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Plano Nacional de Educao 2014-2024 9

A HISTRIA DO PNE E OS DESAFIOS DA NOVA LEI

Paulo Sena1

1. INTRODUO
Ao ser sancionada, sem vetos, a Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, fez
entrar em vigor o Plano Nacional de Educao (PNE) 2014-2024 o segun-
do PNE aprovado por lei.
Na redao dada pelo constituinte, o art. 214 da Carta Magna previu a im-
plantao legal do Plano Nacional de Educao. Ao alterar tal artigo, contu-
do, a Emenda Constitucional (EC) n 59/2009 melhor qualificou o papel do
PNE, ao estabelecer sua durao como decenal no texto anterior, o plano
era plurianual e aperfeioar seu objetivo: articular o sistema nacional de
educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvi-
mento do ensino, em seus diversos nveis, etapas e modalidades, por meio
de aes integradas das diferentes esferas federativas.
Essas so as aes que devero conduzir aos propsitos expressos nos
incisos do art. 214 da Constituio, quais sejam: erradicao do analfa-
betismo; universalizao do atendimento escolar; melhoria da qualidade
do ensino; formao para o trabalho; promoo humanstica, cientfica e
tecnolgica do pas; e estabelecimento de meta de aplicao de recursos
pblicos em educao como proporo do produto interno bruto.
Para melhor orientar o estudo do PNE 2014-2024, ao final desse texto fo-
ram sistematizados nos Quadros 1 e 2 as diretrizes e os principais temas,
determinados pela Lei n 13.005/2014, para consecuo e avaliao do pla-
no. Tambm foram disponibilizados, nos Anexos 1 e 2, quadros-resumo
das audincias pblicas que sustentaram o debate legislativo da matria na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal.

1 Consultor legislativo da Cmara dos Deputados rea XV (Educao, Cultura e Desporto).


Srie
10 Legislao

2. PLANEJAMENTO, PLANO E PNE


As diferentes definies de planejamento, em geral, coincidem no reconheci-
mento de seu objetivo: direcionar a ao do Estado de forma a torn-la racional.
Como modelo terico para a ao, ou mtodo para sua racionalizao, o
planejamento envolve um esforo metdico e consciente ao selecionar e
orientar os meios e as estratgias para atingir os fins previamente defini-
dos, com o objetivo de aproximar a realidade do ideal expresso pelo mode-
lo. Devem ser estabelecidas prioridades e procedimentos bsicos de ao,
a fim de promover a interao e coordenao entre os diversos setores da
administrao para um coerente processo de interveno na realidade, de
sorte a fugir da imponderabilidade e evitar situaes crticas2.
Segundo a Unesco (CONFERNCIA..., 1971), o planejamento um proces-
so que deve ser contnuo, englobar operaes interdependentes e estar su-
jeito a revises e modificaes, uma vez que as condies podem ser altera-
das, obstculos revelados e interpretaes modificadas (MARTINS, 2010).
Ademais, o planejamento um processo poltico, pois envolve decises e
negociaes acerca de escolhas de objetivos e caminhos para concretiz-los.
Com ele, no se confunde o plano, o meio que instrumentaliza o processo.
Enquanto aquele coordena, racionaliza e d unidade de fins atuao do
Estado, este garante a coerncia entre meios e fins. Produto de deciso pol-
tica, o plano tambm uma pea tcnica que passa a ser a referncia para a
ao pblica3. Essa a natureza do Plano Nacional de Educao.
O PNE no vinculado, a no ser por analogia, ao planejamento da ordem
econmica. Trata-se de referncia para o planejamento de um setor da ordem
social o setor educacional , para o qual assume carter de norma supraor-
denadora, em consonncia, mas no subordinada, a planos plurianuais. Esse
parece ser o entendimento compatvel com a EC n 59/2009, uma vez que o
PNE, plano decenal, conviver com trs PPAs (MARTINS, 2010).
A viso processual do planejamento reflete no entendimento de sua execu-
o, j que no pode ser visto como um produto que congela a realidade.
Da a previso, na Lei n 13.005/2014, art. 5, de que a execuo do PNE e o

2 Cf. NIZARD, 1973; MINDLIN, 2001; GANDIN, 2001; SILVA, 2001; CURY, 1998; POLO, 2001.
3 Cf. COMPARATO, 1985; SILVA, 2009; NIZARD, 1973; BUCCI, 1997; BERCOVICI, 2005.
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cumprimento de suas metas sero objeto de monitoramento contnuo e de


avaliaes peridicas, realizados por quatro instncias:
I Ministrio da Educao (MEC);
II Comisses de Educao da Cmara dos Deputados e Comisso de Edu-
cao, Cultura e Esporte do Senado Federal;
III Conselho Nacional de Educao (CNE);
IV Frum Nacional de Educao.
A essas instncias cabe analisar e propor polticas pblicas para assegurar
a implementao das estratgias e o cumprimento das metas, assim como a
reviso do percentual de investimento pblico em educao.
Ainda no art. 5, 3, h a previso expressa de que a meta progressiva do
investimento pblico em educao (Meta 20) ser avaliada no quarto ano
de vigncia do PNE e poder ser ampliada por meio de lei para atender
s necessidades financeiras do cumprimento das demais metas. Assim, a
partir de avaliaes e do monitoramento, o PNE pode ser atualizado para
enfrentar desafios que surjam durante o percurso de sua execuo.
A sustentao do plano, considerando a natureza poltica do processo de
planejamento, d-se a partir do apoio dos atores envolvidos.

3. O PNE NA HISTRIA
Embora, em 1931, o recm-institudo Conselho Nacional de Educao te-
nha iniciado um debate acerca da redao de um plano nacional de educa-
o (CURY, 2009), a ideia cresceu no seio do movimento dos Pioneiros da
Educao Nova, que, reunido em torno da Associao Brasileira de Edu-
cao (ABE), lanou um manifesto, em maro de 1932, propugnando pela
adoo de um plano geral de educao, de estrutura orgnica, que tornasse
a escola acessvel. O ponto de partida desse manifesto foi o diagnstico de
uma realidade educacional sem unidade de plano e sem esprito de conti-
nuidade, enfim tudo fragmentrio e desarticulado.
Srie
12 Legislao

Com a realizao da V Conferncia da ABE, o grupo dos Pioneiros, que


permaneceu na associao4 aps a polmica criada com o lanamento do
manifesto, designou a comisso dos 10, presidida por Ansio Teixeira,
para elaborar o anteprojeto de captulo referente educao nacional para
a Constituio de 1934. Nesse estudo, que deveria ser referendado pela co-
misso dos 32, composta pelos delegados da ABE em cada estado e presi-
dida por Fernando de Azevedo5, propunha-se que a Unio fixasse um PNE,
com o objetivo de oferecer oportunidades iguais, segundo as capacidades
de cada um.
Assim, a Constituio de 1934 atribuiu Unio a competncia para fixar
o plano nacional de educao, compreensivo do ensino de todos os graus
e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execuo,
em todo o territrio do pas (art. 150, a). O art. 152 estabelecia que o Con-
selho Nacional de Educao deveria elaborar o Plano Nacional de Educao
para aprovao do Poder Legislativo.
A natureza processual do planejamento, entretanto, nem sempre foi reconhe-
cida. A proposta da ABE previa que o PNE, uma vez promulgado, no poderia
sofrer qualquer alterao seno aps seis anos de sua execuo e, se modifi-
cado, nova alterao s ocorreria aps igual perodo. (O PROBLEMA..., 1934;
MARTINS e PINTO, 2013). A Constituio de 1934 continha termos mais
atenuados, mas, ainda assim, previa que o PNE s poderia se renovar em
prazos determinados (art. 150, pargrafo nico).
Sob essas regras foi elaborado um projeto pelo Conselho Nacional de Edu-
cao, em maio de 1937, que dispunha que o plano somente poderia ser
revisto aps vigncia de dez anos. Essa pea, convertida em projeto de lei,
passou a ser analisada pela Cmara dos Deputados, processo que foi abor-
tado pelo golpe de Estado que dissolveu o Congresso em novembro daquele
ano (Estado Novo).
As duas constituies posteriores de 1934 (1937 e 1946) no previram o
Plano Nacional de Educao, mas a Lei n 4.024/1961, antiga Lei de Diretri-

4 O grupo catlico, que esteve presente na ABE desde sua fundao em 1924, retirou-se aps o
racha na IV Conferncia da entidade e o advento do manifesto, e fundou, em 1933, a Confederao
Catlica Brasileira de Educao.
5 Fernando Azevedo foi o redator do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, lanado em
maro de 1932, e um dos mais destacados pioneiros desse movimento. Foi tambm o responsvel
pela reforma educacional do Distrito Federal (Rio de Janeiro), em 1927.
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zes e Bases, incumbiu o ento Conselho Federal de Educao de elabor-lo.


Assim, em 1962, surgiu o primeiro PNE, no sob a forma de lei, mas como
uma iniciativa do Ministrio da Educao e Cultura, aprovada pelo Conse-
lho Federal de Educao.
Nessa verso, o plano, em vez de cdigo que a tudo engloba, passou a ser
um esquema distributivo de fundos (AZANHA, 1995), ou seja, a ideia de
planejamento integral foi substituda pela de um plano de distribuio de
recursos (HORTA, 1982).
Esse plano foi objeto de revises, conforme assinalaria mais tarde a Lei
n 10.172/2001, primeiro PNE aprovado por lei:
Era basicamente um conjunto de metas quantitativas e qualitativas
a serem alcanadas num prazo de oito anos. Em 1965, sofreu uma
reviso, quando foram introduzidas normas descentralizadoras e
estimuladoras da elaborao de planos estaduais. Em 1966, uma
nova reviso, que se chamou Plano Complementar de Educao,
introduziu importantes alteraes na distribuio dos recursos
federais, beneficiando a implantao de ginsios orientados para
o trabalho e o atendimento de analfabetos com mais de dez anos.
Posteriormente, a Constituio de 1967 retomou a obrigatoriedade do Pla-
no Nacional de Educao, e a competncia para sua elaborao deixou de
ser do rgo normativo da educao: o planejamento da educao foi inse-
rido, como parte do planejamento global, nos planos nacionais de desenvol-
vimento (HORTA, 1982).
A Constituio seguinte, de 1988, previu expressamente o estabelecimento
do PNE por lei. E, alguns anos depois, a LDB (Lei n 9.394/1996) disps que
a Unio deveria elaborar o PNE, em colaborao com os estados, o Distrito
Federal e os municpios (art. 9, I) e, no prazo de um ano, encaminh-lo ao
Congresso Nacional, com suas diretrizes e metas para os dez anos seguin-
tes, em sintonia com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos
(art. 87, 1).
Assim, valendo-se de suas prerrogativas de parlamentar, o deputado Ivan Va-
lente apresentou o PL n 4.155/1998, com as propostas aprovadas pelo Congres-
so Nacional de Educao (Coned). Imediatamente depois, o Poder Executivo
enviou ao Congresso o PL n 4.173/1998, o qual foi a base do parecer do relator,
Srie
14 Legislao

deputado Nelson Marchezan, que tambm lhe incorporou algumas propostas


do projeto primeiramente apresentado.
Pela primeira vez, o Plano Nacional de Educao era institudo por lei a
Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que vigorou de 2001 a 2010. Com isso,
responsabilidade jurdica foi gerada e as aes para o alcance das metas
passaram a ser exigveis. O plano aprovado por lei deixa de ser uma mera
carta de intenes para ser um rol de obrigaes, passando a ser imperativo
para o setor pblico (SILVA, 2001 e 2009).
A lei do PNE 2001-2010 foi sancionada com nove vetos, que procuravam
evitar que se gerassem algumas obrigaes jurdicas, principalmente re-
lacionadas garantia de instrumentos de financiamento. certo que eles
enfraqueceram o plano, entretanto, o que se retirou foram (importantes)
instrumentos, mas no as obrigaes e sua validade jurdica.
Dessa forma, discordo da viso segundo a qual o PNE 2001-2010 foi reduzi-
do a uma carta de intenes (SGUISSARDI, 2006; VALENTE e ROMANO,
2002). Uma lei, ainda que falha, est mais prxima de atingir a eficcia que
uma mera carta de intenes, porque, ao contrrio desta, j rompeu a bar-
reira da validade, j est em vigor. Seu cumprimento pode ser reivindicado
judicialmente. Sua existncia polariza a ao do movimento social, que tem
como aliada a defesa da legalidade.
A Exposio de Motivos (EM) n 33, de 2010, que acompanhou a proposta
do Executivo para o PNE 2014-2024, reconheceu que o PNE 2001-2010
contribuiu para a construo de polticas e programas voltados
melhoria da educao, muito embora tenha vindo desacompa-
nhado dos instrumentos executivos para consecuo das metas
por ele estabelecidas.

4. O PROJETO QUE TRAMITOU NO CONGRESSO NACIONAL


Em 20 de dezembro de 2010, a presidente da Repblica, por meio da Men-
sagem n 701, acompanhada da EM n 33, encaminhou ao Congresso Na-
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cional o projeto de lei que aprova o Plano Nacional de Educao para o


decnio 2011-2020 e d outras providncias6.
A exposio de motivos indicava:
[...] para que alcancemos os nveis desejados e necessrios para o
desenvolvimento do pas, h ainda muito que fazer. O tratamento
da educao como poltica de Estado, com planejamento sistem-
tico e de longo prazo de fundamental importncia para vencer
esta batalha. Por isso, a aprovao de um novo Plano Nacional
de Educao para o decnio 2011-2020 deve ser encarada como
estratgica para o pas.
A EM n 33/2010 criticou o PNE 2001-2010 por sua estrutura baseada no
trip diagnstico-diretrizes-metas, na medida em que as metas vinham
desacompanhadas das estratgias necessrias para seu cumprimento. Alm
disso, explicou a opo pela reduo a vinte metas, acompanhadas pelas
estratgias, como forma de favorecer o engajamento da sociedade civil e o
controle social na execuo do plano, fundamentais para seu sucesso.
A opo, aparentemente correta, foi incompleta, por abandonar uma das
bases do trip o diagnstico , que tambm era fundamental para que a
sociedade pudesse compreender as metas e estratgias, debat-las e, even-
tualmente, apontar lacunas do projeto.
Assim, por meio do Requerimento n 287, de 14 de maro de 2011, a
deputada professora Dorinha Seabra Rezende solicitou o envio pelo Minis-
trio da Educao Cmara dos Deputados do diagnstico da realidade
educacional brasileira que fundamenta a proposta encaminhada. A parla-
mentar argumentava que a divulgao desse documento sociedade e ao
Congresso Nacional por parte do Poder Executivo tornaria o debate educa-
cional mais concreto e proveitoso, permitindo a todos os atores a avaliao
que embasava a proposta do segundo PNE e da adequao das metas e es-
tratgias formuladas. Alm disso, acrescentava, o diagnstico da realidade

6 O projeto de lei do Executivo, enviado em dezembro de 2010, previa a aprovao do PNE para
o decnio 2011-2020 o que era, francamente, muito improvvel, a no ser que a tramitao
nas duas Casas do Parlamento fosse concluda ainda em 2011. Aps o trmino da tramitao,
o texto final fez o ajuste, estabelecendo o PNE 2014-2024. Assim, quando a referncia for ao
projeto do Executivo, ser mantida a data do documento oficial, 2011-2010. Quando for Lei
n 13.005/2014, a referncia ser 2014-2024.
Srie
16 Legislao

educacional elaborado para o PNE serviria de orientao elaborao dos


planos dos estados, Distrito Federal e municpios.
Em resposta, o MEC encaminhou notas tcnicas, com dados estatsticos e
anlises referentes a cada meta, o que possibilitou o debate mais franco e
a crtica como, por exemplo, a feita Campanha Nacional pelo Direito
Educao, ao apontar, em nota tcnica de 17 de agosto de 2011, que no ha-
via estimativa de custos da alfabetizao de 14 milhes de jovens e adultos
(POR..., 2011).
A proposio do segundo PNE passou a tramitar na Cmara dos Deputados
como Projeto de Lei n 8.035/2010. O processo legislativo manteve curso
normal para matria da complexidade do PNE, que teve um amplo debate,
com participao dos atores sociais, por meio de audincias pblicas e se-
minrios, e requereu a construo de consensos7.
Inicialmente, em 20 de dezembro de 2010, a proposio foi distribuda s
comisses de Educao e Cultura (CEC), Finanas e Tributao (CFT) e
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), mesmo caminho regimental
da tramitao do PNE 2001-2010. Entretanto, atendendo a requerimento
formulado em 22 de maro de 2011, a proposio tomou um rumo distinto
do processo anterior: em 6 de abril de 2011, Ato da Presidncia da Cmara
dos Deputados constituiu uma comisso especial para a matria.
Em 13 de abril de 2011, o deputado ngelo Vanhoni foi indicado como rela-
tor da proposio na comisso especial. Foram apresentadas, inicialmente,

7 A tramitao do PNE 2001-2010 foi de dois anos e meio: dois anos na Cmara dos Deputados
e seis meses no Senado Federal, sendo que, na fase da Cmara, a ento Comisso de Educao,
Cultura e Desporto, por determinao de sua presidente, deputada Maria Elvira, deu priori-
dade total ao PNE, cujas audincias ocuparam o horrio nobre da quarta-feira. Alm disso, a
proposta no foi alterada no Senado, o que tornaria seu tempo de tramitao mais alongado
se retornasse Cmara. J a tramitao do PNE 2014-2024 consumiu trs anos e meio, mas o
projeto foi enviado no ltimo ms da legislatura. Qualquer analista bem informado sabe que,
no ano de 2011, ao voltar a seu funcionamento, a Cmara teria ainda que consumir tempo e
realizar negociaes para eleger o novo presidente e os membros da Mesa, depois constituir
as comisses permanentes, definir a tramitao do PNE se pelas comisses permanentes ou
por comisso especial e organizar o debate, atendendo a cronograma de audincias pblicas
capazes de garantir a qualidade do debate e o confronto de ideias, e seminrios regionais, para
favorecer a necessria capilaridade e legitimidade ao futuro mecanismo legal de planejamento
da educao brasileira, conforme reivindicou a Campanha Nacional pelo Direito Educao,
em Nota Sociedade Brasileira, de 16 de maro de 2011. Isto , atribuiu-se um atraso que
no houve, ou, se ocorreu, teve incio no Executivo e continuou porque preferiu sacrificar o
aligeiramento em favor do debate mais qualificado (com dezenove audincias pblicas, dois
seminrios nacionais, catorze seminrios estaduais na Cmara e oito audincias pblicas no
Senado). Realizar um processo transparente e democrtico toma tempo.
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2.916 emendas, das quais 2.906 foram objetos de anlise (aps a verificao
de duplicidade ou retirada pelo autor). Ao substitutivo do relator, foram
apresentadas 449 emendas.
Em 16 de outubro de 2012, foi aprovada a redao final, remetida ao Se-
nado em 25 de outubro do mesmo ano. Naquela Casa, a matria (PLC
n 103/2012) tramitou pelas comisses de Assuntos Econmicos (CAE), de
Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) e pela Comisso de Educao (CE),
onde recebeu pareceres dos senadores Jos Pimentel, Vital do Rgo e lva-
ro Dias, respectivamente.
Um substitutivo foi elaborado pela Casa revisora e o PL voltou para a
Cmara em 2 de janeiro de 2014. A comisso especial reuniu-se, em 22 de
abril de 2014, e aprovou o parecer com complementao de voto proferido
pelo relator em face do substitutivo apresentado pelo Senado Federal. Em 6
de maio de 2014, em razo da aprovao de seis destaques pela comisso, foi
concludo o parecer reformulado. Em 28 de maio de 2014, iniciou-se a discus-
so no Plenrio, concluda em 3 de junho de 2014, com a aprovao do PNE.

5. ATORES NO DEBATE DO PNE (2014-2024)


O debate do segundo PNE aprovado por lei assemelhou-se menos ao do
primeiro PNE e mais ao processo de discusso do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb).
Durante a elaborao do primeiro PNE, as discusses envolveram o go-
verno federal, os parlamentares e os interlocutores prioritrios Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), Conselho Na-
cional de Secretrios de Educao (Consed) e Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (CNTE).
J a discusso do Fundeb contou com o movimento social reestruturado, a
partir dos Congressos Nacionais de Educao (Coneds), organizados pelas
entidades da comunidade educacional e de um novo ator que se firmou
como importante catalisador: a Campanha Nacional pelo Direito Edu-
cao, rede de mobilizao e advocacy, fundada em 1999, que teve intensa
participao no processo do Fundeb, inclusive com submovimentos, como
o Fundeb pra Valer! e Fraldas Pintadas (MARTINS, 2011).
Srie
18 Legislao

O processo do segundo PNE seguiu esse padro de discusso e mobiliza-


o. A Campanha Nacional pelo Direito Educao, mais uma vez, consti-
tuiu um submovimento o PNE pra Valer!. Outros atores ocuparam esse
cenrio, como o movimento Todos pela Educao, fundado em 20068, e a
Fineduca, Associao Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educa-
o, fundada em 2011.
O segmento privado tambm constituiu suas redes: em 2008, Abmes, Anup,
Abrafi, Anaceu e Semesp criaram o Frum das Entidades Representativas
do Ensino Superior Particular. E os interesses privados na rea da educao
relacionados a grupos de educao de capital aberto fundaram sua prpria
associao, a Abraes.
Em dezembro de 2010, em decorrncia de deliberao da Conferncia
Nacional de Educao (Conae), foi criado o Frum Nacional de Educao
(FNE), espao de interlocuo entre a sociedade civil e o Estado brasileiro,
institudo pela Lei do PNE e composto por 35 entidades, muitas das quais
aqui mencionadas.
Em suma, diversos segmentos, com velhos e novos atores, frequentemente
com vises, interesses e propostas distintas e conflitantes, passaram a se
preocupar com uma participao mais qualificada nos debates e na propo-
sio de polticas educacionais.
Pode-se indicar que a mirade de atores do setor educacional que partici-
pou da construo do PNE 2014-2024 foi assim constituda:

Atores governamentais
a) Poder Executivo no plano federal: Presidncia da Repblica, Casa
Civil, Secretaria de Relaes Institucionais (SRI), Ministrio da
Educao (MEC), Ministrio da Fazenda (MF);
b) Congresso Nacional: Cmara dos Deputados e Senado Federal.

8 O movimento Todos pela Educao rene como mantenedores institutos e fundaes privadas em-
presariais que se preocupam com a escolaridade da populao e a melhoria da qualidade da mo de
obra, insatisfatria para as necessidades do mercado. So seus mantenedores: Fundao Ita Social,
Fundao Bradesco, Fundao Telefnica, Gerdau, Instituto Camargo Correa, Instituto Unibanco,
Ita BBA, Santander, Suzano, Fundao Lemann, Instituto Pennsula, DPachoal. Entre seus par-
ceiros figuram Fundao Santillana, Instituto Ayrton Senna, Fundao Victor Civita, McKinsey &
Company, Instituto Natura, Saraiva, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
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Conselhos e fruns de educao institucionais: CNE, FNCE, Uncme, FNE.


Movimentos sociais
a) Entidades representativas dos segmentos da comunidade educacional:
CNTE, UNE, Ubes, Andes, Fasubra, Andifes, Crub, Proifes, Contee;
b) Entidades cientficas: Anped, Anpae, Anfope, FCC, SBPC, Cedes,
Fineduca;
c) Redes de movimentos: Mieib, Campanha Nacional pelo Direito
Educao, Apaes/Fenapaes, Frum Nacional de Educao Inclusiva,
Feneis, Todos pela Educao.

Sociedade civil (gestores)


a) Entidades representativas de gestores dos entes federados na esfera
educacional: Consed, Undime;
b) Entidades representativas de gestores dos entes federados em outros
setores: CNM, Confaz, Abrasf.

Sociedade civil vinculada ao setor privado na rea educacional


a) Segmento privado empresarial da educao: Anup, Anaceu, Abmes,
Confenen, Fenep, Sistema S, Grupo Positivo;
b) Interesses privados na rea da educao relacionados a grupos de
educao de capital aberto: Abraes.

Organizaes da sociedade civil e think thanks voltadas formulao


de polticas pblicas: Cenpec, Instituto Alfa e Beto, Centro de Polticas
Pblicas do Insper.
Os atores no governamentais formularam suas propostas, que foram
encaminhadas aos parlamentares inicialmente na forma de sugestes de
emendas e, ao longo da tramitao, por meio de anlise dos substitutivos
apresentados pelos relatores em ambas as Casas. Nos anais da comisso
especial da Cmara constam:
sugestes de emendas da Campanha Nacional pelo Direito Educao,
na fase inicial;
sugestes de emendas da Uncme;
manifestao da CNM, favorvel ao substitutivo do Senado.
O Poder Executivo acompanhou a proposio no Congresso e exerceu me-
diao e presso sobretudo em relao s bancadas da base de apoio e aos
Srie
20 Legislao

relatores na Cmara e no Senado para manter os aspectos centrais de sua


proposta. Ao final do processo, sancionou o PNE sem vetos.
Os deputados e senadores envolvidos na tramitao, em sua maioria, vie-
ram de trajetria ligada educao, muitos foram gestores (secretrios de
educao, reitores, prefeitos) ou dirigentes de entidades educacionais. As-
sim, alm de dialogar com o Executivo, movimentos e atores da sociedade
civil apresentavam suas prprias proposies.
Da a dimenso do processo legislativo comparvel, em alguns aspec-
tos, ao da Constituinte , com mais de trs mil emendas s na Cmara, se
consideradas as dirigidas ao projeto original e ao primeiro substitutivo da
comisso especial.
Diante desse conjunto de atores e respectivas propostas, presses e contra-
presses, coube aos relatores, sobretudo ao deputado ngelo Vanhoni, que
primeiro teve que lidar com a pea legislativa do Executivo, promover os
ajustes e consensos a partir das mediaes chanceladas pelas comisses e
pelo Plenrio da Cmara dos Deputados.

6. POLMICAS EM DESTAQUE
Apesar do volume de emendas, apresentadas a quase todos os itens do PNE,
possvel, a partir dos destaques feitos nos momentos decisivos das vota-
es, pr em relevo algumas polmicas.
Em primeiro lugar, a questo do financiamento, que inclui dois importan-
tes aspectos, o investimento em educao em relao ao percentual do PIB
e a adoo do custo-aluno-qualidade inicial (CAQi) e do custo-aluno-qua-
lidade (CAQ), com complementao da Unio.
O projeto original previa que o investimento pblico em educao fosse
ampliado progressivamente at atingir, no mnimo, o patamar de 7% do
produto interno bruto do pas, ao final do decnio. A redao ampla reme-
tia ao investimento total. Em 2010, segundo dados do Inep, o investimento
total era de 5,8% e o investimento direto, de 5,1% do PIB. Isto , o esforo
proposto seria de pouco mais de 1% do PIB, em dez anos.
Em 17 de agosto de 2011, a Campanha Nacional pelo Direito Educao
lanou a nota tcnica Por que 7% do PIB para a educao pouco?.
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Em 5 de dezembro de 2011, um primeiro substitutivo do relator propunha


o mnimo de 8% do PIB, ao final do decnio. Aps a anlise das emendas ao
substitutivo, em 24 de abril de 2012, a redao foi alterada de forma a pre-
ver 7,5% do PIB, considerando o investimento direto, e 8%, considerando o
investimento total.
Na reunio do dia 26 de junho de 2012, foram apreciados os destaques, sen-
do aprovados os 10% do PIB na Meta 20, nos seguintes termos:
Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao pblica
de forma a atingir, no mnimo, o patamar de sete por cento do
produto Interno Bruto (PIB) do pas no quinto ano de vigncia
desta lei e, no mnimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao
final do decnio.
Essa redao foi modificada pelo Senado, cujo substitutivo retirava a ex-
presso pblica e acrescentava remisso ao art. 5, 5, que previa:
5 O investimento pblico em educao a que se refere o art. 214,
inciso VI, da Constituio Federal, e a Meta 20 do anexo desta lei,
engloba os recursos aplicados na forma do art. 212 da Constitui-
o Federal e do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, bem como os recursos aplicados nos programas de
expanso da educao profissional e superior, inclusive na forma
de incentivo e iseno fiscal, as bolsas de estudos concedidas no
Brasil e no exterior, os subsdios concedidos em programas de fi-
nanciamento estudantil e o financiamento de creches, pr-escolas e
de educao especial na forma do art. 213 da Constituio Federal.
Ao final do processo, prevaleceu a redao da Cmara para a Meta 20, mas
com o 5 do art. 5 proposto pelo Senado (art. 5, 4, na lei aprovada).
Houve destaque supressivo em relao ao novo pargrafo, mas, ao final, a
votao foi por sua permanncia. Assim, tornou-se possvel contabilizar os
recursos de isenes fiscais que financiam programas como o Prouni e o
Pronatec, ou os emprstimos que compem o Fies na meta de investimento
pblico em educao.
Ainda sobre financiamento, o Senado havia retirado do projeto a estratgia
20.10 da Cmara, que previa a complementao da Unio ao CAQi e ao
CAQ. Em 2013, a Fineduca lanou a nota Por que a Unio deve comple-
mentar o CAQi no PNE?. Com isso, foi mantida a redao da Cmara.
Srie
22 Legislao

Outra polmica ocorreu na discusso da Meta 4 (educao especial), em re-


lao ao atendimento educacional especializado preferencialmente na rede
pblica (expresso adotada na LDB). No debate entre atores que defendiam
a educao inclusiva na rede pblica e os que reivindicavam um atendi-
mento educacional especializado complementar, foram bem-sucedidas as
Apaes, que, ao apoiarem o ltimo grupo, conseguiu que fosse mantida a
expresso preferencialmente.
A mais ruidosa polmica diz respeito alterao da diretriz que previa a
superao das desigualdades educacionais (inciso III do art. 2 do substitu-
tivo da Cmara). O Senado alterou esse dispositivo, retirando a nfase na
promoo da igualdade racial, regional, de gnero e de orientao sexual,
expresso substituda por cidadania e na erradicao de todas as formas de
discriminao. A contenda terminou favorvel ao Senado, com a aprova-
o do destaque para manter seu texto.
A substituio da expresso expectativas de aprendizagem contida na
proposta original do Executivo , por direitos e objetivos de aprendizagem
e desenvolvimento foi mais um momento polmico, com a insero pelo
Senado de referncia base nacional comum curricular, a configurar os
mencionados direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento. Re-
jeitada pelo relator na Cmara, a proposta foi, no entanto, vitoriosa, e pas-
sou a constar das estratgias 2.2 e 3.3 da Lei n 13.005/2014.
Em relao ao Ideb (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica), a for-
mulao da proposta encaminhada pelo Executivo erigia este ndice con-
dio de centro da avaliao, tanto no caput do art. 11, como na Meta 7, em
que a mdia do ndice se transformou na meta de avaliao da qualidade.
Desde o primeiro substitutivo na Cmara, o art. 11 foi elaborado de ma-
neira mais abrangente, constituindo um sistema nacional de avaliao da
qualidade da educao bsica, com indicadores de avaliao institucional,
que incluem o perfil do alunado o que abre espao para suprir uma das
lacunas do Ideb (SOARES e XAVIER, 2013).
A estratgia 7.36, acrescentada pelo Senado, referia-se a polticas de est-
mulo para as escolas que melhorassem seu desempenho no Ideb. Apesar de
ter sido retirada pelo relator na Cmara, foi aprovado destaque para mant-
-la. H o temor de que essa estratgia seja interpretada como forma de criar
condies para repasses ou fatores que interfiram na remunerao dos do-
Plano Nacional de Educao 2014-2024 23

centes, como bonificaes para professores dependentes do desempenho


dos alunos no Ideb. Isso, entretanto, no est escrito na lei.

7. CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS


O segundo Plano Nacional de Educao aprovado por lei representa uma
vitria da sociedade brasileira, porque legitimou o investimento de 10% do
PIB em educao e adotou o custo-aluno-qualidade. Afinal, a Meta 20 exis-
te para garantir todas as outras metas que trazem as perspectivas de avano
para a educao brasileira, nas dimenses da universalizao e ampliao
do acesso, qualidade e equidade em todos os nveis e etapas da educao b-
sica, e luz de diretrizes como a superao das desigualdades, valorizao
dos profissionais da educao e gesto democrtica.
O desafio a execuo, para que sejam cumpridas as vinte metas, a partir
de suas 254 estratgias.
preciso completar o processo de planejamento tendo em vista a organi-
zao federativa do Estado brasileiro, com a elaborao e o alinhamento
dos planos de educao decenais dos estados e municpios. Da mesma for-
ma, cabe ateno para alinhar e harmonizar os planos plurianuais (PPAs)
e demais peas do ciclo oramentrio com o PNE, de forma a garantir que
aqueles assegurem a consignao de dotaes oramentrias compatveis
com as diretrizes, metas e estratgias que dispe o art.10 do PNE.
O maior desafio refere-se ao papel que a Constituio atribuiu ao PNE: ar-
ticular o sistema nacional de educao.
A Lei n 13.005/2014 traz importantes instrumentos para viabilizar as
aes conjuntas em regime de colaborao e o monitoramento contnuo do
processo de execuo do PNE. Assim, o art. 5 define as instncias respon-
sveis pelo monitoramento contnuo e pelas avaliaes peridicas da exe-
cuo do PNE: Ministrio da Educao, Comisso de Educao da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, Conselho Nacional de Educao e F-
rum Nacional de Educao.
O art. 7, em seu 5, prev a criao de uma instncia permanente de nego-
ciao e cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os muni-
cpios. necessrio que os atores institucionais e sociais que contriburam
para a construo do PNE acompanhem sua execuo.
Srie
24 Legislao

H algumas iniciativas importantes em curso:


a Campanha Nacional pelo Direito Educao explicitou as demandas
institucionais do PNE (CARA, 2014);
o site De Olho nos Planos9 (http://www.deolhonosplanos.org.br) disponi-
biliza documentos de referncia (coleo De Olho nos Planos) e materiais
sobre processos participativos na elaborao dos planos de educao de
estados e municpios;
o Observatrio do PNE, plataforma on line (www.observatoriodopne.org.
br), coordenada pelo movimento Todos pela Educao, tem como obje-
tivo monitorar os indicadores referentes s vinte metas do PNE e res-
pectivas estratgias, alm de oferecer anlises sobre as polticas pblicas
educacionais10;
o portal <www.pne.mec.gov.br>, lanado pelo MEC, por meio da Secreta-
ria de Articulao com os Sistemas de Ensino (Sase), tem como fim apoiar
os diferentes entes federativos no desafio de alinhar os planos dos estados
e municpios ao PNE, com orientao das aes a serem realizadas no
planejamento da prxima dcada.
H ainda uma tarefa a ser coordenada pela Unio a partir, entendo, de ini-
ciativa dos poderes executivos das trs esferas, sem prejuzo das prerrogati-
vas dos legislativos , que a construo do Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica.
Para o Congresso Nacional, h uma importante agenda a ser enfrentada,
a comear pela aprovao de lei complementar regulamentando o art. 23,
pargrafo nico, da Constituio Federal, de forma a definir normas para a
cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios no
setor educacional.

9 O projeto foi organizado por um conjunto de entidades: Ao Educativa, Campanha Nacional


pelo Direito Educao, Unio dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme), Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), com apoio do Instituto C&A e da Unicef.
10 Conforme esclarece o site da plataforma: A iniciativa de vinte organizaes ligadas educao
especializadas nas diferentes etapas e modalidades de ensino que, juntas, vo realizar o acompa-
nhamento permanente das metas e estratgias do PNE. So elas: Capes, Cenpec, Comunidade
Educativa Cedac, Fundao Ita Social, Fundao Lemann, Fundao Maria Cecilia Souto Vi-
digal, Fundao Roberto Marinho/Canal Futura, Fundao Santillana, Fundao Victor Civita,
Instituto Avisa L, Instituto Natura, Instituto Paulo Montenegro, Instituto Rodrigo Mendes,
Instituto Unibanco, Ipea, Mais Diferenas, SBPC, Todos Pela Educao, Unesco e Unicef. O
desenvolvimento da plataforma contou com o apoio do BID.
Plano Nacional de Educao 2014-2024 25

O art. 3 da Lei do PNE prev que, na ausncia de indicao contrria, a


meta deve ser cumprida at o final da vigncia do plano. H, entretanto,
prazos intermedirios para vrias metas e estratgias, que devem ser acom-
panhados pelo Congresso11.
Enfim, cabe assinalar que o Congresso Nacional teve na tramitao do PNE
um momento de afirmao como um dos poderes do Estado. Em primeiro
lugar, a lei foi sancionada sem vetos. Alm disso, entre os dispositivos, foi
aprovado procedimento que procura sanar vrios inconvenientes:
Art. 12.At o final do primeiro semestre do nono ano de vign-
cia deste PNE, o Poder Executivo encaminhar ao Congresso
Nacional, sem prejuzo das prerrogativas deste Poder, o projeto
de lei referente ao Plano Nacional de Educao a vigorar no pe-
rodo subsequente, que incluir diagnstico, diretrizes, metas e
estratgias para o prximo decnio.
Dessa forma, permite-se um debate com tempo para maturao, partici-
pao da sociedade civil e construo de consensos descolado do ano elei-
toral, sem impedir a apresentao de projeto por parlamentar, como foi o
caso do primeiro PNE aprovado por lei, em que tramitaram conjuntamente
as propostas do deputado Ivan Valente e do Poder Executivo.
Partiu da Cmara dos Deputados a provocao para que o Executivo en-
caminhasse as notas tcnicas que fundamentavam suas propostas de me-
tas e estratgias, uma vez que a proposio no viera acompanhada de
diagnstico.
Finalmente, uma questo incidental na tramitao permitiu que o Congresso
recuperasse seu poder de agenda. A partir da ameaa de ser o PNE objeto de
trancamento por medidas provisrias (MPs) o que transferiria sua apre-
ciao final para depois das eleies de 2014 , o deputado Glauber Braga,
presidente da Comisso de Educao, formulou questo de ordem alegando
que o PNE, plano decenal expressamente previsto na Constituio Federal,
um plano plurianual e, portanto, protegido de trancamento por MPs, nos
termos do art. 62, 1, d, da Carta Magna. Esse entendimento consolidou-se
com o parecer favorvel da deputada Maria do Rosrio, relatora na CCJC

11 Ver nota tcnica Plano Nacional de Educao atribuies e prazos intermedirios da Lei
n 13.005, de 2014. Disponvel em: <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/
comissoes-permanentes/ce/plano-nacional-de-educacao/nota-tecnica-conle-prazos-pne-2014-2024>.
Srie
26 Legislao

do recurso contra deciso que negava a questo de ordem formulada pelo


deputado Glauber Braga. Com o julgamento favorvel a esta proposio pela
CCJC, o PNE pde ser votado, o Legislativo no ficou impedido de legislar
por ao do Executivo (edio de MP), e o PNE no ser emendvel por MP
no futuro.
O PNE est em vigor foi aprovada a pea de planejamento. Entretanto, cons-
titui apenas o marco inicial de um processo que se desenvolver por dez anos,
com o potencial de trazer significativos avanos para a educao brasileira.

LISTA DE SIGLAS

ABE Associao Brasileira de Educao


Abmes Associao Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior
Abraes Associao Brasileira para o Desenvolvimento da Educao Superior
Abrafi Associao Brasileira das Mantenedoras das Faculdades Isoladas e Integradas
Abrasf Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das Capitais
Abrat Associao Brasileira de Empresas de Tecnologia da Informao
Abruc Associao Brasileira das Universidades Comunitrias
Anaceu Associao Nacional dos Centros Universitrios
Andes Sindicato Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior
Andifes Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior
Anec Associao Nacional de Educao Catlica do Brasil
Anfope Associao Nacional pela Formao dos Profissionais da Educao
Anpae Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao
Anped Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
Anup Associao Nacional das Universidades Particulares
Apae Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais
Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
Plano Nacional de Educao 2014-2024 27

CAQ Custo-aluno-qualidade
CAQi Custo-aluno-qualidade inicial
CCJC Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
CE Comisso de Educao
CEE/SP Conselho Estadual de Educao de So Paulo
CEC Comisso de Educao e Cultura
Cedac Centro de Educao e Documentao para Ao Comunitria
Cenpec Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria
CFT Comisso de Finanas e Tributao
CNE Conselho Nacional de Educao
CNM Confederao Nacional dos Municpios
CNTE Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
Conae Conferncia Nacional de Educao
Confaz Conselho Nacional de Poltica Fazendria
Confenen Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
Confetam Confederao dos Trabalhadores no Servio Pblico Municipal
Consed Conselho Nacional de Secretrios de Educao
Contee Confederao Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino
Crub Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras
CSP-Conlutas Central Sindical e Popular
EM Exposio de motivos
Federao de Sindicato de Trabalhadores Tcnico-Administrativos
Fasubra
das Instituies de Ensino Superior Pblicas
Fenapaes Federao Nacional das Apaes
Feneis Federao Nacional de Educao e Integrao dosSurdos
Fenep Federao Nacional das Escolas Particulares
Srie
28 Legislao

Fineduca Associao Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educao


FNCE Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao
FNE Frum Nacional de Educao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
Fundeb
e de Valorizao dos Profissionais da Educao
Ideb ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Insper Instituto de Ensino e Pesquisa
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
MEC Ministrio da Educao
Mieib Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil
MP Medida provisria
PIB Produto interno bruto
Programme for International Student Assessment
Pisa
(Programa Internacional de Avaliao de Alunos)
PL Projeto de lei
Projeto de lei da Cmara dos Deputados (tal como
PLC
identificado no sistema do Senado Federal)
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
Proifes Federao de Sindicatos de Professores de Instituies Federais de Ensino Superior
Pronatec Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
Prouni Programa Universidade para Todos
Sase Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
Secadi Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso
Plano Nacional de Educao 2014-2024 29

Sindicato das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos


Semesp
de Ensino Superior no Estado de So Paulo
Senac Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
Senai Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Setec Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica
Ubes Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas
UFG Universidade Federal de Gois
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFPR Universidade Federal do Paran
Uncme Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao
Undime Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
UNE Unio Nacional dos Estudantes
Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
Unicamp Universidade Estadual de Campinas
Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia
USP Universidade de So Paulo

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