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Silencio administrativo es sinónimo de inactividad formal de la administración la que, a


su vez, puede definirse como la ausencia de pronunciamiento dentro de un proceso
administrativo2. Otras definiciones, como la de González Navarro intentan un mayor grado de
especificidad al conceptualizar el silencio a partir de su naturaleza jurídica para sostener que
se trata de una ³ficción que la ley establece en beneficio del interesado y en virtud de la cual
se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de
aquél cuando la Administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los demás
requisitos exigidos por la ley´. Sin embargo, la doctrina no es unánime respecto a este punto,
encontrándose doctrinarios que afirman que la naturaleza jurídica del instituto es la de ser una
ficción3, una presunción4, una infracción5 o un verdadero acto6. A favor de la primera postura
parece decidirse la legislación argentina y gran parte de la doctrina al observarse los efectos
estrictamente procesales del instituto y su previsión como beneficio que el particular puede
utilizar y no como una verdadera resolución o acto administrativo que exteriorice la voluntad
de la Administración.

Se afirma que la emisión del acto administrativo ante la petición del administrado
constituye una carga para la Administración Pública y que los medios arbitrados por la
legislación tienen por finalidad subsanar su incumplimiento. Si bien ambas afirmaciones son
ciertas, más cierto aún es el fundamento profundo del instituto del silencio administrativo: el
derecho del ciudadano de peticionar a las autoridades. Cuando el administrado en ejercicio de
su derecho deduce una pretensión, la falta de resolución expresa por parte de la
Administración Pública se constituye en el génesis de una ficción que transforma la
inactividad en estimatoria o denegatoria de la petición habilitando la vía impugnatoria. Los
constituyentes de 1853 consagraron de modo expreso el enunciado derecho en el artículo 14
del texto constitucional. Casi un siglo y medio más tarde, los convencionales constituyentes de
1994 incorporaron con jerarquía constitucional tratados internacionales de Derecho Humanos
que ratifican el derecho de petición7. De modo más específico, el derecho a deducir
pretensiones por parte del administrado y la consecuente obligación de pronunciarse de la
Administración han sido enunciados en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos8
en diversas disposiciones. Así, el artículo 1º, inciso f, apartado 3º de la ley estipula el derecho
de los particulares a que sus pretensiones se resuelvan mediante resolución fundada; el
inciso e, apartado 1º de la misma disposición establece la obligatoriedad de los plazos para
los interesados y para la Administración, el artículo 3º prevé la obligatoriedad del ejercicio de
la competencia por parte de las autoridades y órganos de la Administración y, finalmente, el
artículo séptimo cuenta entre los requisitos de validez de los actos administrativos que éstos
decidan todas las peticiones formuladas.

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De modo previo debe efectuarse una doble distinción doctrinaria respecto a las
modalidades del silencio administrativo según los efectos que el ordenamiento le atribuya o la
forma en que se tenga por configurado.

En principio es posible diferenciar entre los sistemas de silencio ficto y silencio derecho:
el primero convierte la ausencia de pronunciamiento en un acto denegatorio; el segundo la
constituye en una situación jurídica que autoriza al administrado, y sólo a éste, a considerar
denegada su petición caso contrario sobrevendrá, eventualmente, resolución expresa de la
Administración dada la obligatoriedad del ejercicio de la competencia.

En segundo término, el silencio puede tener efectos positivos o negativos. El silencio


positivo construye la ficción de la estimación total de la pretensión deducida por el interesado,
mientras que la atribución de efectos negativos constituye la presunción de su denegación.
El régimen de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos relativo al silencio
está contenido en su artículo décimo que dispone:

           


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En el marco de las precedentes categorizaciones, el sistema argentino atribuye a la


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inactividad administrativa las características del silencio derecho de efectos negativos. El
artículo 10 de la ley establece dicha caracterización de forma clara al disponer que el
silencio o ambigüedad de la Administración se interpretarán como negativa y que la
modalidad positiva es excepcional y condicionada a que una norma jurídica expresamente
prevea ese carácter.

El artículo 10 LNPA establece de modo general y en ausencia de normas especiales


los requisitos para que se configure el silencio. En primer lugar la demora de la Administración
por el plazo de 60 días computado de conformidad con el artículo 1, inciso e, ap. 2º10 y desde
la recepción del escrito del interesado, para que la Administración resuelva la petición del
administrado. La fecha inicial de planteamiento de la solicitud es la que origina la iniciación del
cómputo para la consumación del silencio desde la recepción por el órgano administrativo
competente de la petición del particular que determinará la obligación de resolver,
exceptuando los supuestos en que la administración deba suplir deficiencias o se requieran
trámites técnicos. Vencido el mencionado plazo, el interesado requerirá pronto despacho
como medio de denunciar la mora administrativa. Transcurrido un nuevo plazo de 30 días y si
la inactividad resolutiva persiste, se considera que existe silencio de la Administración. De
modo sintético puede concluirse que el instituto en estudio requiere para su configuración de:
a) el transcurso del plazo establecido, b) la denuncia de la mora administrativa y c)
cumplimiento del plazo complementario. Esto sin prejuicio de los requisitos contenidos en
normas específicas como las que prevé el Reglamento de la LNPA para los recursos de
reconsideración, jerárquico y alzada para los que se prescinde del pronto despacho (artículos
86 y 87, 91 y 98 respectivamente)

El cumplimiento de los plazos resulta imprescindible para que la ficción legal cumpla
sus efectos, hecho que priva de efectos la petición de pronto despacho anterior a los 60 días
fijados por el texto legal.

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La LNPA se limita a regular el modo en que configurado el silencio el particular accede


a la vía impugnativa. Sin embargo, no establece precisiones sobre la subsistencia o no de la
obligación de resolver a cargo de la Administración. El texto del artículo 3º y la jurisprudencia
que lo ha interpretado establecen la obligatoriedad de pronunciamiento expreso, aún cuando
se produzca fuera del plazo fijado dando lugar a las denominadas resoluciones
extemporáneas o tardías.

Los efectos de estas resoluciones difieren según se trate de supuestos de silencio


positivo o negativo. En el primero de los casos, dado que la inactividad fue interpretada en
sentido favorable a la pretensión del particular, ciertos doctrinarios entre los que se cuentan
García de Enterría y Grecco, entienden que la voluntad de la Administración se encontrará
limitada no pudiendo desconocer, contradecir o alterar la situación jurídica creada al amparo
del acto originario. El fundamento de esta doctrina se encuentra en la extensión analógica de
la garantía de estabilidad y permanencia de que gozan las resoluciones explícitas a las
implícitas. Disiente Hutchinson al postular que la resolución tardía no se ciñe a ser una ³simple
ratificación expresa de lo tácitamente actuado´11 sino que la institución tiene el carácter de una
ficción que presume el acogimiento de la pretensión, por tanto los efectos preexistentes a la
resolución no vinculan a la Administración. Agrega el autor que si no pudiera alterarse la
situación jurídica configurada por el efecto positivo de la omisión ³carecería de razón y sentido
práctico y jurídico la obligación legal de resolver en forma expresa´12. Un último fundamento
que abona a esta teoría se encuentra en que el silencio administrativo, por sí sólo, no crea ni
extingue derechos y su eficacia se encuentra condicionada a la conformidad con el derecho
de lo pretendido por el particular.
Respecto a las resoluciones tardías y los supuestos de silencio negativo la doctrina
concuerda en la ausencia de limitaciones para la Administración. Si el pronunciamiento
extemporáneo es favorable a la pretensión del particular éste será satisfecho, si es
denegatorio en nada lo perjudica. Si ha impugnado la denegación podría ampliar los
fundamentos, si no impugnó comenzarán a correr los plazos desde la resolución expresa aún
cuando el administrado haya dejado vencer los plazos para accionar por silencio porque goza
de un nuevo término. Ya que el silencio negativo tiene por única finalidad ser garantía para el
particular habilitándolo a impugnar la denegación presunta, la falta de ejercicio de tal garantía
no le impide impugnar luego la resolución expresa.

Es de importancia destacar la obligación de impugnar el acto administrativo expreso


tardío porque no se extiende como si se tratase de una impugnación implícita la efectuada
contra el silencio estimatorio o desestimatorio.

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Hutchinson postula que ante la mora en expedirse acerca de las pretensiones del
particular este tiene dos opciones administrativas ( la queja regulada en el artículo 71 del
Reglamento de la LNPA o el silencio del artículo 10 LNPA) y una judicial , el amparo por mora
(artículo 28 LNPA). Otros doctrinarios, entre ellos Tawil13, consideran la espera de la
resolución expresa como una cuarta opción porque el pronunciamiento deberá
necesariamente producirse y el administrado tiene derecho al mismo.

Dentro de las dos alternativas administrativas, el silencio es objeto de este artículo


mientras que la queja es un reclamo que permite al particular recurrir ante el inmediato
superior jerárquico tanto ante defectos de tramitación como frente a la inobservancia de los
plazos legales o reglamentarios. Dado que es un reclamo y no un recurso no existe plazo para
interponerla, si para resolverla siendo de cinco días sin otra sustanciación que el informe
circunstanciado que de ser necesario se requerirá al inferior procurando no suspender el
procedimiento principal. La resolución es irrecurrible.

El amparo por mora regulado en el artículo 28 LNPA tiene por finalidad la intimación
judicial de la Administración mediante una orden judicial de pronto despacho de las
actuaciones administrativas para que el órgano dicte el acto pertinente. Son requisitos del
amparo por mora el incumplimiento de los plazos por parte de la Administración o la demora
irrazonable en ausencia de éstos y que sea requerido por quien es parte en un expediente
administrativo. La decisión sobre la procedencia del pedido es inapelable. Determinada su
procedencia, el juez requerirá a la autoridad administrativa informes sobre las causas de la
demora. En ningún caso el juez se pronuncia sobre el fondo de la cuestión pedida a la
Administración, sino que le ordena se pronuncie en un plazo prudencial según las
características del trámite.

Un asunto conflictivo respecto a las alternativas del particular es tener que optar por
alguna de ellas o la posibilidad de intentarlas simultáneamente. En un primer momento,
doctrina y jurisprudencia entendían que la configuración del estado silencial habilitante de la
vía judicial impedía la utilización del amparo por mora. Según Hutchinson debe existir la
voluntad del particular para configurar silencio administrativo, de no existir esa voluntad no
estaría configurado tal estado y el particular podría interponer un amparo por mora aún si pidió
pronto despacho y ha transcurrido el plazo complementario.

Doctrina más actual comprende la diferente finalidad que persiguen ambos remedios y
su funcionamiento independiente. La vía del amparo por mora tiende a obtener el
pronunciamiento que concluye el procedimiento administrativo en virtud del derecho del
particular a una resolución expresa y fundada y de la correlativa obligación de la
Administración de dictar el acto. En contraposición, el administrado que se vale del instituto
del silencio- derecho para tener por denegada la petición busca huir del procedimiento y tener
por habilitada la instancia judicial. En consonancia con las posturas doctrinarias más
recientes, la jurisprudencia ha otorgado al silencio, la queja y al amparo por mora el carácter
de remedios alternativos y no excluyentes.

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Tradicionalmente se ha rechazado la posibilidad de que la Administración suspendiera


el transcurso del plazo preciso para que se produzca el silencio. En contra de esta
concepción, Hutchinson postula que no puede configurarse la efectiva pasividad que exige el
silencio sin interrupciones o prórrogas porque la Administración aún eventualmente, actúa.
Ëuienes adhieren a la primera corriente consideran que los plazos legales o reglamentarios
establecidos comprenden el tiempo necesario para que se decida la cuestión contemplando
como excepción los supuestos de graves defectos en la presentación del particular que llevan
a la Administración a invitarlo a subsanarlas en lugar de rechazarla in limine por el principio de
informalismo a favor del administrado que rige al procedimiento. Grecco suma otra limitación a
la posibilidad de interrupción sosteniendo que no es válida durante el plazo complementario
posterior a la denuncia de la mora14.

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15
La ley 25.344 de emergencia económica-financiera en lo que respecta al silencio
administrativo modificó el texto del artículo 31 de la LNPA disponiendo: 

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El artículo regula la resolución del reclamo administrativo previo como medio para
agotar la vía administrativa (vía reclamativa) cuando lo que se impugna no es un acto
administrativo (caso en que se recurre a la vía recursiva). Con anterioridad a la reforma, la
legislación no preveía plazo alguno frente a la configuración del silencio. En su actual
redacción la disposición establece que producida la mora y planteado el pronto despacho,
vencido el plazo para que la Administración resuelva, comienza a correr el plazo de caducidad
de 90 días (artículo 25 LNPA) para accionar. La doctrina discutió arduamente la
constitucionalidad de la reforma. En primer término contiene una redacción contradictoria y
confusa ya que primero faculta al administrado a iniciar la demanda, pero ³deberá´
interponerse en el plazo de caducidad aunque luego hace referencia a los plazos de
prescripción. Por el principio     , algunos juristas consideran que el plazo de
caducidad no resulta aplicable. Refuerza esta postura la vigencia sin modificaciones del
artículo 26 LNPA según el cual la configuración del silencio negativo en los términos del
artículo 10 permite iniciar la demanda en cualquier momento sin perjuicio de lo que
corresponda en materia de prescripción. Asimismo, la previsión de un plazo perentorio en los
supuestos de mora administrativa se contrapone con la finalidad de brindarle una opción
procesal a favor del particular y con el principio de tutela judicial efectiva colocando a aquél en
una situación de indefensión. Aún cuando la aplicación del artículo 25 LNPA tuviera por
finalidad equiparar las condiciones de impugnación entre actos de rechazo expreso y silencio
negativo la redacción continúa siendo contradictoria16. Sin embargo, importantes juristas como
Bianchi, Monti, Mairal, Mata, Siseles, Vicenti y Comadira aceptan la aplicación del plazo de
caducidad. Hutchinson va más allá al considerar que la reforma le da al silencio el carácter de
un acto presunto con todas sus consecuencias, incluida la vigencia del plazo del artículo 25.
Como defensa de la constitucionalidad de la actual redacción de artículo 31, Hutchinson
señala que la opción del administrado de esperar la resolución expresa incluso intentado el
amparo por mora o de recurrir al silencio denegatorio continúa vigente. En defensa de la
constitucionalidad también suma argumentos Monti, quien entiende que siendo una norma de
carácter público puede instituir plazos de prescripción o caducidad de modo directo o
indirecto, en defensa de derechos subjetivos o intereses legítimos de naturaleza
administrativa. Ante la posibilidad de impugnar la disposición por violación al principio de
igualdad (porque el plazo de caducidad no corre respecto de las resoluciones expresas del
reclamo administrativo previo), debe entenderse que se trata de situaciones disímiles

En contra de la constitucionalidad de la norma, puede postularse que subvierte la


función del silencio de la Administración, favoreciéndola cuando no cumple con el deber de
pronunciarse mientras que perjudica al administrado al generarle una desventaja procesal
importante. Sin dudas resulta en un perjuicio para el particular la carga de iniciar la demanda
en un plazo breve sin acto administrativo contra el cual dirigirla siendo que la Administración
conoce con antelación el contenido de la pretensión. Asimismo, vulnera el artículo XXIV de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de jerarquía constitucional,
en tanto consagra el derecho a la pronta respuesta de las peticiones formuladas a las
autoridades.

Una última precisión respecto a la reforma relativa a la posibilidad de revisión judicial


posterior luego de la caducidad del plazo y sin que sobrevenga resolución tardía. Con claridad
explica Muñoz que la denegatoria tácita y el vencimiento del plazo del artículo 25 sólo cierran
la posibilidad procesal de acceso directo a la instancia judicial. El particular no ha perdido su
derecho de fondo y puede intentar un nuevo procedimiento administrativo en ejercicio del
mentado derecho de petición para que la Administración cumpla una obligación de dar, hacer
o no hacer que es el objeto de la vía reclamativa.

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Los tribunales argentinos y, en particular, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se han


pronunciado sobre algunos de los aspectos del instituto bajo análisis. Así, en la causa
³Maruba´17 el máximo tribunal sostuvo que el silencio de la Administración no vale como
consentimiento tácito de los órganos estatales y que la inactividad se muestra como inapta
para constituir una manifestación positiva de voluntad con excepción de los supuestos de
atribución legal de efectos positivos. Para mayor abundamiento la Corte consideró que una
pretensión sólo puede tenerse por concedida cuando es dada en ³términos inequívocos o por
una implicancia igualmente clara. La afirmación debe ser demostrada, el silencio es negación
y la duda es fatal para el derecho del particular´. En el caso ³Galián´ la Corte postuló que ³la
regulación legislativa y reglamentaria referida al silencio administrativo debe evitar que por tal
actitud los particulares queden fuera de la protección jurisdiccional, en situación de
indefensión.´18 En igual sentido y afirmando la regla del silencio negativo en la legislación
argentina se ha pronunciado la Cámara Nacional Contencioso Administrativo Federal19. La
Cámara también ha señalado el carácter opcional del silencio administrativo regulado en el
artículo 10 LNPA frente al derecho del administrado a una resolución expresa y la
obligatoriedad de que la Administración resuelva.20 Respecto al amparo por mora, profusa
jurisprudencia del mismo órgano jurisdiccional ha reiterado los requisitos legales para su
articulación y las mencionadas limitaciones al contenido de la resolución judicial limitada a
intimar a la Administración21.
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El instituto del silencio administrativo se ha erigido tradicionalmente como una garantía


para el administrado en el intento de evitar o subsanar los perjuicios que puede acarrear la
inactividad administrativa. El régimen legal vigente en la República Argentina aspira a ese
cometido, aún con la reciente modificación introducida por la ley 25.344. Sea que se postule la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del nuevo artículo 31 LNPA, el particular siempre
encontrará amparo de su derecho en un nuevo procedimiento administrativo o mediante la
invocación de los tratados internacionales de Derechos Humanos de jerarquía constitucional.
El estudio de la inactividad administrativa y sus consecuencias jurídicas debe,
necesariamente, iniciarse desde el entendimiento de que la misma no puede ser equiparada
a un acto administrativo. Una presunta resolución que carezca de los requisitos esenciales de
los actos enunciado en el artículo 7 LNPA, que no tenga causa ni decida todas las peticiones
formuladas, que inobserva los procedimientos sustanciales y esenciales y que, en definitiva,
no es expresión válida de la voluntad de la Administración, difícilmente pueda ser considerado
un acto. Sobre esa comprensión y con el derecho de petición del administrado como cimiento
es posible aproximarse al estudio de la morosidad administrativa y sus implicancias.

2 â  $ 

+,**-*, ³Sobre el silencio de la Administración´, LL 1980-C-784.

+
,3- .   ,-?         '      2 (? en
http://www.aada.org.ar.

 ü *üc3-  /  ³ !     '    ( en ³3    
  /   !   !  ' . ( Jornadas organizadas por la
Universidad Austral, 15, 16 y 17 de marzo de 2002, ediciones RAP, Buenos Aires, 2002.

ü *üc3-  / - $      !


 ' *
-,*(
Ëuinta
edición actualizada y ampliada, Ed. Astrea, Buenos Aires, 2000.
c
-.  ,-    ! 4    (Revista Eletrônica de
Direito do Estado, Nro. 7, julio-agosto-septiembre de 2006, Salvador de Bahía, Brasil en
http:// direitodoestado.com.br.


0c-+3- '. (Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993, Tomo I.

1
Alumna de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.
2
Asimismo es posible diferencia la inactividad formal de la inactividad material, consistiendo la última en la pasividad de la
Administración en el ejercicio de sus competencias ordinarias.
^
  
 È    
      
 en ͞£
  
    

  

  
 Jornadas organizadas por la Universidad Austral, 15, 16 y 17 de marzo de 2002,
ediciones RAP, Buenos Aires, 2002, p. 180.
4
a 
  È        , en È    
     jornadas organizadas
por la Universidad Austral, 30, 31 de mayo y 1º de junio de 2001, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2002, p. 373.
5
a 
 È
 
   
  ß. Ed. Astrea, Buenos Aires 1982 pp. 70 y 109.
6
  
 ͞X
    

 ! 
 
     , Revista
de Derecho Público, 2003-I, Proceso Administrativo-I. Ed. Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2003.
7
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XXIV), Convención Americana de los Derechos
Humanos (art. 8) , Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14)
8
Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, (LNPA) sancionada 3/4/1972, B.O., 27/4/1972.
9
Aunque la ley 25.344 introdujo reformas al respecto, como veremos ut infra, parar. VI.
10
LNPA, Art 1, inc. e) ap. 2º: ͞Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación
resuelta de oficio o a petición de parteß.
11
  
 È"#          $ %&$'(&$ Quinta edición actualizada y ampliada,
Ed. Astrea, Buenos Aires, 2000, p 98.
12
  
 È"#   ) cit. p 99.
13
 
. ͞Administración y justiciaß, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993, Tomo I, p. 294.
14
   ͞Sobre el silencio de la Administraciónß, LL 1980-C-784.
15
Ley 25.344 de Emergencia económica-financiera, sancionada 14/11/2000, B.O.: 21/11/00
16
  
. ob.cit.
17
CSJN, Maruba SCA Empresa de Navegación Marítima c/Estado Nacional ʹ Ministerio de Obras y Servicios Públicos ʹ
Secretaría de la Marina Mercante s/incumplimiento de contratoß, 30/06/98, Fallos: 308:618
18
CSJN, ͞Galián, Edgar c. Estado de la Provincia de Corrientes sß, 26/12/78, Fallos: 300-1292.
19
CNCont. Adm. Fed., Sala I, ͞Fundación Hermandad Internacional de Escorpiones c/Estado Nacional s/variosß, 18/10/94;
Sala IV, ͞Navalles, Flora E y otros c/Estado Nacionalß, 04/06/96; Sala I, ͞Banco de Previsión Social SA c/DGIß, 11/05/2000;
Sala II, ͞Worthington Arg. S.A.I.C. s/rec. de apelación ʹ rec. directoß 15/07/92.
20
CNCont. Adm. Fed., ͞Alpargatas S.A.I.C. c/Estado Nacionalß s/amparo por moraß, 30/04/92; Sala IV, ͞Baragiolaß,
07/03/89.
21
CNCont. Adm. Fed., Sala IV, ͞López de Sgromoß, 03/03/88; ͞Linaresß, 02/06/92; ͞Glikstein, 09/10/86; ͞Milanaß, 2/03/91;
Sala I, ͞Manigotß, 07/12/89, ͞Delrieuß, 12/02/91; Sala III ͞Villoldo, 21/05/82, entre otros.