Estado, Instituições

e Democracia:
democracia
Livro 9 | Volume 2

Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro

Estado, Instituições e Democracia: democracia

Livro 9 – Volume 2

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República
Ministro Samuel Pinheiro Guimarães Neto

Fundação pública vinculada à Secretaria de
Assuntos Estratégicos da Presidência da República,
o Ipea fornece suporte técnico e institucional às
ações governamentais – possibilitando a formulação
de inúmeras políticas públicas e programas de
desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus técnicos.

Presidente
Marcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relações Econômicas
e Políticas Internacionais
Mário Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Políticas do Estado,
das Instituições e da Democracia
José Celso Pereira Cardoso Júnior
Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas
João Sicsú
Diretora de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação,
Regulação e Infraestrutura
Márcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Políticas Sociais
Jorge Abrahão de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação
Daniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Estado, Instituições e Democracia: democracia

Livro 9 – Volume 2

Brasília, 2010

© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2010

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Série
Eixos Estratégicos do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 9
Fortalecimento do Estado, das Instituições e da Democracia

Volume 2
Estado, Instituições e Democracia: democracia

Organizadores/Editores
Fabio de Sá e Silva
Felix Garcia Lopez
Roberto Rocha C. Pires

Equipe Técnica
José Celso Cardoso Jr. (Coordenação-Geral)
Alexandre dos Santos Cunha
Bernardo Abreu de Medeiros
Carlos Henrique R. de Siqueira
Eduardo Costa Pinto
Fabio de Sá e Silva
Felix Garcia Lopez
José Carlos dos Santos
Luseni Maria C. de Aquino
Paulo de Tarso Linhares
Roberto Rocha C. Pires

Estado, instituições e democracia : democracia / Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada. – Brasília : Ipea, 2010.
v.2 (556 p.) : gráfs., mapas, tabs. (Série Eixos Estratégicos do De-
senvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituições
e da Democracia ; Livro 9)

Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-057-4

1. Estado. 2. Democracia. I. Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada. II. Série.
CDD 320.1

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são proibidas.

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO . ...............................................................................9
AGRADECIMENTOS...........................................................................13
INTRODUÇÃO
A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO
DA DEMOCRACIA.......................................................................................17
Parte I
Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporâneo:
situando o debate
CAPÍTULO 1
DEMOCRACIA, REPRESENTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO..............................47

Parte II
A experiência democrática brasileira:
dimensões e características
SEÇÃO IIa
Conquistas: consolidação dos sistemas representativo e
participativo e dos mecanismos de controle da burocracia
CAPÍTULO 2
RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA:
ELEITORES E REPRESENTANTES NO NÍVEL FEDERAL...........................................89
CAPÍTULO 3
SISTEMA POLÍTICO, DINÂMICA PARTIDÁRIA E A LÓGICA
DE COALIZÕES..........................................................................................127
CAPÍTULO 4
O PAPEL DA PARTICIPAÇÃO NAS POLÍTICAS SOCIAIS
DO GOVERNO FEDERAL............................................................................161
CAPÍTULO 5
ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL....................................................................................185

CAPÍTULO 6
OUVIDORIAS PÚBLICAS E DEMOCRACIA...................................................211
SEÇÃO IIb
Dilemas e desafios: novas direções para o debate sobre
as instituições democráticas brasileiras
CAPÍTULO 7
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008..........229
CAPÍTULO 8
REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS
DE POLÍTICAS PÚBLICAS...........................................................................259
CAPÍTULO 9
PARTICIPAÇÃO, BUZZWORDS E PODER.....................................................285
CAPÍTULO 10
DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS: O PAPEL DA BUROCRACIA
E DOS PARTIDOS Políticos......................................................................305
CAPÍTULO 11
É POSSÍVEL, MAS AGORA NÃO: A DEMOCRATIZAÇÃO DA JUSTIÇA
NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES.........................................337

parte III
A democratização da democracia brasileira:
condições e possibilidades
CAPÍTULO 12
Cidadãos e política: adesão democrática,
comportamentos e valores................................................................367
CAPÍTULO 13
MÍDIA E PODER: interesses privados na esfera pública
e alternativas para sua democratização.......................................403
CAPÍTULO 14
Valores sociais e democracia: desafios à construção
de uma cultura sensível aos direitos humanos.............................445

CAPÍTULO 15
Estado, sociedade civil e institucionalização da participação
no Brasil: avanços e dilemas.............................................................485
CAPÍTULO 16
O ESTATUTO POLÍTICO DA SOCIEDADE CIVIL: EVIDÊNCIAS DA CIDADE
DO MÉXICO E DE SÃO PAULO...................................................................505
NOTAS BIOGRÁFICAS......................................................................539
GLOSSÁRIO DE SIGLAS ..................................................................547

APRESENTAÇÃO

É com imensa satisfação e com sentimento de missão cumprida que o Ipea
entrega ao governo e à sociedade brasileira este conjunto – amplo, mas obvia-
mente não exaustivo – de estudos sobre o que tem sido chamado, na institui-
ção, de Eixos Estratégicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande
projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava
aglutinar e organizar um conjunto amplo de ações e iniciativas em quatro
grandes dimensões: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento gover-
namental, acompanhamento e avaliação de políticas públicas; iii) treinamento
e capacitação; e iv) oficinas, seminários e debates. O projeto se cumpre ago-
ra plenamente com a publicação desta série de dez livros – apresentados em
15 volumes independentes –, listados a seguir:
• Livro 1 – Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuições do
Conselho de Orientação do Ipea – publicado em 2009
• Livro 2 – Trajetórias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ências internacionais selecionadas – publicado em 2009
• Livro 3 – Inserção Internacional Brasileira Soberana
-- Volume 1 – Inserção Internacional Brasileira: temas de polí-
tica externa
-- Volume 2 – Inserção Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
• Livro 4 – Macroeconomia para o Desenvolvimento
-- Volume único – Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
• Livro 5 – Estrutura Produtiva e Tecnológica Avançada e Regional-
mente Integrada
-- Volume 1 – Estrutura Produtiva Avançada e Regionalmente Inte-
grada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
-- Volume 2 – Estrutura Produtiva Avançada e Regionalmente Inte-
grada: diagnóstico e políticas de redução das desigualdades regionais

10 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

• Livro 6 – Infraestrutura Econômica, Social e Urbana
-- Volume 1 – Infraestrutura Econômica no Brasil: diagnósticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 – Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsídios
para uma agenda de pesquisa e formulação de políticas públicas
• Livro 7 – Sustentabilidade Ambiental
-- Volume único – Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
• Livro 8 – Proteção Social, Garantia de Direitos e Geração de Oportunidades
-- Volume único – Perspectivas da Política Social no Brasil
• Livro 9 – Fortalecimento do Estado, das Instituições e da Democracia
-- Volume 1 – Estado, Instituições e Democracia: república
-- Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia
-- Volume 3 – Estado, Instituições e Democracia: desenvolvimento
• Livro 10 – Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforço de reflexão e de produção editorial apenas
foi possível, em tão curto espaço de tempo – aproximadamente dois anos de inten-
so trabalho contínuo –, por meio da competência e da dedicação institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as áreas da Casa, sem exceção, em diversos
estágios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
É, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratidão pela demonstração de
espírito público e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua missão institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeiçoamento das
políticas públicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituição torna público, também, seu agradecimen-
to a todos os professores, consultores, bolsistas e estagiários contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntários e/ou
servidores de outros órgãos e outras instâncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reuniões,
seminários, debates, textos de apoio e idas e vindas da revisão editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Temos muito ainda que avançar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste século XXI. Boa leitura e reflexão a todos! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira João Sicsú Jorge Abrahão José Celso Cardoso Jr. entre universidades. Liana Carleial Márcio Wohlers Mário Theodoro . mais de uma centena de pesquisadores do próprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituições diferentes.Apresentação 11 Estiveram envolvidas na produção direta de capítulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. centros de pesquisa. órgãos de governo. Para este esforço. contribuíram ao menos 230 pessoas. e ao convênio que com esta mantemos devemos especial gratidão. mas estamos convictos e confiantes de que o material que já temos em mãos e as ideias que já temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construção deste futuro. agências internacionais etc. certos de que os temas do planejamento e das políticas para o desenvolvimento – temas es- tes tão caros a nossas tradições institucionais – estão de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de decisão política governamental. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) – sólida parceira do Ipea em inúmeros projetos – foi aliada da primeira à última hora nesta tarefa.

.

Em segundo lugar. acerca de sua razão de ser. registrem-se nossos íntegros agrade- cimentos aos colegas Daniel Castro. este trabalho. Democracia e Desenvolvimento). o livro jamais existiria sem a decisão. no geral. e compartilha- da por seus diretores e assessores mais diretos. A bem da verdade. Sem eles. seja elaborando diretamente os capítulos. revisando-os e garantin- do o suporte técnico e logístico necessário a tal empreitada. Carlos Henrique R. enfim. a presença e a participação ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Marcio Pochmann. Este grupo foi formado. ainda em fins de 2007. debate. Liana Carleial. de Siqueira e José Carlos dos Santos foram assessores da primeira à última hora. Em primeiro lugar. nos três volumes que o compõem (República. Iranilde Rego. AGRADECIMENTOS Este livro (Fortalecimento do Estado. Jane Fagundes. Manoel Moraes. seja debatendo-os. em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno à Casa. devemos nosso reconhecimento. Tania Monteiro e Verônica Lima. método este que contou com uma série de etapas intermediárias de produção. de inaugurar um processo de revitalização institucional no instituto. uma dupla ousadia. Fernando Ferreira. João Sicsú. Márcio Wohlers. definitiva- mente. Gustavo Alves. instigada pelo pró- prio presidente do Ipea. revisão e validação dos textos de cada autor. Jorge Abrahão. Rosane Silveira. Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil páginas . os Srs. o método adotado para a construção do projeto/livro. das Instituições e da Democracia). de sua missão institucional. devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro. estaria ainda longe do fim. por ter garantido a institucionalidade e as condições objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. A este conjunto de profissionais. No processo propriamente editorial. José Celso Cardoso Jr. Considerando. nasceu sob o signo da ousadia. e a Sra. Mário Theodoro. responsáveis por resolver todos os contratempos que são inerentes a um projeto com estas dimensões tanto à montante – junto aos autores – como à jusante – junto ao editorial. em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo. pelos co- legas Elidiana Brandão. de suas capacidades instaladas. em particular. seus desafios e algumas estratégias possíveis e necessárias de ação para o futuro imediato. responsáveis pela condução de ações significativas ao longo desta gestão. de suas potencia- lidades institucionais.

representação e desenvolvimento. aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoção de Intercâmbio de Estudantes de Graduação (PROING) do Ipea. dinâmica partidária e a lógica de coalizões. E a Robson Poleto dos Santos. Democracia e desenvolvi- mento no Brasil contemporâneo: situando o debate. professor titular da Universidade Federal Fluminense (UFF) e diretor-presidente do Instituto Ciência Hoje. com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatórios estão reunidos nos volumes deste livro. vale dizer. A seção IIa. do qual este volume. é parte integrante. A Parte II. a academia e a sociedade brasileira. ajudaram não só a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro. para o debate público com o governo. de teor aberto e marcadamente crítico. foi escrito por Lucio Rennó. foi escrito por Renato Lessa. professora livre-docente do Departa- mento de Ciência Política da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) .14 Volume 2 – Estado. que mobilizou esforços não desprezíveis para garantir toda a logística das atividades que supor- taram a realização do projeto. Democracia e Desenvolvimento). Instituições e Democracia: democracia que compõem os três volumes deste livro. Finalmente. que integra a Parte I. No âmbito administrativo e financeiro. bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. Democracia. está dividida em dois blocos. Sistema político. visando servir tanto como veículo informativo a respeito das grandes questões nacionais priorizadas em cada um dos três volumes (República. A experiência democrática brasileira: dimensões e características. PhD em Ciência Política pela University of Pittsburgh e professor adjunto do Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas (CEPPAC) da Universidade de Brasília (UnB). Conquistas: consolidação dos sistemas repre- sentativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia. No que diz respeito aos capítulos deste volume. não podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea. Responsividade e qualidade da demo- cracia: eleitores e representantes no nível federal. como também a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. cumpre conceder créditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os capítulos fossem escritos no espírito geral do livro. O capítulo 3. assim produzidos: o capítulo 2. por meio do convênio Ipea/Cepal. Carlos Mussi. os quais. Tampouco podemos deixar de mencionar a participação técnica dos colegas da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). quanto como ponto de partida analítico. foi escrito por Rachel Meneguello. que com dedicação e zelo elaborou o glossário de siglas deste livro. Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky. em particular. mas não menos importante. o capítulo 1. envolve cinco capítulos.

doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. mas agora não: a democratização da Justiça no cotidiano dos advogados populares. O capítulo 14. além de mestre em Administração Pública pela Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ). que. mestre em Ciência Política pela UNICAMP. foi escrito por Francisco Fonseca. reúne os últimos cinco capítulos. o capítulo 11. além de bacharel pela USP e mestre em Di- reito pela UnB. doutor em História pela USP e. A Parte III. O capítulo 9. Dilemas e desafios: novas direções para o debate sobre as insti- tuições democráticas brasileiras. professora titular da Fundação Getulio Vargas de São Paulo (FGV/SP) e da Faculdade de Economia e Administração (FEA) da USP. mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentável pela UnB. Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008. A democratização da democracia brasileira: condições e possibilida- des. mestre em Ciências Sociais pela Universidade do Esta- do do Rio de Janeiro (UERJ) e. Por fim. Estados Unidos. que. professor de Ciência Política na FGV/SP. A seção IIb. foi escrito pela técnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea Maria Aparecida Azevedo Abreu. foi escrito por Fabio de Sá e Silva. é doutorando em Direito. Estados Unidos. Política e Sociedade pela Northeastern University. O capítulo 12. foi escrito por Maria Rita Loureiro. mestre e doutora em Ci- ência Política pela Universidade de São Paulo (USP). Por fim. foi igualmente escrito por Rachel Meneguello. O capítulo 10. Valores sociais e democracia: desafios à construção . O capítulo 7. Mídia e poder: interesses privados na esfera pública e alternativas para sua democratização. Cidadãos e política: adesão de- mocrática. foi escrito por Mariana Lopes Alves. Participação. é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual ouvidor da instituição. comportamentos e valores. sociólogo. o capítulo 6. O capítulo 8. Accountability e controle social na admi- nistração pública federal. envolve outros cinco capítulos assim produzidos.Agradecimentos 15 e diretora do Centro de Estudos de Opinião Pública (CESOP) desta universida- de. O capítulo 5. PhD em Ciência Política pela New School for Social Research. e professor-associado da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado. foi escri- to por Antonio Rito Semeraro Cardoso. O capítulo 4. Representação de interesses nos conselhos nacionais de políticas públicas. O capítulo 13. Ouvidorias públicas e democracia. atualmente. É possível. O papel da participação nas políticas sociais do governo federal. foi escrito por Leonardo Avritzer. Democracia e políticas públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos. foi escrito pelo técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Igor Ferraz da Fonseca. buzzwords e poder. graduada em Direito. foi escrito por Felix Garcia Lopez. das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea. atualmente. Espanha. pós-graduanda em Processos Políti- cos Contemporâneos – área de Ciência Política – da Universidade de Salamanca (Usal).

Estado. debatidos e editados pelos téc- nicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Fabio de Sá e Silva. Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP e diretor científico e pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) em São Paulo. Todos os capítulos integrantes deste volume 2. sempre críticas e insti- gantes.16 Volume 2 – Estado. Felix Garcia Lopez e Roberto Rocha C. O estatuto político da sociedade civil: evidências da Cidade do México e de São Paulo. Instituições e Democracia: democracia. docente do Mestrado em Saúde Coletiva da Universidade Católica de Santos (Unisantos). o capítulo 16. sociólogo com mestrado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Instituições e Democracia: democracia de uma cultura sensível aos direitos humanos. os quais escre- veram também a introdução. professor doutor do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Filosofia. sociedade civil e institucionalização da participação no Brasil: avanços e dilemas. Orçamento e Gestão (MPOG) Marco Antonio Carvalho Natalino. relidos. certos de que suas contribuições. Os Editores . Estado. um roteiro pro- fícuo à retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. professora aposentada da USP e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC). editores do presente volume. reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos. O capítulo 15. de forma sequenciada ao longo deste volume. A democracia no desenvolvimento e o desenvol- vimento da democracia. foi escrito por Amélia Cohn. foi escrito por Adrián Gurza Lavalle. A todos os autores e os colaboradores. além de apresentar seu sumário analítico. compõem. Pires. socióloga. Por fim. texto que. foram lidos. foi escrito pelo especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento. propõe-se a indicar novas agendas de pesquisa no âmbito do tema democracia e desenvolvimento.

ao longo desses capítulos e no processo de cons- trução deste volume. na visão mais recente de que. bem como identificar os temas e os problemas cru- ciais que emergem desse conjunto de reflexões. o texto está dividi- do em duas seções principais. este volume oferece um amplo quadro descritivo e analíti- co da experiência democrática contemporânea no Brasil. Esta introdução busca oferecer uma síntese das partes e dos capítulos que compõem o volume. reconhecer na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento. despontou como três proposições centrais para a análise contemporânea da democracia brasileira. sempre teve foco em dois grandes temas: o crescimento econômico e a distribuição de renda. Os elementos políticos e institucionais que organizam as relações sociais e ajudam a promover um sentido comum de cidadania raramente tiveram es- paço nessa agenda. diante da qual o país mais uma vez se vê colocado. só pôde entrar em cena como “possível resultante” do desenvolvimento. . no limite. Assim. A democracia. Os textos assim produzidos abordam tanto as conquistas alcançadas nestas mais de duas décadas quanto os desafios e as perspectivas que se colocam para o futuro. Ao colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento. em particular. Sob esse enfoque. este vo- lume abre possibilidades para reconsiderar essas relações e. já não se pode mais pensar o desenvolvimento nos mesmos termos e condições do período autoritário. A segunda apresenta o que. Para tanto. o volume configura uma tentativa de organizar e sistematizar uma agenda de pesquisa voltada à compreensão das possibilidades e das alternativas para o apro- fundamento da nossa democracia e de sua articulação com o desenvolvimento. A primeira detalha as discussões e os argumen- tos contidos nos capítulos com os quais o leitor mais adiante se defrontará. com a consolidação de instituições democráticas. INTRODUÇÃO A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA A existência de um volume dedicado ao tema democracia em uma série de livros que discute perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sugere uma aproxima- ção até certo ponto original. A tarefa de construção de um projeto para o desenvolvimento de longo prazo. com base na contribui- ção de especialistas empenhados em debatê-la a partir de vários ângulos. tanto em nosso pensamento social quanto em nos- sa práxis política. na ótica da teoria da modernização ou como um de seus “pressupostos abstratos”.

nas palavras de Vieira Pinto) é um elemento indispensável a quaisquer processos de desenvolvimento nacional. ele oferece uma contribuição da qual todo este volume se beneficiará: ele sugere avaliar as instituições e os processos democráticos a partir das possibi- lidades que estes criam para que as “massas” exprimam suas demandas e. o texto avalia que a crescente presença das massas na vida política (a “democratização fundamental”. Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporâneo: situan- do o debate. sociedade e mercado. A primeira estabelece uma aproximação bastante original entre democracia e desenvolvimento. Democracia. cujos termos serão explorados em maior profundi- dade ao final desta introdução. Instituições e Democracia: democracia 1 ORGANIZAÇÃO DO VOLUME Este volume encontra-se dividido em três partes. Nesse sentido. e sobretudo a partir das contribuições da Parte II. com inclusão formal de adultos como eleitores. As razões para que isso ocorra no Brasil. o capítulo 1. representação e desenvolvimento. pode-se pensar em uma agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se . não estariam tanto em desenhos institucionais. com isso. enfim. em seguida. o volume aborda a dimensão mais propriamente institucional da democracia brasileira para. pois podem estar presentes em cenário de “descolamento” entre o corpo de representantes e o de eleitores. Embora o capítulo 1 limite seu campo de análise ao tema da representa- ção. mas sim no modo pelo qual o eleitorado se configurou historicamente no país. e as condições e os entraves para a democratização da democracia no Brasil. o texto. em meio às relações entre Estado. A segunda porção do texto parte dessa proposta para avaliar a represen- tação política no Brasil em sua relação com os processos de “democratização”. cujo argumento central está estruturado em duas partes relativa- mente distintas. sustenta. Resgatando uma antiga contribuição do filósofo brasileiro Álvaro Vieira Pinto. as dimensões e as características da experiência democrática no país. já que as identidades que constituem o corpo da representação definem-se de modo distinto e independente das que estão no corpo do demos”. Após situar as discussões sobre a democracia no contexto de suas relações com o desenvolvimento. que organizam os debates e a relação entre os capítulos em torno de três questões: a relação entre democracia e desenvolvimento. O pressuposto teórico é o de que “a continuidade das eleições e a ausência de impedimentos à participação eleitoral” não cumprem os “requisitos básicos e suficientes da representação”. mas com baixa escuta para o tema da democratização. o texto considera o caso brasileiro “um experimento de governo representativo. A Parte I. consiste de único texto. completar o quadro analítico com re- flexões sobre o processo pelo qual ela ganha – ou perde – substância.18 Volume 2 – Estado. formulem publicamente a exigência de um “projeto de desenvolvimento”. Assim.

ou um sistema multidimensional. O capítulo 2. decisionismo reformista e representação podem ensejar os processos de “democratização fundamental” reclamados por Vieira Pinto.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 19 e como a representação. assim. e ii) os desafios a serem ainda enfrentados no quadro geral da nossa democracia. Nesse sentido. aqui a estratégia deliberada foi de justapor e aproximar reflexões a res- peito de cada uma delas no interior de duas seções que contemplam. nossa institucionalidade democrática é retratada a partir de três dimensões não es- tanques. reúne textos que delineiam os contornos tomados pela democracia brasileira em sua dimensão mais propriamente institucional e avaliam as conquistas al- cançadas e os desafios a serem enfrentados para ampliá-la. segundo a qual o regime político atualmente vigente no Brasil não pode ser reduzido a nenhuma destas três dimensões específicas. A compreensão da morfologia institucional de nossa democracia nessas três dimensões e em suas interações recíprocas expressa uma percepção que emerge do volume como um todo. do Legislativo federal. os vínculos do decisionismo com a participação e as possíveis combinações entre energias participativas. este volume adota uma forma que pode soar pouco convencional a alguns leitores. Conquistas: consolidação dos sistemas representati- vo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia. em particular. o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e repre- sentantes no nível federal. A experiência democrática brasileira: dimensões e características. analisa se e em que medida este sistema responde de fato às demandas de seus eleitores em três momentos diferentes: no processo de distribuição das cadeiras por unidades da Federação (UFs). Enquanto a maior parte dos tra- balhos nesta área segmenta a análise e se debruça apenas sobre uma ou outra das dimensões constitutivas da morfologia institucional da democracia brasi- leira. que se alicerça em: i) procedimentos eleito- rais e regras que organizam a atuação dos partidos políticos e de representantes eleitos. mas que interagem umas com as outras: o sistema representativo. avalia o grau de responsividade de nosso sistema político. Em virtude dessa compreensão. ii) nas instituições participativas e em seus vínculos com a formulação e o controle de políticas públicas. e iii) nos instrumentos de monitoramento e fiscalização da atuação de burocracias públicas. a seção IIa. Nesta parte. todavia: i) os avanços alcançados nas duas últimas décadas. Os avanços – a consolidação dos sistemas representativo (capítulos 2 e 3) e participativo (capítulo 4) e o aprimoramento dos instrumentos de controle da burocracia (capítulos 5 e 6) – compõem. Trata-se de um mosaico. na alocação das cadeiras do Parlamento após o processo eleitoral e na formulação das políticas públicas. . A Parte II.

analisa os efeitos que a presidencialização das disputas eleitorais produz sobre a dinâmica das coligações e das disputas eleitorais em nível subnacional. e não apenas as cadeiras legislativas disputadas a cada eleição. o texto apresenta um tema central para a agenda futura de pesquisas e ainda lacunar na literatura espe- cializada. Por outro lado. à primeira vista.” Esta análise sobre as coalizões no nível subnacional indicam. ainda. Em termos mais gerais. que é a conversão dos votos em cadeiras parlamen- tares. do sistema político brasileiro. O capítulo 4. Sistema político. a discussão insere-se em um debate mais amplo e promissor. o que impõe um desafio para novas pesquisas que compre- endam e expliquem melhor a racionalidade que orienta esses partidos na arena político-eleitoral. são apresentados dados que corroboram os efeitos – pressupostos na literatura normativa já disponível – sobre os impactos positivos da participação social na gestão das políticas. que procura avaliar a qualidade dos sistemas democráticos vigentes em uma perspectiva que pretenda ir além dos estudos que se circunscrevem à avaliação das regras formais que conformam o Poder Legislativo. nada ao integrarem coligações para cargos majoritários. dinâmica partidária e a lógica de coalizões. ain- da detido à dimensão eleitoral/representativa de nossa experiência democrática. O papel da participação nas políticas sociais do governo federal. o que se evidencia na disparidade entre estas coligações e a distribuição das cadeiras nas assembleias estaduais. Sem desco- nhecer a necessidade de evidências mais sólidas sobre a relação de causalidade entre participação e oferta/qualidade dos serviços públicos.20 Volume 2 – Estado. . está abaixo do desejável e. introduz a discussão sobre o componente participativo e trata do crescimento e da consolidação da participação na formulação de políticas públicas. Como o próprio texto ressalta “as possibilida- des de governabilidade nos estados no sistema não se realizam de forma ótima por meio dos ganhos legislativos dessas coalizões vencedoras. qual seja: a efetividade das instituições participativas e sua relação com o aprimoramento das políticas públicas governamentais. O capítulo 3. O texto apresenta evidências que apontam baixos retornos imediatos para grande parte dos partidos que integra as coligações em pleitos para cargos majoritários e pro- porcionais. que uma das dimensões da responsividade do sistema. O texto revela. de outro lado. Instituições e Democracia: democracia O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos e apresenta um balanço positivo do nível de responsividade do Parlamento e. que parcela bastante expressiva dos partidos pequenos ganha pouco ou. Talvez sejam outros os ganhos esperados a médio e longo pra- zos. de forma geral. o capítulo sublinha que as coligações eleitorais ma- joritárias não são bons preditores das coalizões políticas de governo que se forma- rão. Para tanto. em particular a ampliação da oferta de serviços. em certa medida. estabelece um contraponto à avaliação positiva apresentada ao Legislativo federal no capítulo 2.

O capítulo 5. Os capítulos 5 e 6 agregam à seção IIa a necessária discussão sobre a dimen- são do controle das burocracias públicas. Ouvidorias públicas e democracia. O texto avalia os avanços e os retrocessos à luz destes conceitos e delineia sugestões para a reforma da gestão pública brasileira. o capítulo destaca algumas continui- dades e diferenças entre as gestões FHC e Lula e destaca obstáculos a superar e mudanças necessárias para aprofundar as reformas em favor da incorporação de mecanismos de accountability adequados a uma gestão pública mais eficiente e efetiva na obtenção de resultados. Em particular. os capítulos enfatizam os dilemas e os desafios para o aperfeiçoamento das insti- tuições democráticas no país. diferentemente da anterior. ressaltando o forte avanço obtido nesse campo. Accountability e controle social na administração pública federal. Dilemas e desafios: novas direções para o debate sobre as instituições democráticas brasileiras. é em que medida o governo de fato é responsivo às de- liberações nas novas instâncias participativas – conselhos e conferências. por parte desses atores. avalia o recente desenvol- vimento deste importante mecanismo na ampliação do controle social e da res- ponsividade dos órgãos públicos na condução das políticas. dos mecanismos de democracia direta no Brasil . retoma a perspectiva analítica que conduz a um exa- me da institucionalidade democrática brasileira a partir de suas três dimensões constitutivas (o sistema representativo. Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008. Porém.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 21 O capítulo também faz um balanço dos dois governos Lula quanto à adoção ou à ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas federais. o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia). O capítulo 6. que demanda controle atento dos analistas e da so- ciedade organizada. analisa as mudanças ocorridas na adminis- tração pública brasileira desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) a partir dos dois conceitos que enuncia em seu título. em especial – e em que medida a pauta de deliberação dessas instâncias resulta de demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou reflete apenas interesses e demandas governamentais. reto- ma as reflexões sobre a atuação do Parlamento e dos parlamentares. Uma vez discutidas algumas das principais conquistas na consolidação de um arcabouço democrático no Brasil ao longo das últimas duas décadas. Em particular. o texto retoma a trajetória de institucionalização deste mecanismo e indica em que arcabouço formal e lógica institucional ele se insere para potencializar sua capacidade de democratizar e aprimorar o controle da burocracia e a entrega de serviços de qualidade ao cidadão. a seção IIb. O capítulo 7. examinando os usos. Uma nota de precaução. nesta seção.

No contexto da ampla disseminação de instituições participativas.22 Volume 2 – Estado. Representação de interesses nos conselhos nacionais de políticas públicas. como os conselhos. aprofunda as reflexões sobre a dimensão participativa da democracia bra- sileira. O capítulo 8. Conselho das Cidades (ConCidades) e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Nesse sentido. este capítulo aponta para as potencialidades e os desafios relacionados à implementação de instrumen- tos de participação da sociedade por parte dos representantes democraticamente eleitos. . percebe-se que a uti- lização de mecanismos de democracia direta permanece pouco explorada. Porém. ampliação de zonas eleitorais. Os efeitos positivos dos mecanismos de democracia direta – como referendos. o capítulo descreve a forma pela qual os instrumentos de democracia direta foram criados e regulamentados. implementação e controle das políticas públicas. mesmo após mais de 20 anos da promulgação da atual Constituição. para os quais a utilização de mecanismos de consulta é exigida pela própria Constituição. não tendo recebido a mesma atenção dedicada ao aprimoramento dos instrumentos representativos – por exemplo: urnas eletrônicas. as perspectivas de longo prazo apontam para possibilidades de maior desenvolvimento institucional e consequente maior utilização desses instrumen- tos na esteira do aperfeiçoamento das práticas representativas. os resultados en- contrados no Brasil indicam incipiência na mobilização destes – mais da metade das propostas de consulta se refere a processos de modificação territorial. consa- grou de forma inovadora o modelo misto de democracia representativa e direta que deveria vigorar no país. subsidiando a tomada de decisões mais eficazes e próximas à vontade popular. Assim. como o Conselho Nacional de Saúde (CNS). apesar dos efeitos positivos que o uso de tais mecanismos pode acarretar. o texto retoma o dilema entre re- presentação e participação e analisa a forma pela qual se configura a representação de interesses no interior de instâncias de participação. já foram amplamente apontados pela literatura internacional. e de sua integração cada vez mais orgânica no ciclo de formulação. já no seu primeiro artigo. Entretanto. Com base na análise das propostas de convocação de mecanismos de par- ticipação direta por parte do Congresso Nacional – e também das duas experiên- cias concretas de realização de plebiscito e referendo –. Instituições e Democracia: democracia no período destacado em seu título. Conselho Nacional de Educação (CNE). plebiscitos e iniciativa popular –. resgatando o intenso debate sobre o tema no período da Assembleia Constituinte (1987-1988) e explorando um conjunto de dados inéditos sobre como e sob que condições esses instrumen- tos vêm sendo utilizados no Brasil nos últimos anos – por exemplo: quais os prin- cipais partidos políticos envolvidos. qual a distribuição regional da representação e quais os principais temas das propostas de consulta. A CF/88. conclui-se que. alterações no sistema partidário etc. no caso brasileiro. em termos da am- pliação da responsividade e da confiança nos governos.

em confluência com a disseminação de práticas neoliberais e em resposta ao relativo fracasso das políticas de desenvolvimento dos anos 1980.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 23 Por meio da análise das atas de reuniões. Assim. na implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local. pouco útil ao aumento tanto da eficácia e da eficiência de projetos de desenvolvimento quanto da cidadania e da democracia. ela promove o obscurecimento das relações de poder e cria con- dições para a elitização ou dominação do espaço. por vezes. é preciso questionar se. o texto argumenta que. seja por parte de outros atores proficientes no conhecimento e na linguagem técnica envolvidos. Esse capítulo descreve como os conceitos de governança e participação pas- saram a ser elementos-chave da agenda de implantação de projetos em países periféricos. essas estruturas são adequadas ao tipo de política que se pretende implementar. A hipótese desenvolvida no texto é a de que o uso atual do conceito de participação é típico de uma buzzword. seja por parte do Estado. por parte de agências como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). ainda na discussão da dimen- são participativa da democracia. a composição dos setores representados e a expressão dos conflitos sociais nessas instâncias participativas. O argumento é de que estruturas institucionais – por exemplo: forma de escolha do presidente do conselho. das estruturas organizacionais e dos regulamentos que condicionam a operação e a atuação dos conselhos e de seus conselheiros. por meio de 1. uma versão padronizada (replicação do Manual da Boa Governança) do fomento da participação e do controle social na elaboração de projetos e. a disse- minação de abordagens participativas se dá de forma insensível às desigualdades locais. buzzwords e poder. o estudo propõe que estes primeiros devem ser vistos como “instituições representativas” e investiga a natureza e as condições sob as quais tal representação é constituída e operada no interior e por intermédio dos conselhos. acrítica e. consequentemente. O capítulo 9. – importam na organização da representação de interesses. em cada caso. métodos de indicação de representantes. Buzzword é uma expressão em língua inglesa que representa uma palavra ou expressão que estaria na moda. mas cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. . constrói uma crítica à forma pela qual esta vem se disseminando globalmente.1 sendo retoricamen- te bem-sucedido enquanto sua aplicação na realidade é frequentemente descon- textualizada. Sua utilização tem mais efeito no nível da retórica do que no da aplicação prática. O texto propõe que a contextualização da participação. frequentemente. formas de gestão de recursos etc. Participação. Por isso. Por meio da revisão de estudos sobre uma série de experiências de participação no Brasil – desde conselhos de desenvolvimento rural e conselhos municipais de assistência social até comitês de bacia hidrográfica e conselhos de gestão de recursos hídricos –. por meio da atuação de agências internacionais de desenvolvimento. impactando a distribuição do poder de agenda. existência de câmara técnica.

esses arranjos instituem um dilema desnecessário entre efetividade e apoio político. fecha a seção sobre os dilemas e os desafios para o aprimoramento das instituições democráticas brasileiras. Esta. Ao “proteger” a burocracia da política. tem exercido papel de destaque na definição e na condução das políticas públicas. Contrário às concepções que consideram necessária a proteção do núcleo decisório governamental face ao temor de pressões políticas clientelísticas por parte dos partidos ou do Legislativo. Após a sistematização das principais perspectivas na literatura sobre as rela- ções entre burocracia e política. além de esvaziar os partidos de sua capacidade de formular e implementar políticas públicas. criando arenas decisórias restritas. nas quais partidos políticos e demais atores sociais tendem a se apresentar como meros coadjuvantes.24 Volume 2 – Estado. assim. argumentando que isso não será possível sem que a própria Justiça se torne democrática. o capítulo recupera o papel dos partidos políticos como instituições por excelência de mediação entre Estado e sociedade e resolução pacífica de conflitos. retoma a discussão sobre a burocracia e os mecanismos de controle democrático do aparato administrativo do Estado. em boa par- te do século XX. bem como pautados por uma maior flexibilidade metodológica. a qualidade democrática da Justiça no Brasil contemporâneo. seja em períodos autoritários. o texto advoga que tal insulamento decisó- rio tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia. Neste capítu- lo. sobretudo os mais vulneráveis. Para examinar. porém. seja em períodos de- mocráticos. potencialmente capazes de reconciliar os desideratos da representatividade e da efetividade na produção de políticas públicas. Após as refle- xões dos capítulos anteriores sobre participação. se torne capaz de receber e processar as demandas dos mais variados grupos sociais. ou seja. Instituições e Democracia: democracia desenhos institucionais sensíveis às especificidades locais e às relações de poder. representação e burocracia. por meio de um esfor- ço normativo-teórico. O capítulo 10. mas também um elemento ativo na formulação e na implementação de políticas de desenvolvimento local. pode contribuir para que o conceito de participação seja não apenas uma retórica bem-sucedida. É possível. mas agora não: a democratização da Justiça no cotidiano dos advogados populares. Democracia e políticas públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos. Por meio da identificação e da análise dos . ele dialoga com as expectativas de que a Justiça participe no fortalecimento da democracia. o capítulo toma como unidade de análise a experiência cotidiana dos “advogados popu- lares” no trato com essa instituição. problematizam-se a relação entre burocracia e partidos políticos e os vínculos entre políticos e burocratas na produção de políticas públicas. O capítulo 11. Nesse sentido. o argumento desenvolvido no texto ressalta o déficit do controle democrático da burocracia brasileira.

Por fim. o estudo revela os obstáculos e os desafios pendentes para a construção de um sistema de justiça receptivo e atrativo às demandas dos pobres e dos desfavorecidos. há grande desconfiança em relação às instituições democráticas mais típi- cas. 70% dos entrevistados em pesquisa de opinião julgavam ser a democracia o melhor regime de governo. A democratização da democracia brasileira: condições e possibilidades. De um lado. o texto cons- trói seu argumento em três etapas. como no da formação de valores. a Parte III.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 25 temas salientes e comuns na experiência desses profissionais. atitudes e comportamentos (capítulos 12 e 14). indica alguns dos elementos da realidade brasileira. O enfrentamento des- sas tensões sugere possíveis caminhos no sentido de uma democratização mais profunda da Justiça no Brasil. e iii) uma tensão associada a estratificações e hierarquias que subsistem nas próprias profissões jurídicas e se traduzem em preconceito contra os advogados populares. como os partidos políticos. de desdemocratização. Cidadãos e política: adesão democrática. mostra que essa avaliação . Com base em uma descrição do surgimento e da atuação dos “advogados populares” no Brasil e nos relatos da experiência destes operadores do direito. Para além da discussão sobre a estrutura institucional da democracia brasileira. os capítulos que integram esta parte tematizam casos críti- cos nos quais as idas e vindas de nossa vivência democrática ganham substância. como o que se verifica nas raízes rurais e agrárias do Judiciário brasileiro. um crescimento de 21 pontos em relação a 1989. De outro lado. Em primeiro lugar. Em segundo lugar. ao contrário. que se veem concreta e cotidianamente atuando na fronteira da relação entre o Estado e a sociedade. como os quilombolas. chama atenção para a capacidade de mobilização democrática do Estado e das políticas públicas com caráter distributivo. que interagem com o desenvolvimento da democracia e a direção que ele toma – se de democratização ou. O capítulo 12. ele indica que os cidadãos brasileiros apresentam uma postura ambígua em relação à democracia. Examinando os resultados de pesquisas de opinião com caráter longitudinal que incluem questões sobre ade- são e apoio ao regime democrático e às instituições representativas. há grande preferência normativa por este regime político – em 2006. ii) uma tensão em torno dos vínculos entre a Justiça e as estru- turas de poder. os quais comprometem sua parcialidade. do mercado e da sociedade. são identificadas três principais tensões emergentes na relação entre esses atores e a Justiça: i) uma em torno da definição do direito aplicável e da indiferença da Justiça diante de mudanças relevantes e bastante concretas no arcabouço normativo do país em favor dos setores populares. no âmbito do Estado. no da reprodução de assimetrias de poder (capítulo 13) e no da relação entre ato- res coletivos e o aparato do Estado (capítulos 15 e 16). comportamentos e valores.

pois associa as referências de confiança insti- tucional. também é discutida em capítulos do volume 3 deste livro. volta os olhos para as estruturas de mercado e questiona em que medida elas são capazes de orientar a produção de bens públicos com co- notação democrática e democratizante. o texto resgata editoriais e reportagens que não apenas faziam aberta oposição às reivindicações dos trabalhadores. portanto. satisfação com o regime no país. Além de chamar atenção para as movimentações já orientadas a esse fim no âmbito da sociedade civil e do próprio mercado. discutindo em que medida. Instituições e Democracia: democracia negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrático. Por fim. isso leva à configuração de “centros au- tônomos de poder não estatais” que operam fora do controle público. com a autoridade estatal. o que. bem como para experiências internacionais bem-sucedidas.2 Além de fazer essa análise mais geral. o texto ainda examina o exemplo mais específico da postura dos grandes jornais nos debates sobre direitos sociais da Assembleia Constituinte. o texto relaciona sugestões. ainda que de outra perspectiva. adquire especial importância em sociedades de contornos altamente “midiáticos”. o texto verifica que “a presença do referencial dos pro- gramas sociais”. mas também tratavam estas em tom de grande pânico. medida pela condição de beneficiário direto ou de conhecedor de terceiros beneficiários de programas sociais federais como o Programa Bolsa Família (PBF). particularmente na esfera econômica. um espaço importante para se discutir em que condições o Estado atua como força democratizante. para usar uma noção de Tilly (2007) que mais adiante será trabalhada em profundidade. ajudan- do a preservar estruturas de poder à revelia de amplos segmentos organizados da sociedade. o texto examina em que medida os programas sociais do governo federal atuam como intermediários na percepção e na avaliação do desempenho do regime. Baseando-se em extensa pesquisa de arquivos. Por fim. sobretudo no campo econômico. O capítulo aponta evidências de elevado grau de concentração da propriedade dos meios de comunicação no Brasil. “tem impacto sobre as orientações dos cidadãos na definição das bases da legitimidade democrática. O capítulo 13. O campo de análise é o de produção e cir- culação da informação. da avaliação da economia e do desem- penho do Presidente”. em coalizão. A existência desses grupos autônomos não estatais. o capítulo discute alternativas para a democratização da mídia. Mídia e poder: interesses privados na esfera pública e alternativas para sua democratização. . tanto no domínio 2. os que figuram como beneficiários diretos ou conhecem beneficiários desses programas tendem a apresentar melhor avaliação do desempenho do regime e maiores grau de confiança nas instituições e apoio à democracia.26 Volume 2 – Estado. como sustenta o texto. Abre-se neste ponto. até mesmo. Em outras palavras. por vezes. Nessa última tarefa. com capaci- dade de alterar significativamente a distribuição dos recursos e.

buscar promover o pleno acesso destes ao direito à educação e. a qual os mais ricos. apresentariam. O capítulo 14. a dimensão dos valores tem sido vista como fundamental para o avanço da demo- cratização no Brasil (BAQUERO. enfrentar os fantasmas daquele “úni- co” Brasil. o financiamento público sistemático a “rádios. O ponto de partida é o resgate das formulações teóricas que imputam aos brasileiros um baixo grau de iden- tidade com ideais modernos associados à democracia – um bloqueio cultural que nos condenaria à eterna distância entre um sistema jurídico repleto de direitos e garantias e uma realidade social marcada por violações diuturnas de direitos humanos. Em particular. nas classes despossuídas um segmento autoritário. Utilizando-se desse artifício analítico. a obrigatoriedade de implantação de uma ouvidoria independente. uma das quatro variáveis importantes a definir a . no qual valores contrários à democracia não apenas ainda circulam. Com efeito. Para colocar essas narrativas à prova. Valores sociais e democracia: desafios à construção de uma cultura sensível aos direitos humanos. mas sim que se deva. é até revertida em favor dos mais pobres. Assim. examina narrativas clássicas sobre a socie- dade brasileira. interpretando esses dados. Veja-se o que o capítulo 14 diz sobre a proteção dos cidadãos. enxergam nas classes mais abastadas um segmento com alto grau de adesão a valores democráti- cos e. o qual inclui medidas como a “publicização de dívidas” das empresas com o Estado. por outro. em questões mais concretas essa diferença perde significância e.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 27 “político-legal”. o texto distingue entre dois tipos de ques- tões nas pesquisas de opinião: aquelas que abordam os valores democráticos em perspectiva mais abstrata e aquelas que traduzem esses valores para fatos ou situações mais cotidianos. quanto no domínio “econômico”. tomando como base dados oriundos de pesquisas de opinião em relação a temas como violência e corrupção. Valores contrários aos direitos humanos permitem a introdução ou a reprodução de medidas que reincorporam desigualdades categóricas nas políticas públicas. embora os “ricos” tendem a dar respostas mais adequadas aos padrões de- mocráticos diante de questões mais abstratas. o texto sugere que o fundamento para as narrativas sobre os “dois Brasis” pode ser simplesmente a capacidade de dar a “resposta correta”. em contrapartida. o qual inclui medidas como a “participação da sociedade or- ganizada no processo de concessão” ou a “proibição efetiva de concentração e propriedade cruzada”. o texto revela que. o texto discute criticamente as teses so- bre os “dois Brasis”. porque mais escolarizados. TVs e periódicos comunitários. as quais. alternativos e independentes”. ou o estabelecimento de contrapartidas democratizantes a be- nefícios governamentais concedidos a empresas de comunicação. mas também indicam um risco potencial de desdemocratização. 2008). por um lado. por exemplo. 2000. Isso não quer dizer que se deva ser indiferente às respostas “incorretas” dos “pobres”. em alguns casos.

não bastasse ser débil para parcelas importantes da sociedade. e dos interesses. sociedade civil e institucionalização da participação no Brasil: avanços e dilemas. bem como da capacidade de atuação e do 3. o capítulo 15. estabelece um contraponto entre a força democratizante e promissora da “sociedade civil” e o que se vislumbra hoje como o caráter “despolitizador” das estruturas participativas construídas no âmbito do Estado. WOLFE. . Os capítulos 15 e 16 seguem examinando fatores sociais que interagem com o desenvolvimento da democracia. é uma tarefa complexa. uma análise detalhada de quem investe na fundação e na manutenção das organizações sociais. o capítulo conclui indicando ser necessário “fugir do caminho fácil da elegia de uma sociedade democrática contra um Estado autori- tário – ainda que hoje regulado por instituições democráticas” para se “construir uma sociedade mais democrática e igualitária. na esfera do mercado (REIS. a elitização da representação. reconhecidamente. abordando uma profun- da mudança ocorrida na realidade brasileira contemporânea: a emergência das “organizações da sociedade civil” como atores fundamentais para se compreen- der a formação de redes de confiança e a incorporação destas na esfera pública nas próprias decisões alocativas de (re)distribuição de recursos públicos operados pelo Estado. O capítulo 16. que tanto animou analistas e militantes a partir dos anos 1980. Daí a importância. 1985). Instituições e Democracia: democracia democracia na leitura de Tilly (2007): a garantia do devido processo legal. Assim. 1996. 2009.28 Volume 2 – Estado. não é universalmente defendida pela população. também. Ela reflete um histórico de investimento por parte de organizações e atores em determinada forma de fazer política. Para muitos autores. Estado. não é algo natural e nem obra do acaso. são muito semelhantes. O estatuto político da sociedade civil: evidências da Cidade do México e de São Paulo. o texto iden- tifica uma série de pontos problemáticos na forma pela qual a “sociedade civil” tem operado nessas instâncias. NAJAM.3 Nesse sentido. ao lado dos domínios da autoridade. por fim. Percorrendo várias dimensões da experiência dos conselhos. na aparência. diz o texto. e o abandono da noção de direitos em favor da noção de bens e serviços. o que. característica fundamental da ação social na esfera civil. na esfera estatal. Partindo de uma crítica à institucionalização da participação social no Brasil. este processo denota a emergência da solidariedade. de uma sólida política para a educação em direitos humanos. STREECK. como princípio organizativo determinante na definição dos arranjos que hoje definem as políticas públicas. o capítulo permite compreender que a presença de elementos democratizantes na sociedade civil brasileira. com um Estado que lhe faça jus”. tais como: a fragmentação das lutas. 1986. com a perda de centralidade dos movimentos sociais. a burocra- tização dos procedimentos. Isso fica claro quando se contrastam as experiências de constituição da sociedade civil em São Paulo e na Cidade do México: embora esses processos tenham gerado resultados que. sobretudo no interior dos chamados conselhos de políticas públicas. SCHMITTER. encerra essas discussões.

como já dito. até as formas que. Para dar apenas um exemplo: quando se trata de fazer pressão política sobre os executivos. predominantes na década de 1980 e cujo aparente declínio motiva tanto as inquietações no capítulo 15 quanto as recentes colocações de Vianna (2007. na difusão de virtudes cívicas e no aprimoramento da execução das policies. o texto indica ser esse o movimento necessário para se compreender de forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento deste setor produziu. A experiên- cia histórica dos países periféricos ou de capitalismo tardio sempre colocou 4. se é que isso ocorreu. ao governo federal (45% na Cidade do México). permite falar em muitas “sociedades civis”. corre-se o risco de se desvendar sua sedução e diminuir seu encanto. Se. ao Executivo estadual (59% na Cidade do México). por outro. mas o de- safio é aplicar esta postura crítica ao estudo das sucessivas formas organizacionais pelas quais a “sociedade civil” tem se apresentado na experiência democrática brasileira. São incluídos nessa agenda. deixa ver diferenças importantes.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia A primeira proposição é a de que a democratização do país oferece novas e promissoras oportunidades para se pensar e se produzir desenvolvimento e a tarefa analítica e política com a qual as novas gerações se defrontam consiste exatamente em exercitar essas oportunidades. A ênfase nesse sentido é no terceiro setor porque esse é o objeto de análise deste autor e do capítulo 16. algo que. 2. 2009). por um lado. ao investigar-se de perto a “magia” das organizações não gover- namentais (ONGs). Conhecer melhor as diferentes con- figurações da sociedade civil e sua relação mutuamente constitutiva com os processos políticos específicos ao Estado é um passo necessário para vislumbrar o sentido do processo de democratização da sociedade brasileira e (re)definir os rumos da interação entre Estado e terceiro setor no contexto de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente. todas elas construídas politicamente. emer- gem importantes sugestões de leitura sobre a democracia brasileira na atualidade. e 62%. o texto reclama uma compreensão mais realista desta esfera diversa e complexa que. desafia tanto o nosso pensamento social quanto à nossa práxis política. em última análise. as organizações civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superio- res às da Cidade do México nos três níveis da estrutura federativa: 78% dirigem reivindicações e reclamos à prefeitura (49% na Cidade do México).A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 29 perfil vocacional destas nas duas localidades. eventualmente. desde os movimentos so- ciais. venham a suceder o terceiro setor. .4 2 TRÊS PROPOSIÇÕES PARA SE PENSAR A DEMOCRACIA BRASILEIRA Do conjunto de argumentos e discussões sintetizados na seção anterior. 72%. A seguir. como destacou Clark (1991). Dessa forma. estas são apresentadas na forma de três proposições para se pensar a democracia brasileira. portanto.

atores dedicados a pensar ou planejar o desenvolvimento mostrem al- gum nível de desconforto diante de interpelações baseadas no argumen- to democrático – seja porque vislumbram a busca do desenvolvimento como tarefa de ordem eminentemente técnica. em muitos casos em condição que acentuava . a partir da década de 1990. essa tentativa de aproximação entre democracia e desenvolvimento. a visão de anta- gonismo na relação entre democracia e desenvolvimento tem imprimido marcas nada desprezíveis nos debates sobre os destinos do país. como em Honduras – de ajudar a garantir a permanência do regime democrático no Brasil e na América Latina. na medida em que isso leva à inclusão de amplos contingentes da população na vida social e política e traz a necessidade de se lidar com as múltiplas e quase sempre conflituosas expectativas destes em relação aos negócios públicos. como o BIRD. No entanto. seja porque en- tendem que a instauração desse tipo de processo dificilmente permitiria chegar a algum resultado desejável com a urgência que nosso histórico de subdesenvolvimento requer. É bem verdade que. ainda. que a emergência desse discurso teve o mérito de galvanizar ex- pectativas por liberdades civis represadas ao longo de toda a ditadura e – com raras exceções. carreada por organismos multilaterais. É comum. baseado em um esforço decisivo de industrialização e de investimento em infraestrutura. antes considerada um “artigo de luxo”. econômica e política e pas- sou a ser entendida como a mera manutenção de um regime político estável. por isso insuscetível de ser submetida a um processo deliberativo mais ampliado. por exemplo. É bem verdade. O segundo deixou de ser compreendido como crescimento econômico em rit- mo de “marcha forçada”. Instituições e Democracia: democracia democracia e desenvolvimento em polos opostos.30 Volume 2 – Estado. e passou a ser entendido como inserção em reificado “mercado global”. indagando como era possível que a de- mocracia. tem emergido um forte discurso em favor da aproximação entre democracia e desenvolvimento – algo que Santos (2007a) observou intrigado. houvesse se transformado em “pré-requisito” para a sobrevivência e o desenvolvimento de todos os países do globo. teve como custo uma redução do significado tanto da de- mocracia quanto do desenvolvimento. alegaram muitos. seria preciso abrir mão da democracia e dos inúmeros pontos de estrangula- mento que ela cria para os processos decisórios. Para se desenvolver. acessível apenas a um conjunto restrito de experiências nacionais. como Santos (2007a) sugere. Como um possível dado da nossa cultura política. A primeira deixou de ser considerada como um contínuo processo de inclusão social. estabelecendo entre eles uma relação de autêntico trade-off. que mesmo em círculos presididos pela mais absoluta boa- fé.

Para mais informações. por exemplo. Ao mesmo tempo. A inclusão desta pergunta tinha em mente uma distinção entre “preferência” pela democracia e “firme apoio” deste tipo de regime político. Sob este enfoque. . Ainda que tenha vindo a desfrutar de hegemonia em muitos contextos nacionais. quando entendida apenas como um conjunto de regras estáveis que facilite os fluxos mercantis e permita a participação em um “mercado glo- bal”. quer. Isso não quer dizer que a luta social por uma noção ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente contra a democracia ou em prejuízo desta. Assim é que. que orientou os debates a partir de meados do século XX. ver Santos (2007b).9% afirmaram que “apoiariam um governo autoritário que resolvesse problemas econômicos”. 6. pode também ser compreendido como um sinal de que. que acabara de enfrentar um período de redemocratização com ajuste estrutural. 5. verificou que mais de 54% dos entrevistados nesta região. Entre os que haviam decla- rado “preferência” pela democracia em relação a “qualquer outra forma de governo”. essa forma específica de aproximação entre democracia e desen- volvimento mostrou-se insuficiente em tempos mais recentes. nossa compreensão avança a passos mais lentos que o de- sejável. por meio da mobilização jurídica e da afirmação do direito contra o poder. ver PNUD (2004). portanto. embora tivesse como principal objetivo garantir a propriedade e a circulação de capital. portanto. a difusão internacional do paradigma – mi- nimalista – do “Estado de direito” criou novas oportunidades para a confrontação das estruturas de poder local em contextos de transição democrática – na análise destes autores.508 casos para uma população de aproximadamente 400 milhões de habitantes nos 18 países compreendidos no relatório. todavia. O enquadramento proporcionado pela teoria da modernização. foi tomado como um sinal de baixo enraizamento da democracia na região. já não responde mais aos desafios com os quais nos defrontamos. No mesmo sentido. ainda não dis- pomos de uma narrativa capaz de substituí-lo. a qual incluiu 19. as estatísticas não são mais animadoras: 44. “apoiariam um governo autoritário que resolvesse problemas econômicos”. a relação entre democracia e desenvolvimento estava articulada pela tentativa de se garantir certeza e previsibilidade na circulação internacional de mercadorias. Um impor- tante levantamento sobre a democracia na América Latina. embora seja importante seguir abordando democracia e desenvolvimento em tensão recíproca – se não por outra razão. quer ao modelo de trade-off. quer no plano teórico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra.6 Daí que. é fundamental construir uma visão mais complexa para cada um deles e para a relação entre ambos. Nesse aspecto. a democracia encontra baixíssimo grau de ressonância junto ao povo e ostentará níveis sempre precários de institucionalização. serviços e capital financeiro. a tarefa de construir alternati- vas. sobretudo. porque isso cria um escudo de proteção frente aos impulsos autoritários que eventualmente ainda circulem no país ou na região –. como verificam Cummings e Trubek (2009). quer ao modelo de síntese minimalista. coordenado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2004).5 Isso que. para muitos.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 31 a relação de dependência perante as economias centrais. Estes números resultam de pesquisa de opinião realizada pelo Latinobarômetro em 2002. no sociopolítico. Resta.

em primeiro lugar. em segundo lugar. avaliava o autor. foi forjada no Brasil há cerca de 50 anos pelo filósofo Álvaro Vieira Pinto.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade A segunda proposição é a de que é preciso analisar a arquitetura institucio- nal da democracia brasileira sob uma perspectiva de multidimensionalidade. Ao contrário. 2. que. que a partir delas se possa construir uma nova síntese para o desenvolvimento – um projeto que seja não apenas programa- ticamente audacioso. representação e desenvolvimento. mais uma vez. procedi- mentos e espaços institucionais reciprocamente constitutivos. Isso porque os elementos dessa ideologia só poderiam vir da “consciência das massas” – tal como. diz o texto que resgata as lições deste autor. estava a ocorrer nas manifestações sociais de teor reivindicativo típicas dos anos 1950. uma expressão de Vieira Pinto. não podem mais ser reduzidos a nenhuma das dimensões e termi- nologias específicas que comumente são mobilizadas para descrever sistemas democráticos. Uma a respeito dos requisitos democráticos do desenvolvimento. Para ele. a expressão desenvolvimento raramente tem sido mobilizada de maneira isolada – e. Mais que nunca. tampouco. De um lado. sobretudo. Instituições e Democracia: democracia Uma boa sugestão de abordagem.32 Volume 2 – Estado. que essas demandas possam ganhar expres- são na cena política e. politicamente legítimo. a crescente presença das massas na vida política do país não seria um impeditivo ao desenvolvimento. na visão de Vieira Pinto. pretende-se destacar que a experiência democrática vivenciada hoje no país se constitui a partir de um conjunto variado de processos. por isso mesmo. no sentido estrito de crescimento econômico em ritmo de “marcha forçada” que lhe foi tão característico na década de 1970. para usar. como se vê no capítulo 1 deste volu- me. vê-se que as soluções para o desenvolvimento devem conciliar múltiplas demandas da cidadania – dia- logar com a “consciência das camadas populares”. ao longo das últimas décadas. portanto. “o desenvolvimento é uma consequência necessária da democratização fundamental do país. “Ao fim e ao cabo”. Com isso. Democracia. como “sustentá- vel”. ela tem sido qualificada por inúmeros adjetivos. Essa proposição adquire atualidade quando se percebe que. Ao contrário. “inclusivo” ou “soberano”. Como resultado. esse era um elemento fundamental para a forma- ção de uma “ideologia do desenvolvimento” – uma ideia à luz da qual o processo do desenvolvimento é compreendido e interpretado. tem-se a configuração de duas teorias. E é a existência de um vigoroso arcabouço democrático que pode garantir. mas também e. outra sobre as exigências desenvolvimentistas da democracia”. as críticas às limitações dos mecanismos represen- tativos no que diz respeito a legitimidade dos processos de decisão e forma- ção de vontade coletiva têm repercutido em esforços de maior aproximação entre representantes e representados e na mobilização direta ou na atenção .

mais de 80% dos municípios no país possuem conselhos. ao mesmo tempo. por meio de mecanismos de representação de interesses. meio ambiente e educação. A segunda dimensão envolve as chamadas instituições participativas. as experiências de orçamento participativo e outras formas institucionais de participação. nada menos que 19 conselhos (PIRES. Na gestão 2005-2008. a disseminação e a expansão de prerro- gativas de processos e instituições de participação cidadã na definição de po- líticas públicas têm chamado bastante atenção para a questão das relações de representação que se constituem nesses espaços e. estas instituições têm hoje inegável importância na realidade dos governos. infor- mam e são informados pelos demais à medida que a experiência democrática se desenvolve historicamente. como política urbana. e culminam no processo de tomada de decisão sobre políticas públicas. as análises constantes deste volume atestam a necessidade de pensar-se a institucionalidade que dá base à vivência da democracia no Brasil a partir de três dimensões. Em meio a esses movimentos. Em algumas áreas. execução e controle de políticas públicas de forma cada vez mais orgânica e . verifica-se igualmente ampla disseminação dessas instituições. em mé- dia. Ademais. esta dimensão remete ao encadeamento entre formação de preferências individuais e coletivas no eleitorado. as quais são transpostas para o mundo da política. municípios com mais de 100 mil habitantes possuíam. as diversas instituições participativas concebidas na experi- ência democrática brasileira têm sido integradas ao processo de concepção. bem como para a formação e a atuação dos partidos po- líticos e a tradução de resultados eleitorais na formação de governos.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 33 aos resultados de instrumentos de natureza participativa pelas instituições do sistema representativo. seus representantes políticos e órgãos do próprio Estado. Em outras áreas. na CF/88. Nesse sentido. Cada uma delas dispõe de princípios. ajudam a constituí-los. assistência social e direitos da criança e do adolescente. A primeira dimensão. Tendo vivido uma expressiva dissemi- nação desde que suas bases foram lançadas. concentra as instituições que regem o funcionamento das eleições e os procedimentos para a competição entre as elites políticas. a do sistema representativo. incluindo as conferências e os conselhos gestores de políticas públicas nos três níveis de governo. observa-se também o processo de consolidação de um conjunto de mecanismos de controle da burocracia por parte de cidadãos. por exemplo. políticos e sociais no contexto de implementação de políticas públicas. De outro lado. Assim. 2010). formas organizacionais e mecanismos operativos específicos que. como saúde. no entanto. com vista ao combate à corrupção e à garantia de direitos civis. VAZ.

conselhos. criou novos em áreas de menor tradição de participação e realizou um conjunto de conferências que ajudou a estabelecer prioridades para os diferentes ministérios. A consolidação bem-sucedida do sistema de controles nas últimas décadas – o que envolveu o empoderamento dos órgãos de controle e regulação. por meio da ampliação do escrutínio destas por parte de atores da sociedade e do próprio Estado.9 7. por meio do direito administrativo e do aparato de controle interno. comitês de usuários de serviços. . Instituições e Democracia: democracia padronizada. o governo federal reforçou con- selhos já existentes. e. O volume 1 desta publicação inclui análises e discussões interessantes sobre o aparato institucional e organizacional do controle no Brasil.8 Eles envolvem: o controle de procedimentos e da atuação dos agentes administrativos. mas não de somenos importância. Tais mecanismos visam prevenir formas de corrupção e garantir direitos na efetivação de políticas públicas. Polícia Federal (PF) etc.34 Volume 2 – Estado. Assim. pela gratificação por desempenho e pela competição interna no setor público. o processo de participação no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado7 que se pode falar na existência de um autêntico sistema participativo. a terceira dimensão da arquitetura institucional da democracia brasileira é o que se poderia chamar de sistema de controles da burocracia. transparência e prestação de contas por parte da administração. o controle parlamentar e judicial. mudanças promovidas pela CF/88 e re- formas subsequentes vêm gerando um processo cumulativo de adoção de mecanismos de responsabilização. o fortalecimento de carreiras e a recomposição de quadros. estaduais e nacionais e são baseados na existência de conselhos. na re- alização de conferências. Advocacia-Geral da União (AGU). o controle social. do Tribunal de Contas da União (TCU). Para uma abordagem deste dilema. facilitado pela revitalização do planejamento e introdução de metas. 8. parcerias com ONGs etc. o controle de resultados. situando o debate e provendo o devido embasamento teórico ao termo “instituições participativas”. Por fim. que envolve formas normativas. ver Pires (2009). 9. bem como contrapor-se ao insulamento e à prevalência da especialização e do discurso técnico típicos das burocracias modernas. na criação de instrumentos de financiamento como fundos setoriais etc. Nos últimos oito anos. Tal como nas outras dimensões. com a operação dos freios e dos contrapesos advindos da atuação do Congresso Nacional. do Ministério Público (MP) e da Justiça etc.. os quais são comumente chamados de instrumentos de accountability.. por meio da estruturação de sistemas que articulam instâncias locais. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe. com a ampla disseminação de ouvidorias. orga- nizacionais e institucionais desenhadas estruturalmente para promover-se a participação dos cidadãos nas decisões sobre políticas. por fim. com a Controladoria-Geral da União (CGU). além de novas legislações ou reformas normativas – coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avan- ço dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliação da capacidade de execução e inovação por parte do Estado.

Assim é que estudos sobre a dinâmica interna dos espaços de participação (regras do jogo. lastreadas na prática e na atuação dos envolvidos. de ricas possibilidades para um experimentalismo institucional. por exemplo. enfatizando assim o envolvimento de múltiplos atores em diversos espaços como elemento de contínua reflexão e aprimoramento da democracia. plebiscito ou iniciativa popular) por parte do Congresso Nacional (capítulo 7). pensar o sistema representa- tivo no Brasil hoje tem significado compreender como.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 35 Essa compreensão de multidimensionalidade da democracia brasileira remete àquilo que Santos e Avritzer (2002) denominaram “demodiversidade”: nesta vi- são. descortinam-se potencialidades para um maior uso dos mecanismos de democracia direta (referendo. tensões. mas também cria espaço para a identificação e a problematização daquilo que tende a ser uma importante agenda de pesquisa para as próximas décadas: as várias interações entre cada uma das três dimen- sões e seus elementos constitutivos. ou discutem- se os efeitos (pressões e oportunidades) que decisões tomadas em espaços típicos de participação. complementaridades ou incomunicabilidades. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998). 2010). Trata-se de um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovação. seus operadores típicos – parlamentares. Em outros casos. 2010. e sob que condições. essa perspectiva de multidimensionalidade tem aparecido sob várias maneiras e proporcionado várias contribuições relevantes para a melhor compreensão da nossa democracia. RIBEIRO. mas. A percepção dessas três dimensões como bases da arquitetura institucional da democracia brasileira não só expande perspectivas analíticas anteriores. capítulo 8 deste volume). no qual elementos como a multidemensionalidade e a descentralização de processos ampliam as oportunidades para que atores e organizações combinem diretrizes gerais de um sistema jurídico com seu conhecimento local/contextuali- zado no desenho de instituições e procedimentos adequados para a solução dos mais diversos problemas. 2010. partidos políticos etc. SANTOS. Para alguns autores. . estruturas organizacionais e dinâmicas de intera- ção) têm recorrido em boa medida aos insights. Portanto. sobretudo. – mobilizam ou não instituições do sistema participativo. como a constituição de lideranças. a reflexão sobre o sistema participativo no Brasil tem consistido em problematizar questões nativas dos debates sobre o sistema repre- sentativo. às experiências e às avaliações do funcionamento de casas legislativas e suas instituições representativas (FARIA. a democracia opera por meio de distintos formatos e a multiplicidade de for- matos não só enriquece. bem como em outros trabalhos de ponta da acade- mia. ainda que consagrada no debate teórico da literatura nacional e internacional e devi- damente refletida nas contribuições que compõem este volume. podem ter sobre a dinâmica e a produção legislativa (POGREBINSCHI.10 Nos textos deste volume. a polarização 10. grupos e mecanismos de represen- tação de interesses. como as conferências nacionais. ALMEIDA. mas também representa sinal da consolidação de relações mais democráticas entre Estado e sociedade. Assim. as quais são reveladoras de entrelaçamentos.

por exemplo. LIMONGI. Em primeiro lugar. é interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as literaturas específicas sobre representação legislativa e participação. quando a nossa experiência democrática é examinada em perspectiva de multidimensionalidade. em alguns casos. a convivência entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lógica dual e conflituosa (ver capítulo 2). federalismo e multipartidarismo no sistema político brasileiro que prevaleceu no período logo posterior à promulgação da CF/88. Já o exame da relação entre o sistema de controles da burocracia e o sistema representativo tem gerado provocativos diagnósticos de incomuni- cabilidades. No caso dos países andinos e na Venezuela. Em suma. a participação substantiva dos operadores do sistema representativo – parla- mentares e partidos. MENEGUELLO. mas que interagem reciprocamente: o sistema representativo. em particular do Legislativo federal. 11. em especial – na formulação de políticas públicas é ainda incipiente ou pouco explorada (capítulo 10). os estudos sobre o sistema representa- tivo vêm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidário. procedimentos e espaços institucionais que podem ser resumi- dos em três dimensões específicas. os estudos sobre participação estiveram inicialmente dominados por discursos teórico-normativos que suscitaram elevadas ex- pectativas sobre o potencial efetivo das instituições participativas. Em segundo lugar. 2006). Por outro lado. não deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes déficits no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras. Partindo do diagnóstico pessimista (ingoverna- bilidade e instabilidade) sobre a combinação de presidencialismo. ainda em construção. Em outras palavras. Instituições e Democracia: democracia entre a representação e a participação torna-se consideravelmente relativizada no contexto brasileiro. por outro. o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. Atualmente. além de uma interação harmônica entre os Poderes Legislativo e Executivo (ver capítulos 2 e 3 deste volume. o desempenho relativamente satisfatório do Congresso Nacional e de sua produção legislativa. na gestão pública. pode-se afirmar que esta é marcada por uma arquitetura institucional. por seus membros e pelos partidos políticos. 2000. tendo em vista a proliferação. e tensões. talvez essas sinergias entre representação e participação não sejam comuns a toda a experiência democrática latino-americana.36 Volume 2 – Estado. em outros: se. o controle congressional da burocracia é frequente fonte de conflito e paralisia. de mecanismos de controle social.11 Mas essa forma de análise não tem se restringido apenas à relação entre representação e participação. Daí antevê-se dois movimentos necessários. a trajetória é de prognósticos pessimistas para avaliações otimistas. ouvidorias etc. A compreensão de tal multidimensionalidade oferece oportunidades para uma nova compreensão sobre a vivência da democracia no país e para uma promissora agenda de pesquisa. Por um lado. como comitês de usuários. Diferentemente. o recente diagnóstico positivo sobre o desempenho do sistema representativo. FIGUEIREDO. Nesse ponto. por um lado. assentada em um conjunto varia- do de processos. com a consolidação gradual dos dispositivos constitucionais e o amadurecimento das análises sobre as dimensões e as características da atual experiência democrática brasileira. é importante fazer duas ressalvas. 1998. A reflexão sobre a operação das instituições que compõem o sistema de controles da burocracia tem mostrado uma significativa aproximação da dimensão da participação. espelhados nos baixos níveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinião pública. . devem-se dar passos mais largos na direção da avaliação do efetivo impacto e do desempenho das instituições parti- cipativas para que se possa determinar a contribuição – e como ampliá-la – desses construtos para o aprimoramento da gestão e das políticas públicas. MELO. percebe-se que talvez haja limitações estruturais que impeçam estas instituições de responder às expectativas que lhes são inicialmente atribuídas – de transformação da sociedade e de suas relações com o Estado.

próximo à terminologia de Tilly (2007). a qual enfatiza uma dinâmica permanente de movimentos de democratização e suas possibilidades de retrocesso. estão os países em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos. a capacidade de enforcement. amplia-se a democratização. Ao retomar a discussão de um tema canônico das ciências sociais. . de gênero ou quaisquer outras.3 Pensar os processos de democratização e desdemocratização na relação entre Estado e sociedade A terceira proposição é a de que a democracia deve ser pensada/analisada se- gundo uma perspectiva processual e contingente. ii) igualitárias. estão Estados em que os cidadãos são sempre julgados com o devido processo legal. de desdemocratização. Nesse sentido. e no outro extremo. bem como sua submissão consentida às decisões definidas no âmbito estatal. organizações econômicas. 13. raciais. o insulamento da política das “desigualdades categóricas” e a inexistência de centros de poder autônomos. redes de crédito pessoal. A formação de redes de confiança na esfera pública expressa a integração de grupos de confiança – como redes de parentesco. 12.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 37 2. os textos deste volume ensejam a análise a respeito da medida do avanço produzido e dos riscos de retrocesso na demo- cratização das relações entre Estado e sociedade. dos obstáculos que se impõem ao aprofundamento da democracia brasileira e deixam à espreita processos de desdemocratização. indis- pensáveis para compreender as idas e vindas da democracia em cada Estado nacio- nal: a formação de redes de confiança na esfera pública. Quando o sinal desses processos se inverte. 2007.12 O mútuo comprometimento indica o grau de confiança entre Estado e cidadãos na força executória de decisões públicas. ocorrem retrocessos democráticos. p. e iv) mutuamente comprometidas. A proteção retrata a garantia dada aos cidadãos de que não sofrerão ações arbitrárias do Estado. os direitos e as obrigações destes. A igualdade refere- se ao grau em que os cidadãos têm acesso indiferenciado aos direitos de cidadania. A amplitude retrata o grau em que parcelas da sociedade têm acesso aos direitos de cidadania. grupos políticos e outros – à esfera pública. sem distinções étnicas. O processo de democratização das relações entre Estado e sociedade tem relação intrínseca com três processos fundamentais.13 Democratização e desdemocratização são processos decorrentes do avanço ou retrocesso nessas quatro variáveis e se refletem em mudanças nos padrões de inte- ração entre Estado e sociedade. Soma-se a essas quatro variáveis uma variável neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas. ou. grupos religiosos. esse autor considera ser mais democrática uma sociedade quanto mais as relações políticas entre Estado e seus cidadãos caracterizarem-se por serem: i) amplas. Em um extremo. conectando os diferentes grupos sociais em uma comunidade política que reconhece o Estado como ator que faz valer os compromissos. (TILLY. 15). iii) protegidas. Quando estes três “processos dominantes” avançam.

Exemplos de grupos autônomos de poder são grupos paramilitares. da forma pela qual se estrutura a relação da democracia com a confiança. Com efeito. . mas também apontam obstáculos cruciais que ainda não foram superados. Instituições e Democracia: democracia O insulamento da política das desigualdades categóricas refere-se à (in)exis- tência de obstáculos à concessão de direitos e obrigações públicas em decorrência de diferenciações adscritas ou atribuídas (raça. Atestados pela incorporação por parte deste das deliberações produzidas nas instâncias participativas.14 Em segundo lugar. Os centros autônomos de poder indicam a existência de grupos com poder político que operam fora do controle ou da regulação da esfera pública e dos canais formais de interação entre Estado e cidadãos. classe social. Para Tilly (2007. igualitárias. na equalização dos recursos políticos e das oportunidades fora do aparato estatal e na contenção do poder coercitivo de grupos ou setores não estatais. a ampliação do controle da burocracia pública. Em primeiro lugar. gênero. é na contínua relação que se estabelece entre o Estado e a sociedade que reside o problema fundamental da democracia. linhagens com poder paralelo ao Estado. a incorporação das redes de confiança na esfera pública e a redução de centros de poder autônomos que sejam obstáculos à redistribuição de recursos públicos. sugere im- portante avanço na redução de centros autônomos de poder e na inclusão de grupos 14. O enfraquecimento de centros de poder autônomo resulta e reflete na ampliação da participação política. ele aponta. justas e competitivas. para além da implementação de eleições livres. Aspectos que contribuem para ampliar a igualdade de acesso a direitos básicos são: a redução do controle do poder estatal por grupos que representem interesses privados e a adoção de procedimentos que evitem que mecanismos de diferenciação sejam operantes na sociedade. Se esta introdução se deteve por algum momento na tipologia de Tilly (2007). que. tais como voto secreto. neste processo. por exemplo. protegidas e mutuamente comprometidas”. se enten- didos como ilustrativos de um processo de longo prazo e.38 Volume 2 – Estado. A proliferação de instituições participativas. bem ao modo do que se pretende ressaltar neste volume. quais sejam: a exclusão de desigualdades categóricas na capacidade de deliberação pública. os diferentes textos deste volume não só denotam importantes avanços alcançados. entre outros. democratiza- ção do acesso à mídia. chefes políticos que atuam à revelia do Estado e grupos de mídia. a maior res- ponsividade do Poder Legislativo frente às demandas sociais15 e a consolidação de um sistema participativo aparecem ao longo deste volume como indicativos de mudanças positivas nos três movimentos que permitem maior democratização. p. 15. 13). “um regime é democrático na medida em que as relações políticas entre o Estado e seus cidadãos são amplas. a desigualdade e os centros autônomos de poder. nacionalidade e religião). mecanismos de impessoalidade administrativa. é porque ela apresenta grande ressonância com dado bloco de análises contido neste volume.

Todavia. No que diz respeito ao sistema representativo. é possível afirmar que o regime político permitiu a um número maior de grupos sociais dirigir suas demandas ao Estado. no limite. por exemplo. um debate sobre como reformar o sistema político e criar . ele chama atenção para a persistência de concepções tecnocráticas no Executivo. a burocratização das instituições e dos processos participativos. Por outro lado. na medida em que amplia a legitimidade do regime democrático e das decisões por ele produzidas entre os ci- dadãos (capítulo 12). vários outros textos do volume permitem notar uma série de “li- mites e desafios” ainda colocados a esse processo de democratização e que. como os mecanismos de democracia direta. verificam-se questionamentos sobre diversos aspectos. Por um lado. ao passo que o comprometimento do Estado com decisões tomadas em conjunto com os cidadãos restou fortalecido ante à ampliação do controle social. 9 e 15). o poder de veto de grupos de elite tem sido constrangido pela incor- poração de novos grupos ao processo decisório. de maneira incompatível com o ideal de democratização que orientou a formação destes espaços de deliberação (capítulos 8. obter maior probabilidade de resposta estatal para suas demandas – o processo de reconhecimento de identidades e garantias básicas é exemplo – e vocalizar suas demandas com maior nível de segurança contra a re- pressão estatal ou de grupos não estatais que detenham instrumentos de coerção. como o excessivo poder de agenda do governo. representam riscos efetivos de retrocesso ou desdemocratização. a realização de direitos de cidada- nia de uma fração antes excluída deste universo parecem igualmente representar a incorporação de redes de confiança na esfera pública. a supremacia da técnica em relação à política. suscita um questionamento sobre um possível déficit de legitimidade dos partidos políticos na proposição de soluções de política pública. por conta de desigualdades categóricas. O mesmo tem ocorrido com a disseminação dos conselhos de políticas públicas em todos os níveis de governo e nas diferentes áreas destas políticas. mas também uma resistência do Parlamento em mobilizar ferramentas.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 39 até então ausentes da esfera política. em particular. Além disso. ou a existência de motivações parti- cularistas e de distanciamento das bases quando da atuação dos conselheiros. ainda que de maneira remota. trazendo. na medida em que isso tem estimulado os cidadãos a se integrarem na arena pública para deliberar sobre policies setoriais. portanto. no fundo. O debate sobre o insulamento da burocracia em relação ao sistema polí- tico (capítulo 10) serve. No que diz respeito ao sistema participativo. A redu- ção dos níveis de desigualdade e. as quais po- deriam reduzir esse fosso e ampliar a legitimidade das decisões e do sistema político (capítulo 7). de crítica a ambos. Retomando-se a trajetória política desde 1988. verifica-se uma crítica não apenas à trajetória de hiperdistinção entre representação parlamentar e identi- dades coletivas (capítulo 1).

40 Volume 2 – Estado. portanto. por outro. práticas sociais e cultura política se combinam e interagem. O debate sobre a dificuldade do sistema de justiça para incorporar demandas e di- reitos de diferentes movimentos sociais. seja de desdemocratização) não se dá no vazio. Nesse particular. fortalecendo ou minando as possibilidades de avanço da democratização são. mas sim em meio a uma realidade social. seja de democratização. como se nota no capítulo 14. de um lado. do mercado (concentração de propriedade dos meios de comunicação) e da sociedade (padrões problemáticos de atuação nos conselhos de políticas públicas). A Parte III deste volume dá alguns exemplos indiciários desse campo de pesquisa. Em suma. não tenham sido devidamente exploradas neste livro. coloca um desafio duplamente instigante para os analistas e os cidadãos: considerar o sistema de justiça como mais uma arena relevante na democratização das relações sociais e políticas. no âmbito do Estado (po- líticas públicas de distribuição). É bom notar. sem isso a consolidação e o funcionamento de instituições formais resultam em democracia de fachada. como tarefa sempre inacabada. indicada na análise da atuação dos “advo- gados populares” (capítulo 11). a institucionalidade democrática pode atuar na produção desses valores. a compreensão da democracia sob um enfoque processual e contingente – ou seja. relevantes e. Por outro lado. práticas sociais produzidas externamente às instituições democráticas podem interpelar concepções autoritárias que eventu- almente circulem nestas últimas. Ao fomentar práticas deliberativas e o engaja- mento dos cidadãos em processos decisórios. um processo que parece merecer especial atenção é o das formas de produção e disseminação de valores democráticos junto à população. 2002). em todo caso. por fim. Valores democráticos podem e de fato coexistem no Brasil com inúmeros outros valores que desafiam a institucionalidade democrática. econômica e cultural que a influencia.. pois. Instituições e Democracia: democracia incentivos para o fortalecimento da consistência programática destes partidos. sendo componente fundamental para esti- mular e sedimentar novas atitudes e práticas que gradualmente vão se consolidan- do na cultura política. As formas pelas quais instituições democráticas. que interagem umas com as ou- tras e geram produtos com significado próprio. forçando-as a um processo de democratização (SOUSA JR. É tarefa das análises e das pesquisas vindouras compreender melhor esses fatores e como eles impactam nossa democracia. talvez. inserida em contexto social amplo e cujos resultados nunca têm sentidos inequívocos – introduz um componente crítico fundamental em um debate sobre perspectivas do desenvolvimento brasileiro. que o desenvolvimento da democracia (a con- solidação das várias dimensões da democracia. Ainda que se tenha muito a comemorar nesta que é frequentemente mencionada como a mais longeva experiência democrática . política. mas questionar sobre o grau de permeabilidade democrática deste sistema.

. também é certo que deve haver vigilância e investimento de energia política não apenas para o aperfeiçoamento das instituições democráticas.A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia 41 brasileira. mas também para a própria manutenção da democracia no horizonte das formas possíveis e desejáveis de governança no país.

A dinâmica da participação no Brasil. Pública. 2010. enxada e voto. 2009. v. L. In: RENNO. FIGUEIREDO. Sistema partidário. R.42 Volume 2 – Estado. 2009. D. Legislative Organization. v. 32. BAQUERO. S. C. F. A dinâmica da participação no Brasil. A. 13. L. Entre o legal e o real: o que dizem as va- riáveis institucionais sobre os conselhos municipais de políticas públicas. v. Reforma política: lições da história recente.. 380-413.. 1991. LEAL. TRUBEK. L. PIRES. São Paulo: Cortez Editora. 2000. Rio de Janeiro: FGV. C. Globalizing Public Interest Law. nov. 203-219. (Org. London: Earthscan. J. (Org. LIMONGI. Participatory Institutions in Democratic Brazil. p. 1997. R. São Paulo: Cortez Editora. AVRITZER.. SABEL. Massachusetts. 2009. p. v. Flexible Bureaucracies: discretion. 151-170. A vulnerabilidade dos partidos políticos e a crise da demo- cracia na América Latina. G. São Paulo: Paz e Terra. Democracia formal. C. 2008. 2. . FARIA. 7. n. and the Citizen. Understanding Third Sector: revisting the Prince. 1996. CUMMINGS. and accountability in labor market regulation and public sector management. No prelo. and Party Behavior in Brazil. MELO. Rio de Janeiro: Nova Fronteira. 14. p. the Merchant. C. MENEGUELLO. p.). 2. Instituições e Democracia: democracia REFERÊNCIAS ALMEIDA. V. 2. 1998. Johns Hopkins University Press. C. Comparative Politics. Metamorfose da representação política: lições práticas dos conselhos de saúde no Brasil. 1998. Department of Urban Studies and Planning. In: AVRITZER. 2000. DC: Wilson Center. Partidos e governos no Brasil contemporâneo (1985-1997).. M. N. RIBEIRO. creativity. L. No prelo. A Constitution of Democratic Experimentalism. Mar.). Nonprofit Leadership and Management. SOARES. Washington. A. n. R. presidencialismo e reforma política no Brasil. M. R. U. UCLA Journal of International Law & Foreign Affairs. 2006. In: AVRITZER. Opin. n.. Columbia Law Review. ______. Tese (Doutorado) – Massachusetts Institute of Technology. NAJAM. Democratizing Development: The Role of Volunteer Organizations. F. L. DORF. Presidential Power. 2010. 1-53. CLARK. Coronelismo. Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS. cultura política informal e capital social no Brasil. C.

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Parte I Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporâneo: situando o debate .

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em abstrato. ver Leite (2000). resultou no que poderíamos designar como um ato decisionista originário. sem contrapesos significativos no campo da representação política. com a instalação. Para uma visão do que se passava à esquerda. Em outras palavras. do governo provisório chefiado por Marechal Deodoro da Fonseca. Se fosse o caso de iniciar uma avaliação histórica com horizontes tempo- rais mais dilatados. o decisionismo aqui indicado fala da concentração de atributos decisórios na esfera do Poder Executivo. Uma primeira observação. que recomenda contenção diante da postulação de inva- riantes de longa duração – como se eles fossem sempre causa de todas as causas –. qualquer que ela seja. produzem alterações na dinâmica da sociedade brasileira. não parece ser legítimo desconsiderar a precedência do Poder Executivo na elaboração e na aplicação de iniciativas que. Mesmo sem a devida escavação conceitual. Nunca é demais recordar que a primeira – e a mais duradoura – das constituições brasileiras. não constitui exagero atentar para a presença de um animus decisionista já nos primeiros momentos da errática construção nacional. A tradição presidencialista brasileira – invariante. em 1889. entre tantos experimentos insti- tucionais ocorridos ao longo da história republicana – dificilmente poderia confi- gurar quadro distinto. eleita em 1823. ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). qual seja. o juízo anteriormente formulado não deveria soar surpreendente. seria mesmo necessário fazer que o argumento retrocedesse no tempo e incluísse a experiência do Império na pintura geral. Ver a respeito. mais que uma tradição presidencialista. que desde os seus tempos iniciais. nos primórdios do regime republicano no Brasil. . 1975).1 1. Tal componente manifesta-se na sepa- ração entre as esferas da decisão política e estratégica e da representação. Na verdade. CAPÍTULO 1 DEMOCRACIA. o da outorga imperial da Carta Constitucional. lançado pelo governo federal em 2008. a República encerra um forte componente decisionista. Rodrigues (1974. REPRESENTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO 1 INTRODUÇÃO Do Encilhamento. a de 1824. antecedida pela dissolução da Assembleia Constituinte. a olho nu. Mesmo com a devida reserva cética. é possível afirmar que a agenda do desenvolvimento. sem qual- quer opacidade. para indicar significados possíveis e precisos para o termo desenvolvimento. tem sido um atributo do Poder Executivo. revela-nos. com alcances e direções distintas.

sobre qualquer desenho de futuro para o país. em grande medida socializadas – em suas crenças e hábitos – segundo os valores e os procedimentos de uma tradição decisionista. como se o segundo termo da expressão fosse um atributo do primeiro. à presença de uma tradição intelectual decisionista no Brasil. Tal tradição esteve no centro da reflexão política no Segundo Reinado. é importante estabelecer uma distinção analítica e histórica entre os termos que a compõem – distinção. 2. Uma das ideias que percorrerão este ensaio é a de que.2 Mais que invariante cultural ou estrutural. por certo. de larga aceitação entre analistas da política. já feita por diversos estudiosos do assunto. em detrimento dos demais poderes e atores institucionais ou configurações sociais. como cláusula pétrea. à moda de uma maldição faoriana. em torno do debate sobre atribuições do poder moderador. 4.48 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia Não se trata de sugerir o desenho de um argumento essencialista e fatalista. algo que pudesse soar como indicação de um traço inamovível. a do predomínio do estamento burocrático ao longo do processo histórico brasileiro. ou do imperativo de uma maldição. Remete-se o leitor a dois textos incontornáveis: Manin (1997) e Vieira e Runciman (2008). importa neste texto utilizar o mote fornecido pela revisitação corrente do tema do desenvolvimento para uma aproxi- mação com o tema da representação e de seu lugar no processo de democratização da sociedade brasileira. elas mesmas. 3. parte-se da recusa de que haja algo ontológica e dou- trinariamente definível como democracia representativa. insti- tucional e político – à disposição das diferentes elites que têm estado a dirigir o país. e mais a um esforço de desnaturalização do nexo entre aqueles termos. Elites. fincadas na inércia e na compulsão à repetição. O pensamento republicano não ficou imune a esta influência. na atribuição ao Poder Executi- vo de capacidade operativa e precedência simbólica para a fixação dos objetivos nacionais e dos programas de ação apropriados à sua consecução. da mesma forma dotada de lastro fornecido por larga atividade de interpretação do país.4 Neste ensaio. Em outras palavras. o decisionismo pode ser percebido como recurso – cognitivo.3 Tal escolha reside. aqui. Não se trata de instituir uma novilíngua e sugerir a interdição do uso da re- ferida expressão. ainda. a sugestão da distinção prestar-se-á menos à apresentação de condenações aos princípios representativos. . supostamente fundados em valo- res democráticos. entre outros. à monumental obra de Faoro (2003) e a sua tese central. Refere-se. a projetar-se. mas de sustentar que as relações entre democracia e representação podem ser interpretadas por ângulo distinto do de uma suposição de que seus termos são naturalmente convergentes. Alude-se. Quer isto dizer que o traço em questão pode ser percebido como escolha macro- política intertemporal dotada de fortes raízes. O momento mais notável da querela pode ser encontrado na principal obra de Souza (1862). aqui. e na tradição romano-ibérica que o precedeu. Oliveira Vianna. Mais que indicar a presença de uma funda continuidade na tradição bra- sileira. tal como pode ser depreendido da obra de autores tais como Alberto Torres. embora a expressão democracia representativa seja de uso corrente e não proble- matizada. intemporal e atemporal. Azevedo Amaral.

por vezes predatórias. atravessadas pela pressão igualitária. 5. 1993b) definiu como o esquema da representa- ção. 2005). 1993b) podem ser definidos como governos representativos. Refere-se à tese básica e conhecida de Tocqueville a respeito do processo aluvional de imposição da igualdade sobre sociedades egressas do antigo regime. à totalidade dos adultos será con- ferida a prerrogativa de escolher representantes e governos. tenderão. O argumento apresenta-se em suas obras mais importantes (TOCQUEVILLE. sobretudo. um conjunto claramente percebido na clássica avaliação feita por Tocqueville a respeito do que poderíamos designar como a emergência da ordem social e política contemporânea. importa. 1979. As sociedades europeias do século XIX. um recurso ímpar para lidar com a questão. a incorporar em seu âmbito a totalidade dos adultos. qual seja. o governo representativo configura um demos de uma forma precisa e adaptada a seu modo básico de operação. compreender que as características inerentes à ideia de representação tornaram fac- tível a sua generalização. a do progressivo alargamento dos governos repre- sentativos. ver Tocqueville (1991). Representação e Desenvolvimento 49 Para tal fim. a ponto de fazer que ela passasse a ser pensada como uma variante da própria democracia. por vezes igualitárias. Em todo caso. com bases eleitorais crescentemente ampliadas. define-se um conjunto de sujeitos dotados de direitos políticos precisos e individualizados. devorador da fixidez dos papéis sociais e das normas de estratificação do antigo regime europeu. naquilo que Madison (1993a. por natureza oligárquica. em um processo longo e que se completará no século XX. Mais que fazer a denúncia de um ardil oligárquico – não inteiramente ausente no processo –. ao passo que estes. A pressão democrática e igualitária acabará canalizada por meio de mecanismos representativos. Ao mesmo tempo em que se democratiza pela extensão do número de repre- sentados. nesta chave. Os regimes políticos que resultaram da generalização do esquema de Madi- son (1993a. trata-se de considerar que a identidade eleitor é um artifício atribuído por uma experiência particular. é possível tomar a representação – ou. de modo mais preciso. É importante notar que. É mesmo uma das superstições básicas da ciência política supor que to- dos sejam naturalmente eleitores e portadores de preferências e que isto constitua a mais independente das variáveis para compreender a dinâmica da política. Não levar isto em consideração importa- ria tomar populações como naturalmente constituídas por eleitores. .Democracia. a respeito da experiência existencial com os efeitos da demanda por igualdade.5 Tal emergência teria como um de seus principais operadores a presença de um imparável processo de democratização. do mesmo autor. terão. No limite. Para um depoimento. Ao contrário. o governo representativo – como modo possível de instituição de um sistema político e consi- derar a democracia como processo social mais amplo e de expressão de demandas difusas. O prognóstico de Tocqueville é bastante conhecido: a forma da sociedade que resultará da pressão igualitária depen- derá da operação de modos de canalização e rotinização das novas energias partici- pativas.

os valores sociais e a estrutura mais geral de interesses. sobretudo a que associa desenvolvimento e democratização funda- mental da sociedade brasileira. de fato. nos quais a reconfiguração da sociedade foi perversamente acompanhada pela asfixia política e institucional. A tradição do país. O impacto possível destes processos sobre a política aparece como grande incógnita. na medida em que alteram suas identidades básicas. . desde já. um imperativo a ser considerado: pensar o desenvolvimento como parte de um processo mais amplo de democratização da sociedade brasileira. 2. trata-se de trazer para o debate algumas das exigências conceituais e políticas deste autor. como traço indelével da representação política. podem ser pensados como processos que alteram a configuração fundamental da sociedade. ou de pro- cessos de autarquização da representação. Sobretudo se acelerados. Instituições e Democracia: democracia Planos de desenvolvimento. quando se fala em desenvolvimento. o argumento pretende sugerir que as dimensões da institucionalização e da incorporação são re- quisitos fracos para um sistema representativo com escuta para o tema da democratização. 3. O mesmo pode ser afirmado para os anos do regime de 1964. Nesse sentido. fala-se de experimentos que modificam potencialmente a estrutura de pressões do demos sobre o sistema de poder. para que a expansão da democracia não se efetue sem o necessário e o concomitante alargamento do âmbito da representação. Consideração do tema da representação e de suas relações com os pro- cessos de democratização. o rebatimento institucional destes processos combinados. se tomados a sério. é a de pensá-lo independentemente dos efeitos mais gerais de configuração social e política que podem ser gerados. Se estivermos. ao mesmo tempo. Revisitação da reflexão de Vieira Pinto a respeito do tema do desen- volvimento. Discussão a respeito do tema da distinção.50 Volume 2 – Estado. Mais que reconhecimento de uma precedência. Com base nos argumentos de Dahl (1971) a respeito das condições necessárias à poliarquia (ou “democracia representativa”). Não é outra a impressão que resulta da observação a respeito do processo de de- senvolvimento brasileiro dos anos 1950 e de sua capacidade de afetar a estrutura básica da sociedade. sob a perspectiva de um desenvolvimento acelerado e auto-sustentável – para incorrer no jargão oficial – há. tais processos alteram a forma de organização da sociedade. e sobre a ideia de hiperdistinção. afetando a configuração das identidades coletivas. Pensar. Os passos dos argumentos deste ensaio são os seguintes: 1.

debateu-se o país. representação e os desafios de um desenvolvimentismo associado ao tema da democratização fundamental. Para além de uma chave historiográfica. o mesmo autor indica a necessidade de considerar as questões postas pela associação entre desenvolvimento e democracia. Em aula inaugural proferida no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB). e de modo mais convergente com as finalidades deste ensaio. na altura. com o tema do desenvolvimento. à década de 1950 cabe o mérito indisputado de ter estabelecido a imagem do desenvolvimento como chave de interpretação do então presente e do que se imaginava. Notas finais: distinção. o texto de Vieira Pinto (1956) constitui excelente via de entrada para o nada trivial tema das relações entre desenvolvimento e democracia. Mas. cuja relevância pode ser ates- tada em. em sentido largo.6 Antes de tudo. devesse ser o futuro do país. voltado para o esclarecimento da categoria “desenvolvi- mento” e. Por fim. É bem verdade que a Repú- blica. . pelo menos. nem sempre tão sonolentos assim. dias da Primeira República. Ver Vieira Pinto (1956). A primeira delas sugere a presença no país de um processo de “democratização fundamental” – no sentido antes definido por Mannheim (1974) –. pelo filósofo Álvaro Vieira Pinto. nos anos 1950. O lado oculto da representação: uma história natural dos eleitorados. Trata-se da aula inaugural do curso regular do Instituto Superior de Estudos Brasileiros. Um dos textos mais notáveis para atestar a centralidade da ideia de desen- volvimento como categoria chave para o entendimento do país foi elaborado. materializado na emergência das massas como sujeitos sociais e históricos e no adensamento de 6. pela possibilidade de acesso ao clima intelectual e a alguns dos termos do debate travado nos anos 1950. decisionismo. Por sua qualidade invulgar e por tocar em questões perenes no campo da assim chamada teoria política democrá- tica. Representação e Desenvolvimento 51 4. 5. de qualquer modo. juízo que pode ser estendido até mesmo aos. pronunciada em 14 de maio de 1956. em 1956. ou uma consideração a respeito de diferentes modos de configuração do demos e suas implicações para o tema da representação. nunca deixou de ser em alguma medida “desenvolvimen- tista”. pela primeira vez de forma mais evi- dente e reflexiva. contudo. há no texto deste autor um esfor- ço conceitual exemplar. de suas implicações de natureza prática. Vieira Pinto apresentou um texto. Tal associação fez-se no texto por duas indicações analíticas que merecem recuperação e reconsideração. três dimensões.Democracia. pela via da demonstração e ordem das razões. 2 DESENVOLVIMENTO E DINÂMICA DEMOCRÁTICA: ÁLVARO VIEIRA PINTO E O “PONTO DE VISTA DO INFINITO” Há mais de meio século.

A petição ontológica sustenta-se na urgência de superar a “incompre- ensão do papel das grandes e obscuras massas humanas que constituem o corpo nacional” (op. p. cit. segundo o autor citado. Tal lacuna teria impedido “perceber o fenômeno desenvolvimento em sua verdadeira realidade” (VIEIRA PINTO. então. em “nossa incipiente consci- ência”. à sua captura e à configuração institucional contingentes. teria constituído a experiência a um só tempo originária e indelével da história do povo brasileiro. entre desenvolvimento nacional e presença de instituições democrá- ticas. Faltou o instrumento conceitual indispensável. 11). termo glosado de Leibniz – aparece. distinto das principais versões presentes na reflexão social brasileira. Trata-se de ângulo novo. A segunda indicação fala da então inédita coincidência. que só uma compreensão filosófica poderia ter proporcionado. quando da consideração das implicações lógico-conceituais da ideia de desenvolvimento. Apesar dos avanços cognitivos re- alizados por diferentes disciplinas em seu esforço de entendimento do processo histórico do país. sugere um modo de enquadramento da democracia que a percebe como fenômeno pré-político. segundo Oliveira (1975). anterior. 1956. Ambas são apresenta- das como necessárias para a elaboração de uma “visão histórica segura e global”. o tema povo brasileiro. A presença da raça – quer em chave negativa ou positiva – tampouco se apresenta como chave de . O ângulo adotado. O mesmo autor citado introduz. per- mitindo transcender o plano em que se situavam e ultrapassar o finitismo de sua visão (LEIBNIZ apud VIEIRA PINTO. Neste registro. ou porque o observador não se in- teressava senão por um aspecto parcial da nossa realidade. p. para os padrões brasileiros. mas como regime dotado de algumas características institucionais. os sinais da dendrofilia que. ou porque. nesse passo da análise. 11). 11). faltaria. por exemplo. O exercício filosófico proposto acaba por percorrer duas direções claras: uma de ordem ontológica e outra de ordem lógica e conceitual. A introdução de uma perspectiva filosófica – o “ponto de vista do infinito”. nesse aspecto. – e isso é mais grave – mesmo quando tentava abranger o conjunto da realidade brasileira no espaço mundial e no tempo histórico. Este ponto será retomado adiante.. entre elas a da representação política. portanto. p. Não há aqui. o fazia segundo a simples e elementar perspectiva das correlações geográficas e a da historia meramente descritiva. como dimensão ontológica e categoria de análise. por Vieira Pinto. 1956. O ponto de partida da análise de Vieira Pinto pode ser definido como cons- tituído por uma perspectiva de segunda ordem. como imperativo: Nosso ponto de vista sempre foi o do finito. o tema da democracia comparece não mais como processo fundamental. uma “concepção universalisadora”.52 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia seu processo de “tomada de consciência”. e nele esgotava a sua capacidade de análise e compreensão.

a serviço de uma ideologia do progresso. na sequência do argumento. do “ingresso de um número cada vez maior de indivíduos no que poderíamos chamar de ‘área culturalmente iluminada’ da sociedade”.. Não há nela registro de inclinações substantivas a montante. com fluxos e inclinações previsíveis. o que se dará na medida em que fomos capazes de utilizar os dados da ciência e os instrumentos da técnica.Democracia. assediando-a. que nos conduziria à condição das grandes massas asiáticas (op. ou. se não o fizermos. comparece de modo explícito à análise: “ainda é mais numerosa a mul- tidão dos que se vão colocando em torno dela (a ‘área culturalmente iluminada’). como indicadoras de destinos pré-figuráveis. com forte circulação na altura. No plano da descrição de fenômenos sociológicos. p. É de uma história natural do povo brasileiro. estão au- sentes (VIEIRA PINTO. de acordo com Vieira Pinto. poder-se-ia dizer. p. da mesma forma que marcadores de classe social. já indicados por análises de persuasão marxista. A visão é a de um processo imparável de emergência de uma multidão. Representação e Desenvolvimento 53 elucidação.) ou tomamos o rumo do desenvolvimento. trata-se. 1956. pré-substantivos.. cit. O termo – multidão. O passo inicial para a introdução do tema povo brasileiro dispensa metafísicas. Melhor juízo fará quem considerar este lugar – o das instituições – como o do estabelecimento de limites e canalizações. cuja lavra e implicações não poderiam ser desconhecidos do autor citado anterior- mente –. Vieira Pinto constrói uma imagem da dinâmica social como afetada neces- sariamente por movimentos tectônicos e ascendentes. en- veredaremos pela estrada do pauperismo. numa pressão crescente para nela penetrar”. cuja fisionomia não parece ser estranha a certa retratística spinosiana. 13). para a consideração de efeitos qualitativos e. aparece como um marcador de urgência: (. para um processo cuja . trata-se. Em um plano ontológico mais fundamental que o dos fenômenos socioló- gicos. A abordagem demográfica e naturalista do povo brasileiro.. Tudo toma como ponto de partida uma dimensão que poderia ser designada como demográfica. cit. Não é algo configurado pela trama das instituições. É que a “proliferação quantitativa” traduz-se em uma “pressão ascendente das massas”. e que está ocupando áreas cada vez mais amplas de nosso espaço” (op. que se trata. de um “contingente huma- no. Ainda como historiador natural. p. portanto. como resultado de um desenho institucional bem concebido. protagonizados por uma multidão em movimento permanente. cujo índice de crescimento é excepcionalmente alto. 11). um corpo em crescimento” – e prepara o salto da análise. Ao contrário.. 13). de uma dimen- são quantitativa. à partida. Vieira Pinto observa o país – “antes de tudo.

cit. É neste ponto preciso que a teoria vieiriana da democracia salta da obser- vação da natureza dos processos demográficos para a consideração de um mundo expressivo. cit. este autor está a indicar a passagem do “ser sensitivo” para o “ser expressivo”.54 Volume 2 – Estado.. mais que “fato de ordem psicológica”. posto que vinculado à esfera da ação. com “decisiva significação histórica e social” (op. para Vieira Pinto. Por um efeito de acumulação. e a passar a formas mais altas e mais claras (. o processo de tomada de consciência não significa tanto pro- gressão social ou perspectiva de acesso a um clube fechado. ao mesmo tempo.. opera-se uma distinção entre “o homem que sofre” e o “homem que sabe por que sofre”. p. defi- nida como um “ímpeto interno a desenvolver-se. mas passo necessário para a modelagem do futuro. o processo de tomada de consciência permite representar e exprimir as razões do próprio sofrimento. O agregado originariamente demográfico. 16). é claramente pré-político. A promoção existencial e cognitiva resulta da presença de um novo operador: a ideia. a iluminar-se a si mesma. pela produção ou recepção de ideias. Instituições e Democracia: democracia gênese lhe escapa por inteiro. p.. pela indicação dos efeitos específicos da tomada de consciência. Trata-se antes de transformação. trata-se do núcleo vinculante do real. No entanto. A ideia não é apenas condição para a elucidação do que existe. segundo Vieira Pinto. “um homem possuído por essa ideia” (op.. pode ser concebida como dotada de atributos metafísicos. Mas há mais a ser revelado nesse processo. Com efeito. Este fato. faz-se acompanhar “por um movimento qualitativo de transformação de consciência”. A metáfora surrada da “inclusão” não parece ser aqui bem-vinda. Mais que isso. algo a configurar um alargamento do número de sujeitos reflexivos. Tal passagem.” (op. Vieira Pinto postula. Pela complementaridade destes processos. de passagem. é de importância decisiva. sujeito de uma “exigência consciente”. 16). ainda. 16). A posse de uma ideia revela a presença de um processo psicológico. O homem que possui uma ideia é. enquanto que a posse de um indivíduo por parte de uma ideia configura um aspecto sociológico. cit. estabelece-se um processo de tomada de consciência das massas. com um paradigma de cariz conservador que afirmava a necessária exclusividade da sede da consciência social nas elites. a partir do qual a perspectiva universalisadora da filosofia – o ponto de vista do infinito – poderá indicar corolários de ordem prática e existencial. É pela presença da ideia. que a distinção se estabelece: do reconhecimento fático do sofrimento. a presença de uma “proto consciência”.” Em outros termos. p. O processo indicado por Vieira Pinto. nesse senti- do.. Rompe-se. Vieira Pinto está a indicar o que designa .). pela pas- sagem. quando praticada pelas massas: “Fazendo o descobrimento da própria voz. se alguma metáfora for necessária. ao impor o “alargamento quan- titativo da área da cultura”. o homem do povo vai utilizá-la naturalmente para exprimir a miséria de sua condição e reclamar contra ela.

mas pensada em função das representações atuais. para resultar na demonstração de que a própria ativação imparável do demos acaba por criar as condições para a reflexividade e a afirmação de projetos. Esse aspecto da finalidade. Não é por outra razão que quando Vieira Pinto põe-se a des- trinçar as implicações lógicas e conceituais da ideia de desenvolvimento nacional começa por defini-lo como um processo. O argumento ontológico de Vieira Pinto parte do reconhecimento natura- lístico e demográfico de um povo sem metafísica.” (op. algo que “implica derivação de um estado de outro” (op. antes de tudo.. a aplicação do termo processo. por certo. trata-se de indi- car as implicações do uso de um termo – processo – a um objeto determinado – desenvolvimento nacional. ainda não realizada. a unidade é o que faz que todos os momentos pertençam a um mesmo movimento. e que agora passam a impregnar a ideia de desenvolvimento. Os aspectos inerentes à categoria processo. Pode-se dizer que a finalidade estabelece uma cláusula de orientação. como toda operação metafórica.. cit. cit. a categoria principal posta por este autor para lidar com o tema do desenvolvimento nacional é a de processo: “o desenvolvimento nacio- nal é um processo” (op. A faceta lógico-conceitual do texto de Vieira Pinto é igualmente notável. Se a finalidade é a con- dição de possibilidade de algum trajeto e direção. p. Operação nada inocente. 18). p. por sua vez. unidade. desde que visto sob esta perspectiva particular a respeito do que significa processo. A fusão desses aspectos é necessária para a emergência de uma ideia fundamental. especificidade e ideia de diretriz ­­­– que resume todos os anteriores. são os seguintes: finalidade. Representação e Desenvolvimento 55 como o “duplo aspecto das ideologias”. A natureza de um processo “implica a referência a um fim”. e só possível em razão delas. traz consigo uma série de mecanismos – operadores – que deverão estar presentes na construção do significado do objeto em questão. já que atribui ao objeto específico os movimentos da categoria básica que funda a interpretação. Assim. como da democratização da qual este mesmo sujeito é o elemento propulsor. 19). Nesse sentido.Democracia. . Mais que um juízo empírico. a de projeto: “O projeto é igualmente uma ideia. p. a ideia de desenvolvimento é um corolário perfeito tanto do autodesenvolvimento permanente desse sujeito histórico agora revelado. Em outras palavras. apresenta-se atado ao da unidade. Todo e qual- quer atributo lógico contido na ideia de processo terá seu rebatimento específico quando tratar-se-á do tema desenvolvimento. 20).. O não desenvolvimento – ou o subdesenvolvimento – nessa perspectiva é. cit. um absurdo ontológico. Ela subordina-se à seguinte máxima: “não há interpretação sem categorias prévias de interpretação”. enquanto a unidade o faz com relação a uma cláusula de consistência.

a unidade ameaçada pela antinomia pode ser obtida por uma ideia que: “pelas suas características lógicas.. exatidão e força sugestiva. Desta feita não mais como processo fundamental. 29). p. a ideia que dá sentido completo ao desenvolvimento sustenta-se em sua própria evidência. é necessário. O tema da democracia retorna à análise de Vieira Pinto. p. Na verdade. sua eficácia só pode ser garantida se o seu sustentáculo social residir na “consciência das camadas populares” (op. cit. A âncora realista desse projeto reside no fato de que.. portanto. tanto de ordem ontológica como de ordem lógica. para este autor. conquistar consentimento por parte de “agentes livres”.) e passa a comandar a sua ação” (op.. Instituições e Democracia: democracia O tema da especificidade parece dizer respeito às condições particulares nas quais um determinado processo tem lugar. de uma ideia com tais atributos. como ideologia do desenvolvimento nacional. Por outro lado. É de um ser em movimento permanente. penetra na consciência de cada cidadão. que se trata. Daí a centralidade da ideia de projeto. A posse coletiva e compartilhada desta define uma ideologia. Trata-se da ideia “à luz da qual é o processo compreendido e interpretado”. por outro lado. Nos termos do mesmo autor. pela sua clareza. dos que dirigem e dos que executam (. sem a qual não há desenvolvimento nacional (op. Na aplicação do termo processo ao tema do desenvolvimento. Trata-se de uma dupla âncora. A adequação da ideia a este ser se dá por uma adequação às suas consequências. cit. Em seus próprios termos. p.. uma vez apresentada à apreciação individual. São as dificuldades postas pela antinomia democrática que enfatizam a im- portância do último atributo da ideia de processo: o de ideia diretriz. p. cit.. entre a ontologia e a ideia que revela suas exigências. 22). As bases da antinomia encontram-se na seguinte disjuntiva: se é verdade que é um atributo do poder público a “faculdade de planejar o desenvolvimen- to”. O desenvol- vimento nacional decorre. 27). portanto. efeito da presença de “agentes livres”.. 23). O risco da dispersão das opiniões pode ser desfeito por uma espécie de otimismo da evidência. No plano ontológico.56 Volume 2 – Estado. trata-se dos riscos da “desconexão das ações motoras do desenvolvimento”. O argumento de Vieira Pinto associa dois momentos distintos. seres típicos das “sociedades politicamente democráticas”. a do desenvolvimento. mas como ambiente político e institucio- nal povoado por agentes livres. cit. Na lógica . A unidade desse processo dependerá de sua capacidade de obter a “somação de decisões voluntárias convergentes” (op. a relação que se estabelece é a de continuidade. Vieira Pinto seleciona como aspecto específico o que denomina de “antinomia democrática”. A antinomia democrática “define o processo de desenvolvimento em uma democracia política”. a emergência das massas põe como exigência objetiva o desenvol- vimento.

a única modalidade de exigência ao alcance dos cidadãos. pelo seu fideísmo ontológico e pelo seu otimismo da evidência. não se pode dizer que ela seja de todo infrequente. Uma síntese muito compacta da reflexão de Vieira Pinto a respeito da de- mocracia brasileira poderia ser disposta nos seguintes pontos: 1. cit. o cenário dos anos 1950 foi fértil incubador para as teorias da ingovernabilidade e do excesso de participação. 2. As manifestações sociais. tem-se a configuração de duas teorias. Importa verificar em que medida as exigências do desenvolvimento e da democratização fundamental interagem com o que se poderia designar como o fato dos sistemas representativos. Mesmo “precipitado”. Não sendo. ao menos. De qualquer modo. possível exprimir adesão à democracia por meio da . associado ao aumento da claridade da consciên- cia.. de teor reivindicativo – típicas do período – são “expressão da exigência de desenvolvimento”. tem sido. o ingresso das massas é o propulsor de um processo po- sitivo. Com efeito. democracia e representação parecem pertencer a um mesmo campo semântico. Tal ingresso “se expressa pelo aumento da claridade da consciência po- pular”. Ainda que as teses de Vieira Pinto (1956) sejam vul- neráveis à crítica. Uma a respeito dos requisitos democráticos do desenvolvimento. com certeza. outra. 3. cidadãos de repúblicas realmente existentes podem propugnar por mais democracia por meio da exigência de maior qualidade no exercício da re- presentação. consiste na criação de um ambiente propiciador para a emergência daquela consciência. O ingresso das massas. sem qualquer dificuldade de ordem conceitual. 4. O “fenômeno indiscutível do ingresso precipitado das massas no plano político explica-se pelo índice quantitativo a que chegou o processo nacional” ( op. A democracia política. 31). traduz-se “numa exigência de desenvolvimento”. “o processo de desenvolvimento é função da consciência das massas”. a preci- pitação não configura excesso a ser corrigido. Vieira Pinto escreve em uma época em que já conhecia vasta literatura pes- simista e minimalista a respeito do que deve significar a democracia. Como resultado. Representação e Desenvolvimento 57 fina de Vieira Pinto. Com efeito. sobre as exigências desenvolvimentistas da democracia. p. há nelas o mérito indisputado da ausência de demofobia. mas fecundidade e expressão direta de uma exigência. 3 A REPRESENTAÇÃO E SEU (DES)ENCONTRO COM A DEMOCRACIA No léxico político contemporâneo. o desenvolvimento é uma consequência necessária da democratização fundamental do país. portanto. por sua vez.Democracia. Ao fim e ao cabo. Não há qualquer travo huntingtoniano na imagem de Vieira Pinto.

Se é verdade que a democracia não nasceu representativa. e no do século XIX. no século XVIII. quase todo mundo quer ser governado por representantes (…) todo grupo ou causa política quer representação (…) todo governo reivindica ser representativo.). durante o século XX. foram cuidadosamente distinguidos. não veio ao mundo como expressão natural da democracia. assim como as suas implicações existenciais. Madison (1993a. segundo seu juízo..8 A seu juízo havia uma clara distinção conceitual entre o que deveria ser uma república moderna e uma república democrática à antiga.) every political group or cause wants representation (. com base em uma improvável re-helenização da política. democracia e represen- tação aparecem como partes de um nexo necessário e de uma grande convergência. A democracia. indicou a forte pregnância do tema para os tempos modernos: “Nos tempos modernos. No entanto. Algo distinto. Instituições e Democracia: democracia linguagem da representação. por sua vez.. pode ser hoje apresentado como um dos inventores daqui- lo que se segue a nomear de modo um tanto imperito como democracia re- presentativa. pois. nem sempre foi assim. Ainda que o termo não tenha sido de sua lavra. Houve momentos na história do pen- samento político – e na história da política propriamente dita – nos quais os campos semânticos das duas ideias mencionadas. daquilo que designou como o esquema da representação (MADISON.). A história dos significados possíveis 7. 1993b). no desenho moderno de república que ele propôs. portanto. perecível – da associação teórica e prática entre democracia e represen- tação. Lembrar tais episódios não visa tanto a exortar o leitor a aderir de modo nostálgico a projetos de refundação democrática.58 Volume 2 – Estado. 1993a). “In modern times almost everyone wants to be governed by representatives (. cit. .7 Mesmo observadores profissionais da política. quanto a indicar o caráter artificial. pela “delegação do governo a um pequeno número de cidadãos eleitos pelos demais” (op.) every government claims to represent. A conver- gência entre ambos os princípios só foi possível em sociedades nas quais a pressão democrática – no sentido espinosiano e tocquevilleano do termo – foi canalizada na direção de instituições e práticas representativas. p. Paine foi um perdedor. a representação. por conforto nominalista ou por crença. para quem a representação não se constitui como meio para barrar a ameaça democrática. Tal diferença dar-se-ia pela presença. em texto clássico.” (1972. sensível ao engenho humano. poderia ser definida como uma “socieda- de formada por um pequeno número de cidadãos que se unem e administram pessoalmente o governo” (op. caracte- rizada. Pitkin.. utilizam de modo corrente a expressão democracia representativa para designar as formas políticas e institucionais que se generalizaram sobre mais da metade do globo.” 8. De qualquer forma. cit. Devemos a expressão a Paine (1989). no limite.. Em seu contexto imediato. ao contrário. Nesse amálgama. mutante – e. e sim como possibilidade de alargamento da própria democracia. da república. seus textos são úteis para quem pretende avaliar o estado da representação a partir das interpelações que a pressão democratizante acaba por lhe impor. 2).

marcada por resoluta desconfiança com relação a qualquer ideia de governo não submetido a controle popular direto. preocupava-se com a dispersão de concepções alternativas no próprio contexto norte-americano de fins do século XVIII. deve ser como o povo” (BRUTUS apud AURELIO. cit. que assim se referiu ao tema da representação: “o próprio termo representação implica que a pessoa ou o corpo escolhido para esse fim deve assemelhar-se àqueles que o escolhem – uma representação do povo da América. Na formulação madisoniana. em Apresentação aos Federalist Papers. 2009).) esteve longe de adquirir adesão consensual. vozes distintas também se fizeram ouvir. marcadas por forte componente libertário e. por assim dizer.9 O próprio Madison. A concepção desenvolvida por Madison (op. pois. a escolha por sorteio e. fincado no campo da “política de liberdade”. ver o excelente ensaio de Kramnick. Para uma útil e vívida reconstituição do debate pré-constitucional norte-americano. no caso de Brutus (apud AURELIO. Representação e Desenvolvimento 59 da expressão democracia representativa diz. Nos tempos que antecederam à Convenção da Filadélfia. ao mesmo tempo em que fundam a autoridade necessária para que o governo governe. o ótimo artigo de Wood (1987). de escolher homens cuja sabedoria lhes permitiria discernir o interesse público. tais como o acesso direto do pú- blico às decisões e à feitura de leis. predominara o que alguns analistas denominam como “política de liberdade”. mais que se distanciar teoricamente dos fundamentos da democracia clássica.Democracia. um dos expoentes do segundo grupo. a operação daquilo que o próprio Madison definiu como um filtro institui uma não transitividade entre o universo dos cidadãos em estado bruto e o domínio da decisão legislativa. 1993b) na virtude da representação e de seu filtro residia na expectativa de que instituições representativas. Madison. Ver. algo impossível em cenário no qual a potência da soberania se apresentaria dispersa e de modo isonômico entre todos os cidadãos. o máximo 9. a seu juízo. que acabaria por atribuir a uma aristocracia – homens de virtude e discernimento – o exercício da representação. Por meio do artifício da representação. 2009). de propugnar pela necessidade de um filtro. a representação age como mecanismo alternativo a outras modalidades de organização institucional. no Federalista # 63. a monar- quia hereditária. A crença de Madison (1993a. do trajeto percorrido entre a primeira concepção – “cidadãos que administram pessoalmente o governo” – e a segunda – o governo de “um pequeno número de cidadãos eleitos”. Ao defender o mecanismo. a seu juízo tão nefastos quanto os “abusos do poder” (1993b). Em meio ao debate entre federalistas e antifederalistas. se ela é autêntica. que se seguiu à independência norte-americana. incluído na edição brasileira (1993). . ainda. o que é evidente. Ao contrário. acrático. garan- tem que o exercício da representação orienta-se para o bem público. que a exerceriam de modo direto. reflete a respeito dos “abusos da liberdade”. Foi o caso de Brutus. Tratava-se. Não se trata.

11. por exemplo. tratava-se de fazer da base da sociedade a sede da soberania e. como usurpação tirânica. faz saber. Mas. subordinava a ideia de representação a um movimento mais fundo de democratização geral da sociedade. encaminhada a partir da Revolução Gloriosa (1688). Ainda que derrotados. é possível retroceder no tempo e detectar o quanto a antinomia entre as imagens de filtro e de mimesis estiveram presentes no processo de invenção da representação política. Tanto a concepção de Madison quanto a de Brutus possuíam já. 12. aos mem- bros daquele corpo: “nós somos os seus dirigentes. nunca mais poderia desconhecer a polarização entre as duas concepções aqui indicadas. A defesa antifederalista de uma representação mimeticamente correspondente à vontade dos representados pode ser encontrada. O uso contemporâneo asséptico de ambos os termos não faz justiça à atmosfera de politização e conflito social. e na chave introduzida pelos Niveladores. daí em diante. diante da perspectiva de uso tirânico do poder por parte do Parlamento Longo (1640-1660). alguma inspiração. só poderia ser pensado como expressão direta e mimética de algo que lhe é exterior e. reconfigurar o mapa político e institucional. anterior. O parlamento. notar que o uso feito por adeptos da rational choice dos termos agent e principal nada tem a ver com os usos originários praticados pelos revolucionários igualitaristas da Revolução Inglesa.10 Overton. O debate a respeito dos significados da representação. é o livro de Zagorin (1954). a par da defesa do sufrágio masculino genera- lizado. tal associação apareceu como natural para os defensores do que viria a ser designado como governo representativo. por sua vez. “(…) we are your principals. Como bem indicou Hill (1971). se opunha ao uso tirânico do poder por parte do rei. É interessante. ainda. em tal perspectiva. Igualmente obrigatório. so- bretudo. ver Aylmer (1975). 22). no século XVIII. uma história e.12 Em outros termos. na verdade. os Niveladores – e outros movimentos radicais a eles contemporâneos – visavam virar o mundo de ponta cabeça. implicou a associação entre representação política e oligarquização. 13. e vocês são os nossos agentes”11 (OVERTON apud VIEIRA.13 10. Para uma útil introdução ao universo dos Niveladores. RUNCIMAN. Instituições e Democracia: democracia de mimetismo aparece como principal virtude a ser buscada. Qualquer descontinuidade entre a vontade do autor e o comportamento do ator aparece. puderam encontrar na tradição preceden- te de elaboração dos princípios da representação. em 1647. para uma visão geral do debate político durante a Revolução Inglesa. um dos mais destacados líderes dos Niveladores. presente na linguagem dos Niveladores. . uma espécie de ala da esquerda nos conturbados anos que antecederam a Revolução Gloriosa. em gente como Overton. no século XVII inglês. nos célebres Putney debates. O argumento nivelador. Ver o excelente e incontornável livro de Hill (1971). por assim ser. and you are our agents”. em luta aberta contra o poder real. a partir dessa radical inversão. p. A solução inglesa. 2008. em livro clássico. Durante cerca de dois séculos. há um mérito inequívoco na intervenção dos Nivela- dores: o da defesa de uma associação necessária entre pressão democratizante e exercício da representação.60 Volume 2 – Estado. que.

Para um tratamento histórico e analítico do tema da representação. Há mesmo aqui a suposi- ção implícita de um abismo. apresenta-se a ideia de uma relação entre entidades que não se assemelham. A aproximação entre os universos teológico e político. o qual faz que aquilo que se representa apareça de forma a um só tempo distinto e atribuidor de significados retrospectivos. tal como aparece na discussão a respeito da Trindade. outro fenômeno se passa. na qual o Filho é definido como persona representativa (representat) do Pai. tinha. O caráter remoto da referência não possui aqui qualquer pretensão de antiquarismo. pela qual o uso do termo repraesentare passou a denotar um nexo entre coisas distintas. Ambas as modalidades – jurídica ou estética – aparecem como inteligíveis do ponto de vista de uma terceira parte. ou mesmo de uma representação pic- tórica mimética. da procuração jurídica pela qual alguém age em meu nome. de modo explícito. quando imaginou o “esquema da representação”. O mesmo nexo misterioso. Representação e Desenvolvimento 61 Madison. de Vieira e Runciman (2008). é estabelecido entre o corpo de Cristo e o pão. ainda. outra coisa em mente. no qual o que se faz representar dissolve-se em algo 14. . no contexto do pensamento cristão em seus primeiros movimentos. na última ceia. pode ser vista. sua inovação possui uma história e pode recolher em certa tradição sinais de confirmação. mas tão somente a de indicar a extrema fertilidade. Este seria o caso. civilizatória de uma inovação intelectual. Em pleno debate teológico.Democracia. como algo que se aproxima do juízo de Schmitt. a de filtro adequa-se à perfeição ao esquema do pensador norte-americano.15 mas tão somente de indicar algumas marcas que estarão sempre presentes no debate a respeito. naquilo que o representa. segundo o qual os conceitos fundamentais no âmbito da filosofia política podem ser percebidos como secularizações de concepções teológicas. a distinção proposta por Madison entre representados e representantes remonta à inovação introduzida por Tertuliano (155-230 DC).14 Não é mesmo o caso aqui de proceder a uma história da ideia e dos princípios práticos da representação. segundo algo previamente prescrito. Para o argumento original. na qual a visão direta da coisa representada é a própria condição de inteligibilidade de sua cópia. Na representação por diferença. Em um movimento na direção do ainda mais remoto. não redutível à observação a olho nu de algum cenário no qual. não redutível aos mecanismos da semelhança e da contiguida- de. algo se faz representar por meio de uma passagem desprovida de opacidade. 15. ver Schmitt (1988). Da mesma forma que seus oponentes. digamos. teólogo romano e um dos primeiros apologistas cristãos. aqui já referido. que ocuparia a posição de observador do nexo e da adequação entre a fonte original e a sua projeção artificial. por exemplo. como já foi indicado. O que há de interessante nessa ideia de representação é a presença de um nexo especial. remete-se o leitor ao recente e ótimo livro. no tratamento do tema da representação. Se a imagem mimética do espelho pode ser aplicada aos argumentos de Overton e Brutus.

os já mencionados mecanismos da transfi- guração e da reapresentação. 2008. sometimes a Merchant. RUNCIMAN. 19). RUNCIMAN. Por tal exigência manifestam-se. uma clara dimensão ficcional. ao fim do processo. p. 667 (apud VIEIRA. para aparecer. 19) dois aspectos que se apresentarão de modo forte no processo futuro de definição e consolidação da representação política. o que se designava por parlamento pouco tem a ver com os significados contemporâne- os do termo. then think me a poor man. Trata-se da pretensão de universalidade do exercício da representação. Sir Edmond D’Ewes. a ela acrescentando. Se o assunto sobre o qual se fala está relacionado aos pobres. sometimes a mean Artificer. o exercício da representação os inclui como sujeitos passíveis de serem representados. a de que o autor do discurso seja tomado como um homem pobre. and their affections for whom we speak: for they speak by us. O exercício da representação é de natureza hipotética: há mesmo aqui a enunciação de um imperativo que. como tal. p. 2008. contudo. É o que transparece na belíssima sentença. de modo claro. que introduz o aspecto ficcional mencionado. há no exemplo de Hakewell (apud VIEIRA. às vezes um artesão comum. RUNCIMAN. If the matter which is spoken touchet the poor. então pense em mim como um homem pobre. “We must lay down the respect for our persons. ainda. não sendo ele de modo algum um homem pobre. pintores. do ponto de vista de sua extração empírica e sociológica. artífices e mesmo advogados não estavam incluídos nas franquias eleitorais. às vezes um comerciante. 19). Instituições e Democracia: democracia misterioso. Nesse sentido. p. London. Aquele que fala pode ser às vezes um advogado. . 1682. É o que transparece em belo exemplo retirado de um discurso de um membro do parlamento inglês – William Hakewell –. Pobres. ainda nos tempos de Elizabeth I: Devemos minimizar o respeito que temos por nós mesmos e transferi-lo para as pessoas e os sentimentos daqueles por quem falamos: porque eles falam por nós. às vezes um pintor. mesmo que não tenham a prerrogativa de indicar os agentes do- tados de funções representativas. então pense em mim como um homem pobre.16 Mesmo se levarmos em conta o fato de que. contudo. Apesar de oligárquica. outro aspecto crucial presente no fragmento do discurso de Hakewell (apud VIEIRA. constituído por sua representação. antes mencionada: “Se o assunto sobre o qual se fala está relacionado aos pobres. deve partir de uma suposição não empiricamente fundada.” Cf. 2008. Há. and put on others. que estará inscrito nos debates posteriores a respeito do tema da representação. He that speaks sometimes must be a Lawyer.62 Volume 2 – Estado. Não obstante. a representação – como transfiguração e reapresentação – aparece como condição de presença. The Journals of All Parliaments during the Reign of Queen Elizabeth. em tempos elizabetanos. comerciantes. a representação é ali pensada como forma de 16. p.” É esta exigência. O primeiro deles refere-se à já mencionada presença de uma ideia de re- presentação por diferença. sometimes a Painter.

Representação e Desenvolvimento 63 repor no parlamento a nação inteira. not the Unity of the Represented. Não são mais partes naturais. 17. Em grande medida. when they are by one man. Menos de um século depois. como um agregado que “produz” representação. 2009) – indica uma vontade de suprimir tal componente alucinatório. Não se trata ali de constituir apenas o soberano. that maketh the Person One. A passagem de um agre- gado demográfico bruto para um conjunto de autores que se fazem representar pressupõe a presença de mecanismos que instituem esta última pessoa artificial. não a Unidade dos Representados. quando eles são Representados por um homem.17 Em outros termos. fixar a questão da representação em bases distintas das sustentadas pela tradição mimética. que faz aquela Pessoa Única. Um de seus problemas é a suposição da existência indisputada de um ator. or one Person. ainda no confuso século XVII. Hobbes acrescenta um componente acessório de mistério na história: é justamente o nexo misterioso que faz derivar do autor um ator distinto que constitui o mistério originário de toda comunidade política. “A Multitude of men are made One Person.”18 (1996. que nunca mais irá se desgar- rar da ideia de representação: crer em algo que. o soberano que resulta do artifício do contrato é tão artifical quanto as pessoas que o instituem. se apresenta como efeito que a um só tempo resulta e distingue-se daquilo que lhe dá origem. um componente alucinatório. Represented (…) For it is the Unity of the Representer. 114). 18. mas pela via da criação deste último o que se institui é uma unidade política real. Mistério também em Burke: o ato individual e empírico da escolha eleitoral dissolve-se na totalização de um elei- torado abstrato e numérico que jamais poderá se constituir como contraponto real para o exercício do representante.” . cuja cons- tituição independe e antecede aquilo que podemos designar como o fato da re- presentação. ou uma Pessoa (…) Porque é a Unidade do Representante. e em claro contraponto. Algo totalmente contraintuitivo. Caberá a Hobbes (1996). Em certa medida. portanto. RUNCIMAN. a defesa de um pa- drão representativo fundado no modo da presença – por exemplo. mas sujeitos constituídos por um grande artifício. Neste sentido. Há mesmo aqui uma impossibilidade lógica. É o representante que constitui o representado como pessoa coletiva. o sufrágio não pode ser menos que o generalizado. Overton (apud VIEIRA. que anda ao par com outra de natureza ontológica. 2008) e Brutus (apud AURELIO. o povo político – distinto de uma multidão dispersa – é algo que se forma no ato ficcional originário que constitui a própria soberania. por meio de um nexo especial. Eis.Democracia. p. os Niveladores procuraram extrair consequências democratizantes dessa pretensão à universali- dade: se o parlamento é a transfiguração da nação. mas assim mesmo pleno de sentido. A clareza dos termos de Hobbes merece transcrição: “Uma multidão de homens se transforma em uma Pessoa Única.

não depende da extensão do número de representados. estão contidos nas ficções que instituem a pessoa única (one person). por exemplo. portanto. Argu- mentos pela extensão ou redução da franquia são. embora não estruturado segundo princípios represen- tativos modernos. o núcleo duro da ideia de representação permanece posto. e este ato é condição necessária para a instituição do experi- mento social e político. pelo princípio da isonomia. os cidadãos. É um animal artificial que está a ser criado. A natureza do nexo permanece. Para um ótimo tratamento do tema da representação em Hobbes. do ponto de vista de Hobbes.64 Volume 2 – Estado. independentemente dos termos da franquia eleitoral. fundada nos mecanis- mos do governo representativo. e Hobbes foi o primeiro a apresentá-lo como tal. Independen- te da forma adotada. é necessário. tal animal só poderá ter a sua gênese configu- rada a partir da operação de atos ficcionais básicos e originários. de natureza política e contingente. como condição originária de instituição da sociedade política. O próprio demos ateniense. . ele é instituído pelo próprio arranjo do qual ele é o ponto de partida – como sua causa eficiente. como sucedâneo artificial da multidão. constituem-se como um demos dotado da prerrogativa do exercício direto da potência política coletiva.19 A representação política. no pró- prio ato ficcional de instituição de um domínio público. com uma série de comentários: 1. independentemente da extensão dos direitos de sufrágio. É esta a razão pela qual. não incidindo sobre a natureza mesma do artifício da representação. Tais atos. Tais mecanismos podem ser descritos com ênfase em seus aspectos oligárquicos. derivados tanto de razões 19. Há. mas da presença de um nexo especial entre estes e seus represen- tantes. as coletividades humanas não ultrapassariam uma di- mensão puramente natural e demográfica. mais que fun- damental. uma de suas modalidades possíveis e contingentes. Instituições e Democracia: democracia Os termos da reflexão de Hobbes obrigam-se a levar a sério a ideia de que a instituição do próprio corpo político se trata de um artifício. portanto. Chama-se de forma representação um modo particular de constituição de uma experiência compartilhada do social. Em tal representação. da de representação polí- tica – ou de governo representativo –. portanto. configura o modo pelo qual a sociedade ateniense representa-se a si mesma como corpo político. No que diz respeito ao corpo político. Conclui-se esta seção. Sem tal ato. Por artificial. O tema da representação está presente. sociedades representam-se como um corpo não natural e dotado de identidade. assim como as personas dos repre- sentantes e dos representados. que distinguir a ideia de representação. 2. O ato ficcional inicial. de modo compulsório. ver o excelente livro de Jaume (1986).

à universalização hipotética. Mas. como na clássica defesa. da independência do detentor do mandato. e não po- deria deixar de ser assim. a consciência do representante configura o interesse público. à partida. por ardilosa e inautêntica que seja. Um mínimo de realismo exige o reconhecimento de sua presença na configuração das assim de- signadas sociedades democráticas. 2008. sempre estiveram presentes e operativas no longo (des) encontro entre democracia e representação. igualmente naturalizados. É esta ficção que opera como fundamento tanto da teoria da representação esposada por Hakewell (apud VIEIRA. condição para que o mesmo possa ser apre- sentado como um artifício. a tradição democrática – via Niveladores. por certo. RUNCIMAN. no século XVI. A pretensão à universalidade. os representantes falam por todos e legislam para todos. praticada por aristocratas altruístas. feita por Burke.Democracia. Representação e Desenvolvimento 65 sociológicas como também de fatores macropolíticos – por exemplo. com relação a pressões particularistas. com a consequente naturalização do voto e das rotinas eleitorais como forma e espaço. Com efeito. Mesmo que o corpo do povo não se faça presente por meio da generalização empírica do direito à representação. Há um “como se” na base do arranjo. há que considerar uma caracte- rística própria e inerente do ardil – se assim se puder denominá-lo: a da pretensão à universalidade. 5. 19). Tais orienta- ções. Em outros termos. Esta é a vantagem funcional da forma representação. Em sociedades marcadas por forte pres- são democratizante. de participação pública. No primeiro caso. p. 4. o que se pretende sugerir é que a vitória da forma representação sobre modalidades presenciais – diretas ou participativas – de configuração do demos não pode ser debi- tada apenas às inclinações oligárquicas ou às demofóbicas. Trata-se de uma inerência que lhe permite configurar um demos composto por eleitores. resulta de uma ficção. como antes indicado. Tais experimentos dão azo à expressão democracia representativa. Mas. os aspectos inerentemente oligárquicos do mo- delo convivem com a necessária extensão do acesso à representação. há algo de inerente à forma representação que a qualifica para a tarefa de abrigar institucionalmente a crescente pressão democrati- zante. Tal pretensão. 3. A presença de uma forma universalizável. antifederalistas e seus sucessores – pode apresentar como alternativa uma universalização histó- rica e imperativa. no segundo. diante de modalidades de constituição de espaços . aristocratas falam por todos. faz da representação uma ficção cujas consequências podem ser universalizá- veis. extensão do direito de voto. foi fundamental para a sua generalização prática.

Mas mesmo em países que acabaram por adotar modelos majoritários. o filtro de Madison (1993a. houve preocupação em criar mecanismos para garantir alguma dissonância. exercesse sobre a sociedade um efeito de vinculação a um espaço comum. Quer isto dizer que tal modo de represen- tação do espaço público. Para o estabelecimento desse tipo de vínculo. ao contrário de formas sustentadas no modo da presença. 7. fixar-se na imediaticidade dos seus efeitos. sobretudo se organizados segundo proce- dimentos majoritários e não proporcionais. ainda que suas bases sejam de natureza paroquial. por excelência: como garantir a universalidade da representação e.local. que faz do modelo algo de generalizável. O caráter universalizável da forma representação fez que toda extensão do direito de eleger representantes. possui caráter local. Em todo caso. Instituições e Democracia: democracia políticos. por meio de garantias míni- mas a oposições. restrito aos envolvidos na ocasião participativa. É essa ideia de um mínimo comum. O tema. não produz resultados necessariamente majoritaristas. Tal modo tem como aspec- to inerente o fato de. não fundado nos termos da forma representação. não se trata de considerar distinções entre majoritaristas e proporcionalistas. cumpriu papel decisivo. Este é o tema de Mill (1975). mas de sustentar que a forma representa- ção. No entanto. em troca da busca de imediaticidade. A pretensão à universalização traz consigo a sensibilidade para o tema da variabilidade da opinião. . Em outros termos. pode ser percebido como um mínimo de energia cívica comum. ao mesmo tempo em que dá conteúdo real à sua pretensão de universalização. o modo da presença – evocado em experimentos deliberativos e de participação direta – possui. com especial atenção às condições de expressão de mino- rias. nesse en- quadramento. necessária para por o mecanismo em operação. parece ser inerente ao modo da presença a associação entre participação genuína não mediada e decisão majoritária. fundados no modo da presença. no sentido da inclusão de todos os adultos. ele reconhece uma jurisdição ampliada e supra.66 Volume 2 – Estado. O voto. como se depreende com facilidade. 6. É o preço a pagar pela recusa em aceitar o ato ficcional inscrito na pretensão à universalidade. é crucial e esteve na raiz das primeiras defesas de sistemas eleitorais proporcionais. Ao mesmo tempo em que institui uma distinção entre representados e representantes. É certo que tal componente pode ser encontrado em corpos políticos que resultam da forma representação. além de características locais. 1993b) que pode ser descrito como um defla- tor de uma energia participativa originária. por recusar a universalização hipotética. garantir a expressão de múltiplas vozes. um componente majoritário forte. ao fazê-lo. por oposição a máximos particularistas e locais.

O risco. Por mais bem-sucedida que seja. A ficção da universalidade e da distinção não abole o fato da deman- da por presença. O encontro da pres- são democratizante com a preexistência de instituições representativas constituiu um animal artificial com duas facetas. dialética na coisa. Em outros termos. tem-se um experimento específico. 4 SOBRE A DISTINÇÃO. institucionalista e doutrinária.. em seu livro seminal. São as exigências de presença – por mais localistas e majoritaristas que sejam – que podem qualificar as pretensões de universalidade e distinção. 94). mesmo quando se democratiza. pois. tal regime mantém sua marca de origem: trata-se. 9. A forma representação é. por resultar da tensão mencionada não pode ser reduzida a termos doutrinários que a suponham dotada de fatores de estabilidade ontológica. por certo.) a isso chamaremos de ‘princípio da distinção’” (1997. Princípios do governo representativo. Não há como confundir regularidade institucional com estabilidade onto- lógica. sua substância reside em seu exterior. a ficção da universalização e da distinção é incapaz de eliminar tal tensão.Democracia. a um só tempo. Não se trata. Há. demonstrou que o mecanismo da representação política está sempre associado ao es- tabelecimento de um princípio de distinção: “o governo representativo foi instituído com a plena consciência de que os representantes eleitos seriam e deveriam ser cida- dãos proeminentes e socialmente diferenciados daqueles que os elegeram (. O experimento é afetado por uma tensão. A democratização está associada a processos fundamentais de expressão do demos e não a formas institucionais específicas. ou do governo representati- vo com base eleitoral alargada. para Manin. com o processo de constituição de eleitorados de massa fundados no sufrágio universal. portanto. a da democratização da representação e a da captura institucional da democracia por parte da representação. A qualidade do experimento não depende de suas características intrínsecas. de . Representação e Desenvolvimento 67 8. en- tre adeptos da “democracia direta” e da “democracia representativa”. ao fazê-lo. entre um exterior – que aparece sob a forma de exigência de presença – e um inte- rior – sustentado nas ficções da universalização e da distinção. Nesse sentido. o da assim chamada “democracia representativa”. Como resultado. p. A LACUNA DA POLIARQUIA E A POSSIBILIDADE DE UMA ZONA DA HIPERDISTINÇÃO O politólogo francês Manin. é ter da “democracia representativa” uma con- cepção. de um debate doutrinário. Mas nada de surpreendente para uma história que tem em seu ponto de partida um mistério. Se o interior é a causa formal do experimento. que lhe é constitutiva. tal forma. mas do modo pelo qual – e da intensidade pela qual – é ele afetado pelo seu exte- rior. coex- tensiva às razões que fazem a considerá-la em crise..

poder-se-ia falar de um regime oligárquico. e que se estabelecem entre: i) os representantes e os re- presentados. a que se estabelece entre representação e distinção é de ordem necessária. O esquema da representação não decorre apenas de imperativos de escala. Do até agora exposto. qualquer que seja a extensão de sua base eleitoral. Mas. ainda que existencialmente compreensível. uma assembleia de aristoi. que serão tratadas adiante de modo mais pormenorizado. e ii) os representantes e o governo. ou não. Mesmo em formatos parlamentaristas. É da natureza do re- gime representativo. imaginar uma variedade insti- tucional e normativa de formas de distinção. a busca de uma representação não mediada.21 Os segredos do governo representativo – quer em sua versão restrita. mesmo as que ocorrem em contextos nos quais não há restrições à participação e dotados de forte competitividade. 21. Logo. mas de uma crença precisa: a qualidade da deliberação a respeito do interesse público decorre de um afastamento entre o exercício refletido da representação e a espontaneidade e rusticidade da expressão dos cidadãos. aparece como demanda logicamente inconsis- tente. ainda. Do mesmo modo. ocorrer. é pela sua materialidade – vale dizer.68 Volume 2 – Estado. Não foi outra a sensibilidade dos clássicos Michels (1949) – ao su- gerir o imperativo prático da oligarquização de processos democráticos – e Schumpeter (1984) – ao definir a democracia como “um regime de oligarquias competitivas”. pode-se especular a respeito de diferentes extensões do princípio da distinção. o melhor candidato – o resultado agregado é a seleção de uma assembleia de melhores. . pode-se depreender que a associação entre represen- tação e democracia é de ordem contingente. por sua inscrição prática e contingente – que ela pode ser detectada e analisada. Há edição brasileira – pela EDUSP – com ótimo estudo introdutório de Fernando Limongi. Na medida em que cada eleitor escolhe a melhor alternativa – por exemplo. quer em sua manifestação democratizada – residem em dois tipos de relação que ele necessariamente encerra. Há um sentido indelevelmente aristocrático nas escolhas eleitorais. na qual o princípio da distinção não opere. que os representantes se distingam dos representados. a questão pode ser posta nos seguintes termos: em que medida o “excesso” de distinção desconfigura o princípio da representação? 20. a distinção entre ambos os termos é algo necessário. e esse é o ponto mais importante. Se tal relação é contingente. No limite. É possível. Sendo função da representação o controle do governo.20 Se aplicar-se-á critérios aristotélicos. Tal sensibilidade servirá. Nesse sentido. embora a distinção seja um corolário lógico do princípio da representação. Quer isto dizer que representação e distinção são coextensivas: a eliminação de qualquer uma implica o mesmo efeito para a outra. pois. Em ambos os tipos opera um princípio de distinção. Em termos gregos. uma aristocracia. Trata-se de um nexo que poderá. Outra faceta da distinção opera nas relações entre representantes e governo. Instituições e Democracia: democracia um sistema aristocrático. de base para as formulações de Dahl (1971). o componente executivo deve estar claramente demarcado com relação à expressão parlamentar.

cujos termos podem ser trazidos para o debate brasileiro contemporâneo. posto que a distinção exige o distinguir-se de algo. Em outros termos. Enquanto o primeiro princípio pressupõe – lógica e existencialmente – a alteridade e o nexo com o que lhe é distinto. 133). Pode-se dizer que elas obedecem aos caprichos de seu insulamento e não se constituem como sua substância. O primeiro passo do argumento dahlsiano consistiu na indicação e diferenciação. Os termos do modelo dahlsiano são por demais conhecidos. tal como apresentado em seu texto clássico Poliarchy: participation and opposition. como desdobramentos do princípio da distinção. o problema que se pretende considerar diz respeito ao trânsito da distinção para a autarquia. aos processos naturais. o que torna sua apresentação um tanto tediosa e supérflua. voltadas para a detecção de um ponto ótimo de saturação. de forma larvar. No entanto.22 O rebatimento empírico dessa consideração permite colocar sob foco situa- ções nas quais. o princípio da autarquia. p. Sendo index sui. para que o argumento neste texto articulado tenha um mínimo de sentido. A “demonstração”. Pensa-se poder demonstrar essa hipótese. o segundo é index sui.Democracia. na metafí- sica. o mundo da representação age segundo uma lógica autárquica. designadas como liberalização 22. e uma discussão dirigida a alguns desdobra- mentos de sua teoria. . ainda que de modo breve. abriga a possibili- dade de ocorrência de cenários autárquicos. a substância de uma entidade autárquica reside nela própria. é importante marcar os passos principais que constituem o paradigma em questão. Suas conexões com o que lhe é exterior são erráticas e contingentes. Um universo autárquico. ciosa da ne- cessidade da distinção como norma e mecanismo institucional. O sempre providencial léxico de Liddell e Scott (1999. tal como na definição dada por Aristóteles. desde a década de 1950. a filosofia pública oficial da democracia representativa – a chamada teoria descritiva da democracia ou teoria da poliarquia –. toma como ponto de partida uma insatisfação com o modelo desenvolvido por Dahl (1971). Ainda que não se esteja disposto a subscrever que o princípio da distinção contém. é um domínio que contém de modo autônomo os princípios de seu movimento. independence. a partir da formulação que. de inspiração huntingtoniana. Representação e Desenvolvimento 69 Antes que se imaginem pirotecnias modelísticas. vem operando como a filosofia pública hegemônica do sistema representativo. como se este fosse seu corolário. é a própria rationale da assim chamada democracia representativa que indica o lugar – ou a lacuna – a ser preenchido por experimentos autárquicos. registra como significado para a palavra grega autarkeia as expressões sufficient in oneself. de duas variáveis que compõem os processos de de- mocratização – ou de trânsito para a poliarquia –. para além da distinção ordinária com o corpo dos representados.

esta compreendida como o conjunto dos atores que – pelo exercício do governo ou da representação – exercem controle sobre a agenda pública. a pretensão é a de avaliar os diferentes sistemas políticos de acordo com o grau de liberalização e de incorporação que contêm. por tal via. procura distinguir trajetos possíveis de transição da situação 1 – ca- racterizada pelo par (-) (-) – para a situação 4 – caracterizada pela combinação (+) (+). ou seja. tais aspectos podem ser tomados como dimensões macropolíticas necessárias a qualquer sistema político. disto resultando a definição ideal de quatro combinações. trata-se de indicar trajetórias possíveis de democratização. 3 e 4 –. a saber. o de que regimes políticos são combinações . A primeira dimensão – liberalização –. O movimento que se segue aos passos indicados. de acordo com Dahl (1971). é importante notar que opera no argumento um ma- crorrequisito fundamental. Em outros termos. Tal institucionalização diz respeito ao estabelecimento de regras no jogo e à aceitação dos resultados da competição política por todos os participantes. 3. Poliarquias: ou. Mais que fatores presentes em pro- cessos de transição para a democracia.70 Volume 2 – Estado. embora a expressão não apareça no livro de Dahl (1971). Independentemente da trajetória indicada por Dahl (1971) como a mais plausível para obtenção de sucesso no percurso poliárquico – a que obedece a sequência 1. Hegemonias fechadas: marcadas pela combinação entre reduzida incor- poração (-) e baixa liberalização e/ou institucionalização da competição entre as elites (-). ainda no âmbito da formu- lação dahlsiana. Instituições e Democracia: democracia (liberalization) e incorporação (inclusiveness). cada uma a configurar um tipo distinto de regime. 4. na perspectiva de detectar trajetos mais seguros e consistentes. democracias representativas. Em outros ter- mos. aos espaços de participação política. por parte da polis. a saber: 1. diz res- peito à institucionalização do conflito interelites e à aceitação pacífica de sua plu- ralidade. O argumento prossegue com a atribuição de valores (+) e (-) a cada uma daquelas dimensões. mas com reduzida incorporação popular (-). Em outros termos. nos termos deste ensaio. nas quais ocorreria o desempenho ótimo das duas dimensões: plena instituciona- lização (+) com máxima incorporação (+). o grau de incorporação da população adulta ao eleitorado e. Hegemonias includentes: dotadas de grande incorporação (+) em con- traste com a baixa institucionalização (-). a liberalização tem por foco as interações no interior da polis. Oligarquias competitivas: definidas pela existência de alto grau de plu- ralismo e aceitação das regras de competição (+). A segunda dimensão – incorporação – incide sobre a extensão do demos. 2. ou de poliarquização. 2.

na segunda dimensão – incorporação – também duas subdimensões distintas: i) a incorporação do de- mos ao processo eleitoral. no limite. tendo como foco o modelo original desenvolvido por Dahl.Democracia. de experiências políticas carac- terizadas pela disjunção entre o que se passa tanto no eixo vertical como no eixo horizontal? Situações nas quais as mudanças no conflito inter elites e a maior incor- poração parecem seguir caminhos autônomos e exteriores ao domínio acima confi- gurado. marcado pela disjunção entre o que se passa no universo da polis e o que vai pelo mundo do demos. cabe sustentar que a plena vigência das chamadas condições poliárquicas pode encobrir situações nas quais o mundo das instituições e o domínio dos cidadãos mantêm escassas e erráticas relações. Tal procedimento de diferenciação diz. tem por objetivo colocar sob foco a experiência brasileira recente. portanto. senão permanente. com efeitos presentes até os dias que correm. representada como de disjunção entre a maior coextensividade obtida entre polis e governo e a existência de amplas franquias de incorporação eleitoral (LESSA. O primeiro deles. Representação e Desenvolvimento 71 entre as duas variáveis indicadas. um cenário perverso pode apresentar-se. tendo em vista a experiência dos primeiros anos da Nova República – governo Sarney –. a suspeita revelada na altura indicava a possibilidade de um efeito de ocultação. não há desem- penho autônomo de qualquer uma delas. Em outros termos. restrita às dimensões da institucionalização e da generalização das franquias eleitorais. Quer isto dizer que. p. então. de forma necessária a outra. Em seguida. trata-se de diferenciar na primeira dimensão do esquema dahlsiano – liberalização – duas subdimensões distintas: i) o grau de pluralismo e a institucionalização do conflito entre as elites. observou-se que: Se esta suposição for plausível. da mesma forma. 169). ao menos de longo curso na constituição do campo político e insti- tucional brasileiro posterior a 1985. indica um processo. A pergunta. e ii) o que pode ser designado como o grau de coextensividade entre polis e gover- no – ou em que medida o mundo da representação é coextensivo ao governo. Ao comentar tal requisito ontológico de fundo. 1989. é necessário proceder a duas operações analíticas. essa hipótese está a sugerir dois desdobramentos mais sérios. o que dizer. já que o que se passa em uma afetaria. O segundo. Mesmo sob a vigência das condições básicas para a poliar- quia – por exemplo. Para levar adiante tal suposição. Em primeiro lugar. mais que uma peculiaridade da cena brasileira dos anos 1980. é preciso distinguir. tal como na definição original. e ii) a coextensividade entre demos e polis – grau de . diz respeito aos limites da filosofia pública hegemôni- ca da democracia representativa. Mas. institucionalização com incorporação –. como pode ser depreendida com facilidade. Com relação ao debate teórico propriamente dito. respeito às relações entre represen- tantes entre si e com o governo.

mas com baixa escuta para o tema da democratização. ou autarquização. como foi visto. O que a lacuna indicada está a revelar é a possibilidade teórica e o fun- damento prático da autarquia. com inclusão formal dos adultos como eleitores.72 Volume 2 – Estado. como condição de um exercício julgado mais denso e real da representação. podem estar presentes em um cenário de descolamento da representação. ou de autarquização. agravada pela coextensividade entre representação e governo.” é possível detectar entre quatro combinações possíveis uma associação de tipo (+) (+). Instituições e Democracia: democracia correspondência entre as identidades que se constituem nos corpos do demos e da polis. o conjunto das subdimensões mencionadas. para além dos contornos ordinários do princípio da distinção. ainda assim parece ser possível imaginar requisitos mais fortes no que diz respeito às relações entre demos e representação. Esta segunda distinção repõe a questão básica da representação. Em tal movimento. Sem sugerir que a distinção possa ser suprimida. e • baixa coextensividade entre demos e representação (polis). mas sim em hiperdistinção. entre as quatro combinações possíveis en- contra-se uma de tipo (+) (-). Tais requisitos. Em outros termos. A su- posição de que a continuidade das eleições e a ausência de impedimentos à participa- ção eleitoral cumprem os requisitos básicos e suficientes para a representação é débil. com os respectivos valores. . O desenho delineado por essas subdimensões configura um experimento de governo representativo. ao introduzir o tema das relações entre representantes e representados. • alto grau de coextensividade entre representação (polis) e governo. ou seja. Aplicando-se o mesmo procedimento às subdimensões da variável incor- poração do modelo dahlsiano – incorporação do demos ao processo eleitoral e coextensividade entre demos e polis –. Em suma. • alto grau de incorporação do demos ao processo eleitoral. entre alto pluralismo e institu- cionalização e alta coextensividade. trata-se de uma associação entre alta incorporação – pela extensão do direito de voto a todos os adultos – e baixa coextensividade entre o demos e sua representação. Em outros termos. Aplicando-se valores máximos (+) e baixos (-) às subdimensões da variável liberalização – “coextensividade entre polis e governo” e “pluralismo e institucio- nalização do conflito entre elites. trata-se de lacuna na chamada teoria da poliarquia capaz de abrigar uma zona de hiperdistinção. já que as identidades que cons- tituem o corpo da representação definem-se de modo distinto e independente das que estão presentes no corpo do demos. poderia configurar um estado de coisas dotado dos seguintes atributos: • alto grau de pluralismo e institucionalização do conflito entre elites. como forma de organização institucional. não cabe mais falar em distinção.

É razoável. talvez seja preciso considerar. . o limiar ficcional da representação dará lugar à outra modalidade de inven- ção do espaço público. ser percebida como dimensão linear dos processos de incorporação política. Em tal modalidade. imaginar variações. ao levar a sério a associação entre democracia e representação. ainda que submetida a rodadas de captura de sufrágio. de modo mais crítico e cuidadoso. Se tal requisito for julgado como inessencial ao funcionamento de um sistema represen- tativo. bem como a delimitação do alcance destes últimos com relação à população global – problema das fronteiras da democracia. dá passagem a experimentos de hiper-distinção. Para uma avaliacão do impacto dessas crises sobre os processos de institucionalização política. tanto na direção de maior alheamento quanto em sentido contrário.24 23. Nesse sentido. 5 POR UMA HISTÓRIA NATURAL DOS ELEITORADOS: DOIS PARADIGMAS23 Os processos de incorporação popular à política representativa configuraram um dos principais desafios na constituição das modernas ordens democráticas. Esta seção toma por base parte de ensaio já publicado por Lessa (2006). ainda. o livro evoca os bons tempos nos quais se praticava boa sociologia política e histórica. percebidos como requisitos mínimos de constituição do demos. 24. por sua vez. ver Binder (1971). pois. Representação e Desenvolvimento 73 O princípio da distinção. Uma história que pode ser concebida à moda de uma história natural. via voto. faz-se importante sugerir. tais processos estabelecem mecanismos de transformação de agregados demográficos brutos em conjuntos de sujeitos dotados da prer- rogativa de exercer escolhas públicas. mas podem ser afetadas pelo próprio modo histórico de configuração do demos. pode ser submetido a um requisito mais forte. na direção de maior conexão entre demos e representação. um requisito mais forte poderia exigir a presença de uma combinação entre plena incorporação eleitoral e presença de vínculos significativos entre representantes e representados. como condição para a representação.Democracia. Para além desse percurso um tanto árido. Tal crise de incor- poração poderia. Direitos. a exibir tão somente a extensão dos direitos políticos so- bre o conjunto da população. que as razões da autarquia não dependem tanto de desenhos institucionais adotados pelo país. Se este resulta do artifício de constituição de uma sociedade política. Ainda que datado em vários de seus pressupostos. tendo como referente a experiência brasileira. O aspecto necessário da distinção. Se este for o caso. a crise de incorpora- ção teve como resultado a configuração de critérios para a definição de direitos políticos. ele pode ser tomado como um objeto dotado de história. não contém em si o desenho preciso do âmbito de sua extensão. Em termos básicos. Se a chamada crise distributiva resultou em um processo de atribuição de direitos sociais. a alucinação da autoinstituição de um corpo dotado da prerrogativa de definir o interesse público. a pertinência de utilizar a expressão democracia representativa.

dos processos de incor- poração caracterizados pela ampliação de franquias censitárias. procedem à titulação política da população incorporando parcelas sociais dotadas de alguma nitidez. O desenho pode ser represen- tado da seguinte forma (tabela 1). utilizadas para diferenciar os processos de incorporação. A cada onda de incorporação tem-se. . Incorporação automática conectada a identidades coletivas. é importante esclarecer o que significam as expressões sequencial e automática. Incorporação sequencial sem a conexão antes referida. e não linear. 3. no se- gundo trata-se de saber se existe associação relevante entre constituição do demos e configuração de identidades coletivas.74 Volume 2 – Estado. É o caso. TABELA 1 Relações entre incorporação e constituição de identidades Identidades coletivas Presentes Ausentes Sequencial 1 2 Ritmo da incorporação Automático 3 4 Como resultado. Antes. dos processos de incorporação po- lítica. Para os fins dessa reflexão. Enquanto no primeiro aspecto – a dimensão linear – importa saber o número de pessoas politicamente incorporadas. contudo. Sequenciais são os processos de incorporação que. por exemplo. Estas podem preceder a incorporação eleitoral ou seguir-se a ela sem nexo significativo com a extensão linear dos direitos políticos. convém explorar particularmente as situ- ações 1 e 4. Incorporação automática sem relação com a constituição de identidades. uma extensão quantitativa do demos e uma introdução no sis- tema político de categorias sociais dotadas de alguma nitidez. 4. Incorporação sequencial conectada à emergência de identidades coletivas. além de graduais e dilata- dos no tempo. e ii) presença de nexos entre incorporação e constituição de identidades coletivas versus ausência de tais nexos. são configuradas quatro possibilidades lógicas: 1. ao mesmo tempo. Essas premissas podem sustentar um quadro bidimensional de incorporação política apoiado nas seguintes oposições: i) incorporação sequencial versus incor- poração automática. Instituições e Democracia: democracia Outra dimensão relevante. Alguns exemplos desse modelo sequencial serão dados adiante. bem como as regras para que isto se efetive. comuns à maior parte da experiência democrática europeia. diz respeito à relação entre constituição do demos e a configuração de iden- tidades coletivas. 2.

. 26. em tais processos. são definidos processos de incorporação que esta- belecem direitos políticos para segmentos sociais inteiros. No primeiro caso. A esse respeito ver Rodrigues (1965). com a interdição da franquia eleitoral aos analfabetos no Brasil da Primeira República. de pressões pela incorpora- ção dos analfabetos ou pela redução do limite de idade para a titulação política. assim como o dos menores de 21 anos.25 O padrão de incorporação brasileiro. nos limites da polis ilustrada de propostas de inclusão eleitoral dos analfabetos foi atestada. no ato de reforma eleitoral de 1832. desincorporação. As propriedades presentes na situação 4 podem ser encontradas na experiência republicana brasileira. o Império caracterizou-se pela adoção de um processo de incorporação que poderia ser denominado como sequencial inverso. ainda. ao contrário do período que a antecedeu – Império –. Na verdade. Ver a esse respeito Carvalho (1988). portanto. durante a República. sem que estes contenham de modo explícito a definição dos alvos precisos a serem incluídos ou excluídos. A literatura especializada não registra na história republicana a presença signifi- cativa. especialmente o capítulo 5. A confinação. Esta. No que diz respeito à incorporação dos analfabetos. Entre a franquia estabelecida pela Constituição de 1824 e a última reforma eleitoral do Impé- rio – a Lei Saraiva. Independentemente da constituição das identidades sociais. as propostas favoráveis a essa ampliação da franquia parecem circunscritas a debates parlamentares ou à subje- tividade de componentes ilustrados da polis. a definição de uma norma jurídica universal transforma a aquisição de direitos políticos em um processo de adequação de cada indivíduo aos requisitos estabelecidos por lei. no qual vigorou um padrão sequencial de incorporação eleitoral. Por meio de uma norma jurídica universal. A eventual lentidão na generalização de direitos de participação. pode ser carac- terizado como de predomínio da norma jurídica sobre os processos sociais reais. de fato. os mendigos e as mulheres. tanto no que concerne à alfabetização como no que diz respeito à idade mínima para votar. e Lessa (1999).26 25. e dos pobres em geral. embora possam ser inferidos com facilidade os setores sociais excluídos. A diferença entre processos sequenciais e automáticos pode ser percebida quando se compara. o contingente de analfabetos não configurava. já que ocorreu uma drástica diminuição no tamanho do eleitorado. caracterizou-se pela definição de uma norma jurídica abrangente e de aplicação automática. de seus conflitos e acomodações. por Hollanda (1972). Nesse último caso. por exemplo. Representação e Desenvolvimento 75 Os processos neste estudo definidos como automáticos apresentam um pa- drão difuso de configuração do demos. deve-se ao ritmo de adaptação da sociedade às regras de inclusão. de 1881 – houve. a exclusão explícita da classe operária inglesa. os loucos. No segundo. especialmente o capítulo 1. um coletivo social dotado de experi- ências significativas comuns ou laços internos de solidariedade. por parte da assim chamada “sociedade civil”.Democracia. o direito eleitoral fez da obtenção de direitos políticos um aspecto de adequação individual – e nunca coletivo – aos requisitos legais. são definidos os critérios de incorporação.

ver o excelente estudo de Powell Jr. A dinâ- mica. a formação de coalizões ocorre sem referência necessária ao mundo da política poliárquica e representativa. as classes médias urbanas e até mesmo os segmentos dos ope- rários. emprestado ao processo de incorporação brasileiro. ao estabelecimento sumário de uma franquia abrangente. por assim dizer. diz respeito. Por exemplo. No plano da política formal a formação de coali- zões circunscreve-se ao domínio da polis. A fratura entre a titulariedade de direitos políticos e a aquisição de identi- dade coletiva introduz na ordem brasileira uma dupla lógica de geração de co- alizões. 27. ver Walton (1987). o processo de incorporação brasileiro parece não ter sido fundamental para a definição de padrões de geração de identidade e solidariedade sociais. em 1881 e. Para uma visão de conjunto a respeito do tema da reforma. Do ponto de vista da constituição de identidades coletivas. Dito de outra forma. tratou-se da extensão das franquias eleitorais que resultou em duplicação do eleitorado existente. ver Pearce e Stearn (1994). as mulheres. em 1928. Sobre Reform Act de 1867. esta extensão seguiu-se à emancipação católica que dois anos antes eliminou parte importante das restrições à participa- ção política movidas por critérios religiosos. a extensão de atributos políticos não apresentou correspondência com modos de organização dos atores sociais. . afinidades e aversões. sem que isto implique a consideração estruturada de identidades extracongressuais. por fim. contudo. na Grã-Bretanha do século XIX e início do século XX. A primeira diferen- ça básica diz respeito à constituição sequencial do eleitorado. Além disso. A primeira reforma eleitoral inglesa (Reform Act de 1832) pode ser percebida como exemplo de incorporação carac- terística dos processos sequenciais.27 O mais importante. Sobre Reform Act de 1832. O caso inglês. Em primeiro lugar. enquanto tais.76 Volume 2 – Estado. anterior- mente apresentada. pois. os trabalhadores rurais e mineiros. em 1832. foi o fato de que a reforma eleitoral de 1832 prefigurou o padrão das reformas subsequentes. ainda que este permanecesse diminuto. possuem sequência e dinâmica diferentes. (1933). Instituições e Democracia: democracia O atributo automático. as chamadas “classes médias industriais”. Incorporação de segmentos da população que correspondiam a recortes sociais nítidos. Os processos de constituição do demos resumidos na situação 1. No plano das identidades sociais. natural da vida social se encarregaria de estabelecer estas titulações. como de hábito. fa- zendo que os mecanismos de titulação deixem de depender de decisões políticas substantivas a respeito de que identidades sociais incorporar ou excluir. em 1867. aparece aqui como paradigmático. Em 1867 e 1881 o eleitorado in- glês seria consideravelmente alargado segundo um “modelo” já presente em 1832 e poderia ser sumarizado do seguinte modo: 1.

o próprio sistema partidário é posterior à definição destas identidades. o trabalho clássico é o de Thompson (1968). Além disso. marcados por uma associação forte entre presença de identidades sociais e titulação política. são anteriores tanto à incorporação quanto à estruturação do sistema partidário. portanto. As peculiaridades referem- se ao fato de que a constituição de identidades sociais tem por substrato a confi- guração plural da sociedade norueguesa. então. Refere-se. Estas. ser repre- sentada como projeção das identidades sociais sobre o mundo da política. analisado por Rokkan (1966). a mo- bilização política e social do operariado alemão. aqui. Como demonstraram brilhantemente Schorke (1983) e Gay (1970). Por outro lado. Essas considerações impressionistas e sumárias a respeito dos padrões de incorporação sequencial. na verda- de. bem como a definição de suas identidades políticas e formas de ação coletiva antecederam a sua titulação política formal. são suficientes para sustentar o seguinte juízo: os processos sequenciais podem ter como resultado agregado e não anteci- pado a transitividade entre lógica representativa e lógica social. Mesmo em países nos quais a incorporação das “classes baixas” se deu tardiamente – para os parâmetros europeus –. ao ótimo livro de Schorke (1983) e à biografia de Berstein escrita por Gay (1970). . Sobre a tradição radical e a formação de coalizões visando a reforma eleitoral. suffragetes etc. O caso alemão é ainda ilustrativo do fato de que a mobilização política das “classes baixas”. no corpo da polis. tal padrão parece ter predominado na experiência política euro- peia. cuja identidade política foi con- figurada pela tradição social-democrata. 28. com suas consequências clássicas: intervenção na definição da agenda pública e intro- jeção. tenderão a expressar estas identidades e a lhes dar forma institucional. A presença de coalizões pela reforma eleitoral. Trata-se da mobilização combinada de iden- tidades sociais – associações operárias. Com variações. essa antecipação não implicou a busca de um tipo de ação política que dispensasse a conquista dos direitos políticos ditos formais. como por exemplo na Alemanha.Democracia. incidiu sobre a exigência de inclusão nos direitos de cidadania política. A posse de direitos políticos pode. a sua inclusão de- pendeu de uma decisão política nítida por agregá-las à comunidade política nacional. Os partidos.29 O caso norueguês. de versões da sociedade até então excluídas. apresenta algumas simila- ridades em relação ao padrão anteriormente descrito. Representação e Desenvolvimento 77 2. anteriores à definição parlamentar da lei eleitoral. clubs radicais. 29.28 A combinação desses dois atributos define um padrão de incorporação no qual segmentos sociais dotados de identidade própria demandam inclusão na co- munidade política nacional. – que já possuem formas internas de solidariedade e padrões de ação co- letiva estabelecidos previamente à sua incorporação eleitoral.

Mesmo que a chamada crise da representação tenha se abatido. a politização do social é errática e tenderá a seguir o que poderia ser designado como um modelo. mas de indicar a força de um poderoso desafio. o siste- ma representativo terá parte significativa de seu desempenho substantivo marcado pelo enraizamento social de seus diferentes atores políticos. podem habitar o cenário institucional que contém os atores do mundo da representação. sejam formadas fora do mundo da representação política.78 Volume 2 – Estado. São estes os elementos da coextensividade entre governo e representação. faz diferença enfrentar a crise dos mecanis- mos representativos com um ativo histórico no qual a representação cumpriu papel relevante na manufatura da ordem social. aqui definida como o mundo da representação. com a expectativa de resposta direta no plano público. O cenário oposto é o da presença de um passivo histórico. A não convergência entre processo de formação de identidades fundamentais e incorporação político-eleitoral define uma forma específica de configuração do demos. embora instituído e legitimado por meio de manifes- tação eleitoral do demos. que o modelo da captura oriente-se preferencialmente por modalidades de ação direta. faz da polis o locus prioritário para a obtenção de “governa- bilidade” e sustentação. Em outros termos. sobre sociedades em cuja história verificaram-se experimentos de aproximação forte entre representação e identidades sociais. de cap- tura. e o conflito que se estabelece entre elas. Uma experiência histórica marcada pela incorporação de eleitores. Isto tanto tem a ver com uma tendência à autarquização das instituições representativas. por terem alguma correspondência com o domínio da política formal. Neste sentido. a polis é o demos. É natural. o que importa é a afirmação de demandas particularistas. Não se trata de sustentar a presença de um impedimento histórico e inamovível para a perspectiva de um sistema representativo com escuta para o tema da democratização fundamental. . É que o Poder Executivo. identifican- do o acesso à cidadania política a um atributo jurídico. o fato de terem tido tal experiência não constitui aspecto des- provido de relevância. dado o aspecto majoritário que lhes é inerente. como com uma relativa inessencialidade dos mecanismos representativos na configuração das identidades sociais. O processo pode ser agravado pelo efeito de atração exercido pelo Poder Executivo sobre a polis. acentuada a partir dos anos 1980 no Brasil. Muito do que se está a designar como crise da representação resulta da pre- sença de um processo de constituição de identidades e pressões sociais com baixa ressonância no plano da política representativa. também. Na medida em que os partidos são seres da coextensividade. para quem detém o governo. ou cultura. caracterizado pelo baixo enraizamento da representação. Em tal modelo. a per- formance associativa e os modos de articulação de interesses e identidades sociais. cria condições propiciado- ras para que agendas substantivas. Instituições e Democracia: democracia Pelo fato das identidades sociais básicas se definirem por antecedência. na falha de mecanismos de universalização da política. Da mesma forma.

.Democracia. chefe de governo na pri- meira metade dos anos 1940. para por o problema de modo asséptico. no início da vida re- publicana. Sob a vigência da Constituição de 1824. para as cortes portuguesas. Em tempos imperiais. com a escolha de representantes brasileiros. no próprio ato eleitoral. O conteúdo por assim dizer amoroso dessa política dizia respeito à relação entre o governo e sua base parlamentar. Nos tempos do presidente Campos Sales (1898-1902). segundo a letra da Constituição de 1824. até 1889. não resultavam de violências e fraudes. Ela foi iniciada antes mesmo da Independência. foi a partir de 1823. Nosso liberal antepassado estava convicto de que o caso brasileiro teria outras características: aqui são as “maiorias de amor” que sustentam os governos. Pereira (1983) e Souza (1979). Segundo ele. este uma atribuição exclusiva do Imperador. isto é. em 1820. o deputado paraense 30. o país teve. as derrotas eleitorais que os governos. que a história da representação política no Brasil teve seu momento inaugural. e também nos idos da Primeira República (1889-1930). Ele assegurava que estas derrotas resultavam da formação de “maiorias artificiais”. com a eleição para a Assembleia Constituinte. o traço indelével da prática da repre- sentação no Brasil monárquico foi o da subordinação dos representantes ao gover- no e ao poder moderador. um longo experimento na matéria. sustentadas no princípio da “lealdade por compressão”. sua deriva autárquica e a sombra do decisionismo A prática regular do regime representativo no Brasil é uma das mais antigas entre os países hoje submetidos aos princípios que lhe são peculiares. eventuais vitórias de deputados não oficiais eram tratadas pela célebre “guilhotina Montenegro” – em homenagem ao seu operador. a obtenção da aquiescência amorosa dos representantes fundava-se em dois mecanismos fundamentais: a limitação do nú- mero dos representados e a coação e fraude no alistamento e no processo eleitoral. Apesar de alterações constantes nos mecanismos eleitorais – ou reformas políticas. para adotarmos expressão corrente – um traço constante do modelo foi o da presença de um diminuto corpo eleitoral. resolvia-se na própria origem do processo representativo. Por meio de distintas formas eleitorais. Representação e Desenvolvimento 79 6 Da distinção brasileira. No entanto. pode-se dizer que o problema da convergência entre Executivo e Legislativo. sobre o qual os governos exerciam forte controle. Sobre a legislação eleitoral do Império. definidas a partir de um princípio de “lealdade por gratidão”. Neste sentido. na altura. ver Lyra (1981). invariavelmente impunham à oposição.30 Um modo pouco ortodoxo de caracterizar as práticas representativas no Bra- sil do século XIX poderá tomar como ponto de partida uma doutrina estabelecida pelo estadista liberal brasileiro Manuel Alves Branco.

devem ser revistas com cuidado. Vale dizer que. por parte dos governos – federal e estaduais –.32 Nesse sentido. De Campos Sales tudo pode ser dito. por força da descentralização republicana. O princípio da não intervenção do presidente da República em questões estaduais constituiu-se em um dos mais caros dogmas institucionais da Primeira República brasileira. de um revisionismo analítico. a presunção de legi- timidade deveria pertencer. Dada a impossibilidade do controle generalizado sobre os representados. Como contrapartida. Instituições e Democracia: democracia e presidente da Câmara de Deputados. A experiência perdida da Repúbli- ca de 1946 está à espera. a operação dos princípios do “amor” e da “gratidão”. reconheceu que na dúvida sobre a validade de diplomas eleitorais concorrentes. durante o qua- triênio Campos Salles (1898-1902). exceto que ocultava as intenções de seus atos políticos: de seu próprio punho. como “gramáticas” subjacentes à representação. ver Lessa (2000). as oligarquias esta- duais gozavam de forte autonomia para exercer controle político sobre as parcelas do demos sob suas jurisdições. ainda. Para uma análise mais detida das interações entre Congresso e Poder Executivo. por princípio. Acusações de populismo e corporativismo. de modo alternativo. Tal reserva foi fundamental. inaugurados com a Constituição de 1946 – mar- cados pelo crescimento do eleitorado e pela multiplicação dos atos eleitorais. as formas de obten- ção de aquiescência amorosa dos representantes não podem depender exclusiva- mente da coação e da fraude sobre os representados. na República de 1946.31 Esses foram tempos com poucos eleitores e marcados por rígido contro- le. . Para uma consideração mais detida do modelo Campos Sales. Tais “gramáticas” podem. isto não era tarefa trivial. Ao mesmo tempo. deve incidir sobre o corpo dos representantes. Augusto Montenegro –. para estabelecer as bases da rotinização da ordem oligárquica da Primeira República. as bancadas estaduais no Congresso conferiam ao presidente confortável maioria parlamen- tar.80 Volume 2 – Estado. ver Lessa (2000). dado o maior peso que o Legislativo possuía diante do Executivo. que cuidava do não reconhecimento dos diplomas eleitorais oposicionistas. de acordo com os termos adotados por Alves Branco. em carta a Rodrigues Alves – seu sucessor (1902-1906) –. Em tempos democráticos. capaz de destacar sua dinâmica representativa. é possível falar na presença de uma reserva decisionista no coração da República. 32. ao candidato da situação. ambos associados à forte competição político-partidária –. mesmo em um contexto de descentralização e de reduzida capacidade operacional do Estado. ser percebidas como formas de orga- nização substantiva do demos a exigir correspondência e interlocução no campo institucional e representativo. 31. ainda que estas subsistissem em currais eleitorais. sobre o processo eleitoral.

O próprio campo da oposição consentida sempre esteve restrito à arena congressual. por limitada. Em outros termos. organizações ligadas a setores sociais subalternos. sob a concordata da atividade política. Os atos iniciais do governo “revolucionário” resultaram em um processo de dizimação da polis configurada pela República de 1946. a busca de aquiescência parla- mentar por parte do governo acabou por ganhar contornos próprios.33 Em resumo. Mesmo quando o Congresso vocalizou. as quais. Mas o fato é que. o processo social e o processo político seguiam cursos específicos e em grande medida independentes. a respeito. apesar das graves restrições à vida política.Democracia. na altura. Tal acréscimo superou as taxas de crescimento demográfico – de cerca de 84 milhões em 1966 para mais de 126 milhões estimados em 1982. Deve-se a isto acrescentar o fato de que. foram destruídas ou radicalmente desconfiguradas. o sentimento geral de repulsa ao regime autoritário. Essa última dimensão é grave. Em relação aos demais casos internacionais das chamadas transições democráticas. O presidente Tancredo Neves. A classe política. o eleitorado brasileiro cresceu de forma significativa: de cerca de 22 milhões de eleitores em 1966 para aproximadamente 58 milhões em 1982. irrelevante. no limite. com vínculos significativos com o mundo da represen- tação. Da mesma forma. É importante. ao acolher demandas da sociedade. os nexos entre a vida congressual e o mundo exterior tiveram menos peso que as escaramuças institu- cionais estritamente internalistas. Seus partidos. Tal distinção constitui o legado do autoritarismo. de preda- ção ambiental desenfreada e de redefinição de várias identidades sociais. de deslocamentos sociais e espaciais. no entanto. É legítimo sustentar que no período ocorreu uma dissociação entre o processo social e o processo político do país. considerar a singularidade do processo brasileiro de superação do autoritarismo. foram tempos nos quais uma sociedade viveu mutações fundamentais. a forma insulada aca- bou por domesticar a substância democratizante. Foram anos de vertiginoso crescimento econômico. a atividade político-partidária ficou con- finada ao âmbito congressual. Representação e Desenvolvimento 81 Na experiência brasileira posterior a 1964. nos anos 1980. É como se o preço a pagar pela existência de alguma política fosse o não estabelecimento de nexos entre os mundos da representação e o dos representados. O Congresso Nacional. ocorreram sem nexo com a atividade política formal. . o Brasil foi o único país que se pautou pelo estrito cumprimento das re- gras institucionais estabelecidas pelo regime autoritário. aprendeu as artes de uma política insulada e. foram suprimidos. Pelo arbítrio e pela inércia. Para uma avaliação da magnitude das transformações estruturais ocorridas durante os anos do regime de 1964. assim como seus prin- cipais operadores. toda- via. já que nos anos autoritários a sociedade brasileira experimentou uma série significativa de transformações em sua estrutura. ver Santos (1985). permaneceu na maior parte do período em funcionamento. 33.

pôs à disposição dos diversos atores so- ciais dispositivos modernos e ágeis de acesso ao Judiciário. o que está em jogo é a dissipação de qualquer vestí- gio representativo. pois. de um ponto de vista puramente formal. pode ser percebido como continuidade na aplicação do modelo do “presidencialismo de coalizão”. De qualquer modo. para retomarmos os termos do ministro Alves Branco. Ali esteve em jogo não apenas a duração do próprio mandato do presidente em exercício. a partir de 1985. notáveis. A captação de apoio parlamentar por parte do governo revestiu-se em privilegiado laboratório para se observar as artes do chamado “presidencialismo de coalizão”. que as intenções sejam virtuosas. Aspectos centrais da ordem constitucional da República de 1988 permitiram que o Executivo tivesse forte ingerência na dinâmi- ca do Legislativo. mas. Em tal cha- ve. em todo este debate. o vínculo da representação – isto é. Vale dizer que. segundo os cânones do regime cessante. ser in- terpretada como um processo de aproximação e de indistinção entre o mundo da representação e o do governo. a supor.82 Volume 2 – Estado. . o Congresso apareceu como ator decisivo. a própria condução do processo constituinte. que defla- gra a transição à democracia e em seus primeiros anos estabelece com o Executivo uma relação fortemente amorosa. inverte-se a célebre prescrição de La Rochefoucauld: trata-se da homenagem que a virtude presta ao vício. de forma ortodoxa. Os idos do governo Sarney (1985-1990) foram. neste aspecto. O que. Com efeito. Em tal forma. mais que aplicar a lei. o nexo entre representantes e representados – aparece como remoto. É um Congresso devotado à sua forma e a seu insulamento. 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS Não se ignoram. cada vez mais percebido como arena que. estabeleceram um padrão de relacionamento entre o Congresso e o Executivo que ainda está presente na cena brasileira. A nova ordem constitucional. em 1985. foi eleito pelo colégio eleitoral. nessa chave. de um ponto de vista menos formalista exibe a continuidade de uma for- ma de complementaridade entre parlamento e governo. litúrgico e restrito a temporadas regulares de captura de sufrágio. Instituições e Democracia: democracia líder de uma coalizão oposicionista. argumentos que defendem a inevitabili- dade de tais artes de aproximação entre Executivo e Legislativo como modo de obtenção de maiorias para viabilizar decisões importantes para o país. o presidente da República detém um conjunto de prerrogativas que o definem como o principal ator no processo legislativo. Foi neste espaço que se estabeleceram os pro- tocolos de encerramento da ordem autoritária. é claro. o que é mais grave. Os anos iniciais da democracia. no entanto. A transição brasileira para a democracia pode. pela passagem a um regime de hiperdistinção. em tal processo. ao mesmo tempo. indica o que é justo e o que deve ser feito. Os governos que se seguiram à experiência de instalação da República de 1988 sucumbiram a essa tradição. É a própria ideia de governo representativo que acaba erodida.

ainda. Em casos extremos. significa abdicar da ideia de uma representação compreensiva do social. saber se o tema do desenvolvimento. A forma dessa represen- tação. na heteronomia legislativa e no ativismo judiciário. práticas diretas e deliberativas sejam capazes de refazer os nexos entre a dinâmica social e a vida pública. . Representação e Desenvolvimento 83 A vigência de um regime de hiperdistinção não dispensa. de algum modo. Em termos mais diretos. que supere o marco de uma república fundada no deci- sionismo do Executivo. sobretudo em cenário no qual a expressão eleitoral da multidão tem efeito real sobre a distribuição do poder político. em sua reemergência contemporânea. a ideia de representação. no entanto. aparecerá como associado. Supor que. Tal parece ser a rationale de uma forma política na qual cabe ao presidente o papel de animador geral da República. Resta. mas de um laço simbólico no qual algum agente condensa em si a ideia – senão a extensão – do corpo social e político. afetados pontualmente. É o tema da representação política que deve ser reposto. para além do vínculo simbólico. a partir de exigências mais rigorosas quanto à sua capacidade de escuta e vinculação com o que lhe é distinto e exterior. por atos de guerrilha parlamentar. estará tão afastada das modalidades representativas clássicas quanto maior for a profundidade do processo de autarquização a que estas estive- ram submetidas. contudo. é fundamental romper com o atavismo da coextensividade. A república não surgirá da fragmentação do demos e da expressão de suas partes por meio de pro- cedimentos majoritários e locais. aqui e ali. ao tema da democra- tização fundamental da sociedade brasileira. Este parece ser o caminho para uma alternativa democrática.Democracia. Se este for o caso. não caberia mais falar em representação por via da distinção. de erradicador de expectativas de fracasso e de pessimismo e de fiador da esperança. o processo não po- derá limitar-se a sucessões de espasmos decisionistas.

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Parte II A experiência democrática brasileira: dimensões e características Seção IIa Conquistas: consolidação dos sistemas representativo e participativo e dos MECANISMOS DE CONTROLE DA BUROCRACIA .

.

2006). BEJARANO. não só nos de democratização recente e em vias de desenvolvimento econômico. condicionam o comportamento político dos atores centrais do regime políti- co e configuram o dinâmico jogo de implementação de políticas públicas. então algumas questões óbvias emergem desse debate: quais são os resultados práticos. são mais prementes nestes. Possivelmente aliadas a uma frustração com o de- sempenho da democracia representativa. a democracia no continente latino-americano depara-se com uma nova bifurcação em sua trajetória: a manutenção de padrões tradicionais da democracia representativa ou a ampliação de espaços participativos diretos. essas questões são centrais na discussão sobre a qualidade da democracia em qualquer país. principalmente nos países da região Andina (MAINWARING. LEONGÓMEZ. as questões citadas anteriormente são importantes para se esmiuçar como instituições políticas influen- ciam. ofertados pelo sistema democrático representativo? As instituições eleitorais e partidárias permitem a formação de preferências e decisões coletivas? Mais importante. ainda mais frente às visões oposicionistas que surgem na América Latina à continuidade do regime democrático representativo e sua substituição por formatos outros. sem sombra de dúvida. as decisões coletivas. na forma de políticas públicas. Assim. CAPÍTULO 2 RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA: ELEITORES E REPRESENTANTES NO NÍVEL FEDERAL 1 INTRODUÇÃO Passadas mais de duas décadas da reinauguração de um regime democrático no Brasil. a partir de um ponto de vista mais teórico. Mas. existem vozes cada vez mais audíveis pleiteando ampliação dos espaços de participação popular nas decisões sobre políticas públicas. a questão hoje parece ser menos a de risco de reveses autoritários e mais a de avaliação e balanço sobre como a democracia representativa tem funcionado no país e na América Latina. refletem as preferências da maioria dos eleitores e atenuam os graves problemas econômicos e sociais que assolam a região? Na verdade. Se se acreditar que as propostas de reforma profunda da democracia repre- sentativa passam por frustração com o desempenho desta. ao tentar-se fazer uma avaliação de como interesses dos diversos setores da população . baseados menos na competição entre elites e mais na participação popular direta. Por outro lado. na forma de políticas públicas. Aparentemente.

comparan- do sistemas políticos com maquinarias que transformam insumos em produtos por intermédio de processos complexos é oportuna. Instituições e Democracia: democracia se refletem nas políticas públicas adotadas pelo sistema político. BOOTH. e deriva diretamente de um debate anterior sobre os desafios de transição e consolidação da democracia. Dessa forma. vocalizadas por representantes eleitos. IAZZETTA. principalmente em sua di- mensão voltada para a representação de interesses. Com base nisso. SCARTASCINI. Essa é uma das razões para a dificuldade de realização de reformas que vêm sendo discutidas no Congresso Nacional há muito tempo. 2007). pode-se avaliar como instituições afetam o comportamento político de eleitores e representantes. LEONGÓMEZ. Mais importante. BAKER. BEJARANO. 2004. os insumos são as demandas do eleitorado e da sociedade civil organizada. e transformam as demandas em produtos. esse exercício pode auxiliar a pensar a dita crise de represen- tatividade das instituições democráticas na região. que o 1. Cabe destacar neste estudo que não há consensos necessários mínimos para propostas de reforma política no Brasil (RENNÓ. a qualidade do voto e das eleições (AMES. 2004). Dimensões estas que remetem ao encadeamento entre formação de preferências individuais e coletivas no eleitorado. que afeta a credibilidade do sistema perante a população (MAINWARING. MAINWARING. É possível especular. 2009) têm ganhado cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento dos sistemas políticos latino-americanos. 2006. MOLINA. essa literatura se insere em abordagens de pesqui- sa mais amplas. inclusive. MORLINO. e culminando no processo de tomada de decisão e implementa- ção de políticas públicas. as discussões sobre a qualidade da representação democrá- tica (POWELL. na forma de políticas públicas. BEJARANO. 2007a). Em parte. oferece um arcabouço teórico e de análise empírica das distin- tas dimensões do funcionamento de instituições democráticas existentes hoje. pode-se avançar na discussão de ideias e propostas que aprimorem o sistema. HAGOPIAN. 2004. caso ocorra o convencimento da necessidade de mudanças. composto por atores e instituições que tomam decisões. A metáfora proposta por Easton (1965). 2006). A literatura sobre a qualidade da democracia. 2009). LEONGÓMEZ. RENNÓ. CULLELL. 2008) e a qualidade do processo decisório orçamentário e das políti- cas públicas (HALLERBERG. STEIN. oferece esquemas analíticos e avaliativos do funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar como demandas transformam-se em políticas públicas.90 Volume 2 – Estado. . SELIGSON. principalmente na América do Sul (LEVINE. Estas adentram o sistema político. por meio de mecanismos de representação de interesses. O’DONNELL. No caso de sistemas políti- cos. 2004.1 Além disso. sobre o desempenho do regime democrático (DIAMOND. passando pela transposição dessas prefe- rências para o mundo da política.

de pesos e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discussão teórica e conceitual sobre democracia iliberal. Essa situação evita o questionamento profundo das regras da democracia representativa e aumenta a estabilidade institucional do sistema político. mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposição.. e os esforços de ampliação institucionais de fóruns participativos. mas sem com isso abafar possibilidades de inovação de mecanis- mos participativos. é como ocorre esse processo de convivência e/ou conflito entre meca- nismos representativos e participativos no Brasil: a lógica a seguir-se é a dual e conflitiva. no nível federal. um bom funcionamento das instituições de representação de interesses não significa necessariamente que não haja oportunidades de apri- moramento e complementaridade entre tais mecanismos e instrumentos de de- mocracia direta.3 Por outro lado. para os interesses imediatos voltados para o caso brasileiro. ou pode-se pensar em compatibilidade entre ampliação de espaços participativos sem colocar em xeque a democracia representativa? A resposta para essa pergunta passa por uma avalia- ção da qualidade da representação democrática no Brasil. Portanto.2 Dessa forma. sejam consequência direta da frustração com o desempenho da democracia represen- tativa nesses países. controle e fiscalização do governo. mas restringe a de separação de poderes. principalmente em sua dimensão representativa. uma democracia representativa robusta.. avaliações sobre a qualidade da democracia. levado a resultados mais positivos do que negativos das políticas públicas adotadas no que concerne à melhoria da qualidade de vida da população. Neste capítulo. 2002). tais propostas abrem espaço para a construção de alternativas socialistas ou iliberais à democracia representativa nas Américas – caso declarado do modelo bolivariano de Hugo Chaves. que ofereça resultados políticos eficazes ou de qualidade. ver Cabannes (2004). aplicar-se-á o arcabouço teórico desenvolvido por estes distin- tos ramos da literatura sobre qualidade da democracia. de caráter principalmente consultivo. Inclusive. ver Zakaria (1997). da representação política e do processo decisório no estudo do caso brasileiro. as escolhas dos eleitores e a atuação dos representantes têm. principalmente no que tange ao processo de representação política em suas distintas etapas.Responsividade e Qualidade da Democracia. Para um mapeamento dos fóruns participativos nas Américas. é um regime que privilegia a dimensão da participação. principalmente na re- gião Andina da América do Sul. que aparentemente se apresenta na Venezuela. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantêm eleições e instrumentos de consulta popular. Uma pergunta relevante. para alguns. Portanto. pode ainda se abrir para inovações institucionais ou mecanismos participativos sem que tais inovações ameacem seu funcionamento (AVRITZER. de forma geral e vislumbrando a história recente. Será argumentado que. desde que institucionalmente regidos. podem explicar a consolidação de propostas mais participativas. 91 fortalecido discurso contrário à democracia representativa. . Seguir-se-á o modelo 2. consultivos e deliberativos em diversos países do continente. 3.

2 QUALIDADE DA DEMOCRACIA. será afunilada a discussão para a dimensão específica da representação política. principalmente de outros estudos. DA REPRESENTAÇÃO DEMOCRÁTICA E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS A base teórica utilizada neste estudo para se pensar a questão da qualidade da democracia é o já clássico Assessing the Quality of Democracy. Em última instância. Instituições e Democracia: democracia proposto por Powell (2004) para identificar os momentos distintos do processo de responsividade do governo às demandas populares e como o arcabouço institucional afeta a continuidade e a fluidez da representação de interesses no Brasil. articulando os distintos enfoques mencionados anteriormente. algumas definições. enfocando os referentes empíricos relacionados às dife- rentes etapas do processo de representação democrática. antes de tudo. As inferên- cias serão baseadas em estudos anteriores sobre cada momento desse processo. Começar-se-á identificando as implicações mais gerais deste debate e. Na segunda parte do capítulo. O capítulo está dividido em duas grandes partes. Assim. organizado por Diamond e Morlino (2004). posteriormente. O objetivo dessa primeira seção é isolar as dimensões envolvidas na avaliação da qualidade da representação democrática. Esse processo. pretende-se aventar conclusões mais gerais sobre se os produtos do sistema político (políticas públicas. nos quais se revisitarão dados e achados. a ênfase recairá sobre a abordagem de Powell e sua discussão sobre representação e responsividade democrática. 2.92 Volume 2 – Estado. Na primeira. na qual ele aponta para os diferentes estágios do processo de representação de interesses que se iniciam com a formulação de preferências no eleitorado e culmina na oferta de políticas públicas pelo governo.1 Qualidade da democracia: dimensões gerais Pensar em qualidade da democracia exige. como aponta Powell. A unidade de análise será composta por estudos temáticos sobre cada dimensão do processo representativo. decisões orçamentárias e leis) refletem os interesses do eleitorado. gerados por fatores diversos como desenho institucional e limitações estruturais do Estado. que é a que interessa diretamente para este estudo. serão discu- tidos os principais pontos do debate sobre a qualidade da representação democrá- tica. encontra entraves em seu percurso. Portanto. passará a ser discutido o caso empírico do Brasil. principalmente sobre os dois conceitos centrais dessa literatura: qualidade e de- mocracia. . remetendo a textos que estudaram essas distintas dimensões. não serão utilizados neste trabalho dados primários. Nesse segundo momento. cabe iniciar esta discussão definindo qual é a ideia de qualidade que utilizaremos neste trabalho e como ela se aplica à discussão sobre regimes e sistemas políticos. tais como escassez de recursos e ineficiência burocrática.

Define-se a democracia como sendo esta formada de critérios procedimentais minimalistas. a observância correta de seu andamento. Por último. ii) eleições livres. seus atributos particula- res. portanto. igualdade política e controle popular sobre os tomadores de decisão e as po- líticas públicas. 2004. MORLINO. após revisarem o uso do termo pelas áre- as de marketing e avaliação industrial. ma- terial e funcionamento. p. competitivas e recorrentes.. Esses procedimentos asseguram ou visam assegurar o objetivo maior de conciliar liberdade e igualdade política. seus aspectos estrutural e pro- cedimental (DIAMOND. de conteúdo e de resultados. por meio do funcionamento legítimo e legal de instituições estáveis (DIAMOND. Não é possível falar de qualidade da democracia em um regime que não é considerado. A estrutura interna do produto. passa a ser importante para avaliar a qualidade do produto. Mais especificamente. de fato e de direito. A primeira refere-se à qualidade na forma de respeito a procedimentos. qualidade pode ser avaliada por meio dos resultados. a avaliação da qua- lidade de produtos pode enfocar os procedimentos. O segundo uso do conceito de qualidade refere-se ao conteúdo: a qualidade de um produto é definida por suas características estruturais. qualidade pode ser medida pela satis- fação do consumidor.. MORLINO. 93 Definir a qualidade de algo não é tarefa fácil. p. Primeiramente. 2004. Assim. Portanto. de forma minimamen- te consensual.Responsividade e Qualidade da Democracia. que seriam os fins últimos a que um regime democrático se destina. iii) existência de competição entre mais de um partido político. Um regime democrático deve responder às . uma democracia. e iv) fontes alternativas de informação (DIAMOND. p. é preciso concordar que o regime sendo ava- liado é. é que deve ser o foco da avaliação de sua qualidade. uma de- mocracia de qualidade deve prover a seus cidadãos um alto grau de liberdade. Para aplicar-se essa lógica à análise de regimes políticos. no que tange à avaliação da qualidade como resultado. Uma democracia de qualidade. XI). Dessa forma. O respeito ao processo. tem que cumprir com os re- quisitos procedimentais. Segundo eles. o conteúdo e os resultados. Uma democracia exige: i) sufrágio universal para adultos. portanto. como desenho. 2004. Diamond e Morlino (2004) propõem um caminho. MORLINO. há três diferentes aplicações do conceito de qualidade que podem ser adequadas ao estudo da política e da democracia. A quali- dade de um produto é o resultado de um processo conduzido de forma metódica e controlada. uma boa democracia satisfaz as expec- tativas de governança dos cidadãos. independentemente de avaliações sobre as características de conteúdo do produto ou como este é produzido. precisar-se-á antes concordar sobre quais são as características que definem o regime que queremos avaliar. XI). X-XI). como democrático. enfocando no produto ofertado.

. algumas destas estão em conflito. de forma complexa. O objetivo final do regime é limitar a privação de oportunidades de expressão da vontade política. expressas. e. a garantia dos fundamentos procedimentais da democracia tem como objetivo assegurar o máximo de liberdade política e igualdade. pode levar a maiores dificuldades no processo decisório. que ocorre quando o sistema é aberto à representação de “todos” os interesses na sociedade. uma boa democracia é aquela que garante liberdade e igualdade política. os referentes empíricos da qualidade do conteúdo do regime (liberdade e igualdade) só po- dem ser observados indiretamente. algumas dimensões podem estar em conflito. p. segundo Diamond e Morlino (2004). mas não exclusivamente. restringindo a margem para formação de consensos. Por outro lado. 2004. No que se refere ao conteúdo. competição política e accountability democrática horizontal e ver- tical. incluindo nesse arcabouço institu- cional eleições livres. por um lado.4 As próximas duas categorias analíticas concernem a questões substantivas: o respeito às liberdades civis e políticas e a implementação de igualdade política e progressiva igualdade social e econômica. partici- pação política. Controle horizontal refere-se à relação entre poderes. As categorias de accountability democrática horizontal e vertical são desenvolvidas mais a fundo por O’Donnell (1997).94 Volume 2 – Estado. Controle vertical diz respeito à relação entre eleitores e representantes. justas e competitivas). Cinco delas. enfocando os produtos oferecidos pelo sistema político na forma de políticas públicas e leis e como eles refletem os interesses dos cidadãos. por meio da análise do funcionamento dos procedimentos que visam maximizar o caráter democrático do regime (eleições livres. Portanto. a discussão sobre a qualidade da democracia procede para o esclarecimento das distintas dimensões concretas de regimes democráticos que devem ser avaliadas. Uma proliferação de atores com capacidade de vetar decisões políticas. por meio do voto. são procedimentais: existência de um estado de direito. Por último. Assim. Deve ficar claro desde já que há uma sobreposição de algumas dessas dimen- sões. principalmente. o quesito baseado nos procedimentos volta-se para uma democra- cia que ofereça amplos mecanismos e recursos para que o governo seja contro- lado e responsabilizado por seus atos – trata-se de um regime que tenha uma rede de prestação de contas estabelecida. a dimensão da responsi- vidade liga as dimensões procedimentais e substantivas. Finalmente. MORLINO. e assegurar que as oportunidades para expressão das vontades políticas não privilegiem certos grupos em detrimento de outros. principalmente as contrárias ao governo. justas e recorrentes e agências de controle e fiscalização independentes (DIAMOND. essa última categoria enfoca. A partir desse quadro conceitual mais amplo. Por exemplo. XII). por outro. Instituições e Democracia: democracia demandas dos cidadãos. os resultados oferecidos pelo sistema. 4.

os produtos.Responsividade e Qualidade da Democracia. Por exemplo. que envolva a coordenação de pesquisas em diversas frentes. entre outras. p. podem ser avaliadas concreta- mente na realidade dos distintos casos estudados usando tanto dados quantitati- vos quanto qualitativos. Tal diagnóstico pode ser atingido com um esforço coletivo e de cola- boração entre vários pesquisadores. obrigatoriamente. profissionalização da força policial. independência do judiciário de influência política. 62). As diferentes dimensões. O objetivo deste trabalho é aprofundar a análise da dimensão da responsividade. estudos que tentam avaliar distintas dimensões incorrem em maior risco de fazer uma análise superficial sobre cada uma. Até por isso. a identificação de alguns fatores-chave. 5. níveis de corrupção. acesso à justiça. chegar a conclusões interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras. áreas no território de um país que sejam controladas por grupos não estatais – como o crime organizado ou grupos terroristas –.2 A dimensão da responsividade e sua relação com a representação de interesses Segundo Powell (2004. Assim. que a proposta deste capítulo não é de apresentar um diagnóstico amplo da qualidade da democracia em cada uma de suas dimensões.. cada uma das dimensões pode ser observada por diversos ângulos. que analisa a qualidade da democracia com base nos produtos oferecidos pelo sistema e como esses produtos remetem aos interesses e às deman- das dos eleitores. . que são um tanto quanto mais complicados de se mapear.. na forma de leis e políticas públicas. e como ganhos em uma dimensão podem gerar retrocessos em outras. substantivas e sobre resultados. concentrar-se-á este trabalho em apenas uma das dimensões: a da responsividade. Portanto. 95 O desafio seguinte é definir quais são os referentes empíricos dessas catego- rias analíticas. Ao definir responsividade dessa for- ma tão simples fica claro que sua análise exige. toca em questões procedimentais. eficiência do sistema judiciário em solucionar conflitos. Esforço desse tipo pode. como será visto adiante. Assim. a dimensão da responsividade. inclusive. em vez de explorar a riqueza de interpretações internas a cada dimensão. oferecidos pelo sistema político com as preferências dos eleitores e como estes são agregados via institui- ções políticas e transitam pelo sistema político até chegar ao formato apresentado à sociedade. portanto. Mas essas questões mais complexas ficam para estudos futuros. Assim. Ela liga os me- canismos de funcionamento da democracia a questões substantivas sobre como o sistema assegura maior liberdade e igualdade e responde às demandas dos elei- tores. a discussão sobre o Estado de direito pode incluir análises enfocando as mais diversas questões. como existência de impunidade para certos setores da sociedade. cada dimensão apresenta um grande número de referentes empíricos – de variáveis – que podem ser analisados e não há consenso mínimo sobre quais são mais adequados ou expressam melhor os aspectos fun- damentais da dimensão em questão. 2.5 Essa discussão articula os resultados. portanto. um governo democrático é responsivo quando im- plementa políticas que os cidadãos querem. Deve ficar claro.

resultando em falhas no processo de representação. de todas as dimensões da democracia analisadas. e isso está muito longe da realidade de qualquer país. É necessário. . Por exemplo. Ou seja. identificar as preferências dos cidadãos e como estas passam do nível indi- vidual para o agregado.6 Mas. há também um componente inegável de comunicação entre elei- tor e eleito que perpassa a ideia de representação. é pre- ciso analisar como essas preferências adentram o sistema político e são debatidas no seio do processo decisório. Segundo. Por último. STOKES. 2001). Assim. 2001). MANIN. Instituições e Democracia: democracia Primeiro. 1999. Na verdade. Nesse momento. assim. mesmo que contrárias a seus interesses iniciais (STOKES. Portanto. na visão desses autores. STOKES. 1999. Abarcam também decisões sobre responsabilidade acerca de questões fiscais por parte dos governantes e referem-se. o debate sobre res- ponsividade é o que mais claramente se aproxima da discussão sobre representa- ção de interesses. o sistema político deveria ter recursos infinitos. de representação política. para Przeworski. que lida com questões muito similares. é importante verificar qual a semelhança entre o produto final do processo decisório e os inte- resses originais dos cidadãos. Se fossem. Dessa forma. a discussão sobre responsividade e representação de interesses é longa e perpassa diversos estu- dos importantes da ciência política (PITKIN. à capacidade dos governantes de poderem explicar aos eleitores por que to- maram certas decisões. PRZEWORSKI. 6. o sistema é mais responsivo quando ele retorna ao eleitor exatamente o que este expressou por meio do voto ou da co- municação de seus interesses aos representantes durante o exercício de seus man- datos. para responder todas as demandas de todos os setores da sociedade. Por exemplo. Representação de interesses engloba uma variedade de ações que vão além da questão da responsividade. Convenciona-se chamar essa segunda forma de expressão de interesses e demandas de lobby. 1967. pode levar à ineficiência administrativa e à irresponsa- bilidade fiscal. principalmente nos mercados emergentes e países subdesenvolvidos que marcam significativa parte do mundo. Ou seja. disserta-se especificamente sobre como votos são traduzidos na formação de governos. 2001). é preciso identificar o que os cidadãos querem. representando interesses de coletividades. em grande me- dida. regimes políticos jamais serão completamente responsivos. mais complexo. uma situação de responsividade perfeita.96 Volume 2 – Estado. fatalmente incor- reriam em irresponsabilidade fiscal e em distorções dos interesses dos eleitores no longo prazo. responsividade não equivale plenamente ao processo. Stokes (2001) usa essa definição mais ampla de representação para entender o processo de tomada de decisão acerca de políticas neoliberais na Argentina e no Peru. responsividade refere-se à capacidade de resposta dos políticos e sistemas políticos às demandas por distribuição e redis- tribuição vindas da sociedade. Stokes e Manin (1999) e Stokes (1999.

a única tentativa de conciliação que Powell faz desses dois conceitos. apesar dos políticos não terem sido responsivos diretamente às demandas dos eleitores expressas por meio do voto nas eleições anteriores. Por exemplo. parece in- suficiente para avaliar quando responsividade e representação de interesses podem não estar em contradição. em que soluções de curto prazo tendem a ser. assim. Isso se torna ainda mais agudo na situação de os recursos serem escassos e as demandas estarem em competição. pensando em seu bem-estar no longo prazo. apesar de fazerem campanhas com propostas de políticas econômicas heterodoxas. em geral. Mas. mas fazem isso pensando no longo prazo. tomam decisões consideradas responsáveis quanto a objetivos de longo prazo. o gover- no é mais responsivo? Entram na questão. Não obstante. desde que os políticos possam explicar aos eleito- res por que tomaram as medidas drásticas. os pontos defendidos por Stokes. inclusive. mas. discussões sobre quais são os . Ou seja. posterior- mente. se deparam com circunstâncias novas. que foram baseados em promessas de campanha que acabaram não sendo cumpridas? Para Stokes (2001). contudo. Essa posição. Por outro lado. puderem definir se querem manter os governantes no poder por meio de eleições. exatamente. não há quebra do processo de representação. Esse tipo de situação é ainda mais clara em países que lutam pela estabilização da econo- mia. 97 Segundo ela. respectivamente. se é que pode-se dizer isso.. na forma de combate à inflação. é preciso ter em mente outra questão: quem. para a autora. foram reeleitos ao término de seus primeiros mandatos. ao assumirem o governo no Peru e na Argentina. aos interesses imediatos do eleitorado. adotaram políticas liberais. ao chegarem ao poder. Fujimori e Menem.. a quais interesses. que exigem decisões que podem contrariar o interesse imediato do eleitor. já que resultam em desaceleração do crescimento e até recessão. os polí- ticos. p. Aqui se vê o processo de responsividade como um dos componentes da representação de interesse e que pode haver quebras nesse processo sem que haja rupturas no de representação de interesses. Stokes se pergunta: essa sequência de eventos representa uma ruptura no processo de represen- tação de interesses? Representa quebra nos mandatos recebidos pelo voto. No entanto. amargas. Então. Os motivos para a mudança de posição frente ao que foi prometido podem ser vários. contrárias. mas não responsivas aos interesses imediatos dos eleitores – que não respondem às demandas diretas dos eleitores.Responsividade e Qualidade da Democracia. Powell (2004. 67) reconhece a existência de contradições e de disparida- des entre os conceitos de responsividade e representação de interesses ao indicar. não há ruptura no processo de representação de interesses. contrárias às suas promessas de campa- nha. a busca pela respon- sividade perfeita – responder a todas as demandas de todos os setores do eleito- rado – é inviável em qualquer sistema político. é que responsividade “não é a única virtude pública”. se os eleitores.

rupturas no processo de representação de interesses. Isso tende a ocorrer principalmente após a estabilização econômica de um país e quando a preocupação central dos políticos passa a ser a promoção do crescimento eco- nômico e o investimento em infraestrutura e no combate à desigualdade. 1995. levando mais ganhos para os setores dos quais fazem parte. quando as demandas por distribuição e redistribuição passam a ser centrais para os eleitores e não levam necessariamente à irresponsabilidade fiscal. tratando responsividade como uma das formas em que o processo de representação de interesses se desenrola. As políticas públicas e 7. as esco- lhas são estruturadas de tal forma que a variedade e a diversidade de interesses dos cidadãos são transformadas em escolhas coletivas nacionais mais amplas. 2007). o processo que torna o sistema político responsivo aos interesses de seus cidadãos progride em estágios sucessivos. representação ou processo representativo. argumenta-se neste estudo que há momentos nos quais as res- postas às demandas dos eleitores. pós-estabilização da economia. O segundo momento é de agregação das preferências sociais por meio de mecanismos institucionais específicos visando gerar governos. não acarretam. estruturas de ligação e subversões Para Powell (2004). das vontades e dos interesses dos eleitores em decisões políticas que resultam em outputs concretos do sistema político: políticas públicas e leis.. necessariamente. políticos e atores econômicos e sociais no Brasil contemporâneo (PRZEWORSKI. Dessa forma. de alocação dos postos de poder em um sistema seguindo a decisão dos eleitores. que estão na essência do processo de responsi- vidade. para evitar repetição exagerada da palavra. Porque será enfocado em nossa análise o Brasil pós-1994. Ou seja. A discussão sobre autonomia relativa do Estado é interessante e bastante útil pode orientar estudos sobre a relação entre burocratas. principalmente pela atuação de partidos políticos e outras coletividades or- ganizadas. Instituições e Democracia: democracia instrumentos e os recursos que os diferentes grupos sociais têm para pressionar o governo – para fazer lobby – e se infiltrar no Estado. o segundo momento é de transformação de votos em cadeiras parla- mentares. CARDOSO JR.7 Contudo. pelos eleitos. ou seja.3 O processo de representação de interesses: estágios. . 2. mas. sem perder de vista que o eleitorado tem preferências he- terogêneas e que há disputa entre os setores sobre quais demandas são atendidas.98 Volume 2 – Estado. adotar-se-á uma postura mais simples. há momentos quando a responsividade aos interesses dos eleitores pode fortalecer o processo de representação de interesses. responsividade e representação de interesses caminham de mãos dadas. eventualmente referir-se-á à responsivi- dade como representação de interesses. Em tais momentos. Isso será feito. Primeiro. O terceiro momento é de tradução. Utilizar-se-á principalmente o primeiro conceito no transcorrer desse texto. todavia.

entre os estágios. senão centenas de pesquisadores. Nessa visão.. Powell (2004) fala de estruturas de conca- tenação. assim. Essas dificuldades acumulam-se na análise dos demais momentos do pro- cesso de representação. conecta as preferências dos elei- tores com as alternativas eleitorais concretas. agregação institucional e produção de políticas. algo essencial no primeiro elo. Nenhuma dessas questões é trivial. que é o conjunto de opções e propostas que o sistema político disponibiliza para os eleitores. 63). Para o autor. A primeira estrutura de ligação. Portanto. já se debruçaram sobre elas. Tradução do autor para structuring choices. uma democracia é responsiva quando o arranjo institucional existente produz incentivos para o bom funcio- namento das diferentes etapas do processo de representação (POWELL.. portanto. são o ápice de um processo de disputa e conflito sobre a alocação dos recursos e bens coletivos e públicos. gerando preferências coletivas. O conjunto de opções e alternativas oferecidas aos eleitores é. em grande medida. 99 as leis. o modelo proposto tem a vantagem de claramente articular como instituições e comportamentos políticos se entrelaçam na formação de políticas públicas. Por exemplo. 2004. sem chegarem a consensos amplos. o de escolhas 8. Assim.Responsividade e Qualidade da Democracia. definido pelos partidos políticos que competem pelo voto popular. Dezenas. a economia política e a sociologia política têm tratado há muito tempo.8 Esses elos no processo de responsi- vidade do governo são. a primeira é como eleitores formam suas preferên- cias e qual o grau de certeza que estes têm sobre essas preferências? A questão ins- pira uma das mais ricas e exploradas tradições de estudo na ciência política. Portanto. Esse primeiro momento é extremamente complexo e lida com diversas ques- tões que a ciência política. p. Além dos três estágios apontados. a que analisa os motivos do voto e qual o papel que os níveis informacionais dos eleitores têm em suas escolhas políticas. Por exemplo. . o estudo do processo de responsividade de um sistema político depara-se desde logo com imensos desafios. A ruptura dessas ligações ou falhas em seu funcionamento coloca em risco a relação entre os distintos momentos do proces- so. não temos critérios universalmente acei- tos para avaliar sistemas partidários. na sua maioria. Essa ligação envolve. as estruturas de ligação são também três: escolhas estruturantes. configurados pelo arcabouço institucional do desenho democrático de um país. por sua vez. de ligação. na forma de distribuição de benefícios materiais e simbólicos. o impacto do quadro institucional no comportamento dos ato- res políticos desempenha um papel central na construção teórica do autor. institutional aggregation e policy making. como mencionado no início do texto. tanto os desejos e as preferências dos eleitores como as características das alternativas de escolha.

embora também com- plexa. 9. Instituições e Democracia: democracia estruturantes. O desafio deste estudo será identificar pesquisas que. Lamounier (1987. principalmente pelo alto número de partidos e suas ambivalências ideológicas e programáticas. Sistemas parlamentaristas tendem a ser vistos como mais flexíveis e es- táveis do que regimes presidencialistas e menos propensos a conflitos entre poderes. esse consenso foi questionado por Figueiredo e Limongi (1999). Não obstante essas críticas. a de agregação de preferências. Sistemas elei- torais majoritários são vistos como mais propensos para a formação de maiorias e o enxugamento do quadro partidário. Ames (2001) e Mainwaring (1999). há propostas de caracterização de sistemas partidários. Claro. composto por partidos fortes. Já a segunda ligação. resume-se a dois debates principais da ciência política que já encontram maior nível de consenso na literatura: qual o efeito de sistemas eleitorais ma- joritários e proporcionais e qual o efeito da diferença entre parlamentarismo e presidencialismo. Ver os trabalhos de Sartori (1976). Laakso e Taagepera (1979) e Mainwaring e Scully (1995). mas há debates mais acirrados e aprofundados sobre reformas no sistema eleitoral. apesar das contribuições teóricas existentes. O caso brasileiro é paradigmático nesse sentido. que apontam para um papel de coordenação dos partidos na esfera legis- lativa e nas disputas eleitorais majoritárias. Ou seja. 1990). em relação aos seus respectivos pesos na população. claramente. o debate sobre presidencialismo e parla- mentarismo no Brasil já não conta com tantos adeptos como a discussão sobre qual sistema eleitoral é preferível. Nessa perspectiva. a formação de maiorias no governo é mais difícil em sistemas proporcionais. Já sistemas proporcionais privilegiam a representação da diversidade de interesses na sociedade de forma mais equânime. não há questionamentos viáveis de mudança do sistema de governo. . A lógica dual da representação política em sistemas presidencialistas.100 Volume 2 – Estado. mas não há consenso sobre qual é o melhor esquema classificatório e como cada um destes esquemas ajuda a explicar o funcionamento dos distintos aspectos do sistema político e do processo representativo. não é só difícil identificar o que eleitores querem. o que de fato constitui um sistema partidá- rio forte. Por outro lado. Nosso sistema partidário já foi classificado por prestigiosos cientistas políticos como caótico.9 Mais recentemente. mas também captar como partidos atuam para estruturar as escolhas eleitorais. como o proposto por Sartori (1976). o debate é sobre o quadro ins- titucional e sua influência na transformação de votos em governo. quando articuladas. possam auxiliar a compreender melhor esses elementos. Também a regra de mandatos fixos no presidencialismo é criticada por sua rigidez. nos quais os representantes do Poder Executivo são eleitos independentemente do Poder Legislativo. Em outras palavras. Portanto. fica-se ainda sem saber. é vista como motivo de maior fricção entre os poderes.

A corrupção de membros da burocracia estatal e de políticos é outro fator que pode redundar na redução de verbas públicas disponíveis para investimentos do governo. Nessa perspectiva. disputas internas na burocracia e na elite política condicionam fortemente a agenda de debates públicos e a proposição de soluções. retomar a discus- são de Kingdon (1995) sobre a burocracia e argumentar que o processo decisó- rio é composto pela competição entre políticos e burocratas que já têm diversas soluções em mente aguardando apenas que os problemas surjam para que pos- sam aplicar suas soluções. os políticos eleitos. São como surfistas que ficam esperando a “onda” certa. que podem resultar em viés no processo de responsividade do governo ao eleitorado. levando. os produtos. 101 O último elo da corrente de responsividade é o que liga os tomadores de decisão. Fatores exógenos ao processo decisório e externos ao controle de burocratas e políticos podem moldar o processo deliberativo.. Pode-se. possivelmente. algumas já . Ou seja. O esforço na análise da qualidade desse processo é justamente identi- ficar os possíveis entraves para a transformação de preferências dos cidadãos em políticas públicas e a eventual criação de distorções nesse processo que beneficie certos interesses mais do que a outros. na forma de leis e políticas públicas. o Legislativo e o Judiciário. Por exemplo. às políticas públicas implementadas. Nesse momento. Portanto. mencionada no início deste capí- tulo.Responsividade e Qualidade da Democracia. fica claro que os estágios do processo de responsividade e as estru- turas de concatenação são marcados por potenciais obstáculos para sua concreti- zação. Além das disputas intraelite pela agenda e pela solução de problemas. uma crise econômica internacional pode restringir em muito os recursos públicos e dificultar as decisões de alocação de bens. As subversões mais comuns em cada etapa.. as demandas ao sistema. O último elo é o que transforma preferência em decisão e depois em implementação – são as instituições que regulamentam o processo de formulação de políticas públicas. várias outras questões podem afetar a transformação das preferências dos políticos em po- líticas públicas. podemos retomar a metáfora de Easton (1965). são trans- formados em outputs. o que pode atravancar o processo decisório. Powell (2004) denomina as pos- síveis rupturas nos elos do processo representativo como subversões nas es- truturas de ligação. a um distanciamento entre estas e os interesses populares. de tomada de decisão e de implementação de políticas e que é marcado pela interface entre os três poderes constituídos: o Executivo. Para sistematizar ainda mais a análise. por exemplo. as questões também são muito variadas e os resultados do processo decisório bastante incertos. Outro exemplo é a incapacidade da burocracia de obter dados atualizados sobre certa realidade. de que o Estado é o local onde os insumos. As limitações de infraestrutura e as logísticas do pró- prio Estado podem também dificultar as transformações de preferências em políticas públicas.

podem ocorrer problemas na aquisição e no processamento de informações políticas por parte dos eleitores. níveis informacionais dos eleitores estão intimamente ligados aos incentivos de aprendizado e de acesso a informações oferecidas pelo sistema partidário. O principal debate nesse sentido é sobre como as regras eleitorais condicionam a formação de governos e os atributos dos governantes. que interferem na transparência e na clareza na atribuição de responsabilidades. O segundo problema nessa etapa pode estar relacionado à complexidade do sistema partidário e à incoerência dos par- tidos. dificultando a tomada de decisão.102 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia mencionadas anteriormente. mas. de transformação das preferências dos políticos eleitos em políticas públicas. Primeiro. aumenta o número de partidos políticos e interesses no processo decisório. nesse caso. aquele entre preferências de eleitores e alternativas eleitorais. Por último. A ausência de clareza programática entre partidos dificulta as escolhas dos eleitores. o terceiro obstáculo possível é a limitação nas alternativas de escolha disponíveis. as subversões de agregação institucional podem também se refletir no processo seguinte. está na apresentação das propostas dos partidos e na distinção de suas posições pelos eleitores. Por último. também tenham reflexo sobre os desvios no primei- ro elo. e não antes. Muito da coordenação intraelite em sistemas políticos com regras proporcionais ocorre após as eleições. em parte. Ou seja. são momentos em que há potencial para detur- pações do processo de responsividade. Sistemas majoritários privilegiam a governabilidade: menos partidos ganham assentos e os governos são compostos por coalizões menores ou por apenas um partido. Assim. as subversões do processo decisório podem incluir problemas de corrupção e de excessiva influência de grupos de poder por meio de lobby e . Isso pode ser decorrente de questões institucionais. Já o sistema proporcional e sua enorme variância interna geram uma representação mais fi- dedigna da variedade de interesses da sociedade. as subver- sões podem ser de três tipos. embora. As subversões na ligação que provêm da agregação institucional são de tipo diferente. a formação de maiorias e a governabilidade do sistema. Eleitores têm poucas informações porque o sistema partidário não auxilia o eleitor a diferenciar as alternativas dis- poníveis. Os governos e as coalizões políticas que governam podem não ser iguais aos que concorreram nas eleições. Esse é caso tanto do Reino Unido quanto do presidencialismo bipartidário norte-americano. Na ligação entre preferências dos eleitores e escolhas eleitorais. até por isso. o que gera problemas de inteligibilidade do sistema para o eleitor e opacidade do processo decisório. O problema. Eleitores podem não se sentirem representados por nenhum partido ou político por que o sistema político é insuficientemente aberto para a inclusão de pontos de vista variados.

. É esse modelo que será aplicado ao estudo do caso brasileiro. Em seu estudo comparado. Por último. e em comparação com o Chile. sobre como as escolhas eleitorais transformam- se em formação de governo. portanto. No primeiro momento. piorando a qualidade do processo de responsividade. . a questão é como preferências dos eleitores se transformam em esco- lhas eleitorais. o momento final do processo de responsividade enfoca como as preferências dos políticos eleitos se cristalizam em políticas públicas. Concluindo. restringi-se o total de dinheiro que o governo pode mobilizar na im- plementação de políticas públicas. enfoca o velho problema de como vo- tos se transformam em assentos parlamentares. pode ocorrer viés na alocação de recursos. as decisões tomadas podem não atingir os beneficiários por incompetência do corpo burocrático. Quando os re- cursos são desviados pela prevaricação. remete a de que forma as instituições eleitorais e o tipo de governo influenciam a distribuição de poder entre os atores políticos eleitos. O segundo momento. em votos. em cada momento do processo decisório democrático. Hagopian (2004) propõe alguns referentes empíricos para a discussão sobre res- ponsividade e representação. 103 limitações derivadas de baixa qualificação técnica da burocracia. a contribuição teórica do modelo de responsividade de Powell (2004) é que ele claramente aponta os estágios do processo de transformação de preferências dos cidadãos e políticos em escolhas eleitorais e de políticas públicas. Quando há lobbies poderosos de certos grupos econômicos. essa autora contrasta a situação de duas dimensões da qualidade da democracia no Brasil e no Chile e conclui que os dois países apresentam características opostas em cada dimensão. Portanto.. No Brasil. Esse processo é intermediado pelo sistema partidário e eleitoral. No Chile. o modelo se propõe a identificar e analisar momentos sucessivos de transformação de preferências em escolhas. Os avanços na esfera de garantia do pleno funcionamento do Estado de direito têm sido bem maiores do que na responsividade do sistema.Responsividade e Qualidade da Democracia. há ganhos mais acelerados no processo de representação de interesses e de responsividade do sistema político nos últimos anos – leia-se após o governo Fernando Henrique Cardoso – e avanços muito tímidos na esfera do funciona- mento do Estado de direito. quando a burocracia é mal re- munerada e treinada. formação de quadrilha e corrupção ativa e passiva. 3 A QUALIDADE DA RESPONSIVIDADE NO BRASIL Em estudo pioneiro sobre o tema no Brasil. beneficiando esses grupos e prejudicando a maioria da população. Todos esses fatores condicionam a transfor- mação das preferências dos políticos em resultados concretos do sistema político. ocorre exatamente o oposto. Em suma. O segundo momento. processo esse moldado pelo arcabouço institucional.

104 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

Hagopian (2004) tira vantagem de diversos referentes empíricos para a ava-
liação da dimensão da responsividade no Brasil e no Chile. No entanto, cabe
destacar que ela não segue de forma próxima, como será feito neste trabalho, o
sistema classificatório de Powell (2004). Na verdade, Hagopian inclui um núme-
ro exagerado de referentes para cada dimensão, aumentando desnecessariamente
a complexidade de sua avaliação. Além disso, os referentes pouco dialogam entre
si e com um modelo mais abrangente sobre como o processo de representação
de interesses e responsividade se dá nos casos estudados. Ou seja, falta a devida
articulação teórica entre os diferentes referentes empíricos.
Se não, veja-se. Os principais indicadores usados por Hagopian para afe-
rir responsividade são posicionamentos ideológicos e preferências sobre po-
líticas específicas da população, mensuradas por intermédio de pesquisas de
opinião pública, preferência declarada da população acerca do regime demo-
crático, satisfação com a democracia e confiança nas instituições. Além desses
dados de opinião pública, a autora usa dados de participação dos eleitores em
eleições, medido por comparecimento e número de votos válidos. Por último,
ela avalia o distanciamento ideológico dos partidos políticos, medido pelas
preferências expressas de políticos em pesquisas de opinião pública com elites.
Ou seja, sua análise peca por que não relaciona esses diversos fatores com um
esquema teórico claro, que facilite a compreensão dos diferentes estágios do
processo de responsividade.
O modelo proposto por Powell (2004) nos dá essa possibilidade. Assim,
partir-se-á para a análise da dimensão da representação de interesses no Brasil,
explorando cada um dos estágios apontados por esse autor e destacando as pos-
síveis subversões geradas por nossas regras eleitorais no funcionamento de cada
estrutura de concatenação. À medida que for feita a análise, apontar-se-á para
quais referentes empíricos do comportamento de eleitores, políticos e burocratas
melhor representam cada estágio do processo de transformação de insumos (de-
mandas) em produtos (políticas públicas no sistema político brasileiro).

3.1 As preferências dos eleitores e as “escolhas estruturantes”
O primeiro estágio do processo de responsividade apontado por Powell (2004)
enfoca como as preferências dos eleitores são traduzidas em escolhas eleito-
rais condicionadas pelas características do sistema partidário e das alternativas
eleitorais, que refletem a função de ligação baseada em escolhas estruturantes.
Ou seja, no primeiro momento do processo de responsividade do sistema polí-
tico, o foco da análise são os eleitores e o funcionamento dos partidos na esfera
eleitoral. Além disso, é preciso investigar essa relação com olho no efeito que o
sistema eleitoral tem sobre as escolhas dos eleitores.

Responsividade e Qualidade da Democracia... 105

Começar-se-á por esse último fator, com uma descrição do arcabouço ins-
titucional eleitoral, já que ele condiciona em muito o funcionamento do sistema
partidário e também a formação de preferências coletivas com base nas prefe-
rências do eleitor e nas alternativas de escolha existentes. No Brasil, por conta
do sistema presidencialista, têm-se eleições diretas e separadas para os Poderes
Executivo e Legislativo. Em razão do sistema federalista, ocorrem eleições para
esses dois poderes nos três entes da Federação: União, estados e municípios.
As eleições são concomitantes para ambos os poderes, mas não concomitan-
tes para as eleições gerais – que abrangem a União e os estados – e municipais.
Assim, as eleições gerais são intercaladas por eleições municipais, cada uma com
ciclos fixos de quatro anos. Essa característica das regras eleitorais e do sistema de
governo, com eleições concomitantes para os dois poderes, visa aumentar a corre-
lação de forças políticas nos Poderes Executivo e Legislativo, ampliando o espaço
para que as mesmas forças ou coalizões políticas tenham poder similar nos dois
poderes. Portanto, eleições concomitantes facilitam a governabilidade do sistema.
Contudo, as regras eleitorais que definem a alocação de cadeiras nos Poderes
Executivo e Legislativo são distintas no Brasil. Para as eleições legislativas, em todos
os níveis da Federação, representantes do Poder Legislativo, em sua câmara baixa na
União (Câmara dos Deputados) e em suas câmaras únicas nos estados (Assembleias
Legislativas) e municípios (Câmaras de Vereadores), são eleitos pelo sistema propor-
cional de lista aberta, com método D’Hondt de alocação de sobras.10 Já as eleições
para o Poder Executivo são majoritárias, com sistema de ballotage (dois turnos e que
exigem maiorias absolutas) para os municípios acima de 200 mil habitantes, os es-
tados e a União. Portanto, o presidente da República, os governadores e os prefeitos
de municípios grandes são eleitos por esse sistema. Senadores e prefeitos de muni-
cípios pequenos, por sua vez, são eleitos com sistemas majoritários que não exigem
maiorias qualificadas, sendo que nas eleições para o Senado em um ciclo eleitoral há
a alocação de dois assentos por estado e em outro, apenas de um.
Essa variação nas regras eleitorais em eleições presidenciais e legislativas
gera uma lógica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes
no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo
(PEREIRA; MUELLER, 2000). Essa fragmentação é indicada claramente pelo
fato de o partido do presidente deter apenas 20% das cadeiras em média nas
últimas administrações do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e
do Partido dos Trabalhadores (PT). Ou seja, para governar, é preciso formar
coalizões. Esse elemento será central para entender-se o desempenho do últi-
mo estágio do processo de responsividade (a produção de políticas públicas e a
tomada de decisão no governo).

10. Para maiores explicações sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).

106 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

Mas a questão mais imediata é como as regras eleitorais afetam o fun-
cionamento dos partidos na esfera eleitoral. Primeiro, é evidente que o nú-
mero de partidos no Brasil é alto em comparação com a maioria dos países
do mundo. Isso é resultado direto das regras proporcionais nas eleições le-
gislativas e de baixas restrições à entrada de partidos na disputa eleitoral.
O resultado prático é que os eleitores têm muitas alternativas de escolha nas
eleições legislativas. Além disso, a ocorrência concomitante de eleições legis-
lativas e executivas pode reduzir a visibilidade das primeiras, dificultando a
difusão de informação sobre os candidatos a deputado federal. Um último
fator institucional digno de nota é a generosidade da lei eleitoral no que tan-
ge ao número de candidatos que cada partido e cada coalizão podem lançar,
o que dificulta ainda mais a possibilidade de comparação e avaliação dos
concorrentes à Câmara dos Deputados (RENNÓ, 2006b).
A pergunta que se tentará responder agora é se essa variedade de es-
colhas auxilia ou complica a tarefa do eleitor de obter informações sobre
seus representantes e de escolher um candidato. Ficará claro mais adiante,
baseado nos achados de Ames, Baker e Rennó (2008), que há diferenças
claras no processo de escolha eleitoral nas eleições para os Poderes Execu-
tivo e Legislativo e em eleições municipais, estaduais e federais. Há, prin-
cipalmente, uma grande variação no grau de informação que os eleitores
têm sobre seus representantes e candidatos nas eleições legislativas e para o
Poder Executivo. Mas, a despeito disso, os eleitores têm conseguido obter
tanto informações relevantes sobre seus representantes quanto transformar
essas informações em escolhas eleitorais que seguem padrões discerníveis em
eleições legislativas e para o Executivo.
Ames, Baker e Rennó (2008, p. 144) definem a qualidade de uma eleição
baseada no “grau em que resultados eleitorais refletem escolhas informadas e
pensadas por eleitores preocupados em influenciar as decisões governamentais
sobre bens coletivos”. Nesse sentido, os autores investigam se as escolhas elei-
torais no Brasil são baseadas em políticas clientelistas ou questões nacionais,
nas características pessoais dos candidatos, em sua atuação no exercício do
mandato ou em preferências sobre políticas públicas. Ao contrário do senso
comum e de estudos anteriores, os autores concluem que os eleitores utilizam
todos esses critérios quando avaliam candidatos, incluindo questões nacio-
nais e preferências sobre políticas públicas, e tanto para cargos do Executivo
quanto do Legislativo. O achado especialmente inovador nessa discussão é que
também nas eleições legislativas, embora em menor intensidade do que nas
eleições para o Executivo, eleitores levam em consideração preferências sobre
políticas públicas no voto para deputado federal.

Responsividade e Qualidade da Democracia... 107

Em primeiro lugar, é importante destacar que os eleitores têm maior dificul-
dade para lembrar em quem votaram para deputado federal nas eleições anteriores e
saber o nome de candidatos na eleição corrente; uma porcentagem em torno de 20%
a 30% não consegue desempenhar qualquer dessas duas tarefas (AMES; BAKER;
RENNÓ, 2008). Esses valores são irrisórios em eleições para o Poder Executivo,
principalmente para presidente da República. Aparentemente, é bem mais difícil
para o eleitorado identificar os candidatos e os representantes nas eleições legislativas,
marcadas pelo sistema proporcional de lista aberta, do que nas eleições presidenciais
e para governador. Nestas últimas duas, os eleitores conseguem identificar os diversos
candidatos e lembrar em quem votaram no passado. Esse achado é esperado, dado
que as regras para as eleições legislativas levam a uma multiplicação dos candidatos
e, consequentemente, a uma possível sobrecarga de informações (RENNÓ, 2009).
Mas, contrário às expectativas, os determinantes das escolhas eleitorais para
deputado federal não são tão distintos de outras escolhas eleitorais. Aspectos da
política nacional, relacionados a propostas concretas de políticas públicas, também
influenciam as escolhas para deputado federal, principalmente quando se contrasta
candidatos do PT frente aos demais partidos. Assim, o voto para deputado não se
mostra totalmente distinto daquele que ocorre nas eleições para o Executivo.
Os dados de Ames, Baker e Rennó (2008), portanto, apontam para uma
qualidade bastante elevada das escolhas eleitorais dos brasileiros. Apesar das re-
gras eleitorais aumentarem a dificuldade para se conhecer mais candidatos e lem-
brar do voto nas eleições para a Câmara dos Deputados, os eleitores levam em
consideração diversos aspectos, não só políticas distributivistas, em suas escolhas
eleitorais. Assim, a formulação de preferências dos eleitores, a despeito da com-
plexidade dos sistemas partidário e eleitoral, leva a escolhas eleitorais que refletem
aquisição e processamento de informações políticas na formulação de decisões
pensadas e informadas, independentemente das regras eleitorais.
Em suma, apesar de existir um número alto de partidos, o que confunde o
funcionamento de ligação entre preferências dos eleitores e voto, eleitores conseguem
expressar suas demandas por meio da escolha de candidatos que representam suas
visões sobre políticas públicas. Pode-se concluir, mesmo que ainda de forma prelimi-
nar e atentos à necessidade de mais pesquisas sobre o tema, que o primeiro estágio do
processo de responsividade ocorre sem maiores distorções no Brasil, apesar dos vieses
que o sistema eleitoral e partidário poderiam gerar. Eleitores conseguem navegar pelo
complexo sistema eleitoral e escolher candidatos para deputado federal, governador
e presidente da República, baseados em critérios objetivos, que envolvem dimensões
da política local e nacional, atributos pessoais dos candidatos e seu desempenho no
exercício do mandato. Eleitores têm conseguido realizar escolhas eleitorais que po-
dem ser vistas como razoáveis e pensadas. Não se vota ao acaso no Brasil.

108 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

3.2 Agregação de preferências e formação de governo
O segundo estágio do processo de responsividade passa pela transformação das escolhas
eleitorais feitas por eleitores na formação de governos. Nesse estágio, entram em atua-
ção, mais uma vez, as instituições eleitorais, só que com efeitos um pouco distintos dos
discutidos na seção anterior. O enfoque agora não é nos efeitos que o sistema eleitoral
produz no sistema partidário ou no comportamento do eleitor, como discutiu-se ante-
riormente, mas nas possíveis distorções e desproporcionalidades que as regras eleitorais
criam ao distribuírem poder entre as distintas forças políticas, baseadas no resultado
das eleições. Portanto, o que se analisa neste estudo é como as instituições eleitorais
exercem um papel de ligação, por meio da agregação de preferências, entre resultados
eleitorais e distribuição de posições de poder, cargos eletivos, no sistema político.
Será abordado neste estudo duas distorções que podem ocorrer no nosso sis-
tema: o viés causado pela desproporcionalidade do tamanho das bancadas estaduais
na Câmara dos Deputados frente às populações das circunscrições eleitorais e o
viés causado pelo cálculo do coeficiente eleitoral com base na votação total das
coligações eleitorais, e não na dos partidos. Segundo Nicolau (1997), “uma
das principais patologias dos sistemas representativos das democracias contempo-
râneas é a não proporcionalidade entre a população (ou eleitorado) de uma de-
terminada circunscrição eleitoral e seu número de representantes na Câmara dos
Deputados”. Isso se refere ao primeiro problema mencionado anteriormente.
Já o segundo problema toca na questão, ainda mais complexa e de difícil avaliação, de
transferência de votos na coligação, que pode resultar no voto em candidato de certo
partido levar à vitória de candidato de outro partido, desde que da mesma coligação.
Em última instância, essas distorções afetam a igualdade de influência política
entre eleitores e a distribuição justa de cadeiras por partidos. No primeiro caso, se a
proporção de votos para eleger um representante em um Estado é muito diferente
daquela em outro, esses votos não têm peso igual. Já se se vota em um partido e
se elege um representante de outro partido, há uma distorção na distribuição de
forças entre os partidos. Isso se torna um problema ainda mais agudo se as coalizões
são heterodoxas ideologicamente. Portanto, explorar-se-á em nossa análise como as
regras eleitorais podem levar às distorções no conteúdo da democracia, tais como
questões referentes à igualdade política entre eleitores de diferentes distritos ou as-
pectos procedimentais, remetendo ao impacto do voto na formação do governo.

3.2.1 Desproporcionalidade entre população e cadeiras
O debate sobre o viés na distribuição de cadeiras por bancada estadual remete
à diferença de peso que um voto pode ter em cada estado. Assim, o problema
passa a ser como comparar os votos de um eleitor em São Paulo e outro no Acre
ou no Distrito Federal.

Responsividade e Qualidade da Democracia... 109

Mas qual exatamente é a gravidade deste problema? Primeiro, parece que a
distorção, segundo Nicolau (1997), não é tão acentuada assim. Ele apresenta al-
guns números interessantes. Por exemplo, a desproporcionalidade total em várias
legislaturas é de aproximadamente 10% das cadeiras que foram alocadas “fora de
lugar”, ou seja, para estados em que não deveriam ter sido contemplados com
essas vagas, caso se tivesse uma representação perfeita entre cadeiras e população
dos estados (NICOLAU, 1997). Em todas as legislaturas, a região Sudeste foi
sub-representada. Mas, a partir de 1945, São Paulo passa a representar quase
que toda a distorção encontrada na região. Por outro lado, as regiões Norte e
Centro-Oeste sempre tiveram uma representação maior do que deveriam, prin-
cipalmente a primeira. O Nordeste e o Sul, por sua vez, não apresentam padrões
consistentes no tempo, ora sendo sub, ora sobrerrepresentados. De qualquer for-
ma, nenhuma dessas duas regiões beneficiou-se necessariamente de uma possível
sobrerrepresentação. Assim, o problema não parece ser tão agudo nacionalmente,
beneficiando principalmente os pequenos estados da região Norte e prejudicando
exclusivamente São Paulo. Uma correção simples seria aumentar o número de
representantes em São Paulo.
Mas o que se ganharia necessariamente com isso no que tange à atuação dos
representantes no Congresso Nacional? Podemos afirmar que há diferenças no
comportamento entre representantes de São Paulo e das regiões sobrerrepresen-
tadas (Norte e Centro-Oeste) no exercício do mandato? Na tabela 1, baseada em
dados de pesquisa sobre o desempenho de deputados federais na 52a legislatura
(2003-2007), encontram-se algumas diferenças quando se comparam os dois gru-
pos por intermédio de teste-t simples para diferenças entre média. Esse teste avalia
se há diferenças estatisticamente significativas entre os dois grupos, deputados das
regiões Norte e Centro-Oeste e deputados de São Paulo, em diversas variáveis que
medem a atuação dos parlamentares no exercício do mandato. São elas: número
de escândalos em que se envolveram na 52a legislatura, gastos de campanha em
2006, porcentagem do valor total de execução das emendas orçamentárias indivi-
duais apresentadas, projetos de lei apresentados, propostas de legislação (proposta
de emenda à Constituíção – PEC, projeto de lei – PL e projeto de lei comple-
mentar – PLC) apresentadas e aprovadas e atuação em fiscalização e controle.11
Fica claro que há algumas diferenças, mas nem todas favoráveis à atuação de
deputados paulistas. Por exemplo, deputados de São Paulo estiveram mais envol-
vidos em escândalos de corrupção do que aqueles que representam os estado da
região Norte e Centro-Oeste. Representantes de São Paulo também gastaram mais
para serem eleitos. Por outro lado, tiveram mais propostas de legislação aprovadas.
Nos demais itens, não há diferenças significativas na atuação dos deputados das

11. Para maiores detalhes sobre o que compõe cada uma dessas categorias, ver Rennó (2009).

110 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

distintas regiões. Ou seja, é preciso avaliar melhor qual a necessidade prática de
mudança na legislação sobre a desproporcionalidade de representação entre regiões
nos resultados oferecidos pelo Legislativo. Aparentemente, haveria um ganho de
produtividade legislativa, mas não em outras áreas.

TABELA 1
Diferenças de atuação entre deputados do Norte e do Centro-Oeste e de São Paulo
Diferença entre médias
Variável
(teste-t simples)
Envolvimento em escândalos 0.13(1)
Gastos de campanha 92435(1)
Execução de emendas orçamentárias -0.017
Propostas de legislação apresentadas 3.31
Propostas de legislação aprovadas 0.44 (2)
Fiscalização e controle 3.75

Fontes: Banco de Dados sobre Deputados Federais e Pereira e Rennó (2007).
Elaboração: Pereira e Rennó (2007).
Notas: (1) Significante a 0.05.
(2)
Significante a 0.01.

Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da despro-
porcionalidade entre população da circunscrição eleitoral e número de cadeiras
para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema político brasi-
leiro. Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos políticos têm sofrido
com a desproporcionalidade. Esses partidos políticos arregimentam mais votos
nas regiões que são sub-representadas do Sudeste, do que nas sobrerrepresentadas
do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e
o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) têm sido, até 2002, os
que mais perdem com a desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal – PFL
(atual Democratas – DEM) –, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido
Progressista (PP) são os que mais ganham.
Além disso, a autora avalia na prática quais foram as posições de parla-
mentares das diferentes regiões em votações importantes durante a Assembleia
Constituinte de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regiões sobrer-
representadas e menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com
capacidade de veto nas propostas de reforma do Estado orientadas à racionali-
zação da administração pública, bem como de reforma política. Segundo ela, os
resultados são mistos, apontando ora para votações em bloco nas regiões, ora para
rupturas dos padrões de votação nas regiões. Ou seja, não há evidências fortes de
que os parlamentares das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuam
da mesma forma e de maneira distinta de deputados das regiões Sul e Sudeste.

Responsividade e Qualidade da Democracia... 111

Finalmente, Bohn (2006) se pergunta se alguns partidos tendem a concen-
trar sua força eleitoral em alguma região ou se estão distribuídos por todas. Essa
constatação ajudaria a entender se a sobrerrepresentação de certas regiões leva a
uma distorção na representação de algum partido. O único caso de partido que
concentra exageradamente sua votação em alguma região, até as eleições de 2002,
é o DEM, antigo PFL, na região Nordeste. Todos os demais partidos distribuem-
se pelas regiões de forma bastante homogênea. Portanto, não é possível afirmar
que a desproporcionalidade beneficia certos grupos políticos frente à outros.

3.2.2 Coligação como unidade de cálculo do quociente eleitoral
Já o segundo problema, de transferência de votos na coligação e uso do total de
votos desta para cálculo do número de deputados eleitos por coligação, gera pro-
blemas que afetam a todos os partidos e que podem criar distorções muito sérias
no que tange à transformação de votos em cadeiras parlamentares. O problema
resta no fato de que a coligação, e não o partido, é a unidade de agregação do total
de votos para cotejamento do número de cadeiras alocadas. Ou seja, o número de
cadeiras pode ser distribuído por coligação.
Dessa forma, deve ficar claro que são dois os fatores que levam à eleição de um
candidato para a Câmara dos Deputados: o total dos votos da coligação ou partido, que
assegura o número de cadeiras a serem distribuídas para essa coligação ou partido, e o
número de votos individuais do candidato, que define sua posição no ordenamento dos
candidatos na lista da coligação.12 Assim, caso a coligação atinja votos suficientes para
obter três cadeiras, os três candidatos mais votados da coligação serão os eleitos.
Pois bem, em uma coligação com dois partidos que são bastante distintos
em suas trajetórias políticas e posições ideológicas, o voto em candidato de um
partido pode ajudar a eleger um deputado federal do outro partido. Isso ocorre
caso o eleitor tenha votado para um candidato do primeiro partido, mas esse
candidato não tenha sido bem votado e não esteja entre os primeiros da lista da
coligação. Caso algum candidato do outro partido da coligação esteja nessas pri-
meiras colocações, ele será beneficiado pelos votos dados a candidatos dos outros
partidos que compõem a coligação. Ou seja, um eleitor de um partido terá contri-
buído para a eleição de um candidato de outro partido, que esse eleitor pode nem
conhecer e, possivelmente, até considerar uma opção indesejável. Em coligações
ideologicamente coesas, isso pode não ser um problema. Ou seja, ajudar a eleger
um candidato da mesma coligação, quando os partidos não têm propostas ou
trajetórias tão diferentes, pode não representar uma distorção grave. Mas em co-
ligações heterogêneas, quando as diferenças entre os partidos e os candidatos que
se associam na coligação são grandes, as distorções podem ser grandes.

12. Partidos políticos podem concorrer em eleições isoladamente ou em coligações com outros partidos.

112 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

Como Carreirão (2006) aponta que a tendência tem sido de aumento de
coligações ideologicamente heterodoxas nas duas últimas eleições, 2002 e 2006,
principalmente pelo fato de o PT ter expandido seu leque de parcerias, incluindo
partidos considerados de direita, o problema deve se acentuar cada vez mais. Sem
um mecanismo de atribuição de cadeiras para partidos, e em casos de coligações
heterogêneas, as distorções causadas por essa regra eleitoral podem ser grandes.
Braga (2006) contribui para esse debate lembrando que a permissão para
formação de coligações nas eleições proporcionais brasileiras pode favorecer par-
tidos que não conseguiriam, isoladamente, atingir o quociente eleitoral. Assim, as
coligações nas eleições para vereadores, deputados estaduais, distritais e federais
poderiam facilitar o acesso às cadeiras de representantes de partidos que não têm
grande respaldo eleitoral. Conforme a autora, “a prática de coligações parlamen-
tares estaria associada à fragmentação partidária-parlamentar, à sobrevivência de
partidos pequenos e à fraca inteligibilidade do eleitor sobre o processo eleitoral, o
que, por sua vez, dificultaria a formação de identidades partidárias razoavelmente
definidas” (BRAGA, 2006, p. 228). Em seu trabalho sobre as eleições de 1998,
Braga (2006) transforma essas suposições em hipóteses e as testa usando dados
sobre distribuição de cadeiras e votação total recebida por partidos. Os resulta-
dos são interessantes. Segundo a autora, em simulações acerca do tamanho das
bancadas partidárias, caso as coligações fossem proibidas, e em comparação com
o tamanho das bancadas partidárias eleitas segundo a regra vigente, as diferenças
entre os cenários são pequenas. A distribuição de cadeiras na Câmara dos Depu-
tados, na legislatura eleita em 1998, não mudaria muito, estando ainda concen-
trada em apenas cinco partidos. Haveria uma mudança no que tange ao número
de cadeiras desses partidos, passando de 79% para 87%, caso as coligações não
fossem permitidas, mas o quadro geral não mudaria drasticamente. Ou seja, a
fragmentação partidária não seria atenuada de forma dramática com a mudança
na regra de coligações.
Mas, ao avaliar-se o número de cadeiras que são transferidas entre partidos
na coligação, comparando-o com a transferência entre partidos de diferentes co-
ligações, devido ao quociente eleitoral, fica claro que a distorção do mecanismo
de coligação é relevante: 43 cadeiras foram transferidas entre partidos na mesma
coligação em 1998, enquanto 27 foram transferidas por conta de não se atingir o
quociente eleitoral. Portanto, sugere Braga (2006), pensar em algum mecanismo
de correção da distribuição de cadeiras nas coligações com base nas votações dos
partidos que a compõem seria uma alternativa bastante útil de reforma.
Por outro lado, a autora ressalta uma consequência negativa da proibição de
coalizões, mantendo-se a exigência de um quociente eleitoral. Os votos recebidos
pelos pequenos partidos que não atingissem o quociente seriam descartados, pois

Responsividade e Qualidade da Democracia... 113

não contribuiriam para a eleição de nenhum candidato. Braga (2006) indica que,
sem coligações, 42% dos votos válidos no Distrito Federal, 55% em Alagoas e
53% no Amapá seriam descartados.
Assim, também na etapa de agregação de interesses e de transformação de
votos em assentos parlamentares, as distorções existentes em nosso sistema políti-
co não parecem ter efeito dramático no funcionamento do Poder Legislativo e na
distribuição de forças entre partidos políticos. As desproporcionalidades causadas
pela sobrerrepresentação de algumas regiões e pelas coligações eleitorais, aparen-
temente, não mudariam em muita coisa o funcionamento do sistema político
brasileiro caso fossem revistas. Portanto, os vieses causados pelas regras institucio-
nais nos comportamentos dos atores envolvidos no processo não têm efeitos tão
drásticos quanto os críticos do sistema político brasileiro argumentam.

3.3 As preferências dos políticos e a produção de políticas públicas
O último estágio do processo de responsividade descrito por Powell (2004) envol-
ve a transformação das preferências dos políticos em decisões sobre leis e políticas
públicas que mudem o status quo. Essa parte da literatura, obviamente, leva em
consideração questões sobre o desenho do sistema de governo, no caso brasileiro
o presidencialismo baseado em coalizões entre múltiplos partidos políticos, assim
como elementos externos ao ordenamento do sistema político, como o ambiente
internacional ou as limitações estruturais do Estado.
Os incentivos que o sistema político brasileiro gera para os comportamentos
de legisladores e membros da burocracia e para a atuação do Poder Executivo têm
sido foco de extensos e ricos debates nos últimos anos. Esse debate tem se volta-
do, em grande medida, para desvendar qual o papel que o Poder Legislativo tem
ocupado no processo decisório brasileiro, sempre muito concentrado e dominado
pelo Poder Executivo. Em grande medida, as investigações sobre o papel do Poder
Legislativo na tomada de decisão estão no cerne de uma preocupação maior que
norteia essa discussão: afinal, o Brasil é governável ou não? Consegue-se tomar
decisões no Brasil ou o processo é tão fragmentado que leva à paralisia decisória?
No epicentro desse debate está o papel que os legisladores eleitos por meio de
regras proporcionais, de lista aberta, jogam no processo decisório.
O argumento do senso comum, e esposado por diversos analistas do nosso
sistema, é simples: não se governa o país, o sistema é caótico, porque as regras
eleitorais estimulam um comportamento personalista dos legisladores, de pou-
ca cooperação com líderes partidários e com políticas públicas de escopo local.
Prevalecem ações voltadas para a localidade e para as políticas distributivistas, com
ganhos concentrados e custos difusos. Essa posição foi adotada por Ames (2001),
Mainwaring (1999) e Samuels (2003), que apontavam para a natureza pouco

114 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

institucionalizada dos partidos políticos brasileiros, a orientação localista e volta-
da para o executivo do Poder Legislativo e a dificuldade em se construir maiorias
no Congresso Nacional. Contra esse consenso, emergiu o trabalho pioneiro de
Figueiredo e Limongi (1999), que apresentaram dados enfocando exatamente o
papel dos partidos políticos no processo decisório interno do Poder Legislativo e
a influência do Poder Executivo no controle da agenda do Legislativo. Seus dados
levantaram evidências de que o sistema centrado no executivo produz um padrão
cooperativo entre os poderes, levando a decisões, em grande parte, intermediadas
pelos partidos que compõem a base do governo no Congresso Nacional.
A maior parte dos estudos mais recentes coloca-se a meio-termo nesse deba-
te, apontando para aspectos do sistema que geram fragmentação do poder e ou-
tros que ocasionam concentração. O debate passou a explorar diversos elementos
do sistema político, como a migração partidária (MELO, 2000; DESPOSATO,
2006), o papel das comissões (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS 2002;
SANTOS; RENNÓ, 2004; ALMEIDA; SANTOS, 2005), os padrões de carrei-
ra e sucesso eleitoral de deputados federais (PEREIRA; RENNÓ, 2003, 2007;
LEONI; PEREIRA; RENNÓ, 2004), o uso de medidas provisórias (REICH,
2002; PEREIRA; POWER; RENNÓ, 2005, 2008; AMORIM NETO; COX;
MCCUBBINS, 2003) entre outros. Esse novo debate incorporou e mesclou as
visões de Ames (2001), Mainwaring (1999), Samuels (2003, 2006) e Limongi e
Figueiredo (2005), buscando, até certo ponto, uma postura conciliatória entre
as posições díspares.
Quais as conclusões dessa literatura? Há consenso de que o Poder Executivo
é o principal ator do processo decisório no Brasil. O Poder Executivo tem diversos
recursos de poder que lhe permitem construir coalizões, controlar a agenda do le-
gislativo e aprovar medidas com certo grau de sucesso. Há também um crescente
consenso de que partidos políticos são importantes mecanismos de coordenação
e condução dos trabalhos legislativos. O que não há é consenso sobre os custos de
se construir alianças políticas no Brasil e, principalmente, de como projetos são
mudados e influenciados pelas preferências dos legisladores brasileiros.
Quanto aos custos de se governar, tanto Limongi e Figueiredo (2005)
quanto Alston et al. (2009), embora adotando posições aparentemente em
contradição, chegam à conclusão que o custo de se negociar maiorias, em ter-
mos de gastos orçamentários, é baixo. Ambos enfocam quanto do orçamento é
gasto com emendas parlamentares e concluem que a porcentagem é pequena.
Além disso, ambos apontam para as amarras que existem para a realização de
gastos públicos, embora o Poder Executivo tenha encontrado formas de flexi-
bilizar o caráter mandatório de alguns trechos do orçamento. A desvinculação
das receitas da União (DRU) e as variações entre as estimativas de arrecadação

RENNÓ. que têm sido frequentemente emendadas por deputados fe- derais.. principalmen- te a variação de interesses que pode ocorrer entre distintas regiões do país. CARREIRÃO. Saber se os legisladores influenciam o conteúdo da legislação passa a ser fundamental para avaliar a qualidade do processo de responsividade. muitos recursos que são gastos de forma contingenciada podem ser usados para construir alianças e para premiar e punir aliados. em um sistema democrático. Mas. 2009). indicam que a Câmara dos Depu- tados tem discutido temas diversos. baseados em seus desempenhos no cargo (CAMARGOS. Além disso. de legitimida- de dupla. e depois por Ricci e Lemos (2004). 2001. Assim. decisões políticas que favorecem os interesses do Executivo também podem contribuir para que as demandas da população venham a ser res- pondidas. CASTRO. a análise baseada apenas nos gastos orçamentários de emendas parlamentares pode encobrir o uso de outras fontes para fins de construção e gerenciamento de coalizões. . apontando para níveis de atuação do Poder Legislativo maiores que o esperado pelo senso comum. levantamentos feitos por Santos (1997). 2007b. eleito diretamente. Basta ver que. que alteram e incrementam o conteúdo de leis aprovadas. 2007. 115 e a arrecadação de fato são mecanismos que permitem ao Poder Executivo ampliar sua margem de manobra no orçamento.Responsividade e Qualidade da Democracia. relacionados com temáticas como questões sociais. o poder legislativo passa a ser o lócus da formação de maiorias que che- guem a decisões que reflitam a diversidade de interesses da nação. Por exemplo. Ricci (2003) e Lemos (2001). LICIO. O que é ainda mais difícil na tentativa de avaliar a transformação das prefe- rências dos políticos em decisões sobre políticas públicas é descobrir como exata- mente parlamentares influenciam a agenda do Legislativo e o conteúdo de políticas públicas adotadas. O presidente. é me- lhor representada pelas vozes dos representantes eleitos para o Poder Legislativo.. RENNÓ. Assim. Esse mesmo processo parece estar ocorrendo agora com medidas provisórias. Mas o que sabemos sobre isso? Como se dá o processo de produção legal no Brasil? O Poder Legislativo desem- penha um papel significativo nas decisões sobre políticas públicas ou estas são fru- to da preponderância do Poder Executivo e seus interesses no processo legislativo? Há algumas pesquisas que enfocam essa questão. as quais têm tramitação que segue padrões institucionais. Assim. pesquisas como as de Diniz (2005) indicam que projetos ad- vindos do Poder Executivo são bastante emendados por legisladores. a diversidade de opiniões. também é um representante do interesse do elei- tor brasileiro. os parlamentares não são os únicos interlocutores da vontade popular. embora ainda se necessite de mais dados sobre isso. Obviamente que no sistema presidencialista. segundo apontam as pesquisas de comportamento eleito- ral. Portanto. o eleitor utiliza critérios claros para punir e premiar os presidentes que se candi- datam à reeleição.

continua a ser um sério problema no funciona- mento do sistema político brasileiro. como colo- cado anteriormente. principalmente os com grande poder econômico. O trabalho desse autor permite levantar a hipótese de que certos setores. se os processos já descritos são dependentes das capacidades dos atores individuais ou se são institucionalmente conscritos e dirigidos. como fazem Rennó (2006a) e Diniz (2005). a despeito do emaranhado institucional. Outro sério problema que podemos identificar no momento de tomada de decisão é um possível viés favorável a grupos de lobby com grande poder de influência. 2003). também contribui para supormos que esses grupos teriam maior probabilidade de terem suas demandas respondidas do que a da maioria do eleitorado. mais do que em indivíduos. No entanto. realmente. de amplos esquemas de corrupção que deturpam a alocação de recursos orçamentários. A questão da corrupção. Ou seja. GONZALEZ. precisamos de mais estudos sobre o lobby e a influência de grupos de pressão no processo de tomada de decisão. 2008). . então. ainda. Samuels (2006) mostra que há grande concentração nos valores de doações de campanha eleitoral em torno de poucas corporações. a participação de deputados. cabe também questionar. ou por que as instituições de nosso presi- dencialismo de coalizão propiciam a produção de políticas públicas? Esses debates continuam abertos. 2007b. Dados de financiamento de campanha demonstram haver forte influência das grandes corporações no funcionamento do sistema político brasileiro. Instituições e Democracia: democracia O que parece ser. Por último. A concentração de doações de campanha em corpo- rações. além de minar a legitimidade das instituições democráticas (SELIGSON. mas com a complacência e. Felizmente. assim. um problema nesse estágio do processo de representação é a existência. POWER. o que dá indícios de que essas empresas podem ter acesso mais facilitado aos políticos que ajudam a eleger. têm dificultado que de- cisões tomadas surtam os efeitos esperados. é fundamental cruzarmos os resultados das políticas aprovadas com as diferentes demandas dos diversos segmentos da sociedade e verificar quem é mais beneficiado.116 Volume 2 – Estado. qual setor da sociedade ganha mais. há pesquisas que mostram que os eleitores estão atentos a isso e punem os representantes envolvidos em escânda- los (RENNÓ. parece que eventos até certo ponto exógenos ao processo decisório na Câmara dos Deputados. se a questão for. às vezes. Ou seja. teriam acesso e in- fluência privilegiada na produção legal. A pergunta então é: toma-se decisão sobre políticas públicas por conta da habilidade dos políticos nos Poderes Executivo e Legislativo. quem se beneficia do processo de responsividade. 2002.

que as visões negativas têm sido minori- tárias no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relação com o Executivo no Brasil. organizações não governamentais (ONGs). há ainda questões que requerem mais estudos e que são preocu- pantes. com poucas ressalvas. no entanto. A maioria dos estudos mencionados ante- riormente não retrata o caso brasileiro como caótico e ingovernável. é um exemplo bastante interessante de tal situação. Será que se pode aventar que o sistema político brasileiro. Pode-se aventar que os recorrentes escândalos de corrupção têm gerado. que resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidadãos considerados culpados em primeira instância sejam proibidos de se candidatar a cargos públicos eletivos. O financiamento de campanha. mas tampouco estão sendo ignoradas por políticos e pela sociedade civil. Claro. a um saldo positivo da avaliação do processo de responsivi- dade no Brasil. reações contundentes da sociedade civil e das instituições de fiscalização . a qualidade do processo de representação de interesses no Brasil é alta e a responsividade às demandas de diversos setores tem sido contemplada.. que pode distorcer a responsivida- de. Parece que em aspectos procedimentais. Nesse sentido. de conteúdo e de resultados. o de produção de políticas. como fez Hagopian (2004). também eleito diretamente. e a corrupção são temas que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda não foram suficientemente analisados. chegamos. entidades de classe e religiosas. 117 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Finda a discussão já referida. Essas questões não são triviais. é quando surgem mais discordâncias sobre os entraves criados pelo arcabouço institucional: vale destacar. Por último. principalmente nos estágios iniciais do processo de responsividade (de formação e agregação de preferências) que as instituições eleitorais não geram distorções graves. mas concentram poder no Executivo. que revisitou diversos estudos sobre as diferentes dimensões do processo de responsividade. tentando concatená-los por meio das orientações teóricas extraídas dos trabalhos de Powell (2004). levando o governo a privilegiar certos setores. como a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). ao combinar regras que ampliam a representação de interesses nas eleições legislativas. No último momento do processo.. há uma visão. leva a resultados positivos na produção de políticas públicas que combatem problemas crônicos do país como a desigualdade de renda. que tem discutido o tema e pensando em aprimoramentos institucionais por intermédio de reformas no sistema político.Responsividade e Qualidade da Democracia. cada vez mais. Tampouco o vê como restringindo a participação e a representação de interesses. a campanha recente com participação ativa de diversos mo- vimentos sociais. a pobreza e a exclusão social e política? As indicações já referidas apontam nessa direção.

Se o sistema funciona. Nesse sentido. Também deve ficar claro que a discussão antes realizada aponta para algu- mas limitações institucionais que. podem am- pliar enormemente o leque de autonomia que o Poder Executivo tem sobre o pro- cesso decisório. outras dimensões da qualidade da democracia. Dessa forma. é possível supor que as inferências feitas não são generali- záveis para a representação e a responsividade em nível estadual ou municipal. que a qualidade das políticas públicas aprovadas dependa. As lições de Neustadt (1960). em 1989.14 Este foi muito feliz em sua leitura sobre o que o Brasil precisava a cada momento 13. não foram mencionadas. como o funcionamento do Estado de direito.13 Mas. em grande medida. portanto. em parte. se as instituições. Portan- to. É possível também especular que a corrupção tem se tornado mais evidente no Brasil por que há mais instâncias de vigilância com mais recursos materiais e humanos.118 Volume 2 – Estado. ou se os indivíduos que ocupam papéis centrais nesse espaço. antes. Instituições e Democracia: democracia e controle. Obviamente. que nos chamam a atenção para a relevância da personalidade e do estilo de governar dos governantes. por que concentra poderes no Executivo. Sem dúvida. Assim. se não criam barreiras intransponíveis para a formulação de políticas públicas que são do interesse da população. nessa dimensão. essa é uma mudança institucional que não pode ser descartada. é fundamental apontar o papel que o eleitor brasileiro tem tido. consequentemente. não podem ser ignoradas em um regime que é tão centrado na presidência. Segundo Hagopian (2004). de quem exerça a presidência da República. apesar de ser ainda um problema central do Brasil. a volta das eleições diretas para presidente da República. nossas conclusões diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005). poderia terminar em um quadro bem mais sombrio e negativo do que ora apresentado. 14. à discussão sobre quem guia os processos po- líticos no Brasil. Uma exploração semelhante feita à que se apresentou neste estudo. A segunda limitação é espacial: o enfoque restringe-se ao nível federal. há avanços claros no combate à corrupção. esse é o dito “calcanhar de Aquiles” do sistema político brasi- leiro. tanto a habi- lidade de presidentes quanto a perspicácia de eleitores passam a ser fundamen- tais para entendermos os resultados produzidos pelo sistema político brasileiro. Estudos futuros poderão contribuir mais em ambas as direções. O ponto em questão é que o sistema político brasileiro coloca destaque central em dois atores muito impor- tantes no processo político: eleitores e presidentes. Volta-se. Assim. os resultados positivos alcançados nos últimos anos podem ser atribuídos ao desempenho de alguns atores-chaves desse processo. que matizam o espaço para decisões. Nesse sentido. . é importante fator institucional para o sucesso atual do regime político brasileiro. Este capítulo também tem duas limitações propositais: fala apenas de repre- sentação e responsividade. é possível.

nada disso ocorre sem seus sobressaltos e reveses. que aprendeu com os erros de Fernando Collor de Mello. opções radicais de reforma política. redução da desigualdade e promoção de desenvolvimento sustentável. evidências claras de voto baseado em avaliações retrospectivas do desempenho de políticos. principalmente para o principal cargo do sistema presidencialista (presidente da República) . uma hipótese plausível para estudos futuros é a de que alternativas radicais de reforma política só se tor- nam viáveis quando um ciclo virtuoso de competição política. haja vista os grandes escândalos de corrupção. que são necessárias coali- zões com repartição mais igual e proporcional de recursos entre seus membros para que se possa implementar uma agenda. Além disso. Em suma. Até por isso. mas que tornam suas agendas mais complementares do que conflitivas. Isso se chama aprendizado político. que resulta em aprimoramentos sequenciais na condução da política e em consequentes resultados substantivos positivos. O PT avança com a expansão das políticas sociais e do emprego e o aumento no acesso a crédito. participação e controle sobre represen- tantes e vem promovendo crescente igualdade política. Eleitores têm conse- guido tomar decisões conscientes e instruídas por diversos fatores de avaliação dos políticos. o sistema político brasileiro tem sido marcado por ampla liberdade de escolha. Nas eleições presidenciais e. que errou por que temia se tornar o que José Sarney havia sido no final de seu mandato.. inclusive.. a situação é bem mais consensual e positiva do que na discussão sobre os procedimentos e instituições. como as experimentadas principalmente na Venezuela. O PSDB e o PT aprenderam que não se governa sozinho o Brasil. Lula aprendeu com os erros de Fernando Henrique Cardoso. o sistema político tem se revelado capaz de gerar políticas públicas consistentes e com durabilidade no tempo. similar ao que ocorre em países com democracias mais antigas. Claro. 2008). um programa de governo. O segundo componente dessa equação diz respeito à capacidade individu- al daqueles que controlam o Poder Executivo e. não tem encontrado ressonância no Brasil. 2007b. Assim. O PSDB propõe responsabilida- de administrativa e eficiência. essas forças políticas construíram reputações que os diferenciam. no que tange à qualidade e ao conteúdo dos produtos do sistema representativo no Brasil. alguns diretamente ligados à relação entre o Executivo e o Legislativo. principalmente. 119 de nossa história recente e em punir e premiar seus representantes. com efeitos muito positivos em termos de estabilidade econômica. Assim.Responsividade e Qualidade da Democracia. sobretudo. Além disso. a capacidade de aprendizado institucional dos governantes. legislativas de 2006 há. e conclui-se o capítulo com esse argumento. A alternância no poder entre partidos como o PSDB e o PT pode muito bem sinalizar o início de processo normal de funcionamento da democracia representativa no Brasil. punindo os que se envolveram em escândalos de corrupção (RENNÓ.

Portanto. com isso. que podem. têm ampliado em muito o escopo da participação política direta sem. podemos concluir que uma democracia representativa com um processo de responsividade de qualidade. Propostas radicais de enfraquecimento dos mecanismos de accoun- tability democrática horizontal. ainda não institucionalizados na forma de lei. enfraquecer a democracia representativa no país. inclusive. propostas legislativas de iniciativa popular. principalmente no que diz respeito ao seu conteúdo e aos resultados oferecidos pelo sistema político. reduz o espaço para propostas radicais de re- forma política. audiências públicas. a agenda de ampliação de espaços participativos não se contrapõe e não enfraquece os mecanismos tradicionais de representação política: os complementa. e or- çamentos participativos. . mascarar tentativas de enfraquecimento da própria democracia representativa. Instituições e Democracia: democracia não ocorre.120 Volume 2 – Estado. Conselhos. limitação da oposição e fragilização do Con- gresso Nacional não estão em nossa agenda e não são endossadas por atores políticos importantes no Brasil. todas previstas legalmente. No país.

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LIMONGI. finalmente. . desde que as regras do sistema foram consagradas pela Constituição Federal (CF) de 1988. LINZ. MALAMUD. No caso brasileiro. Em nível federal. CAPÍTULO 3 SISTEMA POLÍTICO. na América Latina em geral e no Brasil em específico. DINÂMICA PARTIDÁRIA E A LÓGICA DE COALIZÕES 1 INTRODUÇÃO Este trabalho analisa a lógica que orienta os arranjos políticos eleitorais e go- vernamentais e avalia seu impacto sobre a dinâmica partidária. e a capacidade de governo gerada pelos variados arranjos constituídos pela dinâmica com- petitiva nos vários níveis. que condiciona os níveis de governabilidade e estabilidade do sistema político (MAINWARING. é possível observar que o movimento de presidencia- lização da política partidária tem uma clara evolução a partir de meados dos anos 1990. VALENZUELA. 1997. a per- sonalização do processo eleitoral que se estabelece para as lideranças fazem da dinâmica eleitoral presidencialista o eixo da formatação do sistema partidário. 2000. 1998. da fragmentação parlamentar e do índice de volatilidade traduzem esse processo (MELO. O poder atrativo dos recursos de poder contidos nas chefias do Executivo. MENEGUELLO. os níveis de autonomia embutidos no sistema e. No entanto. 1994). 1993. o fluxo de partidos efetivos. por um lado. são pontos centrais para compreender as perspectivas de desenvolvimento nacional e regional. sob a lógica da formação de coalizões governamentais. 2001). vários indicadores apontam para a estabiliza- ção do sistema partidário. pois implicam nos parâmetros de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo e entre governo e população. tem tido impacto positivo sobre as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo e as formações partidárias (FIGUEIREDO. federalismo e multipartidarismo tem sido apontada pela literatura especializada como uma combinação imprudente. por outro. 2006). As possibilida- des representativas contidas nas regras do sistema. em uma dinâmica que se torna visível a partir das eleições de 1994. esta tem sido uma combinação estável e dominante e. A combinação de presidencialismo. No plano da representação política.

faz das coligações um recurso impor- tante de sobrevivência partidária nos distintos níveis de disputa. imposta pela lógica presidencialista. e refletem a ausência de constrangimentos organizacionais e de articulação entre as forças políticas (KINZO. é possível estimar o quão significativa é a influência do eleitorado .128 Volume 2 – Estado. Assim. BRAGA. o sistema representativo eleitoral é regido por normas híbridas. resultando em arranjos políticos específicos. sobretudo para os pequenos partidos. aprofundaram o multipartidarismo. Estruturado sobre eleições diretas em to- dos os níveis. sob a dinâmica da representação proporcional e de formação de alianças. desde o início do período democrático. combinando arranjos majoritários e consociativos. Além disso. de con- textos bipolarizados a multipartidários fragmentados. 2007). o recurso à coligação parlamentar veio a assumir papel central na definição dos quadros partidários estaduais e das suas muitas distinções observadas no decorrer do período. Por outro lado. a partir da ocorrência das eleições executivas em dois turnos em 1990. seja viabilizando maiorias necessárias para os governos. Além disso. Kinzo e Braga (2007) mos- tram que. que produzem distintas formações partidárias. será revelado que a lógica de coalizões majoritárias produz ganhos limitados. que promovem diferenças importantes nos subsistemas partidários estaduais. as disputas majoritárias definiram um padrão de competição concentrado em poucas forças políticas – três no máximo – enquanto as eleições legislativas. Ao estudar os padrões de competições estaduais. conduzem a composição e o funcionamento dos Poderes Legislativo e Executivo. 2 REGRAS DO JOGO: OS EFEITOS DO PRESIDENCIALISMO SOBRE AS CONFI- GURAÇÕES PARTIDÁRIAS – A LÓGICA DAS ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS E DE FORMAÇÃO DOS GOVERNOS O sistema político funciona sob o efeito de três vetores que. Instituições e Democracia: democracia É o que afirma Melo (2006). o federalismo e o multipartidarismo. O que se quer mostrar é como a lógica eleitoral majoritária se articula com o federalismo por meio de seu mecanismo mais efetivo (as coligações). A literatura aponta também a importância do contexto federativo e das regras híbridas de escolha e competição para compreender os arranjos políticos estaduais. ao identificar a supremacia de alguns partidos no interior do quadro partidário como produto direto de seu posicionamento nas competições presidenciais. bem como condicionam o formato do sistema parti- dário: o presidencialismo. seja ampliando o potencial de representação parlamentar. a consequente dinâmica competitiva híbrida estadual e nacio- nal.

a ausência de coligações. que orienta a presença dos partidos no executivo federal segundo seu peso no congresso. Partimos do suposto que a governabilidade tem se estruturado a partir dos laços entre os Poderes Legislativo e Executivo. as variações no tamanho dos apoios parlamentares são claras. com seu caráter apartidário. e sempre cabe destacar a peculiaridade do primeiro período do go- verno Collor que. não tiveram continuidade nas eleições posteriores. o que fica evidente ao observar os dados das candidatu- ras constituídas no pleito de 1989. a hegemonia de certos arranjos políticos nacionais que.Sistema Político. Na primeira eleição presidencial do período democrático. a tabela 2 mostra como essa dinâmica se tradu- ziu nos governos do período. funciona como contraprova para demonstrar a lógica da governabilidade mencionada. traduzindo tanto os arranjos eleitorais vencedores quanto as princi- pais forças políticas alinhadas com a coalizão governante (MENEGUELLO. nas características dos governos constituídos. a influência da composição política da estrutura federativa na definição das equipes de governo. 1998). . a realização de uma eleição solteira. pela composição das equipes ministeriais desde o início do período. A tabela 1 apresenta como os arranjos políticos nacionais entram em equi- líbrio a partir de 1994. A tabela 1 mostra as coligações e os partidos participantes dos pleitos presidenciais a partir de 1989. e a presença dos grandes partidos em todas as composições de governo do período. A tabela 2 mostra. mesmo havendo a ocupação do espaço po- lítico por vários contendores. portanto. Os dados também mostram como cada governo incorporou a dinâmica de coalizões na busca de representação no Legislativo. sabe-se que três fatores caracterizam o funcionamento dessa dinâmica: uma lógica partidário-parlamentar. de for- ma a possibilitar níveis de cooperação entre os governos estaduais e federais. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 129 na composição do sistema político nas suas instâncias legislativa e executiva e. passaram a orientar a movimentação do quadro partidário. No âmbito fe- deral. que potencializou a distância entre os tamanhos das organizações partidárias e as orientações de voto. em boa medi- da. à luz do presidencialismo de coalizão. por meio da formação de maiorias parlamentares. o excessivo número de 21 candidatos a presidente.

br>. Instituições e Democracia: democracia TABELA 1 Coligações e partidos concorrentes nas eleições presidenciais – 1989-2006 1989 2002 2006 1994 1998 (1o turno) (1o turno) (1o turno) PSDB/PFL PRN (PST-PSL) PSDB/ PFL PSDB/PFL/PPB/PTB/PSD PSDB/PMDB (PPS)1 PT/PRB/PCdoB PT (PSB. PRTB)1 PDT PMDB/PSD PPS/PL/PAN PPS/PDT/PTB PSOL/PCB/PSTU PSDB Prona PTdoB PSB/PGT/PTC PSL PDS PDT PMN PSTU PDT PL (PDC) PPR PSDC PCO PSDC PMDB PRN PSN PCB PSC PTN PFL PSC PSD(PDN) PSN PTB Prona Prona PV PSP PP PCN PN PLP PV PMN PPB PDCdoB Fonte: <http://jaironicolau.130 Volume 2 – Estado.2 (1992) PRN/PFL/PDS/PTB/PL 43.3 (1989) PMDB/PFL 53. Nota: 1 Partidos em apoio informal. Obs.: Em negrito.4 Collor .PCdoB) PT/PSB/PCdoB/PPS/PV/PSTU PT/PDT/PSB/PCB/PCdoB PT/PL/PCdoB/PMN/PCB (PL.1 (1990) PRN/PFL/PDS 28.iuperj. as coligações vencedoras.1 (1992) PMDB/PFL/PSDB/PTB/PSB 55.6 Sarney .PSB.7 Collor .6 Sarney .2 (1987) PMDB/PFL 77.1 (1985/1986) Sarney . TABELA 2 Composição de governos e apoio respectivo na Câmara dos Deputados – 1985-2006 Coligações de governo – partidos repre.6 Itamar .4 (Continua) . Apoio na Câmara dos Deputados sentados nas equipes ministeriais (%) Tancredo Neves/ PMDB/PFL 56.

1 (2003) PT/PSB/PDT/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB 49. dimensionar o papel das coalizões nessa adequação. 134). pois as condições sob as quais funciona o federalismo afetam diretamente essa relação. Melo (2006) aponta. igualmente.3 (1997) PSDB/PFL/PMDB/PPB 78.0 FHC I .1 Lula I . p.3 (2005) PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 59.2 (2005) PT/PSB/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 62. sem lançamento de candidaturas próprias.6 FHC II . 76) e Amorim Neto (2007. que as eleições presidenciais do período tiveram influência nessa movimentação.4 (2002) PSDB/PMDB/PPB 45.3 Lula I . em parte. que sofre o impacto das dinâmicas político- partidárias heterogêneas estabelecidas nos estados e que produzem padrões de negociação e acomodação de interesses específicos.5 Itamar .1 (1995) PSDB/PFL/PTB/PMDB 56.4 (1998) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB 76. as disputas nacionais a partir de 1994 ad- quiriram estabilidade e vários dos maiores partidos se orientaram pela lógica dos arranjos. Apoio na Câmara dos Deputados sentados nas equipes ministeriais (%) Itamar .4 (2005) PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB 69. afinal. Trata-se do entrecruzamento do sistema parti- dário e da administração política.3 (1994) PMDB/PFL/PSDB/PP 52.0 FHC II .2 FHC II .3 FHC II . é possível identificar um movimento na direção de uma maior estabilidade no multipartidarismo estabelecido.4 FHC I . Dessa forma. e as condições de governabilidade. p. igualmente.0 Lula I . Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 131 (Continuação) Coligações de governo – partidos repre.2 (1993) PMDB/PFL/PSDB/PP 52. Assim.0 FHC I .4 Fontes: Meneguello (1998.3 (2002) PSDB/PFL/PMDB/PPB 62. a partir de 1994. 1998. A análise permite.0 Lula I .1 (1999) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB 74.2 (1996) PSDB/PFL/PMDB/PPB 77. uma análise de como os arranjos estaduais foram se adequando aos arranjos dominantes nacionais no período dá uma ideia de como o sistema partidário veio se estabilizando em sua multiplicidade.8 Lula I . MENEGUELLO.5 (2006) PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP/PRB 69. dependem da tradução nos estados dos arranjos políticos nacionais (ABRUCIO.5 FHC I . entendida como o número de partidos efetivos em torno dos quais o sistema foi se organizando.6 (2006) PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP 58. A combinação entre federa- lismo e regionalismo é uma singularidade do Estado brasileiro. Um ponto específico da relação entre os governos central e estaduais é de interesse deste estudo. 1998).0 Lula I .Sistema Político. .2 (2001) PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS 68.

não parece ter impacto no volume do quadro partidário. as principais coligações concorrentes. chegando em alguns casos a 14 ou 16 organizações coligadas. Dessa forma. Melo (2006) sugere que a queda sensível do número de concorrentes nas eleições presidenciais entre 1989 e 1994 e nas subsequentes resulta de uma avaliação feita pelas forças políticas sobre a com- petitividade das candidaturas. A primeira delas aponta que a relativa estabilidade do quadro de coli- gações e candidatos observado para as eleições presidenciais a partir de 1994 se reproduz nos estados.132 Volume 2 – Estado. entre 2002 e 2006 e do Acre. esse indicador de governabilidade 1. essa lógica repete-se. Em estudo sobre o papel do presidencialismo na conformação do sistema partidário. No caso do Executivo federal. As diferenças entre os subsistemas estaduais são substantivas. Além disso. Instituições e Democracia: democracia 3 O IMPACTO DOS ARRANJOS POLÍTICOS SOBRE A ESTRUTURA PARTIDÁRIA: A OUTRA FACE DA LÓGICA DE COALIZÕES A análise dos arranjos políticos dá indicações sobre o funcionamento do sis- tema. De fato. indicando um padrão de adesão à dinâmica de coli- gações como uma estratégia preferível de ganhos eleitorais. sugerindo o efeito da presidencialização da competição. No nível estadual. ou seja. Alguns casos indicam claramente que é a lógica da reeleição que dá durabilidade às com- posições partidárias numerosas. a composição de equipes de governo traduz uma lógica de proporcionalidade entre a composição de forças partidárias no Legislativo e a composição da coalizão. os dados permitem estimar as possibilidades de governabilidade nos estados a partir dos ganhos no Legislativo da coalizão vencedora. assumida inclusive por partidos importantes. Mas o que parece importante destacar é que as variadas coligações estaduais vencedoras traduzem o arranjo competitivo presidencial. entre 1998. As tabelas 3 a 8 encontram-se no anexo. . identifica-se que se as coalizões de governo re- fletem as coligações eleitorais. elas necessitam ainda de apoio parlamentar para res- ponder às imposições das maiorias mínimas do presidencialismo de coalizão. Nesse aspecto. as tabelas 3 a 61 apresentam as coligações vencedoras nos estados da Federação nas eleições de 1994 a 2006. mostram que as lideranças partidárias estaduais assumem um cálculo de competição e definem arranjos muitas vezes numericamente surpreendentes. como o caso do estado do Mato Grosso. os dados mostram grandes variações entre os estados. indicando que se a coligação é uma estratégia preferível de ganhos políticos. ela. 2002 e 2006. por outro lado. Embora este trabalho não anali- se a composição partidária de cada equipe de governo a cada pleito. alguns estados percorrem o período apresentando coligações numerosas com 10 a 12 partidos. definindo uma conduta reproduzida nos estados para as eleições e os governos.

en- tão. com uma coligação de cinco partidos que produziu maioria de 54. o caso do Amazonas se destaca novamente e mostra como o novo cenário de possibilidades orienta o movimento entre partidos no estado: a coligação vencedora – que é uma coligação pela reeleição – agrega então 12 partidos e obtém quase a totalidade das cadeiras da Assembleia Legislativa (91. a incorporação da possibilidade de reeleição nas eleições majoritárias introduziu um poderoso componente para a formação de coalizões. os cenários partidários se contrapõem: coligações numerosas de 10 a 13 partidos constituem maiorias mínimas ou. a Lei no 8. inicialmente. aos diferentes marcos legais que regularam os pleitos do período. como a organização de maiorias parlamentares resulta de diferenças em tamanho e natureza entre os vários subsistemas. em Sergipe. Nos quatro pleitos. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 133 potencial é também um indicador de congruência entre os arranjos majoritário e proporcional. o TSE reafirmou a medida para a eleição desse ano. A verticalização resultou de uma interpretação da Lei no 9. em alguns estados. no Mato Grosso. os resultados eleitorais mostram. conforme sugerem os cenários estaduais. a partir da consulta do deputado Miro Teixeira (PDT/RJ) e definida por meio de resposta pelo tribunal em março de 2002 (Resolução no 21.2%. as regras da eleição de 1998 parecem ter propiciado possibilida- des maiores de congruência. a Lei no 9. Além disso.Sistema Político. . Além disso. Veja-se o que mostram as tabelas 3 a 6.2 Dessa forma. desde que iguais no estado. para a eleição de 1998. 2007). coligações moderadas de cinco partidos constituem maiorias mais tranquilas. para a eleição de 1994.6%). os cenários de governabilidade estiveram condicionados. não mais que nove estados constituíram maiorias parlamentares a partir das coligações ven- cedoras. os dados das quatro eleições apresentadas apontam que a lógica das coalizões eleitorais colabora menos do que se poderia esperar para obtenção de maiorias imediatas de governo esta- belecidas na composição das assembleias legislativas.002/2002) (FLEISHER. Em 1998. tanto eleitorais quanto de governo. Mesmo resultando de duas lógicas não tão dependentes – a de coalizões entre partidos e a de congruência entre arranjos produzidos por regras eleitorais distintas –. Assim.713/1993 abriu a possibilidade a coligações majoritárias e proporcionais. a coligação vencedora de 11 partidos obteve maioria parlamentar de 71%.504/1997 flexibilizou a regulamentação existente e liberou a formação de alianças distintas para os pleitos majoritários e proporcionais. o que contrasta com o Amazonas. Com relação à governabilidade potencial. Finalmente. uma medida reafirmada para a eleição de 2006.504/1997 pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE). a “Lei de Verticalização” condicionou os partidos coligados para o pleito presidencial a re- petirem a mesma coligação nos demais pleitos majoritários e proporcionais. a coligação de dez partidos obteve 54% na Assembleia Legislativa. Em março de 2006. Alguns exem- plos merecem destaque: em 1994. inclusive no mes- mo estado. Mais importante. em alguma medida. na eleição de 2002. A obtenção de maiorias parlamentares 2.

em 1998. A análise da participação dos partidos pequenos nas coligações vencedo- ras mostra algumas consequências importantes do sistema eleitoral.5%). defi- nidas pela verticalização das coligações e. Por partidos pequenos definimos neste trabalho as agremiações que não obtêm no período 5% da representação na Câmara de Deputados e que. Na verdade. com a presença de legendas muito inexpressivas. sendo 22 dos 27 estados com menos de 51% de apoio em 2002 e 21 de 27 estados. 21 dos 27 governos eleitos não contaram com maiorias nas suas Assembleias Legislativas. Os dados sobre as condições de governabilidade revelam os limites da es- tratégia de coalizão. No pleito de 2002 e 2006. É digno de nota que os intuitos da verticalização de coligações – reduzir o quadro partidário e evitar coligações esdrúxulas – não tiveram resultados nos esta- dos. Se Melo (2006) está correto ao indicar como possível explicação do fluxo de coligações a preferência das lideranças partidárias em garantir antecipadamente um es- paço na futura coalizão governista. ambas as porcentagens constituindo cenários de reeleição de governos (tabela 6). pois o cálculo estratégico óbvio dos participantes diz respeito aos benefícios em participar da coalizão. além de não surtir em todos os estados o efeito estimado de repetição das coligações nacio- nais. A composição das coligações vencedoras chega a 14 partidos em 2002 e 13 em 2006 e. respectivamente. pois elas apenas importam quando as forças participantes produzem apoio. Mas.134 Volume 2 – Estado. os dados sobre ganhos imediatos sugerem um efeito diferente. Essas condições dão um conjunto . cabe sublinhar que as condições de governabilidade potencial não foram constituídas na grande maioria dos estados nas quatro eleições. Em 2002 e 2006. o número de estados com bases parlamentares aumentou. as condições institucionais foram distintas. estas maiorias são mínimas e moderadas. entre 54% e 62% das Assembleias Legislativas (tabelas 5 e 6). 2007). com exceção do Tocantins em 2002 e do Mato Grosso em 2006. apenas cinco e seis estados. não conseguem mais que 25 cadeiras em todo o país em cada pleito (aproximadamente 2. além disso. Instituições e Democracia: democracia muito amplas a partir de coligações numerosas em 1998 também ocorreu para a Paraíba e a Bahia. Assim. e. como mostram alguns estudos. indicam aspectos importantes para a questão dos ganhos políticos. praticamente dobrou o número de coligações nos estados e aumentou o de coligações para a Câmara dos Deputados (FLEISHER. no conjunto de cadeiras das Assembleias Legislativas. constituem maiorias parlamentares estaduais a partir das coligações vencedoras. mas em 2002 e 2006 o número de governos constituídos sem apoio parlamentar voltou a aumentar. em 1994. respectivamente 89% e 73% das Assembleias Legislativas. em 2006. apenas 16 dos 27 estados não contavam com elas. na maioria desses casos.

a natureza dos ganhos está limitada pelos cargos eletivos. Partido Popular Socialista (PPS). Partido Trabalhista do Brasil (PTdoB). o que exigiria um esforço de pesquisa maior que o dimensionado para este trabalho. Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU). que são. ou seja. certamente. Partido da Renovação Nacional (PRN). mostra um cenário menos positivo para o conjunto dos partidos participantes. Não é objeto deste trabalho apontar a composição partidária das equipes de governos estaduais. Partido de Reedificação da Ordem Nacional (Prona). Para dar uma dimensão dessa dinâmica. Partido da Causa Operária (PCO). a cada eleição. nas tabelas 3 a 6. Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB). Partido Comunista Brasileiro (PCB). Partido Humanista da Solidariedade (PHS). segundo a obtenção de cadeiras legislativas estaduais nos pleitos concomitantes. Uma análise de cada coligação vencedora. os partidos que não tiveram ganhos imediatos. Os dados gerais mostram que as coligações para cargos majoritários não tra- zem vantagens esperadas imediatas para todos os participantes e. Há outros ganhos imediatos em negociações partidárias que advêm da própria lógica de coalizões eleitorais para governos e que podem significar cargos e nomeações para as equipes de primeiro escalão nos vários níveis em disputa. objetivos de primeira ordem dos partidos. as coligações partidárias vencedoras para os cargos de governador apresentam. Partido dos Aposentados da Nação (PAN). de cada estado. bem como cargos para os demais níveis da burocracia pública e vantagens variadas. em formato sombreado. Partido Verde (PV). Partido Social Trabalhista (PST). Assim. entende-se a obtenção de prefeituras e cadeiras de vereança. Partido Republicano Progressista (PRP). não obtiveram cadeiras nas respectivas assembleias legislativas nos pleitos simultâneos. Partido da Mobilização Nacional (PMN). também não oferecem as vantagens de médio prazo para esses parti- dos. Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). . no que respeita à circunscrição eleitoral analisada – os estados – entende-se os ganhos no pleito legislativo simultâneo. Os dados indicam que boa parte dos partidos pequenos ganham muito pouco com a participação em coligações para cargos majoritários. Assim. tampouco perseguir a trajetória de nomeações partidárias nos vários escalões de modo a comprovar benefícios objetivos da estratégia de coligação. Partido Trabalhista Cristão (PTC). e em função do calendário bienal alternado entre eleições municipal e estadual. Partido Social Cristão (PSC). por ganho de médio prazo.Sistema Político. Cabe sublinhar que se está tratando de vantagens organizacionais. a participação na coalizão eleitoral para o cargo majoritário de governador do estado teria como ganho estimado algum sucesso para obtenção de cadeiras na Assembleia Legislativa respectiva. na maior parte das vezes. Partido Social Liberal (PSL). Partido Geral dos Trabalha- dores (PGT). Por vantagens esperadas imediatas. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 135 de 20 partidos no período analisado: Partido Comunista do Brasil (PCdoB).

por exemplo. Novamente. sem cadeira estadual. e o Amazonas. Pernambuco. em 2002. com 12 dos 16 partidos da coligação sem ganhos. ainda. interessa .136 Volume 2 – Estado. finalmente. destacam-se os estados do Maranhão. 2000. em 1998. respondendo ao cálculo do que se poderia chamar de otimização das vantagens da organização e da exposição políticas. Para analisar essa possibilidade. temos casos de coligações com. os pleitos subsequentes às eleições majoritárias analisadas. Destacam-se os casos de Santa Catarina. também em 2006. De qualquer forma. em 1994. As tabelas 7A a 7D. em média. Para as coligações maiores. em uma coligação de 11 partidos. mas há alguns casos a destacar. Há certamente casos positivos em que todos os partidos de uma coligação. tratam de partidos únicos vencedores. e. se os ganhos são limitados em termos imediatos nos pleitos simultâneos. Mesmo assim. ou seja. com ganhos para nove dos dez partidos da coligação vencedora em 2006. como cargos e nomeações nos executivos. Até aqui os dados sugerem que a estratégia de coalizão para os pequenos partidos nos estados não resulta em ganhos partidários legislativos e deve acompa- nhar um cálculo de vantagens variadas. observadas as cadeiras obtidas por cada partido da coligação vence- dora nas Assembleias Legislativas de cada estado. mostram as composições das coligações vencedoras e perdedoras para as eleições presidenciais e de governos estaduais e o acompanhamento dos ganhos dos partidos participantes nas eleições legislativas estaduais. Os casos de ganho completo – ao menos uma cadeira na Assembleia Legislativa – referem-se a coligações pequenas de dois a três partidos. de Mato Grosso do Sul. ou. com ga- nhos para seis dos oito partidos em 2002. seria plausível estimar ganhos na circunscrição estadual obtidos nos pleitos municipais subsequentes aos estaduais. para São Paulo. todos exemplos de coligações numericamente moderadas. do Espírito Santo. em 1998. e 8A a 8D. o ganho completo é mais difícil. apresentamos dois casos – os estados de São Paulo e do Acre – em que buscamos os ganhos dos partidos obtidos nas elei- ções municipais de 1996. no qual cinco dos seis partidos não obtiveram cadeiras naquele pleito. para nosso propósito. de Minas Gerais. para o Acre. ou a sua maioria. com ganhos completos em uma coligação vencedora composta por quatro partidos em 2002 e por cinco partidos em 2006. com ganhos para oito dos 12 partidos da coligação. com oito partidos sem obtenção de cadeiras. 2004 e 2008. 75% dos partidos participantes sem qualquer ganho no pleito. bem como para prefeituras e câmaras munici- pais dos pleitos ocorridos no período. pois elas trazem conjuntos de pequenas agremiações com menos recursos políticos para obtenção de votos. do Tocantins. com sete dos nove partidos sem ganhos e do Rio Grande do Sul em 2006. Instituições e Democracia: democracia Assim. conseguem ganhos parlamentares no pleito respectivo. com uma coligação de cinco partidos.

PSL. PSL. apenas o PMN e o PRTB apresentam candidatos. cadeiras na assembleia. nos níveis federal e estadual. 3. duas a três coli- gações ou partidos maiores concentram as votações majoritárias em todo o período. PSL e PTdoB. o PTdoB e o PSTU apresentaram candi- datos a prefeito. interessa investigar a trajetória de ganhos dos seguintes partidos: PSTU. Prona e PTdoB. PMN. PL. três para o PTdoB. Prona. que participou das coligações encabeçadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em 1994. PPS. O PSTU. Todos os partidos analisados nesse período no Acre. junto ao PRTB e ao PTdoB. duas e quatro. presente em 1994.Sistema Político. devidas. Partido Social Democrata Cristão (PSDC). PSC. o PL e o PSL não participaram de coligações anteriores e não lançaram candidatos a prefeito em 1996. Com exceção do PMN. Os dois estados analisados mostram dife- renças importantes no papel das estratégias de coalizão para os pequenos partidos. . o PSTU e o Prona apenas lançaram candidatos ou participaram de coalizões para eleições majoritárias de 1994 para presidente e governador. Nas eleições de 1994 e 1996. Partido Liberal (PL). No período 1998-2000. PL e PMN foram os que obtiveram ganhos imediatos. não obteve nenhuma cadeira de vereador. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 137 apenas investigar os pequenos partidos. saiu da disputa estadual e municipal nesses dois pleitos no estado. PV. interessa analisar o PMN. ob- tiveram respectivamente um e dois vereadores no estado em 1996. respectivamente. o PL e o PSL. o PL. PRTB. Prona e PTdoB. às especificidades dos ambientes de competição. o PTdoB. o PMN. que não participou de qual- quer coligação majoritária em 1994. Entre esses partidos. No ano 2000.1 Estudo de caso: pequenos partidos no Acre O estado do Acre é um ambiente competitivo com coligações que refletem em parte os arranjos nacionais para a eleição presidencial. os demais partidos não obtiveram nenhum ganho na assembleia do estado. ou seja. o PSL. Os pequenos partidos presentes no Acre no período estudado são PCdoB. que não esti- veram em nenhuma coligação anterior e não lançaram candidatos a prefeito. Além desse partido. o PL e o PMN. o Prona e o PRTB. As informações mostram que apenas o PMN. uma prefeitura e 12 vereadores. PMN. em boa parte. obteve o ganho imediato de duas cadeiras na Assembleia Legislativa e ganhos posteriores de nível municipal mais substantivos. um para o PRTB e um para o PL. obtiveram ganhos de nível municipal – 14 vere- adores para o PMN. Em 2000. o número de partidos realmente pequenos tem parti- cipação mais reduzida para o cargo majoritário de prefeito. PMN. O Prona não obteve qualquer ganho estadual em 1998 ou municipal em 2000 e o PSTU. além de apresentar candidato a prefeito. participaram de coligações para o governo ou lan- çaram candidatos em 1998. No nível do estado.

Entretanto. mas os ganhos objetivos em cadeiras na assembleia. mas também não obteve nenhum ganho. Aliás. Os partidos com ganhos mais substantivos nesses dois pleitos são o PCdoB. Finalmente. cada qual com duas cadeiras na Assembleia Legislativa. assim como também é residual o ganho de partido que apenas figura no pleito municipal. 22 nas prefeituras e 204 vereadores – os arranjos políticos dominantes atraem a presença de pequenos partidos. um deputado estadual em 1998 e sete vereadores . em 2002. nem ganhos locais em 2008 é o caso do PRTB. Instituições e Democracia: democracia Em 2002 e 2004. participando da coli- gação ao governo. e o PSC surge pela primeira e única vez em 2004 com um vereador. tampouco na eleição municipal de 2004. o PSDC e o PST. 24 na Assembleia Legislativa. é muito residual o caso de partido sem participação em pleitos majoritários. os partidos que obtêm cadeiras na Assembleia Legislativa do Acre estão em todas as situações possíveis: figuram nas coalizões majoritárias (PCdoB e PMN) em candidatura própria ao governo (PPS) ou não figuram no pleito ma- joritário PTdoB e Partido Trabalhista Nacional (PTN). como o PTN. participou da coligação vencedora para governo em 2006. e não obteve ganho algum. mesmo com o relativo limitado tamanho político institucional do estado – oito cadeiras na Câmara dos Deputados. há partidos que se estruturam de fato no estado a partir das duas estratégias. O PCdoB é quem mais se destaca nesse sentido. Há partido que mesmo em coalizão em 2006 não obteve cadeira na Assembleia Legislativa. mas obtêm ganhos locais. nas prefeituras e vereadores não respon- dem diretamente à presença nesses arranjos. O PSTU manteve-se ausente das disputas no estado e o Prona não figura nesse pleito. lançou candidato próprio ao governo.138 Volume 2 – Estado. Nesse pleito o PL e o PMN obtêm ganhos imediatos. caso do PSTU em 1994-1996. As coligações para governo são adicionadas de novos participantes peque- nos. Em 2006. Três pequenos partidos estruturam-se efetivamente no estado no período. o PMN e o PL. o partido não obteve nenhum ganho na assembleia em 2002. há partidos que não figuram nos pleitos de âmbito estadual. coligado ou não. o PHS. Assim como há partidos membros de coalizões dominantes que nada obtêm. Esse partido aparece no estado na coligação para governo em 1998 e veio a ganhar um vereador em 2000. o PTC e o PV. o PST surge no cenário do Acre. o PRTB e o PSL lançam candidatos próprios e o PMN e o PL figuram nas coligações encabeçadas pelo PT nos níveis federal e estadual. tanto sem quanto com o estímulo inicial da coalizão como é o caso do PMN. com um deputado estadual em 1994 e seis vereadores em 1996. que consegue obter ganhos parlamentares estaduais. Os dados sobre a trajetória dos pequenos partidos no Acre sugerem alguns as- pectos interessantes sobre o papel das coalizões. Em primeiro lugar. Também não obtiveram ganhos em 2002 e 2004 o PRTB e o PTdoB.

PL e PMN. Finalmente. 1994 e 1996 (tabela 7A) • Pequeno partido membro de coligações em 1994 com ganhos estaduais e municipais em 1996: PCdoB. • Pequeno partido com candidaturas majoritárias. Em seguida. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 139 em 2000. o partido consegue quatro deputados estaduais em 1998 e 14 vereadores em 2000. • Pequeno partido com candidaturas majoritárias. O resumo das posições dos pequenos partidos no Acre ao longo do período está a seguir. dois deputados estaduais em 2002 e 22 vereadores em 2004. com ganhos em 1996: nenhum. que aparece já em 1994 com dois deputados estaduais sem par- ticipar de coligação e com um prefeito e 12 vereadores em 1996. e em 2004. • Pequeno partido em coligações que apenas teve ganhos municipais em 1996: PV. quem se es- trutura é o PMN. • O Prona lançou candidatura própria ao governo e não teve ganhos. sem ganhos estaduais e locais: Prona. como membro de coalizão dominante. PTdoB e PRTB. em 2006. seis vereadores. em seguida. e dois deputados estaduais em 2006 e 21 vereadores em 2008. • Pequeno partido membro de coligação sem nenhum ganho em 1998 e 2000: PV. • Pequenos partidos com presença e ganhos apenas na eleição municipal de 1996: PL e PSL. o PPS aparece nas coligações estaduais em 1994 e 1998. mas é apenas em 2002 que obteve ganhos. 1998 e 2000 (tabela 7B) • Pequenos partidos em coligações que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 1998 e no nível local em 2000: PCdoB. e com ganhos ape- nas nas eleições municipais em 2000: PPS.Sistema Político. obteve três deputados estaduais e. em 2008. com um deputado estadual. com dois prefeitos e 12 vereadores. dois deputados estaduais em 2002 e 12 vereadores em 2004 e dois deputados estaduais em 2006 e nove vereadores em 2008. • Pequenos partidos membros de coligações em 1998. . • Pequeno partido fora de coligação com ganhos parlamentares na Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PMN. O PSTU e o PPS estavam em coligação e não tiveram nenhum ganho.

. • Pequenos partidos membros de coligações em 2002. e com ganhos ape- nas nas eleições municipais em 2004: PV e PSDC. • Pequenos partidos com candidaturas majoritárias em 2006. PSL – presente em candi- datura majoritária para presidente em 2006 – e PV. • Pequeno partido em coligação em 2002.2 Estudo de caso: pequenos partidos em São Paulo As coligações formadas para as eleições majoritárias no estado de São Paulo no período refletem claramente as coligações nacionais. pola- rizando a competição em todo o período. PCdoB e PPS. teve reflexo certo nos arranjos dominantes e na composição das coalizões. encabeçada pelo PSDB e pelo PT. • Pequenos partidos com presença e ganhos – mínimos – apenas na eleição municipal de 2008: PTC. sem ganho algum em 2002 e 2004: PST. • Pequenos partidos com presença e ganhos apenas na eleição municipal de 2004: PSC. PMN e PPS. A presença no cenário federal de forças de base paulista. sem ganhos em 2006 na Assembleia Legislativa. 3. mas com ganhos – mínimos – em 2008: PSOL e PSDC.140 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia 2002 e 2004 (tabela 7C) • Pequenos partidos em coligações que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2002: PL. • Pequenos partidos membros de coligações em 2006 e com ganhos ape- nas nas eleições municipais em 2008: PL e o Partido da República (PR). • Pequenos partidos com candidaturas majoritárias. sem ganhos estadu- ais e locais: Prona e PAN. • Pequenos partidos com candidaturas majoritárias. PMN. 2006 e 2008 (tabela 7D) • Pequenos partidos em coligações que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nível local em 2008: PCdoB. sem ganhos estadu- ais e locais: PRTB e PSL. PHS e PRP – presentes em candida- tura majoritária para presidente em 2006 –. • Pequenos partidos fora de coligações e sem candidaturas majoritárias. tanto por força de lei quanto por força política. com ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nível local em 2008: PTdoB e PTN.

Se. . elas importam para obtenção de ganhos parlamentares esta- duais. e em 1998. Em todos os casos. os dados das tabelas 8A a 8D. também foi esse o caso do PV. os dados de São Paulo sugerem que as estruturas partidárias locais também dividem a importância com a formação de coalizões no conjunto de subsídios para sobrevivência dos pequenos partidos. Nas eleições de 1994 e 1998. seja na Assembleia Legislativa. por meio de fusões e incorporações. tanto pelas candidaturas isoladas quanto pelas coalizões. que mapeiam para São Paulo os ganhos dos partidos a partir das estratégias a cada eleição para governo. dos quais seis são coalizões. PSC. PSL. com cinco coalizões. de dois a seis partidos em todo o período. de oito em 1994. o que certamente potencializou as possibi- lidades de sucesso eleitoral. PV. PSB. PAN. entendidas como a presença de vereadores e prefeituras. a presença de pequenos partidos nas eleições majoritárias governamentais.270 na Câmara dos Vereadores em 2008 – abre espaço para a presença de vários partidos e arranjos políticos para as eleições majoritárias estaduais. todos são partidos pequenos. a coligação encabeçada pelo PMDB. mas já ao fim do período. no entanto. no caso de São Paulo. ao fim do período analisado. As coalizões têm tamanho moderado. do PV e do PSL em 2002. PTN. 646 nas prefeituras e 6. e. O tamanho político institucional do estado – 70 cadeiras na Câmara dos Deputados. A dinâmica da competição. Em 2008. a 14 em 2006. socioeconômica e cultural que sustenta as variadas tendências e clivagens políticas. mostram que. resulta na obtenção de maiores ga- nhos. apenas o Prona obteve cadeira na Assembleia figurando em candidaturas próprias majoritárias. Nessa direção. o Prona e o PSC conseguiram cadeiras estaduais fora de coligações. pelo PRTB em 1998. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 141 No entanto. e as candidaturas do PMDB. parece dar conta de organizar essa multiplicação de orga- nizações. São os casos do PSC e do PRN em 1994. mesmo com um espaço grande no estado para ganhos partidá- rios. com as exceções do PMDB e do PPB. levando a que o espaço político seja também ocupado por forças políticas inexpressivas. empurrando as agremiações frágeis para o canto do sistema eleitoral.Sistema Político. por um lado. esse quadro multipartidário estadual reflete a alta comple- xidade estrutural. competindo em todos os pleitos. Assim. a coligação encabeçada pelo Partido Parla- mentarista Brasileiro (PPB) e pelo Prona e os candidatos do PRTB. esses partidos mostravam estruturas locais substantivas. 94 cadeiras na Assembleia Legislativa. é certo também que as possibilidades legais de organização partidária potencializam as estratégias localizadas e pessoais. apenas o PV. PTC e PCO em 2006. seja no nível local para as prefeituras e câmaras. PSDC. a competitividade interna do estado abre espaço para a presen- ça de novas coligações ou partidos isolados lançarem candidatos ao governo nas várias eleições.

• Pequenos partidos com candidaturas majoritárias em 1998. PCdoB. PRTB e PPS. PTN. É o que ocorreu em 2000 com a incorpo- ração do Partido da Solidariedade Nacional (PSN) ao Partido Humanista da Solidariedade (PHS). PST e PRTB. com ganhos esta- duais na Assembleia Legislativa de 1998 e ganhos na eleição de 2000: PL. por sofrer o impacto das imposições legais de restrição da representação – a cláusula de barreira – também tem influência sobre as suas chances de sobrevivência. PMN. • Pequenos partidos com candidaturas majoritárias. com ganhos em 1998 e 2000: Prona. mesmo com o crescimento local de suas estruturas. e com ganhos ape- nas na eleição de 2000: PST. • Pequenos partidos membros de coligações em 1994 com ganhos apenas nas eleições municipais em 1996: PPS e PV. 1994 e 1996 (tabela 8A) • Pequenos partidos em coligações que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PCdoB. PRP e PHS. PSL. Instituições e Democracia: democracia Por outro lado. PL e PRP. . na fusão em 2006 do Prona. do PL. Apenas partidos pequenos coli- gados ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa. a lógica da competição entre os pequenos partidos. todos esses partidos com presença no estado nesse período.142 Volume 2 – Estado. PAN. PRN. Partido Social Democrático (PSD). PGT. PMN. PSDC. • Pequenos partidos membros de coligações em 1998. com ganhos em 1996: PSC e PRN. 1998 e 2000 (tabela 8B) • Pequenos partidos membros de coligações em 1998. do PGT e do PST em Partido da República (PR). PTdoB. PTN. • PSTU: sem ganho algum. • Pequenos partidos com presença e com ganhos apenas na eleição mu- nicipal de 1996: PSL. • Pequeno partido com candidatura majoritária em 1998. podendo levar ao enxugamento natural. com ga- nhos apenas em 2000: PSDC e PSC. e na incorporação do PAN ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) em 2006. O resumo das posições dos pequenos partidos no estado de São Paulo ao longo do período está a seguir.

com partidos de tamanhos variados que buscam sobrevivência em estratégias variadas. PHS e PSL. PRTB. Os dados do período analisado mostram que as coligações estaduais ven- cedoras traduzem os arranjos das competições presidenciais. com ganhos na eleição de 2004: PCdoB. PTdoB. PSL e PAN. • Partido isolado com ganhos na Assembleia Legislativa: Prona. PTC. PSC. PCdoB. funcionam lógicas eleitorais dis- tintas. PTdoB. PSN. controlando a movimentação partidária à luz dos arranjos políticos nacionais dominantes. • Pequenos partidos membros de coligações em 2006. sistema majoritário. PSC. PHS.Sistema Político. O PGT não figurou no quadro partidário em 2004. PSTU e PCB nada ganham em 2008 e 2006. PSDC e PRP. sistema proporcional e coalizões partidárias. com ga- nhos em 2008: PV. sugerindo que . com ga- nhos apenas locais em 2004: Prona. Mas sabemos também que os espaços políticos estaduais e as estruturas de incen- tivos nestes estabelecidos promovem cenários múltiplos. Somente ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa quem esteve em coalizão majoritária. • Partidos somente com presença municipal e ganhos municipais em 2008: PMN e PRTB. PRP e PTC. PPS. PSDC. com ganhos na eleição de 2008: Partido Republicano Brasileiro (PRB). • Pequenos partidos membros de coligações em 2002. Sabemos que desde 1994 algum equilíbrio vem ocorrendo. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 143 2002 e 2004 (tabela 8C) • Pequenos partidos membros de coligações em 2002 com ganhos na Assembleia Legislativa: PCdoB. distintos. Em uma estrutura de poder presidencialista e federativa. • Pequenos partidos com candidaturas majoritárias em 2002. PTN. • Pequenos partidos com candidaturas majoritárias em 2006. PGT e PPS. PTN. PL. 2006 e 2008 (tabela 8D) • Pequenos partidos membros de coalizões que tiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2006: PPS. PV e PSC. PSD. • PCO. PV. 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS A complexidade do ambiente institucional que acolhe a competição democrática dificulta a clara identificação de seus efeitos sobre o sistema partidário. PSOL.

bem como ganhos em termos de organização partidária. os dados indicaram que os ganhos advindos da participação em coalizões majoritá- rias e traduzidos em cadeiras no Legislativo estadual nas eleições simultâneas. da ótica dos demais parti- cipantes. Em boa parte dos estados. Mas os dados também indicam que as coalizões majoritárias são estratégias limitadas e contribuem menos do que se poderia estimar para a definição de maiorias de governo. em específico. Com relação ao impacto sobre a organização do sistema partidário. Ainda assim. as diferenças entre os vários ambientes políticos estaduais abrem espaço para que. ou os ganhos nas eleições locais subsequentes. para esses partidos. Para os pequenos partidos. Da ótica dos que encabeçam coligações eleitorais majoritárias. participar de coalizões majori- tárias resulta em muito pouco. as coalizões funcionem como um subsídio para a organi- zação partidária.144 Volume 2 – Estado. Como foi visto as condições de governabilidade potencial não foram constituídas na grande maioria dos estados nas quatro eleições abordadas entre 1994 e 2006. ainda que mínimos. também são limitados. as possibilidades de governabilidade nos estados no sis- tema não se realizam de forma ótima por meio dos ganhos legislativos dessas co- alizões vencedoras. podem signi- ficar ganhos de voto importantes. os pequenos partidos não obtêm ganhos partidários e é plausível supor que suas estratégias eleitorais respondem a um cálculo de vantagens de natureza distinta. . Instituições e Democracia: democracia o equilíbrio observado resulta da presidencialização da competição política. De qualquer forma. revelando uma dinâmica que parece responder à incongruên- cia dominante entre os arranjos majoritário e proporcional. significam cálculos estimados e incertos de ganhos no futuro governo. por meio de prefeituras e cadeiras de vereador.

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São Paulo: Paz e Terra. PASQUINO. 1986. L. Partidos e governos no Brasil contemporâneo (1985- 1997). 1.. Instituições e Democracia: democracia MELO. C. 2006. SOUZA. Federalismo.). The Future of Party Government: Visions and Realities of Party Government. The impact of institutions on party government: tentative hypotheses. WILDENMANN. desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Sistema partidário. Reforma política: lições da história recente. Rio de Janeiro: FGV. SOARES. G. n. presidencialismo e reforma política no Bra- sil. R. F. G.. 1998. (Ed. G. New York: Walter de Gruyter. Berlin. In: RENNO. 24. C.146 Volume 2 – Estado. Revista de Sociologia e Política. R. 2005. In: CASTLES. R. MENEGUELLO. v. .

8 9 16.2 62.1 17 + 5 = 22 23. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 147 Anexo TABELA 3 Cadeiras partidárias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligações a governa- dor vencedoras – 1994 Partidos sem Cadeiras obtidas Coalizão na Coligações partidárias 1o turno 2o turno Estados ganhos/ na Assembleia Assembleia vencedoras 1994 (%) (%) total coalizão Legislativa Legislativa1 (%) Rondônia PMDB (PSB/PSDB) 1/3 42.0 4+2+0=6 20.8 56.7 28.6 47.2 58.8 16.0 Rio de Janeiro PSDB 37.Sistema Político.6 63.0 PTdoB/PSC/PSD) 0 + 0 + 0 = 17 19 + 4 + 0 + 7 Bahia PFL (PTB/PSC/PL) 1/4 49.0 São Paulo PSDB (PFL) 46.3 54.8 PMDB (PDT/PPS/ 5+0+0+0+ Piauí 4/6 37.2 50.5 63.4 33.6 58.7 8 33.1 0+0+0+0 45.6 = 22 Espírito Santo PT (PSB/PCdoB) 46.2 56.7 24.7 0+0+0+1+ 71.3 Norte 19 + 0 + 0 + PMDB(PSC/PPS/PP/ Paraíba 5/7 46.8 53.0 50.0 PSD/PV/PRP) + 0 + 0 = 10 (Continua) .7 PMDB (PTRB/PMN/ 10 + 0 + 0 + 0 Santa Catarina 5/6 34.1 14 20.3 1+0+0+0 55.6 = 30 8 + 10 + 4 Minas Gerais PSDB (PTB/PL) 1/3 27.6 58.9 5.4 55.4 PPS/PFL/PSB) 0 + 3 + 0 = 10 PSB (PDT/PT/PV/ 1+1+1+0+ Amapá 2/5 48.6 10 23.6 51.8 25.3 7+2+3+1+ Amazonas PPR(PFL/PTB/PP/PDT) 1/5 62.0 Acre PPR (PP) 1/2 46.4 = 25 Rio Grande do PMDB 52.9 PCdoB) 0=3 PPR (PTB/PFL/PMN/ 9+0+5+0+ Tocantins 3/6 58.0 PMN/PV/PCdoB) = 22 PMDB (PSB/PTB/PL/ 6+2+1+0+ Alagoas 3/6 79.6 PSD/PRP/PSDB) = 20 16 + 4 + 2 + PSB (PDT/PT/PPS/ Pernambuco 4/7 54.7 8+0=8 33.2 54.5 PP/PV) 1 + 0 = 15 Maranhão PFL 47.3 58.2 PSDB (PDT/PTB/PCB/ 2+3+2+0+ Pará 3/7 37.2 0 = 13 Roraima PTB(PSC/PRN) 1/3 44.4 Paraná PDT 54.7 62.7 PMN/PSDB/PCdoB) 1+0=6 20 + 4 + 1 Ceará PSDB (PDT/PTB) 55.6 PCdoB/PSD) 0 + 0 = 10 PSDB (PMDB/PFL/ 1+4+7+4+ Sergipe PPR/PRP/PPS/PL/PTB/ 6/11 47.5 5+2+0=7 41.1 4+0+2=6 25.3 54.

0 PCdoB/PPS/PSB/PV) 1 + 0 = 13 11 + 5 + 0 + 3 Goiás PMDB (PL/PRN/PRP) 1/4 42.7 21 + 2 + 2 + 4 + 0 = 29 63.3 53.5 54. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizão é superior a 50%.6 PSDC/Prona/PCdoB) 0 + 0 = 11 Ceará PSDB (PPB/PTB/PPS/PSD) 1/5 62.0 +3+0+2+7+2+ 71.6 51.4 39.5 56.2 21.: As agremiações em itálico são as que não obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.2 0 + 2 + 0 + 0 = 21 PTdoB) PSB (PT/PPS/PAN/PSB/ 3+3+0+0+3+0+ Amapá 5/8 43.5 PV/PRP/PCdoB) 0+0=9 PFL (PPB/PDT/PTB/PST/ 10 + 6 + 0 + 1 + 0 + 0 PTN/PSC/PL/PSDC/PRTB/ Tocantins 12/16 61.br>.2 58.9 51.8 do Sul = 12 Mato Grosso PMDB (PL/PSB/PSD/ 5+1+0+0+ 4/7 53.5 53.2 53.3 do Sul PV/PSDB/PCdoB) 0+2+0=8 PDT (PT/PMDB/PSDB/ 5+1+3+1+ Mato Grosso PSC/PMN/ 4/10 71.4 PSD/PRP/PCdoB) 0 = 30 PMDB (PDT/PTB/PL/PPS/ 9+2+0+0+0+0+ Piauí 6/8 40.1 +4+2+0+0+1+ 91.0 (Continua) .5 PT (PDT/PTB/PSL/PL/ 3+0+0+0+2+0 Acre PPS/PMN/PSB/PV/PSDB/ 7/12 57.6 3 12.0 PCdoB/PTdoB) 0 = 12 PFL (PTB/PMDB/PST/ 4+5+1+0+0+5 Amazonas PSC/PL/PFL/PSDC/PRTB/ 5/12 51.0 36.148 Volume 2 – Estado.0 = 19 PT (PSTU/PPS/PSB/ 7+0+1+0+ Distrito Federal 3/6 37. Instituições e Democracia: democracia (Continuação) Partidos sem Cadeiras obtidas Coalizão na Coligações partidárias 1o turno 2o turno Estados ganhos/ na Assembleia Assembleia vencedoras 1994 (%) (%) total coalizão Legislativa Legislativa1 (%) Rio Grande 10 + 1 + 1 PMDB (PL/PSDB) 49. Ipeadata e <http://jaironicolau.9 33.7 33.2 52.3 PL/PAN/PGT/PSD) 0 + 0 + 0 = 14 PSDB (PPB/PTB/PSC/PL/ 8+4+3+0+3+1+ Pará PPS/PMN/PSD/PV/ 4/10 44.6 PRP/PSDB/PTdoB) 0 = 22 PPB (PDT/PSL/PST/PTN/ 5+5+4+0+0+0+ Roraima 6/9 47.4 PCdoB) 0=8 Fontes: TSE. Obs.6 37. TABELA 4 Votação das coligações a governador vencedoras.7 +4+0+0+2+1+ 50. cadeiras e votações partidárias obtidas nas assembleias estaduais e ganhos – 1998 Partidos sem Coalizão na Coligações partidárias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na Estados ganhos/ Assembleia vencedoras 1998 (%) (%) Assembleia Legislativa total coalizão Legislativa1 (%) Rondônia PFL 35.0 53.iuperj.0 PGT/PSB/PV/PRP/PSDB/ + 0 + 0 + 0 + 0 = 18 PTdoB) PFL (PTB/PMDB/PSL/ 9+1+4+0+1+1 Maranhão PST/PSC/PL/PSDC/PRTB/ 3/12 66.3 0+2+0+0+ 54.7 +0+1+0+0+0+0 75.

1 42.br>. . Ipeadata e <http://jaironicolau. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 149 (Continuação) Partidos sem Coalizão na Coligações partidárias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na Estados ganhos/ Assembleia vencedoras 1998 (%) (%) Assembleia Legislativa total coalizão Legislativa1 (%) PMDB (PPB/PPS/PAN/ Rio Grande 8+4+0+0+0+0+ PRTB/PMN/PRN/PSD/ 7/9 50. Obs.iuperj. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizão é superior a 50%.8 + 0 + 0 + 5 + 5 = 32 PSDB) PMDB (PPB/PST/PTN/PL/ 4 + 3 + 0 + 0 + 1 + 12 Pernambuco 3/8 64.: As agremiações em itálico são as que não obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.6 do Sul Mato Grande PT (PDT/PPS/PAN/PSB/ 1+3+2+0+0+ 3/6 32.9 +0+0+0+0+0+3 57.3 57.2 50.3 6 + 3 + 0 + 2 + 0 = 11 26.0 PST/PSC/PL/PRN/PTdoB) + 4 + 0 + 1 = 46 PMDB (PSL/PST/PTN/ 9+0+1+0+1+3+ Minas Gerais PSC/PL/PPS/PAN/PRTB/ 6/11 44.3 36.6 2 + 0 + 0 + 3 + 0 = 19 PMN/PTdoB) PSDB (PPB/PL/PFL/ 4+1+0+6+0+ Espírito Santo 2/6 61.8 PSDC) Distrito PMDB (PPB/PST/PRN/ 5+1+0+0+1+0+ 5/8 39.7 88.8 12 + 0 + 1 + 0 = 13 23.2 54.9 50.0 55.8 61.6 24.0 3 + 7 + 0 + 3 + 1 = 14 20.8 PFL/PSDC/PV) + 1 + 0 = 21 PSB (PDT/PT/PST/PTN/ 3+0+2+0+0+0 Alagoas PPS/PSN/PMN/PV/PRP/ 10/13 58.9 58.0 do Sul PCdoB) 0=6 Mato Grosso PSDB (PMN/PSB/PV) 2/4 53.2 +1+0+0+0+2+0 62.1 Federal PSD/PRP/Prona/PTdoB) 0+0=7 Fontes: TSE.6 53.6 PSDC/PV) 0 = 11 Rio de PDT (PT/PCB/PSB/ 1/5 46.2 51.5 Catarina PGT/PRN/PSDB/PTdoB) + 0 = 23 Rio Grande PT (PCB/PSB/PCdoB) 2/4 45.9 73.2 PSB/PSD/PRP/PTdoB) + 0 + 0 = 33 PPB (PTB/PSL/PST/PL/ 10 + 1 + 0 + 0 + 0 + 9 Santa PFL/PAN/PSDC/PRTB/ 9/13 58.0 Janeiro PCdoB) São Paulo PSDB (PTB/PSD) 1/3 23.6 +0+0+0+0+0+ 22.1 PSDB (PPB/PTB/PFL/ Goiás 2/5 48.3 25.2 Prona/PCdoB/PTdoB) 0+1=6 PSDB (PPB/PMDB/PSC/ 4+2+5+1+0+1+ Sergipe 2/8 40.5 PL/PPS/PMN/PV) 2 + 0 = 15 PFL (PPB/PTB/PMDB/ 23 + 6 + 5 + 4 + 0 + 3 Bahia 2/9 69.7 29.4 62.9 6+0+1+0=7 29.4 21 + 5 + 0 = 26 27.6 PFL (PPB/PTB/PSL/PST/ 13 + 8 + 9 + 0 + 0 + 0 Paraná PTN/PSC/PL/PPS/PRN/ 9/14 52.Sistema Político.0 do Norte 0 + 0 + 0 = 12 PTdoB) PMDB (PPB/PDT/PTB/ 18 + 1 + 2 + 0 + 1 + 0 Paraíba PSL/PST/PSC/PL/PFL/ 4/10 80.

6 62.7 53.4 1+0+2+0+0+0 50.0 Santo  PTdoB/PV/PAN/PSL/PHS) 0+0+0=3 Rio de PSB (PPB/PST/PTC/PSC/ 12 + 6 + 0 + 0 + 3 + 0 5/8 51.1 57.6 33.0 2+0+0=2 8.6 59.5 PT (PV/PTdoB/PMN/ 5+0+0+2+2+2 Acre 2/7 63.2 8 14.8 50.0 17 + 2 + 1 + 0 = 20 43.7 31.5 51.3 PSDB (PPB/PSL/PTN/PFL/ 11 + 6 + 0 + 0 + 5 + 0 Minas Gerais 3/8 57. cadeiras e votações partidárias obtidas nas assembleias estaduais e ganhos – 2002 Partidos sem Coalizão na Coligações partidárias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na Estados ganhos/ Assembleia vencedoras 2002 (%) (%) Assembleia Legislativa total coalizão Legislativa1 (%) Rondônia PSDB 29.6 54.2 51.0 10.0 41.9 PSB (PST/PAN/PHS/PSC/ 4+0+0+0+0+0 Alagoas PTC/PSDC/PV/Prona/ 8/13 52.0 Janeiro  PRP/PSD/PGT) + 0 + 0 = 21 São Paulo PSDB (PFL/PSD) 1/3 38.3 do Norte  PSDB (PFL/PST/PSD/ 10 + 4 + 0 + 0 + 0 + Paraíba 4/6 47.3 30.7 2 + 0 + 0 + 0 + 0 = 13 Prona/PSDC) PDT (PPB/PTB/PPS/PSD/ 3+0+1+2+2+0+ Amapá 4/9 36.1 PCdoB/PL/PSDC) + 2 = 13 PPS (PFL/PTB/PDT/PSL/ 1+5+2+1+0+0+ Amazonas PTN/PSC/PSD/PSDC/ 7/13 52.4 Rio Grande PSB (PGT/PST) 2/3 37.6 55.150 Volume 2 – Estado.6 18 + 6 + 0 = 24 25.5 Paraná PMDB 26.3 PRP/PGT/PTdoB/PSL) 2+1=9 PFL (PPB/PDT/PST/PPS/ 3+1+3+0+3+0+ Sergipe 4/8 43.8 54.3 PTdoB/PAN/PSL/PRTB) 0+0=8 PFL (PPB/PSL/PST/PAN/ 7+4+0+0+0+0+ Tocantins PRTB/PRP/Prona/ 7/11 60.0 13.9 +0+0+1+1+0+ 33.5 1+0+0+0+1+0+ 50.1 PMDB/PSD/PV) + 0 = 24 PT (PTN/PCdoB/PL/ 3+0+0+1+0+0+ Piauí 6/8 51.0 PRP/PHS/PAN/Prona) + 0 = 12 PSL (PT/PST/PTN/PL/PFL/ 3+1+2+2+0+2+ PAN/PSDC/PHS/ Roraima 7/14 48.8 (Continua) .6 PHS/PSD/PTdoB) 0 + 0 = 10 Bahia PFL (PPB/PTB/PTN/PST ) 1/5 53.4 PAN /PRTB/PHS/PV) + 2 + 0 + 1 = 25 Espírito PSB (PSD/PSC/Prona/ 2+0+1+0+0+0+ 7/9 54.0 PMN/PRP/Prona/PCdoB/ 0 + 0 = 12 PTdoB) PSDB (PRP/PPB/PTdoB/ 7+0+2+0+2+0+ Pará PSD/PV/PST/PFL/PRTB/ 7/11 34.4 7 + 7 + 3 + 6 = 23 46.5 0 + 0 + 0 + 0 + 4 = 15 PTdoB/PSD/PSDB) PFL (PST/PSDC/PSC/ 14 + 0 + 0 + 1 + 3 + 6 Maranhão 3/7 51.1 3 12.6 61.4 38.3 PTdoB/PAN/PCB/PMN) 0+0=4 Ceará PSDB (PPB/PSD/PV) 1/4 49.2 55.8 PV/PRTB) 0 = 14 Pernambuco PMDB (PFL/PPB/PSDB) 60.7 32.7 18 + 7 + 4 + 0 + 4 = 33 52.3 58. Instituições e Democracia: democracia TABELA 5 Votação das coligações a governador vencedoras.

3 7 + 3 = 10 25.7 37.iuperj.0 PV/PRP/PTdoB) +0=6 PSDB (PPB/PSL/PST/PSC/ 12 + 4 + 0 + 1 + 0 + 3 Goiás PFL/PAN/PSDC/PRTB/ 5/12 51.7 9 + 0 + 3 = 12 21.3 53. .: As agremiações em itálico são as que não obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa. Obs.6 45.1 50.2 +0+1+0+1+0+ 56.8 do Sul  Mato Grosso PT (PSL/PTN/PSC/PL/ 3+2+0+0+3+0+ 2/8 48.br>.Sistema Político.8 Federal  PSDB/PSL/PST) + 0 = 11 Fontes: TSE.0 50.7 +0+0+0+0+0 25.0 PHS/PSD/PRP) 1 = 23 Distrito PMDB (PFL/PRP/PSD/ 5+2+0+2+2+0 3/7 43. Ipeadata e <http://jaironicolau.5 do Sul  PSDC/PSD/PCdoB) 0+1+0+0+0=9 PPS (PPB/PTN/PSC/PFL/ 2+1+0+0+3+0 Mato Grosso  PAN/PSDC/PRTB/PSD/ 9/12 50.2 52. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 151 (Continuação) Partidos sem Coalizão na Coligações partidárias 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na Estados ganhos/ Assembleia vencedoras 2002 (%) (%) Assembleia Legislativa total coalizão Legislativa1 (%) Santa PMDB (PSDB) 30. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizão é superior a 50%.0 Catarina  Rio Grande PMDB (PHS/PSDB) 1/3 41.

4 +0+0+0+0+0+ 79.br>. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizão é superior a 50%.3 PV/PTB/PMN/PRB) + 0 + 1 + 0 = 21 PSDB (PP/PTB/PSC/PL/PPS/ 16 + 4 + 3 + 3 + 3 + 4 Minas Gerais 1/10 77.9 24 + 11 + 4 + 5 = 44 46. Ipeadata e <http://jaironicolau.7 5 + 2 + 2 + 1 + 1 = 11 36.4 68.9 6+1+0+1+0=8 19.5 54.1 25.9 33.6 PSDB/PTdoB) + 2 = 22 Distrito PFL (PP/PTN/PSC/PL/PPS/ 4+1+0+0+1+1+ 2/8 50.5 PFL/PAN/PHS/PSB) + 7 + 0 + 1 + 1 = 42 Espírito Santo PMDB(PTB/PFL/PSDB) 77.1 PSB/PV ) 0 = 19 PP (PTB/PTN/PL/PPS/PAN/ 2+4+0+4+0+0+ Goiás PRTB/PHS/PMN/PV/PRP/ 8/13 48.3 62.6 4 + 3 + 1 + 1 + 2 = 11 45.4 50.1 58.0 0=6 PT (PP/PL/PRTB/PMN/PSB/ 7+1+0+0+2+2 Acre 2/7 53. Obs.7 60.0 Catarina PTdoB/PAN/PHS) + 0 + 0 = 24 Rio Grande PSDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ 5+0+0+4+3+0+ 8/11 32.8 50.3 PCdoB) 0=8 PT (PMDB/PCdoB/PSB/PPS/ 10 + 6 + 3 + 1 + 0 + 0 Bahia 4/9 52.9 52.6 PSB (PT/PCdoB/PMDB/PRB/ 8+3+1+7+0+0+ Ceará 3/8 62.4 47.4 37.3 PCdoB) + 2 = 14 Amazonas PMDB (PP/PTB/PRTB/PMN) 50.5 33.8 Paraná PMDB (PSC) 1/2 42.2 PTC/PTdoB) 0 + 0 = 17 Pernambuco PSB (PP/PDT/PSC/PL) 33.iuperj.1 17 + 0 = 17 31.1 Janeiro PMN/PTC/Prona) + 2 + 1 + 1 = 33 São Paulo PSDB (PFL/PTB/PPS) 57.6 Piauí PT (PSB/PTB/PCdoB/PL) 61.0 54.9 53.9 21.4 50. Instituições e Democracia: democracia TABELA 6 Cadeiras partidárias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligações a governador vencedoras – 2006 Partidos sem Coalizão na Coligações partidárias vence.4 51.5 do Sul PRTB/PMN/PTC/PSDB/PTdoB) 1 + 0 + 0 + 2 + 1 = 15 PPS (PTB/PP/PMDB/PTN/PL/ 5+1+4+4+0+5 Mato Grosso PFL/PAN/PRTB/PMN/PTC 8/13 65.5 6 + 1 + 4 = 11 45.3 3 + 4 + 3 + 1 = 11 36.6 Rio de PMDB (PTB/PP/PSC/PL/PAN/ 17 + 1 + 2 + 5 + 2 + 2 41.0 47.5 Federal PMN/Prona) 1+1=9 Fontes: TSE. 1o turno 2o turno Cadeiras obtidas na Estados ganhos/ Assembleia doras 2006 (%) (%) Assembleia Legislativa total coalizão Legislativa1 (%) 2+2+0+0+2+ Rondônia PPS (PTN/PFL/PAN/PV/Prona) 3/6 54.5 0=9 Tocantins PMDB (PPS/PFL) 51.0 do Norte PMN/PCdoB/PTdoB) 5 + 0 + 0 = 12 PSDB (PP/PTB/PTN/PL/PFL/ 9+1+1+0+0+6+ Paraíba 4/8 49.8 Maranhão PDT (PPS/PAN) 1/3 34.9 2+1+1+2=6 22.2 57.6 Pará PT (PRB/PTN/PSB/PCdoB) 2/5 37.8 do Sul PRTB/PHS/PTC/Prona/PTdoB) 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 12 Mato Grosso PMDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ 7+0+3+0+1+0+ 5/11 61.152 Volume 2 – Estado.8 Roraima PSDB (PP/PTB/PL/PFL) 2/5 62.0 PP/PHS/PMN/PV) 2 + 0 + 2 = 23 Rio Grande PSB (PTB/PT/PL/PPS/PHS/ 4+0+1+0+1+1+ 4/9 49.7 51.8 65.4 4 + 0 + 0 + 3 + 3 = 10 41.: As agremiações em itálico são as que não obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.4 7 + 1 + 2 + 2 + 1 = 13 26. .4 Santa PMDB (PFL/PSDB/PPS/PRTB/ 11 + 6 + 6 + 1 + 0 + 0 4/8 48.5 3+0+3+2+1+ Amapá PDT (PP/PMDB/PV/PSC/Prona) 2/6 53.8 6+1+0=7 16.2 PT (PTB/PMDB/PL/PSB/ 4+1+1+1+1+ Sergipe 1/6 52.1 0 + 0 + 0 + 0 + 0 + 10 53.7 37.6 52.5 Alagoas PSDB (PMDB/PPS/PTdoB) 55.

iuperj.4 7.4   2 3 19 PSB PSB             PCdoB PCdoB       1   6 27.7 3 8 46. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 153 TABELA 7A Dados para as eleições para a Presidência da República. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.3         PPR 2.0 23. a Assembleia Legislativa.3 46.3 54.7 5 61       PP   1     PMN         2 1 12   PL             1     PSL             2 Fontes: TSE.2 1.2   3.8 53. Notas: 1 Em 1995 o Partido Progressista Renovador (PPR) fundiu-se com o Partido Progressista (PP) formando o Partido Progressista Brasileiro (PPB).4 10.Sistema Político.7 1.3 PDT         2 PT PT   21.8 24.0       5 4 46 PTB             27.6 4 6 9 57 4.6 Prona 1. 2 O PTdoB também apresentou candidato a prefeito em 1996. a Câmara dos Deputados. Obs. o governo estadual. o Senado Federal.br>.: Em negrito.7 PV PV           1 PSTU PSTU               PPS             Prona 7.6 PSD             PDT 3. 1994 e 1996 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 19962 federais estaduais Votação Votação Prefeitos/ Vereadores/ Coligação Coligação 1o turno 2o turno Votação Cadeiras Cadeiras nacional estadual cadeiras cadeiras PSDB PSDB         2 PFL 54. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – Acre. Ipeadata e <http://jaironicolau.3 PPR1 33.3 PMDB PMDB 37. .

1 46.4 PV             PTdoB         3 Prona 2. Obs.9 2 3 7 46 PDT PDT   1     2 31.7 30. o Senado Federal. Ipeadata e <http://jaironicolau.7       PL 2 1 PMN 0. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.3           PSTU 0.2               PSC 0.3 0.4 0. .8         PTB PTB           PSDB PSDB     2 3 24 PT PT 52.2 0.3               PTdoB 0.1 1 4 5 41 14.3 0.154 Volume 2 – Estado.4 Prona 1.8 PMN     4   14 PPS 11 13.7       PRTB         1 Fontes: TSE.br>. a Assembleia Legislativa. 1998 e 2000 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 2000 federais estaduais Votação Votação Prefeitos/ Vereadores/ Coligação nacional estadual Coligação 1o turno Votação Cadeiras Cadeiras cadeiras cadeiras 1o turno 1o turno PFL PFL   3 3 2 32 26. a Câmara dos Deputados.3               PTN 0. Instituições e Democracia: democracia TABELA 7B Dados para as eleições para a Presidência da República. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – Acre. o governo estadual.3 0.: Em negrito.3 PPB PPB 18 1 5 5 25 PSD 53.9 PPS         10 PL PAN PV 0.1 5.3 0.2 0.1               PSN 0.9 PSB PSB         3 PCdoB PCdoB     1   7 PCB             PSL 57.iuperj.3                 PMDB 29.5               PSDC 0.2 0.

as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – Acre.7 19 PSDB       2   2 9 PMDB       PMDB 33.6   1 2   1 16 PPB/PP           1 12 PFL             19 PST               PSB 17.2             PSC   1 Fontes: TSE. a Assembleia Legislativa. a Câmara dos Deputados.: Em negrito. Ipeadata e <http://jaironicolau.5     21.4 60.br>.2 39.3 46. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 155 TABELA 7C Dados para as eleições para a Presidência da República.1                 PCO 0   0                 PRTB 0.3   1 1   2 12 PDT 12   16. Obs. .3 3 5   10 57 PCB                       PL       PL       2   2 11 PMN       PMN       2     12 PCdoB       PCdoB     1 2     22 PV             3 PTdoB               PSDC           1 7 PSDB 23. 2002 e 2004 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 2004 federais estaduais Votação Votação Votação 1o Prefeitos/ Vereadores/ Coligação nacional nacional estadual Coligação Votação Cadeiras Cadeiras Partido turno cadeiras cadeiras 1o turno 2o turno 1 turno o PT 46.5   0. o governo estadual.9   17. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.5   1   1 15 PGT                       PTC                       PPS       PPS 2.Sistema Político.iuperj.2             PSL 0.8 PT 63.6 PDT       1     3 PTB       PTB           2 5 PSTU 0. o Senado Federal.6 32.

Nota: 1 O Partido da Frente Liberal (PFL) mudou seu nome para Democratas (DEM) em 2007. o Senado Federal.br>.6 42.1       2 PSTU 6.iuperj. Obs.: Em negrito.6 1.2 PRP       2 PSDC 0.1 0.6 47.156 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia TABELA 7D Dados para as eleições para a Presidência da República.2           PCB           PDT 2. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – Acre. o governo estadual. 2006 e 2008 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 2008 federais estaduais Nacional Estadual Nacional 1o Prefeito/ Vereadores/ Coligação Coligação Votação Cadeiras Cadeiras 1o turno 1o turno 2o turno turno cadeiras cadeiras PSDB PSDB 11. a Assembleia Legislativa.1 0.8 3 7 12 52 PRB 48.1       1 PSL 0.8 4.2 Fontes: TSE.1 0 PSL       1   PTC       1         PV           1 Prona 0.1 PSDC 0. Ipeadata e <http://jaironicolau. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.1     2 1  13 41.3 PFL PFL 1   9.1 88.1 1 3   6   PTdoB   1   2   PTN   1   5   PHS       1 PRP 0.7               PCdoB PCdoB     1 2   21       PP     1 1 3 30       PL/PR         1 5       PRTB                   PMN     1 2   9       PSB       2 1 20 PSOL   PSOL 0.2           1   2   PMDB 1 2 4 24   PPS 35. a Câmara dos Deputados.1 PAN 0.7       4       PTB           1 PT PT 53.6 51.3 1. .2 52.

5 8  9 2. o PPR fundiu-se com o PP formando o PPB.0  33   PST   31   PTdoB   20   PRN 0. . a Assembleia Legislativa.1 PFL 54. Ipeadata e <http://jaironicolau.2 0. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.4 PDT   0. Obs.8 PSD PSD 11. 1994 e 1996 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 1996 federais estaduais Votação Votação Prefeitos/ Vereadores/ Coligação Coligação 1o turno 2o turno Votação Cadeiras Cadeiras nacional estadual cadeiras cadeiras PSDB PSDB 27.6 PPR1    1.9       PSTU PSTU             PMN     1 2 39   PPS 5. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 157 TABELA 8A Dados para as eleições para a Presidência da República.9 Prona 1. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – São Paulo.331 PTB   3 7 41 617 PT PT 18.0 PCdoB   1 2   12 PV   14.0 352   PV 22.1 5 5 22 370 PDT 3.7 PFL 12.br>.8 1 2 11 104 PPR 2.5   1   9 PMDB PMDB   3.5 14 23 109 1.7 1.3 55.: Em negrito.Sistema Político.0 27.3     2 2 19 233   PL   23.8 56.5  12   PRTB             2 Fontes: TSE.6          6 74    PRP   0.4 5.1     3 45 Prona 7. Nota: 1 Em 1995. a Câmara do Deputados.9 43.0   1.3 3 5 105 1.iuperj.7 15 17 221 1. governo estadual.631 46.0 14 16 12 284 PSB PSB   1 1 9 103 PCdoB 27.8 2 3 26. o Senado Federal.757 4.3   PP1   1  54  876   PSL           3 94   PSDC   1 23   PTN   1 9   PSC 1.4 8.

3     PGT 0.iuperj. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – São Paulo.221 4.4 Prona 0.1         40 PTdoB 0. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno. o Senado Federal.: Em negrito.6     1 24 PSC 0.2 0.9 PSD       13 170 PFL PFL   8 11 89 1.4 14.8 5 5 72 866 PSD 53.4 0.2 0.1 PSN1         17.2 PTdoB         10   PMDB 1. Obs. a Assembleia Legislativa.1 14 14 38 430 PCdoB PCdoB   1 2    18   PCB     PPS 11 7.034 PPB PPB 36.8 2 2   225 PT PT 43.2 PTN         17 PSN 0. Nota: 1 O PSN se incorporou ao PHS em janeiro de 2000. .3 0.1 0.1         PHS1         17 Fontes: TSE.469 PTB PTB 23 55.3 0.1 PSC 0.2 PMN       1 36 Prona 2.4 0.2 0.2         PSDC 0.3   1 4 138 PSTU 0.br>.1 59.7 28.3 0.1       12       PRP       4 76   PRTB     1   18 0.3     0. a Câmara dos Deputados.7 1 3   6 PV 0.4 PPS 22.3 0. Instituições e Democracia: democracia TABELA 8B Dados para as eleições para a Presidência da República.9 5 8 111 1.6   PL   2 5 32 384   PRN         2   PSL       2 37 PTN 0. o governo estadual. Ipeadata e <http://jaironicolau.1 PDT PDT   4 7 21 424 PCB PAN         1 PSB 31. 1998 e 2000 Deputados Deputados Presidente Governador 2000 federais estaduais Nacional Estadual 1o 2o Prefeito/ Vereadores/ Coligação Coligação Votação Cadeiras Cadeiras 1o turno 1o turno turno turno cadeiras cadeiras PSDB PSDB   15 21 178 1.3 PSDC 0.9 12 11 34 696   PST       1 68 32.2 PSTU 0.5   1 3 32 556 PAN PL PMN 0.158 Volume 2 – Estado.2 44.1 2.2 0.

o Senado Federal. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.5 44.1   5 5   16 256 PTC      PGT       PGT2     1       3.3         16 189 PSL 0.br>. a Câmara dos Deputados.3 20.9 18 23   57 516 PCB       PCB             PL             3 2   34 451 PMN                   1 29 PCdoB       PCdoB     2 2   1 22 PSDB 23.164       PFL 38.2             PCO 0 0   PCO 0.4   PSDC         1 29 PTN           17 Prona 0.09 PRP         1 47 PTC           13 PRTB 0. Obs.02          1 4 PPB       PP 28 356 PL2          34   21.4 41.1   PSB 1.6 PSDB 11 18   195 1.6 PHS         4 44   PST2         PPS       PPS   3 5   36 475 PDT 12 10.7   PSTU  0.02             PAN 0. a Assembleia Legislativa.9 14.3   4 4   89 738 PSB 17.5 0.2 28.6           PMDB       PMDB 1. Dinâmica Partidária e a Lógica de Coalizões 159 TABELA 8C Dados para as eleições para a Presidência da República.04       3 40 Fontes: TSE. o governo estadual. Notas: 1 O PSD foi incorporado ao PTB em 2002. 2002 e 2004 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 2004 federais estaduais Nacional Estadual Nacional Prefeitos/ Vereadores/ Coligação Coligação 1o turno 2o turno Votação Cadeiras Cadeiras Partido 1o turno 1o turno 2o turno cadeiras cadeiras PT 46. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – São Paulo.04           25 PV 0. 2 O PGT e PST fundiram-se ao PL em 2003.Sistema Político.1 55. Ipeadata e <http://jaironicolau.4 PT 32.iuperj.4 46. após a eleição.7    6   74 763       PSD1 58.6   PDT 1   1 4   23 330 PTB       PTB   5 6   65 681 PSTU 0.2           8 PTdoB           12 PSC         1 39  0.4 29. .: Em negrito.

Notas: 1 O PFL mudou seu nome em 2007.5 0 0 PCB PCB 0 PDT 2. 2 Em outubro de 2006.: Em negrito. a Câmara dos Deputados.3 39. Ipeadata e <http://jaironicolau.08 1 2 6 126   PTC 0.7 PDT 2.8 7.03 0 35   PTdoB 0 8   PTN 0.03   PHS 2 15 0.1 PSL 1 31  PSDC 0.18 4 4 26 362   PV 0. passando a ser identificado como DEM.9   PTB 4 4 PTB+PAN 61 645   PPS 2 5 29 419 PT PT 47.1 0.03 0 12 PRP 0.6   PMDB 3 4 70 699   PSB 0.iuperj.0 5 28 356   PP 5 2 25 354 4.6 1.7 5 11 75 708 57.7 PRB 48.8 47. as prefeituras e a Câmara dos Vereadores – São Paulo.1 PRP 1 32   Prona2 1 1   PRTB 0 6   PMN 3 26 Fontes: TSE.7 60. partidos que lideram coalizões e/ou que tiveram candidato próprio no primeiro turno.2 PFL PFL 1 43.2 52. Instituições e Democracia: democracia TABELA 8D Dados para as eleições para a Presidência da República. .0 1.8 14 20 63 515 31.6 54.02  PSL 0.br>.03 0 0 PAN 3 0. o Prona. o PST e o PGT fundiram-se no PR.6 36.1 0.160 Volume 2 – Estado. 3 O PAN foi incorporado ao PTB em outubro de 2006. o governo estadual. o Senado Federal.120 41.87 5 8 23 335   PSC 0.03 1 0 7   PCO 0. a Assembleia Legislativa. Obs.1 PSTU 2.1 0. o PL.1 PSDC 0. 2006 e 2008 Deputados Deputados Presidente Governador Senador 2008 federais estaduais Nacional Estadual Nacional Estadual Prefeito/ Vereadores/ Coligação Coligação 1o Turno Votação Cadeiras Cadeiras 1o turno 1o turno 2o turno 2o turno cadeiras cadeiras PSDB PSDB 18 24 205 1.8 PRB 2 77 PCdoB PCdoB 1 35   PL 2 2 PR 25 343 PSOL PSOL 1 2 0 4 PSTU 6.

2005). assistência social. mas também defendiam a autonomia das suas organizações em relação ao Estado (AVRITZER. O problema da escala adquiriu rele- vância (FARIA. Os estudos sobre participação se sofisticaram nos últimos dez anos. 2005). tais como a dinâmica mais horizontal da relação entre os atores sociais e uma relação de autonomia e dependência em relação ao estado. 1993). O início destes estudos já apontava para algumas características de longo prazo da participação. Vá- rias dimensões foram adicionadas à participação com a proliferação dos conselhos. . 2002. A implantação de conselhos em diversas áreas de políticas públicas. Além disso. Tal relação se expressava na maneira como os atores da sociedade civil realizavam demandas por bens públicos. assim como a comparação da participação nas pequenas e nas médias cidades e nas diferentes regiões do Brasil. com trabalhos mostrando uma dinâmica bastante complexa da participação. especialmente na região Nordeste do país (AVRITZER. 2004. em 2000. SAULE. Estes estudos apontavam na direção de duas questões que marcariam a participação social no Brasil pós-1988: a sua dimensão democratizante e a preocupação em ampliar o acesso da população de baixa renda a bens públicos geridos pelo Estado. trouxe significativa variação temática. realizados no começo da redemocratização (BOSCHI. passou-se também a questionar a hipótese de regiões participativas versus regiões não parti- cipativas no Brasil. 2004). TATAGIBA. e. de toda maneira. a questão regional adquiriu outra relevância com a expansão dos conselhos para médias e pequenas cidades do Brasil. Com esta expansão. com a aprovação do Es- tatuto das Cidades (AVRITZER. 2007). tais como saúde. 2003. 2007. JACOBI. criança e adolescente. levando-se em conta os primeiros trabalhos empíricos sobre asso- ciações de bairro. 1987. Essas inovações legislativas ampliaram fortemente a presença da participa- ção no Brasil para além das grandes capitais das regiões Sul e Sudeste que. já não concentravam a totalidade das experiências de participação. a partir de um conjunto de mudanças importantes. A primeira delas foi a implementação de diversas formas de participação local a partir do surgimento das legislações locais sobre conselhos no começo dos anos 1990. CAPÍTULO 4 O PAPEL DA PARTICIPAÇÃO NAS POLÍTICAS SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL 1 INTRODUÇÃO A produção acadêmica sobre participação social no Brasil já completa mais de duas décadas.

2002c). Ao mesmo tempo. entre elas o conceito de efetividade deliberativa (AVRITZER. O primeiro texto a avançar metodologicamente na iden- tificação da relação entre participação e acesso a bens públicos foi de Marquetti (2003). Neste artigo. Para muitos autores. em geral. constituíam efeitos possíveis da participação (WAMPLER. aspecto este que remete à questão dos efeitos distributivos da participação social. 2008). bastava mostrar a condição socioeconômica dos participantes para corroborar tal suposição (BAIERLE. Estudos originados na academia norte-americana sobre um marco genérico de democracia deliberativa foram in- troduzidos no Brasil a partir de 2000 e passaram a auxiliar na complexificação dos efeitos democráticos da participação. Mais uma vez. Outra questão a ser explorada no texto refere-se a duas grandes preocupações analíticas que vêm marcando a literatura sobre participação social: i) os efeitos democráticos da participação dos atores da sociedade civil nas políticas sociais. Mas tais estudos. mostrando forte correlação entre OP e acesso da . o autor estabeleceu uma correlação entre os planos de in- vestimentos gerados pelo orçamento participativo (OP) e a incidência da pobre- za na cidade de Porto Alegre. Um conjunto de categorias foi incorporado aos estudos sobre participação. Grande parte destes estudos tomava a simples presença dos atores de baixa renda ou o número de asso- ciações civis envolvidas nas políticas participativas como evidência de seus efeitos democratizantes. a capacidade das formas de participação de aumentar o acesso da população de baixa renda a bens públicos. AVRITZER. a grande variação dos resultados dos pro- cessos participativos tornou possível perceber que não apenas o empoderamento ou a democratização. dispensavam do requisito da demons- tração de uma relação entre as práticas implantadas em uma determinada forma de participação e os seus efeitos democratizantes. seria importante apon- tar que os primeiros textos sobre participação pressupunham uma quase auto- maticidade entre participação e maior acesso da população de baixa renda a bens públicos. ESCOBAR. Instituições e Democracia: democracia Esses trabalhos enfocam a variação de desenhos na participação entre cidades das diferentes regiões. A literatura sobre movimentos sociais e participação do começo dos anos 1990 postulava uma relação quase que automática entre participação e melhoria da qualidade da democracia (PUTNAM. AVRITZER. tornou-se clara a necessidade de avançar na direção de refinar o marco analítico empregado nos estudos sobre participação. qual seja. e ii) os efeitos distributivos da participação social. 2000). 1998. buscando apresentar resultados de pesquisas em todas as regiões do Brasil e realizar comparações entre cidades de diferentes regiões do país. mas também a cooptação. 1998. SANTOS. 2007). O trabalho que será aqui desenvolvido continuará explorando este veio investigativo.162 Volume 2 – Estado. 1993. ALVAREZ. complexificando o argumento dual da participação versus não participação. Assim. 1998. Uma segunda questão também preocupou diversos teóricos da participa- ção.

diante das questões anteriormente levantadas.1 No entanto. Marquetti (2003) ain- da enfrenta um problema de causalidade na medida em que o seu trabalho não foi capaz de mostrar que todos os bens públicos distribuídos pelos planos de in- vestimentos foram deliberados pelo orçamento participativo. na atualidade. A experiência de orçamento participativo surge em Porto Alegre e é posteriormente expandida para 192 cidades (AVRITZER . Belém. um problema me- todológico de identificação das correlações entre decisões de distribuição de recur- sos em áreas como a saúde.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 163 população de baixa renda a bens públicos. 2006). incluindo: Belo Horizonte. 2 A EXPANSÃO E A HOMOGENEIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO LOCAL NO BRASIL A partir do início dos anos 1990 houve forte proliferação de formas de participação local no Brasil. A autora diferenciou as regiões de São Paulo de acordo com o Índice de Desenvolvimento Humano-Municipal (IDH-M) e mos- trou a diferença no acesso aos serviços de saúde nas diferentes regiões da cidade (COELHO. 2008). WAMPLER. Uma segunda me- todologia para identificar efeitos distributivos das políticas participativas foi de- senvolvida por Coelho (2006). 1. Em suma. 3. São Paulo. cotejando tal discussão com resultados de pesquisas em todas as regiões do Brasil e comparando entre cidades de diferentes regiões do país. . essas estratégias de avaliação dos efeitos distributivos do orçamento participativo foram aplicadas a cinco outros casos – para além do OP de Porto Alegre –. este capítulo bus- cará abordar as seguintes dimensões de análise: 1. a criança e o adolescente. as características e os principais dilemas enfrentados pelo tema da participação social no Bra- sil. Pelotas e a experiência do zoneamento ecológico no estado do Acre. assim. Em 2008. e ii) a com os efeitos distributivos da participação social. as políticas urbanas. em especial no que toca às políticas sociais de âmbito federal apontando para as principais formas de participação no nível nacional. realizadas em instituições como os conselhos. Resta. Outra questão a ser explorada no texto vai tratar de duas grandes pre- ocupações analíticas que vêm marcando a literatura sobre participação social: i) a com os efeitos democráticos da participação dos atores da sociedade civil nas políticas sociais. Campos e Pires (2008). 2. o OP e a distribuição posterior destes recursos. Discussão mais aprofundada sobre a natureza. Ver Marquetti. No entanto. a autora não demonstrou a relação de causalidade entre as decisões tomadas em conselhos de saúde e os aportes financeiros às diferentes regiões. da mesma maneira que Marquetti. A rápida demarcação histórico-conceitual a respeito da problemática da participação social no Brasil.

164 Volume 2 – Estado. Os conselhos passam a ter uma mesa diretora e um plenário. É possível afirmar que os conselhos existam acima do número mínimo previsto em lei nas cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. e nas cidades de porte médio. O gráfico 1. Primeiramente os presidentes dos conselhos são indicados pelo poder público e pos- teriormente começa um movimento de indicação de representantes da sociedade ci- vil para a presidência. não iremos trabalhar com os dados de pequenas cidades. com dados de 2001. Instituições e Democracia: democracia Ao mesmo tempo. em um primeiro momento. muitas cidades de pequeno e médio porte declaram conselhos que não existem apenas para efeitos de recebimento de recursos do governo federal (AVRITZER. em um momento posterior. ao longo dos anos 1990. já indicava a forte expansão dos conselhos de saúde e de assistência social na Federação como um todo. No que diz respeito ao aumento do número de conselhos no país. Assim. Há uma segunda ob- servação importante em relação aos conselhos que é a evolução positiva do número . GRÁFICO 1 Porcentagem de conselhos municipais no Brasil – 2001 Orçamento 5 Transportes 5 Política urbana 6 Habitação 11 Cultura 13 Turismo 22 Meio ambiente 29 Trabalho 34 Educação 73 Direitos da criança e do adolescente 77 Assistência Social 93 Saúde 98 0 20 40 60 80 100 Fonte: IBGE (2001). para efeito deste capítulo. 2003). A organização dos conselhos vai.. Estas cidades foram pesquisadas empiricamente e representam um universo representativo das 224 cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. CUNHA. uma análise mais detalhada apresenta um con- junto de dificuldades para corroborar o argumento da forte expansão. um grande número de conselhos que exis- tem nas pequenas e médias cidades tem pouca ou nenhuma autonomia em relação aos governos municipais (VAN STRALEN et al. Segundo. CUNHA. Mas apesar desses números. os conselhos de políticas são implementados nas principais ca- pitais do Brasil. 2006). são eleitos representantes da sociedade civil e indicados os repre- sentantes do Estado. há certamente uma grande expansão ainda nos anos 1990. mas apenas com os dados de 44 cidades que incluem desde capitais a cidades de médio porte no interior (anexo). Primeiro. se estabelecendo.

é possível ver as seguintes cidades com . É importante também fazer algumas análises comparativas entre capitais e cidades de porte médio. para 373 em 2004 e 490 em 2008. tal como políticas urbanas. No caso da tabela 1. 2002). Ao se comparar os números básicos sobre conselhos nas capitais e nas cidades de porte médio no Brasil percebe-se uma diminuição da distância entre capitais e cidades de porte médio ao longo do tempo. meio ambiente. é possível afirmar que o processo de criação de conselhos em novas áreas de po- líticas públicas continua em expansão no Brasil. como idosos ou deficientes (TATAGIBA. setores específicos. em média. que os conselhos se expandiram a partir da primeira metade dos anos 1990 para áreas não obrigatórias. a partir dos trabalhos existentes sobre o tema. As capitais com uma boa infraestru- tura participativa em 1997 tinham.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 165 agregado de conselhos. É possível deduzir. que passa de 274 em 1998. TABELA 1 Número de conselhos em cidades com mais de 100 mil habitantes Número de conselhos por gestão Número médio 1997-2000 2001-2004 2005-2008 de conselhos Distrito Federal Distrito Federal – – 26 – Goiânia 13 23 27 21 Águas Lindas de Goiás 6 6 6 6 Goiás Anápolis 14 24 46 28 Aparecida de Goiânia 2 5 8 5 Luziânia 11 16 18 15 Rio de Janeiro 22 26 27 25 Rio de Janeiro Petrópolis 13 20 21 18 Volta Redonda 7 10 10 9 Belo Horizonte 21 24 28 24 Juiz de Fora 20 22 25 22 Minas Gerais Montes Claros 7 _ 20 14 Poços de Caldas 5 13 23 14 Uberlândia 3 15 17 12 São Paulo 13 19 13 15 Campinas 16 27 29 24 São Paulo Cubatão 6 6 6 6 Sorocaba 7 8 8 8 Porto Alegre 20 21 23 21 Rio Grande do Sul Novo Hamburgo 14 15 19 16 São Leopoldo 7 10 15 11 Blumenau 13 17 23 18 Santa Catarina Chapecó 12 20 22 18 Lages 16 19 20 18 Pará Belém 6 7 10 8 Total 274 373 490 – Fonte: Avritzer (2010). Assim. 20 conselhos.

tendo entre dez e 20 membros (AVRITZER. iii) presença de mesa . Chapecó. seis concentrados na região Sul e quatro na região Sudeste. Anápolis e Blumenau. por exemplo. Este primeiro dado já mostra um certo padrão em relação às principais regiões do Brasil. percebemos que a variação no número de conselhos nas cidades de porte médio é maior durante o período analisado. parece ser a mais homogênea com 28 dos 35 conselhos estudados na região. Nesse segundo grupo. casos estes concen- trados nas regiões Norte e Centro-Oeste.166 Volume 2 – Estado. À medida que se transita de elementos mais gerais e quantitativos sobre os con- selhos nas 25 cidades integrantes da pesquisa (tabela 1) e se passa a analisar caracterís- ticas internas dos conselhos. de acordo com dados de pesquisa anterior. Campinas. ii) secretaria executiva. Novo Hamburgo. TABELA 2 Número de membros do conselho por região Região Menos de 10 De 10 a 20 De 21 a 30 De 31 a 40 De 41 a 50 Total Norte 2 1 0 0 0 3 Centro-Oeste 3 11 2 2 0 18 Sudeste 0 23 7 4 0 34 Sul 0 14 6 4 2 26 Nordeste 0 28 7 0 0 35 Total 5 77 22 10 2 116 Fonte: Avritzer (2010). passa-se a perceber um conjunto diferente de questões. Instituições e Democracia: democracia um número de conselhos em torno de 20 unidades: Belo Horizonte. Petrópolis. há apenas cinco casos de conselhos com menos de dez membros. Goiânia. A região Nordeste. Blumenau e Chapecó contam com a presença de 13 e 12 conselhos. Campinas e Belo Horizonte quase se igualam no número de conselhos e diversas das cidades de porte médio analisadas ultrapassam Goiânia. pode- se apontar a consolidação de uma estrutura baseada em quatro elementos ins- titucionais: i) decisão em plenário. Assim. no que diz respeito ao número de membros dos conselhos. Há também 12 conselhos com mais de 30 membros. no número de conselhos nelas criados até 2008. 2007). o número de conselhos em 1997 varia entre 20 em Juiz de Fora – número semelhante aos das capitais analisadas – e três em Uberlândia. respectiva- mente. o que corresponde a um certo padrão analítico presente na literatura. As regiões Sul e Sudeste parecem ter um padrão de conselhos com um maior número de mem- bros e as regiões Centro-Oeste e Norte com um menor número. O que é possível perceber por meio dos dados apresentados na tabela 1 é uma convergência no número de conselhos entre as capitais e as cidades de médio por- te ao longo da última década. Campinas –16 – e Anápolis – 14 –. Em primeiro lugar. ficam em uma posição intermediária. Ainda na análise das formas de organização interna dos conselhos. Uberlândia. Porto Alegre e São Paulo. Quando comparamos as cidades anteriormente citadas com cidades como Juiz de Fora.

41% dos casos examinados.76 Comissões temáticas 76 89. No caso das comissões temáticas. as quais tiveram uma forte expansão no número de conselhos a partir de 2000. já demonstramos em trabalhos anteriores (AVRITZER. é possível afirmar que os . De acordo com os dados da tabela 3. mas a segunda possibilidade não se efetivou historicamente.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 167 diretora. 2007) que a sua presença qualifica o processo deliberativo. São dois formatos os que mais chamam a atenção entre os conselhos estudados: i) presença de comissões temáticas. Existe nas capitais e nas cidades de grande porte uma forte estrutura conse- lhista implementada na área de políticas públicas. Ambos os formatos estão diretamente ligados ao aumento da capacidade deliberativa dos conselhos. em primeiro lugar nas capitais e posterior- mente nas cidades de grande porte. Con- selhos sem comissões temáticas acabam discutindo apenas aspectos muito gerais das políticas sociais dos quais eles estão encarregados de deliberar. Elaboração própria.29 Mesa diretora 75 88.41 Fonte: PRODEP (2009).24 Secretaria executiva 78 91. a maior parte das cidades brasileiras utiliza conselhos em mais áreas de polí- ticas públicas que aqueles exigidos pela lei. No entanto. No entanto. e iv) existência de comissões temáticas. TABELA 3 Estrutura organizacional dos conselhos Número % Plenário 81 95. e ii) presença das conferências municipais. nem todos os conselhos pesquisados possuem comissões temáticas. estas estão presentes em 89.41 Conferência municipal 59 69. no que diz respeito à participação. Alguns destes aspectos são quase obrigatórios. Hoje é possível afirmar que. Assim. no que diz respeito ao número de conselhos existentes há a tendência de uma homogeneização entre capitais e cidades com mais de 100 mil habitantes. Essa estrutura se expan- diu ao longo da década de 1990. Essa expansão mostra também que. Com comissões temáticas é possível aprofundar o debate sobre aspectos específicos das políticas sociais vinculadas a conselhos específicos. vale a pena lembrar que os conselhos poderiam estar estruturados tanto com decisões tomadas em plenário quanto com decisões tomadas pela mesa diretora. como é o caso da tomada de decisão em plenário. Assim. pode-se fazer as seguintes observações sobre a implementação de conselhos em capitais e cidades de grande porte com mais de 100 mil habitantes: 1.

da mesa diretora. VAZ. da secretaria executiva e das comissões temáticas foi um processo paulatino de introdução de forma- tos institucionais que ocorreu em algumas das capitais brasileiras. 2010). há uma forte convergência entre as capitais e as grandes cidades. O estabe- lecimento do plenário. O que se vê hoje é que. Instituições e Democracia: democracia conselhos têm papel importante na área de políticas públicas em cidades com mais de 100 mil habitantes. apon- tando para um consenso nos formatos organizacionais. 2007. no que diz respeito aos formatos organizativos. diferenciam-se as cidades brasileiras com mais de 100 mil habitantes entre categorias de acordo com a propensão parti- cipativa. acredita-se que estes dados sejam signifi- cativos para demonstrar a performance na distribuição de bens públicos munici- pais. TOMAS. Uma vez esclarecido um conjunto de aspectos no que diz respeito à estru- tura geral de organização dos conselhos. No entanto. uma avaliação mais precisa do papel desempenhado por essa estrutura participativa. Esse ranking faz parte do anexo deste capítulo. Porto alegre e Belo Horizonte. Em pesquisa recente realizada na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) com apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). ii) número de creches municipais. Outra característica é a relativa homogeneização das estruturas organi- zacionais dos conselhos. Mais uma vez. 3 A EXPANSÃO DOS CONSELHOS NAS GRANDES CIDADES E SEU IMPACTO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS Foi possível demonstrar na seção anterior deste trabalho um significativo aumento na criação de conselhos nas capitais e nas cidades de médio e grande porte no Brasil durante os últimos 15 anos. 2. NAVARRO. A maneira como os conselhos iriam se orga- nizar era uma questão em aberto no começo dos anos 1990.2 A partir daí comparamos a evolução do acesso a bens públicos nas áreas de educação e saúde nos diferentes tipos de cidades e sua relação com a tradição participativa nestas cidades (AVRITZER. PIRES. PIRES. PIRES. durabilidade das instituições participativas. . Aferem-se três diferentes indicadores: i) número de matrículas no ensino fundamental. tal como fizemos em pesquisas anteriores (AVRITZER. VAZ. AVRITZER. entre as quais vale a pena destacar São Paulo. a questão que adquire relevância é a seguinte: qual é o impacto dos conselhos na implementação de políticas públicas nas capitais e nas grandes cidades brasileiras? Essa é a questão à qual iremos nos dedicar na próxima seção. 2007). Tal classificação gerou um ranking participativo entre as cidades com mais de 100 mil habitantes (AVRITZER. e iii) número de consultas médicas no Sistema Único de Saúde (SUS). 2010. A propensão participativa foi estabelecida a partir de quatro grandes variáveis: densidade participativa. não existe até esse momento. 2010). 2010. 2003. No que diz respeito ao número de 2.168 Volume 2 – Estado. diversidade destas instituições no papel por elas desempenhado nas políticas públicas e capacidade deliberativa destas instituições.

além de Belém.0 19. da capaci- dade de aumentar a receita municipal e. Isto é. Em pesquisas anteriores. os resultados não deixam de ser surpreendentes.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 169 matrículas no ensino fundamental e em creches nas cidades com alta intensidade participativa. .3 por mil habitantes Número de consultas médicas do 0. em particular. no caso do número de consultas no SUS varia em torno de 10% entre as cidades de alta e de baixa intensidade. Não obstante. Assim. a questão da geração de receita tributária pelas cidades que introduzem políticas 3. no entanto. Vale a pena apontar a existência também. TABELA 4 Relação entre participação e acesso a bens públicos nas áreas de educação e saúde Baixa intensidade Média intensidade Alta intensidade Número de matrículas em ensino 19. em especial. o segundo dado que fomos capazes de levantar em relação à saúde. No entanto.87 habitante Fonte: Avritzer (2010). chegamos a indicadores entre três e quatro vezes mais altos em ci- dades com alta intensidade participativa que nas cidades com baixa intensidade. É importante ressaltar. as cidades com média intensidade participativa são aquelas que apresentam os piores resultados em termos de número de matrículas e creches. de fazê-la a partir da capacidade própria do município – receita tributária.52 2.05 SUS por habitante Número de leitos do SUS por 2. o número de leitos do SUS por habitante. os dados apontam para uma possível relação. o contraste nos resultados entre as cidades com alta e baixa intensidade chama atenção para uma possível associação positiva entre níveis de participação e resultados de política pública. No entanto. Outra questão a ser discutida é a relação entre participação.00 2.6 75. mostra também uma va- riação semelhante entre as cidades de baixa e alta intensidade participativa. entre a implementação de políticas participativas de alta intensidade expressa na diversidade e na capacidade deliberativa em capitais e cidades de porte médio e diferenças no acesso a bens públicos.93 0.6 fundamental por mil habitantes Número de creches municipais 22. capacidade distributiva e performance administrativa. de uma diferença ainda que menos expressiva.8 60. que a relação entre essas variáveis não é linear. Trata-se. realizamos diversos rankings de participação baseados no número e na quali- dade da performance das instituições participativas analisadas. ainda que exploratória e não linear.6 10.98 1.3 Se levarmos em conta que o ranking da participação elaborado inclui capitais e cidades de porte médio e tem uma distribuição regional razoável na qual entram tanto cidades das regiões Sul e Sudeste quanto cidades da região Nordeste.

Em primeiro lugar diz respeito às formas de aumentar a relação entre meios e fins nas políticas sociais.4 604.2 65. PIRES.7 150. outros o fazem aumentando os recursos próprios. que irá determinar a capacidade de implementar decisões tomadas pelas instituições participativas.1 510. Em segundo lugar. Assim. mas a partir de um maior acesso a transferências estaduais e federais. Alguns deles não mostram capacidade de aumen- tar a sua receita tributária. da cidade do Rio de Janeiro. ela mais que dobra quando comparamos municípios com alta e baixa intensidade partici- pativa. 2007). Os dados sintetizados na tabela 5 parecem confirmar ambas as sugestões feitas anteriormente pela literatura (MARQUETTI. Em segundo lugar a capacidade de aumentar a arrecadação de recursos próprios parece central para o sucesso das políticas participativas. os municípios de maior intensida- de participativa têm o êxito das suas políticas diretamente relacionado com a sua capacidade tributária. . Essa variável é importante devido às fortes oscilações existentes entre municípios brasileiros.9 Despesas de investimento 58. podemos perceber que. Vale a pena observar que alguns dos municí- pios mais afluentes do país não tem boa performance participativa.9 736. é necessário aumentar a receita destes municípios.6 199. Para que as políticas sociais deliberadas pelas instituições participativas sejam exitosas.1 Receita tributária 93. o que torna o dado anteriormente citado ainda mais significativo. E por fim. como é o caso. Estes são os municípios que interessa analisar. TOMAS. TABELA 5 Relação entre participação e receita municipal Índice Municipal de Institucionalização da Participação (IMIP) Baixa intensidade Média intensidade Alta intensidade Receita corrente 487. Neste caso. outros o fazem. É possível perceber uma relação ainda mais clara entre as receitas cor- rentes e as tributárias dos municípios que variam em consonância com a in- tensidade de participação.0 66.3 425. pois eles colo- cam duas questões centrais para as políticas participativas. para tanto. por exemplo.8 Fonte: Pires e Vaz (2010). essa discrepância cresce na medida em que lidamos com a receita tributária municipal.170 Volume 2 – Estado.1 Despesas de custeio 320. a receita corrente dos municípios com alta intensidade participativa é em torno de 70% mais elevada que a dos municípios com baixa intensidade participativa. de fato. 2003. Assim. é necessário aumentar o número de funcionários que se encon- tram na ponta destas políticas e. Instituições e Democracia: democracia participativas permaneceu em aberto e vale a pena ser mantida no horizonte de investigação.

ii) criação de novos conselhos em áreas sem tra- dição de participação. país este que tem um enorme número de cidades com nenhuma capacidade tributária e um grande controle da atividade participativa pelo poder político local. No entanto. 2005) entre o Estado e a sociedade civil. descreveremos as mudanças nos conselhos nacionais e as características das conferências nacionais. e iii) realização de um conjunto de conferências que ajudaram a estabelecer as prioridades dos diferentes ministérios.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 171 Assim. que. Assim. podemos apresentar as seguintes conclusões em relação à participa- ção no nível local no Brasil: 1. cria- do por Gustavo Capanema em 1937. e o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq). 2. . Foi também possível notar uma melhoria significativa da administração fiscal nas cidades com uma maior presença das políticas participativas. 4 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO GOVERNO LULA O governo Lula adotou uma orientação genericamente participativa desde o início do seu primeiro mandato. nos últimos 15 anos. É possível notar um papel significativo dos conselhos no melhor funcionamento das administrações locais. Essa propensão a incrementar as políticas participativas se traduziu em diversos tipos de políticas. Todas essas novas formas de participação local são importantes para a expansão da participação e para a melhoria da qualidade da democracia no país. Entre elas: i) reforço dos conselhos de políti- cas nas áreas em que eles já existiam. 4. uma enorme expansão da estru- tura de participação social. Os primeiros conselhos da época republicana – houve conselhos no período colonial e imperial – foram o Conselho do Patrimônio Histórico. ao menos em tese.1 Conselhos nacionais A estrutura de conselhos no Brasil é bastante antiga e sempre trouxe a conotação de uma “instituição híbrida” (AVRITZER. não enfrenta esses mesmos constrangimentos. No que diz respeito à gestão das políticas sociais. Houve. elas têm o limite da própria desigualdade do nível local no Brasil. no Brasil. é fundamental para a consolidação da participação social no Brasil analisar a sua expansão para o nível federal. O aumento da receita tributária própria é a maneira mais ade- quada de melhorar a capacidade de investimento dos municípios e ter sob o controle da administração municipal os novos recursos. Observou-se que nestas cidades a participação insere-se em um circuito virtuoso entre demandas políticas e a melhor administração da coisa pública. PEREIRA. temos indícios sugestivos de uma relação positiva entre cidades que praticam com maior intensidade as políticas participativas e o bom desempenho na implementação de políticas sociais nas áreas de saúde e educação. Nesta seção.

políticas urbanas e políticas para o meio ambiente. Em ambos os casos. e de cientistas. O quadro a seguir mostra os conselhos nacionais ligados à execução de políticas públicas que existiam naquele momento. QUADRO 1 Conselhos de direitos sociais e de políticas – 2006 Conselhos Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (Conade) Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial Conselho Nacional das Cidades (Concidades) Conselho Nacional de Educação (CNE) Conselho Nacional de Saúde (CNS) Conselho Nacional de Política Cultural Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) Conselho Nacional de Juventude Conselho Nacional de Esporte (CNE) Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) Conselho Nacional de Economia Solidária Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF) Conselho Nacional da Previdência Social (CNPS) Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (CCT) Conselho Nacional de Combate à Discriminação Conselho Nacional Anti-drogas (CONAD) Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) (Continua) . no caso do Conselho do Patrimônio Histórico. Os três formatos constituíram uma antecipação da legislação proposta pela Constituição de 1988. ainda que ela não tenha instituído a forma conselho.172 Volume 2 – Estado. formaram até o começo do governo Lula o cerne dos conselhos nacionais. a denominação conselho foi decorrên- cia da participação de artistas e personalidades culturais. Essa última foi instituída pelas legislações setoriais específicas tais como a Lei Orgânica da Saúde (LOS). O período entre 2003 e 2006 foi caracterizado por uma enorme ampliação do número dos conselhos nacionais. Esses três. tais como saúde. no caso do CNPq. assistência social. ainda que eles não tivessem uma represen- tação institucionalizada da sociedade civil. a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) e o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) foi criado em 1981 junto a política nacional para o meio ambiente. Instituições e Democracia: democracia criado nos anos 1950. A Constituição de 1988 consagrou o princípio da participação da sociedade civil em algumas políticas públicas. com o Conama.

algum instrumento de financiamento de políticas públicas. 91% das reuniões do conse- lho tiveram a presença do ministro. e iv) controlam. ii) implicaram a estruturação da participação nos três níveis da Federação. conselhos como o de turismo. Estes últimos têm as seguintes características: i) surgiram por meio da ação do movimento da sociedade civil durante a Constituinte ou depois dela (SADER. podem-se destacar: 1. e . ciência e tecnologia e combate à pirataria. política energética. É importante. apenas 22 dos 5. a da melhoria da administração pública nas instâncias nas quais a participação social é levada a sério. Por esse critério. em geral.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 173 (Continuação) Conselhos Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP) Conselho Nacional de Transparência Pública e Combate à Corrupção Conselho Nacional dos Refugiados Conselho Nacional da Amazônia Legal Fonte: Avritzer (2010). No governo Lula. 2009). entre outros. são diferenciados dos conselhos “clássicos” de política social. Esta é uma importante característica da Política Nacional de Saúde que apon- ta na mesma direção ressaltada anteriormente. qual seja. trânsito. Ele é parte da legislação nacional de saúde e parte da infra- estrutura participativa da saúde que é a mais bem organizada no Brasil. imigração. AVRITZER. o conselho nacional. Obviamente. Segundo o IBGE (2009). Conselho Nacional de Saúde: já era um conselho importante desde os anos 1990. Ainda assim houve espaço para melhorias significativas no período analisado: • o ministro da Saúde passou a frequentar as reuniões do Conselho Nacional de Saúde. a adoção e o aperfeiçoamento dos conselhos ocorreram com importantes variações no período analisado. frisar que esses são os conselhos orga- nizadores de políticas sociais que contam com a participação da sociedade ci- vil organizada. ao passo que no governo FHC apenas 14% das reuniões tiveram a presença do ministro. iii) articula-se com políticas participativas estaduais e mu- nicipais.563 municípios brasileiros não possuíam conselhos municipais de saúde. em primeiro lugar. • a representação da sociedade civil passou a ser eleita por associa- ções do setor em vez de ser indicada pelo governo. informática e automação. 1995. Em uma avaliação rápida e parcial do funcionamento de alguns deles. O CNS tem importantes atribuições entre as quais vale destacar a gestão do Fundo Nacional de Saúde e a aprovação das prestações de conta de fundo a fundo.

no caso de transferências fundo a fundo. relatório este que estava pendente desde a assinatura. O principal avanço na área da criança e do adoles- cente foi a produção. a área de políticas urbanas é uma das que melhor se estruturou no governo Lula. Conselho das Cidades: criado durante o governo Lula em estreita arti- culação com a Conferência das Cidades. concentradas na justiça. Foram também melhor integradas as relações entre o conselho nacional e os locais. O principal avanço na área das cidades foi a estruturação de um sistema de participação nas políticas urbanas. tendo claro um processo de priorização de demandas que surgiram nas duas conferências da cidade. entre os quais vale a pena destacar o cadastro desses conselhos e sua comunicação direta com o CNS. mas enfrenta. Essa estrutura organiza as políticas urbanas nos três níveis de governo e poderá ser utilizada para a implantação de políticas de redução da desigualdade urbana. nas quais três deman- das principais foram apresentadas. política integrada aprovada como prio- ridade principal da IV Conferência Nacional de Assistência Social e implantada pelo CNAS ajudou no estabelecimento de um sistema or- ganizado de participação social na área da assistência. O principal problema do Conanda. A confe- rência das cidades se estruturou em quatro áreas. superposições nas suas atribuições. Em termos da concepção da política participativa. para a Organização das Nações Unidas (ONU). Cada uma dessas demandas passou a ser implementada a partir das ações do conselho. O fundo é originado de isenções tributárias e não articula ações integradas à criança e ao ado- lescente. estadual e municipal. Conselho Nacional de Assistência Social: o advento do Sistema Único de Assistência Social (Suas). . do relatório sobre a implementação da política no Brasil.174 Volume 2 – Estado. mas que não é do mesmo tipo do fundo nacional de saúde ou da assistência social. 2. 3. do tratado internacional sobre a criança e o adolescente. como alguns outros. O principal é a falta de uma estrutura envol- vendo a política de governo nos três níveis: federal. 4. em parte. Mas o caso do Conanda também tem os seus pontos vulneráveis. Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente: é um conselho importante. Instituições e Democracia: democracia • a realização de importantes avanços na comunicação com os con- selhos locais de saúde local. O conselho é gestor de um fundo. assim como de uma série de outros conselhos. pelo Brasil. especialmente com relação às políticas do adoles- cente em conflito com a lei que estão. cujos membros da sociedade civil foram eleitos nas conferências. é a articulação intersetorial com outros conselhos de políticas sociais.

Uma série de outras áreas temáticas das políticas públicas passaram a realizar conferências que. ambos fazendo parte da estrutura institucional do Ministério do Meio Ambiente (MMA). ainda está para ser atribuído um papel mais claro para os conselhos. O principal ganho organizativo na área do meio ambiente é a integração entre as confe- rências e o conselho. Nestes casos.. Até então. não há ainda no governo federal um papel muito claro para os conselhos nacionais fora dos assim chamados sistemas de gestão que incluem a saúde. Assim. assim como os conselhos. são parte da estrutura do governo federal desde Vargas. 4.2 Conferências nacionais As conferências nacionais. em 1941. Nos outros casos. No primeiro governo Lula foram realizadas 36 confe- rências nacionais. podemos fazer duas observações importantes em relação ao funcio- namento dos conselhos nacionais no governo Lula.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 175 5. Conselho Nacional do Meio Ambiente: é dos mais antigos entre aque- les que têm uma participação organizada da sociedade civil. Entre os principais avan- ços cabe ressaltar a participação regular da ministra do Meio Ambiente nas reuniões e a eleição dos representantes da sociedade civil – mesmo que alguns sejam ainda indicados pelo presidente. sendo nove em 2003. novos conselhos foram criados e outros reforçados. O governo Lula expandiu a forma conferência para o conjunto das áreas de políticas públicas. que organizou a I Conferência Nacional de Saúde e de Educação. o gover- no Lula aparece em uma posição de continuidade com as políticas de participa- ção local que surgiram no Brasil na década de 1990. Assim. nos anos 1990. Ele potencializou a criação de novos conselhos e reforçou aqueles já existentes. é possível perceber um papel muito claro dos conselhos nas políticas sociais. Em segundo lugar. nos quais já há variação. as agendas da sociedade civil no . a criança e o adolescente e o meio ambiente. se tornaram parte da estrutura de participação da população nas políticas públicas em conjunto com os conselhos. 2005). a assistência social. ampliando a participação social no governo federal. As conferências nacionais tiveram diversos papéis relevantes. entre os quais se destaca a criação de uma agenda para a sociedade civil em áreas importantes de políticas públicas. A área de saúde consolidou uma estrutura de conferências nacionais ainda durante o governo autoritário com a realização de um conjun- to de conferências e finalmente com a realização da VIII Conferência Nacional realizada logo depois da redemocratização (LIMA et al. o Conama passou a fazer parte de uma estrutura mais clara de participação social na área do meio ambiente. nove em 2005 e oito em 2006. Em primeiro lugar. No gover- no Lula. oito em 2004. oferecendo-lhes capacidade de influir mais nas respectivas políticas públicas.

176 Volume 2 – Estado. Ministério da Saúde. segurança pública. Indústria e 19 II Conferência Nacional sobre APLs 12 a 14 de setembro de 2005 Comércio Exterior (Continua) . meio ambiente. Ministério da Educação e 14 Tecnologia e Inovação em Saúde 25 a 28 de julho de 2004 Ministério da Ciência e Tecnologia (MC&T) (CNCTIS) III Conferência Nacional de Saúde 29 de julho a 1o de agosto Ministério da Saúde e Conselho Nacional 15 Bucal de 2004 da Saúde I Conferência Brasileira sobre Ministério do Desenvolvimento. saúde. Ministério da Educação (MEC) e Ministério do 7 27 a 30 de novembro de 2003 Juvenil pelo Meio Ambiente Meio Ambiente Ministério da Saúde e Conselho Nacional da 8 XII Conferência Nacional de Saúde 7 a 11 de dezembro de 2003 Saúde IV Conferência Nacional de Ministério do Desenvolvimento Social e 9 7 a 10 de dezembro de 2003 Assistência Social Combate à Fome (MDS) II Conferência Nacional de Conselho Nacional de Segurança Alimentar 10 17 a 20 de março de 2004 Segurança Alimentar (Consea) 11 I Conferência Nacional do Esporte 17 a 20 de junho de 2004 Ministério do Esporte IX Conferência Nacional dos Direitos 29 de junho a 2 de julho 12 Secretaria de Direitos Humanos Humanos de 2004 Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres I Conferência Nacional de Políticas 13 15 a 17 de julho de 2004 (SPM) e Conselho Nacional dos Direitos da Públicas para as Mulheres Mulher (CNDM) II Conferência Nacional de Ciência. As conferências cumpri- ram também o papel de estabelecer uma agenda mínima de negociação entre o Estado e a sociedade civil em áreas relevantes das políticas públicas. Indústria e 16 2 a 4 de agosto de 2004 Arranjos Produtivos Locais (APLs) Comércio Exterior (MDIC) I Conferência Nacional de Dirigentes 17 13 a 20 de novembro de 2003 Ministério da Integração Nacional (MI) de Infraestrutura Hídrica dos Estados Secretaria Especial de Promoção da Igualdade I Conferência Nacional de Promoção 30 de junho e 1o e 2 de julho 18 Racial (Sepir)/Presidência da República (PR) da Igualdade Racial de 2005 Ministério do Desenvolvimento. As conferências nacionais iniciaram o projeto de consolidação de uma agenda nacional da sociedade civil em áreas como. entre outras. Segue uma lista das principais conferências nacionais organizadas no período 2003-2006. QUADRO 2 Conferências nacionais – 2003-2006 Relação das entidades que Número Nome Data convocaram VIII Conferência Nacional de 1 10 de junho de 2003 Câmara dos Deputados (CD) Direitos Humanos I Conferência Nacional de Ministério da Saúde (MS) e Conselho Nacional 2 Medicamentos e Assistência 15 a 18 de setembro de 2003 da Saúde (CNS) Farmacêutica 3 I Conferência Nacional das Cidades 23 a 26 de outubro de 2003 Ministério das Cidades (MCidades) V Conferência Nacional dos Direitos Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) e 4 1 a 5 de novembro de 2003 da Criança e do Adolescente Conanda I Conferência Nacional de 5 25 a 27 de novembro de 2003 Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP) Aquicultura e Pesca I Conferência Nacional do Meio 6 28 a 30 de novembro de 2003 Ministério do Meio Ambiente (MMA) Ambiente I Conferência Nacional Infanto. Instituições e Democracia: democracia Brasil eram basicamente locais.

Ministério da Educação e Ministério do 30 23 a 28 de abril de 2006 Juvenil pelo Meio Ambiente Meio Ambiente 31 II Conferência Nacional do Esporte 4 a 7 de maio de 2006 Ministério do Esporte I Conferência Nacional dos Direitos 32 12 a 15 maio de 2006 Conade e Secretaria de Direitos Humanos da Pessoa com Deficiência I Conferência Nacional dos Direitos 33 23 a 26 de maio de 2006 Secretaria de Direitos Humanos da Pessoa Idosa Ministério do Trabalho e Emprego. Todas as conferências têm. 20 16 a 18 de novembro de 2005 Ministério da Ciência e Tecnologia Tecnologia e Inovação Ministério da Saúde. Ministério I Conferência Nacional de Economia do Desenvolvimento Agrário (MDA) e 34 18 a 21 de julho de 2006 Solidária Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome O Instituto Nacional do Câncer (Inca). em I Conferência Nacional de parceria com a Fundação Oswaldo Cruz 35 3 a 5 de agosto de 2006 Imunodeficiências Primárias (Fiocruz) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Secretaria de Educação Profissional. Ministério I Conferência Nacional de Educação 36 5 a 8 de novembro de 2006 da Educação e Fórum Nacional de Gestores Profissional e Tecnológica Estaduais de Educação Profissional Fonte: Secretaria-Geral da Presidência da República. Elaboração própria. também. uma periodicidade que pode variar de anual – caso das conferências dos . Quanto aos elementos homogêneos. Uma análise mais detida das conferências revela alguns elementos de homogeneidade e algumas diferenças que valem a pena ser ressaltadas. IV Conferência Nacional de Saúde 29 28 a 31 de março de 2006 Ministério da Saúde e Conselho Nacional Indígena de Saúde III Conferência Nacional Infanto. Ministério do Trabalho III Conferência Nacional de Saúde 21 24 a 27 de novembro de 2005 e do Emprego (MTE) e Ministério da do Trabalhador Previdência Social (MPS) 30 de novembro a Ministério das Cidades e Conselho das 22 II Conferência Nacional das Cidades 3 de dezembro de 2005 Cidades (ConCidades) Ministério do Desenvolvimento Social e V Conferência Nacional de 23 5 a 8 de dezembro de 2005 Combate à Fome e Conselho Nacional de Assistência Social Assistência Social (CNAS) II Conferência Nacional do Meio 24 10 a 13 de dezembro de 2005 Ministério do Meio Ambiente Ambiente Conselho Nacional dos Direitos da Criança e VI Conferência Nacional dos Direitos 25 12 a 15 de dezembro de 2005 do Adolescente (CNDCA) e da Criança e do Adolescente Secretaria de Direitos Humanos/PR Ministério da Cultura em parceria com a 26 I Conferência Nacional de Cultura 13 a 16 de dezembro de 2005 Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados II Conferência Nacional de 27 14 a 16 de março de 2006 Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca Aquicultura e Pesca III Conferência Nacional de Gestão Ministério da Saúde e Conselho Nacional 28 27 a 30 de março de 2006 do Trabalho e da Educação na Saúde da Saúde Fundação Nacional da Saúde (Funasa).O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 177 (Continuação) Relação das entidades que Número Nome Data convocaram III Conferência Nacional de Ciência. vale apontar que quase todas as con- ferências foram convocadas por iniciativa do Poder Executivo. à exceção da I Conferência de Direitos Humanos.

ainda que o ministério tenha assu- mido o compromisso político de implementar as resoluções das conferências. nos casos da saúde e da assistência social.000 pela internet I Conferência dos NA Anual 1. a existência e o número de resoluções – se observam profundas variações.742/minis- 26 2 em 2 anos 2. quando analisamos três critérios – a preparação das con- ferências em unidades da Federação. Instituições e Democracia: democracia Arranjos Produtivos Locais (APLs) – para quadrienal – caso das conferências de Ciência.066 Ministério/decreto  Consultivo Cidades II Conferência das Ministério/decreto/ 26 e DF 2 em 2 anos 2.230 Consultivo Cidades conselho III Conferência de 2. o caráter deliberativo ou consultivo da conferência.500 no local – 4 em 4 anos – Consultivo Ciência e Inovação 12. QUADRO 3 Síntese dos elementos participativos das conferências nacionais selecionadas Unidade da Formas de Formas de Conferência Periodicidade Participantes Federação convocação deliberação I Conferência das 26 e DF 2 em 2 anos 2. Tecnologia e Inovação. no caso das cidades. assistência social e cidades essas conferências en- volveram preparação em todos os estados da Federação e no Distrito Federal. No caso da ciência e tecnologia e dos APLs há uma tradição de participação da sociedade civil que é diferente da saúde.035  Deliberativo Assistência Social tério/conselho V Conferência da Lei no 8. da política urbana e da assistência social. Elaboração própria. Nas áreas de saúde. produziram resoluções e foram deliberativas.000 Deliberativo Assistência Social tério/conselho Fonte: Secretaria-Geral da Presidência da República. percebemos que eles variam de acordo com a tradição de participação da sociedade civil em uma área específica. Assim.742/minis- o 26 2 em 2 anos 1. No entanto. O quadro a seguir procurou sintetizar a participação em algumas conferências realizadas no governo Lula – 2003-2006 – a partir dessas variáveis. Quando examinamos a estrutura de participação da sociedade civil encontramos um bom elemento explicativo para esse contraste.178 Volume 2 – Estado.000 Ministério  Propositivo APLs II Conferência dos NA Anual 450 Ministério  Propositivo APLs IV Conferência da Lei n 8. que é própria dos sistemas nacionais de gestão da saúde e da assistência social e que foi adotado como padrão pela área de cidades. Quando tratamos dos elementos de diferenciação. ainda que exista uma fortíssima organi- zação social em ambas as áreas. formada por associações científicas e de econo- mia solidária. . No caso da conferência dos APLs e da Ciência e Tecnologia não houve prepara- ção nos 26 estados e também não houve recomendações. e consultivas. o padrão mais claro é o da periodicidade bienal.

até 2003.O Papel da Participação nas Políticas Sociais do Governo Federal 179 5 PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL: BALANÇO E PERSPECTIVAS SOB OS ASPECTOS DA EFETIVIDADE. Para os próximos anos é importante. avançou bastante. senão necessário. Em suma. esses programas ainda contam com pouca participação dos beneficiários e. Hoje. quando passamos para o nível federal de governo vemos avanços importantes na organização . criar. uma agenda de distribui- ção de bens públicos e de democratização do orçamento que envolva maior participação social. É possível afirmar que. Essa agenda. É importante ressaltar que esta forma de participação. da institucionalidade do nível federal de governo. apesar de ter havido tentativas de vincular transferência de renda e partici- pação social. a da mul- tiplicação dos conselhos e a da proliferação das conferências nacionais. No entanto. no nível federal. No entanto. DA DEMOCRATIZAÇÃO E DA DISTRIBUIÇÃO O governo Lula trilhou um caminho importante na implementação da parti- cipação social no nível federal de governo no Brasil. É possível também perceber forte avanço no acesso da população de baixa renda a bens públicos. os avanços são parciais. diferente do que ocorreu em experiências locais. a participação passou a fazer parte do funcionamento cotidiano do governo federal no Brasil. duas questões se colocam quando fazemos um balanço dessa experiência. não fazia parte. Neste caso. É possível estabelecer relação entre maiores níveis de participação social e a democratização do governo? Tem sido possível à so- ciedade civil pautar as políticas públicas no nível federal de governo por meio dos mecanismos participativos? As duas perguntas anteriores encontram respostas apenas parciais e devem constituir parte da agenda política e investigativa nos próximos anos. é possível afirmar que a participação social se institucionalizou no governo nacional do Brasil. que é gerada nas conferências nacionais. é possível afirmar que temos níveis diferenciados no que diz respeito à participação social no Brasil. isso se deve antes de tudo a programas de transferência de renda. o que se deu por duas vias principais. Desde 2003. apesar de prevista em diversos mecanismos cons- titucionais. No entanto. tal como de- monstramos na primeira parte deste trabalho. avanços importantes foram feitos no estabe- lecimento de uma agenda comum na área de políticas sociais. mas. Ela parece estar bastante consolidada no nível local de governo nas capitais e nas grandes cidades. estas tentativas não avançaram muito. mas ainda fal- ta uma maneira clara de o governo federal negociar a implementação da agenda que tem sido produzida pelas conferências. portanto. no tocante à democratização da relação do governo federal com a sociedade civil. com exceção da operação de alguns poucos conselhos nacionais.

dar o passo adicional de torná-la efetiva a ponto de que a participação passe a pautar a produção e a implementação de políticas públicas no nível federal. como o que mostramos no nível local. Deste modo. o grande avanço do governo Lula foi de fato estender o tema da participação para o nível federal de governo. . agora. Instituições e Democracia: democracia da participação social. mas não é possível ainda aferir impactos nas políticas públicas e na organização do governo.180 Volume 2 – Estado. É preciso.

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68 CE Sobral 0.70 PA Belém 0.75 PE Camaragibe 0.184 Volume 2 – Estado.44 GO Águas Lindas de Goiás 0.35 PE Garanhuns 0.61 BA Itabuna 0.40 GO Luziânia 0.61 SP São Paulo 0.94 PE Recife 0.40 PE Caruaru 0.43 BA Jequié 0.28 BA Juazeiro 0.60 PE Petrolina 0.41 SP Sorocaba 0.77 RS São Leopoldo 0.38 CE Juazeiro do Norte 0.47 CE Fortaleza 0.24 CE Caucaia 0.39 RS Novo Hamburgo 0.39 GO Aparecida de Goiânia 0.77 MG Juiz de Fora 0.48 SP Cubatão 0.60 GO Anápolis 0. Instituições e Democracia: democracia ANEXO Municípios que compõem a amostra da pesquisa e a respectiva pontuação no IMIP UF Município IMIP RS Porto Alegre 0.61 BA Alagoinhas 0.67 SP Campinas 0.43 RJ Rio de Janeiro 0.84 SC Chapecó 0.86 BA Vitória da Conquista 0.65 RJ Volta Redonda 0.66 GO Goiânia 0.66 BA Salvador 0.94 MG Belo Horizonte 0.21 CE Maracanaú 0.59 MG Uberlândia 0.52 MG Montes Claros 0.81 SC Blumenau 0.41 BA Teixeira de Freitas 0.38 CE Crato 0.38 SC Lages 0.65 PE Olinda 0.07 Fonte: Pires e Vaz (2010).65 RJ Petrópolis 0. .71 MG Poços de Caldas 0.44 BA Ilhéus 0.

As entrevistas foram realizadas no âmbito de um projeto sobre gestão pública no Brasil. na análise dos principais avanços do Plano Diretor da Reforma do Estado. delineia sugestões para a reforma da gestão pública brasileira. no que se refere à adoção de mecanismos de controle social da administração. verificar o capítulo 5 do volume 3 desta obra. Em linhas gerais. Trata-se de entrevistas realizadas com gestores públicos. além da própria Constituição. apresenta dois conceitos indispensá- veis ao debate sobre a gestão pública em sociedades democráticas: accountability e controle social. levado a cabo pelo Ipea. que ocupam posições-chave na administração pública federal brasileira. O foco analítico da seção dirige-se a ressaltar a incor- poração crescente de mecanismos de accountability e controle social na gestão pública. e que. Terceiro. houve processo cumulativo de mudanças. descreve as mais importantes mudanças ocorri- das na administração pública brasileira desde a promulgação da Constituição Federal (CF/88) e avalia os avanços e retrocessos à luz daqueles dois conceitos. argumenta-se que. Primeiro. e das mudanças na gestão durante os dois governos Lula. proposto em 1995. com avanços exponenciais no governo Lula. O texto se detém. Ainda nessa seção são discutidos de forma mais detalhada os mecanismos de controle social. CAPÍTULO 5 ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL 1 INTRODUÇÃO Este capítulo tem três objetivos. A tipologia está basea- da no modelo apresentado no âmbito do Comitê Latinoamericano de Administración para El Desarollo (CLAD) (BRESSER-PEREIRA. durante o segundo semestre de 2009. GRAU. ressaltando seu potencial para aprimorar as rotinas e os procedimentos na própria administração e para aprofundar a democracia participativa no Brasil. quando se observam as mudanças em favor de maior controle de resultados. A seção 3 apresenta as princi- pais mudanças ocorridas na administração pública federal brasileira desde a CF/88.1 Para tanto. 1. secretários executivos e demais servidores públicos federais que ocupam ou ocuparam posições-chave em órgãos governamentais que integram o Ciclo de Gestão das Políticas Públicas Federais. Segundo. e para além das particularidades de cada período. Para uma discussão mais detida sobre o ciclo de gestão. houve forte continuidade entre os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula. o texto está estruturado da seguinte forma: a seção 2 apresenta os cin- co principais mecanismos de accountability na administração pública e suas diferentes possibilidades de combinação na gestão pública contemporânea. . 2006). feitas a partir da análise de textos da literatura especializada e do depoimento de ges- tores.

Por fim. Destacam-se três pontos. conflitantes. O conflito potencial entre democracia e burocracia decorre do crescente nível de especialização dos burocratas. no limite. podem ganhar um grau de autonomia – e poder – que alije os não especialistas e os políticos da capacidade de intervir e influenciar o debate. sublinha o avanço produzido no processo de controle social da formulação das políticas e. o duplo risco desse processo não ser suficientemente efetivo na produção de novas políticas. sem conferir aos grupos represen- tados capacidade propositiva ou poder político efetivo. CONTROLE SOCIAL E GOVERNANÇA Uma questão crucial da literatura sobre burocracia e democracia trata dos meca- nismos possíveis de conciliação entre ordens que.186 Volume 2 – Estado. ao mesmo tempo. Como Mosher sublinhou: (…) o aumento da especialização e da complexidade tecnológica e social parece ser uma tendência irreversível que leva à crescente dependência do serviço público (…). guarda uma dimensão transformadora indispensável à redefinição da agenda pública. a burocracia é um sistema organiza- cional que prima pela implementação – ideal-tipicamente eficaz e eficiente – de políticas públicas. concepções cognitivas e valorativas alternativas e competidoras daquelas tradicionalmente cristalizadas na visão de mundo dos burocratas ou do governo no poder. . ao se tornarem cada vez mais informados e tecnicamente competentes para a formulação e execução de políticas públicas. Enquanto a democracia é concebida como sistema político apoiado na soberania popular ou na realização das prefe- rências dos grupos de interesse organizados. ou de servir como instrumento de legitimação de agendas definidas a priori pelos governos. O primeiro é a rele- vância de ampliar a profissionalização da gestão pública. Trata-se do po- tencial inovador que a incorporação de novos grupos e atores sociais na gestão pode produzir. A tecnocracia representa o ápice desse processo. e em conso- nância com o ponto anterior. que. 2 ACCOUNTABILITY. em princípio. Instituições e Democracia: democracia A seção 4 faz uma avaliação crítica dos obstáculos a superar e das mu- danças necessárias para aprofundar as reformas em favor da incorporação de mecanismos de accountability adequados à gestão pública mais eficiente e mais efetiva na obtenção de resultados. O segundo. para além de ampliar os espaços de participação democrática. Este processo decorreria da inclusão de novas perspectivas sociais. ressalta-se que o controle social da gestão. são regidas por lógicas diferentes. em termos de impactos no processo de redefinição das priori- dades da agenda e das políticas públicas.

p. coordenar e prover incentivos aos atores que participam do processo decisório – atores que não se restringem ao exclusivo círculo governamental –. pois. Dirigido a esta preocupação encontra-se um extenso número de pesquisas. conciliar as possíveis tensões entre burocracia e democracia e saber até onde é possível e/ou desejável prescindir do saber técnico e das escolhas do especialista em favor das demandas de diferentes stakeholders.2 Aqui reside o problema fundamental (…): Como um serviço público assim constituído pode funcionar de forma compa- tível com a democracia? (MOSHER. encarregados de definir políticas e objetivos desejáveis.. as formas de accountability. “As burocracias públicas. não a população. selecionados com base no mérito e não podem mais ser removidos com base em critérios políticos ou ideológicos. 2000). isto é. fazer as escolhas possíveis entre as preferências apresentadas e convertê-las em políticas de forma satisfatória? (MEIER. que trata da investigação sobre os diferentes tipos e as melhores formas de controle e/ou níveis de autonomia decisória das agências administrativas e burocráticas. Os burocratas. 1982. (2006. 244). 2006.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 187 triplamente afastado da democracia direta. como identificaram. o papel do controle social e a questão da governança democrática inserem-se nesse contexto: como agre- gar as preferências. A autonomia para decidir não apenas casos individuais. 1982). enfeixadas na rubrica dos estudos sobre as relações agente – principal. são responsáveis por ampla maioria das iniciativas de políticas públicas adotadas por cada governo. 1982. STOKER. Essa preocupação ensejou um tema hoje clássico na ciência política. são. a fim de que suas decisões sejam as mais próximas possíveis das preferências do governo ou do legislador. executam aquelas políticas e objetivos. assim como a maior parte do saber técnico necessário para desenhar alternativas. .3 Nesse sentido. parte 1). há algumas décadas (PUTNAM et al. amplamente formadas por servidores permanentes. Em grossas linhas. na medida em que monopolizam grande parte da informação disponível sobre os problemas das políticas públicas em curso. e iii) pela escolha de funcionários que.. um dos mais importantes desafios para governos que se de- sejam mais democráticos é instituir processos de formulação e execução das po- líticas públicas que efetivamente traduzam demandas e interesses da sociedade. contudo.” (PUTNAM et al. passou do legislativo para o executivo. que. o que também mina. de outra forma. ii) quando esses funcionários nomeiam seus subordinados. passaram a ter influência preeminente sobre a evolução da agenda de decisões.. capítulo 1) e Fisher (2009. TOODLE JR. mas também para definir o conteúdo da maioria da legislação aprovada. 2. p. Os funcionários escolhidos por meio dos itens i e ii são os “nomeados” e os funcionários selecionados pelo critério iii são os “protegidos”. em que os políticos são os principais. A questão é. na terminologia de Mosher. em última instância. Para Mosher. 244). não se orientam pelo trinômio eficiência. eficácia e efetividade. 3. A discussão sobre gestão pública é ainda mais relevante quando se observa o processo de crescente delegação para agências do Poder Executivo o papel de formular e implementar políticas públicas. e os burocratas são os agentes que os levam a termo. o distanciamento entre burocracia e democracia ocorre: i) quando são os membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que nomeiam os funcionários da alta burocracia. não sendo nomeados. A mesma questão é também discutida por Méier e Toodle Jr. a capacidade de a burocracia responder às preferências dos cidadãos.

a burocracia refere-se ao quadro administrativo que exerce a dominação cotidiana com base na legítima aplicação de regras e estatutos racionalmente definidos. p. na abordagem da administração pública. portanto. autorreferenciada e afastada das necessidades dos cidadãos (SECCHI. 1967). p. é um indivíduo portador de valores e normas e. vagarosa. 1996. na medida em que consi- dera relevantes os mecanismos de incentivos e recompensas e o papel da racionalidade instrumental na ação dos atores. Por fim. os críticos argumentaram ser a organização burocrática ineficiente. o que. é necessária breve digressão sobre as principais perspectivas ana- líticas que lidam com a gestão pública e a burocracia.188 Volume 2 – Estado. ao contrário da abordagem que pressupõe o “homem econômico racional” da econômica política. BEETHAM. mas não reduz a importância dos valores e das nor- mas sociais. antes mencionados (WEBER. BRASIL. há pelo menos três importantes perspectivas teóricas: aquela ado- tada na sociologia das organizações. A alegoria que o sociólogo alemão utiliza para destacar tal superioridade. 1994. A noção de burocracia varia entre cam- pos disciplinares. o burocrata. ela é pensada como um conjunto de organizações compostas por indivíduos que agem de forma instrumental. além de conferir relevo à influência que o desenho institucional tem para a conformação. 1965. do ponto de vista de sua racionalidade técnica. capítulo IX. 29-42). 2009. 2004. Instituições e Democracia: democracia BOX 1 Diferentes abordagens sobre a administração pública À guisa de esclarecimento. v. entre os quais o interesse público (WOOD. p. a última abordagem incorpora uma dimensão da qual a economia política faz tabula rasa. cabe notar a percepção radicalmente oposta entre os entusiastas da administração weberiana e os teóricos que abordam a administração com o enfoque da economia política. orientado por princípios morais socialmente estimados. Se comparado aos demais quadros adminis- trativos historicamente existentes. 13). v. Quanto à gestão pública. 1. . 1995. DOWNS. p. Por fim. WATERMAN. p. no final do século XX. p. daqueles valores e normas. BEETHAM. confere superioridade à dominação racional- legal. quando comparadas às hierarquias operantes no mercado” (1996. O modelo burocrático weberiano passou a sofrer forte crítica com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administração. TULLO- CK. em termos de eficácia e produtividade. 1971. Sem a preocupação de discutir esta questão. no médio e longo prazos. Na segunda. Na acepção mais conhecida. 2). Como frisou Beetham “(…) se os weberianos se impressionam com a eficiência burocrática comparada aos demais sistemas administrativos tradicionais. vale notar apenas que a análise a seguir pressupõe a integração das três abordagens. Em síntese. no limite. esse quadro administrativo profissional e altamente desenvolvido.. dada por Max Weber. 15. derivados das dominações carismáticas e tradicionais – e seus subtipos –. e sem regras de incentivos adequadas. a burocracia é pensada em termos weberianos. 142-147. é equipará-la àquela que as formas mecânicas de produção têm sobre as formas não mecânicas. resulta em altos níveis de ineficiência (NISKANEN. economistas políticos ficam igualmente impressionados com a ineficiência daquela. Nestes termos. 349 et seq. 25-26). motivados por interesses de maximização de orçamentos de suas repartições. Na primeira. a da economia política e a da administração pública. 1996.

Tornar os gestores e funcionários públicos mais accountables. elevados. A primei- ra se refere aos mecanismos disponíveis aos cidadãos para controlar as ações dos governantes e burocratas. individualizando as responsabilidades – em oposição à responsabilidade difusa –. b) responsabilização por controle parlamentar. e os incentivos para alcançá-las. por este meio. c) responsabilização pela introdução da lógica dos resultados. tanto pela expectativa das recompensas quanto das punições. Na medida em que se podem definir atores responsáveis por ações e resultados.4 Outra tipologia disponível. a accountability – ou responsabilização – pode operar de cinco diferentes formas: a) responsabilização por controles clássicos. (2003). . tais como tribunais de contas. 1999) cunhou um modelo mais abstrato. Há diferentes modelos e tipologias para retratar as formas de accountability. Nela. foi um desafio incorporado como meta na administração pública brasi- leira somente a partir de meados dos anos 1990. O’Donnell (1998. 40). de modo a torná-los mais efetivos em disciplinar e sintonizar a burocracia pública com os interesses e objetivos de- finidos nas esferas políticas e/ou sociais. é razoável supor que as ações daqueles serão mais bem controladas. Críticas a esta tipologia podem ser encontradas em Moreno et al. O direito de votar em eleições periódicas é o principal deles. e e) responsabilização por meio de controle social.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 189 O conceito de accountability refere-se à existência de formas de atribuição de responsabilidade por ações e políticas realizadas e sua respectiva prestação de contas. o con- trole parlamentar sobre ações do Poder Executivo e outros mecanismos de freios e contrapesos. permitirem ao público – ou ao principal – atribuir responsabilidades por ações e resultados produzidos. d) responsabilização por meio de competição administrada. De acordo com a definição do cientista político argentino. por meio de diferentes instru- mentos. 1998. Um dos desafios atuais é ampliar e aprimorar os instrumentos de accountability. foi formulada pelo CLAD (2006). que segmenta os mecanismos de accountability em duas dimensões: vertical e horizontal. p. 4. o conceito vincula-se à obrigação de os agentes publi- cizarem suas ações e. Em outros termos. que será aqui adotada. A accountability horizontal reporta-se aos tipos de controle exercidos por outras organizações no aparato de Estado. accountability horizontal é um conceito que dá conta da “(…) existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais. ou até o impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas” (O’DONNELL.

Além dos próprios órgãos de controle administrativo. a aprovação do orçamento anual e a verificação de sua execução. Tanto a responsabilização por controles clássicos quanto aquela por controles parlamentares expressam for- mas de accountability horizontal. p. ao definir formal e legalmente regras e procedimentos permitidos. Instituições e Democracia: democracia A responsabilização por meio de controles clássicos se baseia na observância às regras procedimentais constantes do direito administrativo e das normas que regulam o funcionamento da cada agência administrativa. exercida nas comissões temáticas e nas votações em plenário. do desempenho das organizações na execução das policies. A accountability baseada nos controles clássicos sobre os procedimentos tem forte presença na tradição administrativa brasileira. que constituem o dia a dia da rotina burocrática. O terceiro tipo de responsabilização se exerce por meio da avaliação de resul- tados. GRAU. O debate político recente reafirma a sobre- valorização desse instrumento de controle. com menor abertura ao controle da própria sociedade e ao controle social que dela deriva (BRESSER-PEREIRA.190 Volume 2 – Estado. as auditorias em contas e os controles exercidos pelos tribunais de contas.5 Além da função de definir o escopo e os ob- jetivos de políticas públicas. que resulta em reforço das próprias exigências administrativas e excessivo burocratismo. O desenho de instrumentos adequados para garantir que as organizações do governo definam e executem policies de acordo com as preferências dos parlamentares fomentou ampla literatura da ciência política sobre as relações entre prin- cipais e agentes. ao lado do Executivo. capítulo 13). na terminologia de O’Donnell (1998. em primeiro lugar. 2006. o controle do Ju- diciário sobre as ações e decisões dos Poderes Executivo e Legislativo. que. cujo vigor foi retomado com a promulgação da CF/88. Em decorrência desse pro- cesso. Trata-se de um mecanismo que. a fonte originária principal das policies executadas por cada agência governamental. ex- cessivamente detalhada e complexa. Ao incor- porar critérios objetivos para avaliar e mensurar resultados de ações levadas adiante 5. isto é. em princípio. 36). A responsabilização por controles parlamentares (congressional oversight) é aquela em que os gestores são controlados pelos políticos. e as consultas públicas sobre políticas a serem implementadas (BRESSER-PEREIRA. os instrumen- tos utilizados de forma mais costumeira são. GRAU. são. formas possíveis de controle parlamentar sobre as políticas do Poder Executivo e seus órgãos são as sabatinas sobre ações desempenhadas por agên- cias e órgãos governamentais. Duas boas sínteses estão em MCCubbins e Schwartz (1984) e Shepsle e Bonchek (1997. 2006). . Neste âmbito. comênfase nos processos e em prejuízo da avaliação dos resultados. habilita os órgãos responsáveis a verificar a observância de tais regras e procedimentos e aplicar punições aos que deles se desviam. que é formalista. o pêndulo do controle dos procedimentos moveu-se demais para a perspectiva dos órgãos de controle. p. o controle clássico se exerce por meio das instituições judiciais. 40).

Recorrentemente. pode incorporar mecanismos de controle não burocráticos. a partir dos quais os burocratas podem penalizar. PERUZZOTTI. que passam a ser responsabilizados. Em termos gerais. nos últimos anos. p. GRAU. a responsabilização pode ser feita por meio de controle social.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 191 para a sociedade – não necessariamente por instituições do Estado –. . No caso do Brasil. o debate sobre o papel e os benefícios da incorporação de mecanismos de competição administrada na administração publica volta à baila e torna-se objeto de intensa disputa política nos projetos de reforma administrativa nos Legislativos federais e subnacionais. 2006. por resultados obtidos. Este mecanismo reduz os controles procedimentais clássicos e. 56). Pires (2009) é um bom exemplo de análise sobre os efeitos produzidos por diferentes estratégias de gerenciamento da discricionariedade dos burocratas em suas atividades profissionais cotidianas e os resultados que produzem na efetividade das políticas públicas. por exercer de forma mais próxima a avaliação de resultados das políticas. típicos do controle burocrático clássico. por parte da população. há: (…) concorrência (…) norteada por índices e metas contratualizadas entre o órgão governamental central – ou uma agência reguladora – e os prestadores de serviços públicos. 6.6 Para este mecanismo de accountability. Daí alguns autores denominarem este modelo de accountability societal (SMULOVITZ. esse tipo de controle introduz um mecanismo de incentivo competitivo que estimula mais eficiência e eficácia das políticas. 2000). o controle por resultados confere menos importância às rotinas e aos procedimentos. 2000. as organizações sociais são as principais representantes dessa modalidade de responsabilização. nem sempre cumprida – é conferir mais autonomia decisória aos gestores. o controle social pode ser considerado como instrumento para cotidianizar. em que cidadãos e organizações civis controlam as ações dos políticos e administradores públicos na formulação e execução das policies. o controle intermitente já exercido por meio da realização periódica de eleições parlamentares. A contrapartida necessária – mas no caso brasi- leiro. O quarto mecanismo de responsabilização baseia-se na competição adminis- trada. o desafio é encontrar o equilíbrio que permita conjugar procedimentos mais eficien- tes com objetivos coletivamente desejáveis. é possível e promissor por meio da combinação de responsabilização por controle de resultados com mecanismos de controle social que permitam definir metas factíveis. recompensar ou buscar corrigir a ação dos provedores (BRESSER-PEREIRA. O aumento da autonomia é compatível com a reorientação do foco do controle. que se desloca do processo de implementação para os resultados das ações. em favor da primazia dos serviços prestados ao cidadão. em última instância. como se argumenta adiante. Por fim. GRAU. Como mecanismo de accountability vertical. desde a Reforma do Estado iniciada em 1995. o que. Aqui.

a numeração serve para classificar a importância de cada um dos “contro- ladores”: o número 1 equivale ao agente ou mecanismo controlador mais importante e o número 2.192 Volume 2 – Estado. agem contra uma accountability de resultados bem-sucedida. Nesse sentido. Nota: (1) A responsabilização pela introdução da lógica de resultados e pela competição administrada tem mais de um agente ou mecanismo controlador. que resultam de metas e objetivos inespecíficos. o anonimato que emerge com a divisão de responsabilidade entre muitos e a falta de clareza quanto aos objeti- vos a alcançar. que avança aos poucos e com retrocessos. às perguntas formuladas por Behn (1998. o que resulta em mais eficiência da administração pública. p. Mecanismos de accountability são indispensáveis à democracia e um incen- tivo de estímulo ao cumprimento das tarefas. tal como postulado nos anos 1990 pelos teóricos do new public management. Contudo. TABELA 1 Formas de controle e atores Controle de Competição Controle parlamentar Controle social Controle de resultados procedimentos administrada Políticos X 2(1) Burocratas X 1(1) 2(1) Sociedade X 2 (1) 2(1) Concorrência 1(1) Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006. 142): Accountable para quem? Accountable para que? Accountable como? Sabe-se que governos accountables são desejáveis. Adotar mecanismos de controle social como forma de accountability tem al- gumas vantagens. falta ainda responder. metas e funções por parte dos ges- tores. tal como será discutido na próxima seção. a simples reorientação da ação do controle formal dos processos para os resultados. diz pouco sobre como aprimorar a administração cotidiana e tornar as políticas públicas mais eficazes. Por louvável que seja a assunção de que os servidores públicos e gestores compreendem melhor que seus superiores as dificuldades e os empecilhos que são obstáculos ao funciona- mento mais integrado e fluido dos processos no interior da administração. Instituições e Democracia: democracia A tabela 1 resume e relaciona os principais mecanismos de accountability e os atores que neles participam. uma nova teorização mostrou as vantagens de incorporar mecanismos que zelem por resultados e se orientem para a efetividade dos servi- ços prestados ao cidadão e menos pelo controle do procedimento por meio do qual esses serviços são prestados. Nesses termos. de modo específico. a accountability é instrumento institucional poderoso para aprimorar os servi- ços públicos e desenvolver a capacidade do Estado em responder às demandas dos cidadãos. 34). Como fazê-lo é o grande desafio. p. fortalece o espaço público e estimula o engajamento . ao secundário. Desde os anos 1980. Primeiro. Seja como for.

FONSECA. como o Congresso Nacional. permite que as decisões sobre processos e políticas se- jam mais informadas pelas preferências e pelos interesses dos grupos afetados. 2009). fomenta a mobilização per- manente sobre o exercício da autoridade governamental e vai além da democracia eleitoral. confere mais legitimidade e mais confiança nas instituições do Estado. canais azeitados de articulação entre for- mas de democracia participativa e representativa são indispensáveis para traduzir em leis e procedimentos aquilo que os grupos organizados e movimentos sociais constituídos demandam (GUEDES. Para tanto. 2009. . Publicizar o que se faz. Para potencializar as virtudes que o controle social pode exercer sobre a administração pública. reduz o isolamento e a autonomia decisória da própria burocracia.” (BRESSER-PEREIRA. FONSECA. exemplos bem- sucedidos de participação coletiva nos processos decisórios.7 Segundo. mas. questões públicas que não digam respeito diretamente aos seus interesses imediatos.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 193 cívico de grupos organizados da sociedade. Instigantes exemplos de quão promissora pode ser a participação social e de como. Terceiro. pois a demanda por inclusão no exercício da formulação e do controle das políticas não implica diminuir a importância dos procedimen- tos representativos formais. 7. bem como o crescimento das formas de participação e dos interessados nela. 2007. devidamente desenhadas as instituições. em várias nações. mas igualmente importan- te. de tentar prover incentivos e estímulos à participação coletiva. ainda. do governo e dos parlamentares frente à socie- dade civil e atenua seus problemas informacionais no desenho e na avaliação das policies (verificar o capítulo 10. 8. parte I e II). GRAU. mudanças em seus procedimentos e objetivos. de forma ativa. o que. de resto. p. uma vez que os próprios cidadãos são chamados a participar dos processos decisórios. neste volume. a participação coletiva nos processos decisórios e na verificação das ações desempenhadas por administradores. como se faz e criar canais de contestação integram uma dimensão indispensável para que mecanismos de controle social da administração possam ser efetivos. SILVA. contudo. encontram-se em Fisher (2009. aspecto fundamental para as sociedades latino-americanas. Cidadãos sem informação sobre os processos decisórios e sobre a imple- mentação de políticas não podem reivindicar. evitando. antes. deve haver amplo e transparente acesso à infor- mação. Entretanto. São necessários canais de ar- ticulação bem estabelecidos com as instituições representativas formais. BRESSER-PEREIRA. “Uma (…) qualidade dos canais de participação da sociedade no poder público é que eles podem reforçar a consciência republicana. podem temperar o pessimismo daqueles que abdicam. p. a fim de prevenir o controle unilateral das demandas por grupos mais poderosos. 2006. historicamente marcadas por comportamentos oligárquicos e. ela se torna vigorosa. e como desdobramento do anterior. Sabe-se que parte das dificuldades de adoção das formas participativas de democracia assenta-se na falta de disposição dos cidadãos para discutirem. 47. é um vezo marcante em nossa tradição histórica. ao incorporar. 2006. de antemão. 47). com um grau alto de corrupção. GUEDES. Quarto. 2007). Por fim. GRAU.8 Por fim. há condições indispensáveis. a exclusão de grupos com menos propensão a participar. de forma satisfatória. deve-se redesenhar as instituições para que permitam e esti- mulem a participação social. em processo que se pretende permanente. FISHER.

194 Volume 2 – Estado. Na administração pública. segundo o qual políticos desenham policies e fiscalizam sua execução. supranacional ou local – tornam difusas as fronteiras entre os setores públicos e privados. a redução da democracia a um conjunto de regras e. Assim. 1998. largamente difundido em alguns modelos da ciência política. O controle exercido pela coletividade – por meio de sua incorporação nos processos dialógicos que a esfera política e administrativa procedem no decorrer da formulação ou do calibramento de policies – é importante anteparo ao planeja- mento independente das preferências dos stakeholders. a autonomia das agências burocráticas e dos órgãos da administração tende a ser alta o suficiente para impedir o controle democrático pressuposto e desejável na relação entre esfera política e administrativa. TOODLE JR. Como salientado por dife- rentes pensadores da teoria democrática. a dispersão do poder do Estado nacional em diferentes vetores – por exemplo. 2006). seja por este motivo ou por questões pragmáticas que a complexidade e as demandas da ad- ministração cotidiana impõem aos gestores. incorporando uma constelação de atores na condução das . como será discutido na próxima seção do texto. No sistema político brasileiro essa característica é ainda mais relevante. neste volume). processo cujo início remonta à incorporação dos instrumentos de participa- ção coletiva definidos na CF/88. A crescente delegação de ações e funções em políticas públicas.. 143. já que o controle congressual sobre as agências administrativas é baixo. As reformas administrativas dos anos 1990 e 2000. A continuidade e ampliação do processo de incorporação da sociedade civil nas esferas de formulação e execução das políticas tornam-se mais imperativo quando se observa o irrealismo do pressuposto. Desconsidera-se a capacidade autônoma dos gestores em formular e conduzir parte das policies executadas por suas organi- zações (MEIER. capítulo 10. controle – de sua atuação. ao lado da preocupação com a introdução da accountability de resultados. à esfera legislativa e às agências executivas e reguladoras. em especial. 2006. Outro complicador ao controle da esfera política sobre a administração é a tendência cada vez mais acentuada do Estado em ampliar seus convênios para prestação ou execução de serviços com organizações não governamentais e cele- brar contratos com as assim chamadas organizações sociais. por meio do exercício da propo- sição ou fiscalização – daí. Instituições e Democracia: democracia A linguagem e o imaginário social dos sistemas políticos e da teoria demo- crática contemporânea estão repletos de noções que apelam à importância da participação da sociedade na esfera política. as preocupa- ções são similares. p. caracterizaram-se por estimular canais de participação coletiva nos processos decisórios e por permi- tir efetiva influência dos grupos organizados da sociedade civil nas políticas públi- cas. para além do exercício da franquia eleitoral (AVRITZER. BEHN. de eleições regulares empobrece o potencial produtivo e sinalizador que a participação social pode apresentar ao poder público. SANTOS. antes restritas ao monopólio da execu- ção estatal. e aos gestores cabe apenas implementá-las.

2008). 1. e iv) o início do governo Lula. Ver Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). desde a redemocratização. houve quatro importantes momentos de reforma na admi- nistração pública no Brasil: i) o período que circunda a promulgação da Cons- tituição Federal de 1988. integrarem de forma mais fluida as instâncias e os princípios que norteiam seu funcionamento. Uma análise mais detalhada sobre a dinâmica entre centralização versus descentralização política e fiscal a partir da Constituição Federal de 1988 encontra-se no capítulo 6 do livro 1 deste volume. p. 359). 2002). 17).Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 195 políticas públicas (MORO. em alguns de seus princípios. 2000.307 novos municípios foram criados no país após a CF/88. no livro 1 deste volume. nos termos de Secchi à “(…) abordagem relacional. durante o primeiro governo Cardoso. A perspectiva da governança pública dá destaque. Ver capítulo 10. p. 3 AS REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DESDE 1988 Reformas ou mudanças incrementais na administração pública federal ocorreram com frequência no país. Tais mudanças não seguiram sempre princípios ou lógicas comuns. do controle social e da governança democrática. A organiza- ção administrativa atual e a herança legada pelos governos anteriores retratam a so- breposição de lógicas reformistas que. Sintomático disso é a velocidade com que os secretários de administração se sucederam no cargo (GAETANI. 138. uma das razões explicativas para o deslocamento massivo do quadro administrativo para o âmbito municipal. Nesses termos é que emerge e se expressa a noção de governança democrática. privilegiando as alterações que representaram mudanças nas dimensões da accountability. que resul- tou em forte transferência de recursos e de competências administrativas para os municípios. O outro motivo relevante foi a criação de novos municípios. . que sinaliza esse deslocamento do centro decisório e alocativo de recursos da burocracia decisória. STOKER. para estruturas de decisão que envolvam a parti- cipação dos grupos sociais interessados. de modo que a eles seja dado o direito de participar permanentemente das escolhas e decisões. antes autônoma ou tecnocrática. a próxima seção trata das mu- danças na administração pública brasileira desde 1988. como desafio futuro. Com base na discussão até aqui apresentada. 2008). A Constituição Federal de 1988 inaugurou um conjunto de mudanças na administração pública brasileira e apresenta avanços e retrocessos em relação ao passado. o que impõe. Desde 1988. [em que] o resgate das redes/comunidades/sociedades como estruturas de construção de políticas públicas é a grande novidade” (2009. p. iii) a gestão Bresser-Pereira. com o governo Collor. ii) o início da década de 1990. 2003. A segunda inovação importante foi a descentralização administrativa e tributária. a partir de 1995. em 2003 (GAETANI. cujo número cres- ceu vertiginosamente após 1988.9 9. foram diversas e fragmentadas (MARTINS. A assunção de tarefas de controle externo pelo Ministério Público tal- vez tenha sido a maior e mais importante inovação (SADEK. 2008).

e iii) criação de novos modelos institucionais. inciso VI e Art. Como sublinhou Abrúcio (2007. 2009. que se traduziu na redução do papel do Estado como ator do desenvolvimento e na delegação de funções para as esferas do mercado e da sociedade civil. 31. p. por princípios simples. Privatizar empresas estatais e reduzir o quadro do funcionalismo público em aproximadamente 30%. p. para os fins deste capítulo. A primeira e mais subs- tantiva foi o fortalecimento da gestão orientada para o controle dos resultados. objetivo que foi obtido por força da compressão salarial ou de estímulos voluntários à demis- são. p. 217) destaca três principais mudanças na gestão pública ocorridas nos dois mandatos do presidente Cardoso: i) revisão do papel do Es- tado e de suas estratégias de desenvolvimento. Instituições e Democracia: democracia A descentralização administrativa esteve associada à outra alteração relevante. aliado ao menosprezo da função de planejamento estatal nas polí- ticas públicas. importa ressaltar. houve forte redefini- ção nas funções estatais. 206. p. a gestão meio – que trata das políticas de recursos humanos e tecnologias de informação – e a gestão social. produziu fortes impactos negativos na organização administrativa federal. 29. 14). no plane- jamento – Art. E entre as principais trajetórias de reforma do Estado identificadas em Martins (2002) e apresentadas no quadro 1. levando em conta a realidade e as potencialidades locais”. § 3o). Em termos de inovação na gestão. A reforma produziu algumas inovações. com a instituição dos conselhos de políticas públicas. Esta nova chave de atuação do Estado implicou o reordenamento das funções e relações entre governo. . Martins (2002. O governo Collor definiu-se. permitindo-lhe avaliar e questionar o uso dos recursos (Art. A ausência de projetos de reforma que visassem dar maior racionalidade à administração. 6). inciso XII – e na área do ensino público e da saúde – Art. a CF/88 assegurou a obrigatoriedade de disponibilização anual das contas públicas para o cidadão. sociedade e mercado. não houve mudança relevante. apresentado ao Congresso Nacio- nal pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare) em 1995 (BRASIL. ii) alteração nas tarefas-chave da burocracia pública federal. vis-à-vis a ênfase no controle dos procedimentos. “(…) o processo descentralizador abriu oportunidades para maior participação cidadã e para inovações no campo da ges- tão pública. 2010. Ainda no âmbito municipal. de forma linear (OECD. que foi o processo de delegação de poder participativo aos grupos organizados da sociedade civil. 198. A gestão de- mocrática foi incorporada inclusive no âmbito municipal. Segundo. Os dois governos Cardoso encontram sua síntese na proposta contida no Plano Diretor para a Reforma do Estado.196 Volume 2 – Estado. no campo da gestão pública. 69). por exemplo. 1995). três importantes mudanças: a reforma institucional. inciso III (SILVA.

10. Austeridade. cias reguladoras mentação de modelos ação governamental níveis federal. contenção. Controle. Capacitação de Plurianual (PPA) baseado em mecanismos de controle ção gerencial”. Empre. pressivos e a consequente cas públicas. Flexibilidade Contenção Accountability/Controle Social no cliente.961/2000. Pedro Parente.790/2001 Medida Provisória 9. dos instrumentos e finalística precisa das ao associativismo e ao ção burocrática face aos vatização. Parcerias.487/1988 no 2. Implantação sistema de gestão de recur.Estabilidade de regras.427/1996.782/1999. Emenda Leis nos 9. Estabelecimento que implica a geração de recursos pra formulação e ações governamentais. p. Pedro Eduardo Jorge 197 Coalizão Pedro Parente Silvano Gianni Martus Tavares Eduardo Jorge Pedro Parente Malan. PPA (Lei no 9.637 o Constitucional n 19. 9. atores locais. Mobilização. investimentos para a pri. ção da política econômica. Lei Complementar Policy outcomes e 9. Imple- Soluções programas.648/1998. municipal e endedora Implementação do governo institucionais de parceria por programas estadual eletrônico público-privado Plano Diretor. Orientação da das finanças públicas nos da gestão pública empre. superávits primários ex- implementação das políti.989/2000) Lei no 9. ausência de postura cidades locais para a busca seu histórico de disfunções rios em mercados sociais. controle. Plano Diretor.223/2001 no 104/2000 Decreto no 2. sos humanos e compras. Modernização dos sociais. Eduardo Clovis Carvalho Clóvis Carvalho Clovis Carvalho Eduardo Jorge Jorge. Foco no cliente. de RH. QUADRO 1 Caracterização das principais trajetórias de reforma do estado Reforma institucionaL Gestão meio Gestão estratégica Aparato regulatório Gestão social Gestão fiscal Falta de instrumentos Necessidade de atrair Necessidade de manuten- Precariedade e escassez Falta de orientação adequados de fomento Suspensão da administra. transparência mento da Cidadania. Implementação de agên. foco Aprendizado. 220). . Leis nos 9. desenvolvimento de capa- Visão do problema cenários emergentes e ao de novos marcos regulató. Orientação para Centralização. Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente Congresso Nacional Pedro Malan Fonte: Martins (2002. Valores resultados.228/2001 Flexibilidade. Bresser Pereira.200/2001 e MP no 2. Desenvolvi- endedorismo Autonomia.984/2000. Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal Foco em resultados. Precariedade empreendedora para o autônoma e participativa (crise do Estado) Obtenção de autonomia e necessidade de redução do governo eletrônico alcance dos resultados de soluções sustentáveis flexibilidade de gastos de desenvolvimento Reorientação da política Capacitação de gestores Formulação do Plano Estabelecimento de Implantação da “administra. 9. eficiência. Cláudia Costin Sérgio Motta Pedro Malan Empreendedores Bresser Pereira Luiz Capella José Paulo Silveira David Zilbersztajn Ruth Cardoso Pedro Parente Sólon Pinto José Serra Martus Tavares Clovis Carvalho.

Em relação à maior participação social na formulação ou condução das políticas públicas.” As organizações sociais são paradigmáticas do novo modelo de administração gerencial. Instituições e Democracia: democracia A reforma institucional. conhecida como Lei das OSCIPs teve sua redação modificada por meio da MP no 2. De fato.648/1998 e nos Decretos nos 2.367/1998 e 9. além dos convênios e ajustes afins). mediante contrato de gestão firmado com o poder público. 2002. quer estas tenham sido absorvidas do Estado (implicando na extinção da entidade estatal) ou não (quer se trate de uma ONG já atuante que passa a contar com mais um instrumento de cooperação com o Estado. publicização de dados sobre o funcionalismo e aprimoramento dos princípios meritocráticos na administração (GAETANI. orientou-se por tornar a gestão pública mais efetiva em termos dos resultados das políticas. trata-se das organizações sociais. 2006). e pela Lei no 11. 2002).079/2004. o que se expressa na crescente trans- ferência de recursos para organizações da sociedade civil. que tratou da implementação de parcerias público-privadas. a reforma propôs maior flexibili- zação da gestão e adoção de mecanismos de controle de resultados. além de me- canismos para demissão de funcionários. estilo de atuação já bastante disseminado pelas próprias organizações civis (PINTO. parcerias e convênios com organizações da sociedade civil e procurou definir mecanismo de competição administrada e estimulou terceirização de serviços. De acordo com Martins (2002.216-37/2001. fortaleceu a articulação em rede para a condução das políticas pú- blicas. a partir do segundo mandato. com a elaboração do segundo Plano Plurianual (PPA) (2000-2003) (GAETANI. “Trata-se de uma qualifi- cação que entidades privadas (associações ou fundações) podem receber para desempenhar atividades de relevância pública.198 Volume 2 – Estado.10 viabilizada pelo Decreto no 1. o governo Cardoso fez avançar a ideia de que o público não está restrito à esfera estatal – o chamado público não estatal – e de que as organizações civis – ou não governamentais – são parceiros importantes e indispensáveis à execução de algumas políticas.790/1999. Em decorrência dessas modi- ficações.11 que instituiu as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs). Ressalte-se também. nas Leis nos 9. p. OECD. 2010). A reforma proposta.790/1999. . 229). de cunho gerencialista. bem como os gestores mais responsivos perante a sociedade. pela Lei no 9. Tecnicamente. estimulou a realização de contratos de gestão. 11. que criou o Programa Comunidade Solidária. que redefiniu o processo de planejamento e inovou em cinco ações: 10. Quanto às políticas de responsabilização. o fomento de ações por meio de organizações sociais formou a base do novo modelo de gestão da área social.366/1995. A Lei no 9. fortalecimento de carreiras consideradas estratégicas. a revitalização das po- líticas de planejamento.487/1998 e 2.488/1998. um dos pilares da gestão do ex-presidente Cardoso. materia- lizada na EC no 19/1998.

• os programas e as metas deveriam ser apresentados com clara orçamen- tação para sua execução e claro vínculo com o desempenho na obtenção das metas. o que atuou contra os próprios objetivos perseguidos pela reforma. visto do ângulo das pressões por maior agilidade e autonomia decisória. BARZELAY. O governo Lula herdou um passivo negativo de sobreposições das re- formas do passado que. no início do governo se observaram substanciais . e • cada programa tinha um gestor responsável com treinamento técnico adequado (OECD. 2006). quais sejam. em especial aquelas que visavam dar maior transparência ao gasto público. no que tange à gestão meio. que foge ao escopo analítico deste texto. Ainda assim. im- pedidas – pela realização do assim chamado “ajuste estrutural”. Essa mudança institucional introduziu princípios da administra- ção gerencial. houve aumento das iniciativas no campo do planejamento governamental e da gestão por programas. em especial no segundo governo FHC. provocou o estreitamento da relação entre Estado e organizações civis. 3). inclusive. SHVETS. • a execução orçamentária dos programas tinha acompanhamento ele- trônico. embora virtuosas. • havia o comprometimento com sistemas de avaliação dos resultados. Estas ações seriam bastante ampliadas no governo subsequente. incorporou o princípio da eficiência como uma das bases do direito administrativo. Por fim. Como saldo das mudanças. com a criação de agências reguladoras. 2008.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 199 • a ação passou a se orientar por programas. foram prejudicadas – e. melhorar a qualidade da gestão e dos serviços prestados ao cidadão. 2010. com metas definidas. só foi aumentado pelo crescimento e fortalecimento dos órgãos de controle aliados a uma legislação que se manteve altamente regulató- ria e formalista. em parte. incorporando-se. houve avanço inicial na modernização dos sistemas de gestão dos recursos humanos e na implementação do governo eletrônico. de 2000 –. Com a reali- zação do ajuste e a aprovação da legislação prevendo controle fiscal dos governos – a Lei de Responsabilidade Fiscal. em desfavor da alocação eficiente de recursos. houve reorientação das preocupa- ções para encontrar formas de racionalizar os procedimentos administrativos e melhorar a eficiência alocativa dos recursos públicos. que implicou sobrevalorização do corte de custos e do fortalecimento das áreas responsáveis por controle fiscal das contas públicas. criou o governo eletrônico e estimulou forte transferência de competências. a necessidade de considerar princípios fiscais como critérios indispensáveis na formulação das políticas públicas (GAETANI. p. Essas mudanças.

bem como de sua exe- cução. e passada a fatídica data. em contratendência à sua redução durante os anos 1990. ênfase no controle das políticas públicas. por meio da realização de audiências públicas para a formulação do PPA. por exemplo. A criação. houve ação mais vigorosa no fomento à gestão participativa e ao empoderamento da sociedade na discussão do Plano Plurianu- al 2004-2007. mas crescente. o que não o faz mais “depender daquilo que os governos queiram que saibamos” e constitui passo indispensável ao efetivo exercício do controle social. em nível federal. que contribuí- ram para alçar o Brasil à condição de um dos países com administração pública mais transparente do mundo. mas em continuidade com o fortalecimento das carreiras estratégicas de Estado. Tal ênfase na transparência produziu muitas externalidades positivas. com a Lei no 10. pois. deu chance ao exercício de mais controle social sobre a execução das políticas. em grande parte. Ver Gaetani (2008). que resultou canalizada para o desenvolvimento do e-government. como ressaltou Przeworski (1998. O acesso virtualmente a todas as informações sobre ações do governo conferiu ao cidadão autonomia no acesso aos dados.200 Volume 2 – Estado. 26). Como indica o capítulo 11 do livro 1 deste volume. No campo da gestão de pessoas. nos anos 2000. No campo do planejamento. Instituições e Democracia: democracia avanços nos procedimentos de e-government12 e e-procurement. é só no governo Lula que o órgão ganha maior poder. houve investida vigorosa na recomposição do quadro de pessoal técnico a partir de 2003. 13.683/2003. iniciadas na gestão Cardoso. O representante da Associação Brasileira de 12. . O governo Lula também empoderou os órgãos de controle. Uma nota de curiosidade para a história da administração pública no Brasil: o rápido avanço do e-government no Brasil. convertida no início do governo em Controladoria-Geral da União (CGU). a estruturação da carreira das agências reguladoras – que é um passo indispensável à consolidação do princípio da neutralidade burocrática e dos princípios do Estado republica- no – e o fortalecimento do quadro de pessoal nas carreiras que integram o assim chamado ciclo de gestão. é indicativo do avanço desse processo. Apesar de ter sido criada em 2001.13 Houve também gradual. o que se traduziu. da desmobilização do grande contingente de servidores mobilizados para resolver os problemas do assim chamado bug do milênio. inclusive com maior capacidade de ação preventiva para atuar em casos de realização de obras públicas. na incorporação de organizações da sociedade civil ao debate. ao permitir mais acesso à in- formação. do portal eletrônico que passou a disponibilizar todos os dados sobre a alocação de recursos públicos. como corregedoria. p. por exemplo. resultou. destaca-se o volume de contratação de servidores nas áreas de educação. ainda que nem sempre permitindo àquela capacidade de efe- tiva de influenciar os rumos do plano. 14. Expressão dessa mudança é a elevação ao status de ministro para o titular da Corregedoria-Geral da União.14 Em especial. em 2004. Resolvido o problema. foi preciso encontrar outra função compatível com a especialização técnica daqueles servidores.

as mudanças por que passou a administração pública no Brasil desde 1988 retratam a luta permanente entre a adoção de mecanismo de controle de procedimentos e accountability cada 15. com a ampliação das instâncias de participação social na gestão pública. por exemplo. 2007. . 2006. Trata-se do documento Inventário das principais medidas para melhoria da gestão pública no governo federal brasileiro. p. LOPEZ et al. 12).17 Ouvidorias são indicativo de mais capacidade responsiva dos órgãos públicos para as demandas dos cidadãos e. 2009b. de fato. desde 2003. Números e informações sobre as conferências nacionais e internacionais encontram-se disponíveis em: <http:// www. esta é uma dimensão relevante das novas formas de participação social e quais são.pdf>. o que ampliou os canais de articulação e interlocução entre governo e sociedade civil. houve crescente transferência de recursos do Estado para organizações civis.15 O exemplo mais significativo do crescente relevo da governança democrática na gestão Lula talvez seja a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. para 152 em 2009 (BRASIL. em termos legais. operadas na administração pública brasileira entre 2001 e 2009 podem ser encontradas compiladas em Brasil (2009b). define o governo Lula como excessivamente intervencionista. além da realização de fóruns para discus- são de políticas. 14).16 Por fim. Todas as mudanças pontuais. é importante ressaltar o crescimento do número de ouvidorias pú- blicas federais nos últimos anos: de 40. 17.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 201 Organizações não Governamentais (ABONG). a importância e a influência desses novos instrumentos de participação democrática nas instâncias de discussão. p. contudo. não encontrou estudo sistemático que permita compreender mais a fundo se. 16.br/estrutura_presidencia/sec_geral/. de fato.gov. ainda. 2006. bem como a criação. o que é sintomático do espaço crescente que a adoção de meca- nismos de consulta à sociedade assumiu como princípio cardeal da elaboração de políticas públicas no país. Em paralelo a essas iniciativas. observou-se. Ressalte-se. 4 DESAFIOS DO PRESENTE Olhadas em retrospecto e descritas em termos panorâmicos. A lista completa de ouvidorias encontra-se em: <http://www.arquivos/CONFERENCIASNACIONAISCOMPLETA140909. que. portanto. pdf>. formu- lação e implementação das políticas públicas. 15). p. Alinhado. indicativo de mais parcerias entre governo e sociedade na execução de políticas sociais e dos avanços do processo iniciado ainda nos anos 1990 (CARVALHO NETO. até o presente momento. “(…) por mais que possamos fazer críticas à questão da participação no governo Lula (…) não podemos deixar de registrar o significativo avanço que tivemos neste período” (MORONI. 2010). ainda que mais aberto à participação social: “(…) na maioria dos novos espaços participativos criados e/ou reformulados quem determina a representação da sociedade é o Governo” (MORONI. reconfiguração ou reativação de outros conselhos seto- riais com representação da sociedade civil. de acordo com este crítico. em 2003.presidencia. O alegado intervencionismo do governo na definição dos grupos representados e na definição da agenda de discussões.gov. forte crescimento no número de confe- rências nacionais.. desde 2003. de incremento no controle social exercido sobre as ações públicas.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvido- riasAgo2009.cgu.

p.18 O elevado nível de centralização administrativa continua a ser obstáculo à adoção deste últi- mo modelo na formulação das policies no Brasil. de um lado. Uma alteração que se pode fazer de forma mais imediata – o que não im- plica desconhecer os obstáculos políticos a isso – é reduzir o nível de patronagem política dos quadros da administração federal. 167). Entre esses dois parâmetros gravitaram os motes que motivaram as mudanças: mais bu- rocratização. decisões do tipo “de baixo pra cima” permitem ajustamento permanente às realidades locais e adequação aos imperativos que o tempo impõe às políticas públicas. (2006. 18.202 Volume 2 – Estado. 2009) são alterações que podem fomentar de forma expressiva a formulação de policies “de baixo pra cima”. há passos importantes a realizar. 10 et seq. Para todas as implicações normativas positivas e negativas que ambos os enfoques para formulação das políticas públicas apresentam. p. Contudo. por suas potenciais contradições. de que cada política tem mais afinidade eletiva com um dos tipos mencionados. A natureza inconclusa de cada uma dessas mudanças resultou na justaposição ou superposição de estruturas que atualmente coexistem e. 2008. 2008. de outro. PIQUET- CARNEIRO. indo da proposta exclusivamente fiscalista e interessada tão somente em reduzir os custos da máquina administra- tiva àquela motivada por aprimorar e azeitar os procedimentos orçamentários e de execução das políticas públicas. Essas demarches foram fomentadas por diferentes lógicas que conviveram nos processos de negociação. gestão por resultados. participação e controle social e luta anticorrupção. Por outro lado. . Não há dúvida de que exis- tem trade-offs em adotar um dos dois modelos e. A livre nomeação. no que tange à desejável e necessária ampliação da participação e do controle social na formulação e implementação das políticas públicas. Em que pese o avanço na profissio- nalização da gestão pública no país desde 1988 – em especial. Entre os desafios do presente. Rotinizar a participação por meio da institucionalização formal das conferências nos três níveis de governo. não obstante possa produzir mais capacidade de responsabilização pelos parlamentares ou políticos por meio de suas indicações. 1995). gerencialismo. 2009a). no âmbito federal – atualmente o governo federal ainda dispõe de aproximadamente 22 mil cargos de livre nomeação (BRASIL.). 2. constituem obstáculos à maior efi- ciência e eficácia da gestão pública no Brasil (GAETANI. ver Peters (1995) e Meier e Toodle Jr. sobretudo. em oposição à histórica preferência nacional por desenhar políticas mediante proces- sos decisórios “de cima pra baixo” (PETERS. criar meca- nismos de financiamento para sua realização periódica e fortalecer os mecanismos de acompanhamento coletivo da implementação das deliberações produzidas no processo de negociação das conferências (SILVA. e a flexibilização e autonomia do processo decisório no âmbito da gestão pública. mantêm-na em termos pessoais e individuais. Instituições e Democracia: democracia vez mais rigorosos e reguladores dos processos. p.

. por potencializar conflitos de natureza política – interpartidários e intergovernamentais –.19 Em que pese a gradativa política da atual gestão do Ministério do Plane- jamento de preencher os assim chamados “cargos de confiança” com funcio- nários de carreira. as redes políticas que se constroem por nomeações cuja motivação é político-eleitoral são bastante con- traproducentes para a racionalização dos procedimentos na máquina pública. Além disso. reduzindo o ímpeto fiscalizatório deste. Esse desenho erige obs- táculos ao melhoramento da performance institucional. dispositivos de enforcement que garantam a continuidade dessa ação. as competências de cada uma das instâncias administrativas. ao me- nos. o enorme poder de barganha que o Exe- cutivo dispõe para atrair o Poder Legislativo. A instituição de requisitos mínimos para o preenchi- mento dos cargos de livre provimento pode ser um recurso para minorar o pro- blema. uma constante na tradição brasileira. deriva da cultura administrativa que. Em segundo lugar. Um dos maiores obstáculos ao avanço de mudanças gerencialistas na ad- ministração pública brasileira. A manutenção do atual volume de recursos de patronagem indica. A manutenção do sistema de espólio na administração pública também dificulta a preservação da memória admi- nistrativa e facilita que erros do passado se repitam (GAETANI. Para a administração pública. duas coisas. requerem mais ênfase em decisões técnicas. p. é um dos importantes desafios a superar. traumatizada pelo passado de forte veio patrimonialista e alto nível de cliente- lismo na condução dos serviços públicos. se o que se quer é produzir uma administração mais accountable. que prima por maior autonomia decisória e nas práticas de gestão dos administradores. p. com clareza desejável. não há. pois. 11). elevam a dificuldade em planejar o mé- dio e o longo prazo. muitas vezes. mantém as rotinas burocráticas exces- sivamente amarradas. com politização de escolhas que. 4). é indicativo disso. com efeitos contraproducentes nos processos decisórios 19. conjugado ao grande número de nomeações políticas. pois. pois fomentam estruturas organizacionais e ações administrativas desarticuladas. “(…) neutralidade. Como assinalou Gaetani. 2008. Em primeiro lugar. Esta questão é crucial nas três esferas da administração pública. O “aparelhamento” das administrações públicas. há uma estrutura partidária altamente fragmentada e uma estrutura federativa que não define. além de dificultar o planejamento de longo prazo das políticas. ainda. Reproduzem também o indesejável faccionalismo na administração. o uso que governadores e presidentes da República de fato fazem dessa franquia. mérito e profissionalismo nunca foram os traços dominantes do serviço público no Brasil” (2008.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 203 dificulta a coordenação das ações na esfera administrativa. pois o sistema de espólio da administração pública brasileira desarticula ou inibe a continuação dos projetos a cada nova eleição. Este. sobrepostas ou disfuncionais.

1995. Foram tímidos os avanços na criação de sistemas de motivação e progressão nas carreiras públicas que permitam ao gestor planejar sua progressão com base no desempenho e na definição de mecanismos mais efetivos de cobrança dos resultados. 2009. Espanha. Como ressaltado no Plano Diretor para a Reforma do Estado. para definir de forma clara os objetivos perseguidos por cada agência governamental e as metas a alcançar. relevante para explicar quão difícil é alterar o controle excessivo e contraproducente que rege a maior parte dos procedimentos administrativos das organizações esta- tais no Brasil. ao discutir a debilidade da estrutura de carreiras e dos critérios meritocráticos que deveriam regê-las. Noruega. p. p. Deriva daí “(…) a rigidez da estabilidade [do funcionalismo] e dos con- cursos. o formalismo do sistema de licitações. 39). é a desconfiança nos administradores públicos e a relutância em lhes delegar autoridade decisória com autonomia. gradualmente. tanto quanto a esfera institucional. Ver também Peters (2001. É sintomático que no caso brasileiro. corrupção e clientelismo. ver tabela 2 comparativa). A esfera da cultura é. 355). Itália.204 Volume 2 – Estado. responsabilização burocrática e controles por resultados é percebida pelas elites burocráticas e políticas como um processo de produção de ineficiências na gestão pública.21 20. na prática. Austrália. “A descentralização da gestão (…) visando a autonomia decisória. p.). há consequências nefastas que a seleção por “cargos em comissão” produz nessa racionalidade. p. “(…) o sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão” (BRASIL. p. Aliado a isso está uma esfera administrativa que perma- nece sob forte incidência dos interesses particularistas dos políticos. Aqui. 1995. A nova burocracia e suas instituições tornam-se consideravelmente arriscadas. com adaptações de Gaetani (2008). . Tal como frisou Rezende (2009. e o detalhismo do orçamento” (BRASIL. 354). “(…) a descentralização é quase sempre associa- da a efeitos não intencionais como corrupção. Somente com longo esforço e difíceis disputas políticas avan- çou-se. especialmente em contextos marcados por forte tradição de rent-seeking. Finlândia e Dinamarca França. Portugal e Brasil Fontes: Peters (1995). pois amarra e desincentiva a ino- vação. marcado por forte relação entre a esfera política e administrativa. Nova Zelância e Canadá Estados Unidos Baixa confiança nos indivíduos Suécia. aqui. quando isso é possível.” 21. Há. bem como ineficiência fiscal” (REZENDE. 38. A cultura regulatória é inibi- dora da difusão da cultura da aprendizagem. novamente.20 TABELA 2 Cultura política e confiança Alta confiança no governo Baixa confiança no governo Alta confiança nos indivíduos Reino Unido. novamente pela lógica patrimonialista que historicamente acompanha o país. a conjugação de uma tradição histórica com alta propensão regulatória e um padrão de sociabilidade que deposita pouca confiança nas pessoas. Instituições e Democracia: democracia e na obtenção de resultados. clientelismo e uso indevido dos recursos públicos. 155 et seq. O resultado.

é necessário aprofundar a cultura da responsabilização no servi- ço público. . mas reforçam as estruturas de poder preexistentes àqueles arranjos. O fato de os processos decisórios no Brasil incorporarem com crescente entusiasmo a participação social. pode-se reviver. de transformações específicas. que utiliza o discurso da participação e o direito ao controle social da implementação das 22. No âmbito da primeira. seja na cultura administrativa seja na cultura participativa da sociedade. sem dúvida foi ingrediente indis- pensável às mudanças na gestão pública que se observam ao longo das últimas duas décadas. Do contrário. transparência na sua ação e arcabouço legal mais ágil. não rivais. já foi mencionada a necessidade de avançar na profissionalização do serviço público em bases meritocráticas e competitivas. 360). que nasceu ou se renovou em todo o mundo a partir dos anos 1980. 2005. em termos de controle versus autonomia. p. segundo a qual falta de clareza e anonimato são inimigos da accountability.Accountability e Controle Social na Administração Pública Federal 205 O processo de ampliação da participação e do controle social da admi- nistração avançou bastante nesta primeira década do século XXI. Concomitante a esse processo. em novas bases. A antiga observação de Woodrow Wilson. Se ele for dividido. como são os conse- lhos e as conferências.22 A questão. de outro. é necessário refinar o modo como ele se exerce. carece. Não há perigo no poder. Ao lado dela. e se for obscurecido.” (WILSON. Daí ser necessário introduzir mecanismos de responsabilização e novas formas de controle democrático que. para o homem merecedor de elogio ou condenação. mantenham o controle da ação e inibam o desenvolvimento de uma cultura de aversão ao risco de inovar. um dos pontos cruciais sobre os quais se debruçar deve ser a implementação de mecanismos que evitem o controle da agenda por parte do governo e. Quanto aos atuais processos decisórios participativos. pior. no caso de boa ou má administração. desde que ele não seja irresponsável. Ambas demandam esforços de médio e longo pra- zos. O desenvolvimento de instrumentos de controle in- terno é conquista essencial à democracia e à consolidação do Estado republicano. se. Mas se ele for localizado em chefes de departamentos e de divisões. a seleção dos grupos representados por critérios que não ampliam a participação. Entretanto. não pode ser tratada esquematicamente. ao mesmo tempo. a demandada autonomia dos gestores só pode ser compatível com o aumento de sua responsividade e respon- sabilidade frente à sociedade civil. O ativismo social fomentado pela nova ideologia participativa. facilmente. por um lado. se obscurece. o Estado corporativo. contudo. que deve vir combinada com mais atribuição de responsabilidades ao gestor. desenhando formas colaborativas mais adequadas para tornar controladores e gestores parceiros na ação pública. é facilmente observado e responsabilizado. é ainda útil para pensar a redefinição da gestão pública brasileira contemporânea: “A atenção pública deve ser dirigida. representa ino- vação que se tornou modelo para outros países – e cujas implicações para a democracia ainda estão por ser devidamente analisadas –. entregue em parcelas a muitos. que evite desincentivos à inovação. é tornado irresponsável.

assim. reduz-se o gap entre as decisões tomadas pelas elites decisórias e pelos demais cidadãos. como a assunção positivista a entende. 214-271). seja das lideranças. a informação técnica. Permite-se. hoje absoluta minoria. Ao permitir a incorporação de novos atores. Caso tão mais grave diante do enorme número de assentos que ocupam nesses colegiados dada a multiplicidade de conselhos seto- riais de políticas públicas. não opera no vazio. nos três níveis de governo. à guisa de conclusão. maximizando seu efeito potencial sobre a produção de novos con- sensos cognitivos fomentadores de rumos alternativos para a forma de conduzir a gestão e implementar as políticas e sobre as próprias prioridades e os objetivos das políticas públicas. essas políticas incorporam sentidos e significados particulares que estão arraigados nos pressupostos não revelados dos seus formuladores. A ampliação dos controles e da participação democrática na administração in- centiva a ação colaborativa de diferentes atores na discussão das questões e polí- ticas públicas.206 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia decisões como recursos apenas para legitimar decisões previamente concentradas e concertadas pelas elites decisórias. Ademais. na capacidade de inovar nas próprias policies. a esfera das lutas simbólicas pela representação de visões de mundo mais ou menos legítimas (BOURDIEU. Neste sen- tido. ressalta-se mais um. capítulo 4. travestidos na roupagem do julgamento e da avaliação técnicos. a maior parte das quais continua alheia ao processo de deci- são. Referindo-se particularmente ao caso dos conselhos setoriais federais. controle e avaliação das políticas públicas no Brasil. em decorrência disso. que resistem a abandonar seus postos. Ao lado dos diferen- tes aspectos abordados neste texto. 2008. A informação técnica é julgada. . excluídos até então da esfera po- lítica e administrativa. [outro problema] é a baixa rotatividade dos representantes junto aos conselhos. contudo. seja dos movimentos e organizações sociais. interpretada e disputada no mundo social da política. o capítulo 16 deste livro – volume 3 desta co- letânea – ressalta problema similar: “(…) os movimentos. 2009. tende-se a reproduzir um circulo vicioso: são exatamente os segmentos já mais organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaços dessa esfera pública – não se sabe se estatal ou não estatal – o que certamente traz consigo determinados traços que devem ser levados em conta”. FISHER. amplia-se o universo das crenças e ideologias que competem para legitimar novos modelos de ação pública e estatal. revitalizar o universo da política e torná-la uma esfera menos moldada pela influência desigual de pressupostos ideológicos ou interesses políticos e econômicos de elites restritas. também. por indispensável que seja na definição dos rumos das ações e políticas públicas. Neste caso. Como ressal- tou Fisher (2009). p.23 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Os problemas e riscos presentes nas novas formas de exercício do controle social sobre a administração não devem ofuscar a sua relevância. que se apresentam. que é. As potencialidades da ação colaborativa que envolva forte articulação com a sociedade e permitam novos sujeitos coletivos entrarem no espaço discursivo estão em transformar o modo como o mundo é conhecido e representado socialmente e. ou as organizações da sociedade mais frágeis apresentam enorme resistência a participar dos conselhos por temerem a cooptação do Estado e/ou a perda de sua identidade ou “pureza” frente a ele. 23.

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consequentemente. contudo. na Suécia. Ressalte-se. que passaram por um processo de redemocratização e. a implantação das ouvidorias públicas se deu bem mais tardiamente. na Bolívia em 1994. Na América Latina. especialmente em países como o Brasil. na Costa Rica. no México em 1990. cuja atribuição era vigiar a execução das ordens e leis emanadas do monarca. no Peru e na Argentina em 1993. especialmente após as reformas ad- ministrativas ocorridas nesse país em 1915 e em 1967. quando a figura do supremo represen- tante do rei. CAPÍTULO 6 OUVIDORIAS PÚBLICAS E DEMOCRACIA 1 INTRODUÇÃO Muito embora o tema ouvidoria pública seja hoje recorrente na agenda de discus- sões de diversos segmentos sociais. na Nicarágua em 1995. Ao longo do século XX. 2000b). O que é marcante no debate atual. na Guatemala em 1985. registra-se o aparecimento do instituto em Porto Rico em 1977. Os primeiros registros históricos da ouvidoria pública remontam aos fins do século XVIII e início do XIX. foi transmutada para a de mandatário do parlamento. Esse contexto repercute na exigência de um modelo de organização estatal que seja não apenas transparente e aberto à participação dos cidadãos. mas também promotor de um sentido coletivo de cidadania. no Paraguai e em Honduras em 1992. Assim. sua origem data de cerca de dois séculos. que a positivação legal do instituto do ombudsman se deu mais precisamente na Constituição sueca em 5 de junho de 1809. em El Salvador e na Colôm- bia em 1991. com a nova fun- ção de controlar em nome próprio a administração e a justiça (GOMES. um ligado aos assuntos judiciários e militares e um ligado às matérias cíveis. é que o instituto tem adquirido outros contornos. que resultaram em um modelo no qual as atribuições eram repartidas entre três ombudsmen – um res- ponsável por questões ligadas ao bem-estar do administrado. diversos outros países instituíram a figura do ombudsman. seguindo os passos da Suécia. orien- tado para a valorização da dignidade humana e o fortalecimento dos vínculos de solidariedade. o instituto não é tão novo quanto parece: ao contrário. estão consolidando os pilares de um novo pacto social. na Venezuela . todavia.

no Brasil. figuravam a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) no 78. que pleiteava a criação de uma procuradoria-geral do povo para defender os direitos fundamentais dos cidadãos. é criado o primeiro cargo de ouvidor geral público do Brasil – ainda que a efi- cácia da iniciativa não tenha sido verificada de pronto – por meio do Decreto no 92.212 Volume 2 – Estado. pois. na medida em que a ouvidoria pública pressupõe plenitude de direitos civis e polí- ticos em um ambiente democrático. de 1986. 2o). o decreto foi revogado antes mesmo de ter sido posto em prática. e o proje- to do senador Marco Maciel que preconizavam a criação de um cargo nos moldes clássicos de ombudsman. o projeto dos deputados Ney Lopes e Jonathan Nunes. cabendo-lhe zelar pela boa administração dos serviços previdenciários e sugerir medidas com esse objetivo” (Art. Gomes (2000b) noticia que. queixas e denúncias dos usu- ários do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social. concomitantemente ao início do processo de redemocratização do país e na esteira da crise de legitimidade política vivida pelo regime militar. Ao longo da década de 1970 foram produzidos diversos textos defendendo a criação e a efetiva implantação do instituto. por meio do Decreto no 50. Em um cenário socioeconômico conturbado e carente de legitimação. mas o cenário político não dava margem a inovações dessa natureza. mas foram rejeitados. Entre as medidas que então começam a ser propostas e que se relacionam mais estritamente ao instituto do ombudsman.700.1a quem seriam destinadas “as informações. novamente. sendo an- terior. Entretanto. a primeira iniciativa voltada para a criação de algo próximo de uma ouvidoria pública data de 1823. Todavia. o que só pôde ser verificado nos países do subcontinente a partir das duas últimas décadas do século XX. surgem alguns movimentos reivindicando participação social no poder público. foi criado o cargo de ombudsman na Comissão de Valores Mobiliários. Destaca-se ainda. como as organizações de bairro e o próprio movimento sin- dical. o qual.533. de 1967. nesse período o Decreto no 215. de maio de 1986. orientadas à participação e ao controle social da administração pública pelos cidadãos. quando. No decurso da década de 1980. na estrutura do Império. pretendeu-se a criação de um instituto assemelhado ao do ombudsman. a proposta do senador Luiz Cavalcanti. que determinava a implementação do projeto-piloto de implantação da Ouvidoria Municipal de Curitiba. 2006). . nem chegou a ser preenchido. Esse projeto estabelecia. 1. por meio do Decreto-Lei no 200. à Constituição do Império. que instituiu o cargo de ouvidor geral da Previdência Social. em 1961. E nem poderia ser diferente. Instituições e Democracia: democracia em 1997 e no Equador em 1998 (SILVA. Na década seguinte. o tema só começou a ser efe- tivamente discutido a partir do terceiro quartel do século XX. um “juízo do povo”.

por exemplo. o autor destacava a importância do desenvolvimento de novos mecanismos de democracia direta. na leitura do autor. com isso. pros- seguia. pelos quais o governo poderia .Ouvidorias Públicas e Democracia 213 Por fim. 1o. p. A partir desta reflexão. 3o. p. anos mais tarde. em seu Art. 80 et. que a experiência constituinte no país estabeleceu condições para o enfrentamento de questões que.) afirmou que parte dos esforços deveria se dirigir ao enfrentamento da “crise da democracia” que. de modo a reafirmar a autoridade do Estado para que ele pudesse reagir “às influências que. o flanqueiam por completo” (GIDDENS. de 15 de dezembro de 1986. 82). a edição de lei ordinária para tratar especificamente das reclamações dos cidadãos “relativas à prestação de serviços públicos”. entendida “no sentido da delegação de poder de cima para baixo. sem preconceitos de origem. de outro modo. baseado nas seguintes características: descentralização. II) e o pluralismo político (Art. pelo Decreto no 93. por sua vez. decorria de ela “não ser suficientemente democrática”. inciso. Além disso. idade e quaisquer formas de discriminação (Artigo 3o. raça. os princípios da unipessoalidade e da publicidade. seq. 37. deixando de observar. Sob este novo modelo. os princípios da impessoalidade e da publicidade nos atos emanados da administração pública e previu. p. mas também uma delegação de poder para cima”. erros e omissões na Administração Federal”. A renovação da esfera pública. renovação da esfera pública e participação direta e ativa dos cidadãos. a Constituição ampliou sensivelmente as formas de controle e participação social (GOMES. a Constitui- ção consagrou. assim como do fortalecimento dos já existentes. Giddens (2001. tendo como fundamentos: a dignidade da pessoa humana (Art. 2000b. Na onda de debates sobre reforma do Estado desenca- deada nos anos 1990. a descentralização de poder havia se tornado um imperativo frente à “demanda por autonomia individual e a emergência de uma cidadania reflexiva”. sexo. O processo de redemocratização culmina com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Entretanto. 27. seria alcançada com maiores níveis de transparência e eficiência administrativa. e como objetivos: a construção de uma sociedade livre. 1o. Todavia. a cidadania (Art. 76). inciso IV). Por fim. 2001. no § 3o do mesmo Art. destaca-se também a criação. Giddens propôs um novo modelo para o Estado. ela deveria ocorrer no âmbito de um processo de “dupla democratização”. inciso V). esse instituto foi criado na contramão de toda a experiência internacional sobre o tema. cor. Vê-se. 1o. inciso I) e a promoção do bem de todos. bem como de disciplinar as regras de elegibilidade para o cargo ou os limites de atua- ção do ouvidor. Na visão do autor. passariam a ser centrais nas sociedades ocidentais. que instituiu um novo paradigma democrático. inciso III). justa e solidária (Art.714. de um instituto para “a defesa de direitos do cidadão contra abusos. entre outros. dupla democratização.

impessoalidade.043 dessas instituições. acesso à administração e promoção da democracia”. conforme tabela 1. não sendo apenas um canal inerte entre o cidadão e a administração pública”. exis- tindo hoje um total de 1. p. a ouvidoria pública é . Além desse objetivo primeiro. entende-se por ouvidoria um instrumento que visa à con- cretização dos preceitos constitucionais que regem a administração pública – legalidade. Em decorrência da sua função e de seus objetivos. mas tendo também por competência a valorização e a defesa dos direitos humanos à promoção da ética e da inclusão social (BRASIL. 144). há consenso de que “a ouvidoria pública busca atuar como mediador entre o Estado e a sociedade. o fato é que na realidade de países como o Brasil. Instituições e Democracia: democracia “restabelecer contato mais direto com os cidadãos. a fim de que tais preceitos se tornem. Hoje. a partir da reconstru- ção da confiança e do respeito entre os cidadãos e entre estes e o Estado. 2009b). reparação do dano.214 Volume 2 – Estado. TABELA 1 Ouvidorias públicas no Brasil – 20091 Esfera de governo Quantidade Poder Executivo federal 151 Ouvidorias-Gerais dos estados 21 Ouvidorias estaduais 470 Ouvidoria-Geral do Distrito Federal 1 Governo do Distrito Federal 54 Ouvidorias municipais 255 Ouvidorias de polícia 17 Poder Judiciário 60 Ouvidorias do Poder Legislativo 14 Total 1. e os cidadãos com o governo”. Com o notável processo de difusão dessas instituições. moralidade. As ouvidorias públicas se tornaram realidade no Brasil após a CF/88. e em caráter mais amplo. “eixos norteadores da prestação de serviços públicos” (LYRA. Nota: 1 Estimativa de outubro de 2009. Embora as ouvidorias públicas dialoguem bastante com o último aspecto da leitu- ra de Giddens. 2004b. já se alcançou cer- to consenso acerca do conceito e das características e atribuições principais de uma ouvidoria. Além destas. na prática.043 Fonte: Ouvidoria-Geral da União. são atribuições principais de uma ouvidoria pública: “indução de mudança. essas instituições podem ainda contribuir para a própria consolidação de um sentido coletivo de cidadania. publicidade e eficiência –. que enfrentaram processos de redemocratização.

introduzido expressamente no texto constitucional pela reforma administrativa (Emenda Constitucional no 19/1998). Ibidem.3 quais sejam.).6 Os instrumentos de consulta popular permitem que os cidadãos expressem diretamente seus anseios e suas posições em relação a temas que afetam o interes- se coletivo. operam pela mudança da cultura política. 5. do meio ambiente. dependendo. de sua autoridade moral. Definido por Lyra como característica intrínseca da ouvidoria.2 magistratura da persuasão. p. 2004b. o Brasil vem produzindo di- versas experiências inclusivas. 2. ii) Assistência Social (Art. A Constituição Federal de 1988 fez referências aos conselhos em algumas áreas: i) Seguridade Social (Art. 2004b. referendo. 204). . desvinculação do poder institucional. p. que se tornou mundialmente conhecido a partir da experiência de Porto Alegre. ao introduzir mecanismos de participação na gestão pública (LYRA. efetividade dos serviços das ouvidorias públicas e autonomia dessas instituições. mas sim à sua operacionalização. adolescentes e idosos (Art. desvinculação política e mandato a atribuições específicas” (LYRA. ii) o orçamento participativo. Constituição Federal de 1988. e iii) crianças. 2 A OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSÃO E CONTROLE SOCIAL Embora inclusão seja um termo muito amplo. da adolescência. mas correspondem à mais bem acabada expressão do princípio da participação do usu- ário na administração pública. bem como à consolidação de valores democráticos e à ampliação da cidadania.4 iii) os Conselhos Gestores e de Fiscalização de Políticas Públicas. de acordo com suas necessidades e prioridades. incisos I e II. como o da saúde. as quais não foram expressamente previstas na Constituição. assim. 128 et. todas elas legatárias dos princípios participativos ins- critos na Constituição Federal de 1988. da criança. O orçamento participativo. a partir de medidas que visam à equalização das relações sociais. Art. de assistência social. Art. permite que os cidadãos opinem sobre o uso e destino de parcela substancial do orçamento público.Ouvidorias Públicas e Democracia 215 caracterizada pela “unipessoalidade. II e III. 37. 227). plebiscito e iniciativa popular de lei. incisos I. promoção da ética. Os conselhos gestores e fiscalizadores de políticas públicas. 4. p. 5 e iv) as ouvidorias. incluindo: inclusão e controle social. Este texto tem por objetivo analisar algumas questões consideradas sensíveis nesse processo. pode-se dizer que a promoção de po- líticas públicas inclusivas tem como eixo norteador a melhoria das condições de vida para a população. por se tratar de órgão que não tem poderes adminis- trativos. perfil do ouvidor público. Assim. inciso XII. § 3o. 6. Lyra (2004a. Constituição Federal de 1988. 119-121) destaca quatro dessas experiências como principais: i) as consultas populares previstas na CF/88. seq. 14. Ao longo de sua história democrática recente. 121). a título de exemplo. Art. o impasse atual não mais diz respeito à instituição das ouvidorias e/ou à determinação de suas funções. entre tantos outros. 194). 29. 3.

mas tam- bém para a legitimidade da ação do Estado perante os cidadãos e para a própria efetividade das políticas públicas. tendo em vista que a sua atuação busca a um só tempo influir na qualidade da prestação dos serviços públicos e equalizar as relações entre cidadão e administração pública.216 Volume 2 – Estado. Gradativamente. como a Comissão de Ética Pública. p. os ouvidores têm visto acrescentar à sua função inicial do ombudsman o papel de mediador entre a orga- nização e a sociedade. p. essa visão realiza muito pouco do potencial democratizante das ouvidorias. De fato. Na atual modelagem organizacional da administração pública. prioridades e reivindicações de atores internos. de uma atuação que não é nem de dentro para fora nem de fora para dentro. “a preocupação com a ética pública se justifica por seus efeitos perversos que resultam da sua falta deixando de ser um problema moral e passando a ser uma ameaça à ordem econômica. as ouvidorias públicas surgem como lócus privilegiado de promoção da inclusão. mas apenas de dentro para dentro.) coexistem uma multiplicidade de órgãos com responsabilidade por zelar por es- sas normas. portanto. em uma ferramenta de controle social e de atendimen- to aos usuários dos serviços públicos. Além de anacrônica. dos Agentes Públicos da Presidência e Vice- Presidência e do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. entre outros. é comum que se atribua às ouvidorias o papel prioritário de captar e canalizar aspirações. regras de conduta e administração. A valorização da ética na administração pública é indispensável não apenas para o atendimento dos princípios constitucionais que a regulamentam. 10). onde se encontram valores. O olhar tem de se desviar para fora: a ouvidoria pública deve ser capaz de estabelecer o vínculo orgânico entre a administração pública e os diversos atores sociais com os quais ela interage. principalmente.. Transita em um eixo bem definido. 9) aponta que (. ajudando a reduzir insatisfações... Normas e entidades com responsabilidade que variam conforme a esfera . Além dos múltiplos instrumentos citados.. diz Soares. 3 A OUVIDORIA E A PROMOÇÃO DA ÉTICA Soares (2002. à organização administrativa e ao próprio Estado de Direito” (2002. Trata-se. Instituições e Democracia: democracia As ouvidorias públicas vêm se transformando em instrumento inovador de gestão e. Nessa trajetória. O ouvidor se depara em sua ação cotidiana com diversos instrumentos criados para a gestão da ética. o Código de Conduta da Alta Administração. Soares identifica que (.) a gestão da ética tem por objetivo estabelecer padrões éticos de conduta nas organizações de forma a não deixar dúvidas quanto à conduta esperada em situações específicas.

Estudos em sociologia do direito mostram que comportamentos éticos não se garantem necessariamente por meio de códigos de conduta. Assim. Contudo. que fomente a mudança da cultura.7 mas sim do tripé ética. dada a característica da unipessoalidade da ouvidoria. Sem embargo. capacidade de gestão e conhecimento jurídico e social. em que pese. Classificamos ética como fator subjetivo. cientificamente. no imaginário popular. É preciso ter em mente que o êxito de uma ouvidoria não depende exclusivamente da ética do seu ouvidor. são fatores críticos de sucesso. além de reunir outras virtudes que. É lugar-comum nesse debate a conclusão de que o ouvidor deve ter conduta ilibada. Além disso. em parte. é alta a percepção de ineficácia de tal modelo. 4 O OUVIDOR PÚBLICO Pensar as ouvidorias públicas tanto como instrumento de inclusão quanto como veículo para a valorização da ética leva a outra reflexão: quem deve ser o ouvidor. de fato. sob pena de as virtudes citadas acabarem minimizadas. o primeiro questionamento a ser feito refere-se ao porquê de tantos instrumentos e órgãos para tratar do mesmo assunto. imprescindível que o ouvidor seja “do- tado de estrutura e autoridade moral” (LYRA. confundin- do-se com a própria pessoa que exerce a função. dos valores e. debatidas nos encontros e seminá- rios promovidos por diversas instituições. p. é. 128). a seguir. 2004b. . ilustra essa estrutura de habilidades: 7. incongruente e descoordenado (2002.Ouvidorias Públicas e Democracia 217 de poder e o nível de governo. além das discussões em revistas especiali- zadas que tratam do tema “ouvidorias”. ser ético. Esse movimento interno nas pessoas na busca da mudança se dará se o ouvi- dor agir no sentido de reconstruir e garantir valores éticos no trato cotidiano com pessoas. consequentemente. isso ocorre pelo anseio social em ter interlocutores éticos e justos. sensível às demandas sociais. complexo. 9-10). a ética é subjetiva. Se o aspecto subjetivo do ouvidor é o mais lembrado. sem sombra de dúvida. já se ter alcançado uma caracterização objetiva do que seja ético. na ação cotidiana. tendo em vista que. em que pese a relevância de se enfatizar o caráter moral. O grande desafio posto às ouvidorias públicas é estimular esse movimento interno nas pessoas. e quais as características e habilidades requeridas para o exercício dessa atividade em sua plenitude? Tais questões têm sido. buscando demonstrar o valor do coletivo. sobretudo em um país que assiste a acirrados debates sobre corrupção na gestão. em larga medida. p. do cooperativo e do solidário. restrições de direitos ou punições de desvios. A figura 1. isso não pode ocorrer em detri- mento de uma discussão mais profunda sobre os aspectos objetivos que compõem o sustentáculo de uma ouvidoria – a capacidade de gestão e conhecimento jurí- dico e social –. A ética vai se impor mais por um movimento interno das pessoas do que por meio de regras ou instrumentos de trabalho. recursos em geral e coisas.

o ou- vidor deve ser despido de preconceitos e atuar como um cidadão ativo e disposto a participar da consolidação do Estado democrático de direito. que colabora com a execução do plano de ação institucional. na figura do ombudsman. sem condições de propor mudanças na gestão dos serviços públicos ou particulares. Diante disso. Nesse sentido. a legitimidade da atuação do ouvidor se vincula à realização da missão e da visão estratégica da organização. é fundamental ressaltar que um ouvidor deve possuir uma visão global do sistema jurídico. A figura 2 ilustra essa posição singular ocupada pelas ouvidorias. o ouvidor deve estar atento à sociedade que o cerca. diante de caso concreto. interpretá-lo e encaminhá-lo com base na Constituição e na legislação vigente.218 Volume 2 – Estado. No que diz respeito ao conhecimento jurídico. para não se transformar em simples receptor de queixas e reivindicações da sociedade. Em relação à capacidade de gestão. Vivemos em um país de dimensão continental e imensas diferenças sociais. a ouvidoria constitui um subsiste- ma organizacional. geradas ou pela localização geográfica ou pela condição socioeconômica. já demonstrava a necessidade de o ouvi- dor ter de submeter-se à capacitação na área de gestão. Sob este aspecto. é importante que o ouvidor entenda que as ouvidorias fazem parte de sistemas complexos cuja integridade ajuda a promover na medida em que potencializam o exercício dos controles externos e social. Por outro lado. . vale destacar que a origem escandinava da ouvidoria. dispondo de capacidade de. Além disso. Instituições e Democracia: democracia FIGURA 1 Habilidades do ouvidor Ouvidor Aspectos Aspectos objetivos subjetivos Capacidade Conhecimento Ética de gestão jurídico Fonte e elaboração próprias.

que en- tenda a organização como um conjunto de macrodimensões interligadas. quer recebendo maior parcela de poder. por consequência. Porém não basta que o ouvidor atue reativamente. ser um profissional com visão sistêmica. O ouvidor. inter- dependentes e que devem funcionar de maneira harmônica. o qual se refere a um elemento central na cadeia do processo decisório e. É necessário que ele par- ticipe da cadeia decisória. concebido como facilitador e principal responsável pela mediação entre as necessidades indi- viduais ou coletivas na sociedade e as estruturas de poder das organizações. Assim. Aqui reside a essência do conceito contemporâneo de ouvidoria. O ouvidor deve. quer conquis- tando-as mediante atuação transformadora no cotidiano organizacional. Por conse- guinte. além de resolver atender às demandas. é importante que o ouvidor apresente capacidade de escuta e de se colocar no lugar do outro – tanto o cidadão que reclama quanto o gestor –. sabendo auxiliar as partes em conflito existente ou . assuma maiores parcelas de poder e atue no processo de construção dos valores. portanto. há de integrar essas estruturas.Ouvidorias Públicas e Democracia 219 FIGURA 2 Visão da ouvidoria como subsistema organizacional Dimensão operacional Estrutura Sistemas de controle externo Dimensão externa Dimensão estratégica Ouvidoria Controle Tarefas Estrutura de social informações e processo decisório Subsistema da organização Sistemas de recompensas Pessoas Fonte e elaboração próprias. na estrutura de poder organizacional. Para tanto. caberá ao ouvidor sugerir mudan- ças ou ajustes no modelo de gestão. deve perceber as demandas como um desajuste entre as diversas macrodimensões ou como a incompatibilidade de um modelo de gestão com a tarefa institucional. além de ter habilidades de mediação.

a função tem definição teleológica: a função da ouvidoria é aquela que efetivamente se atribui a ela. a defesa do cidadão e o controle da administração pública. Um ouvidor sem habilidade para negociação e mediação “soluciona” um conflito gerando outro ou fomentando ressentimentos que. a repercussão que a ação da ouvidoria projeta sobre a estrutura social. ten- do o seu titular uma formação jurídica. Partindo de sua experiência como primeiro ouvidor público do Brasil. dividiu a ação dos ouvidores em duas categorias. mais tarde. Nesse sentido. vislum- bram-se dois conjuntos de situações: i) aqueles em que o efeito último é voltado para a defesa da instituição. mostrando como aferir a efetividade social das práticas das ouvidorias públicas no Brasil. Nesse aspecto. No primeiro. servindo de ponte entre a reclamação do cidadão e o núcleo de decisão política e têm atuação estrutural e poderes vinculativos. a função tem definição positiva. Todos esses aspectos devem ser acompanhados da habilidade de produzir e gerir informações. Gomes (2006) propôs uma reflexão sobre avaliação das práticas dos ouvidores públicos. não havendo informações e metodologias que permitam essa mensuração. a efetividade da ouvidoria será decorrente de seu efeito na realidade social. o que permite classificar as ouvidorias entre as que: i) criam espaços institucionais de participação. que se traduz na capacidade de elaborar relatórios que pri- mem pela análise qualitativa e por transparência e publicidade dessas informa- ções. o conhecimento de gestão pode ser de suma importância para que o ouvidor ajude a melhorar a gestão pública. Gomes enxergava dois cenários. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade formal concentram mais suas ações no controle das relações legais e contratuais. Na segunda categoria. Muitas vezes a falta de habilidade de mediação pode comprometer todo o mandato de um ouvidor. ou seja. “racionalidade”. o efeito do efeito. Na categoria “função”. No terceiro. Instituições e Democracia: democracia latente a alcançarem uma composição. e ii) aqueles em que o efeito último é a defesa do cida- dão. a análise da efetividade da ouvidoria pública ainda é uma questão em aberto. Um presidido por uma racionalidade formal: típica do direito. 5 MEDINDO A EFETIVIDADE DA OUVIDORIA Todas as questões abordadas até agora vão ao encontro de um debate sobre efeti- vidade. científica e basea- da na previsibilidade. No segundo. Aqui.220 Volume 2 – Estado. Dessa forma. e ii) têm atuação pontual e poderes opinativos. ou seja. instigar e orientar futuras análises sobre a efetividade da ouvidoria. resultarão em novos conflitos. cabe aqui uma reflexão no sentido de provocar. a função é definida segundo a mecânica do trabalho do ouvidor. Para tanto. O outro cenário é presidido por uma . aqui entendida como a capacidade de intervir e mudar a realidade social. No entanto. Gomes (2006) destacou três cenários.

.8% e uma credibilidade e confiança de 87%. a Ouvidoria do Ipea apresentou uma visibilidade de 94. a credibilidade da Ouvidoria do Ipea é elevada tendo em vista que 95% dos que responderam à avaliação disseram que recorreriam à ouvidoria novamente. O que vai importar na realidade é a “tendência” de ação que o sistema irá apresentar a partir de um diagnóstico. flexíveis. servindo de anteparo às mazelas da instituição. 80% responderam que o tempo foi curto e normal contra 100% em 2007. Seriam ouvidorias sem acesso direto ao centro de poder decisório.24%. O relatório aponta que embora existam espaços para aperfeiço- amento. no que se refere à qualidade no atendimento – excelente e bom – foi de 88. Todo e qualquer tipo de organização irá mesclar essas características ou funções. De outro lado. Além das categorias citadas. é possível avaliar a efetividade da ouvidoria a partir da satisfação e da credibilidade de que ela desfruta perante os cidadãos. Assim. fazendo que os reclamos do cidadão sejam levados de forma ágil ao centro do processo decisório. tendo na realidade o seu referente objetivo. esse indicador era de 88. As ouvidorias também estão condicionadas a esse tipo de ambientação. porque as ins- tituições não são sistemas fechados e. contra 88. os mode- los de gestão de ouvidorias podem ser classificados em dois tipos: reativas – aque- las que só agem depois de provocadas. associar pesquisa 8. percebe-se. Por estas. o dano. como forma de avaliar a efetividade das ouvidorias públicas: estrutura e sistema. a categoria “sistema” também se mostra relevante. Acrescentaremos às reflexões de Gomes mais duas categorias. as ouvidorias públicas gravitariam em um contínuo entre a defesa da instituição e a defesa do cidadão. de um lado. perce- bem-se ouvidorias com estrutura com tendência orgânica. apresentando sugestões de correção de rumo e evitando. A perda de efetividade em relação ao tempo de atendimento é detalhada no relatório mencionado. A título de ilustração. Quanto ao tempo de atendimento. como os representados por essas cate- gorias. Essas categorias nos permitem avaliar com clareza e com base na realidade se a ouvidoria possui resolubilidade ou simplesmente serve para legitimar as mazelas da instituição. influenciando-o e sendo por ele influenciado. atuam junto ao núcleo de poder da organização. em 2008. foram observados que o nível de satisfação dos usuários da Ouvidoria do Ipea.Ouvidorias Públicas e Democracia 221 racionalidade material. Na avaliação de 2007.8 Em suma.24% em 2007.34%. É claro que na realidade não existem modelos ideais nem puros. o que pode ser apurado por meio de pesquisas dirigidas. amortecendo os reclames dos cidadãos. Dessa forma. Na categoria “estrutura”. Já em relação à visibilidade. tendo como desvantagem que o prejuízo social já ocorreu – e proativas –atentas às múltiplas relações institucionais e com visão sistêmica. a Ouvidoria do Ipea realiza anualmente duas pesquisas: uma de satisfação – público externo e interno – e outra de visibilidade – público interno – com o intuito de verificar sua efetividade. Por sua vez. ouvidorias com estrutura burocrática – meca- nicista. as quais impedem que as demandas fluam com a rapidez e a intensidade da indignação do cidadão. portanto. mantêm inúmeras relações com o ambiente externo. em pesquisa realizada com seu público interno. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade material buscam a equidade social e têm como norte os princípios da moralidade e da economicidade. portanto.

na atualidade. a partir das características da ouvidoria aqui apresentadas. é o grau de autonomia das ouvidorias públicas. como forma de equilíbrio de poder entre o ouvidor e o titular da . e iii) autonomia reduzida em face da natureza do cargo. FIGURA 3 Contínuo de resolubilidade e atendimento ao cidadão Defesa da instituição Defesa do cidadão Função a) Manutenção do status a) Efeito na realidade social a) Teleologia b) Defesa da instituição b) Defesa do cidadão c) Poderes opinativos b) Positiva c) Poderes vinculativos c) Mecânica Formal – ações concentradas no controle. 6 A AUTONOMIA DA OUVIDORIA PÚBLICA Um último aspecto a ser considerado. nas relações Material – ênfase na equidade Racionalidade social – guiadas por valores legais Mecanicista Estrutura Orgânica Reativas Sistema Proativas Fonte e elaboração próprias. a cidadania e a democracia. De fato. Instituições e Democracia: democracia de campo com diagnóstico organizacional. a ouvidoria não se transforma em instrumento de mudança. parece ser uma estratégia promissora para avaliar a tendência do modelo de gestão e sua efetividade. A figura 3 apresenta uma síntese de como as variáveis podem ser avaliadas em um contínuo que varia da defesa da instituição à defesa do cidadão. ii) seleção por nomeação. Sem autonomia. Gomes (2000a) identifica três características das ouvidorias públicas. a participação do usuário na administração fica drasticamente reduzida e. a relação de poder entre o ouvidor e o titular da instituição que fis- caliza é fator crítico de sucesso para suas atribuições. que também se relaciona com o debate sobre efetividade. Não é por outra razão que Lyra (2008) considera básicos para o exercício pleno da atividade de ouvidor os seguintes requisitos: • Atribuição de mandato e escolha do ouvidor por um colegiado indepen- dente. que reforçam a necessidade de reflexão sobre o tema: i) nível hierárquico inferior.222 Volume 2 – Estado. com ela.

Ouvidorias Públicas e Democracia 223 instituição fiscalizada. Espera-se que este texto contribua para a construção e o forta- lecimento de ouvidorias públicas. social e politicamente. a adequação do perfil e das habilidades do ouvidor público. • Autonomia financeira. as ou- vidorias ajudam a equalizar relações sociais e a ampliar o controle e a fiscalização direta da sociedade sobre o poder público. este texto procurou demonstrar que a plena efetividade desse instrumento depende do atendimento a uma série de requisitos. Viabilizando o acesso dos cidadãos à gestão pú- blica e servindo como força indutora de mudanças em seu funcionamento. muitas vezes sem mandato. pode-se ainda garantir a am- pliação da autonomia às atividades do ouvidor. por meio de emendas constitucionais no âmbito federal e es- tadual. Além de mapear essas relações. Esse requisito é um dos mais críticos no sistema de ouvidorias públicas no Brasil. • Publicação de forma transparente dos relatórios da ouvidoria. . bem como influencie a melhoria da qualidade da democracia no Brasil. • Capacidade de representar contra ilegalidade. entre outras. as advocacias. de forma a garantir meios materiais e recursos humanos necessários ao seu funcionamento. de forma a evitar possíveis retaliações. dotando-as de garantias de autonomia e independência. Além dos requisitos apresentados por Lyra. sob pena de responsabilidade. A valorização da ética. cuja característica é a nomeação do ou- vidor pelo titular da instituição fiscalizada. Caberia também avaliar a criação de lei para regulação de suas atividades nos moldes que dispõem as defensorias públicas. 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS A ouvidoria pública juntamente a outros instrumentos de participação cidadã previstos na CF/88 são instrumentos promissores na construção de um país mais inclusivo. • Garantia de sigilo ou confidencialidade aos usuários da ouvidoria. as procuradorias. • Garantia de que o gestor responderá em prazo curto à interpelação do ouvidor. • Acesso a informações do órgão em caráter prioritário e em regime de urgência. com a constitucionalização das ouvidorias públicas. a clareza de critérios para a avaliação da efetividade do trabalho do ouvidor e a autonomia da ouvidoria pública são aspectos essenciais. omissão ou abuso de poder.

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Seção IIb Dilemas e desafios: novas direções para o debate sobre as instituições democráticas brasileiras .

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O exercício do poder de que trata esse artigo remete tanto aos instrumen- tos de representação clássicos das democracias modernas como aos mecanismos de democracia direta (MDDs). Esta inovação. 2002). que o exerce por meio de representantes eleitos ou direta- mente”. Já no primeiro artigo. Entretanto. já se consolidaram no Brasil. ainda há um grande debate acerca das implicações dos MDDs nos sistemas políticos. O estudo demonstra ainda que . 2005). foram defini- dos novos parâmetros institucionais para o exercício da soberania no país. A possibilidade do exercício direto do poder pelo povo foi uma das maiores inovações do novo texto constitucional (BENEVIDES. Os avan- ços no sistema representativo vão desde a introdução das urnas eletrônicas nas eleições e ampliação de zonas eleitorais. Grande parte dos teóricos que defende seu uso sustenta a hipótese de que os MDDs aumentam o grau de responsiviness de um governo. Os efeitos positivos dos instrumentos representativos para o desen- volvimento e a sustentabilidade dos regimes democráticos já foram amplamente discutidos pela teoria política. mesmo vinte anos após sua criação. no entanto. 1984 apud ALTHMAN. cujo maior indicador é o direito ao voto para eleger representantes. a Carta Magna apresentou o modelo de democracia que deveria vigorar a partir de então. permanece pouco explorada na democracia brasileira. DONOVAN. No entanto. até as reformas no sistema de partidos. 1991). os mecanismos de democracia direta não se desenvolveram com o mesmo vigor ou não receberam a mesma atenção dedicada aos instrumentos re- presentativos. Os instrumentos de democracia representativa. pois fazem que os governantes antecipem resultados e tomem decisões políticas mais próximas da vontade popular (LIJPHART. CAPÍTULO 7 MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008 1 INTRODUÇÃO Quando a Constituição Federal de 1988 (CF/88) entrou em vigor. Um estudo empírico realizado nos Estados Unidos testou essa hipótese e con- cluiu que os estados norte-americanos que inseriram os MDDs em suas legislações apresentaram um incremento no nível de confiança da população nos governos e nas instituições políticas com relação aos estados que não preveem MDDs consti- tucionalmente (BOWLER. um misto de democracia representativa e direta: “todo o poder emana do povo.

iniciativa popular. Instituições e Democracia: democracia o uso dos MDDs acarretou um aumento nos níveis de eficácia interna da política – ou seja. Apresentam-se com essa finalidade. Quando essa consulta é posterior a qualquer desses atos.” 2. É importante notar que apesar de a Constituição Federal de 1988 ter criado. 3. conferências e comissões etc. Neste capítulo pretende-se discutir a forma como os instrumentos de democracia direta foram criados. a distinção entre plebiscito e referendo. 1994). Ambos permitem aos cidadãos decidir diretamente sobre algum tema relevante. por sua vez. que condiciona a atividade legislativa à decisão popular.referendo. Art.709/1998: “A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Depu- tados. seja ele de cunho legislativo. apresentaremos da- dos sobre a dinâmica do uso dos MDDs nos últimos anos no país. dados exploratórios importantes que nos apontam para algumas conclusões iniciais que podem con- tribuir para o desenvolvimento do tema no país. trata-se de um referendo.3 A pesquisa apresentada neste capítulo está dividida em três partes princi- pais.” . 141 oportunizam ao povo o exercício direto da soberania. Em seguida. Grande parte da pesquisa tem o caráter exploratório. BUTLER. e por fim. Constituição Federal de 1998. mediante a obtenção de um número mínimo de assinaturas. tais como conselhos gesto- res de políticas públicas. regulamentados. Por meio dele os cidadãos podem apresentar um projeto de lei ao Congresso Nacional.plebiscito. ou seja. podendo. com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. A iniciativa popular. e vêm sendo utilizados no Brasil nos últimos anos. Essas conclusões reforçam a tese de que o uso de MDDs tem uma influência positiva no sistema político. apenas aqueles especifica- dos no Art. entretanto. O Brasil. é marcada pela temporalidade e pelos efeitos dos MDDs no processo legislativo.2 Quando a consulta à população é anterior ao ato legislativo ou administrativo. mediante: I . administrativo ou constitucional. distribuído pelo menos por cinco Estados. no mínimo. 1991.230 Volume 2 – Estado. em termos ge- rais. A maior parte dos países utiliza. é um dos poucos países do mundo a utilizar duas terminologias para os MDDs de consulta. II . um por cento do eleitorado nacional. estamos diante de um plebiscito. RANNEY. com isso. serem considerados MDDs. apenas o termo referendo (BENEVIDES. subscrito por. neste caso.. os mecanismos de participação popular. anterior ao projeto de lei. ou ampliado. No Brasil. 14: “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto. definida pela Lei no 9. a percepção que o cidadão tem de sua capacidade de alterar a política – e de participação em processos eleitorais tradicionais. cujo efeito é aprovar ou rejeitar uma norma ou fragmento já discutido pelo legislativo. A primeira delas busca apresentar as principais correntes teóricas relativas ao tema dos MDDs. Art. retomaremos os dados históricos do processo de criação e regulamentação desses mecanismos. e. No Brasil os efeitos dos MDDs ainda são pouco conhecidos e debatidos pela teoria. nos termos da lei. 13 da Lei no 9. referendo e inicia- tiva popular. Chamaremos MDD de consulta os plebiscitos e referendos. com valor igual para todos. fase na qual foi realizada uma extensa 1. III .709/1998. quais sejam: plebiscito. é um MDD de proposição. por exemplo.

levando apenas o critério “função dos cidadãos” em consideração. ou seja. os resultados encontrados no Brasil ainda são insatisfatórios. e a importância de definir bem esse conceito fez que muitos teóricos se dedicassem a discutir amplamente o que é demo- cracia. ser democrático é sinônimo de ter legitimidade.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 231 coleta e organização de dados primários sobre o uso e a regulamentação dos MDDs no país. e ainda. O que divide os teóricos. Exatamente por isso. e dos relatórios dos debates ocorridos no Congresso sobre sua regulamentação. em 1988. 2 PERSPECTIVAS SOBRE MDDs NA TEORIA DEMOCRÁTICA CONTEMPORÂNEA A ideia da democracia como sistema político é uma das mais aceitas e difundidas da atualidade. Existem diversas classificações da teoria democrática na literatura. um sistema democrático é um sistema em que a população é que define seu próprio gover- no. relativos às comissões temáticas que foram decisivas para a criação dos MDDs. De um lado. De modo geral democracia significa governo do povo. 1992). no entanto. Com base nesses dados foi construído o principal argumen- to presente no texto. concluída em 1998. um dos pontos de maior divisão na teoria democrática é a visão da função do cidadão no sistema político. No entanto. no entanto. está o modelo representativo clássico de autores como Dahl (1971). mas da maneira pela qual a soberania popular deve ser exercida. mas é importante notar como as divi- sões teóricas geraram diferentes visões sobre a participação direta. demonstrados pela literatura internacional. Esse modelo ganhou destaque pelo conceito de Poliarquia (DAHL. apesar dos efeitos positivos que o uso dos MDDs acarreta. sobre o uso dos MDDs. qual melhor modelo de democracia. que nada mais é que um sistema no qual a tomada de decisão está baseada na livre concorrência e na participação da população em geral na eleição dos representantes eleitos. na seleção da “elite política” qualificada. 1971). podemos considerar as visões sobre o conceito de maneira dicotômica. Dito de outro modo. A principal base de dados foi composta pela análise de todos os projetos de convocação de MDDs de consulta e de proposição que tramitam ou tramitaram no Congresso Nacional entre 1988 a 2008. a pesquisa conta também com a análise de textos dos anais da Constituinte. mais exatamente. Do outro lado. Atualmente. ou seja. só na segunda metade do século XIX a palavra democracia adquiriu um sentido teórico e prático positivo (SARTORI. de que. está o modelo . democracia é hoje um conceito complexo que abarca diversas concepções. não é a diferente visão da função do sistema. tanto em termos de preferências políticas quanto dos próprios ocupantes do poder. Além disso. Não pretendemos aqui fazer uma revisão extensiva do conceito. Schumpeter (1961) e Bobbio (2002). baseado na distribuição do poder soberano da população entre os representantes democraticamente eleitos que representarão seus interesses. como nosso objetivo é discutir o uso dos MDDs.

1984. a possibilidade de tomada de decisão direta pela população não minimiza ou ameaça a função do parlamento. Além disso. Segundo Budge (1996). A maior parte dos autores que compartilha a visão da democracia represen- tativa clássica critica o uso dos MDDs. Entretanto. pois são inflexíveis e dificultam a modernização de conteú- dos políticos (COLOMBO. como mencionado. 1992. o principal argumento con- trário sugere que os MDDs são instrumentos que apenas consideram a opinião das maiorias. A existência desses mecanismos. esses estudos ainda não testaram suas hipóteses empiricamente e a comprovação dos efeitos negativos dos MDDs é contestada por muitos defensores da democracia participativa. 1998). assim como a participativa. PATEMAN. e portanto. . instrumentos que possibilitam que a população in- fluencie em questões estratégicas e relevantes. Instituições e Democracia: democracia participativo que prevê que.232 Volume 2 – Estado. Neste sentido. Budge sustenta que um sistema que une mecanismos de democracia representativa e democracia direta aumenta o grau de inclusão e participação coletiva no governo. 1998). que defende um modelo de democracia deliberativa. Antes. e que. prevê formas alternativas de aproximação da popula- ção com o governo. pelo contrário. a relação entre o Estado e a sociedade na arena política baseada exclusivamente na relação entre partidos políticos e repre- sentantes eleitos é problemática. muitos autores apontam para as debilidades do modelo representativo. tanto no que diz res- peito ao uso dos próprios MDDs como nas instâncias tradicionais democráticas. está focada no processo de deliberação sobre a política (HABERMAS. tem influências positivas na percepção da população de sua proximidade com o governo e gera um aumento na confiança nas instituições de um modo geral. 1978). no entanto. Outros autores sugerem que os instrumentos de democracia direta são inadequados para a tomada de decisões políticas complexas. Para a autora. inviabilizam o processo de negociação e compensações que poderia ocorrer nos parlamentos (ARROW. No caso brasileiro. Segundo o autor. portanto. Os MDDs são. é definida por um regime em que os cidadãos adultos discutem e votam nas decisões polí- ticas mais importantes e seu voto determina o modelo da política a ser seguido. além dos instrumentos representativos. as deficiências na representação política brasileira poderiam ser compensadas por meio da criação de novos ou da consolidação dos atuais instrumentos de participação popular – como os MDDs –. 1994). as democracias devem contar com mecanismos alternativos de inclusão cidadã que ampliem a parti- cipação (BARBER. segundo os autores. MACPHERSON. Existe ainda uma terceira corrente forte. Para Benevides (1991). e vários estudos sustentam os aspectos positivos de sua utilização. a democracia direta. ou participativa. Bowler e Donovan (2002) sustentam a tese de que os MDDs têm efeitos positivos no grau de interesse e participação dos cidadãos na política.

principalmente. mas dependem.. Fábio Konder Comparato. acoplando aos mecanismos clássicos da re- presentação. Essas emendas. 4) apontam para o mesmo desafio de aperfei- çoar as instituições democráticas. Na época. do Movimento Gaúcho da Constituinte e do Plenário de Minas Gerais. parte desses autores considera os aparatos de democracia direta. que argumentava já haver. mais de 400 mil assinaturas” (p. REGULAÇÃO E DESENHO INSTITUCIONAL DOS MDDs NO BRASIL: A ASSEMBLEIA CONSTITUINTE A divisão entre os defensores de um modelo puramente representativo e aqueles que buscam aliar democracia representativa aos instrumentos de democracia direta também esteve presente de forma significativa no debate que ocorreu durante a Assembleia Constituinte de 1987-1988. 125). Além disso. A autora salienta. 5. sob a promoção do Plenário de São Paulo. que permitam a ampliação do direito de vocalização das preferências dos cidadãos e o controle pú- blico do exercício do poder. . mas fala da ampliação da interação entre governo e demanda dos cidadãos. 1978) e fortalece o accountability vertical (O’DONNELL. estabeleceu- se uma corrente contrária aos MDDs. mas adverte que sua real capacidade de ampliar a resposiviness4 de um governo depende da maneira como eles são dese- nhados institucionalmente. “conseguiram reunir.5 A análise dos anais da Constituin- te revela intensa disputa quanto ao peso relativo a ser atribuído aos MDDs vis-à-vis a representação tradicional no sistema político brasileiro. im- portantes propostas que foram apresentadas nos anteprojetos da Constituição. e que continham diversas sugestões no sentido da ampliação da participação direta no país. formas institucionalizadas de participação política. os mesmos constituintes argumentavam que a criação dos MDDs implicaria perda de poder e enfraquecimento dos próprios representantes eleitos. o que implica a (. 1998. entendemos que os efeitos positivos dos MDDs não estão vinculados a sua simples previsão legal. p. PATEMAN. 4. argumentam que a ampliação dos canais de participação da população no governo contribui positivamente para o sistema de representação (MACPHERSON. por meio do sistema democrático representativo. Assim. e destaca os de José Afonso da Silva. Benevides (1991) chama atenção para a forte mobilização popular ocorrida em 1987 que deu origem a três impor- tantes emendas constitucionais que previam a inclusão dos institutos de democracia direta que hoje conhecemos na Constituição. do desenho institucional e da forma como são regulamentados em cada sociedade. ainda. 3 CRIAÇÃO. ou os MDDs. Lijphart (1984) também enfatiza o potencial dos MDDs para suprirem deficiências do sistema representativo.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 233 que teriam papel fundamental no aprimoramento da qualidade da democracia do país. os representantes discutiam a inserção ou não de MDD no direito brasileiro. a possibilidade da vontade do povo ser ouvida e representada. De um lado.. Azevedo e Anastasia (2002. O autor não utiliza esse conceito. Pinto Ferreira e Dalmo Dallari.) operação nos interstícios eleitorais. 1992). como instrumentos complementares com efeitos positivos na democracia representativa. Além disso. Assim. A criação de instâncias de participação direta seria desnecessária.

“o povo pode cuidar dos seus interesses vitais e fundamentais”. Lysâneas Maciel (Partido Democrático Trabalhista – PDT/RJ). que “não se coaduna com a realidade” (MENEZES. defendia ser fundamental criar um ambiente democrático efetivo. havia um grupo de constituintes que defendiam a aprovação dos MDDs e sua importância como meio de incluir.. o exercício da cidadania. que gerariam “um processo [legislativo] sem fim”. levantada por ele. até hoje. dos problemas e das demandas sociais. e principalmente nesses últimos vinte anos [desde 1967]. no processo legislativo. a opinião expressada pelo consti- tuinte Samir Uchôa (Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB/SP) era a de que o povo já participa suficientemente do processo legislativo ao votar e o direito de voto “dá voz” a qualquer parcela da população que “deseja ser ouvi- da”.. Em oposição a esses argumentos. uma diminuição na representação. algumas falas eram paradigmáticas desta posição. Por exemplo. a população excluída da política durante todo o re- gime ditatorial. 1987). A criação desses instrumentos ampliaria. No mesmo sentido. o constituinte afirmava que o aumento da participação popular por meio dos instrumentos diretos implicaria. era de como tornar isso uma realidade. O relator do projeto que compilou as propostas de implementação dos MDDs. Os defensores da criação dos MDDs argumentavam que o voto não poderia ser o único instrumento de participação da população. Por meio dos MDDs. ainda na Subcomissão de Direitos Políticos. e um de seus maiores defensores na oportunidade. 1987). [. Diante disso. . O constituinte João Paulo (Partido dos Trabalhadores – PT/MG). “o povo é a fonte primária do poder e isto está em todas as Constituições de todos os tempos. foi excluído da participação em todos os níveis de decisão do nosso País” (VASCONCELOS. segundo o constituinte. Nos termos do relator. por meio da aprovação dos mecanismos de democracia direta. foi enfático ao afirmar que “o povo brasileiro.234 Volume 2 – Estado. “Eu. que deveria ir além da obrigação de apenas escolher os representantes a cada quatro anos. imediatamente anterior.] É como o advogado: ele não precisa mais advogar. 1987). Instituições e Democracia: democracia Durante os debates nas Subcomissões Temáticas Constituintes. pois é um instrumento limi- tado diante da complexidade da realidade. como exerço o mandato popular há vinte e quatro anos. o cliente vai falar com o juiz” (UCHÔA.” A questão. Para o constituinte. o constituinte João Menezes (Partido da Frente Liberal – PFL/PA) questionava a pertinência de inserir no texto constitucional instrumentos de participação direta. antes que um complemento. acho que estamos aqui tentando diminuir moralmente o nosso mandato. portanto. entendia que instrumentos eram fundamentais para que o preceito segundo o qual o poder emana do povo fosse plenamente efetivo no sistema político brasileiro. Além disso.

7. Ou seja. pela Lei Comple- mentar no 1. É o exemplo das propostas de José Afonso da Silva.709. inclusive. criar “condições para aumentar a co-responsabilidade de toda a sociedade” na elaboração de po- líticas. também autor de um dos projetos mais repressivos da história brasileira. contra pouco mais de 2 milhões que optaram pela manutenção do regime parlamentarista. Pinto Ferreira e Fábio Konder Comparato de implementação do veto popular – em que a população pode vetar diretamente uma lei aprovada pelo Congresso –. e gerar uma “distribuição do poder”.) Não acreditamos que o nosso compromisso com o eleitor só deva ser feito de quatro em quatro anos. deixa claro que a criação dos MDDs não visava à substituição do modelo representativo.]. . e de outros dispositivos que foram discutidos e que previam a possibilidade da iniciativa popular em matéria constitucional ou para a convocação de plebiscitos e referendos. Jango assumiu com poderes reduzidos devido à modificação do sistema presidencia- lista para o parlamentarista promovida pelo Congresso com a Emenda Constitucional no 4/1961.7 Houve. Isto é o que eu chamo de política da Copa do Mundo [. um referendo em 1963. pois já somos representantes dele. Apesar de alguns instrumentos de participação popular presentes nas propostas debatidas e votadas não terem sido incorporados ao texto constitucional. 8.. quanto é ideológico também dizer que se deve ouvir o povo. visto que havia sido sancionada pelo então presidente Costa e Silva. os MDDs vol- taram a ter a atenção dos parlamentares. o Ato Institucional no 5 (AI5). não temos obrigação de ouvi-lo. (. O enfoque desses projetos era definir a abrangência dos MDDs e as exigências para sua convocação e implementação. um lapso de dez anos entre a aprovação dos MDDs na Constituinte e sua regulamenta- ção pela Lei n o 9. de 9 de novembro de 1967. Essa regulamentação era. aumentar os níveis de accountability e ainda. de 1998.. mas pretendia corrigir “insuficiências e imperfeições de nossa democracia representativa”. do recall – instru- mento pelo qual os eleitores podem destituir diretamente um ocupante de cargo eletivo –. 6. Até a aprovação da lei. 8 Ao longo do período de “hiato regulató- rio” foram apresentados diversos projetos de regulamentação do MDD ao Congresso Nacional. após a renúncia do cargo do presidente Jânio Quadros.. no qual constavam as propostas que deram origem a esses dispositivos constitucionais..) é tão ideológico dizer que não se deve ouvir o povo. ficou estabelecido que haveria uma consulta popular em 1965 para decidir o sistema que deveria vigorar.. pois se tratava de norma anterior à Constituição Federal e que não abrangia todos os novos MDDs criados. com a finalidade de abrir as portas “para a democratização da sociedade civil” que por sua vez. O próprio texto do relatório da Subcomissão de Direitos Políticos. 1987). “alarga e integra a democracia política”. portanto. entretanto.. em 1998.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 235 (. Na ocasião. Apenas uma década depois de sua criação. de 1987. vo- lume 74.6 ao cabo do processo prevaleceu o entendimento dos MDDs como complementos positivos e necessários ao sistema representativo brasi- leiro. com mais de 9 milhões de elei- tores apoiando o retorno do presidencialismo. e por instruções dos tribunais eleitorais. João Goulart (Jango) assumiu a presidência. Estamos propondo claramente (. a regulamentação dessa matéria era feita. o Congresso antecipou a consulta e o referendo popular foi realizado em 1963. de forma adaptada. Em 1962. Esses dispositivos tinham por objetivo.. bastante contraditória. Essa não foi a primeira vez que os MDDs foram previstos no direito brasileiro.. além de insuficiente.) que haja uma ligação permanente entre o povo e os eleitos (MACIEL. No entanto. já havia sido realizado.

de autoria do deputado Zaire Resende (PMDB/SP) e mais oito deputados. assinada por José Sarney (PMDB/AP). Atualmente o número de assinaturas necessárias para esse tipo de projeto é de 130.589. do Senado Federal. de 1993. . Projeto de Lei no 1. e demanda uma análise mais profunda.039% do eleitorado. do deputado Sigmaringa Seixas (PT/DF). a lei aprova- da exigiu que a forma legal de convocação dos MDDs de consulta fosse o projeto de decreto legislativo (PDC).137. proposta do Senado Federal no 3. 0. O Projeto de Lei no 3. de 1996. de 1993. de 1991. Lijphart (1984.813. inciso XV.748. quase cinco vezes o exigido pela Constituinte em termos absolutos.160. de 1996. porém modesto.876. Projeto de Lei no 4. portanto. na prática.578. no desenvolvimen- to da democracia. enquanto o número de eleitores no período aumentou apenas 1. nesse ponto a lei parece ser incoerente. desde sua convocação até a votação. apresentado pelo Senador Nelson Carneiro (PMDB/RJ). da Constituição Federal de 1988 definir que é de competência exclusiva do Congresso Nacional a “autorização de referendo e a convocação de plebiscito”. Sobre esse assunto. do que atual- mente é a tarefa de envio de projeto de lei ordinária por iniciativa popular. de 1993. de 1993.12 A discussão sobre a iniciativa dos MDDs é bastante interessante e significati- va. p. pois exige para a proposição de um projeto de lei um coefi- ciente superior ao necessário para a eleição de um deputado. por exemplo. a iniciativa dos MDDs foi um dos temas de maior destaque no processo de regulamentação desses instrumentos. Projeto de Lei do Senado Federal no 5. do deputado Giovanni Queiroz (PDT/PA).876. entretanto. de 1989. À época da aprovação da Lei no 9.9 Apesar de o Art. Projeto de Lei no 3. 12. a lei acabou proibindo que tanto o chefe do Executivo11 como a população pudessem convocar consultas populares. três vezes e meia a mais do que o exigi- do pela Constituinte. quando a exigência de 1% do eleitorado para apresentação de projetos de iniciativa popular foi positivada. ver Vallenilla Lanz (1919) e Prélot (1973). de 1995. sobre quais temas e mediante quantas subscrições. Essa foi uma preocupação do constituinte para evitar o chamado “cesarismo democrático” com o uso dos MDDs pelo chefe do Executivo. Conforme salientou Salgado (2006).519. Partido Progressista – PP/GO). Projeto de Lei no 1. visto que a própria população pode convocar referendos nessas unidades federativas. de 1991. Os principais projetos que tramitaram para regulamentação da participação direta no Brasil foram. dividido por pelo menos cinco estados. 10.616. foram além da regulamentação federal e criaram instrumentos que em todas as suas etapas. Projeto de Lei do Senado Federal no 220. do senador Lúcio Alcântra (Partido da República – PR/CE). mas sugere que quando estes estão aliados à iniciativa popular e 9. 215) considera que os MDDs de consulta são um passo positivo. em 1988. Alguns estados. a porcentagem legal exigida pela lei para a iniciativa popular é bastante ampla e impõe algumas exigências territoriais significativas. de maneira equilibrada. podem ser chamados de diretos. 49. uma vez que exige a subscrição de 1% do eleitorado brasileiro. definia que a população deveria ter autonomia na convocação dos MDDs de consulta.101 de assinaturas de eleitores.7 vezes. passou-se a exigir 106. 30 mil assinaturas representam. Na época da Constituinte. Instituições e Democracia: democracia definiam quem poderia convocar os MDDs. e diversos outros projetos exigiam distintas porcentagens de eleitores para os MDDs de proposição. e por fim o Projeto de Lei no 1. É possível observar que era muito mais fácil enviar um projeto popular de emenda à Constituição. exigiam-se 30 mil assinaturas e três entidades responsáveis. 11. entretanto.10 Como esse é um tipo legal que somente pode ser proposto pelos legisladores. apresen- tado pelo deputado Marconi Perillo (na época. não são suficientes para analisarmos se esses mecanismos tem tido sucesso nessas unidades. subscrita pelo senador Humberto Lucena (PMDB/PB). No entanto.958. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).709/1998.236 Volume 2 – Estado. do deputado Aldo Rebelo (Partido Comunista do Brasil – PCdoB/SP). em ordem de apre- sentação: Projeto de Lei no 4. Os dados. Além disso. o número de eleitores brasileiros era de 75.

18. Um dos indicadores para a classificação dos MDDs na literatura mundial é o tipo de iniciativa vinculada ao instrumento. com a “iniciativa vin- da de baixo”.” (BRASIL. a fusão e o desmem- bramento de Municípios. existia a exigência legal de que as populações afetadas pelo desmembramento de terri- tórios fossem consultadas via plebiscito. quando foi aprovada a Lei Complementar no 1. 1988a. grifo nosso).. 1976. Obviamente. subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros. 2002. dentro do período determinado por Lei Complementar Federal. TSEBELIS. ou formarem novos Estados ou Territórios Federais. também chamados de “convocados de cima”. podem. nos termos desta Constituição. 14. e do Congresso Nacional. . os MDDs de consulta podem ser “controlados”. quando são os representantes dos poderes – tanto Legislativo como Executivo – que decidem se e quando um MDD vai ser convocado. a imposição da realização da consulta plebiscitária faz que o instrumento do plebiscito no Brasil permaneça fortemente ligado ao tema territorial. A principal inovação da CF/88 em matéria parti- cipativa reside. Desde 1967. como vimos. uma vez que.Os Estados podem incorporar-se entre si. 1996). ser “não controlados”. a incorporação. 13. todos autônomos. 1984. após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal. principalmente plebiscitos. O tema que está relacionado ao maior número de MDDs. Ou. proativo”. Isso se reflete tanto na legislação específica como nas propostas analisadas dos últimos 20 anos. diante dos dados empíricos. A rigor. às populações dos Municípios envolvidos. ALTHMAN. ainda.) § 3o . através de plebiscito. O ponto parece ser fundamental para entender a dinâmica do uso dos MDDs no caso brasileiro. Assim. Nas palavras de Althman (2005. o Distrito Federal e os Municípios. (. mediante aprovação da população diretamente interessada. da CF/88. 212) “a principal diferença é que no primeiro caso a cidadania tem um papel reativo. Outra questão fundamental para entender a lógica do uso dos MDDs de consulta está ligada à obrigatoriedade ou faculdade de convocação desses instru- mentos em casos específicos. 18. 2005). por lei complementar. no Art. p. far-se-ão por lei estadual. e dependerão de consulta prévia. um dispositivo que vincule a criação de municípios e estados à consulta da “população diretamente interessada” não é inovador na legislação brasileira. decorre do Art. Sem essa consulta vinculante não pode existir modificação territorial.13 Esse dispositivo trata da única possibilidade em que a utilização de um MDD de consulta é obrigatória no Brasil: para a criação de novos estados e municípios. quando sua convocação depende da vontade e iniciativa popular (SMITH.” (BRASIL. “Art.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 237 podem ser convocados pela população. LIJPHART. e no segundo caso. apresentados e publicados na forma da lei. ou seja. não só o tipo de iniciativa dos MDDs de consulta como a forma de oficialização do MDD de proposição se mostram variáveis independentes com enorme valor explicativo. § 4o. mas esse artigo não é o dispositivo de maior impacto na quantidade de MDDs propostos no país. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União. “§ 4o A criação. de que forma e sobre que tema ele tratará.. os Estados. “se convertem em um passo gigantesco”. mediante plebiscito.

220/04). Art. do até hoje único plebisci- to realizado no Brasil durante sua vigência.758/05 e 4. Ainda que ao longo dos últimos 20 anos.274/04. 2006. aos projetos de lei por iniciativa popular. Ocorreu que em todos os casos em que a sociedade mobilizada conseguiu o número de assinaturas previstas legal- mente.238 Volume 2 – Estado. 2o) que deveria vigorar no país a partir de então. 14. 4. 14 da Constituição Federal no Brasil. foram impeditivos práticos para que essas propostas fossem encaminhadas formalmente como MDD. 127). em 1993. três projetos de Decretos Legislativos (PDC). e em apenas um desses casos por iniciativa do Congresso Nacional. de fato.14 A segunda experiência do uso dos MDDs de consulta definidos pelo Art. em nível nacional. Novais e Anastasia (2006) analisaram o trâmite congressual do “referendo das armas” desde a primeira pro- posição até a efetiva convocação da consulta. Instituições e Democracia: democracia 4 USOS DOS MDDs NO BRASIL Na história da democracia recente brasileira apenas em dois momentos foram convocados MDDs de consulta.341/04.979/05). Como se sabe. De acordo com os autores. Este plebiscito foi convocado para que a população pudesse definir a “forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo)” (BRASIL. sendo que três de- les propunham a prorrogação da realização do Referendo (4. Desses. Tramitaram. que tratava especificamente da comercialização de armas de fogo no país. tais como exigências do Tribunal Superior Eleitoral para a verificação das milhões de assinaturas coletadas.826 de 2003 (4. No período que se estendeu de 2003 a 2005. algumas propostas tenham obtido o número de assi- naturas exigidas pela legislação. p. aconteceu em 2005 e ficou conhecida como o “re- ferendo das armas”. quatro requerimentos. Inácio. Outro dado relativo à democracia direta no país diz respeito ao uso do MDD de proposição. 1988b. ainda. O fluxo de projetos relativos à reali- zação desse referendo demonstra as dificuldades institucionais na aplicação desse instrumento no Brasil. o resultado da consulta definiu a República como forma e o presidencialismo como sistema de governo. A consulta popular dizia respeito ao Art. ANASTASIA. tramitaram na Câmara dos Deputa- dos 14 proposições importantes que se relacionavam diretamente ao tema do referendo do desarmamento. ou seja. 2o do Ato das Disposições Cons- titucionais Transitórias – previu a realização. o principal foi o PDC 1. 35 do Estatuto do Desarmamento – que entrou em vigor em 2003 –. o outro dispunha sobre o Sistema Nacional de Armas – SINARM.. nenhum projeto de iniciativa popular foi apresentado ao Congresso Nacional nesses termos. NOVAIS. um deles revogava o artigo 35 da Lei nº 10. A própria CF/88 – no Art. . (. uma indicação e um requerimento de informação. Foram apresentados cinco Projetos de Lei..) apresentado pelo senador Renan Calheiros (PMDB-AL) que autorizava a “realiza- ção do Referendo acerca da comercialização de armas de fogo e munição em território Nacional” (INÁCIO. os empecilhos institucionais.

840/1999. três projetos que tiveram início em processos de iniciativa popular se tornaram lei.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 239 Durante os últimos 20 anos. de 1994. O interessante. O Projeto no 1. Disponível em: <http:// www2. teve origem no Projeto de Lei no 2.737.19 Diante da regulamentação e do aparato institucional voltado ao MDD de proposição. o autor do projeto formalmente foi o deputado Nilmário Miranda (PT/MG). Com a participação de diversos setores da sociedade e impulsionado principalmente pela Comissão Brasileira Justiça e Paz (CBJP) e pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). Até 2007 foram recebidas 603 propostas por essa comissão e destas 199 foram aprovadas.17 e que ficou conhecido como a lei da com- pra de votos.710/1992. vem sendo apre- sentada até hoje.146/1993. e o seu uso efetivo.16 porém não foi protocolado como MDD – Projeto no 1.517/1999 previa alterar a Lei no 9. Acesso em: out. foi subscrito por diversas lideranças partidárias.camara. Recentemente o Movimento Combate à Corrupção Eleitoral entregou outro projeto de iniciativa popular à Pre- sidência da Câmara dos Deputados. o caminho da democracia direta foi ao final indireta. de 30 de setembro de 1997 e artigos do Código Eleitoral Brasileiro (Lei no 4. mais uma vez. que previa a modificação do código eleitoral. 18. nesse caso. que modificou a chamada lei de crimes hediondos (Lei no 8. 17. por outro.124/2005. A mobilização foi desencadeada após o assassinato da atriz Daniela Perez.br/comissoes/clp>. segundo dados de Salgado (2006). ainda que em número pequeno. esse tipo de proposta. Entretanto. Um dos fatores que pode explicar esse comportamento é que o peso político que esses projetos carregam em si auxilia na rapidez e na aprovação dessas leis. 2009. Esse projeto. cujo autor “oficial” é o Poder Executivo.gov. de 15 de julho de 1965). é mais simples apresentar uma sugestão de projeto de lei e buscar o apoio de um parlamentar para aprovar a legislação ou tentar aprovar esse projeto pela Comissão de Participação Popular do que exercer o direito de participação direta previsto na Constituição Federal. nenhum desses projetos efetivamente foi apresentado como projeto popular e precisou ser subscrito por algum coautor institucional. é a aparente incoerência entre os incentivos negativos para o uso do MDD de consulta por um lado. também de cunho popular.18 Diante dessa dificuldade derivada do desenho institucional do MDD de pro- posição.517/1999. que adveio do Projeto no 4. . os empecilhos institucionais são impeditivos da apresentação de projetos dessa natureza sem o apoio de um legislador. filha da roteirista Glória Perez. Neste caso.15 A Lei no 9. 15. Além do número de assinaturas exigido ser elevado. É o caso da Lei no 8. conhecido como projeto de lei da “ficha limpa”. 19. Ainda que a hipótese de escolha racional possa ser a de buscar o apoio parlamentar frente a se mobilizar para propor um projeto diretamente. entretanto. que trata da vida pregressa de candidatos a cargos eletivos. pois o projeto (PLP no 518/2009) foi apresentado como de autoria do deputado Antônio Carlos Biscaia (PT/RJ) e 32 depu- tados coautores.504. uma vez obtido.930. Entretan- to. também teve início em um projeto de iniciativa popular que foi apresentado ao Congresso com o número de assinaturas exigidas. Além destas.072/1990). Essa comissão tem sido responsável pela apresentação de inúmeras propostas de cunho popular. mas não decorrente de um MDD. que tratou do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). a Lei no 11. 16. foi criada a Comissão Permanente de Legislação Participativa.

Esta. seguindo a legislação regulamentar. Apresen- tada em 18 de agosto de 1999. apenas cinco22 propostas foram votadas pelo plenário da Câmara dos Deputados e outras seis foram encaminhadas com aprovação do Senado para a Câmara. § 1o. foi transformada em lei em apenas 41 dias. 156 projetos para convocação de MDDs de consulta. Instituições e Democracia: democracia Um exemplo claro é a velocidade com que a Lei no 9. 21. o tempo de tramitação. 23. foram analisadas todas as propostas que tramitaram ou tramitam no Congresso para a implementação de MDDs de consulta. não aprovada pelo Congresso. sobre a comer- cialização de armas de fogo no Brasil. sejam plebiscitos. desde a promulgação da CF/88. tratavam da criação de novos estados. 20. apenas uma das 156 propostas se converteu efetivamente em consulta popular. Todas. A análise dos logros dos MDDs não nos fornece. o partido político do proponente. 22. Elaboração própria. Como mencionado.709/1998 em concurso com o Art. no entanto. Quatro propostas tratavam da criação de municípios e uma. entretanto. Ambos foram devolvidos aos autores por contrariar o disposto no Art. até outubro.274/2004. foi aprovada. dois projetos de decreto legislativo convocando plebiscitos.21 No período que vai de 1988 a 2008.23 GRÁFICO 1 Distribuição temporal das propostas de convocação de plebiscitos e referendos 25 20 Número de propostas 15 10 5 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ano de apresentação Fonte: Câmara dos Deputados. do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). que previa o referendo das armas e foi aprovada. é uma hipótese que requer maior investigação e dados empíricos para ser validada. . entre outros. sejam referendos.840/1999. Em 2009 foram apresentados.240 Volume 2 – Estado. Por esse motivo. 137. inciso I. que deu origem ao referendo de 2005. 3o da Lei no 9. dados suficientes sobre a dinâmica que esses instrumentos têm tido nos últimos anos. Nesse perío- do foram propostos por PDC.20 Tais projetos foram analisados levando-se em consideração indicadores tais como o tema da maté- ria. as justificativas para sua eventual rejeição. sancionada no dia 28 de setembro de 1999. exceto a PDC no 1. Já que a consulta de 1993 foi prevista já na Carta Magna.

a qual tratava da criação de um novo estado no país.25 A hipótese do “desânimo parlamentar” é reforçada por alguns aspectos. NOVAIS. Novais e Anastasia (2006).000. enquanto o “não” era o voto a favor desse tipo de comércio. em sua totalidade. a empresa Taurus S/A – 2.06% dos eleitores. com base na literatura. PDC no 2. quando o número de propostas apresentadas volta a diminuir. e o “não”. no Brasil. dados da prestação de contas da campanha mostram a disparidade do apoio financeiro da defesa de cada uma das propostas. à má formulação da pergunta que foi feita no referendo (INÁCIO.264/2006. ainda que não linear. contra 63. Brasileira de Cartuchos – R$ 2. ao contrário do que sugere a literatura internacional. aproximadamente. é importante notar que os PDCs de democracia direta apre- sentados após 2005 dizem respeito. PDC no 570/2008. Durante o ano de regulamentação dos instrumentos de participa- ção direta no Legislativo apenas uma proposta foi apresentada ao Congresso. Pode-se supor que a redução se explica principalmente por ser 1998 o ano de votação da regulamentação dos MDDs no Congresso. Nesse sentido. 26. PDC no 2.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 241 O gráfico 1 mostra que houve crescimento. de Gonzaga Patriota (Partido Socialista Brasileiro – PSB/PE). os MDDs de consulta “controlados” só são convocados quando a expectativa de ganho é muito alta ou significativa (LIJPHART. Enquanto o “sim” realizou a campanha com uma despesa total de pouco menos de R$ 2. do número relativo de propostas até 1998. O prin- cipal deles é que.24 Após a regulamentação.tse. Entre 2005 e 2008. à criação de novas uni- dades federativas. todas relativas à criação de novos estados. a aprovação da proibição da comercialização das armas de fogo no Brasil foi derrotada com o apoio de 36. Sobre o referendo de 2005 no Brasil. ou seja.gov. e. ou seja. A bancada Por um Brasil sem armas.265/2006. ver Inácio.br>. principalmente. Acesso em: maio 2009. Além disso. A questão apresentada pelo referendo de 2005 era bastante confusa e induzia ao erro: o voto “sim”. Uma hipótese para esta retração é o resultado “negativo” do referendo de 2005. 1984). além do próprio desenvolvimento da campanha das duas forças políticas que atua- vam então: o “sim”. apenas quatro propostas de plebiscito foram apresentadas ao Congresso.96% votando o “não” e apoiando a bancada Pelo direito da legítima defesa (dados do TSE).746. o resultado esperado nesse tipo de MDD é o oposto. ANASTASIA. PDC no 631/1998. . uma vez que a bancada que o convocou foi derrotada. aproximadamente R$ 5. 25.27 O resultado do plebiscito de 2005 pode ter gerado um desestímulo ao uso do instrumento de democracia direta. que defendia o “sim”. 2006). No entanto. há novo crescimento até 2006. o re- sultado da consulta popular proposta em 2005 não foi o esperado pela própria ban- cada de parlamentares que a defendeu e buscou sua convocação. que produziu desestímulo à proposição de novas matérias por parte dos parlamentares inclinados a lançar mão desse instrumento. o “não” gastou mais do que o dobro desse montante. Disponível em: <http://www. o resultado “negativo” é atribuído. esse tipo de proposta não é exclusivo do período 24. PDC no 562/2008. A pergunta era “O comércio de armas de fogo e munição deve ser proibido no Brasil?”. favorável. bancada contrária à comercialização de armas de fogo. na verdade era o voto contrário à co- mercialização de armas de fogo. em que o número de projetos sofre significativa redução. A maior parte das doações da campanha do “não” adveio de empresas de comercialização de armas de fogo. e a Cia. o que dificultava sua aplicação.00.26 De acordo com os especialistas. que advogavam a causa derrotada no referendo.5 milhões. por exemplo.9 milhões de reais em doações. 27.7 milhões em doações.

em seu Art. estabele- cido a partir 1918 pelo presidente americano Woodrow Wilson. Butler e Ranney (1994) apontam quatro grandes categorias relativas aos temas dos plebiscitos e referendos. a data da eleição. maioridade penal. Política criminal e penitenciária – trata do porte de armas. um exemplo desse tipo de consulta é o plebiscito brasileiro de 1993. Arquitetura constitucional – que convocam MDD para tratar de emen- das constitucionais. eutanásia etc. estão as consultas sobre “questões morais”. 18. Por fim. prisão perpétua. a legalização da união civil de pessoas do mesmo sexo etc. para a convocação de uma nova constituinte. as regras para reeleição. Essa vinculação do plebiscito com a criação de novos territórios é uma tendência do uso do instrumento que aparece na legislação brasileira desde a Lei Complementar no 1/1967. pena de morte. tais como proibição de bebidas alcoólicas. eutanásia. fomentados pelo princípio de autodeterminação dos povos. 4. surgidas logo após revoluções ou mudanças políticas que se fazem necessárias para um país buscar legitimidade para as regras que vão operar no novo regime. 3. ou.242 Volume 2 – Estado. Esses referendos têm por objetivo decidir questões territoriais e de fronteira. e que foi mantida na Carta constitucional de 1988. Direitos políticos – que buscam debater o voto facultativo. como é o caso de uma das propostas estudadas. em alguns casos. que tratam de assuntos que dividem significativamente as opiniões políticas. aborto. A primeira categoria é a das “questões con- stitucionais”. classificamos os exemplos brasileiros de propostas de MDDs de consulta de acordo com as seguin- tes temáticas encontradas na amostra: 1. Tendo por base as categorias de Butler e Ranney (1994). Após analisar o comportamento de referendos e plebiscitos em diversos países. Modificações territoriais – são as propostas que versam sobre o desmem- bramento ou a criação de novos estados e. A segunda categoria é composta pelos plebiscitos e referendos relativos às “questões territoriais”. Instituições e Democracia: democracia posterior a 2005. “outros assuntos”. Em toda a amostra analisada. ou ainda. 2. 5. aborto. A tabela 1 mostra que eles aparecem também no Brasil com maior intensidade. Em terceiro lugar. implicam modificações municipais. . §§ 3o e 4o. o tema que mais apareceu em propostas de plebiscito e referendo foi o de novas demarcações territoriais para os estados. entre outros assuntos penais. Direitos civis e sociais – que discutem assuntos como a previdência. que variam de país para país. e tratam desde a definição de impostos até a decisão se o tráfego de veículo seguirá pelo lado esquerdo ou direito das vias.

0 Direitos políticos 21 13. 85 propostas no Congresso Nacional. este dado sugere uma interessante relação dos MDDs e o tipo de con- vocação: facultativa ou obrigatória. A distribuição de propostas por esses eixos temáticos pode ser observada na tabela 1. a forte relação que existe entre o uso dos MDDs de consulta no Brasil e a questão territorial. que corres- pondem a 54.5 Política criminal e penitenciária 25 16. Outros temas – tais como fuso horário. De todos os projetos analisados. é possível observar que as propostas para criação de novos territórios são preponderantes. tais como a Área de Livre Comércio das Américas (Alca). Tratados internacionais – que abordam a forma de participação do Brasil em tratados. No entanto. têm esse cunho. 7. No Brasil o tema dos projetos apresentados ao Congresso varia signifi- cativamente e por isso foi necessário ampliar as categorias de Butler e Ranney.2 Outros 6 3. TABELA 1 Temas das propostas de referendo e plebiscito apresentadas ao Congresso Nacional – 1988-2008 Tema Número de projetos % Modificações territoriais 85 54. Grande parte dos PDCs para consulta territorial prevê a divisão de estados. Desestatização/privatização de empresas – normalmente relacionada a al- gum processo de privatização específico.8 Total 156 100 Fonte: Câmara dos Deputados. mais uma vez.9 Arquitetura constitucional 3 1. Ao todo.1 Tratados internacionais 5 3. Elaboração própria. Em recente estudo. Boueri (2008) analisou as propostas de criação de novos estados que tramitaram no Congresso após 1998 e . 8.5 Direitos civis e sociais 3 1.9 Desestatização de empresas 8 5. principalmente na região Norte. apenas 72 previam a realização de consultas facultativas.5%. o Mercado Comum do Sul (Mercosul) ou o Fundo Monetário Internacional (FMI). Já que este é o único tema cuja legislação exige a realização de um MDD de consulta.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 243 6. o que mostra. transposição do rio São Francisco etc.

respectivamente. o custo fixo seria aproximadamente R$ 832 milhões/ano.28 MAPA 1 Mapa político brasileiro no caso de aprovação dos PDCs de criação de novos estados Fonte: B oueri (2008. O PDC no 606/2000 propunha a separação do norte do estado do Mato Grosso para a criação do estado do Mato Grosso do Norte. ilustrado no mapa 1. o PDC no 1. as propostas são conflitantes. proposto por um deputado do mesmo partido. Outras ainda isolam municípios cortando a comunicação dos mesmos com o estado de origem” (BOUERI. 17). 28. produzido a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Câmara dos Deputados. O autor chama atenção. 25). No Mato Grosso. duas pro- postas redefinem uma mesma área do estado. p. Quatro anos depois. 2008. O estudo apresenta ainda como seria o mapa político brasileiro no caso de apro- vação dos PDCs de criação de novos estados. formando verdadeiros enclaves. p. Em alguns casos.217/2004.244 Volume 2 – Estado. ainda. Segun- do o estudo. Projetos de Rogério Silva (PFL/MT) e José Roberto (PFL/DF). para cada nova unidade criada. buscava dividir a mesma área em dois estados dis- tintos: os estados do Araguaia e de Aripuanã. Instituições e Democracia: democracia elaborou algumas estimativas de gastos que essas novas unidades gerariam. para o fato de muitas dessas propostas serem apresentadas sem levar em conta um estudo geográfico acurado “visto que muitas delas desconsideram municípios interiores aos estados supos- tos. .

A apresentação desses projetos foi feita por um amplo número de par- tidos políticos. de 2005. Em 2007. eutanásia. o PPB retorna a nomenclatura PP. o PDC no 1. Para repre- sentar ambas legendas. Entre estes está o único exemplo na amos- tra de projeto que foi transformado em norma jurídica. Até 2008 foram apresentadas 21 propostas para modificação de regras para reeleição e voto facultativo. 16% ao PP (PPB/PTR/PST). aborto. a serem decididas por meio de MDD. tais como porte de armas. Em 2003. Para representar a totalidade dessas legendas utilizaremos PP. Questões como regulação sobre privatização de empresas ou sua re-estatização e tratados internacionais aparecem em seguida com 5. utilizaremos DEM. a maior concentração de propostas de implementação de plebiscitos e referendos adveio de PDCs de deputados e senadores pertencentes ao PT. 29. Em 1990.274/2004.2% das propostas. que deu origem ao chamado “referendo das armas”. 30.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 245 Retomando a tabela 1 é possível observar que os projetos de decreto legis- lativo ligados à temática da política criminal e penitenciária. Ao longo do período. o Partido Trabalhista Reformador (PTR) se fundiu ao Partido Social Trabalhista (PST) dando origem ao Partido Progressista (PP). Em seguida o PP se fundiu ao Partido Progressista Renovador (PPR) dando origem ao PPB (Partido Progressista Brasileiro). maioridade penal. .2% (gráfico 2).5% ao PFL-DEM.29 13. Também chama atenção o número relativamente alto de propostas de regu- lação de regras eleitorais e políticas. compõem 16% da amostra analisada.8% e ao Partido da Mobilização Democrática Brasileira (PMDB) 12.1 e 3.30 12. o antigo Partido da Frente Liberal (PFL) alterou sua denominação para Democratas (DEM). A proposição de MDD de consulta não está relacionada a nenhum partido específico. pena de morte e prisão perpétua. respectivamente.

que tratam somente de modificações territoriais. Instituições e Democracia: democracia GRÁFICO 2 Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional por partido – 1988-2008 (Em %) 1 5 16 PT PP/PPB/PTR/PST 6 PFL/DEM PMDB 6 PL/PR PDT 13 PPS/PDC/PDS 6 PSDB PTB PSB/PCdoB/PMN 8 PSD 13 PSL PSOL 9 PST 12 PSTU Fonte: Câmara dos Deputados. agrupadas entre MDDs “obrigatórios”. em função da maior atenção dada por esses partidos à participação dos cidadãos na política. à primeira vista. ou seja.31 De acordo com esta classificação. Elaboração própria. ao separarmos os dados sobre o posicionamen- to ideológico dos partidos políticos pelos tipos de propostas apresentadas ao Congresso. e MDDs “facultativos”. Sobre esse assunto. Os resultados de um modelo Logit do tipo de MDD como função de dummies para ideologia mostraram que não há diferença significativa entre direita e centro e que partidos de esquerda apresentam MDDs “obrigatórios” com probabilidade significativamente menor – ao nível de 1%. contraintuitivo. Lima Jr. centro e esquerda com certo grau de segurança (RODRIGUES. Entretanto. assumindo os riscos dessa classificação e baseando-nos em estudos recentes.246 Volume 2 – Estado. são responsáveis pelas propostas de temática territorial. (1997) e Novaes (1994). ou seja. . dada a expectativa de utilização mais intensa destes mecanismos por partidos de es- querda. Este dado é. é possível clas- sificar as legendas brasileiras em direita. Apesar das divergências existentes na literatura sobre a posição mais ade- quada dos partidos políticos brasileiros no espectro ideológico. a tabela 2 mostra haver maior proposição de consultas por MDD em partidos à direita do espectro ideológico.32 31. de que tratamos anteriormente. 2002). 32. nota-se que ambos os par- tidos de direita e centro apresentam mais propostas de cunho obrigatório que os partidos de esquerda. ver Kinzo (1993).

4 Centro 18. Também é bastante significativa a participação do Norte. Elaboração própria.6%) 12 (41.6 Direita 50. É possível notar que há grande concentração das propostas originárias da região Sudeste do país.8%) 29 (37. por ideologia partidária – 1988-2008 (Em %) Ideologia Projetos de MDDs Esquerda 31. A primeira delas diz respeito à análise das barras de cor vermelha que mostram a distribui- ção das propostas de convocação de MDDs pelos estados brasileiros.8%) 30 (61. podemos observar duas informações importantes. pois é importante especificar o tipo de MDD proposto para entender essa relação.5%) 156 (100%) Fonte: Câmara dos Deputados.0 Fonte: Câmara dos Deputados.2%) 78 (100%) Total 85 (54. Essa evidência vai de encontro ao resultado da observação inicial que parecia demonstrar apenas que os partidos de direita propunham mais MDDs que os partidos de esquerda. Elaboração própria. O dado qualificado mostra que não podemos analisar esses resultados apenas no ponto de vista das frequências. No mapa 2.5%) 71 (45.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 247 TABELA 2 Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional. .0 Total 100.2%) 49 (100%) Centro 17 (58. por ideologia partidária e tipo de MDD de consulta – 1988-2008 Tipos de MDD de consulta Ideologia Convocação obrigatória Convocação facultativa Total Esquerda 19 (38. responsável por 27% das propostas apresentadas ao Congresso neste período. levando em consideração a origem do parlamentar proponente. TABELA 3 Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional. respon- sável por mais de 40% dos PDCs propostos.4%) 29 (100%) Direita 49 (62.

3 2 4. têm uma taxa de apresentação de propostas que supera a porcentagem de ocupantes de cadeiras legislativas.3 2 3.5 2 0 3 12. No Nordeste. MAPA 2 Número de PDCs apresentados versus representação no Congresso Nacional por estado (Em %) 3. o dado é oposto.9 4 1.3 8 4.5 2 0 2 1. Instituições e Democracia: democracia O mapa 2 também permite comparar a origem das propostas em relação à porcentagem de representação do estado no Congresso.6 2 1.9 2 0.6 2 1.3 2 0 2 15. Em muitas unidades da Federação.8 2 5.9 14 12.248 Volume 2 – Estado.5 3 0 2 1.6 2 7. . visto que em nenhum estado a porcentagem de propostas é superior à representação no Congresso.1 9 1.7 2 8. pois todos os estados dessas regiões.8 5 2.6 3 6.700 Fonte: Câmara dos Deputados. nenhum parlamentar apresentou proposta de convocação de MDD desde 1988. Elaboração própria.5425 850 1.9 6 0. com exceção do Espírito Santo e Tocantins.275 1.1 10 1. Sudeste e Norte se destacam mais uma vez.3 4 0 2 0.4 6 Porcentagem de proposições de plebiscitos e referendos Representaçao do estado no Congresso Nacional Km 0 212. no entanto.

O DEM apresenta grande parte de suas propostas por intermédio da bancada amazonense. em Sergipe e na Paraíba. Neste mapa é possível observar quais estados são responsáveis por mais PDCs de democracia direta e. Note-se ainda. com participação desse partido também no Rio Grande do Sul. Analisando o gráfico inserido nesse mapa é possível chegar às seguintes conclusões: a maior parte das propostas do PT está concentrada no Sudeste. . O PP está distribuído de forma bastante proporcional entre os estados da região Norte e Sudeste. com nenhuma incidência no Sul e pouca no Sudeste. neles. que o PMDB e o DEM são os únicos partidos que aparecem em todas as regiões do país.140 1. MAPA 3 Distribuição dos PDCs de democracia direta por legenda partidária e estado PT PFL/DEM PMDB PP/PPB/PTR/PS PDT PL/PR PSDB PTB PPS/PDC/PDS PSB/PCdoB/PMN PSD PSL PSOL PSTU PV Sem partido Km 0 190 380 760 1. de que partidos provêm as propostas. Elaboração própria.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 249 A união das informações territoriais e partidárias (gráfico 2) dos MDDs re- sulta no mapa 3.520 Fonte: Câmara dos Deputados.

6% de aprovação. São elas: PDC no 100/1991 – deputado Reditário Cassol (PTR/RO). No caso dos Estados Unidos. com base no Art. conforme vimos. o tempo médio que uma proposta de convo- cação tramita no Congresso é de aproximadamente três anos. e que em sua totalidade tratam da criação de novos estados. PDC no 27/1988 – deputado Chico Humberto (PDT/MG). entre sua apresen- tação e seu arquivamento. 105 do Regimento Interno. O tempo máximo que uma proposta pode tramitar sem que seja arquivada. o que equivale a uma taxa de 0. PDC no 209/1990 – deputado Iraja Rodrigues (PMDB/RS). Ao analisarmos o trâmite desses projetos no Con- gresso. percebemos que apenas 26.8% desses PDCs ainda estão tramitando. São Paulo é o estado responsável pelo maior número de propostas de PDCs para implementação de plebiscitos e referendos no Brasil. como na própria Mesa da Câmara.34 e apenas uma deu origem a um referendo. . mas as temáticas a que se referem esses projetos são bastante variadas. conquanto 80% das propostas do Norte talvez não exis- tissem se não houvesse a vinculação do uso obrigatório do plebiscito para a criação de novos territórios. O mesmo pode ser dito sobre 41% das propostas do Sudeste. Importante notar que todas essas propostas foram apresentadas e votadas antes da Lei no 9. é o estado onde se originam mais propostas de criação de novos estados e territó- rios. é de quatro 33.3%. res- pectivamente. somente na década de 1990 teve cerca de 350 projetos de realização de consultas populares33 em nível local. Entretanto. Dados projetados por Magleby (1994). a taxa de aprovação das propostas de consultas populares supera 50% em todas as décadas desde 1910 (MAGLEBY. Sudeste e Norte são as regiões que mais propõem plebiscitos e referendos no país. por outro lado. por exemplo. apenas cinco propostas chegaram a ser votadas em plenário: quatro delas foram rejeitadas. Com 41. Os Estados Unidos. Por exemplo. apesar de ser um estado com uma grande contribuição para o volume de propostas de MDDs no Congresso. 92% das propostas amazonenses estão ligadas à obrigatoriedade do uso do instrumento. O Amazonas. PDC no 141/2001 – deputado Edi Siliprandi (PDT/PR).709/1998. Na década de 1970 foram 120 propostas e de 1980 a 1989.4% e 22. O mais saliente no caso brasileiro é que o número de propostas apresentadas é muito alto com relação às propostas aprovadas. Instituições e Democracia: democracia Os dados aportam que a maior concentração de propostas não implica necessariamente maior concentração do tema de proposição. Os PDCs podem ser arquivados tanto nas comissões. 34. A maior parte das propostas de convocação de MDD foi arquivada ou rejeitada. O número de PDCs de convocação dos MDDs de consulta no Bra- sil é relativamente pequeno se o compararmos com outras democracias no mesmo período. Apenas uma proposta foi aprovada entre os 156 projetos propostos. 193 projetos. De acordo com nossos dados. e. com aproximadamente 115 aprovações. 1994).250 Volume 2 – Estado.

de iniciativa popular. V . II . nessas escolhas. 105. salvo as: I .2% já foram arquivados e apenas 42 continuam tramitando e poderiam se tornar plebiscitos ou referendos. O que ocorre em grande parte das vezes é que ou não há a reeleição do deputado ou não há interesse político em desarquivar o projeto.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 251 anos.já aprovadas em turno único. IV .” . ou. mas não temos dados suficientes para afirmar porque o número de PDCs não é maior ou não abrange determinadas matérias. pois elas podem ser indicativas das barreiras institucionais para a utilização de MDD no país. é importan- te verificar as justificativas que culminaram no arquivamento das propostas. identificar a influ- ência de outras variáveis independentes. Assim. Ou seja. 73. que demanda um caminho mais complexo que o de uma lei comum. o autor da proposta pode pedir o seu desarquivamento. bem como as que abram crédito suplementar. como de ele- mentos da cultura política pouco afeita ao uso de instrumentos dessa natureza. O baixo número de propostas pode ser o reflexo tanto da própria percepção dos parlamentares das dificuldades institucionais na tramitação das matérias.com pareceres favoráveis de todas as Comissões. ou dele originárias. podemos identificar o motivo institucional para que as propostas de MDD de consulta não tenham sido apro- vadas. em primeiro ou segundo turno.que tenham tramitado pelo Senado. salvo exceções. arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação.35 No entanto. uma vez findo esse prazo. como a cultura política. No entanto essas são hipóteses e os dados aqui apresentados são insuficientes para confirmá-las.de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da República. O gráfico 3 a seguir ilustra os motivos para o arquivamento ou rejeição dos PDCs que tratam da convocação de plebiscitos e referendos. ainda. Regimento Interno da Câmara dos Deputados: “Art. 35. pois este artigo determina que uma vez terminada a legislatura todas as proposições deverão ser arquivadas. Finda a legislatura. com pareceres ou sem eles. Antes de tudo é necessário compreendermos que os limites de inferência proporcionados por esses dados nos permitem apenas observar os incentivos ins- titucionais que implicam esse fenômeno. III . Do total dos PDCs aqui analisados.

Neste ponto cabe ressalvar que o Art. a proposição voltará à Presidência para o devido trâmite.versar matéria: [a)] alheia à com- petência da Câmara. portanto. Regimento Interno da Câmara: “Art. 137. podemos observar que a maior parte dos projetos é arquivada devido ao fim da legislatura ou a inadequa- ção formal – 72.36 que abrange 34. O Art. Em seguida está o arquivamento por inadequação formal. 125. Toda proposição recebida pela Mesa será numerada. de Kincas Mattos do 36. [§ 2º] Na hipótese do parágrafo anterior. [c)] anti-regimental.4% de todas as propostas arquivadas – considerando apenas as arquivadas. 105 do Regimento Interno da Câmara – que diz respeito ao arquivamento de proposições em tramitação ao final de cada legislatura – é a causa de interrupção da tramitação de 37. entretanto. inciso II).8% dos PDCs arquivados. despachada às comissões competentes e publicada no Diário do Congresso Nacional e em avulsos. 3º da Lei nº 9. a Presidência devolverá ao Autor qualquer proposição que: [I]. o inciso I – formal – é a principal causa de arquivamento das propostas analisadas e normalmente está relacionado à falta de subscrições. para serem distribuídos aos Deputados. Caso seja provido o recurso.252 Volume 2 – Estado. 105 do RI) Arquivada – inadequação formal (Art. do PDC no 1. por exemplo. [II] . no prazo de cinco sessões da publicação do despacho. é o caso. Em se tratando dos entraves institucionais. Instituições e Democracia: democracia GRÁFICO 3 Razão do arquivamento das PDCs para implementação de plebiscito e referendo – 1988-2008 (Em %) 3 3 3 4 Tramitando 27 Arquivada – fim da legisladura 8 (Art. inciso I do RI) Arquivada – inadequação financeira Arquivada – inconstitucionalidade Arquivada – rejeitada pelo Plenário Arquivada – matéria declarada 25 prejudicada (Art.” . 137 do Regimento Interno da Câmara diz respeito tanto à inadequação formal (§ 1o. § 1º. Elaboração própria. [b)] evidentemente inconstitucional. [§ 1º] Além do que estabelece o Art.não estiver devidamente formalizada e em termos.3% das propostas arquivadas.447/2001. datada. ouvindo-se a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação. 164 do RI) Arquivada – outros 27 Fonte: Câmara dos Deputados. poderá o Autor da proposição recorrer ao Plenário.709/1998 c/c Art.137. às Lideranças e Comissões. em igual prazo. inciso I) quanto à material (§ 1o.

No país. mas. funcionam de maneira indireta. em virtude de sua regulamentação. Como dissemos. necessitam da subs- crição de um representante para que entrem em pauta. e não é facultado ao povo convocá-los. inciso II) está contida na declaração de arquivamento por inconstitucionalidade. mas é primordial ter em vista que os fatores não institucionais são fundamentais para compreender não só o porquê do número de propostas ser 156. Os MDDs ainda não encontraram a esperada repercussão na realidade bra- sileira quando de sua criação pelo constituinte. Existem duas variáveis que pare- cem influenciar este comportamento. Ou seja. o porquê de apenas uma delas ter sido aprovada até hoje no Brasil. . e não outro. em última instância. Assim. apesar de serem o MDD cuja criação depende apenas da vontade popular. que representa apenas 6. Com base nos dados apresentados. Em primeiro lugar. os dados mostram que os usos dos MDDs no país ainda encontram muitas barreiras institucionais e carecem de maior desen- volvimento institucional. o arquivamento das propostas derivar da aplica- ção de uma regra formal – o fim da legislatura –. ou seja. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Um dos maiores avanços democráticos da Carta Magna de 1988 foi a ampliação formal dos MDDs. há também um motivo sub- jetivo relacionado: a falta de “vontade política” dos membros do Congresso de darem prosseguimento às propostas. deve contar primeiro com a iniciativa legislativa e aprovação da consulta pelos representantes. é seguro afirmar que uma das maiores causas de arquivamento das propostas de plebiscito e referendo está relacionada a questões institucionais: seja a necessidade não cumprida de que um terço dos deputados subscreva o projeto para apresentar proposta de plebiscito e referendo. ou ainda.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 253 Partido Socialista Brasileiro (PSB)/SP. não temos como validar essa hipótese com nossos dados. sem que seus autores efetuem as adequações necessárias para sua aprovação nas comissões permanentes. os projetos de iniciativa popular. para utilizar o conceito internacional. os MDDs de consulta são mecanismos “controlados”. objetivamente. no Brasil. Já a inadequação material (§ 1o. Apesar de. No entanto.1% das propostas arquivadas – 4% do total de propostas. seja pelo encerramento de le- gislaturas sem que as matérias sejam examinadas. consulte a opinião popular sobre certo assunto. estes instrumentos assim chamados de “democracia direta”. para que um plebiscito ou referendo seja implementado e. que previa a consulta sobre a criação do estado de São Paulo do Sul. em especial. na verdade. Do mesmo modo. ambas derivadas de uma peculiaridade pró- pria desses dispositivos. a existência da mobilização em torno do projeto pode indicar maior poder de pressão política. não existe iniciativa “de baixo”.

na prática. cujos valores apontam para perspectivas promissoras com o incremento relativamente estável na última . E os métodos alternativos à iniciativa popular têm se mostrado mais satisfatórios e exitosos. que descumprem em muitos casos as próprias exigências legais. que o processo legislativo relativo à proposição de MDD não tem incentivado a partici- pação da população. o Brasil só realizaria uma nova consulta direta em 2017. O intervalo entre as consultas de democracia direta. o que mina a autonomia do processo de participa- ção direta e diminui a capacidade de a população exercer o direito constitucional como previsto pelo constituinte. quando esta ocorre.254 Volume 2 – Estado. Entendemos. o êxito destes mecanismos no sistema brasileiro ainda não é satisfatório. apesar de “diretos”. todos os instrumentos de MDD. como se propunha originalmente no processo constituinte. Um dos índices mais utilizados para medir graus de li- berdade das democracias mundiais é o Freedom House. pelo contrário. A contar da distância de 12 anos entre a convocação dos MDDs de consulta em 1993 e 2005. O Brasil é considerado uma democracia em desenvolvimento. permane- cem sendo instrumentos de participação “passiva” no país. Apesar da estabilidade do regime. Nossa contribuição indica que. Os MDDs de proposição tam- bém encontram barreiras que os forçam a um caminho indireto. assim. Esta tendência está ligada em grande medida ao fato de que este é o único tema sobre o qual a Constituição obriga a realização de plebiscito. É de se concluir. esse instrumento não funciona como um MDD. Os instrumentos de MDD. tem sido muito maior que os quatro anos de intervalo eleitoral. os dispositivos de participação direta no Brasil não tem fomentado o aumento da participação direta no país. Assim. que são obstáculos adicionais a uma já tênue inclinação ao uso de MDDs. os poucos projetos apresentados no Legislativo encontram diversos tipos de empecilhos institucionais em sua trami- tação. Em vez de fo- mentarem a participação popular para além dos momentos eleitorais. Instituições e Democracia: democracia mas. Os incentivos institucionais para a utilização de MDD de consulta têm sido baixos. à bai- xa taxa de aprovação dos projetos. seguem um caminho dentro das instituições que é “indireto”. que. na forma em que foram regula- mentados. Além disso. em muitos campos o país ainda pode ampliar seus ho- rizontes de democracia. Esta pode ser explicada tanto pelos tipos de projetos apresentados. apesar dos avanços que a criação dos MDDs sig- nificou. Existe ainda uma tendência à utilização dos MDDs de consulta no Brasil de forma concentrada em torno do tema territorial. devido às limitações de sua proposição e. os MDDs se tornaram ainda mais excepcionais e raros. como pela própria regulamentação dos MDDs. pois sua convocação depende exclusivamente da vontade parlamentar e não deriva de nenhum tipo de mobilização ou participação direta da população. portanto. mais especificamente os de consulta.

como sugere a teoria.4 e em 2008 atingiu o patamar de 85. continuam buscando os MDDs como canal de atuação participativa.Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008 255 década no país. O resultado brasileiro que era 49. principalmente. muitos atores.98 em 1975 foi ampliado em 2000 para 71. Apesar dos empecilhos e das dificuldades. 37. no Brasil os MDDs ainda têm muitas deficiências no que tan- ge a sua abrangência e ao uso como ferramenta política. Ambos sofrem um incremento significativo mediante o uso de MDDs em sistemas estudados.37 A teoria especializada sugere que um dos elementos que contri- bui para a estabilidade/qualidade dos regimes democráticos é o grau de responsi- viness e accountability dos governos.2. quando os canais de proposição e convocação dos MDDs estão abertos a população. Como vimos. Esse cenário nos leva a crer que o desenvolvimento e a redefinição dos MDDs no país de modo a ampliar os canais de efetiva participação cidadã por esses mecanismos parece ser um interessante caminho para ampliar os resultados brasileiros com relação à qualidade de nossa democracia. O índice utiliza uma escala de 0 a 100 para medir a incidência de diversos indicadores relacionados à qualidade da democracia. tanto dos legislativos quando da sociedade orga- nizada. . Sobre o tema ver: Power e Jamison (2005) e Newton e Norris (1999).

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ampliando sua capacidade de lutar por seus interesses junto ao Estado. política e associativismo. no entanto. cultura. pode-se dizer que este dilema entre representação e participação tem se enfraquecido sem. neste caso. e até mesmo sugeriram meca- nismos alternativos de constituição de sistemas democráticos. pode-se dizer que a existência de mecanismos participativos nas diversas políticas sociais brasileiras é antes de tudo um fato. ter sido re- solvido em favor de qualquer um dos lados. na promulgação do Estatuto da Cidade. Neste último aspecto. No Brasil. constituiu-se também uma ampla discussão so- bre os dilemas entre representação e participação. o debate sobre eles veio inserido em discussões mais amplas sobre parti- cipação. e cada vez mais. Exemplos de processos desse tipo podem ser obtidos a partir de análises dos processos de formação do sistema nacional de saúde e da reforma urbana. Para além desse debate. pode-se dizer que a necessária crítica à insuficiência da representação não implica a sua supressão. . no contexto nacional. autores como MacPherson (1978) e Pateman (1970) apresentaram severas críticas aos sistemas representativos em geral. Toman- do a participação como um fato. que resultaram. CAPÍTULO 8 REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1 INTRODUÇÃO A literatura sobre os conselhos de políticas públicas no Brasil é vasta e. não se pode afastar a necessidade de que se constituam instituições participativas. Ao contrário. em cada área da administração pública. a discussão se deu principalmente em torno da ideia de que os processos par- ticipativos aumentariam a presença de setores populares ainda pouco repre- sentados em instituições representativas clássicas mais presentes nos debates sobre a formulação de políticas públicas. apontar como poderia vir a se organizar. Na literatura internacional. Atualmente. quem sabe. principalmente em decorrência das determinações de nosso texto constitucional vigente. cujo significado jurídico-político é determinado pela Constituição e pelas leis que a regulamentam. desde a proliferação dos conselhos a partir do modelo adotado na Constituição Federal de 1988. veja-se então como ela vem se organizando para.

ou seja. tomando como referência processos bastante específicos. Por exemplo. entre outras possibilidades. mas é bem possível que processos de elaboração de outros planos diretores não se enquadrem nessa categoria. de certa forma. como é o caso dos conselhos de saúde. A classificação de Avritzer (2009) tem como fundamento a relação entre as instituições e os processos participativos que são. os conselhos de políticas públicas como instituições por meio das quais o Poder Executivo compartilha com re- presentantes da sociedade civil. a participação promovida por meio deles também se dá com a mediação da representação. em uma abrangência que também varia de caso para caso. portanto. é aquela re- ferente à representação de interesses no interior dos conselhos de políticas públicas. a partir de diferentes critérios. essa classificação pode ser questionada por meio de outros casos que não foram levados em consideração. Atualmente. Admitir a existência de instituições participativas abre interessantes e novas possibilidades para análise de como as estruturas e os regulamentos dos conselhos condicionam sua operação e a atuação de seus conselheiros. cristaliza- dos por meio delas. adotaremos sua classificação e abordaremos. Se nos conselhos estão presentes representantes da sociedade civil. parcela do seu poder de decisão de determinados assuntos. cujos critérios de distribuição de poder ocorrem em termos partidários. pode- ríamos dizer que faz todo sentido classificar o processo participativo que deu origem ao Plano Diretor de São Paulo como uma instituição de ratificação. 2009. Uma dimensão que se faz central. a partir do exemplo dos processos de elaboração de planos diretores. ainda que não sejam as clássicas instituições representati- vas. 4). também. podemos falar da participação como um resultado de institui- ções desenhadas para promovê-la (AVRITZER. investigar que representação é esta operada no interior e por meio do funcionamento dos conselhos. típicas de processos de orçamento participativo. p. o autor classifica essas instituições em três categorias: i) instituições com desenho bottom-up. os próprios conselhos são. e não em participação como uma alternativa à representa- ção ou mesmo de processos participativos puramente sociais. Cabe. A partir disso. Instituições e Democracia: democracia Nesse sentido. e iii) instituições de ratificação.260 Volume 2 – Estado. merece destaque a recente contribuição de Avritzer (2009) para quem o processo de participação no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado que se pode falar em instituições democráticas participativas. segundo ele. . “instituições representativas”. ii) ins- tituições de compartilhamento de poder. na sistematização proposta. A despeito disso. Provavelmente por causa disso.

ao representar-se. representação abarca também a noção de manda- to. mas desta como um todo. ao expor seu interesse na deliberação pública. essa noção jurídica é enfraquecida. Juntando todos estes aspectos. apresentar-se em sua singularidade perante uma dada comunidade política. Em primeiro lugar. A noção de interesse público adotada neste texto tem como referência aquele segundo o qual o representante atua para representar não interesses individuais ou de parte da comunidade política. a partir do texto clássico de Manin (1997). Para obter um bom mapeamento dos interesses passíveis de serem repre- sentados e os respectivos conceitos de representação. de uma causa. mas de interesse como “afirmação de si”. revelar-se. poder-se-ia dizer que a representação de in- teresses no âmbito político é a exposição de afirmações dos atores representantes e representados. Neste sentido. a análise de Pitkin (1972). o interesse público. como aconteceria em um mecanismo de deliberação democrática puramente direta. em qualquer arena política. Neste outro aspecto. tal como elaborado na teoria de Arendt (1988) e. Os interesses dos representados – ainda que sejam traduzidos na forma de interesse público – são de alguma forma o combustível da ação do repre- sentante. . mas de alguma forma é preservada a ideia de que o repre- sentante não fala somente em interesse individual próprio. que remete à noção jurídica do agir em nome de outrem. prevalece. representação constitui um elemento agonístico. mais tarde. parte desse debate pode ser utilizada para iluminar os aspectos que se pretende abordar. que são as instituições legislativas. como bem recuperado no capítulo 1 deste volume. cuja ação política não expõe somente a si próprio. foi retomada por Reis (2004).Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 261 2 A REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES E OS CONSELHOS COMO INSTITUIÇÕES REPRESENTATIVAS O debate sobre representação de interesses é bastante amplo na ciência política e se dá principalmente tendo como objeto as instituições clássicas da representação política. representação envolve uma ideia de distinção. Embora essas instituições não sejam aqui o objeto. neste estudo. os representantes se diferenciam dos representados e se constituem uma espécie de “elite” em relação a estes. o ator político afirma a si e aos seus representados. Portanto. Além destes dois aspectos. ou do interesse público. ainda. de certa forma. 1. o debate sobre a possibilidade ou não de que seja obtido.1 conforme a visão de representação que se assuma. Neste aspecto. Na esfera política. é uma noção tomada apenas para diferenciar um interesse não parcial de interesses parciais existentes em qualquer contexto político. esposado por Habermas (1987) quando trata não exatamente na noção de representação. em uma formulação que. mas vem carregada da força dos interesses daquilo ou daqueles que ele representa. mas em nome do in- teresse dos seus representados. Não será enfrentado. no sen- tido de diferenciação. Mas distinguir-se também significa expor-se. pois não há uma procuração que delimite os poderes do mandatário.

em cada conselho. não será a preocupação deste artigo desvendar as relações sociais que subjazem à repre- sentação exercida nos conselhos. cabem aqui as observações feitas por Urbinati (2008. Como instâncias de expressão de interesses. . Embora todas essas vertentes sejam importantes e tenham suas escolas. Em suma. não é tão importante aqui aspectos subjetivos da representação. Também poderia ser feita uma investigação minuciosa dos interesses econômicos a que cada representante está vinculado. 77) de que a função representativa dos atores da socie- dade civil deve ser levada em consideração nos textos sobre participação. Os representantes. como foi feita na célebre análise de Beard (1986) acerca dos inte- resses econômicos que estavam por trás dos debates constitucionais americanos. a investigação sobre a representação de interes- ses pode ter vários desdobramentos. até porque não será realizada uma investigação nome a nome de cada representante. p.2 pois. por exemplo. É possível considerar os conselhos como instâncias representati- vas em razão de a representação ocorrida nesses espaços acontecer em uma abran- gência bem menor. 2. 35). decretos e regi- mentos) e qual a “expectativa de representação” que esses documentos guardam.262 Volume 2 – Estado. Houtzager e Castello (2006. em Rodrigues (2006). em geral: É esperado da representação que ela reflita/interprete/idealize a identidade política nascente de demandas sociais numa sociedade que deveria garantir a seus cidadãos direitos iguais na defesa de seus interesses e na sua visibilidade discursiva. Assim. atuarão somente em uma determinada área. utilizam da mediação da representação para que os interesses envolvidos em cada política setorial ou de direitos sejam levados em consideração. como realizado. Instituições e Democracia: democracia Considerada nestes moldes. os conselhos de políticas públicas de- vem ser considerados instituições representativas. mas sua dimensão institucional expressa e publicizada no arcabouço normativo que rege o funcionamento dos conselhos. os conselhos trazem consigo expectativas que são comuns às instituições representativas clássicas. A necessidade de tratamento das instituições participativas como instituições representativas está em sintonia com a observação feita por Lavalle. Neste sen- tido. o desafio da representação política em uma democracia é nutrir a relação entre o conflito social e o processo unificador da política de forma a garantir que ninguém sucumba à pressão de outrem. p. mas sim examinar como a representação está estruturada nos estatutos públicos desses conselhos (leis. embora sejam considera- dos também instâncias participativas. embora sua escala também seja nacional. o que acontece de forma bem diferente em relação a um parlamentar que. Levando tudo isso em consideração. tem diversos assuntos nos quais deve atuar. embora seja eleito com uma determinada plataforma. Uma via possível é relacionar os interesses vocalizados pelos representantes e sua extração social ou vínculo profissional. em relação à representação política.

Este aspecto garante uma maior possibilidade de que este- jam expostos os interesses em conflitos existentes na sociedade naquela área de atuação do Estado. pode-se dizer que os conselhos são instituições de comparti- lhamento de poder pelo Executivo. 3. Assim sendo. a produção acadêmica sobre o tema foi sensivelmente ampliada. foram publicados: Bandeira (1999). no âmbito dos conselhos. ao menos em potencial. com a ampliação da participação operada em razão de previsões na Constituição de 1988 e em legislação recente como. 3 OS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO CONTEXTO NACIONAL Se a participação é um tema com vasta bibliografia no Brasil. Theodoro (2002). mas sua existência se dá em um âmbito bem mais especializado. é possível em uma única instituição abarcar “a totalidade de interesses envolvidos e a visão da sociedade em seu conjunto” (DAGNINO. os conselhos possuem a vantagem de. p. do que em uma casa legislativa em que todos os temas e segmentos devem potencialmente estar representados.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 263 No entanto. Em outras palavras. 296) em relação a um determinado setor da política. p. justamente por poderem po- tencialmente abranger todos os interesses envolvidos em uma determinada questão. Chagas et al. em que há a possibilidade. é muito mais provável que estejam presentes todos os interesses em questão. como tal. que pode ser visto como complementar às demais instituições já consagradas nas democracias. Isto porque. É em razão disso que os conselhos não devem ser considerados ins- tituições alternativas ou avessas às instituições representativas clássicas. Apenas no âmbito do Ipea. por exemplo. se os conselhos são instituições representativas. escapando das tendências particularistas ou corpo- rativistas (DAGNINO. ser um mecanismo institucional bastante propício para a obten- ção do interesse público. desta forma. os conselhos têm sido parte importante desse debate. eles não pa- decem dos mesmos problemas da representação ocorrida nas instituições repre- sentativas clássicas. (2003) e Silva (2009). Delgado et al. Silva e Abreu (2002). (2002). representativas. Há vários estudos gerais e específi- cos3 sobre essas instituições e. Neste caráter comple- mentar. os representantes escolhidos para composi- ção dos conselhos nunca terão a representatividade daqueles que foram eleitos em processos eleitorais amplos. em um conselho de saúde. Por outro lado. o escopo das deci- sões é mais restrito e. 2002. 296). . da exposição de interesses em conflito. educação ou cidades. 2002. serem o local da exposição dos conflitos existentes na sociedade e. São também instituições representativas. o Estatuto das Cidades.

• dificuldades de lidar com a pluralidade de interesses. que contribuem para que essas características se perpetuem e se tornem cada vez mais difíceis de serem alteradas. por Schmidt (2006). Como esta se trata de uma primeira aproximação aos conselhos. Várias das conclusões ali apresentadas já foram adotadas em debates posterio- res. Nessas conclusões. mas apenas que há estágios mais ou menos estáveis. É esta análise que se pretende realizar aqui. entre os quais merecem destaque aqueles publicados sob a organização de Fuks. far-se-á um recorte tendo como foco os conselhos nacionais. convém que se restrinja o alcance da análise e se escolham alguns conselhos a serem analisados. além disso. decretos e estatutos que devem ser descritos e analisados. alguns estudos já foram feitos. uma divisão que já é bastante consagrada na literatura sobre conselhos e assumida em documentos . que aponta a existência de 109 conselhos nacionais. Perissinotto e Souza (2004) acerca dos conselhos gestores no Paraná. muitas vezes constituem cristalizações de processos sociais reivindicatórios de participação e. Embora de antemão se possa imaginar que essas críticas sejam aplicáveis a diversos conselhos. como mostra o texto de Tatagiba (2005). há estruturas institucionais. exter- nalizados por meio de leis. e • recusa do Estado em partilhar o poder. seja pela conveniência para a coleta de dados. Ou seja. foi feito um levantamento. o debate pode assumir mais um caráter de análise de instituições concretas do que exatamente de processos sociais. seja em escala local. está-se admitindo que. tendo ocorrido essa cristalização.264 Volume 2 – Estado. seja em escala nacional. Isto não significa que as instituições deixam de ser reflexo e pro- duto das relações sociais. No âmbito deste debate. Instituições e Democracia: democracia Os conselhos. toma-se. Para isso. Embora neste estudo sejam colocados na mesma lista conselhos como o Conselho Nacional das Cidades e o Conselho Fiscal do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). seja porque vários desses conselhos nacionais servem de base e inspiração para diversos conselhos locais. o número dá alguma ideia da escala do objeto de estudo. então. No âmbito federal. merecem destaque: • centralidade do Estado no poder de agenda dos conselhos. ao menos nessa abordagem que pretende ser dada. além da simples vontade de alguns gestores de dar essas caracte- rísticas aos conselhos. consagradas muitas vezes por meios de leis. • utilização de padrões clientelistas. intitu- lado O movimento social e o governo Lula – uso de instrumentos democráticos: avan- ços e desafios. que possuem naturezas sociais e institucionais bem diferentes. temos de verifi- car em que grau ela ocorre caso a caso e em que medida determinados arranjos institucionais colaboram para a existência desses pontos críticos. Neste exame.

ter de lidar com a oposição de interesses entre os detentores e exploradores da renda imobiliária e aqueles que procuram ocupar o território de maneira igualitária. os da saúde e da educação. cabe delimitar qual aná- lise institucional será feita dos conselhos. consequentemente. que será o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). grifo nosso). a análise foi reali- zada a partir. além disso.4 Como nossa lente de análise será dada pela representação de interesses. da promoção da igualdade racial e dos direitos da mulher. como será visto a discricionariedade do ministro e do presidente da República para a escolha dos conselheiros é bastante alta. ou de direitos. uma vez que a implementação das políticas tende a recair sobre a estrutura própria de governo. foi presenciada ao menos uma reunião. enquanto o da educação é considerado um modelo de fraco grau de participação. a partir do reconhecimento de que enfrentam desigualdades e discriminações”. volta- dos para determinados segmentos. referidos a políticas específicas. eventualmente. do texto normativo que instituiu cada conselho analisado. primordialmente. educação. 4 ANÁLISE INSTITUCIONAL DOS CONSELHOS Uma vez reconhecidos como instituições representativas. e houve conversas informais com o seu secretário executivo. ficar-se-á com apenas um desse tipo. pois neles não estariam expressos interesses propriamente econômicos. . atas de reunião. Além desses dois. 2008. p. e há na literatura um questionamento se haveria mesmo representação de inte- resses nos conselhos de proteção de direitos. meio ambiente etc. por serem as políticas sociais mais consolidadas e. Dedicam-se à formulação. No caso do Conselho de Educação. Essa entrevista foi necessária no caso específico do Conselho Nacional de Educação porque. pois o da saúde é considerado um modelo de instituição participativa com alto grau de participação. constituírem exemplos antípodas na literatura sobre conselhos. seu regimento interno e. via suas respectivas representações. que é a divisão entre os denominados conselhos de políticas setoriais – como é o caso dos conselhos de saúde.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 265 oficiais. passa-se à análise pretendida. então se tornou necessário compreender as mudanças recentes ocorridas no conselho. 5. No texto do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. apontadas pelo seu secretário executivo. embora não tivesse havido alteração no texto normativo que determina sua constituição e sua composição. assistência social. E escolher-se-ão entre os setoriais.5 Outras fontes. escolher-se-á o Conselho das Cidades. monitoramento e avaliação das políticas públicas. – e os conselhos de proteção dos direitos – como é o caso dos conselhos de defesa dos direitos da pessoa humana. Uma vez realizados o enquadramento teórico e a delimitação do objeto de estudo. como a literatura sobre o histórico da participação política em cada área. Essas conversas facilitaram a compreensão da estrutura do conselho. foi realizada entrevista com o ministro da Educação e com seu chefe de gabinete para que ficassem claras as mudanças recentes operadas naquele conselho. 119. pois além de ser de institucionalização recente é aquele em que a representação de interesses se dá provavelmente de forma mais explícita em razão de tratar de ques- tões territoriais e. (BRASIL. cidades. Em cada con- selho. esta classificação aparece assim descrita: “Os Conselhos são instâncias da maior relevância na medida em que constituem espaços de controle social e de interlocução da so- ciedade civil organizada e de lideranças expressivas com os governos. foram levadas em consideração apenas naquilo que foram necessárias para iluminar os pontos levantados na análise pretendida. mas não foram a principal fonte de informa- ções desse texto. Em primeiro lugar. 4. Podem ser setoriais.

muitas vezes. em reuniões. ou até mesmo equivocada. ques- tionam bastante o fato de o presidente ser ou não obrigatoriamente alguém do governo. Presidência: a literatura e os próprios conselheiros. esta forma de análise apresenta limites descritivos e explica- tivos em relação ao funcionamento dos conselhos. e tem relação com o fato de o conselho ter ou não um ou mais fundos de recursos subordinados às suas decisões. 4. Caráter das decisões (deliberativo ou consultivo): este talvez seja o aspecto mais apontado na literatura e diz respeito à força das decisões do conselho. No entanto. de acordo com o que vem sendo apontado na literatura sobre o tema e também com o que examinamos nos conselhos escolhidos: 1. Se houver mais conselhos na mesma esfera. bem como a forma de legitimação dos representantes. portanto. Em outras palavras. Forma de indicação dos representantes não governamentais: este é um aspecto primordial para que se entenda a proporção da representação dos segmentos em cada conselho e para a compreensão de como se dá a relação entre o governo e os representantes na escolha destes. 7. temos a dimensão numérica da representação. alguém que analise o Conselho de Educação tendo como perspectiva apenas seu papel nessa área. Número de conselheiros do poder público e de segmentos da socieda- de civil: neste ponto. sem comparar com a estrutura institucional de outros conselhos e sem. atentar para as limitações decorrentes de seu próprio texto normativo. pode ter sua análise empobrecida. é importante levar isto em considera- ção.266 Volume 2 – Estado. 6. Uma vez assumida esta perspectiva de análise. Elaboração de políticas (sim ou não): também em caráter complemen- tar aos dois itens anteriores. para a devida análise do teor das decisões de cada conselho. Gestão de recursos (sim ou não): em caráter complementar ao item 3. Existência de outros conselhos relacionados à política geral do órgão vinculado ao mesmo órgão: este aspecto é importante para justificar. 2. por segmento. escolhem-se alguns pontos a serem analisados. indica o impacto financeiro das decisões do conselho. algo que pode passar despercebido em outras formas de análise. o alcance participativo do conselho nacional. 5. ela chama atenção para o fato de que diferenças estruturais nos conselhos devem ser consideradas na análise da dinâmica e dos resultados dos conselhos nas respectivas políticas sociais. Instituições e Democracia: democracia Evidentemente. 3. .

podendo inclusive intensificar a expressão de interesses conflitantes em um ambiente ain- da mais especializado. compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a disponibi- lidade de recursos em planos de saúde dos Municípios. que é a de que o seu planejamento “será ascendente. Essa passagem traz vários pontos interessantes para a análise que vem sendo neste estudo realizada. a ideia-chave de um Estado na sociedade. p. com- por maiorias. A partir desses aspectos. como grifado no próprio texto dos autores. de 19 de setembro de 1990). Na conclusão. A ideia-chave é a de um Estado na sociedade. ouvidos seus órgãos delibera- tivos. Quóruns (discussão e votação): tal aspecto é importante para saber se algum dos setores representados tem condições de.080. ou seja. um Estado atravessado por conflitos e embates. A ideia é bastante sintética do que expressa a constituição do CNS tal como ela se apresentou em 1990 e 1992 não sendo capaz de lidar com a complexidade política dos problemas da saúde o Estado deveria voltar seus olhos para a sociedade. 53) traçam um histórico e uma análise geral do CNS.) final da década de 1980 e início dos anos 1990. o reconhecimento explícito da natu- reza política. do nível local até o nível federal. Em primeiro lugar. portanto resultado de conflitos e acordos entre as mais diversas forças políticas. mas também políticos. dos Estados. do qual o CNS é parte. Silva e Abreu (2002. do Distrito Federal e da União” (Art. então.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 267 8. O CNS modificou-se a partir desta concepção.. se reconhece que os problemas de saúde não são apenas técnicos. isoladamente. destacam que no (. . Essa ideia se encontra coerente com a própria organização do Sistema Úni- co de Saúde (SUS). 36 da Lei no 8.. esta sim fecunda de expressões e de soluções negociadas para esses conflitos. Em segundo. 10. Necessidade de homologação: das decisões pelo titular do Executivo correspondente à área do conselho. mas com áreas próprias à representação e à negociação política. Divisão em câmaras e comitês técnicos: este aspecto ajuda a entender o grau de especialização do conselho e de possibilidade de assessoramento e assistência aos representantes não governamentais. 9. representativa e deliberativa – na medida em que o espaço de nego- ciação – do CNS. passamos à análise dos conselhos proposta para este artigo. 5 O CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE (CNS) No texto intitulado Saúde: capacidade de luta – a experiência do Conselho Nacional de Saúde.

A organização e a composição do CNS é atualmente definida pela Lei n 8. II – vinte e cinco por cento de representantes distribuídos da seguinte forma: • seis membros representantes do Governo Federal. JACOBI. de entidades de prestadores de serviços de saúde. do Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde – CONASEMS e de entidades empresariais com atividade na área de saúde. A composição do CNS é descrita no Art. Instituições e Democracia: democracia Esta organização do SUS. incluída a comunidade científica da área de saúde. 3o.839. 77. de 19 de setem- bro de 1990. permeado por esta. o Art. as atribuições e o processo eleitoral do Conselho Nacional de Saúde – CNS e dá outras providências” e pelo seu regimento interno. o CNS seria a forma que o Estado entraria na sociedade e. em seu § 1o: Art. pelo Decreto no 5. agregando as demandas e equacionando os conflitos emergidos desde o nível local. aliás. portanto. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e a Lei no 8. do Decreto no 5. de acordo com o Art. de 28 de dezembro de 1990.839.268 Volume 2 – Estado. 198 da Constituição da República. como é o propósito na análise aqui empreendida. na organização nacional da política de saúde. . incluída a comunidade científica da área de saúde. 3o: O CNS é composto por quarenta e oito membros titulares. que “dispõe sobre a or- ganização.142. Mas volte-se ao início e considere-se o CNS como uma instância deliberati- va e representativa. que “Dispõe sobre a participação da co- o munidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras provi- dências”. fruto de uma intensa luta social. organizaria a prestação dos seus serviços de saúde em escala nacional. § 1o O percentual de que trata o inciso II do caput deste artigo observará a seguinte composição: I – vinte e cinco por cento de representantes de entidades de profissionais de saúde. 2002. de representantes do governo. Juntando-se estes dois aspectos. 1992). e II – cinquenta por cento de representantes de entidades de profissionais de saúde. tem-se que. tem no CNS seu principal organizador e normatizador. de 11 de julho de 2006. Veja-se como se dá a representação e a organização do conflito em seu interior. sendo: I – cinquenta por cento de representantes de entidades e dos movimentos sociais de usuários do SUS. que resultou inclusi- ve em uma vinculação constitucional de recursos para a área da saúde e bastante relatada na literatura sobre participação (TATAGIBA. do Conselho Nacional de Secretários de Saúde – CONASS.080. • um membro representante do CONASS.

de profissionais da área. além de outras que vierem a ser criadas. O primeiro pre- sidente eleito foi um representante dos trabalhadores da saúde. o governo se encontra na mesma “metade” dos “não movimentos sociais” e na mesma quarta-parte dos repre- sentantes de entidades prestadoras de serviços e entidades empresariais. está estruturada a partir dos movimentos sociais. do governo e de empresários. a presidência era do ministro da Saúde.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 269 • um membro representante do CONASEMS. Até a edição do decreto. os demais representantes. . entidades prestadoras de serviços (2) e de entidades empresariais com atividades na área de saúde (2) (n=6) Como se vê claramente nesta divisão. 6o. • dois membros representantes de entidades empresariais com atividades na área de saúde. CONASEMS (1). conforme Art. do Decreto no 5.5% representantes do CONASS (1). • dois membros representantes de entidades de prestadores de serviços de saúde. estes representantes se organizam em comissões. A divisão operada pode ser representada da seguinte forma: GRÁFICO 1 Composição do Conselho Nacional de Saúde 50% representantes de 25% movimentos sociais de representantes de usuários do SUS (n=24) entidades de profissionais e da comunidade científica da área da saúde (n=12) 12.839/2006. A presidência do conselho é eleita. sendo 26 as regimentais.5% membros do governo federal (n=6) 12. considerando-se a ideia-chave que norteou o processo de constituição do CNS. aos quais devem se complementar – ou se opor –. nas proporções anteriormente descritas. tem-se que a organização da representação social que deveria ser permeada pelo Estado. Na dinâmica de funcionamento do CNS. Então.

6. além do evidente poder de agenda decorrente das próprias atividades rotineiras da administração do Estado. por exemplo. O Conselho Nacional de Saúde possui um alto grau de autonomia organiza- tiva. Na dinâmica dos trabalhos. No entanto. de 19 de setembro de 1990. elei- to por seus próprios pares. atua como opinante na autorização de cursos de medicina. principal órgão normatizador da área de saúde e dos Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde. e. . o CNS possui sua própria assessoria de comunicação. uma mesa diretora que não se confunde com sua secretaria executiva e.080. Vários deba- tes ocorridos no CNS são realizados tendo como ponto de partida exposi- ções do governo. como será visto. Como é fácil imaginar. o que dá a esses conselheiros grande legitimidade popular em relação ao Ministério da Saúde. e a literatura sobre conselhos apontam.conselho. Isso. o que demanda a presença de um grande número de conselheiros não governamentais. o que é possível observar a partir dos re- sumos das atas publicados no site do conselho é que as diversas comissões apresentam uma agenda bastante intensa e a participação dos conselheiros é bastante ativa.gov. Instituições e Democracia: democracia O alcance das decisões do CNS é bastante amplo. O processo eleitoral dos representantes de movimentos sociais é bastante or- ganizado e abrangente. Disponível em: <http://www. É razoável imaginar que há um custo político para a não homologa- ção de uma decisão. exercendo o seu poder de direção do Sistema Único de Saúde. se reúne em diversos lugares do país. as decisões do CNS necessitam de homologação do titular do Ministério da Saúde (MS) para que produzam efeitos. na força política das decisões do conselho e no impacto que eventuais não homologações de suas decisões pelo ministro possam ter.br>. é bastante grande.7 Além do presidente. Em decorrência da própria forma de organização do SUS.saude.6 Além disso. ainda. ele delibera sobre os recursos do SUS. definido na Lei no 8. não somente em Brasília (DF). que não se baseia somente na presença e na atuação dos seus conselheiros. 7. os órgãos do governo detêm as maiores e mais precisas informações a respeito das possibili- dades de implementação deste ou daquele programa. mas é sempre o(a) ministro(a) quem dá a última palavra. Os maiores exemplos disso foram os debates sobre o Plano Nacional de Saúde e a proposta orçamentária do MS. não é uma particularidade do Conselho Nacional de Saúde (TATAGIBA. até porque para a instalação do plenário é necessária a maioria absoluta. Isto implica. inclusive. o que dá a este um poder de voz bastante grande. a participação do governo. 2005). como se depreende de seu próprio sítio eletrônico.270 Volume 2 – Estado. e a participação dos membros do governo e de convidados do próprio ministério e de outros órgãos tem um espaço maior que a dos demais.

no âmbito municipal. 9. nos termos do Art. Neste aspecto. nos termos da Lei no 11. o Presidente da República levará em conta a necessidade de estarem representadas todas as regiões do país e as diversas modalidades de ensino. pelo menos a metade. sendo que. deverá in- cidir sobre brasileiros de reputação ilibada. 8o da Lei no 9. de 20 de junho de 2007. O presidente do conselho e os presidentes das câmaras são eleitos pelos seus pares. obrigatoriamente. à ciência e à cultura. Além des- ses conselhos. nos âmbitos da União. como será visto mais adiante. Embora o CNE seja um conselho deliberativo e tenha a competência de es- tabelecer normas e diretrizes para a educação nacional.131. o poder discricionário do chefe do Executivo em relação à escolha dos conselheiros é bastante grande. de 20 de dezembro de 1996). o controle social sobre os gastos nacionais em educação não é exercido por ele. divisão que.8 Cada câmara tem 12 membros. que é a destinatária dos recursos definidos na vinculação constitucional. sendo vedada a eleição dos membros natos. por sua vez. o que deixa a qualidade da representação à mercê da orientação que o Executivo pretenda dar ao CNE. é composto por 24 membros e tem sua estrutura dividida em duas Câmaras.394. relacionadas às áreas de atuação dos respectivos colegiados”. Essas disposições indicam uma preocupação muito mais com a qualidade pes- soal e a origem territorial dos conselheiros do que com o segmento que eles repre- sentam. Além disso. Educação básica e educação superior. .131: “A escolha e nomeação dos conselheiros será feita pelo Presidente da República. e pelo menos metade dos representantes da sociedade é designada pelo presidente da República. 8o.131/1995 prevê ainda que: Art. fundamental e médio e em educação para jovens e adultos. 8o § 4o A indicação. § 1o da Lei no 9. é refletida na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB). que tenham prestado serviços relevantes à educação. a de Educação Básica e a de Educação Superior. há ainda os conselhos de alimentação escolar 8. a educação básica. 21 da LDB (Lei no 9. de acordo com a especificidade de cada colegiado. dos estados e do Distrito Federal. Art. Essa característica tem reflexo no tipo de representação de interesses. de 24 de novembro de 1995 e pelo seu regimento interno.494. cujo funcionamento e composição são normatizados pela Lei no 9. § 5o Na escolha dos nomes que comporão as Câmaras. mediante consulta a entidades da sociedade civil.9 O Art. são os níveis da educação. a ser feita por entidades e segmentos da sociedade civil. tem a participação social institucional por meio dos conselhos de acompanhamento do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 271 6 O CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (CNE) O CNE. A educação básica se divide em infantil. nos termos de seu regimento. dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada Câ- mara. sendo os secretá- rios de educação básica e de educação básica membros natos. Há ainda as modalidades tecnológica e especial.

nas unidades escolares. De certa forma. Não há propria- mente conflito de interesses expresso em seu interior. Assim. contribui para sua democratização. Instituições e Democracia: democracia e.10 Além disso. Os representantes. Meras divergências. necessariamente. As duas câmaras possuem competências e composição sensivelmente distin- tas e que. foi apresentado um cuidado maior para que na Câmara de Educação Superior não houvesse representantes de instituições reguladas pelo conselho. Nessas atribuições. públicas e particulares. Estamos considerando conflito aqui como oposição de interesses ou posições em um dado debate político. da Lei no 9. compartilhamos com a ideia de que uma maior representatividade regional. os conselhos de escola. que não se traduzam em oposições não são consideradas como conflito. indicações formuladas por entidades nacionais. Essas considerações foram obtidas em entrevistas realizadas com o secretário executivo e o secretário executivo adjunto do CNE. sendo um deles o titular da Secre- taria de Educação Básica e representantes da sociedade civil a partir de consulta que “envolverá. dirigentes de instituições de ensino e os Secretários de Educação dos Municípios. 11.131). embora assim enunciada. somente pode ser realizada caso a caso. o que parece haver é a diver- gência entre seus membros sobre diferentes concepções de educação. 8o. dar pareceres e assessorar o ministro da Educação em questões relativas à educação básica e ao Plano Nacional de Educação. ainda que a Política Nacional de Educação também se estruture com conselhos municipais e estaduais. aqui. Essa diferenciação. em um conselho nacional. A mudança que se operou nas duas últimas nomeações de membros do CNE foi baseada em maior preocupação com a diversidade regional e pluralidade de segmentos representa- dos no conselho.1 Câmara de Educação Básica (CEB) A CEB/CNE é composta por 12 membros. serão analisadas separadamente. têm uma legitimidade muito mais meritocrática do que popular. § 2o. por isso. Houve dificuldade para a obtenção das portarias de nomeação dos conselheiros de gestões anterio- res. o conselho de classe e o conselho de série. que congreguem os docentes. essa diferença de estrutura ajuda a justificar o proces- so de escolha dos membros do CNE. baseada muito mais no mérito do conselheiro do que em sua relação com movimentos sociais. sua organização é bastante diferente da área de saúde e prevê formas bastante diferentes de envolvimento da sociedade e da comu- nidade local. De qualquer forma. . a CEB/ CNE funciona como órgão de aconselhamento do Executivo e de normatização das diretrizes nacionais da educação e intérprete da legislação. Há também outros conselhos no âmbito de diversos programas executados pelo Ministério da Educação (MEC). portanto. 6. acarretando uma maior democratização dessa representação.272 Volume 2 – Estado. Essa câmara tem como competência estabelecer diretrizes curriculares e ana- lisar. dos Estados e do Distrito Federal” (Art.11 10.

12 7 CONSELHO DAS CIDADES (CONCIDADES) O ConCidades. deveríamos discutir como estruturar conselhos de políticas regulatórias. da Lei no 9.220. discussão na qual estaria incluído o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). tem por finalidade estudar e propor as diretrizes para a formulação e implementação da Política Nacio- nal de Desenvolvimento Urbano. enunciado no Estatuto da Cidade. uma instituição um pouco diferente da de um conselho de participação social. A CES/CNE tem como competências. vinculado ao Ministério das Cidades (MCidades). nos termos da Lei no 10. 12. O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) tem o seu próprio conselho curador. além daquelas similares às da Câmara de Educação Básica. conforme dispõe a Lei nº 10. estabelecidas no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). A vinculação dos recursos nunca ocorreu.2 Câmara de Educação Superior (CES) A CES/CNE também é composta por 12 membros. § 3o.131). de 4 de setembro de 2001. cujos representantes são eleitos pelo ConCidades. por meio dos Planos Diretores. Ganha mais relevo o conflito entre interesses públicos e privados que são inerentes ao provimento da educação superior. mas a medida não se encontra institucionalizada. públicas e particulares. 1o do Decreto no 5. quando não o próprio conse- lho. integrante da estrutura do Ministério das Cidades.790. os docentes. como aconte- ce com as políticas nacionais de educação e saúde. de 28 de maio de 2002. necessariamente. substituiu o Conselho Nacional de Desenvolvi- mento Urbano (CNDU). O ConCidades foi uma conquista do movimento nacional pela reforma urbana.257. indicações formuladas por entidades nacionais.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 273 6. 8o. que congreguem os reitores de universidades. diretores de ins- tituições isoladas. de 25 de maio de 2006: O Conselho das Cidades – ConCidades. a partir da Lei no 10. . vinculado ao Ministério da Justiça (MJ). A competência regulatória torna a CES/CNE. pois a estrutura do CNE não reflete essa preocupação.861/2004 e do Decreto no 5. Neste aspecto. A iniciativa do MEC em não nomear para a Câmara de Educação Superior representantes de instituições privadas às quais cabe o próprio conselho regular indica um avanço. órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva. se concretizou na constituição desse conselho e em uma organização dos instrumentos de política urbana em todo território nacional. sendo um deles o titular da Secretaria de Educação Superior e representantes da sociedade civil a partir de consul- ta que “envolverá. Nos termos do Art. previsto na Medida Provisória no 2. as relativas à regulação da educação superior. os estudantes e segmentos representativos da comuni- dade científica” (Art. mas o princípio da gestão democrática da cidade.683. de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade. bem como acompanhar e avaliar a sua execução. que também pleiteava vinculação constitucional de recursos.773/2005.

Mas. qualquer um dos setores. • oito representantes de entidades empresariais. 8o. fica até mesmo difícil representar graficamente o modo que a representação de interesses se encontra organizada no ConCidades. ou pertencentes a fóruns ou redes nacio- nais” (Art. O Estado tem 37 membros na composição do conselho. e na sua ausência pelo secretário executivo do Ministério das Cidades. a representação estatal guarda alguma pluralidade. para que tenha sua proposta aprovada. porém. O quórum para a instalação das sessões do conselho é de um terço dos membros e para deliberações é de maioria absoluta – metade mais um dos membros. que possui um representante por entidade representada – . As entidades que devem integrar o conselho “deverão ser reconhecidas pelos respectivos segmentos como orga- nismos com representação de caráter nacional. é atenuado pela existência de uma comissão organizadora. o que também não garante uma maioria para aprovação de suas propostas. Assim sendo. Com esta estrutura de representação. • oito representantes de entidades de trabalhadores. ainda. • seis representantes de entidades profissionais. da Caixa Econômica Federal (CEF) e de diversos ministérios. assim distribuídos: • dezesseis representantes do poder público federal. que podem ser de orientações político-ideológicas diferentes. O poder de agenda do governo federal é bastante grande. Há. mesmo que vejamos o Estado como um bloco. com exceção do segmento dos movimentos populares. § 1o. interna ao conselho. deve ter o apoio de pelo menos três membros de outro setor. composta por um representante de cada segmento. Por congregar re- presentantes de vários estados e vários municípios. entre eles represen- tantes do Ministério das Cidades. Instituições e Democracia: democracia O ConCidades é composto por 86 membros. Os setores da sociedade civil não empresariais possuem 41 membros. e • quatro representantes de organizações não governamentais. nove observadores. representantes dos governos estaduais e do Distri- to Federal. ele por si não consegue a maioria necessária para garantir a aprovação de suas propostas.274 Volume 2 – Estado. • nove representantes do poder público estadual e do Distrito Federal. • doze representantes do poder público municipal. acadêmicas e de pesquisa. do Regimento Interno do ConCidades) e são eleitas na conferência das cidades. Isso. pois o MCidades detém a direção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. A presidência do conselho é exercida pelo ministro das Cidades. • vinte e três representantes de entidades de movimentos populares. e isto se todos os membros do setor proponente estiverem presentes.

o fato de que o ministro dispõe de poder de não homologar as decisões do conselho. que. Por outro lado. das resoluções aprovadas. saneamento ambiental. com isso. O debate se acentuou principalmente acerca do montante de recursos disponível para cada programa do plano. Poderia ser suposto que a representação empresarial. do acompanhamento dos trabalhos dos comitês técnicos. Como exemplo. nas propostas de resolução que cuidavam da ocupação do solo para empre- endimentos populares. se analisarmos a proporção numérica de cada um dos setores na sociedade. por estar em restrita mino- ria. torna-se mais difícil para este setor garantir o quórum necessário para a deliberação dos assuntos de seu interesse. De qualquer forma. pois. de um lado. encontra-se em desvantagem em relação à representação dos movimentos sociais e trabalhadores. embora. a partir das atas de reunião. além disso. Pela observação dos trabalhos do ConCidades. O que se pode dizer é que o interesse de um dos seto- res deve ser amparado pelo Estado. embora um estudo deste tipo nunca tenha sido feito. e os movimentos populares. apre- sentado pela Secretaria Nacional de Habitação ficou clara uma oposição entre o setor empresarial e o governo federal. falar em pactuação entre os diferentes interesses talvez seja um tanto impreciso. um documento publi- cado pelo MCidades afirma: “A atuação do Conselho garante a pactuação entre os diferentes interesses defendidos pelos atores envolvidos. com isso. é que o poder de agenda – proposição de resoluções e de temas para debate – é sem dúvida concentrado no governo. transporte e mo- bilidade urbana. para que seja expresso por meio de uma resolução. O poder do governo é. trânsito. e o governo e os movimentos populares. o que se viu foi uma oposição entre os empresários. e. consegue formar as maiorias necessárias para votação. possibilitando pro- posições inovadoras e respostas para se enfrentar o desafio de construir cidades mais humanas. 2009). nos quais a informação detida pelo governo é melhor debatida e alguns conflitos são mais explícitos. com a pressão dos movimentos sociais por mais orçamento nos programas que atendam aos seus interesses. de outro. Não trivial é. O que se percebe. o uso desse poder tenha grande custo político. o custo pessoal de deslocamento dos representantes dos movimen- tos populares é muito maior. mormente o governo federal. de um lado. conforme a característica da proposição tem o apoio do setor empre- sarial ou dos demais setores e. de outro. evidentemente. nos debates sobre o Plano Nacional de Habitação. certamente não poderemos falar em sobrerrepresentação do setor dos movimentos populares. também.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 275 há entidades com mais de um representante. reforçado pela maior facilidade que pode comparecer às reuniões. planejamento e gestão do solo urbano). ainda que se garanta o financiamento dos participantes do ConCidades. O que o ConCidades parece garantir. Além disso. mais justas e sustentáveis” (BRASIL. A respeito dos interesses expressos no ConCidades. são previstos quatro comitês técnicos (habitação. de .

associativo. e tem como finalidade. e pelo seu regimento interno. • dezesseis representantes governamentais. As de entidades da sociedade civil são escolhidas por meio de processo seletivo. Repete-se aqui a observação feita na nota de rodapé seis deste capítulo. “formular e propor diretrizes de ação governamental voltadas à promoção dos direitos das mulheres e atuar no controle social de políticas públicas de igualdade de gênero”. e atualmente sua composição e seu funcionamento são disciplinados pelo Decreto no 6. e • atuar em. apro- vados na I e II Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres. Como se vê nesta composição. 13. que são aceitos ou não. possam exercer alguma pressão política pelo atendimento de suas demandas. mas sim uma diversidade regional e uma unidade de princí- pios estabelecidos de forma participativa na Política Nacional para as Mulheres. As representantes de notório conhecimento são escolhidas pelo plenário do con- selho.276 Volume 2 – Estado. e • três representantes de notório conhecimento. convocado por edital. sendo 14 entidades na categoria redes e articulações feministas e de defesa dos direitos das mulheres e sete entidades na categoria organi- zações de caráter sindical. • atuar na mobilização.353. No último edital de convocação para seleção de entidades da so- ciedade civil foram estabelecidos os seguintes critérios para a habilitação das entidades: • compartilhar dos princípios da Política Nacional para as Mulheres. confor- me as regras definidas na votação. prover um canal institucional para que os setores da sociedade civil. . promoção. organização. dois anos. vinculada à Presidência da República. Instituições e Democracia: democracia forma inequívoca. tal como definido no Art. principalmente os movimentos populares. O conselho é composto por 40 representantes. 1o do referido decreto. É parte integrante da Secreta- ria Especial de Políticas para as Mulheres. defesa e/ou na garantia dos direitos das mulheres há.412.13 8 CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA MULHER (CNDM) O CNDM foi criado pela Lei no 7. de 29 de agosto de 1985. é a expressão desses interesses. pelo menos. sete estados e três macrorregiões. profissional ou de classe. E a maneira que funciona esse conselho parece sugerir que um de seus maiores méritos é garantir alguma dificuldade para que o governo forme a maioria e. a sociedade civil organizada constitui a maio- ria absoluta do CNDM e não há preocupação em que haja setores conflitan- tes na sociedade. no mínimo. assim distribuídos: • vinte e um representantes de entidades de caráter nacional da sociedade civil. de 25 de março de 2008. ao mesmo tempo.

14. As presidentas das câmaras técnicas são eleitas pelos membros de cada câmara. Como se vê. No entanto. que são: • Câmara Técnica de Legislação e Normas. como se pode ver a partir dos temas que direcionam suas câmaras técnicas. o exercício da presidência pela titular da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres. o que torna o grau de autonomia do conselho contingente. por uma das conselheiras de notório co- nhecimento e pelas presidentas das câmaras técnicas. . como questões relativas ao aborto. na mesma proporção da representação existente no pleno.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 277 A preocupação que parece estar refletida na estrutura do conselho é de que haja um compartilhamento do poder da Secretaria de Políticas para as Mulheres e a maior informação desta de quais são as demandas existentes na sociedade relativas à área. O fato de boa parte do processo de seleção das representantes da sociedade civil ser estabelecido por meio de edital dá à secretaria. à extensão de políticas para cotas de mulheres nas instâncias representativas clássicas. Mas de qualquer forma. Além disso. Estas questões. as quais são compostas por sete membros. • Câmara Técnica de Monitoramento do PNPM.14 Além disso. talvez estas características não sejam tão nocivas. como em todos os conselhos. uma discricionariedade bastante grande. Os poderes do conselho são bastante amplos. • Câmara Técnica de Assuntos Internacionais. principalmente em razão da existência de uma Câmara Técnica de Planejamento e Orçamento. textos de institucionalidade mais forte e de mais difícil modificação. o CNDM delibera sobre todos os assuntos de competência da secretaria. No entanto. uma vez que um dos principais papéis das representantes é justamente divulgar e exercer um papel político de representação do CNDM em suas regiões. sua autonomia se encontra relativizada. na institucionalidade do CNDM há alguns pontos que devem ser comentados. e • Câmara Técnica de Planejamento e Orçamento. Estes processos. há questões em que há conflito. parecem atenuar os conflitos existentes. A discricionariedade e a contingencialidade que estamos atribuindo ao processo de nomeação por edital decorre de uma comparação com outros conselhos que têm seu processo de escolha estabelecido em decreto ou em lei. Esse arranjo dá a possibilidade de a sociedade civil realmente comandar o CNDM. Como se trata de um conselho de promoção dos direitos das mulheres. dá ao governo um poder de agenda bastante grande. há uma coordenação política do conselho composta pela presidenta do CNDM. ou as de estratégia de divulgação de programas voltados para a proteção dos direitos das mulheres. responsável pela elaboração deste. como se pôde perceber a partir dos debates do conselho. a partir da observação feita em reunião realizada em dezembro de 2009. acabam sendo equacionadas por meio de um processo de argumentação e ao menos aparente convencimento de alguns membros pelos outros. ou de inatividade do con- selho em uma determinada questão.

podemos traçar o seguinte quadro comparativo entre os conselhos: QUADRO 1 Síntese da análise do CNS. como eleitor ou candidato. relativos à sua política geral Edital de Forma de indicação dos Indicação do ministro. NO CNE. Os critérios para seleção dos representantes dos movimentos sociais. são afirmados no Art.278 Volume 2 – Estado. das entidades de prestadores de serviços de saúde e das entidades em- presariais com atividades na área de saúde será feita por meio de processo eleitoral. Elaboração própria. nos casos especificados pelo regimento interno e devolver ao plenário nova proposta com as emendas justificadas. Notas: 1 O processo eleitoral é todo conduzido por uma comissão eleitoral formada por membros do próprio conselho. a ser realizado a cada três anos. Parágrafo Único: Somente poderão participar do processo eleitoral. 2 Neste caso a presidenta do conselho (titular da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres) tem o poder de emendar a Resolução. as entidades de que tratam os incisos I ao IV do Art. 5o do Decreto no 5. de 11 de julho de 2006. dois anos de comprovada existência”. ConCidades e CNDM CNS CNE ConCidades CNDM Existência de outro(s) conselho(s) vinculado(s) Não Sim Não Não ao mesmo órgão.839. contados a partir da primeira eleição”. no mínimo. NO CONCIDADES E NO CNDM Com base nas características descritas anteriormente. 62 de seu regimento interno: “A escolha das entidades e dos movimentos sociais de usuários do SUS. . no CNS. das entidades de profissionais de saúde e da comunidade científica da área de saúde. CNE. que tenham. Instituições e Democracia: democracia 9 REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES NO CNS. Eleição na conferência das seleção de representantes não Eleições1 a partir de entidades cidades entidades e governamentais selecionadas eleição Caráter das decisões Deliberativo Deliberativo Deliberativo Deliberativo Gestão de recursos Sim Não Não Sim Elaboração de políticas Sim Sim Sim Sim 48 24 86 40 Movimentos sociais: 24 Governamentais: 2 Governo federal:16 Entidades da Profissionais da Indicados: 22 Governo estadual: 9 sociedade área: 12 Governo municipal: 12 civil: 22 Governo federal: 6 Movimentos populares: 23 Número de conselheiros Conass: 1 Entidades empresariais: 8 Governo Conasems:1 Entidades de trabalhadores: 8 federal: 16 Prestadores de Entidades profissionais: 6 serviços: 2 ONGs: 4 Notório Entidades conhecimento: 2 empresariais: 2 Presidência Eleita Eleita Governo Governo Maioria Um terço para instalação Quóruns de discussão e Maioria absoluta para Maioria absoluta para absoluta para e maioria absoluta para de deliberação instalação e votação instalação e votação instalação e votação votação Divisão em câmaras ou Sim Sim Sim Sim comitês técnicos Necessidade Sim Sim Sim Não2 de homologação Fonte: Dados das normas de criação e funcionamento dos conselhos.

antes que sejam tomadas as decisões necessárias para a implementação de políticas públi- cas. que ora pendem para um ou outro desses polos de discussão. É claro que também o governo é portador dos seus interesses. estejam informados sobre as diversas demandas e perspectivas existentes na sociedade para cada setor. Embora não se pressuponha aqui uma unidade total de interesses de todas as entidades ali representadas. Essas características não redu- zem a importância dos conselhos.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 279 Expostas as características dos conselhos analisados de acordo com os elementos relevantes para a análise. discutirão seus prováveis impactos e votarão sobre a desejabilidade e a suposta correção de cada política ali discutida. em que era apontada a ideia-chave de um Estado na sociedade. . como. O poder final dado ao titular do MEC. dos empresários da área da saúde. mas certamente importam muito mais em uma ideia de “a sociedade no Estado” do que o contrário disso. ao tomar suas decisões. especialmente a educação básica. Embora o conselho tenha certa autonomia na elabo- ração dessas diretrizes. para estabelecer as diretrizes nacionais da educação. em todos eles. O fato de esses representantes terem este canal contribui para que os interesses do próprio governo estejam mais claros e também para que. resta focar agora no escopo inicial: a repre- sentação de interesses. talvez o que se possa concluir aqui seja o inverso. a presença da “sociedade no Estado” não resulta tanto de legi- timação popular. o Estado tem um po- der de agenda bem superior ao dos demais setores. é razoá- vel imaginar que seus interesses devem confluir em contraposição aos interesses. Todos esses conselhos fazem parte da estrutura dos respectivos ministérios e secretaria especial e em todos eles o titular da respecti- va pasta tem o poder de homologação ou de dar algum tipo de parecer final sobre a resolução aprovada pelo conselho. elas tenham de ser submetidas ao juízo de representantes especializados. o que constitui um aspecto positivo. E sempre se trata de uma sociedade especializada. ele interfere muito pouco na política educacional como um todo. nas suas áreas. Além disso. principalmente no que tange ao conflito de interesses. até mesmo porque há outros conselhos de importância bastante grande para a política de educação. que debaterão seus fundamentos. vinculados ao MEC e aos demais órgãos responsáveis pela execução da política nacional de educação. No CNS. Situação diferente é a encontrada no CNE. Mas a maneira como cada conselho estrutura essa “escuta à sociedade” é diferente. Se retomar a citação que iniciou a análise sobre o Conselho Nacional de Saú- de. de homologar ou não as decisões garante que resoluções muito divergentes da política ministerial em curso não se tornem viáveis. a voz predominante é a dos setores populares. na medida em que possibilita os respectivos órgãos. já apontava a lite- ratura sobre conselhos em outras esferas de governo. aliás. mas sim de uma espécie de “delegação” de competência do MEC a pessoas de competência reconhecida. por exemplo. Tanto na educação básica quanto na educação superior.

. Seria desejável também que uma maior diversidade de visões e de origens regionais pudesse estar garantida de forma mais institucio- nalizada. E. No CNDM. que por sua vez é estabelecido de forma participativa. como afirma Kelsen (2000). em um compartilhamento de decisões e de responsabi- lidades pela efetiva promoção dos direitos das mulheres. são dois exemplos disso –. deve ser verificado – verificação que não se esgotou neste texto – como se dá a expressão dos conflitos sociais nessas instâncias também representativas que são os conselhos de políticas públicas. na atual composição. na medida em que o edital é elabo- rado pela SPM. talvez justamente por este canal de expressão dos interesses ser recente. o setor po- pular e aqueles que o apoiam e. há mulheres negras em uma proporção inferior àquela existente na sociedade brasileira. de outro. e as entidades que já participam no conselho apresentam-se em vantagem em relação às que não participam. Aqui. Ali. Mas talvez seja necessária maior diversidade na representação ali ins- titucionalizada. 10 CONSIDERAÇÕES FINAIS Considera-se os conselhos um mecanismo de aperfeiçoamento da democracia. Instituições e Democracia: democracia No caso do Conselho das Cidades. A possibilidade de definição dos critérios por edital deixa a diversidade do conselho bastante sujeita à discricionariedade do Poder Executivo e daquelas entidades que já se encontram representadas. provavelmente em razão da natureza evidentemente conflitiva dos assuntos que envolvem questões de território – construção civil e ocupação do solo. p. o fato de conflitos não estarem expostos não é um ponto negativo para a efetividade das atividades do conselho. pode ser um bom ponto de partida. mas principalmente na dinâmica de suas reuniões. 35). a partir de conferências nacionais. Além disso. o setor dos empresários da área. há a polarização entre. a partir de seu arcabouço normativo. 2008. Assim sendo. o grau de conflito entre os representantes e entre estes e o governo é praticamente inexistente.280 Volume 2 – Estado. Por exemplo. o que provavelmente é reflexo das desigualdades existentes nas instituições e movimentos feministas e de defesa dos direitos da mulher. o grau de contundência que os interesses são defendidos é bastante alto e os debates são bastante acalorados. resultando em uma oposição entre o governo e os setores sociais demandantes. ela não é consenso (URBINATI. se a democracia é “conflito limitado” ou “conflito sem eliminação do outro”. Acredita-se que dirigir o foco sobre a maneira pela qual os diversos interesses se fazem representar nessas instituições. dada a finalidade de promoção de direitos e o acordo dos re- presentantes da sociedade civil em relação aos princípios do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Governo e representantes da sociedade civil são aliados. de um lado. os interesses em conflito são mais per- ceptíveis não só em sua estrutura.

Trata-se de agendas incipientes. terá relação com o tipo de política que se pretende implementar. . por sua vez. talvez o mais interessante seja a estrutura do CNDM. certamente constituiu uma indicação de que diferentes estruturas insti- tucionais importam em uma diferente organização da representação de interesses que. o que demandaria acompanhamento de reuniões e uma análise mais detida de suas atas. Em todo caso. muito menos a diversidade dos conselhos nacionais existen- tes. Como agenda de pesquisa. Outra agenda possível seria verificar o grau de ligação entre as atividades do conselho e as decisões tomadas no âmbito das conferências nacionais de cada área. parece ser conveniente que o go- verno não detenha a maioria da composição do conselho. e também os efeitos dessas decisões nas políticas públicas executadas pelos órgãos respon- sáveis. Mas.Representação de Interesses nos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas 281 Obviamente. seria interessante aprofundar a análise dos efeitos das estruturas institucionais dos conselhos nas suas decisões. talvez a melhor estrutura seja a do Conselho das Cidades. se o desafio é implementar uma política que enfrente os duros conflitos existentes na sociedade. mas fecundas e necessárias para investigar o processo de aprofundamento da democracia participativa. este breve estudo apresentado não exaure a análise dos conse- lhos aqui escolhidos. em compensação ao seu incomparável poder de agenda. Tratando-se de uma política de expansão da garantia de direitos.

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CAPÍTULO 9

PARTICIPAÇÃO, BUZZWORDS E PODER

1 INTRODUÇÃO
Este capítulo analisa a utilização e a disseminação do conceito de participação
nas políticas ambientais e de desenvolvimento contemporâneas, com foco na im-
plementação de conselhos e comitês, instrumentos de gestão que possuem como
finalidade principal o fomento da participação e do controle social. A hipótese
neste texto defendida é a de que o uso atual do conceito de participação é típico
de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicação na
realidade frequentemente fica aquém das expectativas.
Isso ocorre porque muitas vezes o conceito de participação é promovido
por meio da aura politicamente correta relacionada ao conceito de Manual da
Boa Governança (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Como será visto
na sequência, o MBG guia a produção e a reprodução dos critérios assumidos
pelos tomadores de decisão e articuladores de movimentos sociais como essen-
ciais enquanto regras de promoção de projetos relacionados ao desenvolvimento
na esfera local.
O MBG não constitui um documento formal, mas sim uma expressão
utilizada para se referir ao conjunto padronizado de conceitos, critérios e “mo-
dos de fazer” que se alastrou na elaboração de projetos e, consequentemente,
na implementação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento local.
Tais políticas acabam seguindo um conjunto básico de diretrizes e passos de ope-
ração, independentemente das especificidades econômicas, sociais, políticas e am-
bientais das realidades locais para quais estes projetos e políticas são destinados.
A participação, quando promovida por meio do MBG, favorece a difusão
do conceito no nível da retórica, mas propicia condições para que sua implemen-
tação prática seja descontextualizada, acrítica e, por vezes, pouco útil no aumento
da eficácia e da eficiência de projetos de desenvolvimento, bem como no fomento
à cidadania e à democracia.

1. Buzzword é uma expressão em língua inglesa que representa uma palavra ou expressão que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e o uso corrente foi banalizado. A utilização de uma buzzword tem mais efeito no
nível da retórica que na aplicação prática.

286 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

Para fins deste capítulo, o termo descontextualização significa uma interven-
ção de governança ou a implementação de uma política que não leva em conta as
especificidades dos contextos locais, tais como as relações de poder e os recursos ma-
teriais e simbólicos em disputa. Em outras palavras, uma política descontextualiza-
da tende a seguir um padrão determinado por conceitos e formas de ação definidos
previamente, que pouco são problematizados em face das particularidades locais.
Vale ressaltar que este capítulo não critica, de forma ampla, a promoção da
participação social no âmbito das políticas públicas. Diversos estudos demons-
tram que a esta pode de fato constituir elemento importante na implementação
de políticas públicas e na promoção da cidadania e da democracia.2 A crítica
apresentada nesse trabalho é direcionada à promoção descontextualizada da ideia
de participação por meio da replicação indiscriminada de instâncias participativas
e de desenhos institucionais, por meio de “pacotes” e fórmulas prontas e preesta-
belecidas, vistos como necessários e suficientes para o alcance da boa governança
e de um modelo eficaz e eficiente de democracia.
No que se segue a essa introdução, a seção 2 foca no conceito de governança
e na regra do Manual da Boa Governança, explicitando como fórmulas prontas e
conceitos banalizados e esvaziados de significado são promovidos no âmbito das po-
líticas públicas. A seção 3 foca a disseminação da ideia de participação nas políticas
de desenvolvimento, nas características das metodologias participativas em voga e
em sua constituição enquanto buzzword no referencial da boa governança. A seção 4
apresenta diversos aspectos problemáticos do conceito de participação quando
promovido sob a égide do MBG, tanto do ponto de vista teórico quanto de sua
aplicação na realidade. A seção 5 apresenta uma revisão da literatura sobre mecanis-
mos participativos no Brasil, alguns dos quais constituem instrumentos de gestão
extremamente prestigiados pelo MBG. Vale ressaltar que a análise da implementa-
ção dos mecanismos participativos neste estudo desenvolvida não se limita àqueles
diretamente ligados à temática socioambiental. Embora a análise dos mecanismos
participativos ligados à questão ambiental seja o foco deste texto, não relacionar
experiências de áreas como saúde, assistência social e orçamentos participativos seria
relegar ao segundo plano, análises relevantes sobre estes instrumentos de gestão.
Por fim, as considerações finais demonstram a necessidade de contextualizar
a implementação dos instrumentos analisados, levando em consideração desi-
gualdades nas relações de poder, de recursos materiais e simbólicos, de informa-
ção e domínio da linguagem técnica, entre outros. Essa contextualização pode
ser elemento-chave para a eficiência na implementação destes instrumentos de
gestão, essenciais para um processo de governança eficaz.

2. Para exemplos de como a participação social pode contribuir para o avanço democrático, ver capítulo 4 deste volu-
me, Avritzer (2002) e Abers e Keck (2008).

Participação, Buzzwords e Poder 287

2 O CONCEITO DE GOVERNANÇA E O MANUAL DA BOA GOVERNANÇA3
O fortalecimento da governança representa uma possibilidade de estabelecer um
processo político mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governança pro-
move o pluralismo político (MCFARLAND, 2007), a eficiência e a transparência
nas escolhas e nas decisões públicas, visando incluir uma ampla gama de atores
sociais e processos.
Para Grindle (2004), governança consiste em: distribuição de poder entre
instituições de governo; legitimidade e autoridade dessas instituições; regras e
normas que determinam quem detém poder e como são tomadas as decisões so-
bre o exercício da autoridade; relações de responsabilização entre representantes,
cidadãos e agências do Estado; habilidade do governo em fazer políticas, gerir os
assuntos administrativos e fiscais do Estado e prover bens e serviços; e impacto
das instituições e políticas sobre o bem-estar público.
O processo de governança envolve múltiplas categorias de atores, institui-
ções, inter-relações e temas, cada uma das quais suscetíveis de expressar arranjos
específicos entre interesses em jogo e possibilidades de negociação. Nesse sentido,
a noção de governança pública deve ser diferenciada da privada e expressar ques-
tões de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum.
A emergência do conceito está ligada a um amplo processo de redução do
Estado e à valorização da incorporação de atores externos ao aparato estatal no
processo político e na gestão de políticas públicas. Isso está relacionado à dissemi-
nação de ideias e de práticas neoliberais no último quarto do século passado, mas
sua trajetória ganhou vida própria e adquiriu características que vão muito além
da mera transferência da responsabilidade regulatória do governo para o mercado.
Atributos como participação, descentralização, responsabilização e equidade entre
os atores dão à noção de governança um conteúdo de legitimidade e pragmatismo,
abrindo espaço para uma regulação que leve em conta fatores extraeconômicos.
Coincidindo com o período de disseminação das práticas do neolibera-
lismo e como resposta ao relativo fracasso que as políticas de desenvolvimento
dos anos 1980 obtiveram em sua implementação, o conceito de governança foi
adotado por agências internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mun-
dial (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI),4 e passou a ser um
elemento-chave da agenda de implantação de projetos, de diversas naturezas,
em países periféricos. Nesse contexto, os organismos internacionais de finan-
ciamento do desenvolvimento definem diversos componentes que consideram

3. Esta seção foi baseada em Fonseca e Bursztyn (2009).
4. Para uma explicação de como o conceito de – boa – governança – e elementos a ele associados, como participação,
descentralização, capital social, empoderamento, entre outros – ganhou espaço e notoriedade nas políticas do Banco
Mundial e do Fundo Monetário Internacional, ver Drake et al. (2002), Santiso (2001) e Nanda (2006).

288 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

necessários como ingredientes para uma boa governança, em processo que tem
muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo.
Critérios que, de alguma forma, são entendidos como suscetíveis de con-
tribuir para o aprimoramento do processo político, são adotados e listados em
check lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. É isso que
se chama neste estudo de Manual da Boa Governança. A observância desse manu-
al deve ser buscada pelo atendimento de requisitos estruturais, independentemen-
te do contexto em que se dá o processo político (HARRISS, 2001; FINE, 1999;
BEBBINGTON, 2007). O conteúdo geral do MBG é continuamente ampliado e
hoje contém uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (GRINDLE, 2004).
Como exemplo de critérios do MBG, o BIRD e o FMI analisam e selecio-
nam os projetos que estes financiam por meio de uma lista de condicionalida-
des que devem ser atendidas (NANDA, 2006; DRAKE et al., 2002; SANTISO,
2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda em 1999, os projetos e os programas
financiados por essas duas organizações deveriam atender a uma extensa lista de
condições ligadas à governança, como é o caso de Senegal (99), Quirguistão (97),
Indonésia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros países.
Conceitos e critérios como empoderamento, participação, capital social,
accountability (responsabilização), descentralização, educação de qualidade, combate
à corrupção, eficiência dos mercados, mão de obra qualificada, igualdade de gênero,
respeito à propriedade e à livre iniciativa, distribuição equitativa de renda, entre ou-
tros, estão presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenções. A sua pratici-
dade, entretanto, é limitada justamente pelo fato de ser genérica, muito abrangente e,
com frequência, distante das realidades específicas nas quais se tenta implementá-la.
Um efeito paralelo à disseminação da agenda neoliberal foi o maior ativismo
de alguns setores da sociedade civil organizada. No vácuo deixado pela redução –
e mesmo inexistência – da ação reguladora do Estado, paralelamente ao cresci-
mento das forças de mercado no processo de regulação pública, as organizações
não governamentais (ONGs) passam a ser importantes atores na definição e na
gestão de políticas públicas. Organizações que têm como foco a ação junto a
segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em órgãos de governo ou orga-
nismos internacionais.
Nessa relação, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepções
sobre características de comunidades locais são transmitidas às agências finan-
ciadoras, que podem incorporá-las em suas agendas; por outro, tais agendas
passam a constituir critérios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto,
surgem espaços para a expressão de problemas, pois a reprodução das chamadas

Participação, Buzzwords e Poder 289

boas práticas5 nem sempre encontra realidades semelhantes às que lhes serviram
de referência, podendo resultar em frustrações ou mesmo na imposição de con-
dutas e critérios equivocados, de cima para baixo.
Geralmente, os componentes incluídos no MBG refletem casos particula-
res de nações, regiões ou localidades em que algo novo e de sucesso se verificou.
No entendimento geral – e simplificador –, as boas práticas devem ser dissemi-
nadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa gover-
nança. Entretanto, paradoxalmente, a razão do sucesso tende a ser justamente o
fator originalidade dessas práticas.
Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governança é consoli-
dado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e torna-se base das políticas
de desenvolvimento. Esse processo, por outro lado, faz que o MGB seja cres-
centemente descontextualizado, acrítico, ingênuo e pouco útil como ferramenta
prática para o aprimoramento das políticas. Nesse sentido, o ideal de boas práticas
tende a levar a frustrações, quando transposto para realidades diferentes, resultan-
do em más práticas.
As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agências finan-
ciadoras aumentam, na medida em que estes expressem a sua adesão, ao menos
formalmente, aos critérios do MBG. Quanto maior o número de elementos da
lista de quesitos da boa governança o projeto contiver, maiores suas chances de ser
aprovado e financiado, pois “os doadores e instituições financeiras internacionais
estão cada vez mais baseando sua ajuda e empréstimos com a condição de que se-
jam promovidas reformas que assegurem a boa governança” (UNESCAP, [s.d.]).
No meio acadêmico, também, há amplo espaço para disseminação do MBG.
Isso se deve a vários fatores, como a tendência de adesão a ideias mainstream, mui-
to comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas
agências de financiamento e o mundo acadêmico (BEBBINGTON, 2004).
Enquanto as agências financiadoras são agentes principais na consolidação
do MBG, o meio acadêmico tem papel proeminente em sua ampliação, que de-
corre do debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interação entre buro-
cracia, prática e academia, o mundo universitário tende a contribuir na tradução
teórico-conceitual das experiências reais, lapidando ideias e produzindo conceitos
que se tornam novos itens do MBG.
A despeito das boas intenções inerentes à definição de boa governança, o
processo político moderno é complexo e demanda soluções específicas. Situado
em uma ampla arena que envolve princípios, valores e interesses distintos, trata-se

5. Boas práticas (best practices) são experiências consideradas de sucesso em algum lugar e que servem como refe-
rência para a reprodução em outros locais.

290 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

de um jogo no qual alianças e oposições são constantemente definidas e redese-
nhadas. A tentativa de inclusão de múltiplos atores na gestão pública é necessária,
mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve ser considerada.
O MBG, por ser um conjunto de critérios gerais, não dá a devida importân-
cia a essa complexidade, que tem expressões particulares em cada situação. A sua
implementação é baseada em elementos pré-determinados e na busca de replica-
ção de programas e projetos avaliados como experiências de sucesso nos contextos
em que foram originalmente implantados.
O problema principal do MBG é que replicar ações com vista a criar elemen-
tos que foram bem-sucedidos em determinadas realidades não garante que os resul-
tados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados
desta reprodução atingem o mesmo grau de eficiência que nos contextos originais.
Isso ocorre porque cada situação particular tem características culturais, econômi-
cas, ambientais, políticas e sociais diferenciadas, o que faz que a fórmula buscada
com a replicação impacte distintamente o meio no qual é inserida, na medida em
que a realidade alvo condiciona, modifica e pode até distorcer o eixo da intervenção.
As seções seguintes deste capítulo focar-se-ão no conceito de participação,
que é um dos critérios principais do MBG. A centralidade da participação no
MBG pode ser claramente percebida, pois esta está intrinsecamente vinculada a
outros critérios do manual, tais como empoderamento, descentralização e capital
social, entre outros. Como dito anteriormente, será analisada neste capítulo a
maneira como se dá a expressão da participação via MBG, ou seja, a análise se
refere à difusão acrítica da participação por meio de pacotes ou fórmulas prontas,
que fazem que a institucionalização da participação caminhe lado a lado com a
banalização e o esvaziamento do conceito. Contudo, a participação via MBG
não esgota as formas de expressão da participação em realidades concretas e não
inviabiliza a promoção da participação enquanto elemento de consolidação e de
desenvolvimento da democracia. O movimento de ampliação das formas e dos
canais de participação social é salutar, desde que as peculiaridades locais – ou
relativas a cada política específica – sejam levadas em consideração nas decisões
de implantação de mecanismos democráticos, bem como o desenho institucional
e as formas de expressão da participação contemplem tais especificidades desde o
primeiro momento da intervenção de governança.

3 A DISSEMINAÇÃO DA IDEIA DE PARTICIPAÇÃO NAS POLÍTICAS
DE DESENVOLVIMENTO
O conceito de participação ocupa o mainstream dos projetos e das políticas de de-
senvolvimento. Durante décadas prevaleceram iniciativas de promoção do desenvolvi-
mento – em diferentes escalas – implantadas de forma top-down (de cima para baixo),
por meio de fórmulas arrogantes e pretensamente salvadoras, mas que tiveram pouco

Participação, Buzzwords e Poder 291

sucesso. Desde os anos 1970, a abordagem bottom-up (de baixo para cima) em políticas
públicas se torna dominante no meio acadêmico, nas agências financiadoras, no círculo
de influência das organizações governamentais e nas entidades da sociedade civil.6
Para Kapoor (2002), Robert Chambers foi o popularizador da abordagem
participativa direcionada para países em desenvolvimento, em uma perspec-
tiva metodológica denominada Participatory Rural Appraisal (PRA). Segundo
Chambers, essa perspectiva contribuiria para a melhor eficácia das políticas de
desenvolvimento e mitigação da pobreza, ao mesmo tempo em que empoderaria a
população local, fomentando a cidadania e a democracia. Para ele, a participação
tiraria o foco do agente externo que impõe condutas e práticas e estimularia o
debate sobre alternativas locais para o desenvolvimento. A comunidade local seria
protagonista da política e, por isso, agente estimulado e participativo.
A participação levaria a diversos benefícios, sendo possível situá-los em dois
conjuntos: a influência nos resultados práticos das políticas e o impacto nos agen-
tes e nas comunidades locais. A influência da metodologia participativa no resul-
tado da política tem como premissa a crença em que a postura ativa da população
local contribuiria para a legitimação e a aplicação da política no contexto local,
tornando-a mais eficiente e eficaz. Já o impacto da metodologia nos próprios
atores sociais locais parte do princípio que a participação construiria cidadania
e impulsionaria os agentes locais a serem atuantes no processo político, ou seja,
proporcionaria o empoderamento destes últimos.
Dadas todas essas expectativas, é improvável que a participação receba críti-
cas. A participação carrega a aura politicamente correta e consensual em que são
baseadas as diversas políticas de desenvolvimento e combate a pobreza. Assim, re-
sistências ao participacionismo tendencialmente assumem um caráter moralmente
pernicioso e fogem ao âmbito da retórica politicamente correta.
O caráter politicamente correto, consensual, geral e altamente retórico da
expressão participação faz que autores como Cleaver (2001) e Cornwall e Brock
(2005) a classifiquem como uma buzzword. Isso indica que a participação signifi-
ca tudo e nada ao mesmo tempo, pois é algo que todos concordam no âmbito da
retórica – guiando assim a ordem do dia nas discussões acadêmicas e na formula-
ção de políticas –, mas cuja aplicação prática não avança como seria o esperado.
Segundo Mohan e Stokke (2000) e Sanyal (2005), nos anos 1970, 1980 e
1990, tanto o neoliberalismo quanto os setores da esquerda começam a enfati-
zar o “local” como espaço de protagonismo nas políticas públicas, em substitui-
ção ao papel dos governos centrais no processo de planejamento e elaboração de

6. Para um melhor entendimento de como a abordagem bottom-up se torna dominante no âmbito das políticas públi-
cas e quais as consequências desse fato, ver Sanyal (2005) e Mohan e Stokke (2000).

292 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

políticas. Os esforços de descentralização administrativa, econômica e política e a
crescente importância de ramos da sociedade civil – notadamente as organizações
não governamentais – no processo político impulsionaram o conceito de parti-
cipação, bem como conceitos como capital social, governança, empoderamento,
descentralização, accountability, entre outros.
Dessa forma, a participação passa a ser elemento central do MBG, o que faz
que o uso do termo favoreça a seleção e a aprovação de projetos de desenvolvi-
mento com foco na esfera local. Contudo, as experiências práticas mostram diver-
sos aspectos problemáticos nas abordagens participacionistas, suscitando questões
sobre a pertinência de se disseminar mecanismos de participação de modo indis-
criminado. Algumas delas serão exploradas a seguir.

4 PARTICIPAÇÃO E PODER: UMA EQUAÇÃO NECESSÁRIA
Os problemas resultantes da introdução de metodologias participativas são varia-
dos, dependendo do contexto no qual a política é implantada. De forma geral, ao
lado da tendência de romantizar o “local” e a “comunidade”, a ênfase em alguns
pontos das metodologias participativas pode contribuir para a manutenção do
status quo e para obscurecer relações de poder entre os diversos grupos sociais.
A tendência de ignorar as relações de poder locais torna possível a utilização des-
sas metodologias para manter, aprofundar e/ou legitimar desigualdades de poder,
de acesso a informação, de recursos e de decisão no processo político.
Os modelos solidários de comunidade (CLEAVER, 2001) são típicos das
abordagens participacionistas. Nesses, as comunidades são vistas como inter-
namente harmônicas e socialmente igualitárias. Os objetivos perseguidos pelos
membros das comunidades são idênticos para todos os indivíduos e não há con-
flito entre estes sobre o acesso a recursos, a distribuição de poder, entre outros.
É claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade, na qual, ao
contrário, se percebe uma complexa teia de motivações, alianças e conflitos. Se-
gundo Eversole (2003, p. 783), “forasteiros que encorajam a participação fre-
qüentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituo-
sos convenientemente camuflados sob a bandeira de ‘população local.’”
Cleaver (2001, p. 45), em seus estudos sobre a Tanzânia, acentua que “mais
realisticamente, podemos ver a comunidade como o lócus de solidariedade e
conflito, alianças inconstantes, poder e estruturas sociais.” Contudo, as agências
financiadoras, os executores e os gestores de projeto raramente problematizam
a “comunidade.” Na maioria das vezes, esta é considerada elemento uno e har-
mônico, que não possui conflitos internos, mas somente com atores externos.
Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descar-
tadas do âmbito de análise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).

Participação, Buzzwords e Poder 293

Simultaneamente ao processo que contrapõe a “comunidade” local aos ato-
res externos, percebe-se uma delimitação arbitrária do que está incluído e/ou ex-
cluído de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Além de per-
ceber a comunidade como harmônica, muitas abordagens participativas isolam a
suposta comunidade das estruturas econômicas e políticas de maior escala.
Perceber a comunidade como harmônica contribui para manter o status quo
desigual local. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma que “questões sobre inclusão, a
regra dos facilitadores da PRA e o comportamento personalista das elites obscu-
recem, e às vezes ignoram, questões de legitimidade, justiça, poder e políticas de
gênero e diferença.” A tendência à elitização da participação, em que os mecanis-
mos designados para tal acabam sendo uma forma de reprodução das elites locais
é percebida no Brasil, nos conselhos participativos. Tatagiba informa que:
Os conselheiros, no que se refere à renda, escolaridade e engajamento político-
partidário, estão bem acima da média nacional. A heterogeneidade na com-
posição, verificada pela diversidade das organizações representadas nos conse-
lhos, caminha, assim, ao lado de uma tendência à elitização da participação.
(TATAGIBA, 2005, p. 209).
A questão da manutenção do status quo leva a mais delicada, mais citada e
mais problemática característica das abordagens participativas: o obscurecimento
das relações de poder. Essas abordagens tendem, por diversos motivos, a descon-
siderar as relações de poder, sejam internas à comunidade, sejam na relação que
estabelecem com outras instâncias.
Para Mohan e Stokke (2000, p. 249), a concepção dominante de participação
e empoderamento é baseada em um modelo harmônico de poder e “isto implica que
o empoderamento dos ‘sem poder’ poderia ser alcançado dentro da ordem social
existente, sem nenhum efeito negativo significativo sobre o poder dos poderosos.”
Na mesma linha, Kothari (2001, p. 14) assevera que “Quanto mais ‘participativa’
é a iniciativa, mais seu resultado mascarará a estrutura de poder da comunidade.”
Autores como Williams (2004, p. 558) percebem a participação como des-
politização. Para o autor, a participação “já foi politicamente ‘domesticada’, e está
servindo para a legitimação de importantes funções econômicas, institucionais de
uma visão mainstream de desenvolvimento.”

5 DILEMAS E OBSTÁCULOS EM EXPERIÊNCIAS CONCRETAS DE PARTICIPAÇÃO
NO BRASIL
A entrada da participação no mainstream das políticas de desenvolvimento, com
seu fomento pelas agências financiadoras internacionais, pelo governo federal
e pelas entidades da sociedade civil, acarretou a formalização de certas práticas

este conselho. “porque todas as forças que poderiam contes- tar a orientação ali predominante foram excluídas em momentos anteriores ao processo decisório” (FUKS. analisando o conselho municipal de saúde de um município catarinense. em trabalho sobre participa- ção nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentável no território Portal da Amazônia. reti- radas de exemplos concretos de estudos de caso no Brasil. ainda em 1999. CAPONI. mais de 39 mil conse- lhos de políticas públicas tinham sido criados no Brasil. ou o que poderia ser pior. 2002. não existissem conflitos e contestações. 1625). em alguns casos. nesta instância. Instituições e Democracia: democracia relacionadas às metodologias participativas. a sua criação é vista como necessária e suficiente para o sucesso da participação. Entretanto. Porém. embora em minoria. A questão da dominação exercida pelos atores governamentais também é acentuada por Fuks e Perissinotto (2006). Como exemplo dessa difu- são. fóruns e conselhos locais vêm sendo amplamente difundidos e. os técnicos go- vernamentais controlam a iniciativa do debate no conselho. as autoras afirmam que “o que se constata aí é a velha prática de técnicos falando para leigos. PERISSINOTTO. p. p. percebem a elitização e a pouca eficácia dos conselhos na . Aqui. A questão da utilização da linguagem técnica é um aspecto que pode contri- buir para que o fórum participativo não cumpra seus objetivos originais. Isso fez que. Spexoto e Rodrigues (2007. 1625). p.294 Volume 2 – Estado. A quase obrigatoriedade da criação de comitês. são percebidas diversas falhas na aplicação prática de tais mecanismos. Neste. demonstram que a linguagem técnica utilizada pelos representantes governamentais contribui para que a relação estabelecida no conselho seja uma relação de dominação. De forma ainda mais problemática. a linguagem técnica é fator de dominação. a formalização de tais mecanismos e a identificação destes como essenciais à participação podem propiciar situações nas quais estas instituições sejam descontextualizadas e possam ser influenciadas por relações de poder locais. para legitimar ações governamentais e não para ‘controlá-las’ e ‘avaliá-las’” (WENDHAUSEN. 2006. os autores observam que. 77). Listar-se-ão algumas a seguir. “se conseguia o silêncio da maioria dos conselheiros”. p. Analisando o Conselho Municipal de Saúde de Curitiba. 1027). Nesse contexto. de palavras de ordem e de termos contundentes. pois por meio da linguagem técnica. estudo do Ipea (2005) estimou que. é exemplo clássico de funcionamento de conselho pró-forma. When- dhausen e Caponi (2002. Olival. o processo da escolha dos representantes não governamentais foi amplamente controlado pelo governo e pelos seus aliados. fóruns e/ou conselhos como meio principal de promoção da participação nas políticas públicas representa a maneira sob a qual a participação é incorporada ao MBG. Comitês. o uso instrumental de um espaço que se pretendia “democrático”. novamente.

os conselheiros. em que a simples determinação de que deve haver participação dos atores envolvidos não é garantia da representatividade dos participantes. Esse fenômeno é percebido em comitês de bacia hidrográfica. WONG. como os comitês de usuários de recursos comuns. 2005. em geral. podem ocorrer situações em que os reais beneficiários da polí- tica participam. havendo apenas a participação das elites locais. deve-se “repensar o con- ceito dos conselhos como uma instituição caracterizada pela participação amplia- da uma vez que a existência destas instituições não conseguiu superar a distinção entre uma minoria de cidadãos politicamente ativos e a maioria passiva. 113). Nesse caso. Spexoto e Rodrigues (2007. 2008. mas de forma não autônoma. O exercício formal da participação sem combater desigualdades que antecedem o mecanismo faz que tal abismo seja mantido nos comitês e as decisões no âmbito deste sejam tomadas por aqueles que tradicionalmente controlam o processo político local (CLEAVER. o que faz que o processo de descentralização. o comitê era. RIBOT. 2007. sobretudo. p. aponta que os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural foram criados apenas para atender as exigências legais do repasse de verbas públicas. Olival. promovido . Dino (2003). O modelo sistêmico de integração participativa. Buzzwords e Poder 295 generalização da cultura participativa. espaço de lutas políticas internas às elites dominantes e ampla parcela da população era excluída e não representada no processo. SOUZA. 2006). em especial do Programa Nacional de Fortalecimen- to da Agricultura Familiar (PRONAF). Para a autora. De forma semelhante. foi apropriado no nível local pela cultura política tradicional. p. possuem baixa capacidade técnica e formação e os conselhos apresentam reduzida articulação com outras instâncias. 1032) acentuam que “os conselhos muitas vezes são enten- didos como instituições para legitimar decisões tomadas em outras instâncias”. analisando o processo de formação do comitê da sub-bacia hidrográfica do rio Paracatu – que foi criado tendo em vista que o plano diretor no município de Paracatu assim o determinava – observa que a formação e o funcionamento deste foram pautados pelo clientelismo. Para estes autores. BLAIR. in- fluenciada por concepções e relações clientelistas e regionalistas. MILANI.Participação. Novamente em seu estudo sobre o Portal da Amazônia. 2003. que prevê a existência dos comitês de bacia hidrográfica como importantes instrumentos de descentralização e participação popular na gestão. além de um pequeno nível de participação e envolvimento dos atores. no Brasil. Em outra frente. Sayago (2007). nem da efetiva expressão dos interesses e das visões de cada um (PEREIRA. 2008). pois pode haver cooptação de lideran- ças dos grupos beneficiários e/ou manipulação de informações (MANOR. Segundo a autora. 2004). 2000.” Manor (2004) acentua outro aspecto da questão: desigualdades situadas nas relações de poder locais podem contaminar e direcionar instâncias criadas visan- do à participação. (DINO. 2003.

FAVARETO. 2007. O espaço dos conselhos citados se caracteriza pela oposição radical de discursos e visões ideológicas e pela luta por expressão e conquista do poder político. 18). a interação e a negociação compartilhada de políticas públi- cas entre os conselheiros. tanto o CGRH quanto o CONSAD têm em comum o fato de não pro- moverem o diálogo. no que se refere à dinâmica participativa do Conselho de Gestão de Recursos Hídri- cos (CGRH) e do Conselho de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD). Contudo. seja “não democrático. Nos casos citados. 2006.) isso significa. Instituições e Democracia: democracia com a criação do comitê. a disputa por posições dominantes nos conselhos e pelo prevalecimento dos interesses de determinados grupos em detrimentos de outros fez que os conselhos atuassem como uma extensão das arenas político-partidárias tradicionais. devido ao precário acesso aos locais de reunião. ambos na região do Vale do Ribeira. que possuem vertentes ideológicas e interesses distintos. 188-189). e. Apesar de possuírem características distintas. aliado à . p. em alguns casos. Por fim.. Milani percebe que o modus operandi local: (…) é predominantemente marcado por práticas clientelistas na intermediação das relações entre a sociedade e o governo local (. a participação no CONSAD reforça a ideia de “captura” pela coligação partidária dominante do comitê. Analisando tentativas de estabelecer orçamentos participativos em cidades baianas. p. trecho Cuiabá-Santarém. simbólicos e políticos funcionam como obstáculos re- levantes à participação. ao se analisarem as interações entre os atores sociais que frequentam os comitês. 2008.296 Volume 2 – Estado. p. legitimador das relações de poder já existentes” (SAYAGO. Contribuições relevantes são propiciadas por Coelho e Favareto (2008). do predomínio das discussões técnicas e do domínio governamental em que. evidentemente. A análise efetuada está relacio- nada ao envolvimento dos conselhos citados na questão da construção da usina hidrelétrica de Tijuco Alto. Embora inovador e com potencial de fomen- to do desenvolvimento regional na área de influência da rodovia BR-163. já descrito. Os autores afirmam que o CGRH segue o padrão. muitas vezes. Por outro lado. as consultas públicas foram marcadas por baixo índice de par- ticipação da população. centralizador. bem como as relações entre os comitês. podendo até mesmo aprofundar a desigualdade política no âmbito dos próprios dispositivos participativos (MILANI. que as coligações partidárias se apropriassem do espaço do conselho e mobilizassem suas pautas e seus recursos de acordo com os interesses de seu grupo de apoio. que os limites socioeconômicos. o subterfúgio da participação é utilizado para legitimar decisões tomadas por especialistas.. as instituições e as forças políti- cas específicas do contexto local. percebeu-se que “a dinâmica dos fóruns pode ser compreendida como a replicação do jogo político-partidário na esfera participati- va” (COELHO. 2950). destacar-se-á o processo de consultas populares realizadas na elabo- ração do Plano BR-163 Sustentável.

MACHADO. Entretanto. mecanismos pré-determinados de participação. fomentar capital social e viabilizar um real controle social sobre as políticas públicas. conselhos e comitês passaram a ser considerados os espaços ideais para este propósito. A simples forma- lização e generalização de mecanismos teoricamente participativos não promovem. promovidos sob a égide do MBG. 2006). isenta. os espaços for- mais de participação podem ser apenas figurativos. Embora amplamente difundida como item do MBG. na informação e na linguagem apresen- tadas. a busca de uma partici- pação legítima e eficaz tem encontrado percalços no mundo real. Na internalização da ideia de participação e do controle social na gestão am- biental. entenden- do que isso seja medida suficiente para a obtenção do controle social nas políticas públicas em geral e nas políticas ambientais e de desenvolvimento em particular. no acompanhamento e na avaliação dessas políticas. esvaziados e manipulados. Além disso. ela se tornou quase obrigatória nos programas e projetos de desenvolvimento contemporâneos. bem como no fortalecimento das instituições democráticas. Caso isso não ocorra. tendo em vista os altos índices de violência na região. por si só. Buzzwords e Poder 297 falta de informações sobre o plano e a linguagem técnica – e por isso excludente – deste. foi observada a falta de segurança para os participantes. . uma participação ampla. sem observar e com- bater desigualdades nas relações de poder. as relações de poder e as demais especificidades locais devem ser observadas. 2951). são formalizados e considerados necessários e suficientes na busca da participação e no consequente aumento da eficiência e eficácia das políticas de desenvolvimento. a criação de comitês como obrigação legal. são insuficientes para garantir uma maior efetividade na formulação. Essa soma de fatores pode ter acar- retado problemas de representatividade e autonomia dos participantes (TONI. PINTO. A legislação obriga a criação de comitês e conselhos. expressas nas instituições formais. No entanto.Participação. fóruns. Consensual. tal participação frequentemente não emerge lo- calmente e nem sempre é fomentada de acordo com as particularidades locais. a democratização do processo político e o aumento da participação. Ademais. Como acentuam Coelho e Favareto (2008. por si só. “as regras do jogo. bem como nas restrições materiais e simbólicas vivenciadas pelos partici- pantes. faz que a utilização desse importante instrumento de gestão possa seguir a orientação pró-forma e não cumprir com seus objetivos principais de mobilizar a sociedade. 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS Embora seja extremamente importante nas políticas de desenvolvimento. Dessa forma. democrática e eficaz. p. Ao contrário. somente podem ser entendidas se consideradas como parte do contexto social no qual estão incorporadas”. o uso da participação tende a se constituir atualmente em uma buzzword.

é sugerido não utilizar as fórmulas prontas e gerais presen- tes no Manual da Boa Governança. enquanto item do MBG. Instituições e Democracia: democracia Tal situação ajuda a explicar porque a contradição entre discurso e prática das metodologias participativas é significativa.298 Volume 2 – Estado. Para que isso ocorra. uma buzzword. assim. os conselhos permitem que atores sociais. possam interagir entre si. esta deve ser promo- vida de acordo com as especificidades locais. que em outros espaços não interagiriam. os conselhos funcionam como espaços de “relações fecundas”. Para as autoras. é útil neste ponto fazer uma ressalva: por mais que exemplos práticos de aplicação de mecanismos participativos para a gestão no Brasil apre- sentem problemas no que tange à representação. Abers e Keck (2008) afirmam que. Defende-se que para um melhor uso da participação. Para além do processo representativo-deliberativo. a participação pode enfrentar severos obstáculos no âmbito local e. a presença desses mecanismos pode gerar outros benefícios com potencial de contribuir para a promoção eficaz da governança local. Isto permite o sur- gimento de possibilidades de ações e de arranjos institucionais que não seriam possíveis sem a interação. Em suma. observando-se as relações de poder no escopo de ação da instituição e na interface entre esta e o contexto externo. a própria existência dos me- canismos de participação pode modificar – ainda que isso também dependa das especificidades de cada contexto local – o meio institucional no qual estes estão inseridos e contribuir. à deliberação e ao próprio pro- cesso participativo. Se implementada de forma acríti- ca e descontextualizada. a despeito das falhas de representa- tividade e de deliberação. Contudo. A contextualização da participação – que indica que o desenho institucio- nal dos mecanismos participativos e sua forma de atuação sejam pautados pelas especificidades dos contextos locais –. em que os canais de expressão da participa- ção são promovidos independentemente das relações de poder locais. na promoção da cidadania e no empoderamento dos atores sociais. ainda que de forma precária e em desigualdade de condições e de poder. para processos mais eficazes de gover- nança e de implementação de políticas. mas constitua elemento-chave no sucesso de políticas de desenvolvimento aplicadas. no longo prazo. essas falhas não são suficientes para descartar a importância de tais instrumentos para a promoção da democracia. . o foco nas relações de poder e uma maior flexibilidade metodológica nos esforços de ampliação dos canais de participação podem contribuir para que o conceito de participação não seja apenas uma retó- rica bem-sucedida. produzir efeitos bastante limitados nos resultados das políticas. entre tais atores.

. conselhos e comitês no Brasil. pois pela análise de experiências re- ais de implementação de fóruns. percebe-se que a efetividade desses instrumentos de gestão está muito aquém de seus objetivos previstos. A implementação de tais instrumentos de forma eficaz e eficiente é essencial no fomento da participação e do controle social. Buzzwords e Poder 299 Essa contextualização se faz necessária.Participação. elementos internos de processos de governança e necessários para que a população local expresse seus interesses e seja ator ativo na formulação e na implementação de políticas de desenvolvimento.

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.

Assim o objetivo deste texto é examinar. PUTNAM. com a tomada de deci- são. Dessa forma. 1993). à crescente participação da burocracia também no processo de formula- ção das políticas públicas (ABERBACH. ocorre porque aos governantes falta proximidade com os assuntos especia- lizados que caracterizam hoje a maioria das ações governamentais. em geral. Ela tem exercido papel de destaque na definição e na condu- ção das políticas públicas nos períodos autoritários e também nos democráticos. a partir da literatura. 1982). exigindo a intervenção de técnicos ou especialistas para seu detalhamento e sua especificação (LINDBLOM. a bu- rocracia não apenas participa do processo decisório. Segundo vários autores. Diferentemente de certas concepções que consi- deram necessário proteger o núcleo decisório governamental contra pressões políticas – vindas dos partidos ou do Legislativo. Em outras palavras. o envolvimento dos burocratas. assistiu-se a partir de meados do século XX. são meros coadjuvantes. supostamente. o papel as- sumido pela burocracia nas políticas públicas no Brasil e seus desdobramentos para a ordem democrática. No Brasil. 1981). aprovadas pelo Poder Legislativo de forma muito genérica e vaga. Embora na tradição das demo- cracias liberais os burocratas sejam encarregados apenas da execução ou im- plementação das decisões tomadas pelos governantes eleitos (WILSON. tanto os partidos quanto o Legislativo recuperariam sua capacidade de influenciar ou participar das decisões governamentais de forma plena. quando. é até desejável porque as po- líticas públicas são. em certo sentido. por razões históricas e institucionais apontadas a seguir. WEBER. as políticas públicas – tanto econômicas quanto so- ciais – têm sido historicamente formuladas em arenas decisórias restritas e domi- nadas por burocratas nas quais os partidos políticos. CAPÍTULO 10 DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS: O PAPEL DA BUROCRACIA E DOS PARTIDOS Políticos 1 INTRODUÇÃO Este texto analisa o papel desempenhado pela burocracia e pelos partidos na formulação das políticas públicas no Brasil. ROCKMAN. mas é um dos seus atores mais importantes. esse processo é visto por muitos como inevitável diante da complexidade das sociedades contemporâneas – e. principalmen- te. atores fundamentais de uma ordem democrática. WOODHOUSE. vistos sempre como espaços . 1887.

p. pode ter sobre os rumos de um “novo de- senvolvimentismo” que parece tomar corpo de forma mais clara hoje no país. as análises sobre a burocracia no Brasil são subprodutos de estudos centrados na temática das transformações ocorridas no país a partir da década de 1930 e que levaram à expansão do papel do Estado na sociedade à centralização do Poder no Executivo Federal e ao crescimento do aparato estatal. Além disso. 1967.306 Volume 2 – Estado. sobretudo. 1973). os vínculos internos da burocracia com o sistema político – e não seus vínculos com os grupos organizados na sociedade. cujo foco principal é a eficácia ou não dos controles democráticos sobre a burocracia (WOOD. de sua função governativa. sobretudo. 22). o texto pro- cura também contribuir com alguma reflexão. Esta primeira vertente pode. ainda que embrionária. A discussão dessa questão será retomada posteriormente no texto.1 Por esta razão. ser diferenciada internamente em três subgrupos analíticos: o primeiro examina a burocracia pelo prisma de seus vínculos com as classes sociais. por sua vez. mas apenas indicar que o debate em torno dele tem procurado caminhos que não reproduzam o padrão adotado no Brasil em décadas passadas. além de dificultar a implementação e. CARDOSO. ver Bresser-Pereira (2009). Já a segunda vertente se pauta pela análise de cunho institucional observan- do. tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia. É sempre necessário relembrar as palavras de Furtado: “Estamos longe do verdadeiro desenvolvimento. de estudos de caso de agências governamentais e de trabalhos sobre as duas únicas carreiras públicas mais consolidadas no país: as Forças Armadas e a diplomacia. e o terceiro enfatiza as relações da burocracia com os grupos de interesse e corporativistas. 1961. o segundo subgrupo critica a visão anterior e chama a atenção para os anéis buro- cráticos que cruzam o setor público e o privado. 1976. Para a discussão de um novo desenvolvimentismo. A discussão central desta vertente gira em torno do dilema entre insulamento burocrático e clientelismo. como ocorre predominan- temente na primeira vertente. 1994). A literatura específica sobre a burocracia no Brasil é relativamente pouco extensa se comparada. Neste estudo também 1. com a norte-americana. Ela é constituída.2 De modo geral. 1964. por exemplo. 3.3 Deixando de lado diferenças internas. aos períodos autoritários quando a atividade política é direcionada para dentro do Estado. utilizando-se do referencial analítico marxista. sob a forma de indagações e hipóteses a respeito dos impactos que o esvaziamento dos partidos. . Instituições e Democracia: democracia clientelistas –. Ou seja. a reflexão sobre a burocracia no país decorre da preocupação com o papel do Estado na sociedade brasileira. essa lite- ratura se refere. que só ocorre quando beneficia toda a sociedade” – citado como epígrafe do livro de Marcio Pochmann e Ricardo Amorim. Atlas da exclusão social no Brasil. 1964. os estudos no Brasil privilegiam a análise da relação entre Estado e sociedade. a efetividade das políticas. marcado pela dependência externa e pela manutenção da exclusão de grande parte da população de seus frutos (FURTADO. tais estudos podem ser classificados em duas grandes vertentes analíticas. Capacidade governativa dos partidos é a “capacidade de formular e implementar um amplo espectro de políticas públicas” (CAMPELLO DE SOUZA. sobretudo. WATERMAN. Não se pretende discutir neste texto o tema do novo desenvolvimentismo. 2. FALETTO. argumenta-se aqui em outra direção: o insulamento decisório em arenas burocráticas – permeáveis a atores políticos restritos –. na medida em que reforça o esvazia- mento dos partidos de sua capacidade governativa. CARDOSO. A primeira vertente examina a burocracia ao discutir as relações entre Estado e sociedade e como os interesses sociais penetram no aparato estatal ou são subordinados pela estrutura de representação corpora- tiva. portanto. Também diferentemente da norte-americana.

por mais que reforçassem o poder de decisão de agências burocráticas específicas.4 Antes de empreender a análise das relações entre burocracia e política no Brasil alguns esclarecimentos devem ser feitos. Ou seja. De modo geral. ainda. a perspectiva analítica do conjunto desses estudos ressalta a questão da hipertrofia do Executivo em relação ao Legislativo. 1999. a fraqueza da função governativa dos partidos e. Portanto. 5. não 4. mesmo nos regimes autoritários. os políticos. 2006). Parte das reflexões apresentadas neste texto foi desenvolvida em Loureiro. de um tipo de poder que deriva exclusivamente da competência técnica ou do saber especializado. afirmar a dependência institucional do poder dos burocratas em relação aos políticos não significa reduzir a burocracia a mero instrumento do Executivo. Em primeiro lugar. vale dizer. porém. O pressuposto da separação entre o administrativo e o político é uma fórmula jurídica que nos ajuda a compreender o papel e as responsabilidades de cada um desses atores. sempre mantiveram a burocracia dependente da autoridade política. Em segundo lugar. Olivieri e Martes (2009). não foi usurpado dos políticos. O poder dos burocratas depende do respaldo ou da delegação de algum ator político estratégico que sustentará sua posição como policymaker. a burocracia só exerce papel de direção do Estado com base na concessão de poder por outros atores políticos ou. o poder da burocracia no Brasil. mas que não descaracteriza o caráter político do papel e da atuação dos burocratas (MILIBAND. 1964). . 2000. STOKES.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 307 podem ser diferenciados dois subgrupos: o primeiro vê o insulamento burocrático como “arranjo institucional” ou saída para contornar os “custos” do clientelismo e o segundo problematiza o insulamento enfatizando seus impactos negativos para a ordem democrática. Assim. como em outros países. nem tampouco negar que a res- ponsabilidade última pelas decisões é dos políticos (WEBER.5 Por outro lado. Parte desta literatura considera que os partidos não são mais capazes de exprimir todas as clivagens existentes nas sociedades atuais perdendo espaço representativo no contexto da crescente comunicação midiática e do retorno de lideranças carismáticas (PRZEWORSKI. Ou seja. com base na usurpação desse poder (MARTINS. NOVARO. HOUTZAGER. não se pode falar em tecnocracia no sentido estrito da palavra. afirmar a relevância dos burocratas nas decisões governamentais não significa ignorar sua dependência institucional em relação à autoridade política. mas foi por eles concedido aos burocratas. 1974). a reflexão aqui efetuada não desconhece a discussão central na teoria democrática contemporânea relativa à crise das instituições representativas e ao declínio dos partidos políticos. CASTELLO. ver o texto clássico de Meynaud (1966). no limite. Dessa forma. a compreen- são da amplitude e da natureza do poder burocrático exige que se esclareça que este nunca é exercido com base apenas nos recursos que lhe são próprios – o con- trole do conhecimento técnico. Mesmo levando-se em conta a pertinência de tais análises é preciso. MANIN. Para a discussão sobre tecnocracia. 1983). GURZA LAVALLE. a problemática das relações do Estado com os grupos de interesse.

Loureiro (1997). 1982). mas apenas destacar como os estudos problematizam os vínculos entre políti- cos e burocratas e seus desdobramentos para a ordem democrática.6 Por fim. mas “método de resolução de con- flito sem derramamento de sangue”. sindicatos. Para ficar apenas na literatura sobre o Brasil podem-se citar análises sobre os governos pós-1985 que ressaltam a centralidade dos partidos na organização e no funcionamento do Poder Executivo e de suas relações com o Legislativo (MENEGUELLO. agências ou aparato do Estado. centros de pesquisa. LIMONGI. 7.8 O texto a seguir está organizado da seguinte forma: além desta introdu- ção e das considerações finais há duas grandes partes nas quais são apresentadas respectivamente as duas vertentes analíticas anteriormente mencionadas. 6. Ver Schneider (1994). contidas na chamada democracia deliberativa – Urbinati considera que democracia não é consenso.7 Portanto. E ainda a equipe econômica que elaborou o Plano Real. como os trabalhos teóricos mais recentes vêm argumentando. O papel dos partidos é o de integrar a multidão unificando ideais e interesses da população e tornando o povo soberano permanentemente presente como agente de influência e supervisão extraestatais (URBINATI. como afirmou Bobbio (1992). Reitera-se que a intenção aqui não é revisar a ampla bibliografia sobre políticas públicas. em 1993-1994. Tais ocupantes podem ser tanto funcionários públicos de carreira quanto profissionais de fora do setor público – recrutados em entidades como universidades.308 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia perder de vista que os partidos continuam sendo as instituições por excelência de mediação entre sociedade e Estado e núcleo central da política democrática. empresas privadas e organizações da sociedade civil – que exercem temporariamente atividades de direção nos órgãos governa- mentais. 1996. FIGUEIREDO. NICOLAU. 1999. já existe alguma literatura no Brasil que analisa o processo de recrutamento dos que vêm de fora do Estado para ocuparem temporariamente posições nos órgãos decisórios das políticas públicas. Exemplos de grupos informais que participaram do alto escalão da burocracia pública em diferentes momentos de nossa história podem ser mencionados: a Assessoria Econômica de Vargas nos anos 1950. . RODRIGUES. dife- renciando-se as análises referentes às políticas econômicas e sociais. Mesmo pequena. 8. Assim. Olivieri (2007) e D’Araujo (2007). a noção de burocracia refere-se a atores individuais ou “grupos informais” que ocupam cargos de alto escalão dos órgãos. 1997). 2002). composta de grupos de ex-colegas das escolas de economia no Rio de Janeiro (LOUREIRO. 1998. Pesquisas empíricas reforçam a força dos partidos nas democracias atuais. originária de grupos formados em torno de ideias nacionalistas e desenvolvimentistas (D’ARAÚJO. é necessário esclarecer que neste texto são referidos como bu- rocratas os ocupantes dos cargos de alto escalão ou de direção dos órgãos da administração direta e indireta do Poder Executivo. ela argumenta que a realização do potencial existente na representação só se efetiva por meio da política partidária. 2006a). Procurando realizar a defesa normativa da democracia representativa para além de sua dimensão estritamente eleitoral e se diferenciar das concep- ções racionalistas –.

enraizando-se na multiplicidade e na heterogeneidade das forças políticas. CLASSES E GRUPOS SOCIAIS A primeira vertente de estudos sobre a burocracia no Brasil decorre de aná- lises do processo de centralização política iniciado a partir dos anos 1930 e do papel intervencionista e regulador assumido pelo Estado nas relações econômicas e sociais. Assim. tendo em vista os “rumos” definidos por seu núcleo dirigente. de outro. e a formação das estruturas burocráticas do Estado. a autonomia do Estado “não é plena nem absoluta”. partindo de uma situação de fragmentação social. permite ao Estado atuar de forma autônoma. Além dos estudos aqui examinados especificamente podem ser citados ainda outros trabalhos importantes que tam- bém se referem à expansão do aparato burocrático do Estado nacional desenvolvimentista no Brasil e a constituição de suas agências de regulação e planejamento econômico. Por fim. critica esta perspectiva analítica discutindo a articulação dos interesses sociais no Estado. com a incapacidade da burguesia de exercer hegemonia. Draibe (1995) analisa o papel do Estado no processo de industrialização e as “metamorfoses” que o apa- rato burocrático sofreu ao longo desse processo. a análise desses subgrupos será mais detalhada. o terceiro subgrupo destaca situações de conflitos entre. 9. Cohn (1968). Benevides (1976) e Bresser-Pereira (1977). Ianni (1971). sob a influência de diferentes forças políticas. os estudos acerca da atuação dos burocratas são feitos pelo prisma do grau de autonomia do Estado em relação às classes sociais. especialmente à corren- te teórica elaborada por Antônio Gramsci. de um lado. Wirth (1970). . A despeito das diferenças internas. os autores tentam compre- ender a autonomia do Estado e de sua burocracia frente à classe capitalista e à suas frações de classe. Para ela. Assim. Tal heterogenei- dade.1 Burocracia e dimensão de classe do Estado Enfatizando a diferenciação no interior das classes sociais. de ausência de hegemonia da burguesia e de sua in- capacidade de elaborar um projeto para a nação.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 309 2 ESTADO VERSUS SOCIEDADE: BUROCRACIA. 2. Lafer (2002). elites bu- rocráticas formuladoras de políticas sociais e. representado pela análise também elaborada nos anos 1970 por Fernando Henrique Cardoso sobre os anéis burocráticos que cruzam a sociedade e o Estado. composto de estudos realizados predominantemente nos anos 1970 e 1980 acerca de políticas e de agências econômicas inspira-se em abordagens teóricas que se remetem ao marxismo. foram selecionados alguns autores que exprimem de forma mais clara as características analíti- cas dessa vertente que pode ser dividida internamente em três subgrupos. O segundo subgrupo. de outro. de um lado. grupos privados e/ou corporativos que se sentiram ameaçados por tais ações ou programas governa- mentais. mas se funda no campo instável das relações entre as classes. Singer (1974).9 O primeiro subgrupo. São eles: Dalland (1968). A seguir.

em seu ramo co- mercial. em 1952. dessa forma. Ao criticar a antiga agência. da natureza da estrutura de classes em contínua transformação e da presença de atores interna- cionais que detêm o controle de parte do sistema produtivo. É por essa razão que analisa a expansão do Estado como forma concreta de avaliar o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. sob a perspectiva da estrutura de classes. a criação do IBC ampliou o controle dos representantes dos produtores sobre os cargos de direção do órgão em relação ao antigo DNC. p. mesmo assim. 35-43). a expansão do Estado capitalista e as transformações na burocracia decorrentes dessa expansão. os produtores rurais. e também a ampliação da influência do setor mais fraco dessa burguesia. 1995. com as políticas públicas. colocada no centro dos conflitos que atravessam os órgãos estatais de decisão econômica. A autonomia se reproduz politicamente por meio da ampliação da capaci- dade do Estado em atender. ele afirma que a natureza do papel do Estado e sua fragmentação em diversas organizações com graus diferentes de autonomia decorrem da desarticulação social. A burocracia é. de 1933. o que intensifica a dimensão política das resoluções supostamente técnicas. Instituições e Democracia: democracia Um dos casos discutidos pela autora para exemplificar como a heterogenei- dade da burguesia tem impactos na configuração do Estado refere-se à criação do Instituto Brasileiro do Café (IBC). mas. enfatiza duas . Segundo Draibe (1995).310 Volume 2 – Estado. esse setor dos cafeicultores conquistou por meio do IBC o poder de expressar seus interesses no âmbito do governo sob a aparência de uma política de interesse nacional. essa fração da burguesia não tinha forças suficientes para constituir uma política econômica global em nome da nação. aos interesses múltiplos e heterogêneos das classes sociais e de exercer sua função de árbitro e regulador das relações sociais. com argumentos de ineficiência e corrupção supostamente intrínsecas à burocracia. Para isso. conseguiu alojar seus interesses específicos na área econômica do aparato estatal. Assim. Os técnicos de alto escalão atuam politicamente ao arbitrar e negociar interesses em confrontos loca- lizados. A força do técnico advém da incapacidade de os interesses econômicos se imporem no nível das forças reguladoras de mercado (DRAIBE. Ainda que ao custo de se subor- dinar à burocracia estatal e à política cambial e creditícia do Estado. o segmento da burguesia cafeeira constituído pelos produtores rurais desejava a manutenção de um órgão estatal que os protegesse. Esta substituição significou a manu- tenção de um órgão de orientação e defesa do setor cafeicultor. O intuito das críticas era moldar um segmento do aparelho do Estado e manter o controle sobre a política econômica do café. De fato. Também Martins (1985) busca compreender. Examinando os governos militares. o Estado se eleva acima dos interesses imediatos das classes e reafirma sua relativa independência legitimando seu poder ao revestir suas po- líticas com caráter universal. em substituição ao antigo Departa- mento Nacional do Café (DNC).

por meio das transformações dessa agência decisória. mas sim no âmbito do Estado e que a atuação das agências acaba por substituir os partidos políticos. tende a acentuar ainda mais sua segmentação e a desorganizá-lo internamente.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 311 dimensões da ação estatal: sua capacidade extrativa e sua ação empresarial. essa perspectiva analítica pressupõe que as características es- truturais do aparato burocrático – heterogeneidade e desarticulação das estru- turas organizacionais e das políticas públicas – decorrem da falta de hegemonia da classe dominante e da consequente ausência de direção política unificadora. Entre 1964 e 1974. a diferenciação de lógicas no interior do aparelho estatal que. que o pluralismo no Brasil não se organi- za no nível societário. uma vez que nesses regi- mes se ampliam a tendência de transferência da luta política para o interior da burocracia e. mas igualmente os seleciona e organiza politicamente. Sintetizando. centraliza a formulação de todas as políticas econômi- cas. sob comando do ministro Delfim Neto. os interesses na sociedade estão tão dispersos e desorganizados que só se estruturam por meio da organização provida pelas instituições do Estado. Porém. planeja e organiza os rumos do avanço capitalista. afirma aquele autor. Portanto. mas práticas políticas por meio das quais os interesses são negociados e canalizados para dentro do Estado. a burocracia não apenas faz a in- termediação de interesses. Estas agências atuam em áreas estratégi- cas. a indução do investimento industrial e a promoção do comércio exterior. mostrando. Ainda no contexto do regime autoritário pós-1964. quais sejam o financiamento público. Esses exemplos ilustram. este órgão amplia suas funções e passa de regulação monetária – tal como foi idealizado no momento de sua criação. consequentemente. como câmara corporativa de acomodação de interesses específicos do setor financeiro – para órgão de coorde- nação nacional. Werneck Vianna (1987) realiza um estudo do caso do Conselho Monetário Nacional (CMN). respectivamente. Com isso. por seu turno. elas ajudam a setorializar as reivindicações e tornam o Estado capaz de lidar com pressões dife- renciadas e até com demandas opostas. suas ações não constituem mera rotina burocrática. o caráter do Estado brasilei- ro que coordena. espe- cialmente por meio do estudo de três agências – Banco Nacional de Desenvolvi- mento Econômico (BNDE). no período que vai de 1969 a 1974. portanto. em 1964. em parte. Como há uma multiplicidade de burocracias para atender a diversas clientelas. cabe notar que . as duas lógicas – a de Estado burocrático e a de Estado em- presarial – se articulam e se complementam comprovando os efeitos da heteroge- neidade social e da fragmentação dos interesses de classe na estrutura do Estado. para o Poder Executivo. A maioria dessas obras se refere ao período autoritário. Na medida em que o CMN filtra e seleciona demandas de grupos. Tal situação explica. Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) e Carteira de Comércio Exterior (Cacex). Em outras palavras. Apesar de contraditórias.

asseguram um mecanismo de cooptação para integrar nas cúpulas decisórias membros dos grupos de funcionários. eles devem ser analisados em suas formas concretas de expressão. sob a égide da sociedade política. ele formula o conceito de anéis burocráticos porque considera que o de Estado burguês não é suficiente para explicar as políticas implementadas pelo Estado da “Revolução de 64”. bem como a atuação heterogênea e autônoma dos burocratas. p. 182). Pretendendo dar conta das relações entre Estado e sociedade no Brasil. seu papel de promotor da industrialização.2 Autoritarismo político e anéis burocráticos Não aderindo ao pensamento marxista. 1975. criado pela aliança entre empresariado e classe média. 1975. empresários e militares. criticando a perspectiva analítica anterior. Os anéis são instrumentos políticos menos estáveis e mais ágeis que os partidos que perderam sua função e lugar no governo militar. de po- der – que se constituem como mecanismo para permitir a articulação entre setores do Estado e setores das classes sociais. Cardoso (1975) discute as formas de ar- ticulação de interesses das classes dominantes no Estado. É preciso “pensar o sistema político em termos de anéis que cortam hori- zontalmente as duas estruturas burocráticas fundamentais. Esses atores se tornam participantes da arena política e a ela se integram enquanto indivíduos e não como “representantes” de suas corporações de classe (CARDOSO. no contexto do regime autoritário pós-1964. anali- sado por Draibe (2007). o Executivo manteve a amplitude do poder da burocracia adquirida durante o período autoritário do Estado Novo. Ou seja. p. Isso fica claro na reconstru- ção feita por ela dos debates da Constituinte de 1946 relativos aos controles po- líticos que o Legislativo podia impor ao Executivo. os discursos não levaram a nenhuma ação que pudesse limitar o poder do Executivo nem recolocar o Legislativo entre os protagonistas dos destinos da nação. a Pública e a Privada” (CARDOSO.312 Volume 2 – Estado. Neles os deputados colocam claramente seu dilema: Como poderiam assumir a responsabilidade pela restri- ção dos poderes presidenciais se reconheciam a importância do papel do Execu- tivo no planejamento da economia e sua necessidade de deter os instrumentos de decisão das políticas públicas? Assim. Não só os parti- dos. na medida em que o conflito político e as lutas pelo poder não podem ser deduzidos das determinações abstratas de classe. 2. pois lobby supõe que o Estado e a sociedade civil são mais estruturados e racionalizados do que eram no Brasil da época. 208). permanecendo os parlamentares relegados à posição de expectadores. . A autora mostra que. Instituições e Democracia: democracia o mesmo movimento ocorre no período democrático entre 1946 e 1964. São formas de articulação que. mesmo sob regras democráticas. Não são lobbies. Os anéis são círculos de informação e pressão – portanto. mas as organizações do Estado são usadas pelos grupos como aparato político e como instrumento por meio do qual eles agem com vista ao poder.

1975. De um lado. sob o patrocínio de lideranças políticas do Executivo. de outro. 1979.10 Todavia. 93). não refletindo os interesses dos grupos que iria afetar. desde seus primórdios nos anos 1920 até os governos militares. e que conseguiu mesmo elaborar um projeto reformista apresentado ao presidente Getúlio Vargas. que eram contra qualquer processo de “socialização” do seguro dos trabalhadores. Entre seus opositores destacam-se as companhias privadas de seguro. padronizar contribuições e criar uma instituição para unificar administrativamente os re- cursos previdenciários.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 313 Os anéis são denominados “burocráticos” justamente para sublinhar a necessária localização de sua sede no aparelho do Estado. cujas bases se apoiavam no controle que tinham sobre as instituições da previ- dência. tal proposta sofreu muita resistência e se desmantelou com a queda de Vargas em 1945. Assim. Mas a principal resistência foi feita por grupos corporativos da própria previdência: os segmentos mais privilegiados dos trabalhadores assegurados – bancários. os técnicos dos institutos de pensões e líderes do Ministério do Trabalho 10. Malloy (1979) destaca vários momentos de antagonismos entre os atores aí envolvidos. Segundo o autor. como a Organização Internacional do Trabalho (OIT). estava a elite burocrática que. 209). a ideia de corpora- tivismo é inadequada para caracterizar a relação entre Estado e classe porque corporati- vismo pressupõe algo inexistente nos anéis: organização das classes e sua representação. desde o Estado Novo já circulavam ideias para reformar o sistema previdenciário no país visando universalizar a cobertura. Este grupo trabalhou sob a liderança de João Carlos Vital. O projeto era “fruto de trabalho de um grupo selecionado que buscava organizar a sociedade de acordo com as mais avançadas formas de conhecimento científico e técnico” (MALLOY.3 Burocracias versus grupos sociais e corporativos nas políticas sociais O terceiro enfoque acerca das relações entre burocracia e política no Brasil pode ser observado com maior clareza na área de políticas sociais. É a forma que o regime militar adotou para permitir a inclusão dos interesses privados em seu seio e para criar instrumentos de luta político-burocráticas no aparelho do Estado. os grupos privados e corporativos que tinham força para blo- quear tais mudanças. vistas como ameaçadoras de seus interesses. . p. propôs reformas no sistema. Reconstruindo his- toricamente a Política de Previdência Social no Brasil. p. ferroviários etc. diz o autor. ainda que sob o controle estatal (CARDOSO. Estas ideias refletiam os valores de uma emergente elite de técnicos que se inspirava nas orientações de agências internacionais. 2. – e os funcionários protegidos das várias caixas e institutos de aposentadorias e pensões – Centro de Atenção Psicossocial (CAPs) e Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Servidores Municipais (IAPs) – que temiam por seus cargos frente à possível criação de novo “superinstituto”. antigo supervisor do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (Iapi) que se cercou de es- pecialistas daquele ministério e realizou exaustivo estudo acerca das tendências internacionais na área de seguro social. Além dos líderes sindicais e de políticos.

Em suma. além de outros dirigentes dos institutos de aposentadoria e pensões. o sistema previdenciário foi unificado administrativamente e os benefícios foram estendidos aos trabalhadores rurais.314 Volume 2 – Estado. escamoteação financeira e “pistolão” – contra os quais os tecnocratas da Previdência Social vinham brigando desde inícios da década de 1940 (MALLOY. Elas foram posteriormente usadas como peça de sustentação de projeto de Lei Orgânica da Previdência Social apresentado ao Legislativo no início dos anos 1950 e também inspiraram a reforma aprovada pelos militares em 1967. publicado pelo Iapi e A Previdência Social no Brasil e no estrangeiro. a história da reforma da Previdên- cia Social quase resume o processo político geral do Brasil. No governo de Juscelino Kubitschek (JK). Segundo aquele autor. e aos empregados domésticos. em 1971 – com o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Funrural) –. 120-121). ajudando a formar opinião sobre o tema. a rivalidade de um gigan- tesco instituto previdenciário autônomo. os técnicos continuaram a ser atores importantes na batalha des- sa reforma. a partir de critérios definidos – ou.11 Como é sabido. que representava os interesses dos fazendeiros que não queriam a extensão da previdência aos trabalhadores rurais. Com a democratização do país. Os resultados dos estudos deste grupo foram divulgados amplamente. a crise financeira dos institutos e as denúncias de corrupção recolocaram o tema na agenda legislativa. Instituições e Democracia: democracia também se opuseram à proposta reformista temendo. mas ela foi revo- gada por Café Filho. Diante desta resistência. ela só será realizada sob os governos militares quan- do. podem ser citados A Previdência Social e a indústria brasileira. ao 11. como o próprio Malloy afirmou. embora o Congresso tenha discutido dezenas de projetos. A batalha começou com um plano elaborado por uma elite técnica. a dinâmica reformista na previdência permaneceu a mesma: as inovações eram determinadas principalmente pela elite técnica e as associações de interesses funcionavam para bloquear ou alterar substancialmente qualquer iniciativa. caso a proposta de criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB) fosse implementada (MALLOY. o projeto não foi aprovado devido às cisões na base de Vargas: os líderes sindicais ligados às institui- ções previdenciárias mais privilegiadas e aos estados mais ricos da Federação a ele se opuseram. Segundo ainda a análise de Malloy. publicado pela FGV. Vargas tentou impor a reforma por decreto. 1979). Nesta instituição de pesquisa e ensino destinada a formar especialistas em políticas públicas. . É de interesse mencionar o papel desempenhado por membros da Fundação Getulio Vargas que se tornou “um baluarte de apoio à reforma ampla da Previdência Social”. o sistema continuou com todos os males – desigualdade. e mesmo confrontando um jogo político mais aberto. mas o peso ainda grande dos interesses agrários – concentrados principalmente no PSD – e do clientelismo dos políticos “pelegos” do PTB fez que a lei aprovada em 1960 fosse definida como “não reforma”. tais como João Carlos Vital que já havia elaborado o relatório para Vargas nos anos 1940. Ao lon- go do período 1945-1964. em 1972. assim como os líderes do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ligados a estes sindicatos e o Partido Social Democrata (PSD). encontravam-se vários técnicos da área. Assim. ineficiência. logo que assumiu o poder. p. em 1967. 1979. Na verdade. com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). nenhum foi levado a cabo.

Este programa se integrava ao movimento histórico de expansão da esfera pública no campo social e econômico e de incorporação da massa urbana à arena política. A análise que segue relativa ao projeto da Fundação da Casa Popular (FCP) – cujos primórdios estão relacionados à mesma tentativa de criação do Instituto de Ser- viços Sociais do Brasil (ISSB) e de universalização da Previdência Social – reproduz o mesmo padrão de relação entre burocratas. os debates sobre favelas e habitações insalubres. envolvida ideológica e profis- sionalmente com elas. Nos interstícios das propostas reformistas fracassadas a elite técnica. 1991. especialmente do Partido Comunista. também contribuiu para a politização da questão habitacional a dinâmica política no interior do Ministério do Trabalho. rotulados – como científicos e respaldados por organismos internacionais. Além disso. a FCP – embrião do futuro Banco Nacional de Habitação. e os movimentos de defesa dos inquilinos que levaram à reformulação da Lei do Inquilinato em 1946. Fun- dação da Casa Popular.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 315 menos. grupos de interesses e partidos. Segundo Mello (1991). 66). mas não resulta em política efetiva. 12. aguardando o momento de outra oportunidade para convencer uma nova liderança política e. Representava empreendimento ambicioso na medida em que trazia proposta inovadora de unificação das carteiras prediais dos diversos institutos de previdência em uma única instituição centralizada. p. situação esta agra- vada pela interrupção da importação de material de construção durante a guerra. tinha tido surpreendente desempenho eleitoral em várias capitais do país. Todavia.12 Ainda segundo Mello. A politização da questão habitacional e sua incorporação à agenda pública daquele período foram motivadas por vários fatores: a grave carência de habitação para as camadas médias urbanas do Rio de Janeiro. com isso. o fracasso deste programa se deveu aos conflitos interburocráticos no interior das agências estatais. processados via canais burocráticos ou parti- dários. . o boom especulativo imobiliário. à semelhança da proposta do ISSB. a participação dos trabalhadores no lucro das empresas e na área da habitação (MELLO. Tratava-se de estratégia conservadora a ser contraposta ao avanço das forças de esquerda. O programa de criação da primeira agência federal de habitação. Com a democratização e a abertura do sistema político. Estes postularam reformas sociais amplas como o salário família. a despeito do clima político que colocou o tema habitacional na agenda do governo Dutra. o programa da Casa Popular foi uma política fracas- sada. seja por falta de apoio do Executivo – como aconteceu no governo Dutra – seja pelo bloqueio dos interesses privados e corporativos. Esse plano é colocado na agenda política pelo presidente da República. o tema entra no debate parlamentar. como ocorreu no segundo governo Vargas e no governo JK. fortemente influenciados pela doutrina social da Igreja Católica. mantém vivo o tema em arenas estatais ou da sociedade civil. que no período. em que havia técnicos com propostas inovadoras na área. criado pelos governos militares em meados dos anos 1960 – representou a primeira intervenção centralizada na questão da habitação no Brasil. no contexto de um regime autoritário. foi elaborado pelo governo Dutra no contexto de abertura política após o Estado Novo. obter seu apoio ao projeto.

O conflito era. em larga medida. “o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. que conjugava a um só tem- po um projeto político do recém-empossado presidente e interesses de setores burocráticos comprometidos com reformas sociais. de decisores econômicos (agentes do Estado) e dos segurados (em particular. funcionários) dos IAPs. 13. O anteprojeto do Executivo. 72-73. de um contra-exemplo da autonomia do Estado (e. na forma de empregos. sobretudo na forma de voto. de setores da tecnoburocracia da Previdência. sobretudo. BUROCRACIA E SISTEMA POLÍTICO A segunda vertente analítica neste referida considera a burocracia ator central nos processos decisórios de políticas públicas no Brasil e aborda o fenômeno buro- crático a partir de seus vínculos com a estrutura do Estado. prima facie. incluindo coronelismo e mandonismo. de setores do complexo organizacional de seguro social brasileiro). . Conforme assinala Carvalho.13 Em outras palavras. o sistema partidário e o clientelismo. benefícios fiscais e isenções em troca de apoio político. por extensão. pode-se concluir que naquela arena setorial o Estado estava internamente fragmentado e se havia enfraquecido em sua capacidade de implementar decisões (p. Trata-se. que se pauta por políticas populistas. Na esteira da análise de Santos (1988). portanto. configurando-se como locus de “irresponsabilidades”. É a percepção desta clivagem que está na base das análises agrupadas na vertente analítica examinada a seguir. à distribuição de empregos públicos por conveniência política. que partiu da burocracia executiva e foi vetada por uma coa- lizão de interesses afetados negativamente. olha-se predominantemente para dentro do Estado e do sistema político. 3 PARTIDOS. envolvendo executivo (a Presidência e seus assessores técnicos) e a burocracia atuarial.316 Volume 2 – Estado. especialmente votos”. ver Carvalho (1997). Instituições e Democracia: democracia O processo de formação da FCP exemplifica uma iniciativa ambiciosa de política pública. que incluía interesses do macrocomplexo da in- dústria da construção civil. enquanto na primeira vertente os vínculos entre Estado e sociedade são particularmente enfatizados. A interpretação que este autor faz do desenrolar dessa política públi- ca também reforça o argumento aqui desenvolvido. Por sua vez. Mello indica que a experiência da FCP exprime um padrão recorrente na formação de políticas sociais do país no chamado período po- pulista: este padrão gera uma clivagem entre a arena legislativa. De modo geral indica um tipo de relação entre atores políticos que envolve concessão de benefícios públicos. grifos nossos). patro- nagem no Brasil refere-se. no entanto. é mais complexa. Assim. sobre- tudo interburocrático. foi vetado por uma coalizão ad hoc e pouco articulada. A questão. e a burocracia estatal. portanto. Para mais detalhes sobre a diferenciação entre estas relações políticas. locus das decisões substantivas e vanguarda das inicia- tivas de mudança. na segunda.

então secretário-geral do Ministério da Fazenda. e áreas abertas à patronagem. se optar por conferir poder demasiado aos burocratas. Contudo. Preocupada em caracterizar o que definiu como dilema dos políticos na América Latina. eles souberam construir um sis- tema de autoproteção com forte lealdade interna e pontos de vista formados na prática profissional. no Banco do Brasil e no Banco Central. um governo pode debilitar sua própria capacidade de con- duzir políticas. o grupo era composto por funcionários que haviam percorrido longos anos de carreira naquele ministério. possibilita alcançar maior efetividade para as políticas públicas. identificando-se inteiramente com o ethos do interesse público. Liderado por Mailson da Nóbrega. pode obstruir sua capacidade decisória por falta de apoio congressual. da Comissão para o Reordenamento das Finanças Públicas e elaboraram propostas para o saneamento fiscal do país. No Brasil. Ela analisa o espaço de poder e a lógica da ação dos burocratas que participaram. paralelamente às tentativas de melhorar a capacidade da burocracia para realizar tais políticas. em momento de despolitização da sociedade e de ausência de debate públi- co. Mesmo re- conhecendo que a visão de interesse público que eles compartilhavam era autoritária. a autora os vê como defensores legítimos desses interesses e como atores que “lutam pela transparência orçamentária”.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 317 3. pode levar o governo a perder o apoio no Congresso. Estas propostas envolviam o fechamento da conta movimento do Banco do Brasil. Dependendo da estratégia de nomeação para os cargos da administração pública. no extremo oposto. o segundo governo Vargas e o de Kubitschek. Não dependiam do . agências que pudessem promover o crescimento econômico em seus países. ou. a partir dos anos 1930. o desafio é o de encontrar estratégias efetivas que assegurem competência suficiente à burocra- cia e suporte político adequado. por exemplo. de outro lado. Apenas as agências decisórias que conseguiram se manter insuladas destas pressões foram bem-sucedidas e aumentaram sua efetividade. surgiram também pressões opostas de empreguismo e patronagem. Diante deste dilema. eles não haviam desenvolvido vínculos fortes com os partidos. Também Gouvea (1994) interpreta o insulamento na mesma perspectiva. no início dos anos 1980. por meio da chamada “administração paralela”. Geddes (1996) mostra que as elites orientadas para o desenvolvimento tentaram criar. conseguiram enfrentar esse dilema segmentando a máquina burocrática com áreas insuladas. o insulamento das agências para protegê-las contra as pressões clientelistas gera um dilema: se. Como muitos de seus membros ingressaram na carreira após 1964.1 Clientelismo versus insulamento burocrático Diante do clientelismo e da patronagem vigentes no sistema político alguns ana- listas afirmam que para governar de forma racional e eficiente é necessário entre- gar as decisões aos burocratas e/ou técnicos. de outro. de um lado. Do ponto de vista dos políticos. a reestruturação de funções do Banco Central e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional. caso oriente-se apenas pela lógica de angariar apoios. de um lado. Segundo a autora.

14 14. mostram que a ação da burocracia e as regras institucionais criadas nos aparatos burocráticos foram fatores responsáveis pela constituição de interesses sociais. ela tem continuidade na ordem democrática. Assim. o chamado movimento médico passou por transformações que o levaram nos anos 1980 para reivindicações de cunho mais especificamente corporativo e anos 1990 a defender propostas de cunho neoliberal (GERSCHMAN. reivindicavam-se. Em segundo lugar. no contexto da luta pela democratização. É o que se detalhará melhor a seguir. sendo formado por intelectuais de esquerda. Primeiramente.1. Os dois estudos apresentados a seguir mostram igualmente o papel menor dos partidos frente àquele desempenhado pelas burocracias especializadas e pelas institui- ções estatais no desenho e nos resultados das políticas sociais. tornaram-se atores políticos relevantes. 1995). mas como representantes de interesses particularistas que deveriam ser institucionalmente enquadrados e controlados pela sociedade para assumirem a direção “correta”. sanitaristas. médicos e outros profissionais que enfocavam a questão de saúde em dimensão mais ampla. FLEURY.1 Elites profissionais e movimentos sociais na reforma sanitária Introduzida nos anos 1970 por profissionais da área de saúde dos departamentos de me- dicina preventiva ou social das escolas médicas. Tal movimento nasceu entre sindicatos e associações médicas. Neste. a reforma sanitária passou a ser bandeira de movimentos sociais que ganharam espaço político no país no momento da transição para a democracia e inclusive no processo constituinte. Instituições e Democracia: democracia respaldo dos congressistas.318 Volume 2 – Estado. relacionada à sociedade e à política (GERSCHMAN. Além disso. revelam como elites técnicas – médicos sanitaristas. ineficiência e crise do setor público (OLIVEIRA. Com os movimentos populares de luta pela melhoria dos serviços públicos de saúde. . pois seu espaço de ação durante o regime militar se ampliou com a maior centralização do poder. direitos trabalhistas e melhorias nas condições de trabalho para a profissão. Embora esta situação tenha ocorrido nos estertores do regime militar e na transição para a democracia. no caso – atuando junto a movimentos sociais. Segundo seus analistas. deterioração. que emergiram e se expandiram enormemente em todo o país a partir da implementação desse programa de saúde. as décadas de 1970 e 1980 tam- bém foram marcadas pelo chamado “movimento médico”. colocando-as na agenda pública e exercendo influên- cia decisiva na formulação de importante política na área de saúde: a reforma sanitária e a constituição do Sistema Único de Saúde (SUS). não viam os políticos como aliados. o mo- vimento médico igualmente criticava o modelo de saúde prevalecente na época com base no crescimento do setor privado por meio de financiamento público e responsável pela falência. Por meio deles. e em aparatos burocráticos. 1995). dois aspectos de interesse para esta análise podem ser destacados. 3. Eles foram capazes de articular novas ideias. É o caso dos grupos empresariais ligados aos serviços de diálise. especialmente no Rio de Janeiro e em São Paulo. em forte processo de assalariamento. 1986).

porém. No Brasil os principais protagonistas foram os par- ticipantes do movimento sanitário e membros dos conselhos de saúde. Embora o transplante seja a política pública mais eficiente. mencionar que vários membros individuais do Partido Comunista. 1995. inclusive criando obstáculos para eventuais mudanças. conduzida fundamentalmente pelos partidos políticos.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 319 Embora influenciada pela reforma sanitária ocorrida na Itália a partir da segunda metade da década de 1960 a experiência brasileira se diferencia bastante da italiana. grifo nosso). em sua luta pela reformulação da política de saúde. as principais lideranças do chamado “movimento sanitário” tinham como objetivo estratégico a busca de cargos nas agências mais importantes do setor de saúde. 2006. . hospitalares e de órgãos – para viabilizar o transplante seriam variáveis explicativas suficientes para entender os resulta- dos desta política pública. participaram como profissionais ou militantes de movimentos populares ligados à saúde assim como posteriormente o fizeram alguns membros de outros partidos como o Partido dos Trabalhadores (PT). 174. a luta parlamentar ou a inserção em experiências diretas de organizações de serviços via associações sindicais e/ou populares – pode denotar a importância que o aparelho estatal tem na definição das políticas públicas no Brasil e a menor significação da clássica participação política (LUCHESI. 1993. p. o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) etc.15 Mesmo após a institucionalização democrática. ao longo dos anos 1970-1980. que é 15. O fato do movimento sanitário. em especial o Partido Comunista Italiano. 66). em número de atendimentos e em recursos públicos. com mo- vimentos organizados na sociedade. ter se dirigido para a ocupação do aparelho de Estado como estratégia preferencial – em vez de optar por outros caminhos. p. 76/98) ou mesmo como grandes ausentes (ELIAS. pela diálise. ainda clandestino na época no Brasil.2 Burocracia e instituições estatais forjando interesses sociais Analisando os determinantes de um programa específico na área de saúde – o transplante e a diálise no Brasil – Coelho (1998) indica que ele não contem- plava a noção de eficiência nem tampouco princípios de justiça. assumindo o espaço bu- rocrático feições de arena política. p. Assim.1. É importante. como por exemplo. a autora introduz a perspectiva institucionalista em sua análise. 3. ela foi suplantada. leva em conta o papel das normas e dos procedimentos adotados em determinados momentos do processo de formação da política e que tiveram impactos em seus resultados. Contrariando a explicação corrente de que os interesses do setor privado ligados à diálise e à falta de recursos – financeiros. possibilitando a cura dos doentes renais crônicos. sendo que os partidos apareciam nos relatos históricos do processo de reforma como meros aliados (GERSCHMAN.

Isso porque as agências estatais de saúde não responderam às prescrições médicas de integrar os dois serviços. que rapidamente se expandiram em todo o território nacional. No final dos anos 1980. mas as regras de funcionamento do SUS representaram obstáculo totalmente imprevisto – e só tardiamente identificado – para sua efeti- vação (COELHO. Instituições e Democracia: democracia tratamento meramente paliativo. órgão credencia- dor e pagador dos serviços. na esteira do movimento internacional de valorização da ati- vidade transplantadora. Em suma. Estava mais preparado para promover a expansão da oferta de serviços do que para planejar esta oferta e fiscalizar sua qualidade. em que enfatiza o peso das regras estabelecidas no interior das agências burocráticas do sistema de saúde. descentralizada no caso dos procedimentos ambulatoriais e centralizada no caso dos hospitalares. pouco fez devido. as propostas origi- nárias do núcleo burocrático elaborador. a autora afirma: A política federal de incentivo ao transplante esbarrou em regras que definiam montan- tes fixos a serem destinados para a compra de procedimentos ambulatoriais e hospitala- res e a forma de pagamento desses serviços. com base em interesses de suas clientelas. 121-122). p. 1998. Contudo. prevaleceram os projetos individuais dos prestadores de serviços. tentou-se criar uma política integrada e voltada para o transplante. 126-127). 3. Campello de Souza (1976). os estudos dos casos de políticas sociais permitem observar pa- drão decisório recorrente. Essas regras representaram obs- táculo concreto e quase intransponível a qualquer projeto de desenvolvimento de um sistema integrado de insuficiência renal terminal crônica (COELHO. era na época a única instituição que detinha recursos para realizar a implementação daquela proposta. Aos partidos políticos cabe apenas a posição de ator coadjuvante.2 Insulamento e déficit democrático Os textos antes mencionados não discutem as bases do poder da burocracia insu- lada. . às suas características burocráticas. criando também uma rede de interesses privados ligados à atividade de diálise. em grande parte. Nele a burocracia técnica tem papel ativo iniciando as propostas de mudança ou inovação. Nunes (1997) e Diniz (1997) problematizam as consequências e o alcan- ce do insulamento para a ordem democrática. chegando mesmo a elaborar certo discurso de apologia do insulamento como estratégia para garantir a eficiência da atuação estatal.320 Volume 2 – Estado. bloqueando de forma mais ou menos intensa. O Instituto Na- cional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS). Especialmente os de Geddes e Gouvêa supõem sua neutralidade. Diferentemente. Entretanto. p. Diante disso. tais propostas são frequente- mente bloqueadas por interesses privados organizados na sociedade civil ou por conflitos interburocráticos no interior do próprio aparato estatal. Para concluir sua análise.

Devido a seu caráter eminentemente ideológico e sua proposta histórica de transformação social. gerar poder para si e se consolidar como instituição. Com isso. que procuram. incapazes de exercer suas funções governativas e restringindo-se à função representativa. Portanto. o clientelismo não é característica específica do sistema político brasileiro ou mesmo estágio de seu desenvolvimento. Sobre a trajetória e influência política do Partido Comunista no Brasil.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 321 Em sua obra seminal sobre essa temática. Assim. Isso. frequentemente influenciando as políticas públicas. fazendo deste uma estratégia de aquisição e consolidação de poder (CAMPELLO DE SOUZA. na medida em que os partidos não puderam consolidar sua função governativa de elaboração e defesa de projetos de governo. Campello de Souza indica que a presença dominante de burocratas nas arenas decisórias das políticas públicas decorre da incapacidade histórica de os partidos políticos assumirem suas atribui- ções de governo. o exercício da função governativa pela burocracia alija os partidos deste processo relegando-os cada vez mais para a função de representantes de clientelas ou grupos particularistas na sociedade e reforçando suas práticas me- ramente reprodutoras de posições de poder – reeleição e conquista de recursos necessários para tal. os burocra- tas desempenham nas arenas de decisão o papel que os partidos não exerceram. Em outras palavras. A centralização do poder no Estado autoritário. por sua vez. fez que as corporações reduzissem a função governativa dos partidos. o essencial a explicar é o grau em que os partidos brasileiros in- distintamente dele se alimentam. . aos partidos restou a defesa de interesses particularistas de curto prazo ou de clientelas preocupados apenas em retribuir apoios e garantir sua participação no poder. exceção deve ser atribuída ao Partido Comunista. É sim modalidade de controle dos recursos políticos a ser utilizada pelos partidos. ver o trabalho de Brandão (1997) e sobre a participação de seus militantes na reforma sanitária e na formatação do SUS. Mesmo na clandestinidade seus membros individualmente conseguiram se inserir em diversos espaços do aparato burocrático do Estado brasileiro como profissionais especializados ou funcionários públi- cos. Dada a amplitude que o clientelismo aqui assumiu.16 A implicação política mais crucial desse processo em que burocratas assumem funções decisórias no vazio deixado pelos partidos é a manutenção da fragilidade 16. está relacionado ao papel preponderante exer- cido pelo Estado no sistema político brasileiro a partir dos anos 1930 e inclusive no período democrático de 1946 a 1964. ver Gerschamn (1995) e Escorel (1992). desse modo. Por sua vez. como a literatura conven- cional sobre o tema costuma afirmar. tem-se um ciclo vicioso que mantém os partidos cada vez mais distanciados das discussões de programas de governo e de projetos para a nação e torna as burocracias canais mais importantes de transmissão dos interesses da sociedade para o âmbito do Estado. enquanto o crescimento do poder do aparato burocrático respondia à lógica da centralização. 1976). com a criação de formas de representação de interesses societários via corporativismo estatal.

em que ope- ram diferentes princípios de estruturação das relações entre a sociedade e as 17. Como afirmou com lucidez aquela autora. Esvaziando o poder dos ministérios nas áreas econômicas e fazendo que o Congresso passasse a atuar em função dos projetos que ela apresentava. Leff observa considerável autonomia dos órgãos go- vernamentais e afirma a importância dos técnicos frente aos partidos.322 Volume 2 – Estado. Segundo ela. por outro lado. Para Sola. 1968. reduz os limites de arena de formulação de políticas. o que lhes dava legitimidade em um sistema político no qual predominavam atores e partidos desprovidos de ideologia. Instituições e Democracia: democracia das instituições democráticas no país. as novas ideias não se articulavam por meio dos partidos e sim de centros de pesquisa. A Assessoria Econômica de Vargas é ainda outro exemplo do papel de relevo desempenhado pela burocracia em período democrático. que serviam também como canais de recrutamento para os cargos no Estado. 1976. o que significa a exclusão de partidos políticos do Congresso e das demandas populares. o desenvolvimento da democracia depende da institucionalização de um sistema partidário capaz de “assegurar tanto a estabilidade e efetividade da função de go- vernar quanto o vigor e autenticidade da função de representar interesses diversos” (CAMPELLO DE SOUZA. Não só o Congresso se recusava a se envolver em assuntos mais complexos. particularmente os nacionalistas. . mas também os técnicos tinham o monopólio de formulação da política econômica (LEFF.17 Nunes (1997) e Diniz (1997) também problematizam o insulamento. por sua vez. tais técnicos tinham a percepção de que eram produtores qualificados de ideologia e formuladores de políticas públicas. p. 1982). p. após o golpe militar de 1964. cassados seus direitos políticos. por meio de sua competência técnica. Outros autores têm a mesma linha de argumentação de Campello de Souza. 50). Em reforço ao que foi apontado na nota anterior é necessário indicar aqui que os principais participantes da Assessoria Econômica de Vargas – os chamados “técnicos nacionalistas” – eram também militantes do Partido Comunista e tiveram. a asses- soria foi o núcleo formulador das políticas de desenvolvimento econômico nos anos 1950 (D’ARAUJO. clubes etc. Eles mostram que se ele evita o personalismo e a patronagem em nome da atuação mais técnica. mas igualmente de sua forma de funcionamento insulada das pressões do Congresso e dos parti- dos. Nunes mostra que a introdução no Brasil do capitalismo moderno in- teragiu com a criação de um sistema institucional sincrético. 132-133). Examinando a política desenvolvimentista no Brasil no período demo- crático de 1947 a 1964. Sola (1998). ao analisar o peso das ideias eco- nômicas sobre as decisões políticas no período da democracia de 1946 a 1964 também enfatiza o papel que os técnicos. ti- veram neste processo. associações profissionais ou corpo- rativas.

O autor conclui que. Além disso. Isso porque a capacidade do governo de tomar decisões unilateral- mente não corresponde à capacidade de articulação e negociação social sobre os cus- tos e os ganhos das medidas de reestruturação econômica e de reforma do Estado. ao mesmo tempo em que seus atores selecionavam.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 323 instituições políticas: clientelismo. inflação e redemocratização –. o insulamento burocrático manteve inaltera- das as bases da cidadania regulada da República Velha. corporativismo. e perdurou com a democratização em 1946. as agências de- vem desfrutar de forte apoio de atores selecionados em seu ambiente operativo sejam eles o presidente da República. 1997). renovando e reforçando esta antiga gramática. para ficarem insuladas ou protegidas contra as tradicionais demandas redistributivas. Concebido como “processo de proteção do núcleo técnico do Estado con- tra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediá- rias”. universalismo de pro- cedimentos e insulamento burocrático. Analisando as respostas que os dois primeiros governos da Nova República deram às crises dos anos 1980-1990 – dívida externa. O auge deste processo se deu sob o go- verno de Juscelino Kubitschek (NUNES. Diniz também problematiza os impactos do insulamento burocrático. A institucionalização dessas quatro gramáticas progrediu de maneira gradual. Os novos partidos criados neste período fizeram largo uso do clientelismo. mas o corporativismo foi mantido. Tal redução só é possível porque organizações ligadas até então à burocracia tradicional são retiradas do espaço de atuação política do Congresso Nacional e dos partidos políticos. um ministro forte ou mesmo grupos de interesses poderosos na sociedade. eles mesmos. pois não foram criadas formas de controle da burocracia pelo Congresso. ao contrário da retórica de seus patrocina- dores. de 1945 a 1964. mas também um problema de eficácia governamental. Nos anos 1950 a lógica do insulamento burocrático foi instru- mentalizada para promover o nacional-desenvolvimentismo. Ele gera não apenas um problema democrático – o alijamento do Congresso e dos partidos po- líticos das principais decisões do governo –. Nunes vê com olhos críticos o insulamento burocrático indicando que ele reduz o raio de atuação da arena decisória para a qual interesses e demandas populares se dirigem. o insulamento burocrático não é de forma nenhuma processo técnico e apolítico (NUNES. de modo que a administração das políticas econômicas e as decisões estratégicas acabaram sendo realizadas fora dos partidos. . Em suma. Esta gramática conseguiu erguer barreiras contra o controle e o escrutínio públicos sobre as atividades do Estado. as benesses. 1997). tendo como ponto de partida o primeiro governo Vargas. A partir de então o uni- versalismo de procedimentos foi menosprezado.

. a política social trabalhista no Brasil. Sola (1988) enfatiza o confinamento das arenas decisórias frente às pressões da política competitiva. 19). conforme a conceituação clássica de poliarquia de Dahl (1997). 1997. mas. sobretudo. o período pós-1988 mantém o mesmo padrão des- crito para 1946-1964: esvaziamento da função governativa dos partidos. a poro- sidade desta a determinados grupos de interesse. portanto. destituídos que foram de funções governativas e. a crescente opacidade dos interesses aí representados e ainda o alto grau de autonomia decisória dos economistas no poder. Se as políticas macroeconômicas tiveram na burocracia seu ator decisivo. recrutados temporariamente para cargos em comissão no alto esca- lão do Executivo federal. os partidos políticos tornaram-se tributários do poder estatal. Estes segmentos se constituem não apenas de funcionários de carreira dos Mi- nistérios da Fazenda. do Planejamento e do Banco Central. portanto. o quadro das relações entre os diversos atores envolvidos é mais complexo nas políticas sociais que apresentam no Brasil peculiaridades em relação aos caminhos que historicamente as sociedades industriais contemporâneas percorrem na cons- trução de seu aparato político-institucional. de grupos de economistas de renome nos meios universitários e no mercado financeiro. de capacidade efetiva de influir no processo decisório (DINIZ. foi instrumento de engenharia política para quase universali- zar a participação política sem desequilibrar a dinâmica da competição intraelites. papel predominante da burocracia no policymaking e. Em suma. as burocracias econômicas atuaram como policymakers nos governos democráticos também em arenas decisórias restritas e insuladas à participação dos partidos e do Congresso e. as massas foram aqui incorporadas à par- ticipação eleitoral antes da liberalização ou institucionalização das regras da com- petição política. Loureiro (1997) igualmente reforça tal percepção mostrando o quase monopólio exercido por certos seg- mentos burocráticos sobre as decisões na área de políticas macroeconômicas. Analisando a transição de- mocrática sem ruptura no Brasil da Nova República. p. Referindo-se à América Latina. “protegi- das” – pelo respaldo presidencial ou de um ministro mais forte – frente aos interesses mais amplos no espectro político (LOUREIRO. consequentemente. a autora atribui aos partidos da democracia pós-1988 papel semelhante àquele enfatizado por Campello de Souza para o período da demo- cracia de 1946 a 1964: Inseridos em sistemas políticos marcados pela centralização e pelo monopólio bu- rocrático sobre as decisões. ainda debilmente institucionalizada. Santos (1988) indica que. Em outras palavras. Em outras palavras. como nos demais países latino-americanos. diferentemente da maioria das democracias modernas. 1997).324 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia Dessa forma.

Na primeira vertente este poder advém dos interesses socio- econômicos que a burocracia representa no aparelho de Estado. o calçamento de uma rua e a instalação de um posto de saúde. isoladamente. 1988. os debates sobre o funcionamen- to de nosso sistema político indicam que suas principais características – presi- dencialismo. os textos aqui retomados apontam de forma mais ou menos explícita a burocracia como ator fundamental no processo decisório no Brasil. portanto redistributivas. Sintetizando a análise.18 Em outras palavras. por meio dos burocratas que ocupam cargos de confiança.) O divórcio entre o processo político formal e a competição substantiva entre segmentos sociais arbitrada pelo Estado permite justamente que políticos populistas formulem e proponham políticas sociais. como se fossem distributivas – esta é a essência do populismo (SANTOS. trata-se de política que não impede que outro ator político faça o mesmo em seu reduto eleitoral e que. o caráter fragmentado que o multipartidarismo assumiu no Brasil tem gerado uma situação em que o parti- do do presidente da República jamais consegue obter. As políticas redistributivas são de soma zero. mesmo que os autores apresentem divergências com relação à fonte do poder da burocracia. p. isto é..Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 325 O preço dessa solução de engenharia para o problema da participação. exigindo que ele faça alianças com vários outros partidos para governar. 1988). a atividade parlamentar destinada a regular a solução dos problemas da participação e da distribuição só produzia dividendos e raramente custos elei- torais (o que explica o florescimento e disseminação da política de tipo populista. (. como a instalação de polo petroquímico em determinada região (SANTOS. . a ação populista dos partidos na produção legislativa e a atuação da burocracia – não só como mediadora dos interesses. 18. Além do sistema eleitoral proporcional. p. utilizando a política social como mediação e amortecedor. ainda mais. com base na diferenciação clássica de Lowi (1964). foi o divórcio prático entre o processo político-partidário normal e a dinâmica entre o empresariado e as classes traba- lhadoras que se desenrolava dentro do aparelho burocrático do Estado.. inclusive nos períodos democráticos. 115-116). da decisão estratégica dos chefes do Poder Executivo de tentarem obter. 117). portanto. sua implementação faz com que outras políticas não sejam executadas e. 1988. multipartidarismo e federalismo – configuram o que se denomi- nou de presidencialismo de coalizão (ABRANCHES. mas tam- bém como força de avanço e modernização das políticas públicas – caracteri- zaram historicamente as arenas decisórias das políticas sociais. a maioria das cadeiras no Congresso. que nem mesmo política semelhante poderá ser repetida. Assim. (…) Em conseqüência. alguma garantia de que sua direção e seu controle sobre a máquina estarão assegurados. O autor indica. De modo geral. Na segunda seu poder deriva. traz dividendos eleitorais seguros. sobretudo. que a política distributiva envolve a alocação de recursos que não exclui a alocação do mesmo tipo em um número de vezes infindáveis – por exemplo. Para finalizar. esta reflexão remete ao papel que a burocracia desempenha no sistema político brasileiro. do federalismo “robusto”.

a governabilidade. BENEVIDES. a interpretação é oposta. as normas regimentais do Congresso. um quadro grave de ingovernabilidade (ABRANCHES. controle de agenda e da execução do orçamento – que lhe permitem concentrar o poder e garantir. ela não se fundamenta na concentração de poder e sim nas negociações contínuas entre Executivo e Legisla- tivo (PALERMO. 2000. Todavia. o uso de grande parte dos car- gos da administração como moeda de troca para obter apoio no Congresso gera um dilema crucial para o presidente: cedendo cargos aos partidos da coalizão. O aparato burocrático desempenha pa- pel decisivo no funcionamento do sistema político. Todavia.  Historicamente. LOUREIRO. Caso privilegie. Nos anos 1950. ele vê diminuído seu controle sobre parte do aparato administrativo. ao contrário. os governos democráticos no Brasil procuraram contor- nar esse dilema mediante diferentes estratégias. a estratégia da não negociação ou do insulamento dos cargos burocráticos à pressão dos partidos. 1988. Outros autores também argumentam em favor da tese da governabilidade. 1999). Instituições e Democracia: democracia Se a visão a respeito do presidencialismo de coalizão é praticamente con- sensual. o mesmo não ocorre em relação aos efeitos destes traços institucionais sobre a dinâmica do sistema político. Para alguns autores esta combinação é pro- blemática ou mesmo “explosiva” gerando enormes dificuldades para o presidente governar. Para outros autores. as- sim. desde que haja capacidade de negociação entre o Executivo e o Congresso para construir coalizões. 1993).326 Volume 2 – Estado. A visão de que as características institucionais do sistema político brasilei- ro não impedem a governabilidade. não apenas para a formulação e execução das políticas públicas – como em qualquer Estado contemporâneo –. mas também porque seus cargos são usados como moeda de troca para garantir apoio do Congresso ao governo. Isso porque constitui a base material para o exercício da função governativa. de um lado. controle este que é necessário para realizar suas políticas e programas de governo. LIMONGI. O presi- dencialismo de coalizão no Brasil provê o presidente com recursos institucionais – atribuição de legislar por meio de medidas provisórias. Nesta linha de interpretação. 1999). . ABRUCIO. as áreas “protegidas” ou insuladas – como as agências de desenvolvimento econômico que ficaram conhecidas como “ilhas de excelência” (D’ARAÚJO. como já apontou Geddes (1996). diferentemente do que afirmam estes últimos. 1976). também se orientam para a mesma lógica concentradora de poder (FIGUEIREDO. ao enfatizar o papel das lideranças partidárias. Vargas e JK seg- mentaram o aparato burocrático separando. 1982. os ministérios e cargos abertos à negociação e. ou seja. de outro. MAINWARING. ajuda a compreender a articulação entre burocracia e política. o presidente pode chegar à situação de paralisia decisória por bloqueio congressual.

Urbinati (2006a. Esse poder popular negativo não é . decorrentes da negociação  de cargos no aparato burocrático para conseguir apoio político (OLIVIERI. o de- safio para a ordem democrática no país reside na criação de instituições efetivas de controle da burocracia. Por meio dele o presidente da República pode contornar os riscos de inviabilização de seus projetos governamentais. No governo Lula as atividades de contro- le interno efetuadas nos diferentes ministérios sob o comando da Secretaria Federal de Controle e da Controladoria-Geral da União foram empregadas como outro tipo de mecanismo. além da segmentação da burocracia. o governo Fernando Henrique Cardoso uti- lizou também. instituições fundamentais da democracia. 2006b. julgar. que hoje está sendo “redescoberta” – in- clusive por parte de alguns adeptos da democracia participativa –. 2008). Não exclui a participação e pode ativar uma variedade de formas de controle e de supervisão por parte dos cidadãos. Este alto funcionário ti- nha como missão acompanhar as decisões tomadas pelos ministros indicados em função de acordos da coalizão partidária garantindo que elas não se afas- tassem demasiadamente da direção estabelecida pelo núcleo governamental (LOUREIRO. Aliás. Reflexões teóricas mais recentes também caminham na mesma direção. Ora. Como já mencionado anteriormente. ABRUCIO. mais do que arranjos informais. Constatando haver lacuna na fundamentação nor- mativa da democracia representativa. 1999). 2008) argumenta que os partidos têm papel fundamental na democracia representativa.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 327 Em períodos mais recentes. como os antes mencionados. o momento das eleições. nunca é demais relembrar as análises clássicas de Weber sobre po- líticos e burocratas explicitando o caráter complementar e sempre tenso dos vínculos entre estes atores políticos. a estratégia de nome- ar para os ministérios cedidos aos partidos de sua base de sustentação no Congresso um secretário executivo de sua confiança ou leal ao núcleo central do governo constituído pelo Ministério da Fazenda. esta autora afirma que ela é uma forma de governo original. a teoria democrática da representação deve ser capaz de explicar os momentos de continuidade e de crises e ainda deve envolver a ideia de que o poder soberano conserva um poder negativo que permite ao povo investigar. ela não pode ocorrer em detrimento da ação dirigente e fiscalizatória dos partidos. Visa evitar a concentração da fonte de legitimação nas instituições estatais e a redução do consentimento popular em um único ato de autoriza- ção. Assim. Se a participação da burocracia como ator político detentor de saber especializado nos governos contemporâneos é necessária e de- sejável para garantir a eficiência e a qualidade das políticas públicas. influenciar e reprovar seus legisladores.

porque está entranhado no seu próprio caráter duplo. iii) a represen- tação reabilita uma dimensão ideológica e partidária da política: o processo complexo de unificação e desunião dos cidadãos que os projeta para uma perspectiva orientada ao futuro.” Isso porque a representação. É necessário ver as relações partidárias não como necessariamente antagônicas e a defesa dos partidos não como promoção incondicional de privilégios sectários contra o bem-estar de todos. 19. supõe-se que os resultados daquele desenvolvimentismo tenham a ver com o formato e o funcionamento dos núcleos decisórios restritos e dominados por atores burocráticos e nos quais a ação dos partidos é coadjuvante e orientada pre- dominantemente pelo clientelismo. A retórica e o juízo valorativo – e não só a presença e a vontade – são nela essenciais. Em outras palavras. Ou seja. desdobramentos do processo de “burocratização das políticas públicas” e o correlato esvaziamento dos partidos de suas funções governativas – aí incluídas as fiscalizatórias necessárias à realização do “poder negativo do soberano” –.19 Urbinati lembra ainda que a democracia representativa requer determinadas precondições: não só os procedimentos de eleições livres. É importante também o desenvolvimento de cultura ética que possibilite a defesa dos partidos tanto por parte dos representantes como dos representados. nem tampouco contribuiu para o aprofundamento das instituições democráticas – ao tipo de processo decisório prevalecente nas agências gover- namentais encarregadas do desenvolvimento. liber- dade de informação e de associação. Os argumentos de Urbinati a favor da democracia representativa podem ser assim sintetizados: i) a democracia representa opiniões. justas e idôneas. ii) as opiniões são importantes porque compõem uma narrativa que vincula eleitores por meio do tempo e do espaço e faz das causas ideológicas uma representação de toda a sociedade e de seus problemas. para além da questão eleitoral. Procura associar o caráter excludente da experiência desenvolvimen- tista do passado – que não conseguiu reduzir a pobreza e as desigualdades sociais. ideias e não indivíduos. consiste em ser conti- nuamente recriada e dinamicamente ligada à sociedade. 2006b). mas da mesma forma certa igualdade básica de recursos materiais. 2006a. supõe “certa visão da política que mantém o soberano em moto perpétuo. 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Procurando explorar. Instituições e Democracia: democracia independente nem contrário à representação política. algumas indagações e hipóteses podem ser levantadas para futuros estudos sobre o tema. Se tais condições são necessárias.328 Volume 2 – Estado. à luz dessas premissas teóricas. sendo a auto- ridade dos investidos de poder criada e recriada como resultado da manifestação do povo (URBINATI. certamente não são sufi- cientes. com uma face para o Estado e outra para a sociedade. por sua natureza. A primeira procura explorar sistematicamente os impactos do papel de relevo da burocracia nos resultados das políticas de desenvolvimento no Brasil. . mas é componente essen- cial dela. e iv) a divergência de opiniões e de interpretações de ideias é um fator de estabilidade. a democracia representativa. O exercício do poder requer uma contestação repetida e periódica.

Suas conclusões indi- cam que. como supõe uma parte da li- teratura – quando o Executivo teve poder menos concentrado – em outras palavras quando foi mais constrangido institucionalmente a prestar contas de suas decisões às diversas forças políticas no Parlamento e na sociedade orga- nizada. . os formuladores a pensar vários passos à frente nos jogos estratégicos da política pública em seus diferentes momentos. em que o poder é mais concentrado no Executivo e a consociativa ou consensual. Na mesma direção há ainda os estudos de casos efetuados por Stark e Bruszt (1998) que comparam as estruturas institucionais ou arranjos decisó- rios estabelecidos em três países do Leste Europeu. não há comprovação de que a forma majoritária – em que o Executivo tem menos limites institucionais e. podem ser citados trabalhos como o de Lijphart (2003). portanto. não há trade-off entre representatividade e governabilidade como a literatura convencional costuma pensar. diferenciando-os em dois tipos de democracia: a majoritária. decide de forma mais rápida. sem muita negociação – seja mais efeti- va para alcançar os objetivos propostos. que analisa 36 países. avalian- do seus impactos sobre as políticas e reformas econômicas aí realizadas. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores. grupos or- ganizados na sociedade com atribuições deliberativas etc. Eles indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reformas econômicas foi fortalecida – e não reduzida. sejam elas econômicas ou sociais. melhores resultados. Em outras palavras. em que o poder é institucionalmente mais compar- tilhado entre diferentes atores do sistema político e da sociedade organizada – Legislativo. podem ocorrer nas nações perfiladas ao modelo consensual. diferentemente da visão convencional. em termos de qualidade do processo decisório e de seus impactos no bom desempe- nho governamental. É necessário olhar também para o processo decisório observando se as decisões são tomadas em are- nas mais ou menos restritas em termos de seus componentes e se os mecanismos de responsabilização política dos governantes são mais ou menos estendidos à pluralidade de atores no Estado e na sociedade. no pós-socialismo. os policymakers melhoraram a compreensão dos problemas e ampliaram a capaci- dade de obter informações críticas corrigindo erros de cálculo que. bancos centrais autônomos. entes federativos. Novamente neste estudo reafirma-se não haver trade-off entre representatividade e accountability democrática.Democracia e Políticas Públicas: o papel da burocracia e dos partidos políticos 329 Para reforço dessa linha argumentativa. com menor possibilidade de correção. Judiciário. ainda. Ao contrário. só apareceriam no momento da implementação e. Isto encorajou. Em outras palavras esses estudos apontam que não apenas os regimes polí- ticos – democracias ou autocracias – podem ter impactos sobre os resultados das políticas públicas de um país. na ausência deste processo. portanto.

A eventual confirmação des- ta hipótese exigiria. quanto por interesse em criar formas particularistas. tais como: As instituições clássicas da democracia liberal – Legislativo e Judiciário –. do ponto de vista da prática política. Por fim. portanto. dos partidos e da sociedade or- ganizada com a expansão do poder da burocracia. seria importante explorar ainda algumas questões. esforço mais considerá- vel para superar o quadro do esvaziamento das funções governativas dos partidos e para construir suas funções fiscalizatórias. mesmo nos períodos democráticos no Brasil. começam a se comprometer também com a eficácia. os burocratas – pode contribuir para ativar as funções governativas e fiscalizatórias dos partidos? . estão começando a funcionar no país e. estão emergindo novos arranjos institucionais de controle dessa burocracia por parte da sociedade civil organizada? O controle social – entendido como o exercício do poder negativo do povo soberano exercido sobre seus representantes e/ou de- legados. eficiência e efetividade das políticas públicas? Além disso.  Talvez seja mesmo possível falar da existência de inclinação favorável dos demais atores políticos ao poder da burocracia.330 Volume 2 – Estado. Instituições e Democracia: democracia A segunda hipótese refere-se à possível conivência. clientelistas ou corporativistas de influir nas decisões da burocracia e/ou do Poder Executivo. en- carregadas da fiscalização ou do controle político sobre a alta burocracia. Esta inclinação seria explicada tanto por fraqueza – por incapacidade institucional e/ou política de contrapor-se às decisões do Executivo –. por parte do Congresso.

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CAPÍTULO 11

É POSSÍVEL, MAS AGORA NÃO: A DEMOCRATIZAÇÃO DA
JUSTIÇA NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES

1 INTRODUÇÃO
A partir da segunda metade do século XX, o sistema de justiça passou a desempenhar
um papel de grande relevo no fortalecimento das democracias. A despeito das res-
salvas contra os riscos de violação do princípio da “separação de poderes” (SCALIA,
1997; GLAZER, 1975), de um indevido encantamento com o “mito dos direitos”
(SCHEINGOLD, 1978), ou do caráter ilusório do poder político dos tribunais
frente aos vários constrangimentos sociais, políticos e institucionais existentes para
que suas decisões ganhem efetividade (ROSENBERG, 2001), a literatura produzida
pela sociologia jurídica e por vários ramos da ciência política ao longo das últimas
quatro ou cinco décadas atribui ao menos três possibilidades para que a atuação
da justiça venha auxiliar na democratização do Estado e da própria sociedade: i) o
avanço do liberalismo político, com proteção das minorias e promoção de liberdades
civis;1 ii) a afirmação de “novos direitos”, a partir da interpretação de categorias clás-
sicas do direito posto;2 e iii) de particular importância para países que vivenciaram
processos recentes de redemocratização, como o Brasil, a efetivação de direitos e
garantias já previstos no sistema jurídico, mas que pela inércia do sistema político e
das instituições governamentais permanecem represados na sua dimensão formal.3

1. Esta é a conclusão de Halliday, Karpik e Feeley (2009), em pesquisa comparada sobre o “complexo” formado por
instituições da justiça, operadores e acadêmicos de Direito nas mais variadas realidades nacionais. Como anotam
estes autores, “(…) todos os estudos contemporâneos sobre o constitucionalismo na Ásia, na América Latina, na
Austrália, na Europa e em outras partes do mundo reconhecem um papel político para os judiciários. Em conseqüência,
estudantes de política comparada enfim vieram a descobrir a importância dos Tribunais e, de maneira mais geral, a
importância do direito e das instituições jurídicas para a estabilidade e o sucesso político” (p. 6).
2. O exemplo sempre invocado é o da decisão da Suprema Corte norte-americana, que ordenou a desegregação
escolar nos estados interpretando o alcance da 14a emenda à Constituição dos Estados Unidos – ver o caso Brown
v. Board of Education, decidido pela Suprema Corte Americana. Mas desde os anos 1990 o Brasil também vem
registrando inúmeras experiências similares, como foi o caso da decisão no qual o Superior Tribunal de Justiça (STJ)
considerou que a ocupação de terra com o objetivo de pressionar pela realização da reforma agrária constitui
forma legítima de ação política, não um crime de “esbulho” (Habeas Corpus no 4.399/SP), ou, como lembra Santos
(2007, p. 20), das sucessivas decisões proferidas por tribunais estaduais em favor de companheiros homossexuais
mesmo sem a existência de lei que trate diretamente dessa questão. Mais recentemente, a ampliação de direitos dos
homossexuais apontada por Santos (2007) alcançou o STJ. Em abril de 2010, a 4a turma do tribunal concordou em
atribuir a guarda de filho menor adotado por uma homossexual à sua parceira, o que muitos perceberam como um
sinal de que, em um futuro próximo, casais homossexuais poderão pleitear a adoção de crianças.
3. Referindo-se ao caso brasileiro, por exemplo, Santos enfatiza que a “(…) exaltante construção jurídico-institucional
[da Constituição de 1988] tende a aumentar as expectativas dos cidadãos de verem cumpridos os direitos e as
garantias consignadas na Constituição, de tal forma que, a execução deficiente ou mesmo inexistente de muitas
políticas sociais pode transformar-se num motivo de recurso aos tribunais” (2007, p. 18). Assim, conclui o sociólogo
português, “(…) a redemocratização e o novo marco constitucional darão maior credibilidade ao uso da via judicial
como alternativa para alcançar direitos” (SANTOS, 2007, p. 18).

338 Volume 2 – Estado, Instituições e Democracia: democracia

Talvez não por coincidência, a documentação de todas essas formas de-
mocratizantes de atuação da justiça foi acompanhada de crescentes reivindi-
cações, no meio acadêmico e social, pela democratização da própria justiça.
A literatura produzida a esse propósito é, por sua vez, igualmente ampla e
diversificada. Alguns autores reclamam da falta de mecanismos para que os
pobres e os desfavorecidos possam ter acesso não apenas ao direito de defesa,
mas também à capacidade de mobilizar ativamente as instituições da justiça.
Nesta linha, a principal recomendação é a da ampliação do acesso a serviços
jurídicos e a mecanismos de representação de interesses coletivos e difusos em
favor desses públicos – ou, em uma palavra, a ampliação do “acesso à justiça”
(CAPELLETTI; GARTH, 1978, 1988). Outros localizam, no formalismo dos
profissionais do Direito e na insensibilidade de uma cultura jurídica de forte
inspiração liberal-burguesa, alguns dos maiores entraves para que as institui-
ções da justiça venham a ser mais responsivas às demandas de setores populares
(AGUIAR, 1993; FARIA, 1987, 1988, 1989, 1991; SOUSA JR., 2002). O ca-
minho para uma justiça democrática, nesse caso, não poderia ser trilhado sem
mudanças no ensino do Direito e sem uma maior valorização dos elementos
didático-pedagógicos que aproximem bacharéis e sociedade, como a extensão
universitária (PÔRTO, 1999; OLIVEIRA, 2004; SÁ E SILVA, 2002, 2007).4
Há ainda quem questione não apenas a formação inicial dos profissionais
do Direito, mas também os seus processos de recrutamento e formação pelas
carreiras da justiça. Em relatório de pesquisa elaborado no âmbito do Observa-
tório da Justiça Portuguesa, com análises comparativas envolvendo experiências
de toda Europa, Gomes e Pedroso (2001) anotam que em todas elas “o tema do
recrutamento e formação de magistrados [revelou-se] central no debate sobre o
sistema judicial”, “em primeiro lugar por causa da pressão social e política para
a inversão da tendência negativa de resposta dos tribunais às transformações,
primeiro de ordem quantitativa e depois qualitativa, da procura social que lhes
é dirigida” (p. 177-178). Na conclusão, tais autores esboçam “uma proposta de
renovação” para o recrutamento e a formação de magistrados, a qual teria como
princípios: “a garantia de um recrutamento plural e diversificado nas competên-
cias e saberes dos candidatos”, o desenvolvimento de “apurada formação técnica
e elevada sensibilidade social” e a preocupação de que “os conteúdos jurídicos e
não jurídicos da formação [privilegiem] uma cultura de cidadania” (GOMES;
PEDROSO, 2001, p. 177-178). Há, por fim,  quem suscite questionamentos

4. A referência aqui é ao Brasil, mas há paralelos no estrangeiro. Em um texto relativamente recente, por exemplo,
Economides critica os debates tradicionais sobre acesso à justiça porque, segundo ele, tais debates consideram
apenas o volume e a natureza da demanda por serviços jurídicos, quando na verdade seria preciso também discutir
a “qualidade” do acesso promovido, e