park (1963-79), el poder de negociacin de los actores militares,
con el Instituto V-Dem, ha realizado estudios especializados con el los actores de la burocracia y los actores econmicos se increment
fin de generar indicadores transnacionales que permitan estudiar de manera sostenida (grfico 10.1, panelb). La transicin a la demo-
comparativamente los grupos que tienen el poder de negociacin cracia despus de 1987 redund en el fortalecimiento de los nuevos
y la forma en que ejercen esta influencia. Los estudios abarcan ms actores (en especial, de los partidos polticos, de los legisladores y
de 100aos de datos en 12pases pertenecientes a seis regiones. del Poder Judicial), pero los actores econmicos y de la burocracia
Los datos ayudaron a identificar la manera en que la distribucin mantuvieron su alta cuota de poder. Por el contrario, en Brasil se
de las lites se relaciona con la estructura nacional del poder de observ un nivel mucho mayor de volatilidad en la composicin
negociacin y la formulacin y aplicacin de las leyes que rigen el de las lites dominantes, sobre todo antes de la dcada de 1990
ejercicio del poder. (grfico 10.1, panelc).

Grfico 10.1.Los integrantes de las lites dentro de las coaliciones


nacionales gobernantes varan considerablemente entre los pases
y a travs del tiempo

a. Comparacin entre 12 pases de la cantidad de grupos que integran la coalicin gobernante, 2015
6
Nmero de grupos de lite

0
Brasil Indonesia Corea, Rep. de Rwanda Sri Lanka Turqua
Bolivia India Kenya Federacin Espaa Tnez
de Rusia

Autoridad ejecutiva nacional Dirigentes de los Gobiernos locales Organizaciones de la sociedad civil
Legisladores nacionales Actores de la burocracia Medios de comunicacin
Actores judiciales Actores econmicos (a nivel nacional) Gobiernos extranjeros
lites de partidos polticos Sindicatos organizados Organizaciones y actores econmicos internacionales

(Contina)

PANORAMA GENERAL | 21
Recuadro10.Quines son las lites y qu hacen? Resultados de un
estudio de las lites en 12 pases (continuacin)

Grfico 10.1.Los integrantes de las lites dentro de las coaliciones


nacionales gobernantes varan considerablemente entre los pases
y a travs del tiempo (continuacin)

b. Poder relativo de los integrantes de la lite en la Repblica de Corea, 1900-2015


Poder relativo de los integrantes de la lite

0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

c. Poder relativo de los integrantes de la lite en Brasil, 1900-2015


Poder relativo de los integrantes de la lite

0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Autoridad ejecutiva nacional Legisladores nacionales Actores judiciales


lites de partidos polticos Dirigentes de los Gobiernos locales Actores de la burocracia
Actores militares Actores econmicos (a nivel nacional) Organizaciones de la sociedad civil
Medios de comunicacin Gobiernos extranjeros Organizaciones y actores
econmicos internacionales

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


Nota: En este grfico, el poder relativo se mide en una escala de 0 (el grupo no tiene poder para influir en la toma de decisiones) a 4 (el grupo tiene
mucho poder para influir en la toma de decisiones relativa a muchos temas). En el panela se muestra la cantidad de grupos de lite que tienen poder
relativo superior a 3. Para obtener ms informacin sobre las variables especficas y la metodologa del estudio, vanse Banco Mundial y V-Dem
(2016), y Coppedge y otros (2015).

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Vanse Michels ([1911] 1966), Pareto ([1927] 1971) y Mosca (1939).
b. Vanse North, Wallis y Weingast (2009), y Acemoglu y Robinson (2012).
c. Di John y Putzel (2009), Khan (2010), y Parks y Cole (2010).

22 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


contra la prdida de poder en el futuro. Las instituciones estados de Mxico: si bien tras el cambio poltico de 2000
formales que representan el pasaje de los acuerdos y, ms recientemente, en 2016 se fortalecieron las leyes
informales a las reglas establecidas pueden aumentar de acceso a la informacin y de transparencia a nivel
la credibilidad de los compromisos, superar los proble- federal, era ms probable que dichas leyes se sanciona-
mas de coordinacin entre los miembros de las lites ran a nivel estatal cuando los partidos de la oposicin
y fortalecer la estabilidad de las negociaciones de esos eran ms fuertes y haba mayor rotacin en las oficinas
grupos. En los casos de las transformaciones exitosas a ejecutivas37.
largo plazo, los miembros de las lites se han adaptado Los lderes tambin pueden impulsar cambios pro-
a las circunstancias cambiantes generando instituciones movidos por las lites resolviendo problemas de coordi-
ms idneas, accesibles y orientadas a la rendicin de nacin o transformando las preferencias y creencias de
cuentas, y estas mismas instituciones han ayudado a los seguidores. Los lderes transaccionales utilizan diversas
promover el desarrollo. tcticas y estrategias de negociacin para promover la
Para mantener su propio poder e influencia, las coali- coordinacin entre los miembros de la lite y lograr resul-
ciones de responsables de la toma de decisiones pueden tados positivos (soluciones que favorezcan a todas las
tener incentivos para ampliar la arena de negociacin partes). Modifican los incentivos de otras lites teniendo
de las polticas, incorporando nuevos actores a los rga- en cuenta quin gana y quin pierde con el tiempo. Resol-
nos decisorios formales y aumentando la rendicin de viendo los problemas relacionados con la informacin y
cuentas ante otras lites (rendicin de cuentas horizontal). la coordinacin a travs de estrategias polticas, pueden
Aunque se prefieren las coaliciones pequeas, las lites ayudar a encontrar puntos de acuerdo entre los partidos
pueden optar por ampliarlas para mejorar la estabilidad en conflicto sin tener que modificar normas ni preferen-
cuando aumentan las posibilidades de conflicto. Incor- cias. En la dcada de 1960, los acuerdos, las negociacio-
porar nuevos actores a instituciones crebles que canali- nes, las amenazas y las lisonjas estrategia poltica del
cen los cuestionamientos puede ser menos costoso que presidente de Estados Unidos, Lyndon Johnson, ayuda-
reprimirlos, y ampliar el espacio formal de rendicin de ron a que el Congreso de ese pas superara su aversin
cuentas puede ayudar a generar compromisos internos natural al riesgo y sancionara leyes de derechos civiles,
que faciliten el consenso. lo que constituye un claro ejemplo de liderazgo transac-
Institucionalizar la rendicin de cuentas ante los cional. Asimismo, los lderes transformacionales pueden,
ciudadanos (rendicin de cuentas vertical) por ejemplo, efectivamente, modificar las preferencias de las lites o
mediante la introduccin de elecciones o reformas ganar seguidores moldeando creencias y preferencias.
electorales tambin puede constituir una estrategia Toman la iniciativa a la hora de coordinar las normas y
racional de la lite para mantener los privilegios, sobre pueden generar grandes cambios en la sociedad modi-
todo frente al aumento de las demandas de la lite con- ficando el entorno en el que se desarrolla la poltica, a
traria. Cuando surgen divisiones entre los miembros de menudo reduciendo la polarizacin de las lites. En los
una lite, la introduccin de mecanismos de rendicin de aos noventa, Nelson Mandela proyect una imagen de
cuentas verticales puede aumentar el poder de negocia- Sudfrica basada en el carisma y la persuasin moral, uti-
cin de una faccin. Asimismo, cuando los movimientos lizando smbolos poderosos para motivar e inspirar a sus
de ciudadanos de abajo hacia arriba amenazan los conciudadanos durante la transicin hacia un rgimen
intereses de las lites, estas pueden optar por introducir alejado de las polticas de apartheid del pas.
mecanismos de rendicin de cuentas verticales preven-
tivos para responder a las demandas sociales antes de
que dicha presin alcance un punto crtico. En Europa, Capacidad de accin y accin colectiva: Si bien las lites
durante el siglo xix, la ampliacin del sufragio fue pre- Los ciudadanos influyen en el cambio suelen elegir
anunciada por la amenaza de revolucin y disturbios votando, organizndose y deliberando reglas que les
sociales en forma de actividad revolucionaria en los pa- Los ciudadanos, individualmente, quizs no tengan el permitan mantener
ses vecinos34 y huelgas en el pas de origen35. poder de influir en la arena de negociacin de las polti- su posicin
Si bien las lites suelen elegir reglas que les permitan cas para generar por s mismos un desarrollo ms equi- de poder, en
mantener su posicin de poder, en ocasiones cuando tativo. Sin embargo, todos los ciudadanos tienen acceso a
ocasiones
reconocen la existencia de amenazas a su dominio con- mltiples mecanismos de participacin que pueden ayu-
tinuo pueden adoptar reglas que restringen su propia cuando
darlos a resolver problemas relacionados con la accin
influencia a modo de reaseguro poltico. Esperan, as, que colectiva coordinar y cooperar modificando el grado reconocen la
esas normas se apliquen no solo a ellas, sino tambin a de contestabilidad, los incentivos, las preferencias y las existencia de
sus sucesores. La tendencia a adoptar instituciones cohe- creencias. Entre los modos de participacin ciudadana amenazas a
sivas y restrictivas aumenta con la posibilidad de que se encuentran las elecciones, la organizacin poltica, los su dominio
el Gobierno en funciones sea reemplazado. Se trata de movimientos sociales, y la participacin y deliberacin continuo pueden
una variante institucional del velo de la ignorancia de directas. Dado que todas estas expresiones de accin adoptar reglas
John Rawls: disear instituciones sin saber si uno estar colectiva son imperfectas, no se reemplazan sino que se
que restringen su
sujeta a ellas o las dominar en el siguiente perodo36. La complementan entre s.
transparencia fiscal, por ejemplo, ata de pies y manos no Las elecciones constituyen uno de los mecanismos propia influencia
solo a las lites actuales, sino tambin a las futuras. Esta ms afianzados con los que cuentan los ciudadanos para a modo de
lgica coincide con las medidas adoptadas en algunos fortalecer la rendicin de cuentas y la capacidad de las reaseguro poltico.

PANORAMA GENERAL | 23
autoridades para responder a sus demandas. Cuando son polticas se asocian con una mayor probabilidad de
eficaces, pueden ayudar a mejorar el nivel y la calidad adoptar e implementar exitosamente reformas del sector
de los bienes y servicios pblicos que brinda el Estado pblico40. Sin embargo, los ciudadanos comunes y los
seleccionando y sancionando a los dirigentes a partir de grupos marginalizados en ocasiones se encuentran con
su desempeo a la hora de proveer dichos bienes38. Este partidos polticos que no estn dispuestos a canalizar ni
efecto puede ser particularmente significativo a nivel articular sus demandas y que, en cambio, actan como
local, donde los votantes podran estar en mejores condi- verdaderos guardianes para proteger intereses creados
ciones de coordinar y moldear los incentivos de los pol- y las estructuras de poder existentes. Esto puede ayudar
ticos locales para cumplir su cometido, incluso limitando a explicar el desencanto de los ciudadanos con los parti-
el comportamiento corrupto. Por ejemplo, datos empri- dos polticos, que figuran a nivel mundial como la insti-
cos sobre Kenya sugieren que las elecciones pluriparti- tucin poltica que menor confianza inspira.
distas lograron restringir la capacidad de los dirigentes La organizacin social tambin puede ayudar a resol-
para desviar recursos pblicos con fines partidistas39. Sin ver problemas relacionados con la accin colectiva movi-
embargo, las elecciones son por s solas un mecanismo lizando ciudadanos en torno a cuestiones especficas.
insuficiente para lograr que los Gobiernos respondan Esta movilizacin puede incorporar nuevas demandas e
a las necesidades de la ciudadana y rindan cuentas de intereses al espacio de negociacin, reconfigurando las
sus actos. Si bien se han convertido en el mecanismo preferencias de los actores y ampliando los lmites de la
ms comn para elegir autoridades en todo el mundo, se arena de negociacin de las polticas a cuestiones que
perciben cada vez ms como una modalidad injusta (gr- anteriormente no se tenan en cuenta. En el recuadro11 se
fico8) y constituyen un instrumento de control limitado. explica cmo la presin que supuso la organizacin social
La organizacin poltica puede servir como meca- a travs de grupos nacionales e internacionales de mujeres
nismo complementario para representar y articular los contribuy a lograr el sufragio femenino en Suiza, lo que, a
intereses colectivos de los ciudadanos, agrupar sus prefe- su vez, gener otros cambios importantes en las polticas
rencias y canalizar sus demandas en el proceso de formu- para la igualdad de gnero. Los actores de la sociedad civil
lacin de polticas. Por ejemplo, a travs de los partidos, la y de los medios de comunicacin pueden desempear
organizacin poltica puede ayudar a resolver problemas un papel decisivo a la hora de promover polticas que
de coordinacin de los ciudadanos e integrar a distintos fortalezcan la transparencia y permitan una difusin ms
grupos en el proceso poltico, alentando la cultura del amplia de la informacin. Aumentar la disponibilidad de
compromiso programtico. Segn los datos disponibles, informacin confiable por ejemplo, generando datos
los partidos programticos aquellos organizados en torno empricos sobre el desempeo de los funcionarios pbli-
a una agenda bien definida de prioridades en materia de cos y aumentar la accesibilidad de dicha informacin
por ejemplo, fortaleciendo la independencia de los medios
de comunicacin o alineando la orientacin y el ritmo de
Grfico8.Las democracias electorales
la informacin con el proceso poltico pueden ser los
se estn expandiendo, pero la primeros pasos fundamentales para promover una mayor
integridad de las elecciones rendicin de cuentas y capacidad de respuesta por parte
est disminuyendo del Gobierno41. Sin embargo, las tendencias mundiales
revelan que el espacio cvico, tras registrar una expansin
continua en las ltimas dcadas, se ha reducido en los
100 ltimos aos (grfico 9). Muchos Gobiernos estn cam-
biando el entorno institucional en el que participan los
90 ciudadanos, estableciendo barreras legales para restringir
Nmero y porcentaje

el funcionamiento de los medios de comunicacin y de las


80 organizaciones de la sociedad civil, y reduciendo su auto-
noma frente al Estado.
70
Si bien la organizacin social puede otorgar repre-
sentacin a los grupos que carecen de poder y ejercer
presin sobre las autoridades pblicas, en algunos casos
60
deben hacerse concesiones debido a la proliferacin de
intereses contrapuestos en la arena de negociacin de las
50 polticas. Las instituciones pblicas pueden verse pronto
agobiadas por diversas presiones, lo que menoscaba la
40 coherencia y eficacia de las polticas pblicas. Asimismo,
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 no necesariamente toda la organizacin social est moti-
Nmero de democracias electorales vada por el objetivo de lograr una sociedad ms igualita-
Porcentaje de elecciones que son libres y justas ria y justa. En algunos casos, la organizacin social puede
ser utilizada por grupos de inters reducidos para fines
Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017, a partir excluyentes o violentos.
de datos del Center for Systemic Peace, proyecto Polity IV, varios aos (para
el nmero de democracias electorales), y de Bishop y Hoeffler (2014) (para el La deliberacin pblica espacios y procesos que
porcentaje de elecciones libres y justas). permiten la discusin grupal y la evaluacin de las

24 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Recuadro11.La democracia directa demor el derecho al voto de
las mujeres en Suiza

En la mayora de los pases europeos, las mujeres obtuvieron el dere- inmediatamente, se seala en un estudioa. El referndum nacional
cho al voto durante las primeras dcadas del siglo xx. Sin embargo, vinculante tuvo lugar en 1959, cuando el 69% del electorado inte-
en Suiza votaron por primera vez en elecciones federales recin grado exclusivamente por hombres vot en contra de la reforma
en 1971, 65 aos despus que en Finlandia, el primer pas europeo constitucional. Aun as, en 1959-60, las mujeres obtuvieron el dere-
en permitir el sufragio femenino. Con todo, Suiza ha tenido una cho de votar en asuntos cantonales en tres cantones suizos (Ginebra,
tradicin de democracia directa durante siglos. Cmo se explica, Vaud y Neuchtel). No fue sino hasta 1971 que la mayora de los
entonces, que haya tardado tanto en reconocer el voto femenino? hombres suizos vot a favor del sufragio femenino. Las coaliciones
Para modificar la Constitucin, el sistema poltico exiga que se de apoyo a la reforma integradas por mltiples actores jugaron un
realizara un referndum nacional en el que solo los hombres tenan papel importante para generar este cambio, incluidas la influencia
permitido votar. Varias peticiones y mociones iniciadas por grupos internacional y la actividad interna de los grupos de mujeres, como
de mujeres en la primera mitad de la dcada de 1900 no lograron la Asociacin Suiza por el Sufragio Femenino.
que se reconociera el sufragio femenino. As, los participantes en el El sufragio femenino en Suiza hizo posible que nuevos actores
proceso destinado a cambiar las reglas fueron un elemento deter- en este caso, las mujeres participaran en el proceso de formula-
minante de las reglas que persistieron. Pero tambin lo fueron las cin y aplicacin de las polticas, modificando as los incentivos de
normas sociales existentes y la falta de incentivos para el cambio. los polticos para responder a sus preferencias e intereses. Asimismo,
Como consecuencia de esas normas profundamente arraigadas, reflej los cambios que experimentaban las normas de las socieda-
Suiza tambin demor ms tiempo que la mayora de los pases des en relacin con los derechos de la mujer. Esto condujo a impor-
occidentales en eliminar otras desigualdades de gnero plasmadas tantes cambios de polticas en la dcada de 1980. En 1981 se aprob
en la legislacin, sobre todo las normas que preservaban la autori- mediante referndum una enmienda constitucional destinada a
dad jurdica del esposo. garantizar la igualdad de derechos de todos los suizos (hombres y
Bajo una creciente presin internacional, Suiza estuvo cerca de mujeres). Unos aos ms tarde, en 1985, se otorg a las mujeres los
lograr el hito de garantizar los derechos de la mujer en 1957, cuando, mismos derechos que a los hombres en el matrimonio, eliminando
por primera vez, el Consejo Federal Suizo convoc a un referndum requisitos legales como la necesidad de que la mujer obtuviera la
nacional sobre el sufragio femenino. Si Suiza no hubiera sido una autorizacin de su esposo para trabajar fuera del hogar, iniciar un
democracia directa, las mujeres habran adquirido el derecho al voto procedimiento legal o abrir una cuenta bancariab.

Fuentes: Stmpfli (1994); Banco Mundial, Mujer, empresa y el derecho (base de datos) (2015).
a. Stmpfli (1994, 696).
b. Banco Mundial (2016a).

preferencias alternativas tambin puede ayudar a tenan estudios universitarios y se encontraban en mejor
generar condiciones ms equitativas en la arena de posicin econmica44.
negociacin de las polticas. La participacin de los ciu- En ltima instancia, todas las expresiones de accin
dadanos en la gobernanza local puede ser decisiva para colectiva de los ciudadanos, incluidos la votacin, los par-
mejorar la calidad de las deliberaciones y la legitimidad tidos polticos, los movimientos sociales, las asociaciones
de las decisiones al definir con claridad las necesidades civiles y otros espacios menos convencionales destinados
y demandas del electorado local. Sin embargo, los enfo- a la deliberacin sobre polticas, son imperfectas. Por lo
ques participativos en materia de desarrollo en ocasiones tanto, para fortalecer su influencia en la arena de negocia-
no contemplan la posibilidad de que haya fallas en la orga- cin de las polticas, los ciudadanos deben participar a tra-
nizacin de la sociedad civil, a raz de las cuales, en entornos vs de los mltiples mecanismos diseados para resolver
poco institucionalizados, los pobres son menos propen- los problemas relacionados con la accin colectiva. Esta
sos a participar y los mecanismos participativos pueden combinacin estratgica puede maximizar la posibilidad
ser captados por las lites locales42. Dichas deficiencias de generar cambios en relacin con la contestabilidad, los
no se mejoran necesariamente con la incorporacin de incentivos, las preferencias y las creencias.
nuevas tecnologas. Como se analiz en el Informe sobre
el desarrollo mundial 2016, relativo a la brecha digital43,
las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
Cambio con apoyo externo: Actores
podran, de hecho, acentuar las desigualdades socioe- internacionales se incorporan a la arena
conmicas en la participacin ciudadana. En Brasil, por de negociacin de las polticas
ejemplo, el uso del voto por Internet para las propuestas La dinmica de la gobernanza no se circunscribe ni-
de presupuesto municipales revel diferencias demo- camente a las fronteras de los Estados. Hoy en da, los
grficas marcadas entre los votantes en lnea y fuera pases enfrentan un mundo globalizado e interconectado
de lnea; en su mayor parte, los primeros eran hombres, que se caracteriza por la gran velocidad y magnitud de

PANORAMA GENERAL | 25
Grfico 9.Tras dcadas de avances, que los actores internos alteren las preferencias y mejo-
el espacio cvico se est reduciendo ren la coordinacin modificando ideas y difundiendo
normas.
a nivel mundial
Los acuerdos internacionales sobre integracin eco-
3,0 nmica pueden generar compromisos crebles de que los
actores internos llevarn adelante reformas econmicas.
El xito del proceso de integracin de la Unin Europea
2,5 demuestra el poder de este tipo de estmulo. Los futuros
pases miembros deben modificar reglas internas para
Puntaje promedio

cumplir con las 80 000 pginas de regulaciones que


2,0
integran el acervo comunitario de la Unin Europea. En
el caso de los pases que decidieron emprender esos cam-
1,5 bios, los beneficios econmicos potenciales de ingresar
a la Unin Europea compensaron la prdida de autono-
ma en reas especficas, y las lites aprovecharon los
1,0 beneficios de la adhesin para vencer la resistencia a las
reformas exigidas. Asimismo, en los pases miembros, la
0,5 adhesin ayud a modificar los incentivos de las lites
alterando el poder relativo de los actores locales, dado
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90

00
10
20
que algunos partidos se beneficiaron mucho ms que
0

20
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19

20

20
Censura del Gobierno (con respecto a otros. Mientras tanto, el ingreso a la Unin Europea con-
los medios de comunicacin) tribuy a la consolidacin institucional de las antiguas
Entrada y salida de OSC dictaduras en la periferia europea, como Grecia, Portugal
y Espaa en los aos ochenta. Asimismo, jug un papel
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017, a partir
de V-Dem (base de datos), 2016.
importante en la transicin en Europa central y oriental
tras la eliminacin de los regmenes comunistas en las
Nota: El promedio se obtuvo a partir de una muestra de 78 pases sobre
los cuales se dispone de datos coherentes para todos los aos abarcados. dcadas de 1990 y 2000.
La variable entrada y salida de OSC se mide en una escala de 0 (ms Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la asis-
restricciones) a 4 (menos restricciones). La variable censura del Gobierno tencia oficial para el desarrollo (AOD) o ayuda externa
(con respecto a los medios de comunicacin) va en sentido contrario y se
mide en una escala de 0 (menos censura) a 4 (ms censura). Para obtener ha sido uno de los principales instrumentos de poltica
ms informacin sobre las variables especficas y la metodologa del estudio, utilizados por las economas desarrolladas para pro-
consulte Banco Mundial y V-Dem (2016), y Coppedge y otros (2015). mover la seguridad, el crecimiento y la igualdad en los
OSC = organizaciones de la sociedad civil.
pases en desarrollo45. La bibliografa sobre la eficacia
los flujos de capital, comercio, ideas, tecnologa y perso- de la ayuda, si bien es abundante, suele no ser conclu-
nas. El mundo actual es muy distinto de aquel en el que yente. En ella se sugiere, en definitiva, que la ayuda no es
los pases desarrollados de hoy emergieron: en aquel intrnsecamente buena ni mala para el desarrollo, y que
momento, los flujos transfronterizos eran bajos, los lo importante es cmo interacta con las relaciones de
pases no reciban ayuda, y no estaban sujetos a la proli- poder predominantes y cmo incide en la gobernanza.
feracin de tratados, normas y mecanismos regulatorios En algunos casos, la participacin de donantes da
transnacionales. Para los pases en desarrollo, la era de lugar a acuerdos de gestin ms equitativos y orientados
a la rendicin de cuentas que se incorporan al contexto
la globalizacin y de la gobernanza mundial presenta
interno. Por ejemplo, datos extrados de un programa de
tanto oportunidades como desafos.
reconstruccin impulsado por la comunidad en Liberia
Dichos flujos se extienden ms all de las fronteras,
sugieren que la introduccin de nuevas instituciones
al igual que los instrumentos y mecanismos que se uti-
a nivel local puede incidir en la cooperacin social que
lizan para manejarlos. Para influir en las polticas y la
se extender ms all de la vigencia del programa46. En
gobernanza locales, los actores internacionales pueden
otros casos, la ayuda puede menoscabar la relacin entre
introducir reglas, estndares y regulaciones transnacio- el Estado y los ciudadanos haciendo que el primero se
nales (en adelante, reglas transnacionales). Estas reglas muestre menos dispuesto a responder a las demandas
pueden ayudar a inducir un compromiso creble con la de estos ltimos. Por ejemplo, cuanto ms dependen los
reforma interna a travs de incentivos al comercio y a la Estados de los fondos de la comunidad internacional,
integracin regional. Asimismo, pueden fomentar la coo- menos incentivos tienen para crear las instituciones
peracin internacional en materia de bienes mundiales pblicas necesarias para movilizar ingresos internos a
mediante la modificacin de los incentivos, por ejemplo, travs de los impuestos. Y cuanto menos dependen de la
evitando las carreras descendentes cuando los pases com- base tributaria nacional, ms incumplen su obligacin de
piten para atraer inversiones y acceder a los mercados, rendir cuentas ante la ciudadana47.
lo que da lugar a la reduccin de los impuestos sobre la Actualmente, la ayuda representa ms del 10% del PIB
renta de las empresas o de los parmetros ambientales y en la mitad de los pases de ingreso bajo y ms del 30% de
laborales. Pueden servir como punto de referencia para los ingresos totales en 26 pases (grfico10). Las pruebas

26 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Grfico10.La ayuda representa una gran proporcin del PIB y de los ingresos pblicos en
muchos pases en desarrollo
a. Pases de ingreso bajo b. Pases de ingreso mediano alto c. Pases de ingreso mediano bajo
20 100
18 90

Porcentaje de los ingresos pblicos


16 80

14 70
Porcentaje del PIB

12 60

10 50

8 40

6 30

4 20

2 10

0 0
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GT

YE

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AOD (porcentaje del PIB, eje de la izquierda) AOD (porcentaje de los ingresos pblicos, eje de la derecha)
Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017. Datos sobre la AOD: OCDE; datos sobre ingresos pblicos: FMI, Perspectivas de la economa mundial, varios aos.
Nota: Los grficos muestran la AOD de todos los donantes a todos los receptores en los pases de ingreso bajo y mediano con una poblacin de al menos 1milln de habitantes. Para las
cifras de la AOD como porcentaje del PIB se establece como mximo el 20% del PIB con el objeto de facilitar la visualizacin. Los datos que superan el rango establecido corresponden
a Afganistn (24,1%), la Repblica Centroafricana (35,4%), Liberia (37,0%) y Malawi (21,8%). Para las cifras de la AOD como porcentaje de los ingresos pblicos se establece como
mximo el 100% del PIB con el objeto de facilitar la visualizacin. Los datos que superan el rango establecido corresponden a Afganistn (105,2%), la Repblica Centroafricana
(260,6%), Liberia (126,0%) y Sierra Leona (143,2%).

empricas que vinculan los flujos de ayuda a la reduccin situaciones pueden derivarse de intervenciones que no
de impuestos son dispares (recuadro 12). Por ello se ha tienen en cuenta el equilibrio de poder existente.
comparado a la ayuda con una maldicin de los recursos Esos desafos de la asistencia para el desarrollo no
naturales: ingresos extraordinarios no ganados que pue- son inevitables ni insolubles. Al igual que los fallos del
den dar lugar a un gasto pblico ineficiente, sin restric- mercado y del Gobierno, pueden abordarse. La asisten-
ciones impuestas por el tipo de contrato social entre el cia para el desarrollo puede ser ms eficaz cuando la
Estado y la ciudadana que promueve la participacin de participacin de los donantes respalda el surgimiento de
los ciudadanos en los debates sobre polticas y permite mecanismos de gestin ms responsables y equitativos
una mayor contestabilidad en la arena de negociacin de que se incorporan en el contexto nacional, por ejemplo,
las polticas48. poniendo a disposicin de los ciudadanos la informacin
pertinente con miras a fortalecer su capacidad para exi-
Durante mucho tiempo, la necesidad de intervencin
gir a los dirigentes polticos la rendicin de cuentas50.
se justific sobre la base de los fallos clsicos del mercado,
Empero, es difcil prever y anticipar cundo y cmo
ocasin en que los Gobiernos intervienen para producir
surgen estos efectos positivos debido a la red de factores
resultados socialmente deseables que no pueden lograrse
que se entrecruzan y cambian y que determinan la forma
valindose solo de los mercados. Ms adelante, las obras
en que las iniciativas de los donantes interactan con la
escritas revelaron la existencia de fallos del Gobierno,
dinmica poltica local.
ocasin en que las intervenciones del Gobierno tambin La comunidad del desarrollo en los ltimos tiempos
fracasaron debido a la falta de capacidad, las asimetras ha venido participando en esfuerzos encaminados a
de informacin o las distorsiones en los incentivos49. reflexionar polticamente sobre la ayuda. Sin embargo,
Una de las cuestiones analizadas en este informe son las muchos de los imperativos operacionales que se derivan
dificultades que enfrenta la comunidad internacional de prestar ms atencin a los problemas de la asistencia
al tratar de influir en el cambio cuando hay fallos del para el desarrollo como la necesidad de aumentar la fle-
Gobierno. De hecho, muchas veces intervenciones bien xibilidad de aplicacin, tolerar un mayor nivel de riesgo
intencionadas terminan siendo ineficaces porque refuer- y de ambigedad, transferir el poder de los proveedores
zan un equilibrio que sirve de sustento a resultados que de ayuda a los asociados en esa tarea y evitar planes
se intenta cambiar a travs de dicha intervencin. Estas lineales simplistas para medir los resultados tropiezan

PANORAMA GENERAL | 27
Recuadro12.Movilizacin de recursos internos, ayuda externa y
rendicin de cuentas

Existe un consenso cada vez mayor en que la movilizacin de bajas tasas de ahorro o ms proclives a la fuga de capitales y la
recursos internos puede fortalecer la rendicin de cuentas, sobre evasin impositiva, los impuestos al consumo suelen ser los ms
todo si dichos esfuerzos se vinculan explcitamente con la provi- eficaces, pero tambin pueden ser los ms regresivos. En estos
sin de bienes pblicos. Cuando las lites gobernantes deben recu- casos, los recursos internos a menudo se movilizan de maneras
rrir a la tributacin generalizada, son ms proclives a incluir a los que pueden incrementar la pobreza por ejemplo, aumentado
ciudadanos y a otras lites en las negociaciones de polticas. Pero los impuestos al consumo sin poner en funcionamiento meca-
la ayuda externa menoscaba la movilizacin de recursos internos y, nismos de compensacin especficos para los pobres. De hecho,
de ese modo, la rendicin de cuentas ante la ciudadana? segn datos extrados de encuestas de hogares realizadas en 2010,
Los estudios en los que se puso a prueba esa hiptesis mostra- gracias a la poltica fiscal, la tasa de recuento de la pobreza de
ron inicialmente una correlacin negativa entre los dos elementosa. USD2,50 al da se increment en 9 de los 25 pases analizadose. En
Ms recientemente, dichos estudios han sido refutados por la otras palabras, la cantidad de pobres que se empobrecieron an
adopcin de otros conjuntos de datosb o de otras tcnicas eco- ms debido a las polticas tributarias y de gasto de los Gobiernos
nomtricasc. Si bien los efectos que generan en el comportamiento fue mayor que la de los que se beneficiaron con dichas polticas.
los flujos de ayuda que menoscaban la rendicin de cuentas se han
Pese a lo importante que resulta la movilizacin de recursos
puesto a prueba y se han aislado en entornos experimentalesd, la
internos para ampliar la capacidad de respuesta y la rendicin de
relacin es, en verdad, ms compleja y parece depender de tres
cuenta ante los ciudadanos, muchos pases son demasiado pobres
factores: el tipo de ayuda (por ejemplo, si se trata de una donacin
y, por ende, no tienen la capacidad de recaudar suficientes ingre-
o de deuda, si consiste en apoyo presupuestario o si se relaciona
sos para atender objetivos de desarrollo importantes; en algunos
especficamente con el proyecto); los efectos contemporneos
casos, perjudican a los pobres en el proceso de obtener recursos
de las polticas condicionales asociadas a la ayuda, y, lo que es
internos o no poseen la capacidad poltica necesaria para llevar
ms importante, el entorno de gobernanza especfico de cada
pas. Asimismo, aun cuando, debido a la ayuda, se redujeran los a cabo reformas encaminadas a aumentar los ingresos. En pases
incentivos para movilizar recursos internos, la eliminacin de la donde las tasas de pobreza superan el 65% (sobre todo en frica
ayuda podra dar lugar a polticas tributarias subptimas para la al sur del Sahara), por ejemplo, no existe un plan de redistribucin
ciudadana, destinadas a aumentar los ingresos, lo que agravara viable que permita erradicar la pobreza mediante la sola transfe-
an ms la situacin de los pobres. rencia de recursos internos de los ricos a los pobresf. Asimismo,
Los efectos de la movilizacin de recursos internos en la en muchos pases en desarrollo, las personas pobres a menudo se
rendicin de cuentas dependen de cmo se movilizan los fondos ven perjudicadas por el sistema fiscal cuando se tienen en cuenta
internos. En muchos casos, los impuestos que se aplican no logran tanto el rgimen tributario del Gobierno como el gasto pblicog.
aumentar la rendicin de cuentas, como los impuestos sobre los Por ltimo, el poder poltico podra estar concentrado en manos
recursos, o resultan sumamente distorsivos, como los impuestos de unos pocos ricos cuyos intereses se contraponen a los de los
al comercio. La competencia internacional relacionada con el pobres. En tales casos, cuando es necesario movilizar una mayor
impuesto sobre la renta de las empresas y la liberalizacin del cantidad de personas para contrarrestar la concentracin del poder
comercio tambin han reducido la capacidad de los Estados de poltico en manos de unos pocos, la movilizacin de recursos inter-
movilizar recursos internos (carrera descendente). En entornos con nos puede resultar muy difcilh.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. Principalmente, Gupta y otros (2004).
b. Morrissey y Torrance (2015).
c. Por ejemplo, Clist y Morrissey (2011) invalidan la correlacin negativa contempornea que plantean Gupta y otros (2004) introduciendo un efecto
rezagado de ayuda y tributacin. Concluyen que la relacin es irrelevante.
d. Paler (2013); Martin (2014).
e. Lustig (2016).
f. Ravallion (2010); Ceriani, Bolch y Lpez-Calva.
g. Lustig (2016).
h. Ceriani, Bolch y Lpez-Calva (2016).

con estructuras, prcticas y hbitos burocrticos de planteamientos tecnocrticos y aprender cmo tener en
larga data. El camino por seguir tal vez exija un plantea- cuenta las oportunidades y limitaciones planteadas por
miento ms adaptable o gil, segn el cual las estrategias los cambios polticos es fundamental para que la ayuda
se pongan a prueba a nivel local y despus se ajusten extranjera pueda inducir y sostener reformas de gober-
sobre la base de las observaciones iniciales. Superar los nanza que promuevan el desarrollo.

28 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Replanteamiento del papel mejores prcticas. Requieren la adopcin y la adaptacin
de formas institucionales para resolver los problemas
de la gobernanza en la concretos relacionados con la credibilidad de los compro-
promocin del desarrollo misos y la accin colectiva que se interponen en el camino
de la bsqueda de un mayor desarrollo.
A ms de 70 aos de la Conferencia de Bretton Woods,
donde se crearon el Banco Mundial y el Fondo Mone- Tres principios rectores
tario Internacional, la comunidad internacional sigue En el Informe sobre el desarrollo mundial 2017 se proponen
reconociendo que promover el desarrollo sostenido tres principios sencillos de orientacin para quienes
requiere tener seriamente en cuenta los determinantes estn considerando reformas. Primero, es importante
bsicos relacionados con la gobernanza. Para avanzar en reflexionar no solo sobre la forma que debern tener las
el futuro ser necesario un nuevo marco y nuevos instru- instituciones, sino tambin sobre las funciones que las
mentos analticos para sacar provecho de las crecientes instituciones deben desempear, es decir, reflexionar
pruebas de lo que ha dado o no ha dado resultados. no solo sobre la forma de las instituciones sino tambin
Las polticas no se producen en el vaco. Por el contrario, sobre sus funciones. Segundo, es importante pensar que,
se producen en escenarios sociales y polticos complejos si bien el fomento de la capacidad es importante, cmo
en que las personas y los grupos con poder de negociacin usar la capacidad y dnde invertir en ella dependen del
desigual interactan en un marco de reglas cambiantes poder de negociacin relativo de los actores, es decir, se
en defensa de intereses contrapuestos. En este informe debe reflexionar no solo sobre el fomento de la capaci-
se muestra que tener en cuenta cmo la distribucin de dad, sino tambin sobre las asimetras de poder. Tercero, es
poder en la arena de negociacin de las polticas permite a importante pensar que para lograr el Estado de derecho,
las instituciones promover eficazmente el compromiso, la los pases primero deben fortalecer las distintas funcio-
coordinacin y la cooperacin, o les impone restricciones nes de la ley para aumentar la contestabilidad, cambiar
al efecto, es fundamental para garantizar el progreso hacia los incentivos y reconfigurar las preferencias, es decir,
el logro de la seguridad, el crecimiento y la equidad. reflexionar no solo sobre la ley en el papel sino tambin
Los informes sobre el desarrollo mundial anteriores sobre el papel de la ley (cuadro 2).
han dilucidado cmo resolver algunos de los problemas Cuando se encara un problema de polticas concreto,
ms difciles en las principales esferas del desarrollo, qu significan estos principios en la prctica? En este
como el empleo, la igualdad de gnero y la administracin informe se sealan cuatro ideas clave. En el recuadro 13
del riesgo. Este Informe sobre el desarrollo mundial es parte se presenta una hoja de ruta simple de diagnstico para
de una triloga de informes recientes, que tambin inte- incorporar estas ideas ms concretamente en la progra-
gran el de 2015, titulado Mente, sociedad y conducta, y el de macin para el desarrollo en un esfuerzo por aumentar
2016, titulado Dividendos digitales, en los que se examina la la eficacia.
manera en que las autoridades pueden hacer un uso ms El primer desafo es determinar los problemas fun-
pleno de los instrumentos conductuales, tecnolgicos e cionales bsicos. Los mtodos de diagnstico debern
institucionales que aumentan la eficacia del Estado para centrarse en los problemas especficos relacionados con
promover el desarrollo. El presente informe comienza por el compromiso, la coordinacin y la cooperacin que se
reconocer que polticas como las encaminadas a fortalecer interponen en el camino de la consecucin de resultados
los mercados laborales, superar las barreras de gnero o sociales positivos, y en la forma en que las asimetras de
preparar a los pases para encarar perturbaciones suelen poder en la arena de negociacin de las polticas limitan
ser difciles de introducir y aplicar porque algunos grupos estas funciones. Adems de las limitaciones que se con-
de la sociedad que se benefician del statu quo pueden ser sideran comnmente, como la capacidad fsica y admi-
suficientemente poderosos como para resistir las refor- nistrativa, las polticas tambin pueden ser ineficaces si
mas necesarias para romper el equilibrio poltico. En los grupos con suficiente poder de negociacin no tienen
consecuencia, las reformas eficaces no consisten solo en incentivos para procurar su aprobacin o aplicacin.

Cuadro 2.Tres principios para el replanteamiento del papel de la gobernanza en la


promocin del desarrollo
Planteamiento tradicional Principios para el replanteamiento del papel de la
gobernanza en la promocin del desarrollo

Invertir en el diseo de la forma correcta de Reflexionar no solo sobre la forma de las instituciones,
las instituciones. sino tambin sobre sus funciones.

Fomentar la capacidad de las instituciones para aplicar Reflexionar no solo sobre el fomento de la capacidad,
polticas. sino tambin sobre las asimetras de poder.

Centrarse en el fortalecimiento del Estado de derecho Reflexionar no solo sobre la ley en el papel sino
para garantizar que las polticas y las reglas se apliquen tambin sobre el papel de la ley.
impersonalmente.
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.

PANORAMA GENERAL | 29
Recuadro 13.Qu significa el marco del Informe sobre el desarrollo
mundial 2017 para la accin? El ciclo de la eficacia de las polticas

En el presente informe se sostiene que la eficacia de las polticas Paso 1. Diagnosticar. Identificar el problema funcional bsico (com-
no puede entenderse nicamente desde un punto de vista tcnico; promiso, coordinacin, cooperacin).
tambin es necesario considerar el proceso mediante el cual
Paso 2. Evaluar. Identificar la naturaleza de las asimetras de poder en la
los actores negocian el diseo y la aplicacin de polticas en un
rgimen institucional concreto. La coherencia y la continuidad de arena de negociacin de las polticas (exclusin, captura, clientelismo).
las polticas a lo largo del tiempo (compromiso), la armonizacin Paso 3. Focalizar. Determinar el punto o los puntos de entrada per-
de las creencias y preferencias (coordinacin), as como la obser- tinentes de la reforma (contestabilidad, incentivos, preferencias y
vancia voluntaria y la ausencia de comportamientos oportunistas creencias).
(cooperacin) son las principales funciones institucionales que
influyen en la eficacia que tendrn las polticas. Pero, qu significa Paso 4. Disear. Determinar el mejor mecanismo de intervencin
eso en el caso de polticas especficas? (R1, R2, R3).
En el grfico 13.1 se presenta una manera de reflexionar sobre
Paso 5. Aplicar. Determinar cules son los principales interesados
polticas especficas que incluye los elementos que pueden aumen-
necesarios para crear una coalicin para la aplicacin (lites, ciuda-
tar las probabilidades de eficacia. Este ciclo de eficacia de las pol-
danos, actores internacionales).
ticas comienza con la definicin clara del objetivo por lograrse y la
realizacin posterior de varios pasos bien especificados: Paso 6. Evaluar y adaptar.

Grfico 13.1.El ciclo de la eficacia de las polticas

1. Diagnosticar
Cul es el
problema funcional?

Compromiso
Coordinacin
Cooperacin
2. Evaluar
Cmo se manifiestan las
6. Evaluar asimetras de poder?
y adaptar
Exclusin
Captura
Clientelismo

Objetivo de
desarrollo
5. Aplicar 3. Focalizar
Quines son los principales Cmo puede
actores cuya participacin reconfigurarse la arena de
debe procurarse? negociacin de las polticas?

lites Contestabilidad
Ciudadanos Incentivos
Actores internacionales Preferencias y creencias
4. Disear
Cul es el mejor
mecanismo de inter vencin?

Reglas de primer nivel (R1)


Reglas de nivel medio (R2)
Reglas de nivel alto (R3)

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.

30 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Tener en cuenta las asimetras de poder significa cen- til que los actores consideren tres niveles de reglas51.
trarse en polticas aplicables (aunque no siempre sean Las reglas de primer nivel, o R1, se refieren a polticas
ideales) que puedan generar avances incrementales especficas (por ejemplo, el porcentaje de presupuesto
hacia el crecimiento inclusivo y el desarrollo equitativo. asignado a la atencin de la salud). Las reglas de nivel
El segundo desafo consiste en identificar los diferen- medio, R2, se refieren a estructuras organizativas, como
tes mecanismos de cambio que pueden ayudar a reconfi- la independencia del Poder Judicial y del banco central.
gurar la arena de negociacin de las polticas para ampliar Las reglas de nivel alto, R3, se refieren a reglas sobre el
el conjunto de polticas que pueden aplicarse. En lugar de cambio de las reglas, a saber: el derecho constitucional y
dar por sentado el entorno existente para la formulacin electoral. Aunque, sin duda, no puede dejar de conside-
de las polticas, los reformadores analizaran cmo elimi- rarse la forma de las polticas, tambin es fundamental
nar las limitaciones existentes para ampliar el espacio de reflexionar sobre su funcin. Por ejemplo, ms all de
lo que es polticamente viable. Los diferentes mecanismos lo que dice una regla fiscal, es creble el compromiso con
de cambio pueden contribuir a este giro. Al estudiar la con- ella? Algunos problemas funcionales pueden requerir
testabilidad en la arena de negociacin de las polticas, los una combinacin de reformas a los tres niveles de reglas.
reformadores tendran en cuenta que los incentivos, as Por ltimo, al disear y evaluar las polticas, prever que
como las preferencias y las creencias de los actores, son habr oposicin y considerar posibles consecuencias
importantes para entender qu mecanismos son viables. no deseadas debe ser parte del proceso (recuadro 14).
El tercer desafo es determinar las intervenciones o Particularmente, al reflexionar sobre la evaluacin, debe
los cambios pertinentes en las reglas para encarar de la entenderse que la trayectoria puede no ser lineal y, por lo
mejor manera los problemas funcionales especficos. Al tanto, la evaluacin requiere mtodos complejos. Prever
reflexionar sobre las posibles reformas de polticas, ser el cambio de equilibrio de poder en el proceso de reforma

Recuadro 14.Lecciones para los reformadores derivadas del juego de


las normas: Cmo se instituye, en definitiva, la legitimidad?

En este informe se alienta a los reformadores a prestar atencin que se manifiesta en la aceptacin voluntaria de las normas y su
a los detalles del juego de las normas para que puedan evitar dos cumplimiento. Los ciudadanos de una nacin pueden estar dis-
errores bsicos. puestos a delegar suficiente poder a su Gobierno para que este se
Primero, un acto de reforma realizado por un jugador en un convierta en un jugador dominante en el juego de las normas por
juego de las normas puede tener efectos negativos si ese juga- la nacin, pero solo en la medida en que consideren que el ejercicio
dor no tiene en cuenta las acciones que la reforma suscitar en de este poder por el Gobierno es legtimo.
otros jugadores. Por ejemplo, un actor externo podra asesorar al El enfoque funcional en este informe permite comprender
Poder Legislativo sobre los beneficios del derecho contractual. En ms claramente el concepto de legitimidad. La legitimidad de un
respuesta, el Poder Legislativo podra aprobar una ley que encar- Gobierno puede derivarse de tres fuentes. El compromiso reiterado
gue a los tribunales hacer valer los contratos; el titular del Poder genera legitimidad en trminos de resultadosa. Cuando un Gobierno
Ejecutivo del Gobierno podra prometer promover jueces que cumple reiteradamente con sus compromisos, se legitima a s mismo,
sigan las instrucciones del Poder Ejecutivo de favorecer a algunas por ejemplo, con la prestacin de servicios pblicos de manera
personas en las causas judiciales; las lites ricas pueden pagar al fiable. La legitimidad tambin puede derivarse de la percepcin de
Poder Ejecutivo para recibir un trato especial en los tribunales; el equidad con que se disean y aplican las polticas y las reglas, es
Poder Ejecutivo puede utilizar el dinero de las lites para financiar decir, la legitimidad del proceso. Por ltimo, la legitimidad tambin
una prxima campaa poltica, y, en consecuencia, los ciudadanos puede ser relacional, en el sentido de que compartir un conjunto de
podran no confiar en los tribunales para hacer valer los contratos. valores y normas estimula a las personas a reconocer la autoridad.
En ltima instancia, esta reforma no produjo los beneficios previs- La legitimidad en trminos de resultados, la legitimidad del proceso
tos, y puede incluso haber empeorado la situacin. Los tribunales, y la legitimidad relacional son los tres tipos de legitimidad presen-
que antes brindaban igual proteccin bajo la ley penal, tal vez ya tados en este informe. La legitimidad tiene importancia a los fines
no puedan castigar a los ricos que cometan delitos. de la cooperacin y la coordinacin, pues entraa el cumplimiento
Segundo, aun cuando produzca mejores beneficios en la voluntario de un acto de autoridad. Aun cuando un Gobierno cumpla
actualidad, una reforma tambin podra tener efectos negativos con sus compromisos y pueda coaccionar a la gente a cumplir, puede
si genera peores resultados para el juego de las normas que se haber dficits de legitimidad si el proceso se percibe como injusto
juegue en el futuro. Esto puede ser particularmente importante en y las personas tal vez no estn dispuestas a cooperar y preferiran en
cuanto a lo que los cientficos polticos denominaron legitimidad, cambio excluirse del contrato social.

Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2017.


a. La legitimidad en trminos de resultados est relacionada con la nocin de confianza, que en este informe se define como la probabilidad que un actor
atribuye al hecho de que estos cumplirn su compromiso, condicionada al comportamiento anterior de estos actores.

PANORAMA GENERAL | 31
y adoptar un enfoque de adaptacin, como la creacin de procesos decisorios no son lo suficientemente inclu-
coaliciones antes de la reforma, puede reducir el riesgo sivos, aunque otros resultados de desarrollo parezcan
de que la situacin se invierta. Impulsar el cambio soste- satisfactorios. Por ejemplo, incluso las polticas de cre-
nible exige el examen de las posibles oportunidades que cimiento eficaz pueden alienar a la poblacin si esta no
presentan los intereses de las lites, las oportunidades tiene representacin en el proceso de formulacin de las
para la accin colectiva de los ciudadanos y la funcin de polticas. Para superar la deslegitimacin se requiere una
las influencias internacionales. mayor inclusin en el proceso poltico.
Centrar la atencin en la creacin de condiciones,
Creacin de las condiciones para como las que se analizan en el presente informe, que pre-
la adaptabilidad paren a las sociedades para adaptarse al cambio de sus
Cundo pueden hacerse cambios significativos en la necesidades y demandas a lo largo del tiempo es funda-
naturaleza de la gobernanza? El camino hacia el desarro- mental para garantizar avances en el desarrollo inclusivo
llo no es llano: perturbaciones (por ejemplo, trastornos y sostenible. Hasta ahora, la ortodoxia tradicional del
graves de la relacin de intercambio y desastres natu- desarrollo ha hecho hincapi en la importancia funda-
rales) y cambios graduales (como la urbanizacin o el mental de tres supuestos para la mejora de la gobernanza
crecimiento de la clase media) alteran la influencia en para el desarrollo: la forma de las polticas, la capacidad
las negociaciones y las preferencias de los actores, con para aplicarlas, y la aplicacin impersonal de las normas.
frecuencia beneficiando a algunos a expensas de otros. Estos supuestos han configurado las soluciones con-
Frente a estos cambios, las modalidades de gobernanza vencionales de la comunidad internacional al problema
que no puedan dar cabida a nuevos actores o exigencias
de los fallos de las polticas en los pases en desarrollo,
pueden fracasar. Por ejemplo, las trampas de violencia son
a saber, primero: invertir en buenas leyes y polticas;
negociaciones inestables en que las lites estn muy
segundo: fomentar la capacidad tcnica y de organiza-
polarizadas y los costos de perder el control son gran-
cin para aplicarlas, y tercero: fortalecer el Estado de
des cuando lo que est en juego es bastante, lo que
conduce a conflictos violentos. Las trampas de ingresos derecho. Este informe va ms all de esos enfoques y
medios son situaciones en que los grupos de inters, que hace hincapi en que, si bien es importante examinar las
en la actualidad se benefician mediante la obtencin de formas que han dado resultados en otros contextos, cali-
rentas, tienen incentivos para oponerse a las nuevas con- brar la capacidad que hace falta y destacar la importancia
diciones econmicas y, por lo tanto, impiden que se apli- del Estado de derecho, estos aspectos no bastan.
quen reformas orientadas a la eficiencia, lo que conduce
a un equilibrio improductivo. Y las trampas de desigualdad
son un crculo vicioso en que una alta concentracin de Cmo leer este informe
riqueza se traduce en una capacidad desproporcionada
de las personas que ocupan el nivel ms alto de la distri-
bucin de ingresos para influir en el proceso de formu- Parte I. Replanteamiento del papel de
lacin de polticas a su favor, y debilita la percepcin de la gobernanza en la promocin del
equidad en las personas que ocupan el escaln ms bajo desarrollo: Marco conceptual
de la distribucin de ingresos, que deciden excluirse y no En la parte I de este informe se presenta un marco con-
competir en la arena de negociacin de las polticas52. ceptual para replantearse la funcin de la gobernanza y
La adaptabilidad La adaptabilidad a los cambios en el poder de nego- la ley en el desarrollo. El captulo 1 moviliza en el sentido
a los cambios ciacin relativo, los incentivos y las preferencias de los de que plantea interrogantes cruciales para la comuni-
en el poder de distintos actores es importante. Si bien las condiciones dad del desarrollo en la actualidad, sobre todo, cules
que determinan si los pases se adaptarn de manera que son los factores determinantes bsicos de la eficacia de
negociacin
se permita un mayor nivel de seguridad, crecimiento y las polticas? En el captulo 2 se propone un nuevo enfo-
relativo, los equidad dependen de la historia y de la situacin espe-
incentivos y las que analtico para dar respuesta a estos interrogantes,
cfica, hay algunas circunstancias que hacen que esa
utilizando un enfoque de la teora de los juegos para sos-
preferencias de los adaptabilidad sea ms probable. En particular, cuando
tener que el papel funcional que cumplen las institucio-
distintos actores las lites tienen razones para encontrar una base comn,
nes para garantizar un compromiso creble, inducir a la
es importante. los mecanismos de negociacin pueden ampliarse y
coordinacin y aumentar la cooperacin es fundamental
adaptarse. Cuando las instituciones nacionales permiten
para la eficacia de las polticas para promover el desarro-
el surgimiento de dirigentes ms eficaces, los pases son
ms capaces de generar desarrollo a plazo largo. Cuando llo. En el marco presentado en el captulo se analiza cmo
tienen intereses comerciales ms equilibrados, diversifi- la distribucin desigual de poder en la sociedad (asime-
cados, y organizados, los pases tal vez sean ms capaces tra de poder) es un factor clave para la eficacia de estas
de reformar las instituciones para adaptarse al cambio funciones. En el captulo 3 se aborda el marco conceptual
de las condiciones econmicas. Con todo, los mecanis- desde el punto de vista de la ley, y se explican las distintas
mos de negociacin que pueden adaptarse al cambio funciones que desempea la ley en la configuracin y la
de intereses de la lite tal vez tengan que esforzarse por reconfiguracin de la arena de negociacin de las polti-
adaptarse a las crecientes demandas de los ciudadanos. cas donde los actores negocian el diseo y la aplicacin
Los regmenes pueden perder legitimidad cuando los de las polticas.

32 | INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2017


Parte II. Gobernanza para promover 3. Hoff (2000) examina modelos de fallas de coordina-
el desarrollo cin en diversos contextos, que incluyen las normas
En la parte II de este informe se aplica el marco presen- sociales y la corrupcin. Cooper (1999) examina un
tado en la parte I a fin de comprender mejor los tres modelo macroeconmico de fallas de coordinacin,
principales resultados en trminos de desarrollo: seguri- y Rodrguez-Clare (2005) hace lo propio con un
dad (captulo 4), crecimiento (captulo 5) y equidad (cap- modelo microeconmico de dichas fallas.
tulo6). El compromiso, la coordinacin y la cooperacin 4. Barr (2001); Lindert (2004).
son la base fundamental de la eficacia de las polticas 5. Incluso a nivel subnacional. La prevencin de deli-
encaminadas a promover estos resultados, pero la distri- tos, por ejemplo, puede explicarse desde el punto de
bucin desigual de poder puede limitar la eficacia de las vista funcional como parte de los servicios que los
polticas. Adems, las caractersticas del propio desarro- Gobiernos locales prestan a la ciudadana, como se
llo, como la composicin del crecimiento o el nivel de des- muestra en la parte II de este informe.
igualdad, influyen en el poder de negociacin relativo de
6. En este informe, lo que distingue a las lites del
algunos actores. Aumentar la contestabilidad en la arena
resto de los ciudadanos es su habilidad para ejercer
de negociacin de las polticas, modificar eficazmente
influencia directa en el diseo y la aplicacin de una
los incentivos y reconfigurar las preferencias y creencias
poltica determinada. As, las lites se definen en un
de los distintos actores por ejemplo, mediante el lide-
razgo puede hacer que las polticas de desarrollo sean sentido positivo (a diferencia de uno normativo).
ms eficaces para el logro de sus objetivos. Vanse ms detalles en el recuadro 9.
7. Se ha elaborado un planteamiento similar en un tra-
bajo pionero titulado La poltica de las polticas pblicas,
Parte III. Impulsores del cambio
en el contexto de Amrica Latina (BID, 2005).
En la parte III de este informe se examina la dinmica de la
forma en que se produce el cambio desde la perspectiva de 8. Sin embargo, la falta de acceso al poder del Estado
las negociaciones de las lites (captulo 7), la participacin no es el nico factor determinante de la violencia;
ciudadana (captulo 8) y las influencias internacionales tambin es importante la capacidad de movilizarse
(captulo 9). Como se analiza en la parteII, para aumentar contra los Gobiernos (Cederman, Wimmer y Min
la eficacia de las polticas y, en ltima instancia, ampliar [2010]), as como la oportunidad de hacerlo. Con res-
el conjunto de polticas que podran aplicarse, es preciso pecto a lo primero, vase Fearon y Laitin (2000).
reconfigurar la arena donde los actores negocian. Esto se 9. Wimmer, Cederman y Min (2009).
puede lograr aumentando la contestabilidad, es decir, per- 10. Platteau (2000a).
mitiendo el ingreso de nuevos actores en el escenario de 11. Suharto fue el segundo presidente de Indonesia. Se
las negociaciones, cambiando los incentivos de los actores mantuvo en el poder durante 31 aos, desde el derro-
involucrados, o reconfigurando sus preferencias y creen- camiento del primer presidente, Sukarno, en 1967
cias. Si bien la dinmica de la gobernanza puede ser muy hasta su renuncia en 1998.
persistente y es muy endgena, el cambio es posible con el 12. Khwaja y Mian (2005).
tiempo. En definitiva, el cambio se materializa mediante 13. Stokes (2009).
la incorporacin de nuevas reglas formales que reconfigu- 14. Khemani y otros (2016).
ran el poder de jure. 15. Bold y otros (2012).
16. Ferreira y otros (2013).
Artculos destacados 17. Banco Mundial (2015).
Este informe contiene 13 artculos destacados, en los 18. Los problemas de la accin colectiva incluyen los que
que se aplica el marco conceptual descripto a esferas de se resuelven a travs de la coordinacin (las acciones
inters clave en materia de polticas, que abarcan desde coordinadas entre los actores sobre la base de una
la prestacin de servicios hasta la corrupcin y los flujos expectativa compartida respecto de lo que harn los
financieros ilcitos. otros) y la cooperacin (la conducta cooperativa entre
los actores, en virtud de la cual los comportamien-
tos oportunistas [free riding] son limitados). En este
Notas informe, la expresin problemas de la accin colec-
1. En los distintos captulos de este informe la atencin tiva se refiere a estos dos tipos de problemas.
se centra en el tema especfico de la eficacia de las 19. Acemoglu y Robinson (2012).
polticas para lograr estos resultados. Sin embargo, 20. Las normas sociales son las creencias compartidas
el marco analtico puede utilizarse para abordar por un grupo o comunidad. De este modo, las normas
cuestiones ms amplias sobre la dinmica social. pueden entenderse como creencias compartidas.
2. Vase Rosenstein-Rodan (1943). Murphy, Shleifer y 21. Vanse Aaberge, Langrgen y Lindgren (2010), y
Vishny (1989) desarrollan un modelo con una ver- Lustig (2015).
sin ms reciente de esta idea. 22. Vase Besley y Persson (2014).

PANORAMA GENERAL | 33
23. Las evidencias sobre el modo en que algunos de Acua, C., and M. Tommasi. 1999. Some Reflections
estos mecanismos dan pie a mejores resultados son on the Institutional Reforms Required for Latin
sin embargo dispares, como se analiza en detalle en America. In Institutional Reforms, Growth and Human
el captulo8. Development in Latin America. Conference volume.
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PANORAMA GENERAL | 37
Contenidos del
Informe sobre el desarrollo mundial 2017
ndice
Prlogo
Agradecimientos
Abreviaturas

Panorama general: Informe sobre el desarrollo


mundial 2017: La gobernanza y las leyes

Parte I: Replanteamiento del papel de la gobernanza en


la promocin del desarrollo: Marco conceptual
1 Gobernanza para promover el desarrollo: Los desafos

2 Mejorar la gobernanza para promover el desarrollo: Por qu fracasan


las polticas
Artculo destacado 1: La corrupcin
Artculo destacado 2: Los desafos que plantea la gestin de riesgos para
la gobernanza

3 El papel de la ley
Artculo destacado 3: Cmo surgen las instituciones jurdicas eficaces
y equitativas?

Parte II: Gobernanza para promover el desarrollo


4 Gobernanza para promover la seguridad
Artculo destacado 4: La gobernanza en tiempos de guerra
Artculo destacado 5: El delito

5 Gobernanza para promover el crecimiento


Artculo destacado 6: La trampa de los pases de ingreso mediano
Artculo destacado 7: Las alianzas pblico-privadas

6 Gobernanza para promover la equidad


Artculo destacado 8: La prestacin de servicios: Educacin y salud

Parte III: Impulsores del cambio


7 Negociaciones entre las lites y adaptacin
Artculo destacado 9: Descentralizacin
Artculo destacado 10: Reforma de la prestacin de servicios pblicos

8 Los ciudadanos como agentes de cambio


Artculo destacado 11: De la transparencia a la rendicin de cuenta a travs
de la participacin ciudadana
Artculo destacado 12: Los medios de comunicacin

9 La gobernanza en un mundo interconectado


Artculo destacado 13: Flujos financieros ilcitos
39
AUDITORA AMBIENTAL
Declaracin sobre los beneficios para el medio ambiente
El Banco Mundial ha asumido el compromiso de reducir su huella ambiental. Por lo tanto,
sacamos provecho de las opciones de publicacin electrnica y de las tecnologas de im-
presin a demanda, instaladas en centros regionales de todo el mundo. Esto permite redu-
cir las tiradas y las distancias de los envos, con lo que disminuyen el consumo de papel,
el uso de productos qumicos, las emisiones de gases de efecto invernadero y los desechos.
Seguimos las normas recomendadas por Green Press Initiative para el uso del papel.
La mayora de nuestros libros estn impresos en papel certificado por el Consejo de
Administracin Forestal (FSC), y casi todos contienen entre un 50% y un 100% de papel
reciclado. Las fibras recicladas del papel de nuestros libros no estn blanqueadas, o bien
han sido sometidas a un blanqueo totalmente libre de cloro (TCF), procesado sin cloro
(FCF) o mejorado sin cloro elemental (EECF).
Para obtener ms informacin sobre la filosofa ambiental del Banco, visite
http://www.worldbank.org/corporateresponsibility.
Una publicacin emblemtica del Grupo Banco Mundial

LA GOBERNANZA y LAS LEYES


2017
Por qu no suelen adoptarse ni implementarse polticas sensatas,
cuidadosamente diseadas? Cuando se adoptan e implementan,
por qu a menudo no generan resultados en materia de desarrollo,
como seguridad, crecimiento y equidad? Y por qu perduran
algunas polticas deficientes? En el Informe sobre el desarrollo
PANORAMA GENERAL
mundial 2017: La gobernanza y las leyes se abordan estas cuestio-
nes fundamentales, que constituyen el eje central del desarrollo.
La elaboracin y la implementacin de polticas no se dan en el
vaco. Por el contrario, tienen lugar en escenarios polticos y sociales
complejos, donde individuos y grupos con poder desigual interac-
tan en un marco de reglas cambiantes mientras defienden intereses
contrapuestos. En este informe, el proceso de estas interacciones se
denomina gobernanza y el espacio en el que tienen lugar estas
interacciones, arena de negociacin de las polticas. Lo que en
verdad importa para lograr eficacia es la capacidad de los actores
para comprometerse y su disposicin a cooperar y coordinar para
alcanzar objetivos socialmente deseables. Sin embargo, los actores
que negocian y los que se ven excluidos, as como las barreras que
impiden el ingreso en la arena de negociacin de las polticas, deter-
minan la seleccin y la implementacin de polticas y, en consecuen-
cia, su impacto sobre los resultados en trminos de desarrollo. La
exclusin, la captura y el clientelismo son manifestaciones de las
asimetras de poder que generan dificultades para lograr la seguri-
dad, el crecimiento y la equidad.
La distribucin de poder en la sociedad est determinada, en
parte, por la historia. Aun as, hay margen para introducir cambios
positivos. En este informe se seala que la gobernanza puede
mitigar, e incluso eliminar, las asimetras de poder para generar
intervenciones normativas ms eficaces que permitan lograr mejo-
ras sostenibles en materia de seguridad, crecimiento y equidad.
Esto ocurre cuando se modifican los incentivos de quienes ocupan
el poder, cuando se reconfiguran sus preferencias en favor de
resultados satisfactorios y cuando se tienen en cuenta los intereses
de participantes anteriormente excluidos. Estos cambios pueden
ser producto de negociaciones entre lites y de una mayor partici-
pacin ciudadana, as como del apoyo de los actores internaciona-
les a las normas que fortalecen las coaliciones orientadas a la
implementacin de reformas.

SKU 33107