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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

Presidncia da Repblica
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria Especial de Assuntos Estratgicos

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Michel Temer
Presidente da Repblica

Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

Hussein Kalout
Secretrio Especial de Assuntos Estratgicos

Marcos Degaut
Secretrio Especial Adjunto

Marcelo Baumbach
Secretrio de Aes Estratgicas

Carlos Roberto Pio da Costa Filho


Secretrio de Planejamento Estratgico

Pablo Duarte Cardoso


Diretor de Assuntos
Internacionais Estratgicos

Joanisval Brito Gonalves


Diretor de Assuntos de
Defesa e Segurana

Ana Paula Lindgren Alves Repezza


Diretora de Integrao Produtiva
e Desenvolvimento Econmico

Alberto Pfeifer
Diretor de Projetos Especiais

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

Brasil
UM PAS EM BUSCA DE
UMA GRANDE ESTRATGIA

MAIO 2017

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

UM PASSO FRENTE
Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica

O desafio superar a mais grave crise econmica de nossa histria e inaugurar uma trajetria de
desenvolvimento que nos garanta sustentabilidade e agregao de valores econmicos, ideolgicos
e sociais ao conjunto da sociedade brasileira. romper o ciclo de crescimento, inaugurado a partir dos
anos 50 do sculo passado, que no consegue cristalizar ganhos de renda, produtividade, inovao,
integrao no mercado internacional, consolidao democrtica, segurana jurdica, estabilidade
institucional e outros atributos indispensveis a uma rota ascendente de incorporao de valores. De
crise em crise, no estamos saindo do lugar.

Nossas tarefas so, primeiro, colocar o pas nos trilhos, restabelecendo equilbrio e responsabilidade
fiscal; segundo, recuperar ambiente de segurana jurdica, atratividade, transparncia e regulao capaz
de induzir os investimentos privados indispensveis retomada do crescimento e da consequente
gerao de empregos e renda. Terceiro, formular polticas que garantam sustentabilidade no longo
prazo nova estratgia de crescimento econmico fundada em reformas microeconmicas capazes de
produzirem uma cultura que valorize o trabalho produtivo, a qualificao permanente dos trabalhadores e
das prticas empresariais, a inovao, o conhecimento tecnolgico, a ampliao da presena de produtos
brasileiros no mercado internacional.

Cumprir esse programa no fcil, trivial nem imediato. Requer dedicao, tempo e clareza poltica.
A obstinao necessria para que se cumpram as metas estipuladas tem que se apoiar no debate
constante sobre caminhos, meios e mtricas; estar sustentada fortemente na convivncia do saber, do
conhecimento e da compreenso viva da realidade do pas e dos caminhos que devemos percorrer para
erigir uma sociedade democrtica que respeite as liberdades individuais e a igualdade de oportunidades
para todos. E que tenha vitalidade para propagar politicamente esses valores morais em um mundo
conturbado pela intolerncia, pela violncia poltica e pelo desrespeito aos direitos fundamentais dos
homens.

Foi estimulados por esse desafio e pelos objetivos do Presidente Michel Temer de retomar o crescimento
do pas que refundamos a Secretaria de Assuntos Estratgicos no mbito da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica. E, nela, para estimular o debate, a reflexo e a formulao de propostas a
fim de implementar polticas que fortaleam a sociedade e o cidado brasileiro, interna e externamente,
cria-se uma ferramenta de trabalho, o Relatrio de Conjuntura. Sero estudos, pesquisas, contribuies
de pessoas do governo e de fora do governo que queiram colaborar para ampliar os horizontes, a
compreenso e a dimenso dos problemas que estamos desafiados a solucionar. Evidentemente, os
conceitos tericos e polticos destes relatrios so de inteira responsabilidade de seus autores.

Vamos aproveit-los.

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

BRASIL, UM PAS EM BUSCA


DE UMA GRANDE ESTRATGIA
Hussein Kalout e Marcos Degaut

Muito se discute, hoje, a necessidade de o de uma agenda pontual e conjuntural, que


Brasil relanar um projeto de poltica externa ainda no integra um projeto de poltica exterior
coerente e que seja capaz de alcanar resultados estratgico e coerente. E o maior desafio em
adequados a suas aspiraes e potencialidades. formular tal projeto est em uma mais adequada
Frequentemente, os diagnsticos a respeito definio dos objetivos de longo prazo que o pas
tendem a concentrar-se prioritariamente no se prope alcanar.
governo de Dilma Rousseff, e no faltaro razes
O que parece inegvel luz de toda a evidncia,
para esse enfoque. Com efeito, o perodo de
de fato, que os problemas que acometem a
2011 a 2016 foi marcado pela perda de projeo
poltica externa brasileira so significativamente
internacional do Brasil, e muito do fenmeno h
mais profundos do que anlises superficiais
que se creditar falta de engajamento da chefe
permitiriam concluir e j se arrastam h longo
de governo na articulao de uma diplomacia
tempo. Nesse sentido, a conjuntura atual, ainda
presidencial efetiva, sua inapetncia pelos
temas de poltica exterior e consequente marcada pelo processo poltico que culminou no

escassez de recursos dedicados a alavancar afastamento de Dilma Rousseff e na posse do


projetos internacionais. Presidente Michel Temer, apresenta-se propcia
para uma anlise mais circunstanciada de alguns
Tal avaliao, no entanto, peca por no analisar os fatores que tm levado perda de qualidade
mandatos precedentes com o rigor necessrio na poltica exterior e consequente perda de
e carrega consigo o risco de permitir ao atual prestgio do Brasil.
governo uma complacncia improcedente. Ao
que parece, o governo do Presidente Michel Ao longo das dcadas, tem-se verificado como
Temer decidiu concentrar esforos numa elemento constante na retrica diplomtica
espcie de diplomacia presidencial voltada, oficial brasileira a insistncia na necessidade
precipuamente, para consolidar a legitimidade de reforma da governana e da alterao da
da nova administrao e tranquilizar investidores geografia econmica global. Para alm dessas
internacionais. Esse ativismo diplomtico inicial constataes e prescries, no entanto, a anlise
se reveste de carter legtimo e justificvel, luz da poltica externa indica no se haver promovido
da herana recebida e dos desafios enfrentados. a formulao de uma agenda internacional
Entretanto, ser tambm inegvel que se trata consistente e integrada, que identifique

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claramente os principais objetivos comerciais, avaliar que tipo de sistema seria mais conducente
econmicos e polticos que o Brasil se prope consecuo dos interesses nacionais; (b) definir
alcanar. E, por carecer desses elementos e implementar prioridades integradas; e (c)
fundamentais a identificao precisa de identificar e alocar os recursos e instrumentos de
objetivos concretos e meios de traduzi-los em poder disponveis ou alcanveis para perseguir
ao diplomtica efetiva , a poltica externa aqueles objetivos de maneira articulada.
brasileira, que deveria traduzir os interesses do
Integrados e sistematizados, esses elementos
pas na arena internacional, parece ainda no ter
permitem identificar um conjunto de princpios,
encontrado seu norte.
objetivos, perspectivas e meios que ajudaro a
Nessa perspectiva, e de forma subjacente a guiar a poltica exterior, reduzindo ambiguidades
problemas pontuais e episdicos, tal situao e contradies, aumentando sua consistncia
evidencia certo grau de desacerto na formulao e facilitando a ao externa do pas, que passa
de uma grande estratgia, entendida como a realizar-se com maior contexto, coerncia e
mecanismo que permita ao Brasil, em um mundo inteligibilidade.
em constante transformao, garantir o interesse Para alm desses ganhos considerveis em
nacional em todas as suas manifestaes, a partir transparncia e clareza conceitual, uma grande
de uma viso integrada de pas. Tal estratgia estratgia bem definida, que combine elementos
dever ser clara, articulada, coerente e funcional, de soft e hard power, no apenas cumprir uma
de forma a permitir ao Brasil voltar a perseguir funo prospectiva, de guia de ao, mas
o status de verdadeiro ator global, efetivo e tambm, de forma simultnea, uma funo
influente. A articulao de uma grande estratgia retrospectiva, na medida em que permitir ao
representa um exerccio prtico, baseado na governo utiliz-la como instrumento de prestao
definio e conjugao de meios e fins, de de contas de suas aes sociedade. Ter
maneira que intenes estejam relacionadas a ainda, como benefcio adicional, a capacidade de
capacidades, e objetivos estejam relacionados a arregimentar o necessrio apoio domstico em
recursos disponveis ou alcanveis. Em suma, torno de um projeto nacional.
trata-se de alinhar os recursos de poder do pas
No se trata, evidentemente, de exerccio
com seus interesses e prioridades, orquestrando-
trivial. De fato, a dificuldade em articular uma
se fins, meios e mtodos.
grande estratgia nesses moldes condena
A formulao de uma grande estratgia faz-se na pases a implementarem polticas ineficientes e
operao simultnea de anlises retrospectivas e contraditrias e a adotar atitude passiva e reativa
prospectivas por meio das quais os formuladores diante dos desafios e incertezas da ordem
de poltica exterior buscam cumprir trs etapas: internacional. Dessa forma, o processo decisrio
(a) estabelecer sua viso de mundo isto , que em poltica externa passa a ser administrado
tipo de ordem desejam construir, de acordo com burocraticamente, em bases cotidianas, ad hoc, o
suas possibilidades concretas e circunstncias e que revela ausncia de paradigmas e acentuado

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

empirismo. Em contextos assim, pequenos modernizao, preso a categorias mentais e


xitos administrativos como a reduo de tradies que j no resistem ao peso do tempo.
embargos entrada da carne brasileira no
Tudo isso est relacionado falta de incentivos
mercado americano, ou a contabilidade relativa
que deveriam guiar os tomadores de deciso
atuao meramente cartorial de concesso
em poltica exterior: em vista da inexistncia
de vistos e emisso de certides passam a
de um debate mais profundo, na sociedade,
ser celebrados como grandes xitos de poltica
sobre os temas de poltica externa, os atores de
exterior. No ser o caso, aqui, de se negar a
maior incidncia em sua formulao e execuo
importncia intrnseca desses indicadores, de
terminam adotando posies defensivas com o
um ponto de vista administrativo ou comercial.
propsito de resguardar seu papel proeminente.
Mas ser o caso, sim, de se assinalar a evidncia Trabalham, por outro lado, para que a poltica
de que eles no permitem identificar sequer o exterior permanea fora dos debates polticos
esboo de uma grande estratgia externa. mais amplos.
Nesta altura, ainda no possvel identificar com Essas perspectivas alimentam e reforam
preciso qual a viso de longo prazo do governo algumas realidades inquestionveis: no Brasil, a
em relao a sua poltica exterior, o que no apenas poltica externa no faz parte do debate eleitoral
prejudica a imagem externa do pas, mas carrega ou das preocupaes da opinio pblica; no se
tambm o risco de afastar agentes econmicos, tem conscincia de seu impacto sobre os rumos
alimentar a insegurana jurdica, tensionar o da sociedade; amplamente desconsiderada
relacionamento poltico com potenciais parceiros, pelos agentes econmicos privados; no est
causar retrao em fluxos comerciais e diminuir o presente nos currculos escolares; e seus
espao para a ao diplomtica. Em um ambiente objetivos, enfim, no encontram respaldo
de limitadas transparncia e clareza conceitual, adequado nem mesmo entre outros rgos
acabam proliferando medidas tpicas, dispersas da administrao pblica. Este, alis, um dos
e descoordenadas, incapazes de configurar uma sintomas mais evidentes do relativo desprestgio
estratgia coerente. da poltica exterior no Brasil: a incapacidade de
seus formuladores e executores de conjugar o
Para afastar esses riscos, preciso que sejam
universo das instituies pblicas numa atuao
criados indicadores claros, quantitativos e
coordenada. Pelos custos que tudo isso acarreta
qualitativos, com vistas a determinar metas,
ao Brasil, torna-se fundamental identificar os
priorizar objetivos, integrar aes e avaliar
motivos que levaram a essa situao.
resultados. Sem esses elementos, o processo
decisrio fundamenta-se em estratgias sempre No passado mais imediato, a articulao da
interinas, fruto de possveis interpretaes poltica exterior definhou por uma conjugao
inadequadas ou incompletas da realidade de fatores circunstanciais: as prioridades do
internacional, movendo-se por inrcia, de forma governo anterior, que, como se viu, no incluam
hermtica e insulada, avesso inovao e a agenda externa; as restries oramentrias

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da decorrentes e que vieram a se agravar O tema do CSNU ser, de todos, o mais evidente,
com o comprometimento da sade da prpria na medida em que as discusses a respeito se
economia nacional; e a lentido dos condutores arrastam j h dcadas, encontram-se no mais
da poltica exterior em diagnosticar suas prprias perfeito limbo poltico e sem a menor perspectiva
deficincias e gestar as reformas necessrias de evoluo no curto ou mdio prazos. Este
revitalizao de sua atividade. Contudo, um quadro que se contrape aos recursos
a ausncia de paradigmas e planejamento vultosos que o Brasil empenhou na consecuo
estratgico, os seguidos insucessos externos e de seu objetivo prioritrio: a obteno de um
o baixo perfil da atuao diplomtica brasileira assento permanente no rgo, erigido em meta
no so fenmenos que se possam atribuir inalcanvel, no momento por mais de uma
unicamente ao desinteresse e falta de diretrizes gerao de agentes diplomticos.
presidenciais ou escassez de recursos materiais.
Tampouco avanou substancialmente a
Trata-se, antes, de falha sistmica, na medida
integrao econmica e poltica da Amrica
em que todas as instituies governamentais,
do Sul, sob os auspcios do Brasil. Mais do
o setor privado e a sociedade civil revelaram-se
que isso: os esforos brasileiros nesse sentido
incapazes de formular e executar uma grande
terminaram gerando reaes negativas
estratgia nacional.
pretenso brasileira de liderar a regio, uma
Admita-se, no entanto, que fossem vlidos todos pretenso frequentemente confessa, raras
esses argumentos, comumente esgrimidos vezes dissimulada, mas consistentemente sem
pelos executores da poltica exterior (e nem efetividade. Em razo de escolhas controversas
sempre o so). Ainda assim, corrigidas essas que o Brasil fez, o seu prestgio e o seu capital
carncias, h que se perguntar o que se teria feito poltico terminaram abalados, e a prpria regio
de diferente em termos de polticas adotadas e acabou fragmentando-se politicamente, com o
resultados alcanados. Provavelmente no muito, surgimento de um bloco de pases contrrios ao
pois uma breve anlise basta para evidenciar as atual governo brasileiro, o que mina ainda mais
contradies inerentes s prioridades de poltica as perspectivas de liderana regional.
exterior estabelecidas nos ltimos anos. E isto
E no se tratou aqui apenas da incapacidade de
se deve, sobretudo, ausncia de uma grande
alcanar objetivos novos. Pior: o que se deu, na
estratgia, no a esses outros condicionantes.
ltima dcada, foi a efetiva reverso dos avanos
Considere-se o seguinte dado: nestes ltimos registrados desde, pelo menos, 1990, quando
anos, o Brasil no foi bem-sucedido em nenhum as metas de maior integrao regional e maior
dos quatro eixos principais de sua poltica participao dos vizinhos na pauta comercial
exterior a reforma do Conselho de Segurana brasileira ganharam impulso, com o Tratado
das Naes Unidas (CSNU), a integrao sul- de Assuno. Em contraste, o que se viu nos
americana, a poltica comercial extrarregional e a ltimos anos foi o congelamento da construo
atuao no mbito do BRICS. de um mercado comum e a paulatina reverso

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

ao protecionismo entre scios nominais, com Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Tal
a constante aplicao de salvaguardas e outras foi a grande aposta da diplomacia comercial
medidas de defesa comercial. Abandonou-se, brasileira a partir de 2003, e o pas no soube
em suma, a ideia mesma do comrcio como reagir adequadamente quando o processo se
locomotiva do projeto de integrao, e essa estagnou e a opo se revelou infundada. Nesse
realidade traduz-se na reduo da participao mesmo contexto, tambm se tornou evidente
regional na pauta comercial brasileira: de cerca
o fracasso da tentativa de liderar um bloco de
de 20% dos fluxos totais, em 2000, esse valor
pases em desenvolvimento supostamente
decresceu a menos de 15%, em 2015.
unidos por interesses comuns.
FIGURA 1. BRASIL: PARTICIPAO DE PARCEIROS AMRICA DO
SUL NO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO (Importaes e exportaes
para os parceiros em porcentagem da soma de exportaes e importaes totais)
Enquanto a Rodada Doha perdia dinamismo e
Mercosul /1 Unasul /2
25 perspectivas, o Brasil tambm se revelava incapaz
20
de avanar, alternativa e simultaneamente, no
15
trato bilateral com parceiros potenciais. Amarrado
10
estrutura do Mercosul e excessivamente
5

0
deferente s opes de seus scios, o Brasil
1990 1995 2000 2005 2010 2015
Fontes: Clculos da SAE-PR com dados da UNCOMTRADE. 1/ Mercosul: Argentina,
Paraguai e Uruguai; 2/ Unasul: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Guiana,
no foi capaz de levar o bloco a firmar mais do
Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai, Venezuela.

que trs acordos de livre comrcio (com Israel,


O fenmeno no afetou apenas o Brasil. Palestina e Egito) e dois acordos preferenciais
Analisado conjuntamente, o prprio Mercosul (com ndia e a Unio Aduaneira da frica Austral).
ainda padece de baixssimos nveis de comrcio Aquele cenrio de paralisia poderia, talvez, ter
entre seus integrantes, como se pode observar sido contornado com uma opo consciente
no grfico abaixo. por um Mercosul de duas velocidades,
FIGURA 2. BLOCOS REGIONAIS: PARTICIPAO DO COMRCIO que permitisse aos integrantes negociar seus
INTRABLOCO NO COMRCIO EXTERIOR, 2015 (Importaes e
exportaes para os parceiros em porcentagem da soma de exportaes e
importaes totais) prprios arranjos bilaterais (ou ao menos que
70

60
60,2 os comprometesse com tais acordos segundo
50
41,1
cronogramas perfeitamente diferenciados).
40

30
22,4 A paralisia ou timidez negociadora tambm se
20 14,4
10 refletiu no terreno dos investimentos. Como
0
UE NAFTA ASEAN Mercosul evidencia no quadro a seguir, o Brasil ficou ainda
Fontes: Clculos da SAE-PR com dados da UNCOMTRADE.
muito atrs de outros pases emergentes quando
O Brasil no colheu maiores xitos no cenrio se tratou de assinar tratados sobre investimentos,
mais amplo de sua poltica comercial global. que garantem aos investidores estrangeiros um
Ao longo dos ltimos quinze anos, registrou- quadro de maior segurana jurdica e institucional
se grande ativismo brasileiro na Rodada Doha e mais importante empiricamente tendem a
de negociaes multilaterais, no mbito da aumentar tais fluxos.

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FIGURA 3. PASES SELECIONADOS: TRATADOS SOBRE que esse conjunto de pases, potencialmente
INVESTIMENTO (Nmero total de tratados bilaterais ou multilaterais sobre o
investimento)
200
Assinado
antagnicos entre si, talvez no esteja realmente
Ratificado
150 24 disposto a traduzir suas capacidades econmicas
100
28
15 e polticas individuais em influncia geopoltica
141 24 22 19 8
50 97
83
64 65 63 66
9

52
27 6

44
19 24
coletiva ou seja capaz de faz-lo.
32
19 13
0

Ao contrrio do que por vezes se apregoa, no


Fontes: UNCTAD Investment Hub. h, por exemplo, indicador que sustente a tese
de que esse grupo de pases tende a liderar o
Resta, por fim, a opo pelo BRICS, cujos crescimento econmico global. Hoje, a China e
integrantes no foram capazes de coordenar a ndia ainda mantm bons nveis de expanso
seus interesses e aes de modo a formular e econmica, embora abaixo de suas respectivas
implementar uma estratgia concertada, seja mdias de anos recentes. Os demais membros,
diante de pases mais desenvolvidos, seja para no entanto, amargam persistente retrao e tm,
moldar sua feio a agenda internacional. Para antes, comprometido os indicadores globais,
alm da retrica diplomtica e excetuado, talvez, arrastando-os para baixo.
o seu Banco de Investimentos, de que se tratar
Numa perspectiva bilateral, embora a China
mais adiante , a verdade que o BRICS ainda
tenha ultrapassado os EUA como nosso principal
no disse a que veio: o grupo no avanou rumo
parceiro comercial, tal fenmeno precisa ser posto
construo de uma identidade coletiva, a uma
em perspectiva. Numa anlise mais detalhada,
plataforma concreta de propostas estratgicas,
constata-se que a pauta de exportaes para
a uma nova moldura terica para negociaes os chineses hoje menos diversificada do que
comerciais. Permanece uma frgil associao h dez anos e excessivamente concentrada
de interesses, o que se dever muito ao fato de em commodities. Num sentido mais amplo, o
as relaes entre seus membros serem mais de Brasil tornou-se dependente da China, tanto pelo
competio, ou mesmo franco desinteresse, do volume de nossas exportaes (responsveis por
que de cooperao. quase um quarto de nosso supervit comercial)
Historicamente, Brasil, Rssia, China, ndia e quanto pelo de nossas importaes.
frica do Sul pautaram-se por estratgias de Ademais, verdadeiro que as exportaes para a
desenvolvimento, prioridades externas, culturas China alimentaram o superciclo de commodities
estratgicas, estilos de negociao, tradies, que contribuiu para o crescimento da renda no
sistemas e prticas polticas inteiramente interior do pas. Mas tambm verdadeiro que,
diversos. Em razo disso, suas aes conjuntas de forma concomitante, o Brasil perdeu espao
raramente vo alm da emisso de declaraes em outros mercados, notadamente o americano,
de intenes, de encontros coreografados em grande medida por nossa incapacidade de
e iniciativas de reduzido espectro e alcance. negociar acordos de livre comrcio capazes de
Subjacente a isso, h no mnimo a suspeita de atender a nossos interesses e necessidades.

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

Como ilustrao, registre-se que, nos anos 80 este talvez se revele, no futuro, um dado capaz
do sculo passado, Brasil e China tinham nveis de matizar estas concluses. Feita essa ressalva,
quase idnticos de exportao para os EUA. Em no entanto, o fato que a atuao do BRICS se
2015, para l enviamos US$ 36 bilhes, um valor tem ressentido de uma clara falta de harmonia
irrisrio, se comparado aos mais de US$ 498 poltica. O prprio exemplo do Banco, alis, o
bilhes de vendas chinesas. demonstra: para tornar-se funcional, a instituio
precisa de uma capitalizao emergencial de US$
Da mesma forma, as vendas brasileiras para
4 bilhes de cada integrante. Apenas a China e a
todos os integrantes do BRICS entraram em
ndia demonstraram disposio de integralizar a
queda livre nos ltimos anos. Para a Rssia,
quantia, diante do escasso interesse, ou falta de
caram de US$ 3,9 bilhes em 2014 para US$
condies, de Brasil, Rssia e frica do Sul.
2,4 bilhes em 2015. Para a ndia, no mesmo
perodo, variaram de US$ 4,8 bilhes para US$ No mais, as questes mais prementes da
3,6 bilhes. Para a China, caram de US$ 46 prosperidade, da paz e da segurana internacionais
bilhes em 2013 para US$ 36 bilhes em 2015. bem demonstram a incapacidade ou indisposio
E para a frica do Sul, caram de US$ 1,8 bilho desses pases de agir coletivamente. Ressalvadas
para US$1,3 bilho no mesmo perodo. Para alm umas quantas declaraes de princpios sem
das quedas, os nmeros tambm demonstram alcance efetivo, essa foi a tnica quando
que apenas a China um parceiro comercial de se defrontaram com a crise sria, a questo
primeira grandeza para o Brasil. nuclear iraniana, as dificuldades financeiras
As estatsticas so ainda menos favorveis no europeias, a crise dos refugiados ou o combate
terreno dos investimentos estrangeiros diretos, ao terrorismo. Naqueles casos especficos
luz do ltimo censo de capitais estrangeiros em que o agrupamento de fato assumiu uma
realizado pelo Banco Central, referente ao postura mais assertiva, isto se deveu sobretudo
quinqunio 2010-2014 (e consolidado em 2015). a esforos individuais ou a aes concertadas
Segundo esses dados, o estoque registrado bilateralmente pelos membros mais afetados,
no Brasil de US$ 531 bilhes. Desse total, no a uma verdadeira comunho de interesses,
os membros do BRICS respondem por apenas princpios e valores de todos os integrantes.
2,82%, e a quase totalidade dessa cifra tinha
Analisado por um prisma estratgico, esse no
origem chinesa (2,29%). Dentre os demais, a
um desfecho surpreendente. O que esperar,
ndia responde por 0,28%, a frica do Sul por
afinal, de um agrupamento cujos membros
0,2% e a Rssia por 0,05%. So dados que,
nutrem entre si no poucas desconfianas
do ponto de vista estritamente comercial, no
mtuas, sobretudo no que respeita China,
justificam, por ora, a formao de uma aliana
Rssia e ndia e a suas ambies geopolticas
preferencial dessa natureza.
no espao euro-asitico? A China, como se
Aqui j se mencionou o Banco de sabe, no tenciona favorecer a ascenso de
Desenvolvimento do BRICS, criado em 2014, e um concorrente regional, e isso basta para que

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no apoie o pleito indiano de um assento Em suma: analisados os quatro eixos, a concluso
permanente no CSNU (como, de resto, que se impe de que nenhum deles ajudou
tampouco endossa a pretenso brasileira). A a conformar uma estratgia global efetiva que
Rssia segue o mesmo raciocnio, ao passo capture e reflita interesses nacionais genunos e
transcenda as perspectivas de uma administrao
que a ndia no permite o ingresso da China
isolada ou de um partido governante. Ao contrrio,
no frum ndia-Brasil-frica do Sul. Em sentido
servem antes para ilustrar os danos que a falta de
mais amplo, a China no precisa e no quer levar
uma grande estratgia pode acarretar ao Brasil,
em conta os interesses dos demais parceiros na medida em que esses eixos no se reforam
ao formular sua poltica exterior, evitando com mutuamente e revelam processos decisrios por
isso compromissos que comprometam a sua vezes errticos e frequentemente marcados por
liberdade de ao. tenses e contradies.

COOPERAO SUL-SUL E
A REFORMA DA ONU
Um elemento central em uma grande estratgia da sociedade brasileira e a orientao desses
que se pretenda efetiva diz respeito habilidade de governos em domnios como o dos direitos
um pas em forjar alianas efetivas e estabelecer humanos, o apego aos princpios democrticos
parcerias que ofeream perspectivas concretas ou o apreo prpria estabilidade do sistema
de benefcios mtuos. Na ltima dcada e meia, internacional.
o Brasil procurou ampliar suas opes e aumentar
inegvel que a postura brasileira revelou boa
seu prestgio e influncia internacionais por meio
dose de pragmatismo, elemento que deve estar
de duas linhas de atuao: por um lado, tratou-
se de tentar fortalecer a chamada cooperao sempre presente nos clculos dos formuladores

Sul-Sul; por outro, de refundar as regras que da poltica exterior. Afinal, em poltica internacional
governam a ordem internacional sob novas no h amizades permanentes, apenas interesses
bases. Ambas, em si, eram e permanecem nacionais. Ainda assim, preciso levar em conta
objetivos vlidos. que essas opes se construram, em boa
medida, em detrimento de valores e princpios
Na prtica, no entanto, essa ao coordenada
que o Brasil sempre defendeu e promoveu.
incluiu o estabelecimento de parcerias
preferenciais ou no mnimo a aparncia A tenso entre valores e interesses est presente,
de maior proximidade poltica com pases em maior ou menor medida, na poltica exterior
como a Venezuela e a Rssia, a despeito das de qualquer pas, e no h soluo fcil para a
discrepncias evidentes entre as aspiraes contradio que ela encerra. Ainda assim, a

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

reflexo que se impe em que medida o Brasil que incluram a priso arbitrria e ilegal de
poder ter errado na dosagem; se, ao privilegiar oponentes polticos, bem como para as fraudes
ganhos materiais oriundos, sobretudo de trocas eleitorais supostamente perpetradas nas duas
comerciais ou certa universalidade diplomtica, ltimas eleies, e para a eroso da liberdade de
no ter comprometido alm da medida justa imprensa na Argentina, nos governos de Nstor
o legado de coerncia e respeitabilidade que e Cristina Kirchner.
soube construir ao longo das dcadas. Em que
Em cada um dos casos, a inao brasileira era
medida, no final das contas, assumiu o mesmo
justificada como estrita observncia do princpio
duplo padro de comportamento que sempre
da no interferncia. O mesmo princpio, no
criticou em pases mais poderosos. Talvez por
entanto, no impediu o governo brasileiro de
desejar integrar uma nova oligarquia internacional
criticar polticas conduzidas por pases europeus
ampliada, o Brasil no tenha afirmado
ou pelos EUA. Em contraste com a delicadeza
suficientemente o seu comprometimento com
adotada no trato com a Rssia ou a Venezuela,
o primado dos direitos humanos e do direito
o Brasil teve poucos temores de criticar as
internacional.
potncias ocidentais at mesmo onde sua ao
Ao longo dos ltimos anos, o Brasil omitiu-se no lhe dizia respeito. Este ser o caso, por
sistematicamente de criticar as atrocidades exemplo, da opo preferencial da Chanceler
cometidas na Sria e no Imen, alm de se Angela Merkel por medidas de austeridade
abster de apoiar, quando necessrio, iniciativas como melhor estratgia para suplantar a crise
no mbito das Naes Unidas que visavam financeira europeia do incio desta dcada, que
garantia do respeito s normas internacionais. mereceu crticas pblicas por parte do governo
brasileiro. Na mesma linha devem interpretar-se
O mesmo se deu quando o pas permaneceu
as crticas brasileiras ao militar conduzida pela
silente quanto interveno russa na Ucrnia;
Frana no Mali, em 2012, onde combatia grupos
quando se absteve de votar o primeiro esboo
terroristas a pedido do governo de Bamako, o
de resoluo na ONU condenando o governo
que, no entanto, aos olhos de Braslia, revelava
srio pela violenta represso aos manifestantes
intolerveis tentaes neocoloniais.
que demandavam mais democracia, em 2011;
quanto s evidncias de apoio de governos O Brasil tambm apresentou um padro de
do Oriente Mdio ao grupo terrorista Estado incoerncia e seletividade nos posicionamentos
Islmico; ou, ainda, quando da interveno que adotou com respeito aos conflitos do Oriente
saudita no Imen, que vitimou milhares de civis. Mdio. Mais do que isso, em alguns desses
Mais perto de casa, em nome de uma suposta casos registrou-se verdadeira dissonncia entre
solidariedade ideolgica continental, essa discurso e prtica diplomticos. Para ilustr-lo,
dinmica se repetiu quando se fecharam os olhos basta observar a narrativa estabelecida sobre
para as violaes de direitos humanos cometidas a poltica exterior brasileira em matria de
pelo governo de Nicols Maduro, na Venezuela, direitos humanos e contrast-la com o processo

17
decisrio em casos emblemticos, como a crise desnecessariamente os EUA. Um pas com as
sria, a guerra no Imen e, em menor grau, a dimenses e os atributos do Brasil no pode adotar
problemtica lbia. Como j se assinalou, toda quaisquer formas de alinhamentos automticos.
poltica exterior deve orientar-se por doses No entanto, o pas precisa de definies claras
razoveis de pragmatismo e Realpolitik. Ainda e objetivas sobre o que se espera extrair de
assim, analisados os casos concretos, ser foroso seu relacionamento bilateral com Washington e
concluir que os posicionamentos brasileiros tambm sobre que interesses e valores comuns
sobre o Oriente Mdio foram excessivamente deveriam promover-se conjuntamente no
dbios, contraditrios e destoantes dos eixos ambiente multilateral. At aqui no temos clareza
principiolgicos da poltica exterior nacional. em qualquer desses dois objetivos.

Para corrigir essa discrepncia, a diplomacia No mais, convm no perder de vista que,
brasileira precisa realinhar seu discurso a despeito de uma campanha que j dura
realidade de suas aes objetivas, de maneira a dcadas, o Brasil logrou obter o apoio de apenas
dar a devida considerao ao tema dos direitos dois membros permanentes do CSNU sua
humanos. A escolha entre princpios e interesses pretenso de vir a integrar o organismo: a Frana
uma falsa dicotomia. O estabelecimento de e o Reino Unido. A Rssia, como se sabe, no
parcerias preferenciais que levem em conta v com bons olhos a expanso do Conselho,
o respeito aos preceitos fundamentais dos por temor de ver a sua influncia global ainda
regimes internacionais proporcionaria ganhos de mais diluda. Com base nesse clculo, Moscou
legitimidade internacional no longo prazo. evita apoiar o pleito brasileiro inequivocamente.
Nada do que precede deve desestimular a As formulaes russas a esse respeito foram
busca por novos horizontes e oportunidades tornando-se cada vez mais esquivas com o passar
comerciais. Esse argumento, no entanto, no do tempo, apesar de as duas partes apregoarem,
se justifica quando se transforma apenas em bilateralmente ou no mbito dos BRICS, uma
um manto para mascarar opes ideolgico- sintonia poltica que no se verifica na prtica.
partidrias. Essa postura desbalanceada revela EUA e China, por seu turno, embora favoream
inconsistncia na forma como as relaes uma expanso modesta do organismo, at aqui
internacionais do pas foram administradas evitaram endossar a candidatura brasileira.
nos ltimos anos, o que se traduz em perda
Da mesma forma, haveria que se analisar que
de credibilidade e de influncia, minando as
benefcios concretos o Brasil soube extrair da
chances do pas de se tornar uma voz respeitada
associao com a Alemanha, a ndia e o Japo
no concerto das naes e torpedeando a
para promover o ingresso conjunto no CSNU,
prpria campanha por um assento permanente
por meio do chamado G4. Existem elementos
no CSNU.
suficientes para sustentar que o Brasil, ao
O Brasil tampouco alcanar sua principal associar-se a aspiraes que estavam longe de
meta de poltica exterior confrontando incontroversas, pode ter minado as suas prprias

18
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

chances, ao atrair para si a oposio que a Rssia que esse cenrio acabe por materializar-se, mas
e a China dedicavam s demais candidaturas. preciso levar em conta que, para isso, o Brasil
ter de fazer concesses adicionais de um custo
Tampouco ter ajudado, nesse sentido, o fato de o
estratgico potencialmente muito mais elevado.
Brasil ter-se escusado de apresentar candidatura
a assento no permanente do CSNU desde o Esse quadro enfraquece a posio do Brasil na
trmino de seu ltimo mandato, referente ao Amrica Latina, de modo geral, e reduz ainda
binio 2010-2011. Diante das demais candidaturas mais a nossa capacidade de agregar apoios,
regionais j apresentadas, o pas somente teria na regio, candidatura do pas a um assento
outra chance de integrar o Conselho a partir de permanente no CSNU. Num momento em que
2033. Caso se confirme esse cenrio, esta ter avultam as vulnerabilidades brasileiras, reais ou
sido a mais longa ausncia brasileira do principal percebidas, pases como Mxico e Argentina,
rgo decisrio do sistema das Naes Unidas tradicionalmente refratrios ao pleito brasileiro,
(superando o perodo de quase vinte anos, de tendero a adotar objees ainda mais enfticas.
1969 a 1988, em que o pas se excluiu daquele Neste rol no exaustivo de equvocos brasileiros,
organismo por deciso deliberada dos governos h que se mencionar tambm a deciso de ceder
militares). Isto provocar inevitvel encolhimento ao Paraguai eventual vaga brasileira no Tribunal
do Brasil nas relaes internacionais e diminuio Internacional do Direito do Mar. No haveria,
de sua capacidade de influncia externa, visto numa poltica estratgica de Estado, qualquer
que ficar de fora das concertaes diretas que justificativa plausvel para essa deciso, por
forjam e modulam o processo decisrio e a diversos motivos. Em primeiro lugar, pelo fato de
ordem internacional. aquela Corte ser de importncia estratgica para
Em resposta a essa constatao, por vezes se a segurana nacional e a explorao dos recursos
esgrime o argumento de que o Brasil poder econmicos da chamada Amaznia Azul (que
compensar a ausncia com assentos em abrange o Pr-Sal). Em segundo lugar, pelo fato

instncias menos centrais, mas supostamente de o beneficirio do gesto brasileiro ser um pas
sem acesso ao mar.
mais efetivas para a conduo dos grandes temas
de governana global. O argumento, infelizmente, A isso h que se somar o fato de o Brasil tambm
no procede. Abrir mo da presena na instncia ter perdido as vagas de que dispunha no Tribunal
decisria mxima traz consigo, queiramos ou Penal Internacional e no rgo de apelao do
no, a mensagem de que o pas simplesmente Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC.
no est altura dos desafios impostos pelas Nesse contexto, passa a ser crucial para o pas
circunstncias externas. De resto, parece irrealista manter as duas nicas vagas que ainda ocuparia
e ingnuo imaginar que pases menores da em tribunais internacionais, fora do sistema
Amrica Latina terminaro cedendo suas vagas interamericano: na Corte Internacional de Justia,
ao Brasil, em troca do apoio em foros de menor em primeiro lugar, e precisamente no Tribunal
importncia. No de todo impossvel, registre-se, Internacional do Direito do Mar, em segundo.

19
Por essa razo, no se deve aceitar o argumento prisma de uma poltica estratgica de Estado:
de que a concesso feita ao Paraguai se daria em o pas que dispe da maior costa martima da
troca de um hipottico apoio paraguaio a uma Amrica do Sul, e uma das maiores do planeta,
candidatura brasileira ainda no apresentada, em no pode retirar-se voluntariamente de um rgo
organismo internacional no identificado. Essa estreitamente vinculado a essa sua circunstncia
hiptese, ainda que se venha a verificar, no estratgica. No mais, h o risco de o eventual
apenas no traz garantia nenhuma de equivalncia ocupante da vaga ver-se sujeito a presses de
hierrquica ou estratgica entre as postulaes potncias extrarregionais que bem poderiam
satisfeitas. O que mais grave, reitere-se, induzi-lo a votar contra os interesses estratgicos
que no se poderia justificar ou entender sob o do Brasil.

ATIVISMO COMERCIAL
FORA DO EIXO
Segundo dados da OMC, o Brasil exportou oportunidades que o pas no poderia dar-se ao
US$ 256 bilhes em 2011 e apenas US$ 191 luxo de desprezar.
bilhes em 2015. A participao no comrcio
Considere-se, a propsito, a seguinte realidade:
internacional, que j foi de 2,5% do total, agora
dentre as doze maiores economias mundiais,
de menos de 1%. Quando se analisa a proporo
dez tambm figuram entre os doze maiores
entre bens e servios exportados e importados e
exportadores. Como oitava economia, o Brasil
o PIB, o Brasil estaria frente apenas da Repblica
representa uma das duas nicas excees, ao
Centro-Africana, com 11,5%, enquanto a mdia ocupar apenas o 26 lugar, atrs de Mxico (12),
mundial de 29,8%. Para agravar esse quadro, Emirados rabes (16), Taiwan (21), Malsia
ressalte-se que esse perodo de decrscimo (24) e Polnia (25). Em 2016, poder ter sido
coincide com uma conjuntura de queda no superado por Austrlia, Vietn e Turquia, todos
crescimento do PIB. com economia menor do que a nossa. Alm de
A concluso que se impe de que o Brasil falta de competitividade, esse quadro denuncia
parece ignorar as transformaes em curso no a inexistncia de uma poltica industrial coerente
sistema de comrcio internacional, insistindo e integrada e os equvocos fundamentais de
nossa poltica comercial, que, por anos a fio,
em conceitos que o afastam cada vez mais
permaneceu apegada a conceitos de corte
das principais cadeias produtivas globais e
ideolgico e a estratgias anacrnicas.
reduzem sua participao no total de trocas
internacionais. Nada disso se faz sem graves Mais: no conjunto dos pases emergentes,
prejuzos para a economia e a sociedade o Brasil destaca-se por manter uma mdia
brasileiras, ainda que seja com a perda de tarifria consideravelmente elevada. Ora, est

20
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

demonstrado que os pases que impem pelo Acordo de Tecnologia da Informao,


tarifas de importao mais altas tendem a realizadas recentemente margem da OMC. O
participar menos do comrcio internacional, acordo, recorde-se, zerou as tarifas referentes
seja importando, seja exportando. Com isso, os ao comrcio de semicondutores, aparelhos
recursos disponveis na economia so alocados de ressonncia magntica e tomografia
de forma mais ineficiente, e a populao perde computadorizada, alm de duas centenas de
oportunidades de, por meio do comrcio, outros produtos eletrnicos. Devido deciso de
alcanar maiores nveis de bem-estar. no participar, o Brasil no poder beneficiar-se
FIGURA 4. PASES EMERGENTES: COMRCIO E TARIFAS DE dessas amplas isenes tarifrias.
IMPORTAO
150 No mais, preciso salientar que a unio aduaneira
Comrcio total, porcentagem do PIB (%)

Pases Emergentes
Brasil
estabelecida no Mercosul imps amarras
100 considerveis expanso comercial do Brasil.
Como j se assinalou, o bloco mantm acordos
50
Baixas Tarifas,
de livre comrcio somente com Israel, Palestina
Mais Comrcio
Altas Tarifas, e Egito. Em contraste, no mesmo perodo, o
Pouco Comrcio
0
0 5 10 15 Chile assinou mais de 20 acordos semelhantes,
Tarifa de importao, mdia ponderada NMF (%)
Fontes:
Fontes: Clculos
Clculos da
da SAE-PR
SAE-PR com
com dados
dados do
do Banco
Banco Mundial.
Mundial. Nota:
Nota: excludos
excludos micropases
micropases ee inclusive com a Unio Europeia, EUA, Austrlia,
pases com populao
pases com populao menor
menorque
a dois
doismilhes
milhesde
dehabitantes.
habitantes.
Canad, China e quase toda a Amrica Latina.
Talvez por ser histrico defensor do Some-se a essas amarras a incapacidade crnica
multilateralismo, o Brasil relute em reconhecer demonstrada pelo bloco, ao longo dos anos, de
que um novo sistema comercial est sendo eliminar listas setoriais e nacionais de exceo
gestado s margens da OMC. Como resultado, Tarifa Externa Comum.
o pas se encontra hoje fora do eixo dos grandes Diante de tudo isso, conviria reexaminar a
projetos comerciais em curso ou em anlise: convenincia de preservar a Deciso do Conselho
no participa das negociaes da Transatlantic do Mercado Comum de n 32/2000, que em
Trade and Investment Partnership (TTIP), que tese obrigaria todos os pases integrantes a
poder ligar comercialmente a Amrica do Norte negociar em bloco quaisquer arranjos comerciais
Europa; da Trans-Pacific Partnership (TPP), (em tese porque nunca foi incorporada ao
que deveria criar imensa zona de livre comrcio
direito domstico dos pases membros). Mesmo
entre os pases da orla do Pacfico; e manteve-
na ausncia de uma definio mais precisa a
se apartado da Aliana do Pacfico, zona de livre
esse respeito, no haveria por que no explorar
comrcio formada pelos pases economicamente
a possibilidade de um Mercosul de duas
mais dinmicos da Amrica Latina: Mxico, Peru,
velocidades, que satisfaa simultaneamente
Chile e Colmbia.
aos pases mais abertos ao comrcio extrabloco
O Brasil tampouco participou das discusses e queles que desejem permanecer mais
para a expanso da lista de produtos cobertos fechados ao mundo exterior. Todas essas seriam

21
alternativas legtimas estagnao da poltica considerar em que medida esse crescimento foi
comercial e de investimentos verificada nos de fato fruto da abertura das embaixadas (noutras
ltimos vinte anos. palavras, se a no se verifica a falcia do post
hoc ergo propter hoc) e em que medida no
Em matria de comrcio exterior, h outro
houve a um custo de oportunidade que no se
elemento que mereceria ao menos ser
deveria desprezar (i.e., se o aumento de nossas
considerado: em que medida os resultados
exportaes no se teria beneficiado mais de uma
comerciais refletiram o ativismo diplomtico dos
expanso diplomtica mais pontual e planejada,
ltimos quinze anos, que se traduziu em enorme
por exemplo, por meio da abertura de novos
expanso da rede de reparties diplomticas
consulados em pases dinmicos como a China
brasileiras no exterior. Haver aqui, no mnimo,
e a ndia, com um claro mandato de promoo
elementos suficientes para pr em questo uma
possvel desconexo entre poltica externa e comercial e atrao de investimentos). De toda

comrcio internacional, e para submeter a juzo forma, quando analisados de forma agregada, tais
rigoroso a poltica de expanso assinalada. nmeros representam um acrscimo de meros
0,38% em nossa pauta exportadora.
Considere-se que o Brasil mantm, atualmente,
226 postos diplomticos ou consulares no No mais, preciso levar em conta que, muito
exterior. um nmero superior ao de pases frequentemente, essas novas reparties
como a Alemanha (215), Itlia (205), Canad nem sequer podem realizar condignamente
(180), Mxico (164) e Argentina (148), e inferior as suas atribuies, em virtude dos seguidos
apenas rede mantida pelos EUA (270), Frana contingenciamentos impostos pelo governo
(267), China (265) e Reino Unido (256). Desde federal (o que, alis, constitui uma ilustrao a mais
2003, foram criadas 77 novas embaixadas ou de um certo desprestgio da diplomacia junto s
consulados, a maioria em pases de escasso esferas decisrias). Em qualquer hiptese, ser
interesse comercial para o Brasil, como Bahamas, o caso de considerar em que medida atende,
Dominica, Belize, Azerbaijo, Benin, Burkina Faso de fato, ao interesse nacional a manuteno de
e Mauritnia. uma rede de postos dispendiosa, complexa e
frequentemente subutilizada.
Contraste-se, agora, esse dado com o seguinte:
segundo nmeros do prprio Itamaraty, as Em resposta a consideraes dessa ordem,
exportaes brasileiras para dezoito pases comum esgrimir-se o argumento de que a
africanos onde se abriram novas embaixadas expanso diplomtica atende a valores outros,
cresceram de US$ 736 milhes, em 2004, algo mais intangveis que as exportaes,
para US$ 1,6 bilho, em 2014. Analisados relacionados ao diferencial de influncia que
isoladamente, esses nmeros apontam um o ecumenismo poltico confere ao Brasil. Este
acrscimo que no deixaria de ser substantivo: no um argumento irrelevante, mas tambm
US$ 860 milhes, ou 117% do total verificado no precisaria ser posto prova. Considere-se, por
incio do perodo. Ainda assim, seria necessrio exemplo, o estudo recentemente publicado pela

22
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

Wharton School da Universidade da Pensilvnia, nmero de representaes diplomticas, a fim


que elenca o Brasil apenas na 22 posio entre de reajust-las a suas necessidades e recursos
os pases que dispem de maiores recursos de disponveis. Para compensar essa situao,
poder, influncia poltica e relevncia diplomtica. alguns desses pases recorreram a mecanismos
Com esse resultado, o Brasil fica atrs de pases criativos como o estabelecimento de protocolos
com economias substancialmente menores que de cooperao para assistncia consular, jurdica
a sua, como o Egito, a Arbia Saudita, Israel, e hospitalar recproca. Diante desses exemplos,
Coreia do Sul e Sucia. torna-se lcito inquirir em que medida um pas
No mais, h que se considerar o exemplo de como o Brasil, que vem padecendo de evidentes
pases como Sua, ustria, Canad, Austrlia, dificuldades econmicas, deve continuar
Holanda e Reino Unido, que recentemente perseguindo estratgias que se revelaram
empreenderam esforos srios para reduzir o disfuncionais e onerosas aos cofres pblicos.

A INTEGRAO SUL-AMERICANA
E AS AMBIES GLOBAIS DO BRASIL
As polticas brasileiras para a Amrica do Sul tm brasileiro de que possvel se tornar uma
sido frequentemente ambguas e paradoxais, no potncia global sem se tornar antes verdadeiro
obstante a retrica diplomtica atribuir regio lder regional.
o papel de principal prioridade externa. Talvez
Essa aspirao de tornar-se uma potncia
devido sua tradicional ambio de obter um
global no vem sem custos: frequentemente, a
status de ator global, o Brasil revele a existncia agenda global do Brasil d ensejo a que pases
de uma real dicotomia, nunca superada, em vizinhos manifestem preocupao e desconforto
seu pensamento geopoltico para a regio em quanto ao efetivo engajamento brasileiro nos
torno de qual caminho seguir: integrao ou temas regionais, quanto nossa relutncia em
hegemonia. nos submetermos a instituies supranacionais
Por um lado, busca-se reafirmar, no campo dos (que poderiam constranger nossa autonomia e
discursos, a liderana poltica na regio, objetivo margem de manobra polticas) e quanto nfase
excessiva em nossos prprios interesses.
camuflado na retrica de uma liderana no
hegemnica; por outro, demonstra-se notvel fato que o Brasil, historicamente, preferiu evitar
indisposio em assumir papel mais assertivo na ver a sua influncia diluda em organizaes
moldagem e conduo dos assuntos regionais. regionais: a preferncia nacional sempre foi por
Essa relutncia parece traduzir crena longamente negociar solues estritamente bilaterais onde
arraigada no imaginrio do establishment poltico aplicveis. Ter sido antes como exceo que

23
o Brasil idealizou ou emprestou apoio criao pauta do Brasil ndice que j foi de 16% e
de organismos coletivos como o Mercosul, a decresceram 18% em 2014 e 12% em 2015,
UNASUL e o Conselho de Defesa Sul-Americano. retrocedendo aos nveis de 2006, de cerca de
US$ 18 bilhes. As importaes, que j foram de
Mesmo nesses casos, o efetivo engajamento
13% e se encontram em meros 6%, diminuram
brasileiro no se deu sem condicionantes
11% em 2014 e 28% em 2015, recuando tambm
srios. Muito para atender a sensibilidades
ao patamar de 2006 (US$ 12 bilhes), nmeros
brasileiras, a UNASUL acabou constituindo-
que refletem a aguda perda de vitalidade desse
se numa organizao de mandato superficial
esquema sub-regional.
e praticamente sem dentes, para usar a
linguagem consagrada (i.e., sem real poder O Brasil, em suma, permaneceu atrelado
coercitivo). Essas carncias levaram alguns ao Mercosul e a seus scios, economias no
pases da regio a buscar alternativas a uma mais das vezes instveis e problemticas.
suposta hegemonia brasileira (e.g., na Alternativa Continuou desprovido de estratgia vivel de
Bolivariana para as Amricas), ao passo que negociaes comerciais, carente de maior
outros passaram a questionar mais abertamente competitividade industrial e incapaz de reagir
as prioridades estabelecidas em Braslia. poltica e diplomaticamente s transformaes
Dentre esses casos, merece especial destaque ocorridas no sistema de governana comercial
o de Colmbia, Peru e Chile, que optaram por global. Com tudo isso, o Brasil isolou-se
assinar acordos de livre comrcio com os EUA e, comercialmente, perdendo oportunidades,
nesse contexto, buscar relaes mais estreitas influncia e investimentos. Sem uma reavaliao
com a superpotncia global, em detrimento dos estratgica de sua agenda comercial, o pas
vnculos com Braslia, percebidos como de menor estar fadado a continuar exercendo o papel
potencial. Juntamente com o Mxico, esses de coadjuvante, reagindo a iniciativas de pases
pases estabeleceram, em 2012, a Aliana do mais assertivos e exercendo pouca ou nenhuma
Pacfico, um bloco de livre comrcio concebido, influncia no encaminhamento das questes de
entre outros objetivos, para contrabalanar o interesse global.
peso do Brasil e do Mercosul (que, por oposio,
Diante disso, a estratgia nacional parece ainda
se percebia como uma organizao disfuncional,
espelhar a ultrapassada doutrina da projeo
dividida, esvaziada e perenemente ameaada
continental do Brasil sobre a Amrica do Sul,
de defeco por parte dos scios menores, o
que preconiza uma liderana natural do Brasil
Paraguai e o Uruguai). Desde seu lanamento, as
na regio e seu papel como voz do continente
exportaes da Aliana do Pacfico cresceram,
em fruns internacionais. Ao mesmo
em mdia, 3,5% ao ano, e hoje j representam
tempo, no entanto, e contraditoriamente, o
47% do total registrado na Amrica Latina.
pas evita incorrer em responsabilidades e
Em contrapartida, as exportaes para o compromissos regionalistas adicionais e seus
Mercosul representam apenas 9% do total da respectivos custos, que poderiam limitar sua

24
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

atuao diplomtica em escala global. A ideia, de maneira realista, almejar obter o apoio de
sedutora, a de que seria possvel colher os nossa vizinhana para seus objetivos globais.
frutos positivos da liderana sem arcar com o
Em segundo lugar, essa perspectiva negligencia
nus.
a disposio da maioria dos demais pases
Essa perspectiva encerra em si duas sul-americanos em procurar alguma forma de
contradies. Primeiro, desconsidera que os acomodao com os Estados Unidos, que podem
processos de integrao e de construo de fornecer, se lhes convier, os bens pblicos que
liderana no so empreendimentos sem alto tanto so necessrios aos nossos vizinhos e que
custo econmico-comercial e risco poltico. o Brasil reluta em prover.
E justamente, em parte, por perceberem luz de tudo o que precede, torna-se cada vez
essa contradio que os pases vizinhos esto mais evidente que o Brasil no dispe de uma
claramente reagindo s iniciativas brasileiras, e poltica efetiva para a regio, nem do capital
por isso buscam parcerias alternativas que lhes poltico, econmico e militar necessrio para
paream mais benficas. Sem proporcionar desempenhar um papel de liderana regional.
bens pblicos em larga escala, significativos Com isso, em lugar de alcanar a projetada
benefcios econmicos, concesses e hegemonia consensual, o Brasil corre o risco de
preferncias comerciais, assistncia e proteo assumir o papel muito mais modesto de um lder
militar e outros incentivos, o Brasil no pode, sem seguidores.

DEFESA, SEGURANA
E INTELIGNCIA
H, finalmente, uma ltima varivel de extrema governos tm-se mostrado inbeis em
importncia no processo de formular, explicar articular uma doutrina de inteligncia e de
e implementar uma grande estratgia: o papel defesa adequada s necessidades e desafios
que nela devem desempenhar a defesa, impostos pelos novos tempos. Sobre os
a segurana e a inteligncia. Tais temas organismos de inteligncia, por exemplo,
so elementos indissociveis do processo ainda pesa o estigma da desconfiana
decisrio de poltica externa em qualquer pas provocado por sua atuao durante o regime
que almeje ser um player global ou mesmo militar. Em consequncia, o sentimento que
regional. No Brasil, entretanto, essas reas perpassou o establishment poltico nacional
no tm recebido a necessria ateno na
pugnava, consciente ou inconscientemente,
elaborao da agenda externa.
pelo enfraquecimento da inteligncia e pela
H uma explicao histrica para o fenmeno: excluso do tema de defesa e segurana do
desde a redemocratizao, sucessivos eixo poltico nacional.

25
No de se admirar, portanto, que no se tenha como uma ameaa democracia do que como
empreendido um projeto de modernizao e de um setor governamental criado para assessorar
reestruturao dessas funes, de suas misses autoridades pblicas e proteger a sociedade e o
estatais e de suas agendas estratgicas, Estado.
agregando-as ao plano principal do planejamento
De resto, h por vezes uma tendncia, em
voltado para o desenvolvimento socioeconmico
outros segmentos, de considerar os servios
do pas e para a consecuo de objetivos de
secretos como indesejveis recm-chegados
poltica externa. Ilustrao desse problema,
na discusso da agenda de poltica externa e
ainda inexiste no Brasil um rgo, em nvel
defesa nacional do pas. bem verdade que,
ministerial, encarregado de formular, estimular,
nos ltimos anos, o nmero de adidncias de
executar, coordenar, supervisionar e fiscalizar
inteligncia no exterior aumentou de trs para
polticas estratgicas multissetoriais vitais para o
quinze postos. Ainda assim, h espao para maior
progresso do pas.
cooperao entre o Ministrio das Relaes
Nesse sentido, no h dvidas de que o Exteriores e os rgos integrantes do Sistema
desempenho de um governo ser to efetivo Brasileiro de Inteligncia (SISBIN). Deveria haver
quanto as informaes que se tem e as que sua maior conscincia de que os subsdios colhidos
inteligncia proporciona. Sem um servio de pela ABIN, rgo central do SISBIN, poderiam
inteligncia eficaz, respeitado, com um mandado preencher lacunas nas anlises realizadas pelos
institucional claro e submetido a um slido agentes diplomticos e, com isso, fortalecer o
mecanismo de controle legislativo, a tarefa de processo decisrio sobre a poltica exterior. No
avaliar polticas pblicas e externas, antecipar sentido inverso, preciso maior esforo de todas
ameaas, prospectar oportunidades, desenhar as adidncias no apenas as de inteligncia
cenrios e possveis cursos de ao torna-se no sentido de buscar maior coordenao com as
ainda mais difcil. reparties diplomticas das quais fazem parte.

A despeito disso, e muito pelas razes que aqui j Some-se a isso o fato de que o MRE, a
se assinalaram, a atividade de inteligncia carece, despeito de ser formalmente um membro
no Brasil, de tradies e meios de operao bem do SISBIN, no conta em seus quadros com
estabelecidos. No seria irrealista dizer que a nmero significativo de profissionais treinados
sociedade brasileira, de forma geral incluindo- no exerccio de atividades de inteligncia,
se a os operadores polticos , no tem uma habilitao que, semelhana do que ocorre
viso clara acerca do que inteligncia, seu papel com diplomatas de outros pases, como EUA,
e funes em uma sociedade democrtica. Essa Frana e Canad, poderia dot-los de mais
falta de conhecimento acerca da natureza, misso, ferramentas para um melhor desempenho de
papel e utilidade da atividade de inteligncia, aliada suas misses institucionais. Como se sabe,
ao forte preconceito cultural contra ela, faz com a tradio histrica da chancelaria brasileira
que seja indevidamente vista, por muitos, mais privilegiou a formao de diplomatas generalistas,

26
RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

em detrimento de especialistas de habilidades das prioridades da inteligncia nacional. Embora


mais circunscritas. Esta no uma orientao alguma atividade de inteligncia seja realizada no
em si questionvel, e a experincia histrica MRE, de forma quase artesanal, no h nada em
demonstra que o generalismo pode conferir-nos sua estrutura que se assemelhe ao Bureau of
benefcios em situaes determinadas. H que Intelligence and Research (INR) do Departamento
se levar em conta, no entanto, que essa deciso de Estado dos Estados Unidos, uma unidade
tambm traz consigo custos importantes que fornece all-source intelligence de alto nvel
em termos de conhecimento institucional e, para o Secretrio de Estado, o Conselheiro de
consequentemente, limita a capacidade da Segurana Nacional e o prprio Presidente dos
instituio de realizar anlises mais profundas em EUA. De forma geral, o INR procura garantir
situaes determinadas. que a inteligncia, considerada um instrumento
legtimo de poltica externa, informe as decises
Definir os contornos da formao dos diplomatas dos policymakers em relao aos objetivos
brasileiros uma escolha de longo prazo, um exteriores do pas.
exerccio que deve sopesar adequadamente
Estas so apenas algumas das possibilidades a
os custos e benefcios das opes realizadas.
serem exploradas para melhor encaminhar os
No curto prazo, no entanto, os custos do
problemas que aqui se apontam. De todo modo,
generalismo bem poderiam ser mitigados com
qualquer grande estratgia nacional de poltica
uma melhor formao dos diplomatas nas
exterior, para ser exitosa, ter de manifestar-
atividades de coleta, processamento, anlise
se em aes cuidadosamente formuladas,
estratgica e disseminao de informaes,
minuciosamente monitoradas e regularmente
sem prejuzo de uma discusso mais profunda
ajustadas. Todos esses processos podem
sobre a convenincia de se adotar sistema que
ser empreendidos sem o recurso atividade
contemple a formao de certo nmero de
de inteligncia, mas a possibilidade de que
especialistas em outras reas.
sejam bem-sucedidos torna-se mais elevada
No sentido inverso, a diplomacia tampouco se baseados em informaes e avaliaes
participa, habitualmente, da tarefa de formulao promovidas pela comunidade de inteligncia.

CONCLUSES
Como se viu, tornou-se corrente, no Brasil, a brasileiros, sobre as verdadeiras fontes do poder
percepo de que a poltica exterior perdeu nacional, suas virtudes, fraquezas e limitaes,
muito de seu brilho, e no sem razo. Por todos sobre quais so os interesses nacionais e sobre
os motivos, este parece o momento adequado a melhor forma de alcan-los. Estes so passos
para uma reflexo, por parte dos dirigentes indispensveis formulao de uma grande

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estratgia nacional que seja coerente e habilite Poltica externa no se faz no vcuo. Um pas com
o Brasil a perseguir seus objetivos regionais e o peso econmico do Brasil no pode contentar-
globais, de forma coordenada e complementar, se com uma diplomacia reativa e conformista,
e que evite as armadilhas inerentes busca de que atue a reboque dos acontecimentos, que
objetivos contraditrios por meios ineficientes exera pouca influncia sobre os rumos das
armadilhas que, como se viu, resultam em relaes internacionais e que sofra em demasia
desperdcio de recursos, energia e capital poltico. os efeitos das polticas adotadas pelos atores
globais. Baseado em um realismo propositivo,
De forma a tornar suas aspiraes liderana
o Brasil deve definir claramente objetivos,
regional mais crveis, o Brasil precisa redefinir
princpios e recursos que orientem sua poltica
seu papel no continente. Para isso, dever
exterior e garantam o foco da diligncia poltica
revisar suas polticas e dispor-se a alocar os
nos temas verdadeiramente importantes para a
recursos econmicos e polticos necessrios
consecuo desses objetivos. Sem isso, o Brasil
para arregimentar os pases vizinhos em torno de
fracassar em sua busca por um lugar junto s
seu projeto. De resto, o Brasil precisa identificar
grandes potncias mundiais, e suas aes nesse
a natureza e o alcance das suas relaes com
sentido permanecero para sempre no terreno
os EUA, bem como reavaliar o custo-benefcio
da retrica.
de algumas de suas alianas e iniciativas globais,
sempre de um ponto de vista pragmtico, porm Ao mesmo tempo, o Brasil precisa formular uma
alicerado em critrios claros e precisos. estratgia de insero econmica internacional
que abandone a viso da economia internacional
Da mesma forma, o Brasil precisa fortalecer
como um jogo de soma zero, em que os ganhos
seus recursos e habilidades de hard power, a
de um ator equivalem s perdas de outro.
fim de equaliz-los com seus recursos de poder
Maximizar o bem-estar de sua populao parte
nas esferas diplomtica e econmica, como se
indispensvel de qualquer esforo de defesa do
d com todas as grandes potncias, podendo
interesse nacional. Uma grande estratgia de
ser capaz de fazer uso, quando necessrio,
poltica exterior precisa incorporar essa dimenso,
dos instrumentos de uma efetiva diplomacia
a partir da compreenso de que ganhos mtuos
coerciva. O Brasil, apesar dos problemas que aqui
e cooperao no significam necessariamente
se apontam, continua a dispor de capacidades
submisso.
diplomticas considerveis e de uma base
econmica que lhe d condies de tornar-se A defesa efetiva do interesse nacional depender
um verdadeiro ator global. Em contraste, seus de nossa capacidade de formular uma grande
recursos militares, de inteligncia e de segurana estratgia que nos permita uma atuao
no tm a mesma projeo. Enquanto o pas internacional proativa, coerente e integrada,
no encaminhar esse problema, equalizando os por meio da qual possamos antecipar-nos a
seus recursos e fazendo-os operar em sintonias novas circunstncias e desafios. Uma estratgia
semelhantes, no ter condies de realizar as nesses moldes, de resto, haver de constituir-se
suas ambies estratgicas. em auxlio fundamental em nossa misso mais

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

ampla de retomar o crescimento econmico e


contribuir para resgatar a identidade, o orgulho e
a altivez da poltica exterior brasileira.

Todo pas que se proponha assumir um papel


global ou exercer liderana em sua regio precisa
de um projeto estratgico de Estado, focado no
longo prazo, mas que tambm seja capaz de
dar coerncia e coeso aos projetos atuais. O
Brasil, at aqui, carece de um projeto integrado
nesse sentido, em particular em poltica exterior.
fundamental, em essncia, construir uma
Marca Brasil tambm nesse domnio, porque
sem ela permaneceremos indefinidamente sem
um norte estratgico.

Colaboraram para a produo deste estudo:


Marcelo Baumbach, Carlos Roberto Pio, Pablo
Cardoso e Carlos Ges.

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RELATRIO DE CONJUNTURA N 01

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Presidncia da Repblica
Secretaria-Geral da Presidncia
Secretaria Especial de Assuntos Estratgicos