EXP. N.

0008-2003-AI/TC
LIMA
MS DE 5,000 CIUDADANOS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 das del mes de noviembre de 2003, reunido el Tribunal

Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los
seores Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen,
Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y
Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos
singulares de los magistrados Aguirre Roca y Bardelli Lartirigoyen.

ASUNTO

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por don Roberto Nesta

Brero, en representacin de 5,728 ciudadanos, contra el artculo 4 del
Decreto de Urgencia N. 140-2001.

ANTECEDENTES
 Los recurrentes, con fecha 16 de julio de 2003, interponen accin de
inconstitucionalidad contra el artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-
2001, por considerar que vulnera el inciso 19) del artculo 118 de la
Constitucin, as como los derechos fundamentales a la libre iniciativa
privada, a la libertad de empresa, a la libertad de contratacin y a la
propiedad, consagrados en la Constitucin Poltica vigente.

Alegan que la disposicin fue expedida sin cumplir los supuestos

habilitantes previstos en el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin,
dado que, en los das de su promulgacin, no exista ninguna situacin
extraordinaria o de excepcional gravedad en el pas en el sector econmico o
financiero; y que en el contenido de la norma no se hace alusin a ningn
evento o circunstancia extraordinaria.

Asimismo, refieren que el artculo 4 de la norma impugnada permite

que mediante decreto supremo se puedan fijar tarifas mnimas para la
prestacin del servicio de transporte terrestre nacional e internacional de
pasajeros y carga, lo que supone una delegacin de facultades prohibida por
la Constitucin; que dicha delegacin ha sido asumida por el Decreto
Supremo N. 021-2003-MTC, publicado el 14 de mayo de 2003, que
estableci precios mnimos para el transporte; que, en virtud de ello, todos
los contratos de transporte sufrieron la intromisin del Estado, pues los
precios de dicho servicio ya no pudieron fijarse libremente de acuerdo a la
oferta y la demanda; y, finalmente, que los derechos constitucionales de
contenido econmico son afectados si es el Estado quien, sin una motivacin
razonable, impone las condiciones contractuales en variables tan importantes
como el precio o el valor de los bienes y servicios.

El Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales de la Presidencia

del Consejo de Ministros y apoderado especial del Poder Ejecutivo, contesta
la demanda manifestando que la norma impugnada es constitucional, pues
en todo momento precisa que las medidas adoptadas sern extraordinarias y
basadas en estudios tcnicos; que el Decreto de Urgencia N. 140-2001 no ha
vulnerado derechos fundamentales, y solamente los ha limitado; que, con su
expedicin, el Estado afrontaba una emergencia econmica motivada por el
bloqueo de carreteras y una huelga en el sector transporte, estableciendo
una barrera mnima obligatoria a partir de la cual se fija el precio del
transporte libremente, lo cual resulta razonable; y que la disposicin
cuestionada no ha efectuado ninguna delegacin normativa en los decretos
supremos, sino que stos nicamente han reglamentado la norma.

FUNDAMENTOS

1. Delimitacin del petitorio

1. Los recurrentes interponen la presente accin de inconstitucionalidad
contra el artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, alegando que
ste fue expedido fuera de los supuestos establecidos en el inciso 19) del
artculo 118 de la Constitucin, dado que segn afirman- no exista
ninguna situacin extraordinaria o excepcional en materia econmica o
financiera que lo justifique. Asimismo, refieren que la disposicin
cuestionada contraviene diversos dispositivos constitucionales que
consagran el modelo econmico adoptado por la Carta Fundamental, toda
vez que (...) no existe libre competencia, ni libertad de empresa, y mucho
menos economa de mercado, si es el Estado quien impone las
condiciones contractuales en aspectos tan importantes como el precio o
valor de los bienes y servicios (...).
Sostienen que no existe sustento ni justificacin razonable para que el
Poder Ejecutivo desconozca las libertades y derechos constitucionales a la
libertad de empresa, a la libertad de contratacin y a la propiedad.
Adicionalmente, sealan que la norma cuestionada est viciada de
inconstitucionalidad por permitir que un decreto supremo sea el
instrumento jurdico mediante el cual se decidan medidas extraordinarias.

2. La Constitucin econmica
2. El Tribunal Constitucional estima que, tal como aparece planteada la
cuestin controvertida, resulta pertinente analizar el modelo econmico
consagrado por la Constitucin, y, ante todo, destacar la importancia que
reviste la inclusin de un rgimen econmico en la Carta Fundamental.

3. No es ajeno a este Colegiado el hecho de que cierto sector de la

doctrina y de la propia comunidad econmica cuestione la conveniencia
de incluir en el texto constitucional normas orientadas a establecer las
pautas bsicas sobre las que debe fundarse el rgimen econmico de una
sociedad. Y aunque no se expone de manera categrica, no es difcil
deducir que en dichas crticas subyace el temor al supuesto riesgo de
 restar flexibilidad a un rgimen que, desde tal perspectiva, debe estar
sometido al imperio del mercado.

Al respecto, es necesario enfatizar que el verdadero riesgo sera que la

recomposicin de las desigualdades sociales y econmicas quede librada a
la supuesta eficiencia de un mercado que, por razones de distinta ndole,
se instituye desde una indiscutible disparidad entre los distintos agentes y
operadores de la economa.
En efecto, as como el excesivo poder poltico del Estado ha sido siempre
un riesgo para la libertad humana, de la misma forma el poder privado
propiciado por una sociedad corporativa constituye una grave y peligrosa
amenaza para la regencia del principio de justicia. Norberto Bobbio
precisa que (...) por debajo de la no libertad, como sujecin al poder
del prncipe, hay una no libertad ms profunda [...] y ms difcilmente
extirpable: la no libertad como sumisin al aparato productivo y a las
grandes organizaciones del consenso y del disenso que la sociedad
corporativa inevitablemente genera en su seno (...). (Citado por Pedro de
Vega en: Neoliberalismo y Estado. En: Pensamiento Constitucional. Ao.
N. IV. N. 4, 1997, pg. 34). Por ello, no slo es saludable, sino
imprescindible, consolidar al ms alto nivel jurdico y poltico las reglas
macro que procuren una economa orientada hacia un Estado social y
democrtico de derecho.

3. La Constitucin como unidad. Interpretacin institucional y social

4. Previamente al anlisis hermenutico del modelo econmico
constitucional, conviene precisar que si bien es posible aplicar a la Norma
Fundamental los criterios interpretativos propiamente aplicables a las
normas de rango legal (a saber, los mtodos literal, sistemtico, histrico y
sociolgico), no es menos cierto que la Constitucin posee tambin un
importante contenido poltico, dado que incorpora no slo reglas
imperativas de exigencia o eficacia inmediata o autoaplicativa, sino
tambin un cmulo de disposiciones que propugnan el programa social
del Estado, en una de cuyas vertientes principales se sita el rgimen
econmico constitucional.
Se trata pues, en buena cuenta, de la distincin a la que alude Robert
Alexy, cuando subraya la existencia de normas constitucionales regla y
normas constitucionales principio (Teora de los Derechos
 Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
segunda reimpresin, 2001).
Entonces, a los clsicos criterios de interpretacin, deben sumarse
aquellos que permitan concretar de mejor manera los principios que
inspiran los postulados poltico-sociales y poltico-econmicos de la Carta.
Por ello la pertinencia en proceder, por una parte, a una interpretacin
institucional de sus clusulas y, por otra, a una social.

5. La interpretacin institucional permite identificar en las disposiciones

constitucionales una lgica hermenutica unvoca, la que, desde luego,
debe considerar a la persona humana como el prius tico y lgico del
Estado social y democrtico de derecho. En efecto, las normas
constitucionales no pueden ser comprendidas como tomos desprovistos
de interrelacin, pues ello comportara conclusiones incongruentes. Por el
contrario, su sistemtica interna obliga a apreciar a la Norma Fundamental
como un todo unitario, como una suma de instituciones poseedoras de
una lgica integradora uniforme.

Por ello es necesario sustraerse de las posiciones subjetivas que

pretendan glosar la Carta Fundamental, pues, como afirma Manuel Garca
Pelayo, lo significativo para la interpretacin no es la razn instrumental o
la voluntad subjetiva del constituyente, sino la racionalidad y voluntad
objetivas que se desprenden del texto. (Garca Pelayo,
M. Consideraciones sobre las clusulas econmicas de la Constitucin. En
la obra colectiva Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978, a cargo
de M. Ramrez, Zaragoza, 1979, pg. 79). A tal propsito coadyuvan los
principios interpretativos institucionales de unidad de la Constitucin,
eficacia integradora y concordancia prctica.
Dichos principios, que no son sino muestras de un criterio de
interpretacin institucional superior, permiten inferir lo que Peter Hberle
denomina las cristalizaciones culturales subyacentes en todo texto
jurdico, las que, sin duda, se encuentran contenidas tambin en la
Constitucin Personal.

Ninguna sociedad que se precie de mantener una slida identidad con el

bien comn, puede soslayar que la Norma Fundamental encierra todo un
complejo cultural, en el que es posible identificar un mnimo comn
axiolgico, esto es, el punto de encuentro entre los valores bsicos de la
 comunidad. As, la Constitucin no se limita a ser un conjunto de textos
jurdicos o un mero compendio de reglas normativas, sino la expresin de
un grado de desarrollo cultural, un medio de autorrepresentacin (...) de
todo un pueblo, espejo de su legado cultural y fundamento de sus
esperanzas y deseos. (...). De ah que los propios textos de la Constitucin
deban ser literalmente cultivados (la voz cultura como sustantivo
procede del verbo latino cultivare) para que devengan autntica
Constitucin.. (Hberle, Peter. Teora de la Constitucin como ciencia de la
cultura. Traduccin de Emilio Mikunda. Madrid: Tecnos, 2000, pp. 34-35).
Consecuentemente, ser un imperativo de este Colegiado identificar los
contenidos valorativos dispuestos en la Carta Fundamental, que la erigen
como la letra viva que plasma la propia esencia cultural de nuestra
sociedad, y que son el fundamento tanto para reconocer las dificultades y
contingencias del presente como para avizorar las eventuales soluciones a
futuro.

Los fundamentos axiolgicos de la Constitucin -cuyo presupuesto

ontolgico es la dignidad de la persona humana (artculo 1)-, son la
expresin y la propia proyeccin de nuestra comunidad. De ah su
importancia; y la necesidad inexorable de reconocerlos, desarrollarlos y
ubicarlos en el contenido esencial de todos y cada uno de los derechos
fundamentales.
En efecto, el ncleo duro de los derechos fundamentales, ms all de la
materia concreta sobre la que versen, y al margen de la tcnica
ponderativa que pueda aplicrseles, est imbuido de los valores
superiores de nuestro orden constitucional. Y es que un derecho
fundamental desprovisto de la raigambre tica que debe transitar nuestro
sistema cultural, poco tendr siquiera de derecho, pues estar
condenado al repudio social.

6. Por su parte, la interpretacin social permite maximizar la eficiencia de

los derechos econmicos, sociales y culturales en los hechos concretos, de
modo tal que las normas programticas, en cuya concrecin reside la clave
del bien comn, no aparezcan como una mera declaracin de buenas
intenciones, sino como un compromiso con la sociedad dotado de metas
claras y realistas. Es menester recordar que el artculo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, obliga a los
 Estados a actuar de manera individual y conjunta para alcanzar la
efectividad de los derechos que dicho texto reconoce.
El artculo mencionado establece que (...) Cada uno de los Estados Partes
en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales,
especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de
que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.. El enunciado de
dicho artculo, en lo sustancial, se repite en el artculo 26 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.

7. Desde tal perspectiva, bajo la directriz de la dignidad de la persona

humana, valor por excelencia de nuestro orden constitucional, es
primordial integrar el contenido social de la Repblica (artculo 43 la
Constitucin); el material tico del principio democrtico, presente no slo
como presupuesto de los derechos polticos, de lo que es ejemplo
incuestionable el artculo 35 de la Ley Fundamental, sino tambin en el
ejercicio de los derechos econmicos y sociales (v.g. el artculo 28); el
principio de soberana popular (artculo 3 y 43); el principio de igualdad,
especialmente en su vertiente sustancial, contenida de manera manifiesta
en el artculo 59; y en el caso ms concreto de la economa, el principio
de economa social de mercado (artculo 58), amn del bien comn.

8. Como resulta evidente, ningn mbito de la Carta Fundamental es ajeno

a los criterios interpretativos expuestos, menos an las normas que dan
forma y sustancia a lo que se ha convenido en denominar Constitucin
econmica. Y es que dichas disposiciones suponen el establecimiento de
un plexo normativo que tiene como finalidad configurar el mbito jurdico
en el cual se desarrollar la actividad econmica de nuestro pas, y cuyo
propsito es que la actuacin del Estado y los ciudadanos sea coherente
con la naturaleza y los fines del Estado social y democrtico de derecho.

De ah que el fundamento para la insercin de temas de carcter

econmico dentro de una Constitucin, sea el sometimiento al valor de la
justicia de las decisiones econmicas que incidan en la vida social, en la
promocin y tuitividad de los derechos fundamentales de la persona, y en
el aseguramiento del bien comn. En buena cuenta, la finalidad de tal
 incorporacin normativa es enfatizar la idea de que toda economa
colectiva debe cumplir mnimos supuestos de justicia.

4. Sobre los principios constitucionales que informan al modelo econmico

9. La interpretacin interdependiente de la institucionalidad constitucional
permitir aprehender adecuadamente el contenido y la finalidad del
modelo econmico establecido en la Constitucin. Para ello, es preciso
determinar previamente los principios bsicos de la estructura del sistema
constitucional econmico.

4.1 El Estado peruano como Estado social y democrtico de derecho

10. El Estado peruano definido por la Constitucin de 1993, presenta las
caractersticas bsicas de Estado social y democrtico de derecho. As se
concluye de un anlisis conjunto de los artculos 3 y 43 de la Ley
Fundamental. Asimismo, se sustenta en los principios esenciales de
libertad, seguridad, propiedad privada, soberana popular, separacin de
las funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos
fundamentales. Principios de los que se deriva la igualdad ante la ley y el
necesario reconocimiento de que el desarrollo del pas se realiza en el
marco de una economa social de mercado.

4.1.a Fundamentos ideopolticos del Estado social y democrtico de

derecho
11. El Estado social y democrtico de derecho no obvia los principios y
derechos bsicos del Estado de derecho, tales como la libertad, la
seguridad, la propiedad privada y la igualdad ante la ley; antes bien,
pretende conseguir su mayor efectividad, dotndolos de una base y un
contenido material, a partir del supuesto de que individuo y sociedad no
son categoras aisladas y contradictorias, sino dos trminos en implicacin
recproca. As, no hay posibilidad de materializar la libertad si su
establecimiento y garantas formales no van acompaados de unas
condiciones existenciales mnimas que hagan posible su ejercicio real
(Garca Pelayo, Manuel. Las transformaciones del Estado
contemporneo. Madrid: Editorial Alianza. 1980, pg. 26), lo que supone la
existencia de un conjunto de principios que instrumentalicen las
instituciones polticas, fundamenten el sistema jurdico estadual y
sustenten sus funciones.
 Ahora bien, siendo la dignidad humana el presupuesto de todos los
derechos fundamentales, su reconocimiento es una condicin para el
ejercicio de la libertad, entendida como aquella condicin humana segn
la cual ninguna persona se halla sujeta a coaccin derivada de la voluntad
arbitraria de los dems (F.A. Hayek. Los fundamentos de la libertad. Ed.
Unin. Madrid 1991, pg. 26).
La seguridad jurdica y la igualdad ante la ley, a su vez, son condiciones
necesarias para el funcionamiento del Estado social y democrtico de
derecho, y se configuran en un marco de condiciones vitales mnimas y de
una posicin estadual vigilante a travs de rganos autnomos y
transparentes que promuevan el desarrollo del pas en un marco de libre
competencia e, igualmente, velen por el respeto de la dignidad de las
personas.

4.1.b Aspectos teleolgicos del Estado social y democrtico de derecho

12. El Estado social y democrtico de derecho, como alternativa poltica
frente al Estado liberal, asume los fundamentos de ste, pero adems le
imprime funciones de carcter social. Pretende que los principios que lo
sustentan y justifican tengan una base y un contenido material. Y es que la
libertad reclama condiciones materiales mnimas para hacer factible su
ejercicio. Por ejemplo, la propiedad privada no slo debe ser inviolable,
sino que debe ejercerse en armona con el bien comn, y dentro de los
lmites de la ley.

La seguridad e igualdad jurdicas requieren de una estructura econmica

adecuada que haga posible estos principios.

La configuracin del Estado social y democrtico de derecho requiere de

dos aspectos bsicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar
sus presupuestos, lo que exige una relacin directa con las posibilidades
reales y objetivas del Estado y con una participacin activa de los
ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificacin del Estado con los
fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio
prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su
abstencin, evitando tornarse en obstculo para el desarrollo social.
 La exgesis del rgimen econmico constitucional a la luz del principio del
Estado social y democrtico de derecho (artculo 43 de la Constitucin),
que encuentra en el bien comn (que es idntico al inters de la sociedad)
su ratio fundamental, bien puede ser traducida en la expresin contenida
en la Encclica Mater et magistra, segn la cual: En materia econmica es
indispensable que toda actividad sea regida por la justicia y la caridad
como leyes supremas del orden social. (...). (Es necesario establecer) un
orden jurdico, tanto nacional como internacional, que, bajo el influjo
rector de la justicia social y por medio de un cuadro de instituciones
pblicas o privadas, permita a los hombres dedicados a las tareas
econmicas armonizar adecuadamente su propio inters particular con el
bien comn. (Iters. Nros. 39-40).

4.1.c Supuestos fundamentales de nuestro Estado social y democrtico de

derecho
13. Garca Pelayo asevera que esta modalidad estadual, histricamente, es el
intento de adaptacin del Estado tradicional o Estado Liberal Mnimo a las
condiciones sociales de la civilizacin industrial y post-industrial, con sus
nuevos y complejos problemas, pero tambin con sus grandes
posibilidades tcnicas, econmicas y organizativas, en un contexto de
respeto a los derechos fundamentales. (Las transformaciones... Ibid, pg.
18).
Las nuevas funciones del Estado moderno tienen que ver con aspectos
econmicos, sociales, polticos y jurdicos.
a) Supuestos econmicos
La economa social de mercado es una condicin importante del Estado
social y democrtico de derecho. Por ello debe ser ejercida con
responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores
constitucionales de la libertad y la justicia. A tal efecto est caracterizada,
fundamentalmente, por los tres elementos siguientes:
a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos,
trabajo digno y
reparto justo del ingreso.
b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad,
a la iniciativa
privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la
demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y
monopolios.
 c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones
estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y
temporales.
En suma, se trata de una economa que busque garantizar que la
productividad individual sea, por contrapartida, sinnimo de progreso
social.
b) Supuestos sociales
Se trata del Estado de la integracin social, dado que se busca conciliar los
intereses de la sociedad, desterrando los antagonismos clasistas del
sistema industrial. Al respecto, Garca Pelayo sostiene que la unidad entre
el Estado social y la comunidad nacional hace posible otra caracterstica de
dicho tipo de Estado, a saber, su capacidad para producir la integracin de
la sociedad nacional, o sea, el proceso constante, renovado, de conversin
de una pluralidad en una unidad, sin perjuicio de la capacidad de
autodeterminacin de las partes (Las Transformaciones... Op. Cit., pg.
45).

c) Supuestos polticos
El Estado social y democrtico de derecho posibilita la integracin del
Estado y la sociedad, as como la democratizacin del Estado. La
democracia, por ello, constituye un elemento imprescindible del Estado.
Desde esta perspectiva, la democracia ostenta una funcin dual: mtodo
de organizacin poltica del Estado, es decir, mtodo de eleccin y
nombramiento de sus operadores, y mecanismo para conseguir el
principio de igualdad en el mbito social. As, el principio democrtico no
slo garantiza una serie de libertades polticas, sino que transita e informa
todo el ordenamiento jurdico-poltico, desde el ejercicio de las libertades
polticas, pasando por la libertad de eleccin propia del libre desarrollo de
la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del ncleo duro de
todos y cada uno de los derechos fundamentales. De modo que, aun
cuando nuestra Constitucin no lo establezca expresamente, el hecho de
que exista una remisin al Estado democrtico de derecho como una
fuente de interpretacin y tambin de identificacin de los derechos
fundamentales de la persona (artculo 3 de la Constitucin), hace del
principio democrtico uno que trasciende su connotacin
primigeniamente poltica, para extenderse a todo mbito de la vida en
comunidad. De este forma, nuestra Carta Fundamental lleva implcito el
reconocimiento de una democracia econmica, social y cultural.
 La vigencia de los principios democrticos asume vital importancia, dado
que la satisfaccin razonable de las condiciones de existencia de la
persona determina y condiciona la voluntad legtima de la nacin sobre el
sistema estadual, consiguindose la estabilidad del Estado en todos sus
elementos, y alcanzndose las metas propuestas en el modelo social.
La historia de la humanidad demuestra que el Estado no puede agotarse
en sus funciones jurisdiccionales, de polica y de defensa del territorio;
asimismo, que no puede limitar su actividad slo a garantizar la seguridad
interior y exterior del pas. El Estado debe ser el ente integrador del orden
poltico y social, y el regulador de la estructura social, que asegure el
ejercicio de los derechos fundamentales de las personas
d) Supuestos jurdicos
En el Estado social y democrtico de derecho, el fenmeno jurdico no
puede ser concebido como una regulacin de caractersticas estrictamente
formales, sino como una de connotaciones sociales. El sistema jurdico
derivado de esta modalidad estadual trasciende la regulacin formal, y
apareja la exigencia de que sus contenidos axiolgicos se plasmen en la
vida cotidiana.
Dicha concepcin presupone los valores de justicia social y de dignidad
humana, los cuales propenden la realizacin material de la persona; esto
es, el libre desenvolvimiento de la personalidad y el despliegue ms
acabado de las potencialidades humanas sobre la base del principio de
libertad.

4.2 Dignidad de la persona humana

14. sta se encuentra consagrada en el artculo 1 del texto constitucional,
cuyo tenor es que la dignidad de la persona humana es el valor superior
dentro del ordenamiento y, como tal, presupuesto ontolgico de todos los
derechos fundamentales, incluyendo, desde luego, aquellos de contenido
econmico. De este modo, no sern constitucionalmente adecuadas la
explicacin y solucin de la problemtica econmica desde una
perspectiva alejada de la dignidad humana, pues la persona no puede ser
un medio para alcanzar una economa estable sino, por el contrario, debe
ser la que auspicie la consecucin de un fin superior para el Estado y la
sociedad; a saber, la consolidacin de la dignidad del hombre.
4.3 Igualdad
15. El orden constitucional econmico debe ser interpretado tambin a la luz
del principio de igualdad, reconocido en el inciso 2) del artculo 2 de la
 Constitucin. Sobre el particular, en el Caso Colegio de Notarios de Lima
(Exps. Acums. N. 0001-2003-AI/TC y N. 0003-2002-AI/TC), este Tribunal
precis que (...) el principio de igualdad en el Estado Constitucional, exige
del legislador una vinculacin negativa o abstencionista y otra positiva o
interventora (...).
(...) La vinculacin negativa podr elucidarse desde la ya consolidada
jurisprudencia de este Colegiado, cuya sucinta expresin es tratar igual a
los que son iguales y distinto a los que son distintos, de forma tal que la
ley, como regla general, tenga una vocacin necesaria por la generalidad y
la abstraccin, quedando proscrita la posibilidad de que el Estado, a travs
del legislador, pueda ser generador de factores discriminatorios de
cualquier ndole. Empero, emprender la interpretacin del derecho a la
igualdad desde un criterio decimonnico, supondra reducir la proteccin
constitucional del principio de igualdad a un contenido meramente
formal, razn por la cual es deber de este Colegiado, de los poderes
pblicos y de la colectividad en general, dotar de sustancia al principio de
igualdad reconocido en la Constitucin.
Debe reconocerse tambin una vinculacin positiva del legislador con los
derechos fundamentales, de forma tal que los poderes pblicos sean
capaces de revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo,
reponer las condiciones de igualdad que pudieran estarse manifestando
en la realidad social, a contracorriente de las aspiraciones
constitucionales.
Dicho juicio, desde luego, es aplicable tambin al mbito econmico, en el
que, por mandato expreso de la Norma Fundamental, el Estado tiene la
obligacin de adoptar las medidas orientadas a brindar oportunidades de
superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad (artculo 59).
4.4 Economa social de mercado
16. A modo de conjuncin de los principios expuestos, e ingresando de
manera ms concreta en la determinacin solidaria y social en la que se
inspira el rgimen econmico de la Constitucin, el artculo 58 de la Carta
precepta que aqul se ejerce en una economa social de mercado. La
economa social de mercado es representativa de los valores
constitucionales de la libertad y la justicia, y, por ende, es compatible con
los fundamentos axiolgicos y teleolgicos que inspiran a un Estado social
y democrtico de derecho. En sta imperan los principios de libertad y
promocin de la igualdad material dentro de un orden democrtico
garantizado por el Estado. De all que L. Herhrd y Alfred Muller Armack
 afirmen que se trata de un orden en donde se asegura la competencia, y
al mismo tiempo, la transformacin de la productividad individual en
progreso social, beneficiando a todos, amn de estimular un diversificado
sistema de proteccin social para los sectores econmicamente
dbiles []" (El orden del futuro. La economa social de
mercado.Universidad de Buenos Aires, 1981).
Alude, pues, a la implantacin de una mecnica en la que "el proceso de
decisin econmica est descentralizado y la coordinacin de los mltiples
poderes individuales se hace a travs de las fuerzas automticas de la
oferta y demanda reguladas por los precios". (Juergen B. Donges. Sistema
econmico y Constitucin alemana. En: Constitucin y Economa, Madrid:
1977).
Es decir, tanto como se opone a la economa de planificacin y direccin
central, la economa social de mercado se opone tambin a la economa
del leissez faire, en donde el Estado no puede ni debe inmiscuirse en el
proceso econmico.
La economa social de mercado, como presupuesto consustancial del
Estado Constitucional aparece como una tercera va entre el capitalismo
y el socialismo [...] (Peter Hberle. Incursus. Perspectiva de una doctrina
constitucional del mercado: siete tesis de trabajo. En: Pensamiento
Constitucional. Ao. N. IV. N. 4, Lima 1997, pg. 25). Y es que, dado el
carcter "social" del modelo econmico establecido en la Constitucin
vigente, el Estado no puede permanecer indiferente a las actividades
econmicas, lo que en modo alguno supone la posibilidad de interferir
arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad reservado a los
agentes econmicos.
4.5 Libre iniciativa privada
17. Otro principio que informa a la totalidad del modelo econmico es el de
la libre iniciativa privada, prescrito en el artculo 58 de la Constitucin y
que se encuentra directamente conectado con lo establecido en el inciso
17), artculo 2 del mismo texto, el cual establece el derecho fundamental
de toda persona a participar, ya sea en forma individual o asociada, en la
vida econmica de la Nacin. De ello se colige que toda persona natural o
jurdica tiene derecho a emprender y desarrollar, con autonoma plena, la
actividad econmica de su preferencia, afectando o destinando bienes de
cualquier tipo a la produccin y al intercambio econmico con la finalidad
de obtener un beneficio o ganancia material.
 Como expone Marcial Rubio Correa, dicho derecho tiene un contenido de
libertad y otro de actuacin econmica, cuya expresin es que las
personas son libres de realizar las actividades econmicas que mejor
consideren para obtener los recursos de su vida cotidiana y de su
capitalizacin (Estudio de la Constitucin Poltica de 1993, PUCP, Fondo
Editorial, 1999).
18. La iniciativa privada puede desplegarse libremente en tanto no colisione
los intereses generales de la comunidad, los cuales se encuentran
resguardados por una pluralidad de normas adscritas al ordenamiento
jurdico; vale decir, por la Constitucin, los tratados internacionales y las
leyes sobre la materia. Empero, con el mismo nfasis debe precisarse que
dicho ordenamiento protege la libre iniciativa contra la injerencia de los
poderes pblicos, respecto de lo que se considera como privativo de la
autodeterminacin de los particulares.

4.6 La actuacin subsidiaria del Estado en la economa

19. Este principio puede concebirse en dos sentidos: vertical y horizontal.
La subsidiariedad vertical se refiere a la relacin existente entre un
ordenamiento mayor -que puede ser una organizacin nacional o central-
y un ordenamiento menor -que pueden ser las organizaciones locales o
regionales-, segn la cual el primero de ellos slo puede intervenir en
aquellos mbitos que no son de competencia del ordenamiento menor.
Dicha orientacin guarda estrecha relacin con los servicios pblicos y el
desarrollo econmico-social.
Por su parte, la subsidiaridad horizontal esta referida a la relacin
existente entre el Estado y la ciudadana, en la cual el cuerpo poltico,
respetando la autonoma y la libre determinacin de los individuos,
reduce la intervencin pblica a lo esencial.
A travs de ambos sentidos, el principio de subsidiariedad se constituye en
un elemento de vital importancia para el Estado democrtico de derecho,
ubicndose entre la esfera de la descentralizacin institucional y la
autonoma de lo social, en cuanto principio que inspira un proceso de
socializacin de los poderes pblicos. Consecuentemente, el principio de
subsidiariedad surge en el constitucionalismo moderno como una tcnica
decididamente til para lograr la pacificacin social o la resolucin de los
conflictos mediante el respeto absoluto de los derechos y libertades
individuales, y tiene como fin la reestructuracin del equilibrio entre lo
 pblico y lo privado segn una adecuada flexibilizacin que acenta la
concepcin democrtica del ordenamiento estatal.
20. Entre los usos pragmticos que el trmino subsidiariedad puede tener en
el mbito constitucional se tiene los tres siguientes:
a) El primero tiene que ver con el sentido horizontal del principio y est
referido a la relacin clsica entre sociedad y Estado, entre libertad y
autoridad, entre iniciativa privada y poder impositivo del Estado.
b) El segundo est relacionado con la teora de las fuentes del derecho
objetivo, la misma que supone la titularidad del poder de normacin en el
Estado-persona o bien en entes dotados de soberana. Por tanto, se
entiende como la potestad que tienen los entes legitimados y
competentes para la adopcin del acto de normar en forma autnoma y
exclusiva, salvo en aquellos casos en los que el acto-fuente no logre, por s
solo, conseguir los efectos jurdicos deseados, situaciones en las cuales
existe la posibilidad de que la ley estatal intervenga.

c) El tercero, que tiene algunos elementos en comn con la materia de

fuentes, es el que concierne a la organizacin administrativa o a los
diversos niveles de expresin de las funciones y competencias pblicas.
Est vinculado a la descentralizacin administrativa estructurada sobre la
base de una articulacin diferente de las relaciones entre el ordenamiento
mayor y el ordenamiento menor. Se trata, en suma, del principio de
subsidiariedad entendido en sentido vertical.
Ahora bien, estos usos no se consideran separados los unos de los otros,
sino como momentos de una nica esencia que caracteriza la
configuracin del ordenamiento estatal. En efecto, la subsidiariedad en el
Derecho Constitucional est condicionada a la forma del Estado y a las
relaciones entre gobernantes y gobernados, reguladas en el mbito de la
disciplina econmica y de la produccin de los actos normativos -no
ordenados desde una ptica jerrquica sino, ms bien, desde una
estructura diversificada sobre la base axiolgica y valorativa-; y, tambin, a
la organizacin vertical del Estado, que se distribuye segn formas
mayores de descentralizacin administrativa a favor de los ordenamientos
menores.
21. Sin perjuicio de lo expuesto, debe quedar claro que, aunque se postule el
respeto de las libertades de los individuos y de los grupos, el principio de
subsidiariedad no pone en discusin el papel y la importancia del Estado;
por el contrario, se orienta a valorarlo, procediendo a una redefinicin y a
 una racionalizacin de los roles en la dinmica de las relaciones entre el
Estado y los ciudadanos, entre lo pblico y lo privado.
Desde la perspectiva de una organizacin social inspirada en el principio
de subsidiariedad, el Estado emerge como garante final del inters
general, desde el momento en que su tarea consiste en la intervencin
directa para satisfacer una necesidad real de la sociedad, cuando la
colectividad y los grupos sociales, a los cuales corresponde en primer lugar
la labor de intervenir, no estn en condiciones de hacerlo.
22. De este modo, el principio de subsidiariedad, ms que un mecanismo de
defensa contra el Estado, resulta ser un instrumento para la conciliacin
de conflictos; no se funda en una concepcin "opositiva" de la relacin
entre Estado y sociedad, sino en una visin "integradora" y "consensual"
del cuerpo social, cuyas partes, mediante vnculos de tipo subsidiario, se
recomponen armnicamente en un proceso que gradualmente desciende
desde el individuo hasta el Estado a travs de las formaciones sociales
intermedias.

23. A diferencia de la Constitucin de 1979, que no estableca claramente la

subsidiariedad de la intervencin de los poderes pblicos en la economa,
la actual Constitucin prescribe expresamente en su artculo 60 que "[].
Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente
actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico
o de manifiesta conveniencia nacional []". Se consagra as, el "principio
de subsidiariedad" de la actuacin del Estado en la economa, y se plantea
el reconocimiento de la existencia de una funcin supletoria del Estado
ante las imperfecciones u omisiones de los agentes econmicos, en aras
del bien comn.
En ese orden de ideas, las acciones del Estado deben estar vinculadas al
fomento, estimulacin, coordinacin, complementacin, integracin o
sustitucin, en va supletoria, complementaria o de reemplazo, de la libre
iniciativa privada. La subsidiariedad se manifiesta como el acto accesorio o
de perfeccionamiento en materia econmica, que se justifica por la
inaccin o defeccin de la iniciativa privada.
Debe enfatizarse que la intervencin de las autoridades pblicas en el
campo econmico, por dilatada y profunda que sea, no slo no debe
coartar la libre iniciativa de los particulares, sino que, por el contrario, ha
de garantizar la expansin de esa libre iniciativa, y la de los derechos
esenciales de la persona humana. Entre ellos hay que incluir el derecho y
 la obligacin de cada persona- de ser, normalmente, la primera
responsable de su propia manutencin y de la de su familia, lo cual implica
que los sistemas econmicos permitan y faciliten a cada ciudadano el libre
y provechoso ejercicio de las actividades de produccin. (Encclica Mater
et Magistra. Iter N. 55)
24. Dentro del marco establecido por el principio de subsidiariedad y en el
ejercicio de su actividad econmica, el Estado, tal y conforme lo dispone el
artculo 58, asume roles sociales en reas tales como el de la promocin
del empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e
infraestructura.
25. Asimismo, este principio debe ser interpretado en concordancia con otro
de equivalente importancia, como es del pluralismo econmico (primer
prrafo del artculo 60 de la Constitucin), que se ha desarrollado bajo el
concepto de igualdad jurdica entre los competidores, y que constituye
uno de los pilares del derecho de la competencia. Este rgimen de paridad
al que se someten tanto las empresas pblicas como las privadas,
constituye una garanta para el desenvolvimiento del tipo de mercado
establecido en la Constitucin y la optimizacin de los principios y valores
que fundamenten el Estado democrtico de derecho.
5. Libertades patrimoniales que garantizan el rgimen econmico
26. Tras la sumaria resea de los principios fundamentales sobre los que
debe inspirarse el ejercicio hermenutico aplicado al marco econmico
establecido en nuestra Carta Fundamental, cabe ahora detenerse en las
libertades econmicas reconocidas en el mismo texto.
En efecto, el modelo econmico consignado en la Constitucin exige el
reconocimiento y defensa de una pluralidad de libertades de carcter
patrimonial, cuya configuracin binaria y simultnea es la de derechos
subjetivos y garantas institucionales.
a) El derecho a la propiedad
Establecido en los incisos 8) y 16) del artculo 2 de la Constitucin, es
concebido como el poder jurdico que permite a una persona usar,
disfrutar, disponer y reivindicar un bien. As, la persona propietaria podr
servirse directamente de su bien, percibir sus frutos y productos, y darle
destino o condicin conveniente a sus intereses, siempre que ejerza tales
actividades en armona con el bien comn y dentro de los limites
establecidos por la ley; e incluso podr recuperarlo si alguien se ha
apoderado de l sin derecho alguno.
Dicho derecho corresponde, por naturaleza, a todos los seres humanos;
quedando stos habilitados para usar y disponer autodeterminativamente
de sus bienes y de los frutos de los mismos, as como tambin
transmitirlos por donacin o herencia. Como tal, deviene en el atributo
ms completo que se puede tener sobre una cosa.
Tal como se estableci en el histrico caso Campbell vs Holt, el concepto
constitucional de la propiedad difiere y, ms an, amplia los contenidos
que le confiere el derecho civil.
As, mientras que en este ltimo el objeto de la propiedad son las cosas u
objetos materiales susceptibles de valoracin, para el derecho
constitucional la propiedad no queda enclaustrada en el marco del
dominio y de los derechos reales, sino que abarca y se extiende a la
pluralidad in totum de los bienes materiales e inmateriales que integran el
patrimonio de una persona y que, por ende, son susceptibles de
apreciacin econmica.

Al respecto, Gregorio Badeni (Instituciones de Derecho Constitucional.

Buenos Aires: Ad-Hoc,1997) comenta que incluye tanto a las cosas como
a los bienes e intereses estimables econmicamente que puede poseer
una persona. Comprende no solamente el dominio sobre las cosas, sino
tambin la potestad de adquisicin, uso y disposicin de sus bienes
tangibles e intangibles [...] los intereses apreciables econmicamente que
puede poseer el hombre fuera de si mismo, al margen de su vida y libertad
de accin.
En lo esencial, se trata de un derecho cuyo origen no reside en la voluntad
poltica del legislador estatal, sino en la propia naturaleza humana, que
impulsa al individuo a ubicar bajo su mbito de accin y
autoconsentimiento, el proceso de adquisicin, utilizacin y disposicin de
diversos bienes de carcter patrimonial.
Ahora bien, la referencia al bien comn establecida en el artculo 70 de la
Constitucin, es la que permite reconocer la funcin social que el orden
reserva a la propiedad.
El funcionamiento del sistema econmico en armona con los principios
constitucionales depende de que los bienes sean destinados a los fines
econmicos y sociales que su naturaleza exige. La propiedad no slo
supone el derecho del propietario de generar con la explotacin del bien,
su propio beneficio individual. Tampoco se restringe a aceptar la existencia
de lmites externos que impidan al titular de los bienes utilizarlos en
perjuicio de terceros. Acorde con la Constitucin, es fundamental que el
propietario reconozca en su propiedad la funcionalidad social que le es
consustancial. As, en la propiedad no slo reside un derecho, sino
tambin un deber: la obligacin de explotar el bien conforme a la
naturaleza que le es intrnseca, pues slo de esa manera estar
garantizado el bien comn. Ello requerir la utilizacin de los bienes
conforme a su destino natural en la economa.
Tal como refiere Haberle, (El Estado Constitucional, Mxico: UNAM, 2001)
en la democracia pluralista, el bien comn idntico al inters pblico- es
indispensable. Incorporando la necesaria referencia al bien comn en el
desarrollo de la institucin de la propiedad, dicha libertad fundamental se
convierte en parte integrante del inters pblico.
Ahora bien, nuestra Constitucin reconoce a la propiedad no slo como un
derecho subjetivo (derecho individual), sino tambin como una garanta
institucional (reconocimiento de su funcin social). Se trata, en efecto, de
un instituto constitucionalmente garantizado. De modo que no puede
aceptarse la tesis que concibe a los derechos fundamentales como
derechos exclusivamente subjetivos, pues ello parte de la errnea idea de
que aquellos son slo una nueva categorizacin de las libertades pblicas,
tal como en su momento fueron concebidas en la Francia revolucionaria.
Pablo Ramella (Los Derechos Humanos. Buenos Aires: Depalma, 1980)
precisa que la funcin social de la propiedad se traduce
constitucionalmente en limitaciones al ejercicio de este derecho y en
obligaciones a cargo del propietario, impuestas unas y otras en beneficio
del bien comn. Dicho concepto obliga a que se armonice el inters del
propietario con el de la comunidad; procedindose, para tal efecto, a que
el Estado modere su ejercicio a travs de la reglamentacin.

La exigencia de funcionalidad social surge de la aplicacin del principio de

justicia; es decir, dentro del Estado democrtico y social de derecho, la
propiedad no se agota en un cometido individual, sino que se despliega
hasta lograr una misin social, por cuanto sta debe ser usada tambin
para la constitucin y ensanchamiento del bien comn.

El propietario dispondr, simultneamente, del poder de emplear su bien

en procura de lograr la satisfaccin de sus expectativas e intereses propios
y los de su entorno familiar; y el deber de encauzar el uso y disfrute del
mismo en armona y consonancia con el bien comn de la colectividad a la
que pertenece.
Al respecto, el Tribunal Constitucional espaol, en la sentencia
STC/37/1987, ha precisado que: La Constitucin reconoce un derecho a la
propiedad privada que se configura como haz de facultades individuales,
pero tambin y al mismo como un conjunto de deberes y obligaciones
establecidos de acuerdo con las leyes, en atencin a valores o intereses de
la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categora
de bienes objeto de dominio est llamado a cumplir (...).
En efecto, en el sistema constitucional personalista -caso de nuestra
Constitucin- la propiedad privada no es ni puede ser en modo alguno
absoluta, debido a que, al igual que los restantes derechos y libertades que
dignifican al ser humano, la propiedad se encuentra sujeta a las
limitaciones impuestos por el inters general, las que, sin embargo, nunca
podran sustituir a la persona humana como titular de la libertad, as como
tampoco imponer trabas intensas a su ejercicio que desconozcan la
indemnidad de dicho derecho.
La doctrina del reconocimiento de la propiedad como una garanta
institucional, ha sido tambin defendida por el Tribunal Constitucional en
el Caso Colegio de Notarios de Junn, en la cual argument que el derecho
a la propiedad no slo adquiere la categora constitucional de derecho
fundamental, sino que su defensa y promocin se constituyen en garanta
institucional para el desarrollo econmico [...]. Empero, para el pleno
desarrollo del derecho de propiedad en los trminos que nuestra
Constitucin le reconoce y promueve, no es suficiente saberse titular del
mismo por una cuestin de simple conviccin, sino que es imprescindible
poder oponer su titularidad frente a terceros y generar, a partir de la
seguridad jurdica que la oponibilidad otorga, las consecuencias
econmicas que a ella le son consustanciales. Es decir, es necesario que el
Estado cree las garanta que permitan institucionalizar el derecho [...].
Por cierto, la concepcin de la propiedad privada como una garanta
institucional, no implica el desconocimiento de las garantas que, a su vez,
deben ser instauradas a efectos de reconocer al propietario las facultades
de oponibilidad del derecho. Y es que, al igual que la gran mayora de
derechos fundamentales, la propiedad no mantiene ms la condicin de
derecho absoluto. Al respecto, Jorge Avendao (El derecho de propiedad
en la Constitucin. En: Thmis, N. 30, Lima, 1994) sostiene que la
propiedad tiene limitaciones, impuestas por diversas razones. Las
 limitaciones a la propiedad son hoy tan importantes, como crecientes en
extensin y nmero, y ello en relacin directa de la estimacin del inters
pblico y del concepto social del dominio.
Evidentemente, dicha funcin social tan slo es aplicable a los bienes de
produccin o a los bienes de servicio pblico, mas no as a los bienes de
consumo o a los bienes de utilidad estrictamente privada, en los que slo
es reconocible una utilidad estrictamente personal, en cuyo caso bastar
abstenerse de aplicar la propiedad en perjuicio de la comunidad.
El ejercicio del derecho a la propiedad no es absoluto, e importa
limitaciones legales que tienen por finalidad armonizar:
El derecho de propiedad individual con el ejercicio del mismo por
parte de los dems individuos.
El derecho de propiedad individual con el ejercicio de las restantes
libertades individuales.

El derecho de propiedad individual con el orden pblico y el bien

comn.
b) El derecho a la libre contratacin
Establecido en el inciso 14) del artculo 2 de la Constitucin, se concibe
como el acuerdo o convencin de voluntades entre dos o ms personas
naturales y/o jurdicas para crear, regular, modificar o extinguir una
relacin jurdica de carcter patrimonial. Dicho vnculo -fruto de la
concertacin de voluntades- debe versar sobre bienes o intereses que
poseen apreciacin econmica, tener fines lcitos y no contravenir las
leyes de orden pblico.
Tal derecho garantiza, prima facie:
Autodeterminacin para decidir la celebracin de un contrato, as
como la potestad de elegir al co-celebrante.
Autodeterminacin para decidir, de comn acuerdo, la materia
objeto de regulacin contractual.
A lo expuesto debe agregarse que la libertad contractual constituye un
derecho relacional, pues, con su ejercicio, se ejecutan tambin otros
derechos tales como la libertad al comercio, la libertad al trabajo, etc.
c) La libertad de trabajo
Establecida en el inciso 15) del artculo 2 de la Constitucin, se formula
como el atributo para elegir a voluntad la actividad ocupacional o
profesional que cada persona desee o prefiera desempear, disfrutando
de su rendimiento econmico y satisfaccin espiritual; as como de
 cambiarla o de cesar de ella. Para tal efecto, dicha facultad
autodeterminativa deber ser ejercida con sujecin a la ley. Por ello es que
existen limitaciones vinculadas con el orden pblico, la seguridad nacional,
la salud y el inters pblico.
La Constitucin asegura el derecho de optar, a condicin de que sea lcita,
por alguna actividad de carcter intelectual y/o fsica, con el objeto directo
o indirecto de obtener un provecho material o espiritual; tal atributo se
extiende a la potestad de posteriormente cambiar o cesar en dicha labor.
d) La libertad de empresa
Consagrada por el artculo 59 de la Constitucin, se define como la
facultad de poder elegir la organizacin y efectuar el desarrollo de una
unidad de produccin de bienes o prestacin de servicios, para satisfacer
la demanda de los consumidores o usuarios.

La libertad de empresa tiene como marco una actuacin econmica

autodeterminativa, lo cual implica que el modelo econmico social de
mercado ser el fundamento de su actuacin, y simultneamente le
impondr lmites a su accionar.
Consecuentemente, dicha libertad debe ser ejercida con sujecin a la
ley -siendo sus limitaciones bsicas aquellas que derivan de la seguridad,
la higiene, la moralidad o la preservacin del medio ambiente-, y su
ejercicio deber respetar los diversos derechos de carcter socio-
econmico que la Constitucin reconoce.
e) La libertad de comercio
Establecida en el artculo 59 de la Constitucin, se trata de la facultad de
elegir la organizacin y llevar a cabo una actividad ligada al intercambio de
mercaderas o servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o
usuarios. Debe ejercerse con sujecin a la ley.
Tal libertad presupone el atributo de poder participar en el trfico de
bienes lcitos, as como dedicarse a la prestacin de servicios al pblico no
sujetos a dependencia o que impliquen el ejercicio de una profesin
liberal.
f) La libertad de industria
Establecida en el artculo 59 de la Constitucin, es la facultad de elegir y
obrar, segn propia determinacin, en el mbito de la actividad
econmica cuyo objeto es la realizacin de un conjunto de operaciones
para la obtencin y/o transformacin de uno o varios productos.
6. Los derechos de los consumidores y los usuarios
27. As como la Constitucin protege a los agentes econmicos encargados
de establecer la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los derechos
de libre empresa, comercio e industria, con igual nfasis protege al
individuo generador de demanda, es decir, al consumidor o el usuario.
28. El consumidor o usuario- es el fin de toda actividad econmica; es decir,
es quien cierra el crculo econmico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a travs de la utilizacin de una gama de
productos y servicios. En puridad, se trata de una persona natural o
jurdica que adquiere, utiliza o disfruta determinados productos (como
consumidor) o servicios (como usuario) que previamente han sido
ofrecidos al mercado.
29. Es indudable que la condicin de consumidor o usuario se produce a
travs de la relacin que ste entabla con un agente proveedor
-independientemente de su carcter pblico o privado-; sea en calidad de
receptor o beneficiario de algn producto, sea en calidad de destinatario
de alguna forma de servicio.
En consecuencia, la condicin de consumidor o usuario no es asignable a
cualquier individuo o ente, sino a aquel vinculado a los agentes
proveedores dentro del contexto de las relaciones generadas por el
mercado, las cuales tienen como correlato la actuacin del Estado para
garantizar su correcto desenvolvimiento.
El proveedor seria aquella persona natural o jurdica que, habitual o
peridicamente, ofrece, distribuye, vende arrienda o concede el uso o
disfrute de bienes, productos y servicios
30. La Constitucin prescribe en su artculo 65 la defensa de los intereses de
los consumidores y usuarios, a travs de un derrotero jurdico binario; vale
decir, establece un principio rector para la actuacin del Estado y,
simultneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero, el
artculo tiene la dimensin de una pauta bsica o postulado destinado a
orientar y fundamentar la actuacin del Estado respecto a cualquier
actividad econmica. As, el juicio estimativo y el juicio lgico derivado de
la conducta del Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la
defensa de los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo
segundo, la Constitucin reconoce la facultad de accin defensiva de los
consumidores y usuarios en los casos de transgresin o desconocimiento
de sus legtimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado
una actuacin determinada cuando se produzca alguna forma de amenaza
 o afectacin efectiva de los derechos de consumidor o usuario, incluyendo
la capacidad de accin contra el propio proveedor.
31. De acuerdo con lo establecido por el artculo 65 de la Constitucin, el
Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones
genricas; a saber:
a) Garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que
estn a su disposicin en el mercado. Ello implica la consignacin de datos
veraces, suficientes, apropiados y fcilmente accesibles.
b) Vela por la salud y la seguridad de las personas su condicin de
consumidoras o usuarias.
32. Ahora bien, pese a que existe un reconocimiento expreso del derecho a
la informacin y a la proteccin de la salud y la seguridad de los
consumidores o usuarios, estos no son los nicos que traducen la real
dimensin de la defensa y tuitividad consagrada en la Constitucin. Es de
verse que en la Constitucin existe una pluralidad de casos referidos a
ciertos atributos que, siendo genricos en su naturaleza, y admitiendo
manifestaciones objetivamente incorporadas en el mismo texto
fundamental, suponen un numerus apertus a otras expresiones
sucedneas.
As, el artculo 3 de la Constitucin prev la individualizacin de "nuevos"
derechos, en funcin de la aplicacin de la teora de los derechos
innominados, all expuesta y sustentada.
Bajo tal premisa, el propio Estado, a travs de la Ley de Proteccin al
Consumidor (Decreto Legislativo N. 716), no slo ha regulado los
derechos vinculados con la informacin, salud y seguridad, sino que ha
comprendido a otros de naturaleza anloga para los fines que contrae el
artculo 65 de la Constitucin. Por ello, los derechos de acceso al
mercado, a la proteccin de los intereses econmicos, a la reparacin por
daos y perjuicios y a la defensa corporativa del consumidor, se erigen
tambin en derechos fundamentales reconocidos a los consumidores y
usuarios.
33. De lo expuesto, se desprende que la libre iniciativa privada y,
concomitantemente, la libre competencia y dems libertades
patrimoniales consagradas en la Constitucin y ejercitadas en el seno del
mercado, presuponen necesariamente tres requisitos:
a) La autodeterminacin de iniciativas o de acceso empresarial a la
actividad econmica;
 b) La autodeterminacin para elegir las circunstancia, modo y forma de
ejercitar la actividad econmica; y,
c) La igualdad de los competidores ante la ley.

A estos requisitos que determinan conjuntamente las garantas de

defensa de los intereses individuales en la economa, se suman aquellos
que garantizan el inters comunitario; a saber:
a) La sujecin a la Constitucin y a las leyes;
b) El respeto de los derechos fundamentales; y,
c) La proyeccin de cualquier actividad econmica hacia el bien comn.
El ejercicio de toda actividad econmica puede limitarse. Si embargo, es
preciso que las restricciones legales adoptadas no enerven esa legtima
autonoma, as como tambin impidan a los operadores econmicos
privados disear su propia estrategia para ofrecer, adquirir, vender o hasta
permutar en el mercado. Ello, sin perjuicio de reconocer que incluso las
medidas estatales que pretendan operar sobre el mbito de las libertades
econmicas deben ser razonables y proporcionadas.

34. En suma, si bien la Constitucin garantiza el ejercicio de las libertades

patrimoniales, en el marco de una economa social de mercado -donde
estos derechos operan como garantas institucionales- implican el
reconocimiento de la libertad de decidir no slo la creacin de unidades
econmicas y su actividad en el mercado, sino tambin el establecimiento
de los propios objetivos de stas, as como planificar y dirigir sus
actividades de acuerdo a sus propios recursos y a las condiciones del
mercado, teniendo siempre en consideracin que la actividad empresarial
debe ejercerse con pleno respeto a los derechos fundamentales de los
"otros" y con sujecin a la normativa que regula la participacin en el
mercado.

7. Estado vigilante, garantista y corrector

35. Si bien el principio de subsidiariedad, al que debe atenerse el accionar
del Estado, y el respeto al contenido esencial de las libertades econmicas,
constituyen, bsicamente, lmites al poder estatal, la Constitucin reserva
al Estado, respecto del mercado, una funcin supervisora y correctiva o
reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de que, as como existe
consenso en torno a las garantas que deben ser instauradas para reservar
un mbito amplio de libertad para la actuacin de los individuos en el
 mercado, existe tambin la certeza de que debe existir un Estado que,
aunque subsidiario en la sustancia, mantenga su funcin garantizadora y
heterocompositiva.
Este Colegiado, en tal sentido, conviene con Pedro de Vega cuando
puntualiza que el mercado no funcion nunca sin los correctivos y los
apoyos del Estado, y que, ante la amenaza de conflictos sociales que el
mercado no puede resolver ni soportar, y ante el riesgo permanente del
caos interno, nada tiene de particular que se haga imprescindible recurrir
al Estado como instrumento de regulacin y control, por ser la nica
instancia capaz de crear las condiciones para que el sistema econmico
obtenga la mnima lealtad de las masas. (Neoliberalismo y Estado. Op.
cit., pg. 34-35).

36. La funcin reguladora del Estado se encuentra prevista en el artculo 58

de la Constitucin, cuyo tenor es que "la iniciativa privada es libre. Se
ejerce en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el Estado
orienta el desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas de
promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e
infraestructura []" Por su parte, el artculo 59 establece que el Estado
estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio
e industria.

37. Asimismo, el artculo 61 confiere al Estado el deber de proscribir y

combatir toda prctica que limite la libre competencia, as como el abuso
de las posiciones dominantes o monoplicas. De esta forma, nuestro texto
fundamental no admite que un solo productor satisfaga la demanda de
todos los consumidores o usuarios, pues ello, en los hechos, le permitira
determinar el precio y la cantidad de bienes o servicios a ofertarse, a costa
de extraer recursos del consumidor o usuario.
El Estado debe, asimismo, evitar la instauracin de posiciones dominantes,
esto es, la existencia de escenarios econmicos en los que aparezca un
agente con capacidad de actuacin independiente, es decir, con opcin de
prescindencia de sus competidores, compradores y clientes o proveedores
en funcin a factores tales como la participacin significativa de las
empresas en los mercados respectivos, las peculiares caractersticas de la
oferta y la demanda de los bienes o servicios, el desarrollo tecnolgico,
etc.
 En coherencia con tales imperativos se justifica la existencia de una
legislacin antimonoplica y de desarrollo de los marcos regulatorios que
permitan mayores niveles de competencia.

38. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, la funcin
orientadora del Estado tiene como propsito el desarrollo del pas,
procurando que se materialice el componente social del modelo
econmico previsto en la Constitucin.

39. Dicha funcin orientadora presenta, sustancialmente, las siguientes

caractersticas: a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que
stas guarden directa relacin con la promocin del desarrollo del pas; b)
los agentes econmicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger
las vas y los medios a travs de los cuales se pueden alcanzar los fines
planteados por el Estado; y, c) el Estado debe estimular y promover la
actuacin de los agentes econmicos.

40. El reconocimiento de estas funciones estatales, que aparecen como un

poder-deber, se justifica porque el Estado no es slo una organizacin que
interviene como garanta del ordenamiento jurdico, sino porque
determina o participa en el establecimiento de las "reglas de juego",
configurando de esta manera la vocacin finalista por el bien comn. Por
ende, el Estado acta como regulador y catalizador de los procesos
econmicos.

8. Acerca del rol de los organismos reguladores

41. Sabido es que nuestra legislacin, principalmente a travs de la Ley N.
27332, parcialmente modificada por la Ley N. 27632, ha conferido a los
organismos reguladores de la inversin privada en los sectores pblicos,
una misin de especial trascendencia para el correcto desenvolvimiento
del mercado. A dichos organismos autnomos compete, dentro de sus
correspondientes mbitos sectoriales, la supervisin, regulacin y
fiscalizacin de las empresas que ofrecen servicios al pblico, as como la
aplicacin de las sanciones a que hubiere lugar, en caso de que los
oferentes de servicios contravengan las disposiciones legales y tcnicas
que regulan su labor, o quebranten las reglas de mercado que garantizan
una competencia eficiente y leal. Deben, asimismo, actuar con eficiencia
 en la solucin de toda controversia que pudiera presentarse en el sector
que les compete.

La ley ha conferido a dichos organismos, adems, una funcin especfica:

la responsabilidad de supervisar las actividades efectuadas al amparo del
Decreto Legislativo N. 674; es decir, aquellos casos en los que existan
privatizaciones o concesiones por parte del Estado a favor de empresas
privadas (art. 4 de la Ley N. 27332). Se trata, pues, de una supervisin de
las actividades post- privatizacin.

As, el papel de los organismos reguladores puede resumirse en la

funcin de suministrar el marco regulador necesario a fin de promover
nuevas inversiones, as como el ingreso de nuevos operadores,
desarrollando al mismo tiempo mayores niveles de bienestar para los
usuarios de los servicios bajo su supervisin.

42. Tal como ha quedado dicho, el absoluto abstencionismo estatal frente al

desenvolvimiento del mercado, bajo la premisa de que la mejor regulacin
de la economa es la no regulacin, es una falacia propia de las
ideologas utilitaristas, que pretenden convertir al egosmo en una virtud y
ae la solidaridad un vicio. Es por ello que al Estado le compete supervisar
el correcto desenvolvimiento de la economa, previo convencimiento de la
funcin social que ella cumple en la sociedad. Por tal razn, tendr como
deber intervenir en aquellas circunstancias en que los encargados de
servir al pblico hubiesen olvidado que el beneficio individual que les
depara la posesin y explotacin de un medio de produccin o de una
empresa de servicio, pierde legitimidad si no se condice con la calidad y el
costo razonable de lo ofertado. En buena cuenta, es menester enfatizar
que la satisfaccin de las necesidades del consumidor y del usuario es el
punto de referencia que debe tenerse en cuenta al momento de
determinar el desenvolvimiento eficiente del mercado.

43. All radica la especial funcin que cumplen los organismos reguladores.
Estos organismos tienen la obligacin de asumir la delicada misin que les
ha sido asignada bajo principios de transparencia e imparcialidad. De la
eficiente labor en sus respectivos sectores depende, en gran medida, que
se genere verdadera competencia entre los distintos agentes econmicos,
lo que redundar en beneficio de los usuarios.
 En efecto, el control de los estndares de calidad del servicio, la
razonabilidad del precio que se le asigne, el desarrollo sostenido del
sector, la accin proactiva y efectiva en el cuidado del medio ambiente y la
competencia tcnica, son conductas que deben ser asumidas por los
organismos reguladores, sea mediante acciones ex ante -regulaciones
previas-, o ex post -sanciones ejemplares que disuadan tanto al infractor
como a los distintos competidores de atentar contra los valores de un
mercado eficiente y humano-.

44. Los organismos reguladores deben hacer del usuario un partcipe de su

funcionalidad, brindndole una atencin personalizada y capacitndolo en
el ejercicio de los derechos que le son inherentes, en su calidad de pilar de
la economa.
Los organismos reguladores no pueden funcionar aisladamente en la
labor que les ha sido encomendada. A los usuarios compete, ante todo, la
obligacin de hacerse respetar en el crculo econmico, informndose
acerca de sus derechos. Y a las empresas que ofrecen servicios al pblico
les corresponde el deber constitucional, legal y cvico de adecuar cada una
de sus actividades a los designios de una economa social de mercado, en
las cuales su beneficio personal no sea el punto de partida y finalidad de
su actividad, sino la inevitable consecuencia de haber brindado un servicio
digno, de calidad y a un costo razonable.

45. Este Colegiado ya ha tenido oportunidad de precisar que existe una

percepcin de que los rganos reguladores no estn defendiendo
apropiadamente los derechos de los usuarios y consumidores (Exp. N.
005-2003-AI/TC). Son ampliamente conocidas las distintas denuncias
existentes respecto a los continuos abusos cuyas vctimas son los usuarios
de servicios pblicos otorgados en concesin a diversas entidades
privadas.

En la sentencia precitada, este Colegiado convino en exhortar al Poder

Ejecutivo y al Poder Legislativo, a efectos de que asuman las medidas
necesarias para que OSIPTEL asuma un efectivo control de las actividades
que puedan ser atentatorias de la libre competencia en el mercado y que
repercutan negativamente en la satisfaccin de las necesidades de los
usuarios. Empero, los abusos presentados como consecuencia de
 determinadas posiciones dominantes en el mercado, no slo se suscitan
en el sector de las telecomunicaciones, sino tambin en otros sectores en
los que determinadas empresas privadas hacen caso omiso de las distintas
quejas que los usuarios formulan.

Ante tales circunstancias, este Colegiado estima importante reiterar la

exhortacin que en su momento se hiciera tanto al Poder Ejecutivo como
al Legislativo, respecto de entidades como OSIPTEL e INDECOPI (Exp. N.
0005-2003-AI/TC, Fund. Jur. N. 41), y hacerla extensiva a organismos
como OSINERG, OSITRAN y SUNASS. En tal sentido, recomienda la
adopcin de las medidas legales y administrativas necesarias, a fin de que
estas entidades funcionen y acten adecuadamente en la defensa de los
derechos de los usuarios y consumidores, consagrados expresamente por
nuestro ordenamiento jurdico.

9. Anlisis de la constitucionalidad del artculo 4 del Decreto de Urgencia

N. 140-2001
46. Expuestos los principios y derechos que informan al rgimen econmico,
corresponde ahora precisar si el artculo 4 del Decreto de Urgencia N.
140-2001 contraviene alguno de dichos principios y derechos.

47. El artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, establece que,

excepcionalmente, por razones de inters nacional o necesidad pblica,
el Estado mediante Decreto Supremo (...) podr fijar tarifas mnimas para
la prestacin del servicio de transporte terrestre nacional e internacional
de pasajeros y carga (...). Adicionalmente, establece que (...). Esta
intervencin tendr carcter extraordinario y su plazo ser determinado
en el Decreto Supremo respectivo, no pudiendo ser mayor a seis meses.
(...).. Este dispositivo, como es de verse, autoriza al Estado a fijar el precio
mnimo del servicio de transporte de pasajeros y carga, lo que, sin duda,
es una intervencin directa en el funcionamiento del mercado.

48. Del anlisis de los considerandos del Decreto de Urgencia sub

exmine, se colige que los fines de la norma son, por un lado, preservar la
salud y la seguridad de los usuarios de los servicios de transporte de
pasajeros y mercancas, y, por otro, corregir las distorsiones que afecten la
competencia del mercado formal por la presencia masiva de empresas
informales; esto es, de empresas que no cuentan con la autorizacin
 correspondiente para brindar el servicio y/o incumplen obligaciones de
carcter tributario.

49. Tal como ha quedado dicho, uno de los principios rectores que informan
al rgimen econmico de la Constitucin es la funcin reguladora
supletoria del Estado. Ello porque la economa social de mercado no
puede ser confundida con los regmenes de economa mixta, planificada o
interventora.
La labor del cuerpo poltico, en el contexto de un Estado social y
democrtico de derecho, no puede ser asociada a la idea de que tenga por
regla incidir en la esfera de libertad de los agentes econmicos. Su
intervencin, en lo que al funcionamiento de regular del mercado se
refiere, debe configurarse como excepcional. Y es que toda regulacin
estatal debe justificarse por la presencia de una falla del mercado, es decir,
por una situacin en la que el libre juego de la oferta y la demanda y el
rgimen de libre competencia impidan alcanzar una asignacin eficiente
de recursos, lesionando intereses pblicos.

50. Debe tenerse en cuenta, asimismo, el papel de los precios de los bienes y
los servicios, y su importancia decisiva para el adecuado desenvolvimiento
del mercado.
En circunstancias comunes, el precio no es sino el resultado de las
decisiones racionales adoptadas por ofertantes y usuarios. Cuando su
fijacin no es artificial, sino estricta consecuencia del intercambio fluido
de bienes y servicios, el precio brinda informacin valiosa a los agentes
econmicos, tanto en lo que respecta a la escasez relativa de los recursos,
como a las condiciones de la oferta y la demanda.
Del mismo modo, la informacin contenida en la fijacin del precio en un
mercado libre incentiva a las empresas a aumentar su eficiencia, a reducir
sus costos y a mejorar la calidad de los productos que ofrece, en beneficio
de los usuarios y consumidores.

51. Este Colegiado considera que la constitucionalidad o inconstitucionalidad

del artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, debe ser evaluada a
la luz del test de proporcionalidad. En efecto, si bien tanto la proteccin de
la salud y de la seguridad de los usuarios, as como la defensa de la libre
competencia, constituyen fines constitucionalmente legtimos, ello no
basta para concluir la constitucionalidad de la disposicin impugnada.
 Resulta imprescindible determinar la adecuacin de la medida adoptada
(fijacin de precios mnimos) a los referidos fines, as como analizar la
necesidad que impuls la asuncin de dicha medida.

52. Con el propsito de evaluar la adecuacin de la medida a los fines

perseguidos, debe tenerse en cuenta que toda fijacin mnima de precios
prev implcitamente, como un efecto prctico, que generar un aumento
promedio de los precios en el mercado. Puede presumirse, asimismo, que
ello producir una reduccin de la demanda, y una sustitucin en el
mercado de las opciones formales por las informales, esto es, por aquellas
que, desenvolvindose en la ilegalidad, no asumen el precio mnimo
tarifario como una obligacin.
Por otra parte, no puede soslayarse que dado que para las autoridades
competentes resulta ms sencillo fiscalizar a las empresas formalmente
autorizadas que a aquellas informales, se genera una desincentivacin
hacia la formalizacin, pues se asume que ello reducira la capacidad de
establecer precios por debajo de los mrgenes fijados
administrativamente.
Todo lo dicho permite abrigar dudas razonables respecto de la idoneidad
de medidas como la fijacin de precios mnimos en los servicios en aras de
evitar la informalidad y la baja calidad de los mismos. Empero, esta
circunstancia analizada en sentido abstracto y no a la luz de un caso
concreto no permite sancionar la inconstitucionalidad de la norma, puesto
que toda duda razonable obliga a este Colegiado a presumir la
constitucionalidad de la ley.

53. Se pueden extraer conclusiones bastante ms categricas si se procede a

determinar la necesidad de la medida adoptada. En efecto, una de las
condiciones imprescindibles que debe comportar toda medida limitativa
de la libre competencia, es aquella referida al mnimo costo.
Corresponde, pues, determinar si no existan medidas que, siendo
igualmente adecuadas a efectos de conseguir los objetivos
constitucionalmente legtimos, no resultaban siendo menos restrictivas de
los derechos fundamentales de contenido econmico.
Al respecto, es evidente que un programa de empadronamiento de
vehculos, una intensificacin en las acciones de fiscalizacin tributaria,
una definicin clara de estndares de calidad mnimos, un programa de
revisin tcnica de unidades, as como una severa poltica sancionadora de
 la informalidad y el incumplimiento de los requisitos mnimos de calidad
en el servicio de transporte, son medidas menos limitativas de las
libertades econmicas, e incluso ms adecuadas, a efectos de proteger la
salud y la seguridad ciudadana y defender la libre competencia.

54. A mayor abundamiento, el hecho de que, con fecha 31 de mayo del

presente ao, el Poder Ejecutivo haya expedido el Decreto Supremo N.
026-2003-MTC, que reabri el Registro Nacional de Transporte Terrestre
de Mercancas para personas naturales y jurdicas dedicadas a este
servicio, iniciando con ello un agresivo programa de empadronamiento de
vehculos, permite afirmar a este Tribunal que no existi una poltica
razonable y progresiva emprendida por el Estado con el propsito de
revertir la situacin de informalidad existente, prefirindose la adopcin
de medidas sumamente restrictivas de la libre competencia, para recin
luego adoptar medidas bastante ms proporcionales a efectos de proteger
distintos bienes constitucionales, lo que a todas luces resulta arbitrario.

55. Por tales razones, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 4

del Decreto de Urgencia N. 040-2001 vulnera el principio de
proporcionalidad que debe informar a todo acto que restrinja derechos
fundamentales, siendo, por ello, inconstitucional.

10. Decretos de urgencia y Estado Constitucional

56. Por otra parte, los recurrentes no slo han cuestionado la
constitucionalidad del Decreto de Urgencia N. 140-2001 desde un punto
de vista estrictamente material, sino tambin desde un punto de vista
formal, pues entienden que la norma cuestionada ha sido dictada fuera de
los supuestos que el inciso 19) del artculo 118 exige para su legitimacin.
Corresponde, pues, analizar dicho este extremo de la demanda.

57. Es un lugar comn reconocer, dentro de la teora constitucional, que el

principio de la divisin de poderes (reconocido en el tercer prrafo del
artculo 43 de la Constitucin) no se condice ms con una tesis
monovalente de las funciones correspondientes a cada uno de los poderes
del Estado, segn la cual, a cada uno de ellos corresponde una funcin
especfica no susceptible de ser ejercida por los dems, bajo cargo de
quebrantar el principio de independencia y autonoma de los poderes
 estaduales que sirve de garanta contra la instauracin del Estado
absoluto.
En efecto, hoy se reconoce que esta garanta no supone una frrea
impenetrabilidad entre los poderes estatales, sino un equilibrio entre los
mismos, expresado en la mutua fiscalizacin y colaboracin. De ah que el
ejercicio de la funcin legislativa (por antonomasia, parlamentaria) por
parte del ejecutivo, no sea, per se, contraria al Estado social y democrtico
de derecho, siempre que sea llevada a cabo conforme con las reglas que,
para dicho efecto, contemple la propia Carta Fundamental. As, pues,
tratndose de la impugnacin de normas con rango legal expedidas por el
Ejecutivo, adems de la evaluacin de su constitucionalidad sustancial,
esto es, de su compatibilidad con los requisitos de orden material exigidos
por la Ley Fundamental, resulta de particular relevancia la evaluacin de
su constitucionalidad formal; es decir, de su adecuacin a los criterios de
ndole procedimental establecidos en la propia Constitucin.

58. En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto
previos como posteriores a su promulgacin. As, el requisito ex ante est
constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso
3 del artculo 123 de la Constitucin), mientras que el requisito ex post lo
constituye la obligacin del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la
Repblica, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artculo 118 de
la Constitucin, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo
del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional
contenida en el artculo 91 del Reglamento del Congreso.

Del anlisis de autos, es posible concluir que el Decreto de Urgencia N.

140-2001 ha sido expedido en observancia de las reglas formales
constitucionalmente previstas en nuestro ordenamiento.

59. En lo que respecta a los criterios sustanciales, la legitimidad de los

decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluacin
de criterios endgenos y exgenos a la norma, es decir, del anlisis de la
materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su
dictado. En cuanto al primer tpico, el propio inciso 19 del artculo 118 de
la Constitucin establece que los decretos de urgencia deben versar sobre
materia econmica y financiera.
 Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separacin de
poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la
disposicin, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en
ltima instancia, no sean reconducibles hacia el factor econmico,
quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parmetro
de control constitucional, la materia tributaria (prrafo tercero del artculo
74 de la Constitucin). Empero, escapara a los criterios de razonabilidad
exigir que el tenor econmico sea tanto el medio como el fin de la norma,
pues en el comn de los casos la adopcin de medidas econmicas no es
sino la va que auspicia la consecucin de metas de otra ndole,
fundamentalmente sociales.

El anlisis conjunto de las disposiciones del Decreto de Urgencia N. 140-

2001, permite concluir que ste versa sobre materia econmica, pues
adopta medidas que inciden en el mercado (suspensin de importacin de
vehculos de determinadas caractersticas y establecimiento de tarifas
mnimas), con el propsito de alcanzar mejoras en la seguridad y proteger
la salud de los usuarios del transporte pblico. En tal sentido, la norma
trata sobre la materia constitucionalmente exigida.

60. Asunto distinto, sin embargo, es determinar si las circunstancias fcticas

que, aunque ajenas al contenido propio de la norma, sirvieron de
justificacin a su promulgacin, respondan a las exigencias previstas por
el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, interpretado
sistemticamente con el inciso c) del artculo 91 del Reglamento del
Congreso. De dicha interpretacin se desprende que el decreto de
urgencia debe responder a los siguientes criterios:

a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones

extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en
atencin al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la
voluntad de la norma misma, sino de datos fcticos previos a su
promulgacin y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de
reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional espaol -criterio
que este Colegiado sustancialmente comparte- que en principio y con el
razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los rganos
polticos determinar cundo la situacin, por consideraciones de
 extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una
norma (STC N. 29/1982, F.J. N. 3).

b) Necesidad: Las circunstancias, adems, debern ser de naturaleza tal

que el tiempo que demande la aplicacin del procedimiento
parlamentario para la expedicin de leyes (iniciativa, debate, aprobacin y
sancin), pudiera impedir la prevencin de daos o, en su caso, que los
mismos devengan en irreparables.

c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben

mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para
revertir la coyuntura adversa.

d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme se

ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima
(Exps. Acums. Nros. 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N. 6 y ss.),
puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los
decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artculo
118 de la Constitucin, debe ser el inters nacional el que justifique la
aplicacin de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que
depare la aplicacin de la medida no pueden circunscribir sus efectos en
intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la
comunidad.

e) Conexidad: Debe existir una reconocible vinculacin inmediata entre la

medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal
sentido, este Tribunal comparte el criterio de su homlogo espaol
cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de
urgencia no le autoriza a incluir en l cualquier gnero de disposiciones:
ni aquellas que por su contenido y de manera evidente, no guarden
relacin alguna (...) con la situacin que se trata de afrontar ni, muy
especialmente aquellas que, por su estructura misma,
independientemente de su contenido, no modifican de manera
instantnea la situacin jurdica existente, pues de ellas difcilmente podr
predicarse la justificacin de la extraordinaria y urgente necesidad (STC
N. 29/1982, F.J. N. 3).
Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicacin produzcan
deben surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de
 acciones diferidas en el tiempo o, menos an, de delegaciones
normativas, pues ello sera incongruente con una supuesta situacin
excepcionalmente delicada.

61. La aplicacin de estos criterios al caso del Decreto de Urgencia N. 140-

2001, demuestra que ste es inconstitucional por los siguientes motivos:

a) Aun cuando este Colegiado reconozca que la situacin del transporte

pblico nacional requiere de medidas orientadas a su formalizacin y a la
mejora de la calidad y la seguridad del servicio brindado al usuario, ella,
en el particular caso que nos ocupa, dista mucho de ser una que ostente
las caractersticas de excepcionalidad, imprevisibilidad y urgencia a las que
se ha hecho referencia.

b) Ello, a su vez, supone la irrazonabilidad de afirmar que, en este caso,

constitua un eventual peligro esperar la aplicacin del procedimiento
parlamentario para regular las medidas idneas orientadas a revertir la
situacin.

c) Y, principalmente, resulta constitucionalmente inadmisible que el

artculo 4 de la norma impugnada delegue en normas de inferior rango,
como son los decretos supremos, la regulacin de medidas
extraordinarias, las cuales se encuentran constitucionalmente reservadas
como contenido del propio decreto de urgencia, dada su calidad de
norma excepcional con rango de ley.

62. Esta sentencia no afecta las atribuciones que, de acuerdo a ley, le

corresponden a la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las
atribuciones que le confieren la Constitucin Poltica del Per y su Ley
Orgnica,

FALLA

Declarando FUNDADA la presente demanda de inconstitucionalidad; en

consecuencia, inconstitucional el Decreto de Urgencia N. 140-2001. Exhorta
al Poder Ejecutivo a proceder conforme a lo expresado en el Fundamento N.
45., supra. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin en el diario
oficial El Peruano y la devolucin de los actuados.

SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA

EXP.N. 008-2003-AI/TC
LIMA
ROBERTO NESTA BRERO

FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA

Concordando con el FALLO o parte dispositiva de la Sentencia de autos,

cmpleme precisar, con el debido y recproco respeto por la opinin de mis
distinguidos colegas, que mis fundamentos son, bsica y principalmente, los
que aparecen en sus FUNDAMENTOS Nos 55 (donde se resumen las
consecuencias de la vulneracin del principio de proporcionalidad) y 61, en
sus apartados a), b) y c); dejando expresa constancia de que tales
FUDAMENTOS recogen los homlogos de la demanda que tambin hago
mos esto es, en sntesis, los corrientes en sus pargrafos 5.1 y ss.(respecto
de los llamados presupuestos habilitantes del Decreto de Urgencia
impugnado); 5.2 y ss. y concordantes (respecto de las violaciones sustantivas
de los artculos 58, 59, 62 y 70 de la Constitucin); y 5.3 (respecto de
la delegacin de facultades constitucionalmente indelegables).

En lo que se refiere al extenso prembulo filosfico-jurdico, que cubre

25 de las 31pp. de la Sentencia, no obstante simpatizar, a grandes rasgos, con
su perspectiva y enfoque, me abstengo, ahora, de emitir opinin.

SR
AGUIRRE ROCA

EXP. N. 0008-2003-AI/TC
LIMA
MS DE 5000 CIUDADANOS

FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO JUAN BAUTISTA BARDELLI

LARTIRIGOYEN

Si bien concuerdo con el sentido del fallo, con el debido respeto a mis
honorables colegas, debo precisar que, en mi concepto, las razones
fundamentales por las que la demanda debe ser estimada, residen en el
hecho de que el Decreto de Urgencia N. 140-2001 ha sido expedido sin que
exista circunstancia alguna de carcter extraordinario o excepcional que lo
justifique, presupuesto que se constituye en elemento sine qua non para la
legitimidad de todo Decreto de Urgencia, tal como lo estipula el inciso 19) del
artculo 118 de la Constitucin. Esta inconstitucionalidad se hace an ms
evidente desde que la propia norma con rango de ley impugnada, delega en
normas infralegales la adopcin de las supuestas medidas extraordinarias,
delegacin que deviene en proscrita si nos atenemos a una adecuada
interpretacin de la disposicin constitucional aludida.

S.
BARDELLI LARTIRIGOYEN

EXP. N. 7339-2006-PA/TC
JUNN
EMPRESA DE TRANSPORTES
MEGABUS S.A.C.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 das del mes de abril de 2007, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda,
Vergara Gotelli y Mesa Ramrez, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
 Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa de
Transportes Megabus S.A.C. contra la sentencia de la Segunda Sala Mixta de
la Corte Superior de Justicia de Junn, de fojas 188, su fecha 7 de abril de
2006, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES

Con fecha 20 de mayo de 2004 la empresa recurrente interpone

demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones a
fin de que se declare inaplicable el Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, del
20 de febrero de 2004, pues lo considera violatorio de sus derechos
fundamentales a la irretroactividad de la ley, libertad de empresa y libertad
de contratacin consagrados en la Constitucin. Solicita, como pretensin
accesoria, que cese la amenaza que impide la prestacin del servicio de
transporte terrestre interprovincial de personas en las rutas autorizadas por
la Resolucin Directoral N. 436-2001-MTC/15.18, del 10 de abril de 2001, y
de las tarjetas de circulacin de los vehculos de placa de rodaje N. os UM-
1335, UM-1336 y UN-1342.
Sostiene que hasta mayo del ao 2002 estuvo permitida la actividad
industrial de carrozado de mnibus sobre chass de camin, y que el
emplazado expidi hasta el ao 2001 tarjetas de circulacin a mnibus
carrozados; que, por Resolucin Directoral N. 436-2001-MTC/15.18, del 10
de abril de 2001, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones le otorg,
por diez aos, la concesin de la ruta Lima-Huancayo, y Huancayo-Cerro de
Pasco, y viceversa, para prestar el servicio pblico de transporte terrestre
interprovincial de pasajeros, y que, por virtud de dicha resolucin, la
Direccin General de Circulacin Terrestre expidi las Tarjetas de Circulacin
Vehicular N.os 012170, 012171 y 012172, correspondientes a las placas de
rodaje N.os UM-1335, UM-1336 y UN-1342; que, sin embargo, en forma
inexplicable, con la publicacin en el diario oficial El Peruano del
inconstitucional Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, se quebranta el
principio de irretroactividad legal al precisar que la prestacin del servicio
de transporte interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre chass
de camin se encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de
1995, cuando hasta antes de su entrada en vigencia no hubo norma expresa
que lo prohibiera; y que la cuestionada disposicin lesiona sus derechos a la
libertad de contratar, pues se afectan los contratos celebrados en su
oportunidad segn las normas vigentes de compra de vehculos con chass
de camin para carrozados, as como su derecho a la libertad de empresa,
que lo faculta a constituir e implementar empresas de acuerdo a las normas
vigentes.
El Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones propone las excepciones de caducidad y de
falta de agotamiento de la va administrativa, y contesta la demanda
negndola y contradicindola en todos sus extremos, solicitando que sea
declarada improcedente.
El Tercer Juzgado Civil de Huancayo, con fecha 17 de agosto de 2005,
desestima las excepciones propuestas y declara fundada la demanda; en
consecuencia, inaplicable a la actora el Decreto Supremo N. 006-2004-MTC,
ordenndose el cese de los actos que impidan la prestacin del servicio de
transporte terrestre interprovincial de pasajeros en las rutas autorizadas por
la Resolucin Directoral N. 436-2001-MTC/15.18, del 10 de abril de 2001, y
de las Tarjetas de Circulacin Vehicular correspondientes a las placas de
rodaje N.os UM-1335, UM-1336 y UN-1342.
La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la
demanda, de conformidad con el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional recado en el Expediente N. 7320-2005-PA/TC.
FUNDAMENTOS
Petitorio de la demanda
1. El objeto de la demanda es que se declare inaplicable, al caso de la
recurrente, el Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, del 20 de febrero de
2004, pues la actora lo considera violatorio de sus derechos
constitucionales a la irretroactividad de la Ley, libertad de empresa y
libertad de contratacin consagrados en la Constitucin. Solicita, como
pretensin accesoria, que cese la amenaza que impida la prestacin del
servicio de transporte terrestre interprovincial de personas en las rutas
autorizadas por la Resolucin Directoral N. 436-2001-MTC/15.18, del 10
de abril de 2001, y de las tarjetas de circulacin de los vehculos de placa
de rodaje N.os UM-1335, UM-1336 y UN-1342.
El rol del estado en la Economa segn la Constitucin de 199
2. En la STC N. 0008-2003-AI/TC este Tribunal ya ha tenido oportunidad
de pronunciarse sobre el particular analizando el modelo econmico
 consagrado por la Constitucin, los principios constitucionales que
informan el modelo econmico Estado social y democrtico de derecho,
dignidad de la persona humana, igualdad, economa social de mercado,
libre iniciativa privada y actuacin subsidiaria del Estado en la economa,
las libertades patrimoniales que garantizan el rgimen econmico los
derechos a la propiedad y a la libre contratacin, las libertades de trabajo,
de empresa, de comercio y de industria, los derechos de los
consumidores y los usuarios, la funcin vigilante, garantista y correctora
del Estado y, el rol de los organismos reguladores.
3. Teniendo en cuenta que en la referida sentencia el modelo econmico
consagrado por la Carta de 1993 ha sido desarrollado en forma por dems
extensa, no es el objetivo de este Colegiado reiterar lo que ya ha quedado
dicho sino, antes bien, remitirse a aquellas pautas de interpretacin de los
principios que inspiran nuestro rgimen econmico y que resultan
pertinentes para efectos de resolver la controversia de autos.
Consideraciones preliminares
4. De conformidad con los artculos 3 y 43 de la Constitucin de 1993 el
Estado peruano presenta las caractersticas del Estado Social y
Democrtico de Derecho, y que, conforme a ellas, pretende conseguir la
mayor efectividad de los principios y derechos bsicos del Estado de
Derecho tales como libertad, seguridad, propiedad e igualdad ante la
ley dotndolos de una base y contenido material a partir del supuesto de
que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias sino
que, por el contrario, guardan recproca implicancia.
5. As la configuracin del Estado Social y Democrtico de Derecho
requiere no slo de la exigencia de condiciones materiales para alcanzar
sus presupuestos lo que exige una relacin directa de las posibilidades
reales y objetivas del Estado con la activa participacin de los ciudadanos
en el quehacer estatal sino, adems, su identificacin con los fines de su
contenido social, a efectos de que pueda evaluar tanto los contextos que
justifiquen su accionar, como aquellos que justifiquen su abstencin,
evitando convertirse en un obstculo para el desarrollo social.
6. En tal contexto, conforme al artculo 58 de la Ley Fundamental, nuestro
rgimen econmico se ejerce dentro de una economa social de mercado,
representativa de los valores constitucionales de la libertad y la justicia y,
 por tanto, compatible con los fundamentos que inspiran a un Estado Social
y Democrtico de Derecho.
El principio de subsidiariedad econmica del Estado
7. Conforme a lo anotado y dado el carcter social del modelo econmico
consagrado por la Carta de 1993, el Estado no puede permanecer
indiferente a las actividades econmicas, sino que, como se explicar con
posterioridad, tambin cuenta con una funcin supervisora y correctiva o
reguladora. Sin embargo, ello no quiere decir, en modo alguno, que pueda
interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad
reservado a los agentes econmicos.
8. En efecto el principio de subsidiariedad econmica del Estado o, lo que
es lo mismo, la clusula de actuacin subsidiaria del Estado en la
economa, consagrado en el artculo 60 de la Constitucin, implica, de un
lado, un lmite a la actividad estatal, pues no puede participar libremente
en la actividad econmica, sino que slo lo puede hacer sujeto a la
subsidiariedad, que debe ser entendida como una funcin supervisora y
correctiva o reguladora del mercado; y, de otro, reconoce que hay mbitos
que no pueden regularse nica y exclusivamente a partir del mercado, lo
cual justifica su funcin de regulacin y proteccin.
9. Sobre el particular este Tribunal estableci que el principio de
subsidiariedad tiene dos dimensiones: una vertical, y otra horizontal.
Conforme a la segunda de ellas se impide que el Estado acte en el mbito
que es propio de la sociedad civil, concepto que apoya la libertad de
empresa y de mercado, y que slo reserva al Estado la funcin de
supervisor y corrector.
10. Ello es as porque el fundamento del principio de subsidiariedad parte del
supuesto de que el Estado aparece como el garante final del inters
general, desde el momento en que su tarea consiste en intervenir en
forma directa para satisfacer una necesidad real de la sociedad, pero slo
en aquellas situaciones en las que la colectividad y los grupos sociales a
quienes corresponde, en primer trmino, la labor de intervencin no
estn en condiciones de hacerlo.
11. De este modo, la Carta de 1993 ha consagrado la subsidiariedad de la
intervencin de los poderes pblicos en la economa planteando el
 reconocimiento de la existencia de una funcin supletoria del Estado ante
las imperfecciones u omisiones de los agentes econmicos, en aras del
bien comn, resultando ser, antes que un mecanismo de defensa contra el
Estado, un instrumento para la conciliacin de conflictos.
La funcin reguladora del Estado
12. Si bien el principio de subsidiariedad al que debe atenerse el accionar del
Estado, y el respeto al contenido esencial de las libertades econmicas
constituyen, bsicamente, lmites al poder estatal, la Constitucin reserva
al Estado, respecto del mercado, una funcin supervisora y correctiva o
reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de que, as como existe
consenso en torno a las garantas que deben ser instauradas para reservar
un mbito amplio de libertad para la actuacin de los individuos en el
mercado, existe tambin la certeza de que debe existir un Estado que,
aunque subsidiario en la sustancia, mantenga su funcin garantizadora y
heterocompositiva.
13. As vale reiterar lo establecido por este Colegiado en el fundamento 35
de la STC N. 0008-2003-AI/TC, en el sentido que conviene con Pedro de
Vega cuando puntualiza que el mercado no funcion nunca sin los
correctivos y los apoyos del Estado, y que, ante la amenaza de conflictos
sociales que el mercado no puede resolver ni soportar, y ante el riesgo
permanente del caos interno, nada tiene de particular que se haga
imprescindible recurrir al Estado como instrumento de regulacin y
control, por ser la nica instancia capaz de crear las condiciones para que
el sistema econmico obtenga la mnima lealtad de las masas. (De Vega,
Pedro, Neoliberalismo y Estado. Pensamiento Constitucional, Lima, Ao
IV, N. 4, 1997, pg. 34-35).
14. La funcin reguladora del Estado se encuentra prevista en el artculo 58
de la Constitucin, cuyo tenor es que "La iniciativa privada es libre. Se
ejerce en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el
Estadoorienta el desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas
de promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e
infraestructura". Dicha disposicin se convierte en una finalidad
constitucional expresa que se fundamenta en los principios de una
economa social de mercado.
15. Por su parte el artculo 59 establece que El Estado estimula la creacin
de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio e industria. El
ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a
la seguridad pblicas []".
16. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, el Estado
tambin tiene una funcin orientadora, cuyo propsito es el desarrollo del
pas, procurando que se materialice el componente social del modelo
econmico previsto en la Constitucin.
17. Dicha funcin orientadora presenta sustancialmente las siguientes
caractersticas: a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que
stas guarden directa relacin con la promocin del desarrollo del
pas; b) los agentes econmicos tienen la plena y absoluta libertad para
escoger las vas y los medios a travs de los cuales se pueden alcanzar los
fines planteados por el Estado; y, c) el Estado debe estimular y promover
la actuacin de los agentes econmicos.
18. El reconocimiento de estas funciones estatales que aparecen como un
poder-deber, se justifica porque el Estado no es slo una organizacin que
interviene como garanta del ordenamiento jurdico, sino porque
determina o participa en el establecimiento de las "reglas de juego",
configurando de esta manera la vocacin finalista por el bien comn. Por
ende, el Estado acta como regulador y propiciador de los procesos
econmicos
Principio de proteccin al consumidor o usuario
19. As como la Constitucin protege a los agentes econmicos encargados
de establecer la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los derechos
de libre empresa, comercio e industria, con igual nfasis protege al
individuo generador de demanda; es decir, al consumidor o al usuario.
20. El consumidor o usuario- es el fin de toda actividad econmica; es decir,
es quien cierra el crculo econmico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a travs de la utilizacin de una gama de
productos y servicios. En puridad, se trata de una persona natural o
jurdica que adquiere, utiliza o disfruta determinados productos (como
consumidor) o servicios (como usuario) que previamente han sido
ofrecidos al mercado.
21. Es indudable que la condicin de consumidor o usuario se produce a
travs de la relacin que ste entabla con un agente proveedor
independientemente de su carcter pblico o privado; sea en calidad de
receptor o beneficiario de algn producto, sea en calidad de destinatario
de alguna forma de servicio. En consecuencia, la condicin de consumidor
o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente, sino a aquel
vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las relaciones
generadas por el mercado, las cuales tienen como correlato la actuacin
del Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento. El proveedor, por
su parte, es aquella persona natural o jurdica que, habitual o
peridicamente, ofrece, distribuye, vende, arrienda o concede el uso o
disfrute de bienes, productos o servicios.
22. La Constitucin prescribe en su artculo 65 la defensa de los intereses de
los consumidores y usuarios a travs de un derrotero jurdico binario; vale
decir, establece un principio rector para la actuacin del Estado y,
simultneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero se
advierte la dimensin de una pauta bsica o postulado destinado a
orientar y fundamentar la actuacin del Estado respecto a cualquier
actividad econmica. As, el juicio estimativo y el juicio lgico derivado de
la conducta del Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la
defensa de los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo segundo,
la Constitucin reconoce la facultad de accin defensiva de los
consumidores y usuarios en los casos de transgresin o desconocimiento
de sus legtimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado
una actuacin determinada cuando se produzca alguna forma de
amenaza o afectacin efectiva de los derechos del consumidor o usuario,
incluyendo la capacidad de accin contra el propio proveedor.
23. De acuerdo con lo establecido por el artculo 65 de la Constitucin el
Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos
obligaciones genricas, a saber:
a) Garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que
estn a su disposicin en el mercado. Ello implica la consignacin de
datos veraces, suficientes, apropiados y fcilmente accesibles.
b) Vela por la salud y la seguridad de las personas en su condicin de
consumidoras o usuarias.
Procedencia del amparo contra normas legales autoaplicativas
24. Este Tribunal ha sostenido en la STC N. 2308-2004-AA/TC que el inciso 2)
del artculo 200 de la Constitucin no contiene una prohibicin de
cuestionar mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en s mismas
de derechos fundamentales, sino una simple limitacin, que pretende
impedir que, a travs de un proceso cuyo objeto de proteccin son los
derechos constitucionales, se pretenda impugnar en abstracto la validez
constitucional de las normas con rango de ley.
25. De otro lado tambin se ha establecido que una interpretacin
sistemtica de los alcances de la restriccin contenida en el segundo
prrafo del artculo 200, inciso 2), de la Constitucin, debe entenderse en
el sentido de que no cabe, efectivamente, que mediante una demanda de
amparo se cuestione una ley cuando el propsito de sta sea cuestionar su
validez en abstracto, habida cuenta de que en el ordenamiento existen
otros procesos, como el de Inconstitucionalidad o la Accin Popular, cuyo
objeto precisamente es preservar la condicin de la Constitucin como Ley
Suprema del Estado.
26. En la misma sentencia este Colegiado tambin advirti la necesidad de
distinguir entre lo que es propiamente un supuesto de amparo contra
leyes de lo que es, en rigor, un supuesto de amparo contra actos
sustentados en la aplicacin de una ley.
27. As en relacin a la procedencia del primero de ellos est supeditado a
que la norma legal a la cual se le imputa el agravio sobre un derecho
fundamental sea una norma operativa o denominada tambin de eficacia
inmediata; esto es, una cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la
realizacin de algn acto posterior o a una eventual reglamentacin
legislativa, en la medida que adquiere su eficacia plena en el mismo
momento que entra en vigencia.
28. En tal caso y siempre que stas normas afecten directamente derechos
subjetivos constitucionales, el amparo s podr prosperar, no slo porque
de optarse por una interpretacin literal del inciso 2) del artculo 200 de
la Constitucin Poltica del Per se dejara en absoluta indefensin al
particular afectado por un acto legislativo arbitrario; sino, adems, porque
tratndose de una limitacin del derecho de acceso a la justicia
constitucional, ste no puede interpretarse en forma extensiva, sino con
 una orientacin estrictamente restrictiva, esto es, en el sentido ms
favorable a la plena efectividad del derecho a obtener una decisin judicial
que se pronuncie respecto de la pretensin.
29. En cuanto al segundo supuesto basado en la procedencia de procesos de
amparo contra actos basados en la aplicacin de un ley, se ha establecido
que, en la medida de que se trata de normas legales cuya eficacia y, por
tanto, eventual lesin, se encuentra condicionada a la realizacin de actos
posteriores de aplicacin, su procedencia ha de responder a los criterios
que se indican a continuacin.
30. Por un lado si se trata de una alegacin de amenaza de violacin, sta
habr de ser cierta y de inminente realizacin. Cierta, ha dicho este
Tribunal, quiere decir posible de ejecutarse, tanto desde un punto de vista
jurdico como desde un punto de vista material o fctico. Y con la
exigencia de que la amenaza sea tambin de inminente realizacin, este
Tribunal ha expresado que ello supone su evidente cercana en el tiempo;
es decir, actualidad del posible perjuicio cuya falta de atencin oportuna
hara ilusoria su reparacin; y, de otro lado, tratndose de la alegacin de
violacin, tras realizar actos de aplicacin concretos sustentados en una
ley, como sucede en cualquier otra hiptesis del amparo, es preciso que
estos efectivamente lesionen el contenido constitucionalmente protegido
de un derecho fundamental.
31. En el caso en concreto la demandante cuestiona el Decreto Supremo N.
006-2004-MTC que, segn alega, retrotrae al ao 1995 la prohibicin de
utilizar mnibus carrozados sobre chass de camin; siendo as, el decreto
cuestionado resulta autoaplicativo, pues no se encuentra condicionado a
la realizacin de algn tipo de acto.
32. Sin embargo y si bien es cierto que del tenor de la demanda se aprecia
que la empresa recurrente cuestiona en su totalidad el Decreto Supremo
N. 006-2004-MTC, fluye de autos que las disposiciones que estima
violatorias de los derechos constitucionales invocados son los artculos 1
y 2 de dicho decreto.
33. El artculo 1 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC establece:
Precsese que la actividad industrial de carrozado de
mnibus sobre chasis originalmente destinado al
 transporte de mercancas con el propsito de
destinarlo al transporte de personas se encuentra
prohibida por el artculo 11 del Decreto Supremo N.
022-2002-MTC, en vigencia desde el 20 de mayo del
2002.
34. Por su parte, el artculo 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC
establece:
Precsese que la prestacin del servicio de transporte
interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre
chasis de camin se encuentra expresamente prohibida
desde el 16 de abril de 1995, fecha en que entr en
vigencia el Reglamento del Servicio Pblico de Transporte
Interprovincial de Pasajeros por Carretera en mnibus,
aprobado por Decreto Supremo N 05-95-MTC, derogado
por el Reglamento Nacional de Administracin de
Transportes, aprobado por Decreto Supremo N 040-
2001-MTC, que incluy similar prohibicin.
35. Respecto de la naturaleza de las normas impugnadas, este Tribunal
concuerda con lo alegado por la recurrente, en la medida que se trata de
normas operativas o denominadas tambin de eficacia inmediata; esto es,
estn dirigidas a destinatarios especficos y su aplicabilidad no se sujeta a
la realizacin de algn acto posterior o a una eventual reglamentacin
legislativa, pues que adquieren su eficacia plena en el mismo momento en
que entran en vigencia.
Delimitacin del petitorio y anlisis del caso concreto
36. Conforme a lo expuesto en el fundamento 32, supra, aun cuando del
tenor de la demanda se aprecia que la empresa recurrente cuestiona el
ntegro del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, de autos se advierte que
las disposiciones que estima violatorias de los derechos constitucionales
invocados son los artculos 1 y 2 de dicha norma legal. Por ende y, dada
su evidente naturaleza autoaplicativa, es respecto de tales disposiciones
que el Tribunal Constitucional emitir un pronunciamiento de fondo.
La alegada vulneracin del principio de irretroactividad de la ley
37. Al respecto la recurrente alega que los artculos 1 y 2 del cuestionado
Decreto Supremo N. 006-2004-MTC vulneran el principio de
 irretroactividad de la ley, pues pretenden establecer una supuesta
prohibicin de la actividad de prestar servicios de transporte de pasajeros
en mnibus carrozados sobre chass de camin desde el 16 de abril de
1995. Asimismo, expresa que las normas vigentes en aquel entonces
Decretos Supremos N.os 05-95-MTC, 040-2001-MTC y 022-2002-MTC as
como los actos administrativos expedidos por el ITINTEC hoy, INDECOPI,
la SUNARP y el propio Ministerio emplazado, destinados a expedir las
tarjetas de circulacin y la resolucin de concesin de ruta, no establecan
la prohibicin expresa de dicha forma de prestacin de servicios.

38. Conforme se aprecia de los impugnados artculos 1 y 2 del Decreto

Supremo N. 006-2004-MTC cuyo tenor ha sido consignado en los
fundamentos 33 y 34, supra, tales dispositivos regulan dos supuestos
relacionados con la problemtica derivada de los mnibus ensamblados
sobre chass de vehculos de carga, a saber:
a) De un lado la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre
chass originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de pasajeros, la cual se encuentra
prohibida por el artculo 11 del Decreto Supremo N. 022-2002-MTC,
en vigencia desde el 20 de mayo de 2002.
b) De otro la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chass de camin, la cual se
encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995, fecha
en que entr en vigencia el Decreto Supremo N. 05-95-MTC.
c) As la recurrente cuestiona la fecha de prohibicin del ejercicio de
tales actividades, a partir de la remisin a otros dispositivos legales de
los aos 1995 y 2002 por considerar retroactiva la aplicacin de los
impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC.
39. Respecto de la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chass
originalmente destinado al transporte de mercancas con el propsito de
destinarlo al transporte de pasajeros, conviene sealar que el artculo 11
del Decreto Supremo N. 022-2002-MTC, de fecha 19 de mayo de 2002,
estableci en forma expresa la prohibicin del ejercicio de dicha actividad,
impedimento que estuvo vigente a partir del 20 de mayo del ao 2002.
40. Por ello lo alegado por la recurrente en el sentido de que se est
aplicando retroactivamente el artculo 1 del Decreto Supremo N. 006-
2004-MTC carece de sustento, toda vez que, conforme a lo expuesto,
desde el 20 de mayo de 2002 estaba prohibida la actividad industrial de
carrozado de mnibus sobre chass originalmente destinado al transporte
de mercancas con el propsito de destinarlo al transporte de pasajeros.
41. En cuanto a la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chass de camin, cabe sealar que
los incisos p) y u) del artculo 1; el inciso a) del artculo 17; el inciso b)
del artculo 27; el artculo 39; as como el inciso b) del artculo 74 del
derogado Decreto Supremo N. 05-95-MTC, vigente desde el 16 de abril
de 1995, disponan que la prestacin del servicio pblico de transporte
terrestre interprovincial de pasajeros por carretera slo poda realizarse en
los mnibus habilitados para tal efecto, estableciendo que se efectuara
mediante un vehculo autopropulsado, diseado y construido
exclusivamente para el transporte de pasajeros y equipaje en el servicio
interprovincial, y que deba tener un peso seco no menor de 8,500 k. y un
peso bruto vehicular superior a los 12,000 k.
42. Tales caractersticas constituan un presupuesto especfico aplicable para
el otorgamiento y ejercicio de todo tipo de concesin de rutas de
transporte pblico interprovincial de pasajeros desde el 16 de abril del
ao 1995, y fueron recogidas en los mismos trminos por la normatividad
expedida con posterioridad al decreto supremo ahora cuestionado.
43. En tal sentido para este Tribunal queda claro que, desde el 16 de abril del
ao 1995, fecha de entrada en vigencia del derogado Decreto Supremo
N. 05-95-MTC, la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
pasajeros slo poda ser efectuado mediante vehculos diseados y
construidos exclusivamente para tal finalidad, mas no por vehculos
ensamblados sobre chass de camin. Por tal razn, lo alegado por la
actora, respecto de una supuesta aplicacin retroactiva del impugnado
artculo 2 del decreto supremo impugnado, carece de sustento.
44. En efecto los artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC no
son de carcter retroactivo, toda vez que las precisiones contenidas en
ellos tienen sustento en los Decretos Supremos N. os 022-2002-MTC, del 19
de mayo de 2002, y 05-95-MTC, del 15 de abril de 1995, los cuales fueron
 expedidos con anterioridad a la vigencia del decreto supremo materia de
autos. As, de conformidad con la Teora de los hechos cumplidos,
recogida en el artculo 103 de la Constitucin y en el artculo III del Ttulo
Preliminar del Cdigo Civil, la ley se aplica a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurdicas existentes, desde su entrada en vigencia,
y no tiene fuerza ni efectos retroactivos, por lo que las normas a las que
hace remisin el decreto supremo cuestionado resultaban plenamente
aplicables a la recurrente.
45. Consecuentemente y al no haberse acreditado la invocada afectacin del
principio de irretroactividad de la ley, este extremo de la demanda debe
ser desestimado.
La alegada violacin del derecho a la libertad de contratar
46. La empresa demandante aduce que se vulnera su derecho a la libertad
de contratar, pues mediante una norma posterior se afectan contratos
celebrados en su oportunidad acordes con las disposiciones vigentes; esto
es, se afecta el contrato de compra de vehculos adquiridos con chasis de
camin para carrozados, cuando antes eran actividades lcitas. Asimismo,
refiere que se afecta su contrato de constitucin, cuyo objeto era
dedicarse a la actividad de transporte de personas sobre mnibus
carrozados, cuando la autoridad del Estado peruano otorgaba las
habilitaciones para prestar dicho servicio (sic).
47. Consagrado en el inciso 14) del artculo 2 de la Constitucin, el derecho
a la libre contratacin se concibe como el acuerdo o convencin de
voluntades entre dos o ms personas naturales y/o jurdicas para crear,
regular, modificar o extinguir una relacin jurdica de carcter patrimonial.
Dicho vnculo fruto de la concertacin de voluntades debe versar sobre
bienes o intereses que posean apreciacin econmica, tengan fines lcitos
y no contravengan las leyes de orden pblico.
Tal derecho garantiza, prima facie:

Autodeterminacin para decidir la celebracin de un contrato, as

como la potestad de elegir al co-celebrante.

Autodeterminacin para decidir, de comn acuerdo, la materia

objeto de regulacin contractual.
48. Sobre el particular el Tribunal Constitucional estima que los artculos 1 y
2 de la norma impugnada no tienen incidencia respecto de los contratos
que en su oportunidad haya celebrado la recurrente, pues tales
disposiciones no hacen sino reiterar las prohibiciones, de un lado,
respecto de la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chass
originalmente destinado al transporte de mercancas con el propsito de
destinarlo al transporte de personas; y, de otro, respecto de la prestacin
del servicio de transporte interprovincial de personas en mnibus
carrozados sobre chass de camin.
49. En efecto lo alegado por la recurrente carece de sustento, en la medida
que las cuestionadas disposiciones no contienen referencia alguna
respecto de la licitud, o ilicitud, de los contratos de compra de vehculos
adquiridos con chass de camin para carrozados.
50. En cuanto a la supuesta afectacin del contrato de constitucin de la
empresa, importa sealar que, de fojas 5 y 6 de autos, corre copia
certificada de la Partida Electrnica N. 02028883 del Registro de Personas
Jurdicas correspondiente a la actora, de la que se aprecia que su objeto
social es, principalmente, el servicio de transporte terrestre interprovincial
de pasajeros por carretera a nivel regional y nacional, no habindose
establecido, en forma especfica, las caractersticas originales o
carrozados sobre chass de camin con las que deban contar los
vehculos (mnibus) destinados a la prestacin del servicio.
51. Por tanto, al no haberse acreditado la invocada afectacin del derecho a
la libre contratacin, tal extremo de la demanda tambin debe ser
desestimado.
La alegada violacin del derecho a la libertad de empresa
52. Expresa la demandante que se lesiona su derecho a la libertad de
empresa porque con una disposicin posterior se le est prohibiendo
continuar la actividad empresarial que comenz a realizar de conformidad
con las normas vigentes al momento de constituir su empresa, adquirir los
vehculos y ofrecer el servicio de transporte.
53. Consagrado por el artculo 59 de la Constitucin, el derecho a la libertad
de empresa se define como la facultad de poder elegir la organizacin y
efectuar el desarrollo de una unidad de produccin de bienes o prestacin
 de servicios para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. La
libertad de empresa tiene como marco una actuacin econmica
autodeterminativa, lo cual implica que el modelo econmico social de
mercado ser el fundamento de su actuacin y, simultneamente, le
impondr lmites a su accionar. Consecuentemente, dicha libertad debe
ser ejercida con sujecin a la ley siendo sus limitaciones bsicas aquellas
que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la preservacin del
medio ambiente, y su ejercicio deber respetar los diversos derechos de
carcter socio-econmico que la Constitucin reconoce.
54. Como ya ha sido explicado con anterioridad, los artculos 1 y 2 del
decreto supremo impugnado reiteran las prohibiciones anteriormente
establecidas en el Decreto Supremo N. 05-95-MTC, desde el 16 de abril
de 1995, y en el Decreto Supremo N. 022-2002-MTC, desde el 20 de
mayo de 2002, respecto de la prestacin del servicio de transporte
interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre chass de
camin, y la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chass
originalmente destinado al transporte de mercancas con el propsito de
destinarlo al transporte de pasajeros, respectivamente.
55. Sin embargo conforme se aprecia de la Partida Electrnica N. 02028883
(fojas 5), la recurrente se constituy como una sociedad annima cerrada
por escritura pblica de fecha 29 de diciembre de 2000, siendo su objeto
social el servicio de transporte terrestre interprovincial de pasajeros por
carretera a nivel regional y nacional, rubro que a la fecha de su
constitucin slo poda ser realizado mediante vehculos diseados y
construidos exclusivamente para el transporte de pasajeros mas no
mediante mnibus carrozados sobre chass de camin, actividad
comercial que resultaba acorde con su objeto social, y que no se ha visto
modificada por los impugnados artculos 1 y 2 del tantas veces citado
Decreto Supremo N. 006-2004-MTC.
56. De otro lado como tambin ya ha sido anotado, las cuestionadas
disposiciones tampoco prohiben la adquisicin de mnibus carrozados
sobre chass de camin, sino que restringen su utlizacin en la prestacin
del servicio de transporte interprovincial de pasajeros, as como la
actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chass de camin que
no es precisamente el objeto social de la empresa recurrente.
57. Tales restricciones no suponen adems la eliminacin del marco jurdico-
comercial de la actividad de ofrecer la prestacin del servicio de
transporte interprovincial de personas, a la que se dedica la empresa
recurrente, ya que puede continuar ofreciendo el servicio en mnibus
diseados y construidos exclusivamente para tal efecto, por lo que sus
alegatos deben ser desestimados.
58. Por tanto no estando acreditada la invocada afectacin del derecho a la
libertad de empresa, tal extremo de la demanda tambin debe ser
desestimado.
Consideraciones finales: El compromiso del Estado con el derecho a la vida
59. Conforme a lo expuesto en la STC N. 2945-2003-AA/TC, actualmente la
nocin de Estado social y democrtico de derecho concreta los postulados
que tienden a asegurar el mnimo de posibilidades que tornan digna la
vida. Ya no puede entenderse la vida, entonces, tan solo como un lmite al
ejercicio del poder, sino fundamentalmente como un objetivo que gua la
actuacin positiva del Estado, el cual ahora est comprometido a cumplir
el encargo social de garantizar, entre otros, el derecho a la vida y a la
seguridad.
60. La Constitucin Poltica de 1993 ha determinado que la defensa de la
persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado; la persona est consagrada como un valor superior,
y el Estado est obligado a protegerla. El cumplimiento de este valor
supremo supone la vigencia irrestricta del derecho a la vida, pues este
derecho constituye su proyeccin; resulta el de mayor connotacin y se
erige en el presupuesto ontolgico para el goce de los dems derechos, ya
que el ejercicio de cualquier derecho, prerrogativa, facultad o poder no
tiene sentido o deviene intil ante la inexistencia de vida fsica de un
titular.
61. En anterior oportunidad STC N. 0318-1996-HC/TC este Tribunal
tambin ha expuesto que la persona humana, por su dignidad, tiene
derechos naturales anteriores a la sociedad y al Estado, inmanentes a s
misma, los cuales han sido progresivamente reconocidos hasta hoy en su
legislacin positiva como derechos humanos de carcter universal, entre
los cuales el derecho a la vida resulta ser de primersimo orden e
importancia, y se halla protegido inclusive a travs de tratados sobre
 drechos humanos que obligan al Per. Como es de verse, el derecho a la
vida es el primer derecho de la persona humana reconocido por la Ley
Fundamental; es, a decir de Enrique Bernales Ballesteros, el centro de
todos los valores y el supuesto bsico de la existencia de un orden mnimo
en la sociedad (La Constitucin de 1993 Anlisis Comparado; Lima, ICS
Editores, 2a. Edicin, 1996, pp. 88).

62. En el caso sublitis en el que se cuestiona la actividad estatal en materia

de transporte terrestre de personas, por haber expedido el cuestionado
Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, queda claro que, si la defensa de la
persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado, y la persona est consagrada como un valor
superior y, por ende, el Estado est obligado a protegerla, el cumplimiento
de este valor supremo supone la vigencia irrestricta del derecho a la vida.
63. Por ello si bien es cierto que los individuos y las empresas gozan de un
mbito de libertad para actuar en el mercado recurdese que conforme
al artculo 58 de la Constitucin, la iniciativa privada es libre, sin
embargo, ello no quiere decir que dicha libertad sea absoluta, pues
tambin existe la certeza de que debe existir un Estado que mantiene una
funcin supervisora y correctiva o reguladora. En tal sentido, este Tribunal
estima que ante los hechos que son de conocimiento de la opinin
pblica, respecto de los peligros que representa el servicio de transporte
de pasajeros en mnibus carrozados sobre chass de camin, y los
innumerables accidentes ocurridos, en materia de transporte el Estado
cuenta con un mayor campo de actuacin, en la medida que de por medio
se encuentran otros valores constitucionales superiores como la
seguridad, la integridad y, por ltimo, el derecho a la vida misma, el cual,
como ya se dijo, es de primersimo orden e importancia, pues es el primer
derecho de la persona humana reconocido por la Ley Fundamental.
64. As respecto a la controversia materia de autos, para el Tribunal
Constitucional queda absolutamente claro, que no slo no se ha
acreditado la vulneracin de derecho constitucional alguno, sino que,
conforme a lo expuesto en los fundamentos 7 a 18, supra, el Estado
puede intervenir de manera excepcional en la vida econmica de los
particulares cuando la colectividad y los grupos sociales, a quienes
corresponde, en primer trmino, la labor de intervencin, no estn en
 condiciones de hacerlo, a fin de garantizar otros bienes constitucionales
en el caso, la integridad, la seguridad y la vida que pueden ponerse en
riesgo y de hecho, as ha sucedido ante las imperfecciones del mercado
y respecto de los cuales existe un mandato constitucional directo de
promocin, en tanto actividad, y de proteccin, en cuanto a la sociedad en
general se refiere. No debe perderse de vista, pues, que la actividad del
Estado en materia de transporte y trnsito terrestre se orienta a la
satisfaccin de las necesidades e intereses de los usuarios y procura el
resguardo y cuidado de las condiciones de seguridad y la vida misma.
65. Y aunque ello no quiere decir, en modo alguno, que el Estado pueda
interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad
reservado, en principio, a los agentes econmicos, es justamente en virtud
de dicho postulado que, como consecuencia de la problemtica derivada
de los mnibus ensamblados sobre chass de vehculos de carga, se
constituy, en el ao 2003, una Comisin ad hoc encargada de estudiar y
proponer alternativas viables para solucionar tal situacin, la cual estuvo
integrada por representantes del emplazado Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, de las Universidades Catlica del Per y Nacional de
Ingeniera, del SENATI, de los propios gremios de transportistas y de la
Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios.
66. Dicha comisin determin segn fluye de la parte considerativa del
decreto supremo cuestionado que la utilizacin de un chass de camin
para la fabricacin de un mnibus representa un alto riesgo para la
seguridad en perjuicio de los usuarios del transporte y los propios
transportistas, a lo que se agrega que no existe industria automotriz que
apruebe, acepte y garantice un producto de mnibus partiendo de la
fabricacin preconcebida para un uso distinto, coincidiendo adems la
mayora de sus miembros en que, tanto la prestacin del servicio de
transporte de pasajeros en este tipo de vehculos, como la actividad
industrial del carrozado de mnibus en chass originalmente destinado al
transporte de mercancas se encuentran prohibidas por las normas
vigentes. Por tales razones se hizo necesario expedir las normas
conducentes para viabilizar las recomendaciones de la Comisin, a fin de
solucionar la problemtica sobre la base de las conclusiones a las que se
arrib.
67. As es precisamente el propio Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, su
fecha 25 de febrero de 2004, que dispuso el empadronamiento previa
inspeccin tcnica estructural ante una entidad certificadora designada
por la Direccin General de Circulacin Terrestre de aquellos vehculos
que hubiesen sido carrozados sobre chass de camin, los cuales podan
permanecer en el servicio por el plazo que se recomiende en el Certificado
de Inspeccin Tcnica Estructural, el cual no poda exceder de un ao.
68. El Estado pues no ha actuado ni arbitraria ni injustificadamente, sino que,
por el contrario, ante la problemtica presentada, que pona en riesgo la
seguridad y la vida misma de los usuarios, las imperfecciones del mercado
y la falta de soluciones de parte de los agentes econmicos y los grupos
sociales, design previamente una comisin en la que incluso participaron
los propios gremios de transportistas, dispuso la obligacin de pasar una
inspeccin tcnica estructural y otorg un plazo prudencial para su
permanencia en el servicio. Tal actuacin justifica su intervencin si se
tiene en cuenta que, por un lado, de por medio estn otros valores
constitucionales y, por otro, su accionar en materia de transportes est
orientado al resguardo de las condiciones de seguridad y la vida misma de
los usuarios, razones, todas, por las cuales la demanda no puede ser
estimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publquese y notifquese.
SS.
GONZALES OJEDA
VERGARA GOTELLI
MESA RAMREZ

Lima, veintisiete de abril

del ao dos mil doce.-
LA SALA CIVIL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
REPBLICA; vista la causa nmero dos mil doscientos sesenta y ocho ? dos
mil once, con los acompaados, en Audiencia Pblica de la fecha, y producida
la votacin con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia.
MATERIA DEL RECURSO
Se trata del recurso de casacin interpuesto por Olimpia Esther Pizarro Osorio
mediante escrito obrante a fojas mil trescientos uno del expediente principal,
contra la sentencia de vista emitida por la Cuarta Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima, obrante a fojas mil doscientos sesenta y uno del
mismo expediente, su fecha veinticinco de marzo del dos ao mil once, que
revoca la sentencia apelada obrante a fojas novecientos noventa y ocho que
declar fundada la demanda interpuesta, con lo dems que contiene, y
reformndola, declara improcedente la citada demanda.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Que, el recurso de casacin fue declarado procedente por resolucin de fecha
quince de julio del dos mil once, por la causal de infraccin normativa
prevista en el artculo trescientos ochenta y seis del Cdigo Procesal Civil, en
virtud de lo cual la recurrente denuncia: a) Se contraviene lo normado en los
incisos tercero y quinto del artculo ciento treinta y nueve de
la Constitucin Poltica del Estado, as como lo regulado en el artculo ciento
veintids del Cdigo Procesal Civil, toda vez que la Sala Superior no valora el
mrito de los actuados judiciales correspondientes al expediente de nulidad
de acto jurdico, signado con el nmero mil trescientos tres ? dos mil siete, ni
desvirta los argumentos que sirvieron de sustento para declarar fundada la
demanda, limitndose a sealar que el cmputo del plazo de treinta das
previsto en el artculo mil quinientos noventa y seis del Cdigo Civil debe
realizarse en estricta aplicacin del artculo dos mil doce del mismo cuerpo
normativo; es decir, a partir de la inscripcin del acto jurdico, no obstante
que no es aplicable en el caso que nos ocupa el principio de publicidad
registral; siendo que la instancia revisora tiene la obligacin de resolver con
sujecin a las garantas constitucionales del debido proceso, aplicando al
norma jurdica pertinente, aunque no haya sido invocada por las partes o lo
haya sido errneamente; b) No se aplica debidamente los alcances del
artculo mil quinientos noventa y seis del Cdigo Civil, segn el cual slo se
contabilizar el plazo establecido en dicha norma a partir de la comunicacin
de fecha cierta a la persona que goza del derecho de retracto; y en el caso de
autos, la recurrente tom conocimiento vlido del acto jurdico con motivo de
la interposicin de la demanda de nulidad. Esta norma es cerrada y rige para
el derecho contenido en el artculo mil quinientos noventa y dos del Cdigo
Civil; c) En el mismo sentido, es inadecuada la aplicacin del artculo dos mil
doce del Cdigo Civil, toda vez que la recurrente tom conocimiento de la
transferencia recin con la citacin vlida con la demanda en el proceso
signado como Expediente nmero mil trescientos tres ? dos mil siete, siendo
que la nica posibilidad para contabilizar el plazo es mediante la
comunicacin expresa o de fecha cierta, hecho que no se ha producido en
autos. Adems, la recurrente no ha interpuesto la presente demanda de
retracto respecto a la venta realizada por Emiliano Pizarro Nateros, sino
respecto de la transferencia realizada por la sociedad conyugal Ortiz-Colonna
y Mara Rosario Pizarro Osorio, copropietarios del bien sub litis, no
habindose acreditado en autos que dichos copropietarios hubieran
comunicado a la accionante sobre la venta, conforme a lo previsto en el
artculo mil quinientos noventa y seis del Cdigo Civil; d) No se ha tenido en
cuenta lo normado en el artculo mil novecientos noventa y seis del Cdigo
Civil, que determina que el plazo prescriptorio se interrumpe con la citacin
de la demanda, y en autos el plazo se ha interrumpido al no haber conocido
con fecha cierta la existencia de dicho acto; e) Es inadecuada la aplicacin del
artculo mil quinientos noventa y siete del Cdigo Civil, pues el mismo
establece un plazo especial aplicable a los casos en que se conoce de la
transferencia por cualquier medio distinto del indicado en el artculo mil
quinientos noventa y seis; y,
CONSIDERANDO
Primero
- Que, por escrito obrante a fojas veintiuno del expediente principal,
ampliado a fojas cincuenta y cuatro del expediente principal, Olimpia Esther
Pizarro Osorio interpone demanda de retracto para efectos de subrogarse en
el lugar de la compradora Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa respecto
de la venta celebrada a su favor por Franco De La Cruz Ortiz Snchez, Irene
Colonna Rengifo de Ortiz y Mara Rosario Pizarro Osorio de Ortiz, sobre el
setenta por ciento de derechos y acciones que posean stos sobre el
inmueble ubicado en la manzana I-uno Lote quince Parcela D -hoy Calle
Enrique Villar nmero novecientos diecinueve-, urbanizacin San Juan del
distrito de San Juan de Miraflores, provincia y departamento de Lima,
contenida en la Escritura Pblica de Compra Venta de Derechos y Acciones de
fecha diecisis de noviembre del ao dos mil seis. Asimismo, demanda la
nulidad del acto jurdico contenido en la Escritura Pblica de Compra Venta
de Derechos y Acciones de fecha siete de junio del ao dos mil siete,
mediante el cual Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa vende a Juan Jos
Abasolo Falcn el porcentaje de los derechos y acciones que detentaba sobre
el inmueble sub litis. Sostiene que el inmueble fue de propiedad de la
sociedad conyugal conformada por sus padres Emiliano Pizarro Nateros y
Clotilde Osorio aupari, siendo que a la muerte de esta ltima, acaecido el
veinticinco de julio del ao dos mil cuatro, fueron declarados como sus
herederos universales su cnyuge suprstite, sus hijos Humberto, Olimpia
Esther, Mara Rosario Pizarro Osorio y, en representacin de la hija premuerta
Hilda Pizarro Osorio, sus nietos Miguel ngel, Fernando Pedro y Jorge Luis
Vega Pizarro, por lo que los porcentajes quedaron distribuidos de la siguiente
forma: Sesenta por ciento para el cnyuge suprstite y diez por ciento para
cada hijo de la causante. Es el caso que el porcentaje de derechos y acciones
que correspondan a su padre -sesenta por ciento- fueron vendidos por ste a
Franco De La Cruz Ortiz Snchez y esposa Irene Colonna Rengifo de Ortiz
-siendo el primero de los citados cuado de su hermana Mara Rosario
Pizarro Osorio-, quienes se convirtieron en los nuevos copropietarios del bien.
Luego, tanto su hermana Mara Rosario Pizarro Osorio como los esposos
Ortiz-Colonna, deciden vender sus derechos y acciones sobre el inmueble ?
que totalizaban setenta por ciento- a un tercero, como es Yesumira Polanco
Aguirre viuda de Lupa, vulnerando el derecho de preferencia que detentaban
los copropietarios, a quienes se les deba ofertar en primer lugar las cuotas
ideales que deban venderse, por tanto, le asiste el derecho de subrogarse en
lugar de la compradora, para lo cual cumple con adjuntar el certificado de
depsito conteniendo el precio pagado por el porcentaje transferido,
ascendente a cuatro mil quinientos dlares americanos -US$.4,500.00-.
Precisa que ha tomado conocimiento de la existencia de este acto jurdico a
raz de la demanda interpuesta por Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa
sobre divisin y particin, Expediente nmero cincuenta y un mil ochocientos
ocho ?dos mil seis, seguido ante el Cuadragsimo Quinto Juzgado
Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, la cual le ha
sido notificada el diecisis de mayo del ao dos mil siete. De otro lado,
demostrando el contubernio con el que actan los demandados, Yesumira
Polanco Aguirre viuda de Lupa procedi a vender el inmueble a Juan Jos
Abasolo Falcn -quien reside en el mismo domicilio de la seora Polanco- das
antes de la interposicin de la presente demanda, por lo que en va de
ampliacin solicita se declare la nulidad del acto jurdico celebrado entre
dichas partes.
Segundo
- Que, al contestar la demanda, Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa y
Juan Jos Abasolo Falcn sostienen que, en el presente caso, ha operado el
plazo de caducidad previsto en el artculo mil quinientos noventa y seis
del Cdigo Civil, en razn de que oportunamente el seor Emiliano Pizarro
Nateros puso en conocimiento de la demandante su voluntad de dar en venta
los derechos y acciones que le correspondan, segn Carta Notarial del cuatro
de julio del ao dos mil cinco, obrante a fojas ochenta y cuatro, sin que la
actora ejerciera su derecho de retracto dentro del plazo de treinta das que
establece la ley, por lo que no le asiste ningn derecho sobre el porcentaje
transferido a su favor. Agregan que en todo momento han actuado de buena
fe y que han adquirido derechos y acciones de quienes aparecan inscritos en
el registro como sus titulares.
Tercero
- Que, se advierte que los codemandados Franco De La Cruz Ortiz Snchez,
Irene Colonna Rengifo de Ortiz y Mara Rosario Pizarro Osorio fueron
declarados rebeldes mediante resolucin obrante a fojas ciento ochenta y
cuatro del expediente principal.
Cuarto
- Que, al expedir sentencia de primera instancia el Juez de la causa declara
fundada la demanda y dispone la subrogacin de la demandante en el lugar
de la compradora Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa y en todas las
estipulaciones contenidas en el Contrato de Compra Venta del diecisis de
noviembre del ao dos mil seis, declarando que queda sin efecto la
transferencia efectuada por la seora Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa
a favor de Juan Jos Abasolo Falcn, por cuanto: i) La notificacin cursada por
Emiliano Pizarro Nateros a que hace referencia la parte demandada, no surte
efectos en razn a que no se demanda el retracto respecto de la venta
realizada por el padre de la demandante a favor de Franco De La Cruz Ortiz
Snchez e Irene Colonna Rengifo de Ortiz, sino que lo hace respecto de las
transferencias efectuadas por dichos esposos Ortiz-Colonna y su hermana
Mara Rosario Pizarro Osorio a favor de Yesumira Polanco Aguirre de Lupa; ii)
En consecuencia, no habindose acreditado en autos que los copropietarios
hubieran comunicado a la actora sobre sus intenciones de vender, segn la
formalidad prevista en el artculo mil quinientos noventa y seis delCdigo
Civil, sta se encuentra facultada a subrogarse en el lugar de la compradora
en todas las estipulaciones, conforme lo autoriza el artculo mil quinientos
noventa y nueve inciso segundo del mismo cuerpo normativo; iii) Con
relacin a la venta realizada a favor de Juan Jos Abasolo Falcn, la misma
queda sin efecto en aplicacin de lo dispuesto en el artculo mil seiscientos
uno del Cdigo Civil, al haberse realizado antes de que venza el plazo de
treinta das desde que la demandante tom conocimiento de la primera
transferencia.
Quinto
- Que, sin embargo, apelada que fuera esta decisin, la Sala Superior la
revoca y declara improcedente la demanda interpuesta, por cuanto: i)
Conforme se encuentra establecido en el artculo mil quinientos noventa y
seis del Cdigo Civil, concordante con el artculo cuatrocientos noventa y
siete del Cdigo Procesal Civil, la demanda que se instaure persiguiendo la
subrogacin del bien vendido debe ejercerse dentro del plazo de treinta das
contados a partir de la comunicacin de fecha cierta a la persona que goza de
tal derecho; ii) La Escritura Pblica de Compra Venta de derechos y acciones
fue celebrada el da diecisis de noviembre del ao dos mil seis, e inscrita en
los Registros Pblicos el dieciocho de enero del ao dos mil siete; iii) Si bien
es cierto que la demandante alega haber tomado conocimiento de la
demanda el diecisis de mayo del ao dos mil siete a consecuencia de la
demanda instaurada por Yesumira Polanco Aguirre sobre divisin y particin,
sin embargo, tratndose de un negocio jurdico de carcter inscribible, es a
partir de la fecha en que se inscribi dicho acto jurdico que debe computarse
el plazo de treinta das para interponer la demanda de retracto, en estricta
aplicacin del principio de publicidad establecido en el artculo dos mil doce
del Cdigo Civil, segn el cual se presume sin admitirse prueba en contrario
que toda persona tiene conocimiento del contenido de las inscripciones; iv)
Por tanto desde la fecha de inscripcin registral de la compra venta
-dieciocho de enero del ao dos mil siete- hasta la fecha de interposicin de
la demanda -trece de junio del mismo ao- se concluye que el plazo de tres
meses venci en exceso, por lo que la accin incoada deviene en
improcedente.
Sexto
- Que, revisados los fundamentos que sustentan el recurso de casacin, se
advierte que los mismos se dirigen a cuestionar precisamente los parmetros
que han sido tomados en cuenta por el Colegiado Superior para efectuar el
cmputo del plazo de treinta das establecido en el artculo mil quinientos
noventa y seis del Cdigo Civil, particularmente para determinar el momento
en que se inicia el cmputo de este plazo. Como se tiene dicho, el artculo mil
quinientos noventa y seis del Cdigo Civil regula el plazo para el ejercicio del
derecho de retracto, que es de treinta das, los cuales se computan ?como
regla general? desde la comunicacin de fecha cierta dirigida a la persona que
goza de este derecho o desde el da siguiente de efectuada la ltima
publicacin en el diario encargado de los avisos judiciales y otro de mayor
circulacin, cuando se desconozca el domicilio del titular del derecho. No
obstante, el artculo mil quinientos noventa y siete del mismo cuerpo
normativo establece las pautas para el cmputo del plazo en caso de que el
retrayente hubiera tomado conocimiento de la transferencia en cualquier
otra forma no prevista en el artculo mil novecientos cincuenta y seis -es
decir, cuando no media comunicacin previa del vendedor- en cuyo caso el
plazo se cuenta a partir de la fecha en que ste tomo conocimiento del acto,
sin que pueda oponrsele la presuncin establecida en el artculo dos mil
doce del Cdigo Civil, sino hasta despus de haber transcurrido un ao de
inscripcin de la transferencia.
Stimo
- Que, en la Exposicin de Motivos Oficial del Cdigo Civil se sostiene que la
incorporacin de la norma contenida en el artculo mil quinientos noventa y
siete del Cdigo Civil, responde a valiosas ejecutorias de la Corte Suprema de
la Repblica que durante la vigencia del Cdigo derogado tenan establecido
que si el retrayente se enteraba por otros medios distintos a los detallados en
ese Cdigo, el plazo para el retracto se empezaba a contar desde dicho
conocimiento; a lo que se agrega que la restriccin de los efectos del artculo
dos mil doce del Cdigo Civil resultaba necesaria, pues: ?No admitir la
excepcin introducida podra significar hacer ilusorio el ejercicio del retracto,
pues bastara con inscribir el contrato en el registro para que el plazo pudiera
empezarse a computar, lo cual no es el propsito del legislador.? -Cultural
Cuzco, Lima, dos mil cuatro, pgina ciento setenta y uno-.
Octavo
- Que, comentando precisamente el artculo mil quinientos noventa y siete
del Cdigo Civil, considerando la modificatoria que sufri su texto primigenio
a consecuencia de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Civil, Mario
Castillo Freyre sostiene que: ?Si el contrato de compra venta se hubiera
inscrito en los Registros Pblicos y el potencial retrayente no hubiere tomado
conocimiento ?por medio alguno? de la transferencia producida, regir lo
dispuesto por el nuevo texto del artculo mil quinientos noventa y siete
del Cdigo Civil, vale decir que si transcurre un ao desde la fecha en que la
transferencia fue inscrita, sin que el potencial retrayente haya tomado
conocimiento de la misma, recin a partir de ese ao se empezar a contar el
plazo de treinta das de que dispone dicho potencial retrayente para iniciar el
proceso de retracto.? -Tratado de la Venta, Tomo dos. Primera Edicin,
Palestra Editores y Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, Lima, dos mil diez; pgina mil uno-.
Noveno
- Que, del mismo modo, la jurisprudencia casatoria ha tenido oportunidad de
pronunciarse acerca del retracto respecto de inmuebles inscritos, sealando
que: ?(?) por excepcin contenida en la norma, la presuncin del artculo dos
mil doce slo es oponible despus de un ao de la inscripcin de la
transferencia, es decir, se da al comprador el beneficio de hacer valer la
transferencia realizada e impugnada por el retrayente, para que la oponga
una vez que sta se halle inscrita por ms de un ao; quiere decir que el
legislador interrumpe por el plazo de un ao el conocimiento que pueda
imputarse al retrayente de que tiene conocimiento de las inscripciones de
Registro Pblico, como lo establece el artculo dos mil doce del Cdigo Civil.?
-Casacin tres mil ochocientos cuarenta y cinco ? dos mil Lima del
veinticuatro de setiembre del ao dos mil uno-.
Dcimo
- Que, nuevamente, respecto al plazo para el ejercicio del retracto, es
pertinente precisar que el mismo es de caducidad y no de prescripcin ?como
errneamente sostiene la recurrente en el acpite d) de los fundamentos de
su recurso de casacin?. As lo establece la Exposicin de Motivos Oficial
del Cdigo Civilcuando refiere que el plazo de treinta das previsto en el
artculo mil quinientos noventa y seis tiene por finalidad dotar de seguridad
jurdica al trfico de bienes; en consecuencia: ?Por ser un plazo breve se
computa por das civiles -artculo ciento ochenta y tres, inciso primero; esto
es, que incluye feriados y domingos. Se trata de un plazo de caducidad que no
admite interrupcin ni suspensin de su cmputo, salvo el caso previsto en el
inciso octavo del artculo mil novecientos noventa y cuatro? -Ob.Cit. pgina
ciento setenta-.
Dcimo Primero
- Que, siendo as, realizando una interpretacin sistemtica y teololgica de
los artculos mil quinientos noventa y seis y mil quinientos noventa y siete
del Cdigo Civil, concluimos que si el acto jurdico materia de retracto se
hubiera inscrito en los Registros Pblicos, no es oponible al retrayente la
presuncin jure et de jure sobre el conocimiento de las inscripciones previsto
en el artculo dos mil doce del Cdigo Civil, sino hasta despus de haber
transcurrido un ao de la inscripcin del inmueble, momento a partir del cual
recin comienza a computarse el plazo de caducidad de treinta das para el
ejercicio del derecho de subrogacin que asiste a la persona que goza de ese
derecho.
Dcimo Segundo
- Que, por ello, existe error en la interpretacin del Colegiado Superior
cuando considera que el cmputo del plazo de treinta das para el ejercicio
del derecho de retracto debe efectuarse desde la fecha de inscripcin del
acto jurdico, en aplicacin del principio de publicidad establecido en el
artculo dos mil doce del Cdigo Civil, toda vez que dicho cmputo no puede
efectuarse sino hasta despus de haber transcurrido un ao desde que se
realiz dicha inscripcin.
Dcimo Tercero
- Que, sin embargo, no podemos perder de vista que, a diferencia del artculo
mil quinientos noventa y seis delCdigo Civil, el artculo mil quinientos
noventa y siete del mismo cuerpo legal, regula el supuesto en que el
retrayente hubiera tomado conocimiento de la transferencia de cualquier
otra forma, distinta a la comunicacin previa por parte del vendedor. En el
acto postulatorio, la demandante refiri haber tomado conocimiento de la
transferencia a travs de la demanda de divisin y particin promovida por
Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa; posteriormente, ha referido que
tom conocimiento de su celebracin con motivo del proceso de nulidad de
acto jurdico seguido por Humberto Pizarro Osorio contra Franco De La Cruz
Ortiz Snchez y otros. En ambos supuestos, se concluye que la actora no
tom conocimiento de la transferencia de los derechos y acciones con motivo
de la inscripcin del acto jurdico, sino por medios distintos a ste. A ello se
agrega que los fundamentos que sustentaban la presunta caducidad del
derecho de retracto estaban dirigidos a acreditar el cumplimiento del plazo
de treinta das por haberse configurado el supuesto contenido en el artculo
mil quinientos noventa y seis del Cdigo Civil; es decir, por haber puesto el
vendedor en conocimiento de la retrayente la venta que iba a efectuar, pero
tal como lo refiri el Juez de la causa, los vendedores Franco de la Cruz Ortiz
Snchez, Irene Colonna Rengifo de Ortiz y Mara Rosario Pizarro Osorio jams
pusieron en conocimiento de la copropietaria demandante, su intencin de
enajenar los derechos y acciones que les correspondan sobre el bien comn.
En conclusin, ni por los argumentos que sustentaban la defensa de los
emplazados ni por los fundamentos expuestos por el Colegiado Superior
caba declarar la improcedencia de la demanda. Dcimo
Cuarto
- Que, siendo as, teniendo en cuenta que la Sala Superior ha emitido una
sentencia inhibitoria pronuncindose nicamente sobre la presunta
caducidad del derecho de la demandante para ejercer su facultad
subrogatoria va retracto, corresponde declarar la nulidad de la recurrida,
conforme a lo normado en el artculo trescientos noventa y seis inciso
primero del Cdigo Procesal Civil; y disponer, con efecto de reenvo, que el
Colegiado emita nueva sentencia con arreglo a ley; para lo cual este Supremo
Tribunal estima necesario que el Ad quem tenga a la vista copias certificadas
del expediente de nulidad de acto jurdico seguido por Humberto Pizarro
Osorio contra Franco De La Cruz Ortiz Snchez y Otros, Expediente treinta y
nueve mil doscientos treinta y seis ? dos mil seis, que gira por ante el Tercer
Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, as
como tambin copias certificadas del expediente de divisin y particin
seguido por Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa contra Humberto Pizarro
Osorio y Otros, Expediente nmero cincuenta y un mil ochocientos ocho ?
dos mil seis, que gira ante el Cuadragsimo Quinto Juzgado Especializado en
lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. Del mismo modo, y en uso de
la facultad prevista en el artculo ciento noventa y cuatro del Cdigo Civil
debern incorporarse las dems pruebas de oficio que se estimen
convenientes para dar una justa solucin al conflicto de intereses, respetando
el derecho de las partes. Por los fundamentos expuestos, declararon:
FUNDADO el recurso de casacin interpuesto por Olimpia Esther Pizarro
Osorio mediante escrito obrante fojas mil trescientos uno del expediente
principal; CASARON la resolucin impugnada, en consecuencia, NULA la
sentencia de vista obrante a fojas mil doscientos sesenta y uno del mismo
expediente, su fecha veinticinco de marzo del dos mil once; y en calidad de
reenvo, MANDARON a que la Sala Superior incorpore al proceso las copias
certificadas de los expedientes judiciales que se detallan en el dcimo
considerando de la presente resolucin, as como las dems pruebas de oficio
que estime convenientes para dar una justa solucin al conflicto de intereses,
respetando el derecho de defensa de las partes, luego de lo cual deber
expedir nuevo fallo, con arreglo a derecho y a lo actuado; DISPUSIERON la
publicacin de la presente resolucin en el Diario Oficial ?El Peruano?, bajo
responsabilidad; en los seguidos por Olimpia Esther Pizarro Osorio contra
Yesumira Polanco Aguirre viuda de Lupa y otros, sobre Retracto; y los
devolvieron. Ponente Seor Ticona Postigo, Juez Supremo.-
S.S.
TICONA POSTIGO
ARANDA RODRGUEZ
PONCE DE MIER
VALCRCEL SALDAA
MIRANDA MOLINA

EXP. N. 1535-2006-PA/TC
JUNN
EMPRESA DE TRANSPORTES
TURISMO IMPERIAL S.A.

RAZN DE RELATORA
La resolucin recada en el Expediente N. 1535-2006-PA/TC, que
declara INFUNDADA la demanda, es aquella conformada por los votos de los
magistrados Landa Arroyo, Alva Orlandini y Beaumont Callirgos, magistrado
que fue llamado para que conozca de la causa debido al cese en funciones del
ex magistrado Garca Toma. El voto del magistrado Alva Orlandini aparece
firmado en hoja membretada aparte, y no junto con la firma de los dems
magistrados debido al cese en funciones de este magistrado.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 31 das del mes de enero de 2008, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con la asistencia de los seores magistrados Landa
Arroyo, Alva Orlandini y Beaumont Callirgos, magistrado que fue llamado
para que conozca de la causa debido al cese en funciones del ex magistrado
Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa de
Transportes Turismo Imperial S.A. contra la sentencia emitida por la Primera
Sala Mixta Descentralizada de la Corte Superior de Justicia de Junn, de fojas
195, su fecha 29 de diciembre de 2005, que declara improcedente la
demanda de amparo interpuesta.
ANTECEDENTES
 Con fecha 6 de octubre del 2004, la empresa recurrente interpone
demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
a fin de que se declare inaplicable el Decreto Supremo N. 006-2004-MTC,
del 20 de febrero, por considerar que vulnera sus derechos
constitucionales de irretroactividad de la Ley, libertad de empresa, libertad
de contratacin y libertad de trabajo consagrados en la Constitucin.
Solicita, como pretensin accesoria, que cese la amenaza que impida la
prestacin del servicio de transporte terrestre interprovincial de personas
en las rutas autorizadas por la Resolucin Directoral N. 136-97-
MTC/15.18, del 27 de Junio de 1997, y la Resolucin Directoral N 545-
2000-MTC/15.18, del 3 de Abril del 2000.
Sustenta su demanda en que hasta mayo del ao 2000 estuvo permitida
la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chasis de camin, y que
el emplazado expidi hasta el ao 2001 Tarjetas de Circulacin para mnibus
carrozados. Alega que por Resolucin Directoral N. 136-97-MTC/15.18, del
27 de Junio, y por Resolucin Directoral N 545-2000-MTC/15.18, del 3 de
Abril, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones le otorg por diez aos,
respectivamente, la concesin de la ruta Lima-Tarma, y viceversa, y la
concesin Lima-Huancayo, y viceversa, a fin de prestar el servicio pblico de
transporte terrestre interprovincial de pasajeros, y que en virtud de dichas
resoluciones, la Direccin General de Circulacin Terrestre expidi diversas
Tarjetas de Circulacin Vehicular. Sin embargo, en forma inexplicable, con la
publicacin en el diario oficial El Peruano del inconstitucional Decreto
Supremo N. 006-2004-MTC, se lesiona el principio de irretroactividad legal al
precisar que la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin se encuentra
expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995, cuando hasta antes de
su entrada en vigencia no hubo norma expresa que lo prohibiera. Expresa,
adems, que la cuestionada disposicin lesiona su derecho a la libertad de
contratar, pues se afectan los contratos celebrados en su oportunidad segn
las normas vigentes de compra de vehculos con chasis de camin para
carrozados, as como su derecho a la libertad de empresa que faculta para
constituir e implementar empresas de acuerdo a las normas vigentes.
La entidad demandada no contesta la demanda interpuesta.
El Juzgado Mixto de Tarma, con fecha 26 de Mayo del 2005, declara
fundada la demanda, fundamentalmente por considerar que la
 retroactividad se encuentra prohibida por la Constitucin Poltica, situacin
que se presenta con el Decreto Supremo N 006-2004-MTC.
La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la
demanda, fundamentalmente por considerar que la actividad industrial de
carrozado de mnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte
de mercancas con el propsito de destinarlo al transporte de personas se
encuentra prohibida expresamente por el Artculo 11 del Decreto
Supremo N 022-2002-MTC, vigente desde el 20 de Mayo del 2002. Por
otra parte, la norma cuya inaplicabilidad se solicita dispone en su Artculo
2, precisar que la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin se encuentra
expresamente prohibida desde el 16 de Abril de 1995, fecha en que entr
en vigencia el Reglamento del Servicio Pblico de Transporte
Interprovincial de Pasajeros por Carretera en mnibus, aprobado por
Decreto Supremo N 005-95-MTC, derogado por el Reglamento Nacional
de Administracin de Transportes, aprobado por Decreto Supremo N 040-
2001-MTC que incluy similar prohibicin, no existiendo, por tanto,
vulneracin alguna de derechos constitucionales.
FUNDAMENTOS
Petitorio de la demanda
1. Conforme aparece del petitorio de la demanda el objeto del presente
proceso constitucional se dirige a que se declare inaplicable a la empresa
recurrente el Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, del 20 de febrero, por
considerarlo violatorio de los derechos constitucionales de irretroactividad
ante la Ley, libertad de empresa, libertad de contratacin y libertad de
trabajo consagrados en la Constitucin. Asimismo y como pretensin
accesoria, se solicita que cese la amenaza que impida la prestacin del
servicio de transporte terrestre interprovincial de personas en las rutas
autorizadas por la Resolucin Directoral N. 136-97-MTC/15.18 del 27 de
Junio, y la Resolucin Directoral N 545-2000-MTC/15.18, del 3 de Abril del
2000.
Reclamo constitucional y jurisprudencia precedente
2. De manera preliminar a la dilucidacin de la controversia, considero
pertinente puntualizar que sobre lo que resulta objeto del petitorio de la
presente demanda, ya ha tenido el Tribunal Constitucional ocasin de
 pronunciarse con anterioridad en otro proceso constitucional de tutela de
derechos. En efecto, aun cuando se trata en el presente caso de una
demanda promovida por una empresa de transporte en particular, el
presunto acto lesivo y los temas objeto de reclamo son sustancialmente
los mismos que los ventilados en la Sentencia recada en el Exp. N 7320-
2005-PA/TC (Caso Empresa de Transportes y Turismo Pullman Corona Real
S.R.L.). Por consiguiente y existiendo una evidente identidad entre ambos
petitorios, la presente sentencia, respetando las particularidades de cada
caso, asumir una lnea de raciocinio sustancialmente similar a la expuesta
en su momento
El rol del Estado en la economa segn la Constitucin de 1993
3. En la STC N. 0008-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional ya ha tenido
oportunidad de pronunciarse sobre los roles del Estado frente a la
economa, analizando al efecto el modelo econmico consagrado por la
Constitucin, los principios constitucionales que informan el modelo
econmico Estado social y democrtico de derecho, dignidad de la
persona humana, igualdad, economa social de mercado, libre iniciativa
privada y actuacin subsidiaria del Estado en la economa, las libertades
patrimoniales que garantizan el rgimen econmico los derechos a la
propiedad y a la libre contratacin, las libertades de trabajo, de empresa,
de comercio y de industria, los derechos de los consumidores y los
usuarios, la funcin vigilante, garantista y correctora del Estado, y el rol de
los organismos reguladores
4. Teniendo en cuenta que en la referida sentencia el modelo econmico
consagrado por la Carta de 1993 ha sido desarrollado en forma por dems
extensa, no es nuestro objetivo reiterar lo que ya ha quedado dicho sino,
antes bien, remitirnos a aquellas pautas de interpretacin de los principios
que inspiran nuestro rgimen econmico, y que resultan pertinentes para
efectos de resolver la controversia de autos.
Consideraciones preliminares
5. De conformidad con los artculos 3 y 43 de la Constitucin de 1993, el
Estado peruano presenta las caractersticas del Estado Social y
Democrtico de Derecho, conforme a las cuales pretende conseguir la
mayor efectividad de los principios y derechos bsicos del Estado de
Derecho tales como libertad, seguridad, propiedad e igualdad ante la
 ley dotndolos de una base y contenido material a partir del supuesto de
que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias sino
que, por el contrario, guardan recproca implicancia
6. As, la configuracin del Estado Social y Democrtico de Derecho
requiere no slo de la exigencia de condiciones materiales para alcanzar
sus presupuestos lo que exige una relacin directa de las posibilidades
reales y objetivas del Estado con la activa participacin de los ciudadanos
en el quehacer estatal sino adems su identificacin con los fines de su
contenido social, a efectos de que pueda evaluar, tanto los contextos que
justifiquen su accionar, como aquellos que justifiquen su abstencin,
evitando convertirse en un obstculo para el desarrollo social.
7. Y es en tal contexto que, conforme al Artculo 58 de la Ley Fundamental,
nuestro rgimen econmico se ejerce dentro de una economa social de
mercado, la cual es representativa de los valores constitucionales de la
libertad y la justicia y, por tanto, compatible con los fundamentos que
inspiran a un Estado Social y Democrtico de Derecho.
8. Igualmente pertinente resulta el delimitar algunos aspectos en torno al
concepto constitucional de mercado, de acuerdo con lo dispuesto por los
Artculos 58, 65 y 84 de la Constitucin.
9. En primer lugar, se debe poner en evidencia la ntima vinculacin entre
la economa y la democracia, por cuanto un sistema democrtico que no
garantice o brinde condiciones mnimas de bienestar a los ciudadanos no
puede garantizar la eficacia plena de los derechos fundamentales; pero
tampoco una economa por ms que sea eficienteque desconozca los
valores y principios constitucionales, y los derechos fundamentales, es
compatible con un sistema democrtico, toda vez que confundir la
tolerancia dentro de un sistema de valores con el relativismo supone
desconocer el valor y la esencia de la democracia
10. De ah que sea necesario arribar a un concepto constitucional de
mercado. Lo cual se justifica por cuanto este no puede ser entendido en
trminos puramente econmicos sino tambin desde la perspectiva del
Derecho Constitucional, como un espacio social y cultural en el que la
dignidad de la persona humana y su defensa en tanto fin supremo del
Estado y de la sociedad (Artculo 1 de la Constitucin) no solo sea
 declarativamente respetada sino prcticamente realizada a travs del
mercado.
11. La perspectiva solamente econmica del mercado constituye una
negacin de la persona humana, porque la nica relacin que cabe en un
Estado social y democrtico de Derecho, es la de medio a fin, de aquel con
respecto a esta. Ello es as por cuanto el mercado no es la medida de
todas las cosas y sin lugar a dudas no es la medida del ser humano.
12. De ah que una perspectiva constitucional de mercado no puede soslayar
determinados elementos constitucionales: (1) la persona humana y su
dignidad, en la medida que esta no puede ser un objeto de los poderes
pblicos y privados; (2) las libertades econmicas que la
Comisin reconoce, pero ejercidas en armona con el conjunto de valores,
principios y derechos constitucionales; (3) el respeto de los derechos
laborales dentro del marco constitucional y legal establecido, lo cual no es
sino una manifestacin del primer elemento mencionado, y (4) el respeto
al medio ambiente, que es tambin una concretizacin de la
responsabilidad social de las empresas.
El principio de subsidiariedad econmica del Estado
13. Conforme a lo anotado precedentemente, y dado el carcter social del
modelo econmico consagrado por la Carta de 1993, el Estado no puede
permanecer indiferente a las actividades econmicas, sino que, como se
explicar con posterioridad, tambin cumple una funcin supervisora y
correctiva o reguladora. Sin embargo, ello no quiere decir, en modo
alguno, que pueda interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito
de libertad reservado a los agentes econmicos.
14. En efecto, conforme se desprende del Artculo 60 de la Constitucin, el
Principio de Subsidiariedad Econmica del Estado o, lo que es lo mismo, la
clusula de actuacin subsidiaria del Estado en la economa, implica, de
un lado, un lmite a la actividad estatal (no puede el Estado participar
libremente en la actividad econmica, sino que slo lo puede hacer sujeto
a la subsidiariedad, que debe ser entendida como una funcin
supervisora y correctiva o reguladora del mercado) y, de otro, el
reconocer que existen mbitos que no pueden regularse nica y
exclusivamente a partir del mercado, lo cual justifica la funcin de
regulacin y proteccin que desempea el Estado.
15. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional estableci que el Principio
de Subsidiariedad tiene dos dimensiones: una vertical y otra horizontal.
Conforme a la segunda de ellas, se impide que el Estado acte en el
mbito que es propio de la sociedad civil, concepto que apoya la libertad
de empresa y de mercado, y que slo reserva al Estado la funcin de
supervisor y corrector.

16. Ello es as, pues el fundamento del Principio de Subsidiariedad parte del
supuesto de que el Estado aparece como el garante final del inters
general, desde el momento en que su tarea consiste en intervenir en
forma directa para satisfacer una necesidad real de la sociedad, pero slo
en aquellas situaciones en las que la colectividad y los grupos sociales a
quienes corresponde, en primer trmino, la labor de intervencin no
estn en condiciones de hacerlo.
17. De este modo, la Carta de 1993 ha consagrado la subsidiariedad de la
intervencin de los poderes pblicos en la economa, planteando el
reconocimiento de la existencia de una funcin supletoria del Estado ante
las imperfecciones u omisiones de los agentes econmicos en aras del
bien comn, resultando ser, antes que un mecanismo de defensa contra
el Estado, un instrumento para la conciliacin de conflictos.
La funcin reguladora del Estado
18. Si bien el principio de subsidiariedad, al que debe atenerse el accionar
del Estado, y el respeto al contenido esencial de las libertades
econmicas, constituyen, bsicamente, lmites al poder estatal, la
Constitucinreserva al Estado, respecto del mercado, una funcin
supervisora y correctiva o reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de
que, as como existe consenso en torno a las garantas que deben ser
instauradas para reservar un mbito amplio de libertad para la actuacin
de los individuos en el mercado, existe tambin la certeza de que debe
existir un Estado que, aunque subsidiario en la sustancia, mantenga su
funcin garantizadora y heterocompositiva.
19. As, vale reiterar lo establecido en el Fundamento N. 35 de la STC
N. 0008-2003-AI/TC, en el sentido de que conviene con Pedro de Vega
cuando puntualiza que el mercado no funcion nunca sin los correctivos
 y los apoyos del Estado, y que, ante la amenaza de conflictos sociales
que el mercado no puede resolver ni soportar, y ante el riesgo
permanente del caos interno, nada tiene de particular que se haga
imprescindible recurrir al Estado como instrumento de regulacin y
control, por ser la nica instancia capaz de crear las condiciones para que
el sistema econmico obtenga la mnima lealtad de las masas
(Neoliberalismo y Estado. Op. cit., pp. 34-35).

20. La funcin reguladora del Estado se encuentra prevista en el artculo 58

de la Constitucin, cuyo tenor es que "La iniciativa privada es libre. Se
ejerce en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el
Estadoorienta el desarrollo del pas y acta principalmente en las reas
de promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios
pblicos e infraestructura". Dicha disposicin se convierte en una
finalidad constitucional expresa que se fundamenta en los principios de
una economa social de mercado.
21. Por su parte, el Artculo 59 establece que El Estado estimula la creacin
de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio e industria. El
ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni
a la seguridad pblicas []".
22. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, el Estado
tambin tiene una funcin orientadora, cuyo propsito es el desarrollo
del pas, procurando que se materialice el componente social del modelo
econmico previsto en la Constitucin.
23. Dicha funcin orientadora presenta, sustancialmente, las siguientes
caractersticas:
a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que stas guarden
directa relacin con la promocin del desarrollo del pas; b) los agentes
econmicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger las vas y los
medios a travs de los cuales se pueden alcanzar los fines planteados por
el Estado, y c) el Estado debe estimular y promover la actuacin de los
agentes econmicos.
24. El reconocimiento de estas funciones estatales, que aparecen como un
poder-deber, se justifica porque el Estado no es slo una organizacin que
interviene como garanta del ordenamiento jurdico, sino porque
determina o participa en el establecimiento de las "reglas de juego",
configurando de esta manera la vocacin finalista por el bien comn. Por
ende, el Estado acta como regulador y catalizador de los procesos
econmicos.
Principio de proteccin al consumidor o usuario

25. As como la Constitucin protege a los agentes econmicos encargados

de establecer la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los
derechos de libre empresa, comercio e industria, con igual nfasis protege
al individuo generador de demanda, es decir, al consumidor o el usuario.
26. El consumidor o usuario- es el fin de toda actividad econmica; es decir,
es quien cierra el crculo econmico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a travs de la utilizacin de una gama de
productos y servicios. En puridad, se trata de una persona natural o
jurdica que adquiere, utiliza o disfruta determinados productos (como
consumidor) o servicios (como usuario) que previamente han sido
ofrecidos al mercado.
27. Es indudable que la condicin de consumidor o usuario se produce a
travs de la relacin que ste entabla con un agente proveedor
-independientemente de su carcter pblico o privado-; sea en calidad de
receptor o beneficiario de algn producto, sea en calidad de destinatario
de alguna forma de servicio. En consecuencia, la condicin de consumidor
o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente, sino a aquel
vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las relaciones
generadas por el mercado, las cuales tienen como correlato la actuacin
del Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento. El proveedor,
por su parte, sera aquella persona natural o jurdica que, habitual o
peridicamente, ofrece, distribuye, vende, arrienda o concede el uso o
disfrute de bienes, productos y servicios.
28. La Constitucin prescribe en su Artculo 65 la defensa de los intereses de
los consumidores y usuarios, a travs de un derrotero jurdico binario;
vale decir, establece un principio rector para la actuacin del Estado y,
 simultneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero, el
artculo tiene la dimensin de una pauta bsica o postulado destinado a
orientar y fundamentar la actuacin del Estado respecto a cualquier
actividad econmica. As, el juicio estimativo y el juicio lgico derivado de
la conducta del Estado sobre la materia tienen como horizonte tuitivo la
defensa de los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo
segundo, la Constitucin reconoce la facultad de accin defensiva de los
consumidores y usuarios en los casos de transgresin o desconocimiento
de sus legtimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado
una actuacin determinada cuando se produzca alguna forma de
amenaza o afectacin efectiva de los derechos de consumidor o usuario,
incluyendo la capacidad de accin contra el propio proveedor.
29. De acuerdo con lo establecido por el artculo 65 de la Constitucin, el
Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos
obligaciones genricas, a saber:
a) Garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que
estn a su disposicin en el mercado. Ello implica la consignacin de
datos veraces, suficientes, apropiados y fcilmente accesibles.

b) Vela por la salud y la seguridad de las personas en su condicin de

consumidoras o usuarias.
Procedencia del amparo contra normas legales autoaplicativa
30. Se ha sostenido en la STC N. 2308-2004-AA/TC que el inciso 2) del
artculo 200 de la Constitucin no contiene una prohibicin de
cuestionarse mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en s
mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitacin que
pretende impedir que a travs de un proceso cuyo objeto de proteccin
son los derechos constitucionales se pretenda impugnar en abstracto la
validez constitucional de las normas con rango de ley.
31. De otro lado, tambin se ha establecido que una interpretacin
sistemtica de los alcances de la restriccin contenida en el segundo
prrafo del artculo 200, inciso 2), de la Constitucin debe entenderse en
el sentido de que no cabe, efectivamente, que mediante una demanda de
amparo se cuestione una ley cuando el propsito de sta sea cuestionar
su validez en abstracto, habida cuenta de que en el ordenamiento existen
 otros procesos, como el de Inconstitucionalidad o el Popular, cuyo objeto
precisamente es preservar la condicin de la Constitucin como Ley
Suprema del Estado.
32. En la misma sentencia, tambin se advirti la necesidad de distinguir
entre lo que es propiamente un supuesto de amparo contra leyes, de lo
que es, en rigor, un supuesto de amparo contra actos sustentados en la
aplicacin de una ley.

33. As, en relacin con el primero de ellos, la procedencia de este

instrumento procesal est supeditada a que la norma legal a la cual se le
imputa el agravio sobre un derecho fundamental se trate de una norma
operativa o denominada tambin de eficacia inmediata, esto es, aquella
cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la realizacin de algn acto
posterior o a una eventual reglamentacin legislativa, en la medida en
que adquiere su eficacia plena en el mismo momento en que entra en
vigencia.
34. En tal caso, y siempre que estas normas afecten directamente derechos
subjetivos constitucionales, el amparo s podr prosperar, no slo porque
de optarse por una interpretacin literal del inciso 2) del artculo 200
de la Constitucin Poltica del Estado se dejara en absoluta indefensin al
particular afectado por un acto legislativo arbitrario; sino adems porque,
tratndose de una limitacin del derecho de acceso a la justicia
constitucional, ste no puede interpretarse en forma extensiva, sino
mediante una orientacin estrictamente restrictiva, esto es, en el sentido
ms favorable a la plena efectividad del derecho a obtener una decisin
judicial que se pronuncie respecto de su pretensin.
35. Con relacin al segundo supuesto, basado en la procedencia de procesos
de amparo contra actos basados en la aplicacin de un ley, se ha
establecido que, en la medida en que se trata de normas legales cuya
eficacia y, por tanto, eventual lesin, se encuentra condicionada a la
realizacin de actos posteriores de aplicacin, su procedencia ha de
responder a los criterios que se indican a continuacin.
36. Por un lado, si se trata de una alegacin de amenaza de violacin, sta
habr de ser cierta y de inminente realizacin. Cierta, ha dicho el Tribunal,
 quiere decir, posible de ejecutarse tanto desde un punto de vista jurdico,
como desde un punto de vista material o fctico. Y con la exigencia de
que la amenaza sea tambin de inminente realizacin, el Tribunal ha
expresado que ello supone su evidente cercana en el tiempo, es decir,
actualidad del posible perjuicio cuya falta de atencin oportuna hara
ilusoria su reparacin; y, de otro lado, tratndose de la alegacin de
violacin, tras realizar actos de aplicacin concretos sustentados en una
ley, como sucede en cualquier otra hiptesis del amparo, es preciso que
estos efectivamente lesionen el contenido constitucionalmente protegido
de un derecho fundamental.
37. En el caso concreto, la actora cuestiona el Decreto Supremo N. 006-
2004-MTC, el que, segn alega, retrotrae al ao 1995 la prohibicin de
utilizar mnibus carrozados sobre chasis de camin, resultando por ende
autoaplicativo, pues no se encuentra condicionado a la realizacin de
algn tipo de acto.
38. Sin embargo, y si bien es cierto del tenor de la demanda se aprecia que
la empresa recurrente cuestiona, en su totalidad, el Decreto Supremo N.
006-2004-MTC, fluye de autos que las disposiciones que estima
violatorias de los derechos constitucionales invocados son los artculos 1
y 2 de dicho decreto
39. El artculo 1 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC establece
Precsese que la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre
chasis originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de personas se encuentra prohibida
por el artculo 11 del Decreto Supremo N 022-2002-MTC, en vigencia
desde el 20 de mayo del 2002.
40. Por su parte, el artculo 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC
establece Precsese que la prestacin del servicio de transporte
interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre chasis de
camin se encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de
1995, fecha en que entr en vigencia el Reglamento del Servicio Pblico
de Transporte Interprovincial de Pasajeros por Carretera en mnibus,
aprobado por Decreto Supremo N 05-95-MTC, derogado por el
Reglamento Nacional de Administracin de Transportes, aprobado por
Decreto Supremo N 040-2001-MTC, que incluy similar prohibicin.
41. Respecto de la naturaleza de las normas impugnadas, este Tribunal
concuerda con lo alegado por la recurrente, en la medida en que se trata
de normas operativas o denominadas tambin de eficacia inmediata;esto
es, aquellas que estn dirigidas a destinatarios especficos y cuya
aplicabilidad no se encuentra sujeta a la realizacin de algn acto
posterior o a una eventual reglamentacin legislativa, en la medida en
que adquieren su eficacia plena en el mismo momento en que entran en
vigencia.

Delimitacin del petitorio y anlisis del caso concreto

42. Conforme a lo expuesto en el Fundamento N. 33, supra, aun cuando del
tenor de la demanda se aprecia que la empresa recurrente cuestiona el
ntegro del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, de autos se advierte que
las disposiciones que estima violatorias de los derechos constitucionales
invocados son los artculos 1 y 2 de dicha norma legal. Por ende, y dada
su evidente naturaleza autoaplicativa, es respecto de tales disposiciones
que emitir pronunciamiento de fondo.
La alegada vulneracin del principio de irretroactividad de la ley
43. Al respecto, la recurrente alega que los artculos 1 y 2 del cuestionado
Decreto Supremo N. 006-2004-MTC vulneran el principio de
irretroactividad de la ley, pues pretenden establecer una supuesta
prohibicin de la actividad de prestar servicios de transporte de pasajeros
en mnibus carrozados sobre chasis de camin desde el 16 de abril de
1995. Expresa que las normas vigentes en aquel entonces Decretos
Supremos N.s 05-95-MTC, 040-2001-MTC y 022-2002-MTC as como los
actos administrativos expedidos por el Itintec hoy Indecopi, la Sunarp y
el propio Ministerio emplazado, destinados a expedir las Tarjetas de
Circulacin y la resolucin de Concesin de Ruta, no establecan la
prohibicin expresa de dicha forma de prestacin de servicios.
44. Conforme se aprecia de los impugnados artculos 1 y 2 del Decreto
Supremo N. 006-2004-MTC cuyo tenor ha sido consignado en los
Fundamentos N.s 34 y 35, supra tales dispositivos regulan dos
supuestos relacionados con la problemtica derivada de los mnibus
ensamblados sobre chasis de vehculos de carga, a saber:
 a/. De un lado, la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre
chasis originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de pasajeros, la cual se encuentra
prohibida por el artculo 11 del Decreto Supremo N 022-2002-MTC,
vigente desde el 20 de mayo del 2002.
b/. Y, de otro, la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin, la cual se
encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995, fecha
en que entr en vigencia el Decreto Supremo N 05-95-MTC.
c/. As, la recurrente cuestiona la fecha de prohibicin del ejercicio de
tales actividades, a partir de la remisin a otros dispositivos legales de
los aos 1995 y 2002 tras considerar retroactiva la aplicacin de los
impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC.
45. Respecto de la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chasis
originalmente destinado al transporte de mercancas con el propsito de
destinarlo al transporte de pasajeros, conviene sealar que el artculo 11
del Decreto Supremo N. 022-2002-MTC, su fecha 19 de mayo del 2002,
estableci en forma expresa la prohibicin del ejercicio de dicha
actividad, impedimento que estuvo vigente a partir del 20 de mayo del
ao 2002.
46. En tal sentido, lo alegado por la recurrente se est aplicando
retroactivamente el artculo 1 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC
carece de sustento, toda vez que, conforme a lo expuesto, desde el 20 de
mayo de 2002 estaba prohibida la actividad industrial de carrozado de
mnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte de
mercancas con el propsito de destinarlo al transporte de pasajeros.
47. En cuanto a la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin, cabe sealar
que los incisos p) y u) del artculo 1, el inciso a) del artculo 17, el inciso
b) del artculo 27, el artculo 39, as como el inciso b) del artculo 74 del
derogado Decreto Supremo N. 05-95-MTC, vigente desde el 16 de abril
de 1995, disponan que la prestacin del servicio pblico de transporte
terrestre interprovincial de pasajeros por carretera slo podra realizarse
en aquellos mnibus habilitados para tal efecto, estableciendo que se
efectuara mediante un vehculo autopropulsado, diseado y construido
 exclusivamente para el transporte de pasajeros y equipaje en el servicio
interprovincial, y que deba tener un peso seco no menor de 8.500 k y un
peso bruto vehicular superior a los 12.000 k.
48. Tales caractersticas constituan un presupuesto especfico aplicable para
el otorgamiento y ejercicio de todo tipo de concesin de rutas de
transporte pblico interprovincial de pasajeros desde el 16 de abril del
ao 1995, las que fueron recogidas en los mismos trminos por la
normatividad expedida con posterioridad al decreto supremo in
commento.
49. En tal sentido, queda claro que, desde el 16 de abril del ao 1995, fecha
de entrada en vigencia del derogado Decreto Supremo N. 05-95-MTC, la
prestacin del servicio de transporte interprovincial de pasajeros se
efectuaba slo mediante vehculos diseados y construidos
exclusivamente para tal finalidad, mas no por vehculos ensamblados
sobre chasis de camin. Por tal razn, lo alegado por la actora, respecto
de una supuesta aplicacin retroactiva del impugnado artculo 2 del
decreto supremo, carece de sustento
50. En efecto, los impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N.
006-2004-MTC no son de carcter retroactivo, toda vez que las
precisiones en ellos contenidas tienen sustento en los Decretos Supremos
N.os022-2002-MTC, del 19 de mayo de 2002, y 05-95-MTC, del 15 de abril
de 1995, los cuales fueron expedidos con anterioridad a la entrada en
vigencia del decreto supremo materia de autos.
51. Consecuentemente y al no haberse acreditado la invocada afectacin del
principio de irretroactividad de la ley, tal extremo de la demanda debe ser
desestimado.
La alegada violacin del derecho a la libertad de contratar
52. La empresa demandante alega que se vulnera su derecho a la libertad de
contratar, pues mediante una norma posterior se afectan contratos
celebrados en su oportunidad acordes con las disposiciones vigentes; esto
es, se afecta el contrato de compra de vehculos adquiridos con chasis de
camin para carrozados, cuando antes eran actividades lcitas. De igual
manera, se afecta su contrato de constitucin cuyo objeto era dedicarse a
la actividad de transporte sobre mnibus carrozados, cuando la autoridad
 del estado peruano otorgaba las habilitaciones para prestar dicho
servicio.
53. Consagrado en el inciso 14) del artculo 2 de la Constitucin, el derecho
a la libre contratacin se concibe como el acuerdo o convencin de
voluntades entre dos o ms personas naturales y/o jurdicas para crear,
regular, modificar o extinguir una relacin jurdica de carcter
patrimonial. Dicho vnculo -fruto de la concertacin de voluntades- debe
versar sobre bienes o intereses que poseen apreciacin econmica, tener
fines lcitos y no contravenir las leyes de orden pblico.
Tal derecho prima facie garantiza:

Autodeterminacin para decidir la celebracin de un contrato, as

como la potestad de elegir al cocelebrante.
Autodeterminacin para decidir, de comn acuerdo, la materia
objetode regulacin contractual.

54. Sobre el particular, estimo que los artculos 1 y 2 de la norma

impugnada no tienen incidencia respecto de los contratos que en su
oportunidad haya celebrado la recurrente, pues tales disposiciones no
hacen sino reiterar las prohibiciones, de un lado, respecto de la actividad
industrial de carrozado de mnibus sobre chasis originalmente destinado
al transporte de mercancas con el propsito de destinarlo al transporte
de personas; y, de otro, respecto de la prestacin del servicio de
transporte interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre
chasis de camin.
55. En efecto, lo alegado por la recurrente carece de sustento, en la medida
en que las cuestionadas disposiciones no contienen referencia alguna
respecto de la licitud, o ilicitud, de los contratos de compra de vehculos
adquiridos con chasis de camin para carrozados.
56. En cuanto a la supuesta afectacin del contrato de constitucin de la
empresa, importa sealar que de fojas 3 a 12 de los autos corre copia
certificada del Testimonio de Escritura Pblica, correspondiente a la
actora, de la que se aprecia que su objeto social es, principalmente en el
rea de servicios, el transporte de pasajeros en automviles, tanto en el
servicio urbano como interprovincial, departamental y nacional, no
 habindose establecido, en forma especfica, las caractersticas
originales o carrozados sobre chasis de caminque deban tener los
vehculos destinados a la prestacin del servicio.
57. Consecuentemente, y al no haberse acreditado la invocada afectacin
del derecho a la libre contratacin, tal extremo de la demanda tambin
debe ser desestimado.
La alegada violacin del derecho a la libertad de empresa

58. Expresa la demandante que se lesiona su derecho a a libertad de

empresa, por cuanto con una disposicin posterior se le est prohibiendo
continuar la actividad empresarial que comenz a realizar de conformidad
con las normas vigentes al momento de constituir su empresa, adquirir
los vehculos y ofrecer el servicio de transporte.
59. Consagrado por el artculo 59 de la Constitucin, el derecho a la libertad
de empresa se define como la facultad de poder elegir la organizacin y
efectuar el desarrollo de una unidad de produccin de bienes o prestacin
de servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios.
La libertad de empresa tiene como marco una actuacin econmica
autodeterminativa, lo cual implica que el modelo econmico social de
mercado ser el fundamento de su actuacin, y simultneamente le
impondr lmites a su accionar. Consecuentemente, dicha libertad debe
ser ejercida con sujecin a la ley -siendo sus limitaciones bsicas aquellas
que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la preservacin del
medio ambiente-, y su ejercicio deber respetar los diversos derechos de
carcter socioeconmico que la Constitucin reconoce.
60. Como ya ha sido explicado con anterioridad, los artculos 1 y 2 del
decreto supremo materia de autos reiteran las prohibiciones
anteriormente establecidas en el Decreto Supremo N. 05-95-MTC, desde
el 16 de abril de 1995, y en el Decreto Supremo N. 022-2002-MTC, desde
el 20 de mayo de 2002, respecto de la prestacin del servicio de
transporte interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre
chasis de camin, y la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre
chasis originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de pasajeros, respectivamente.
61. Sin embargo, y conforme se aprecia de la Escritura
Pblica anteriormente referida (fojas 3 y siguientes) la recurrente se
constituy como una sociedad annima por escritura pblica de fecha 23
de Diciembre de 1998, siendo su objeto social el rea de servicios, el
transporte de pasajeros en automviles, tanto en el servicio urbano como
interprovincial, departamental y nacional, rubro que a la fecha de su
constitucin slo poda ser realizado mediante vehculos diseados y
construidos exclusivamente para el transporte de pasajeros mas no
mediante mnibus carrozados sobre chasis de camin, actividad
comercial que resultaba acorde con su objeto social, y que no se ha visto
modificada por los impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N.
006-2004-MTC.
62. De otro lado, y como tambin ya ha sido anotado, las cuestionadas
disposiciones tampoco prohben la adquisicin de mnibus carrozados
sobre chasis de camin, sino que restringen su utilizacin en la prestacin
del servicio de transporte interprovincial de pasajeros, as como la
actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chasis de camin
que no es precisamente el objeto social de la empresa recurrente.
63. Tales restricciones no suponen, adems, la eliminacin del marco
jurdico-comercial de la actividad de ofrecer la prestacin del servicio de
transporte interprovincial de personas, a la que se dedica la empresa
recurrente, ya que puede continuar ofreciendo el servicio en mnibus
diseados y construidos exclusivamente para tal efecto, por lo que sus
alegatos carecen de sustento.
64. Por tanto, no estando acreditada la invocada afectacin del derecho a la
libertad de empresa, tal extremo de la demanda tambin debe ser
desestimado
La alegada vulneracin a la libertad de trabajo
65. Alega la recurrente que mediante la norma objeto de cuestionamiento
tambin ha sido vulnerada su libertad de trabajo, por cuanto mediante
una disposicin posterior se le est prohibiendo a su empresa continuar
con una actividad laboral que comenz a realizar cuando adquirieron los
vehculos y empezaron a ofrecer el servicio de transporte.
66. Aun cuando la demandante no es clara ni precisa las razones por las que
supuestamente se habra visto vulnerada la mencionada libertad,
limitndose a una simple enunciacin carente de posterior
fundamentacin, este Colegiado considera preciso recordar que el citado
atributo, a la luz de las previsiones establecidas por nuestra Constitucin
Poltica, puede ser entendido de dos maneras: a) Como derecho al trabajo
o libertad positiva (Artculos 22 y 23), b) Como libertad de
trabajo stricto sensu o libertad negativa (Artculo 2, inciso 15, y Artculo
59).

67. Como derecho al trabajo o libertad positiva, la Constitucin proclama no

slo el reconocimiento de una facultad sino la correlativa obligacin del
Estado de promover condiciones que favorezcan el empleo. Se trata, en
rigor, de un autntico derecho prestacional que, aunque desde luego
faculta a su titular el poder ejercer su derecho al trabajo, impone al
Estado la obligacin de fomentar un contexto de condiciones que
favorezcan la oferta laboral necesaria para el trabajador.
68. Como libertad de trabajo stricto sensu o libertad negativa, faculta al
individuo, de un lado, para elegir libremente la actividad laboral en la que
pretende desenvolverse y, de otro, para ejercer dicha actividad laboral de
una manera que no resulte alterada o distorsionada, mediante cualquier
tipo de conducta tendiente a obstaculizar o impedir su libre
desenvolvimiento. Se trata, por tanto, de una facultad que depende del
individuo, pero que a su vez debe ser garantizada por el Estado,
fundamentalmente desde el punto de vista normativo.
69. El que se trate de la libertad de trabajo en su manifestacin positiva o de
la libertad de trabajo en su vertiente negativa, no es un derecho ilimitado,
sino un atributo sujeto a determinadas condiciones normalmente
establecidas en la ley de conformidad con la Constitucin. En el presente
caso, no se trata, como parece obvio deducirlo, de una discusin centrada
en lo esencial en el ngulo positivo de la mencionada libertad sino y
fundamentalmente en el aspecto negativo. La norma objeto de
cuestionamiento establece restricciones a la libertad de trabajo y es ese el
motivo por el que se le cuestiona.
70. A contrario sensu de lo sostenido por la demandante, no considero sin
embargo que con la norma cuestionada se est atentando contra la
libertad de trabajo, pues es la propia Constitucin la que se encarga de
precisar que Toda persona tiene derecho: A trabajar libremente, con
sujecin a ley (Artculo 2, inciso 15). Este criterio incluso se detalla de
manera mucho ms precisa cuando se reconoce que si bien El Estado
estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo [...], el
ejercicio de dicha libertad (como de otras complementarias) [...] no debe
ser lesivo a la moral, ni a la salud ni a la seguridad pblicas (Artculo 59).
Se trata, en otros trminos, de una libertad decisivamente condicionada
por otros bienes jurdicos de relevancia y, en particular, por un catlogo
esencial de derechos que no puede ni debe ser ignorado.
71. Cuando la recurrente invoca la libertad de trabajo, pareciera omitir que
tal derecho no es un atributo ilimitado o exento de restricciones sino que,
como ocurre en el presente caso, necesita de una regulacin que
condicione sus eventuales excesos.
Alegatos finales de la empresa demandante
72. Al interponer el recurso de agravio constitucional, la recurrente
manifiesta que las instancias precedentes han realizado una
interpretacin incorrecta, fundamentalmente del Decreto Supremo N.
05-95-MTC y del Decreto Supremo N. 040-2001-MTC, atentndose de
este modo contra el principio de legalidad, que establece que nadie est
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella
no prohbe y contra el principio de reserva de ley, que condiciona la
regulacin de los derechos fundamentales slo al mbito de la ley.
73. El principio de legalidad constituye una autntica garanta constitucional
de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en
el ejercicio del poder punitivo del Estado Social y Democrtico de
Derecho. La Constitucin lo consagra en su artculo 2, inciso 24, literal d),
al establecer que Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin
que al tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley, de
manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado con
pena no prevista en la ley
74. Sobre esta base, en la STC N. 0010-2002-AI/TC, el Tribunal
Constitucional ha establecido que el principio de legalidad exige no slo
 que por ley se establezcan los delitos, sino tambin que las conductas
prohibidas estn claramente delimitadas por la ley, prohibindose tanto la
aplicacin por analoga, como tambin el uso de clusulas generales e
indeterminadas en la tipificacin de las prohibiciones. A partir de esta
consideracin del principio de legalidad y sus implicancias en la
estructuracin del derecho penal moderno, tambin se ha establecido,
en la STC N. 2050-2002-AA/TC, [...] que los principios de culpabilidad,
legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos del
derecho sancionador, que no slo se aplican en el mbito del derecho
penal, sino tambin en el del derecho administrativo sancionador [].
(Fundamento Jurdico N. 8).

75. En la misma STC N. 2050-2002-AA/TC tambin se subray que [...] no

debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El
primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artculo 2 de la
Constitucin, se satisface cuando se cumple con la previsin de las
infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la
precisa definicin de la conducta que la ley considera como falta [...].El
subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las
manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los
lmites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de
que las prohibiciones que definen sanciones, sean stas penales o
administrativas, estn redactadas con un nivel de precisin suficiente que
permita comprender sin dificultad lo que se est proscribiendo bajo
amenaza de sancin en una determinada disposicin legal.
76. En lo que al caso concreto se refiere, el artculo 2 del derogado Cdigo
de Trnsito y Seguridad Vial, Decreto Legislativo N. 420, del 4 de mayo de
1987, vigente a la fecha de constitucin de la empresa recurrente,
estableca que El trnsito de personas, animales y vehculos en las vas
de uso pblico es libre, pero est sujeto a la intervencin y
reglamentacin de las autoridades competentes, para garanta y
seguridad de los habitantes.
77. Asimismo, el artculo 78 de la misma norma dispona que No deben
circular los vehculos cuyas caractersticas y condiciones atenten contra
la seguridad de las personas, bienes y la propia carga que transportan;
 mientras que el artculo 79 precisaba que Todo vehculo de transporte
de personas y de carga debe reunir las condiciones bsicas de seguridad
siguientes: a) Poseer parachoques delantero y posterior conforme a las
disposiciones que establece el reglamento, o que su carrocera est
construida en funcin de la seguridad.
78. Por su parte, la vigente Ley General de Transporte Terrestre N. 27181,
del 8 de octubre de 1999, dispone en su artculo 3 que La accin estatal
en materia de transporte terrestre se orienta a la satisfaccin de las
necesidades de los usuarios y al resguardo de sus condiciones de
seguridad y salud, as como la proteccin del ambiente y la comunidad en
su conjunto; asimismo, el numeral 4.3 del artculo 4, establece que El
Estado procura la proteccin de los intereses de los usuarios, el cuidado
de la salud y seguridad de las personas y el resguardo del medio
ambiente.
79. Conforme se aprecia de la normatividad antes reseada, en materia de
regulacin del transporte de pasajeros, el Estado cuenta con un mayor
campo de actuacin, dado que persigue la preservacin de otros valores
constitucionales, como lo son, en el caso concreto, el cuidado de la salud,
integridad fsica y seguridad de los usuarios. As fluye de todas aquellas
disposiciones regulatorias del transporte terrestre de personas, cuyos
objetivos constituyen un parmetro bajo el cual se regula su ejercicio.
80. En tal sentido, resulta vlido que mediante normas de jerarqua inferior
a la Ley General de Transporte se disponga de medidas que conduzcan o
procuren la proteccin de tales objetivos, tanto ms cuanto que dichas
disposiciones tienden a optimizar los derechos a la seguridad e integridad
fsica de los usuarios.
81. As, las normas aludidas por la empresa recurrente en el Fundamento N.
59, supra, no resultan violatorias del principio de legalidad, pues tanto el
derogado Cdigo de Trnsito y Seguridad Vial, como la vigente Ley
General de Transporte Terrestre establecan, de modo suficientemente
claro y preciso, no slo el marco de actuacin, sino tambin las
caractersticas y condiciones bsicas de seguridad que deban reunir
aquellos vehculos destinados al transporte de pasajeros.
Consideraciones Finales : El compromiso del Estado con el derecho a la vida
82. Conforme a lo expuesto en la STC N. 2945-2003-AA/TC, actualmente, la
nocin de Estado social y democrtico de derecho concreta los postulados
que tienden a asegurar el mnimo de posibilidades que tornan digna la
vida. La vida, entonces, ya no puede entenderse tan solo como un lmite
al ejercicio del poder, sino fundamentalmente como un objetivo que gua
la actuacin positiva del Estado, el cual ahora se compromete a cumplir el
encargo social de garantizar, entre otros, el derecho a la vida y a la
seguridad.
83. Nuestra Constitucin Poltica de 1993 ha determinado que la defensa de
la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado; la persona est consagrada como un valor superior,
y el Estado est obligado a protegerla. El cumplimiento de este valor
supremo supone la vigencia irrestricta del derecho a la vida, pues este
derecho constituye su proyeccin; resulta el de mayor connotacin y se
erige en el presupuesto ontolgico para el goce de los dems derechos,
ya que el ejercicio de cualquier derecho, prerrogativa, facultad o poder no
tiene sentido o deviene intil ante la inexistencia de vida fsica de un
titular al cual puedan serle reconocidos tales derechos.
84. En anterior oportunidad STC N. 0318-1996-HC/TC el Tribunal tambin
ha sealado que la persona humana, por su dignidad, tiene derechos
naturales anteriores a la sociedad y al Estado, los cuales han sido
progresivamente reconocidos hasta hoy en su legislacin positiva como
derechos humanos de carcter universal, entre los cuales el derecho a la
vida resulta ser de primersimo orden e importancia, y se halla protegido
inclusive a travs de tratados sobre derechos humanos que obligan al
Per. Como es de verse, el derecho a la vida es el primer derecho de la
persona humana reconocido por la Ley Fundamental; es, a decir de
Enrique Bernales Ballesteros, el centro de todos los valores y el supuesto
bsico de la existencia de un orden mnimo en la sociedad (La
Constitucin de 1993 Anlisis Comparado; Lima, ICS Editores, 2a.
Edicin, 1996, p. 88).
85. En el caso sub exmine, en el que se cuestiona la actividad estatal en
materia de transporte terrestre de personas, por haber expedido el
cuestionado Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, queda claro que, si la
defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado, y la persona est consagrada como
 un valor superior y, por ende, el Estado est obligado a protegerla, el
cumplimiento de este valor supremo supone la vigencia irrestricta del
derecho a la vida.
86. En tal sentido, si bien es cierto los individuos gozan de un amplio mbito
de libertad para actuar en el mercado, y tambin existe la certeza de que
debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la sustancia, mantiene
una funcin supervisora y correctiva o reguladora, estimo que, ante los
hechos que son de conocimiento de la opinin pblica, respecto de los
peligros que representa el servicio de transporte de pasajeros en mnibus
carrozados sobre chasis de camin, y los innumerables accidentes
ocurridos, en materia de transporte el Estado dispone de un mayor
campo de actuacin, en la medida en que de por medio se encuentran
otros valores constitucionales superiores como la seguridad, la integridad
y, por ltimo, el derecho a la vida misma, el cual resulta ser de
primersimo orden e importancia, pues es el primer derecho de la
persona humana reconocido por la Ley Fundamental.
87. As, en el caso trado a esta sede, queda absolutamente claro, y por ello
es necesario reiterar, que no slo no se ha acreditado la vulneracin de
derecho constitucional alguno, sino que, conforme a lo expuesto en los
Fundamentos N.s 8 a 19, supra, el Estado puede intervenir de manera
excepcional en la vida econmica de los particulares cuando la
colectividad y los grupos sociales, a quienes corresponde, en primer
trmino, la labor de intervencin, no estn en condiciones de hacerlo, a
fin de garantizar otros bienes constitucionales en el caso, la integridad,
seguridad y la vida misma que pueden ponerse en riesgo y de hecho,
as ha sucedido ante las imperfecciones del mercado, y respecto de los
cuales existe un mandato constitucional directo de promocin, en tanto
actividad, y de proteccin, en cuanto a la sociedad en general se refiere.
No debe perderse de vista, pues, que la actividad del Estado en materia
de transporte y trnsito terrestre se orienta a la satisfaccin de las
necesidades e intereses de los usuarios, y procura el resguardo y cuidado
de sus condiciones de seguridad y, por ltimo, de la vida misma.
88. Y aunque ello no quiere decir, en modo alguno, que el Estado pueda
interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad
reservado, en principio, a los agentes econmicos, es justamente en
virtud de dicho postulado que, como consecuencia de la problemtica
 derivada de los mnibus ensamblados sobre chasis de vehculos de carga,
se constituy, en el ao 2003, una Comisin ad hoc encargada de estudiar
y proponer alternativas viables para solucionar tal situacin, la cual
estuvo integrada por representantes del emplazado Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, de las universidades Catlica del Per y
Nacional de Ingeniera, del Senati, de los propios gremios de
transportistas, y de la Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios.
89. Dicha Comisin determin segn fluye de la parte considerativa del
decreto supremo cuestionado que la utilizacin de un chasis de camin
para la fabricacin de un mnibus representa un alto riesgo para la
seguridad en perjuicio de los usuarios del transporte y los propios
transportistas, a lo que se agrega que no existe industria automotriz que
apruebe, acepte y garantice un producto partiendo de la fabricacin
preconcebida para un uso distinto, coincidiendo adems la mayora de
sus miembros en que tanto la prestacin del servicio de transporte de
pasajeros en este tipo de vehculos como la actividad industrial del
carrozado de mnibus en chasis originalmente destinado al transporte de
mercancas se encuentran prohibidas por las normas vigentes. Por tales
razones, se expidieron normas conducentes a viabilizar las
recomendaciones de la Comisin, a fin de solucionar la problemtica
derivada de mnibus ensamblados sobre chasis de vehculos de carga
sobre la base de las conclusiones a las que se arrib
90. As, precisamente el propio Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, su
fecha 25 de febrero, dispuso el empadronamiento previa inspeccin
tcnica estructural ante una entidad certificadora designada por la
Direccin General de Circulacin Terrestre de aquellos vehculos
carrozados sobre chasis de camin, los cuales podan permanecer en el
servicio por el plazo recomendado en el Certificado de Inspeccin Tcnica
Estructural, el cual no poda exceder de un ao.
91. El Estado, pues, no ha actuado ni arbitraria ni injustificadamente, sino
que, por el contrario, ante la problemtica presentada, que pona en
riesgo la seguridad de los usuarios, y las imperfecciones del mercado y de
los agentes econmicos, design previamente una Comisin en la que
incluso participaron los propios gremios de transportistas, dispuso la
obligacin de pasar una inspeccin tcnica estructural, y otorg un plazo
prudencial para su permanencia en el servicio. Tal actuacin justifica su
 intervencin en la medida en que, por un lado, de por medio estn otros
valores constitucionales, y, por otro, su accionar en materia de
transportes est orientado al resguardo de las condiciones de seguridad
de los usuarios, razones, todas, por las cuales la demanda no puede ser
estimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publquese y notifquese.
SS.

LANDA ARROYO
ALVA ORLANDINI
BEAUMONT CALLIRGOS

EXP. N. 1535-2006-PA/TC
JUNN
EMPRESA DE TRANSPORTES
TURISMO IMPERIAL S.A.

VOTO DEL MAGISTRADO ALVA ORLANDINI

Voto que formula el magistrado Alva Orlandini en el recurso de agravio
constitucional interpuesto por la Empresa de Transportes Turismo Imperial
S.A. contra la sentencia emitida por la Primera Sala Mixta Descentralizada
de la Corte Superior de Justicia de Junn, de fojas 195, su fecha 29 de
diciembre de 2005, que declara improcedente la demanda de amparo
interpuesta.
1. Con fecha 6 de octubre del 2004, la empresa recurrente interpone
demanda de amparo contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones a fin de que se declare inaplicable el Decreto Supremo
N. 006-2004-MTC, del 20 de febrero, por considerar que vulnera sus
 derechos constitucionales de irretroactividad de la Ley, libertad de
empresa, libertad de contratacin y libertad de trabajo consagrados en la
Constitucin. Solicita, como pretensin accesoria, que cese la amenaza
que impida la prestacin del servicio de transporte terrestre
interprovincial de personas en las rutas autorizadas por la Resolucin
Directoral N. 136-97-MTC/15.18, del 27 de Junio de 1997, y la Resolucin
Directoral N 545-2000-MTC/15.18, del 3 de Abril del 2000.
Sustenta su demanda en que hasta mayo del ao 2000 estuvo permitida la
actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chasis de camin, y
que el emplazado expidi hasta el ao 2001 Tarjetas de Circulacin para
mnibus carrozados. Alega que por Resolucin Directoral N. 136-97-
MTC/15.18, del 27 de Junio, y por Resolucin Directoral N 545-2000-
MTC/15.18, del 3 de Abril, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
le otorg por diez aos, respectivamente, la concesin de la ruta Lima-
Tarma, y viceversa, y la concesin Lima-Huancayo, y viceversa, a fin de
prestar el servicio pblico de transporte terrestre interprovincial de
pasajeros, y que en virtud de dichas resoluciones, la Direccin General de
Circulacin Terrestre expidi diversas Tarjetas de Circulacin Vehicular. Sin
embargo, en forma inexplicable, con la publicacin en el diario oficial El
Peruano del inconstitucional Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, se
lesiona el principio de irretroactividad legal al precisar que la prestacin
del servicio de transporte interprovincial de personas en mnibus
carrozados sobre chasis de camin se encuentra expresamente prohibida
desde el 16 de abril de 1995, cuando hasta antes de su entrada en
vigencia no hubo norma expresa que lo prohibiera. Expresa, adems, que
la cuestionada disposicin lesiona su derecho a la libertad de contratar,
pues se afectan los contratos celebrados en su oportunidad segn las
normas vigentes de compra de vehculos con chasis de camin para
carrozados, as como su derecho a la libertad de empresa que faculta para
constituir e implementar empresas de acuerdo a las normas vigentes.
2. La entidad demandada no contesta la demanda interpuesta.
3. El Juzgado Mixto de Tarma, con fecha 26 de Mayo del 2005, declara
fundada la demanda, fundamentalmente por considerar que la
retroactividad se encuentra prohibida por la Constitucin Poltica,
situacin que se presenta con el Decreto Supremo N 006-2004-MTC.
4. La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la demanda,
fundamentalmente por considerar que la actividad industrial de carrozado
de mnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte de
mercancas con el propsito de destinarlo al transporte de personas se
encuentra prohibida expresamente por el Artculo 11 del Decreto
Supremo N 022-2002-MTC, vigente desde el 20 de Mayo del 2002. Por
otra parte, la norma cuya inaplicabilidad se solicita dispone en su Artculo
2, precisar que la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin se encuentra
expresamente prohibida desde el 16 de Abril de 1995, fecha en que entr
en vigencia el Reglamento del Servicio Pblico de Transporte
Interprovincial de Pasajeros por Carretera en mnibus, aprobado por
Decreto Supremo N 005-95-MTC, derogado por el Reglamento Nacional
de Administracin de Transportes, aprobado por Decreto Supremo N 040-
2001-MTC que incluy similar prohibicin, no existiendo, por tanto,
vulneracin alguna de derechos constitucionales.
FUNDAMENTOS
Petitorio de la demanda
13. Conforme aparece del petitorio de la demanda el objeto del presente
proceso constitucional se dirige a que se declare inaplicable a la empresa
recurrente el Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, del 20 de febrero, por
considerarlo violatorio de los derechos constitucionales de irretroactividad
ante la Ley, libertad de empresa, libertad de contratacin y libertad de
trabajo consagrados en la Constitucin. Asimismo y como pretensin
accesoria, se solicita que cese la amenaza que impida la prestacin del
servicio de transporte terrestre interprovincial de personas en las rutas
autorizadas por la Resolucin Directoral N. 136-97-MTC/15.18 del 27 de
Junio, y la Resolucin Directoral N 545-2000-MTC/15.18, del 3 de Abril del
2000.
Reclamo constitucional y jurisprudencia precedente
14. De manera preliminar a la dilucidacin de la controversia, considero
pertinente puntualizar que sobre lo que resulta objeto del petitorio de la
presente demanda, ya ha tenido el Tribunal Constitucional ocasin de
pronunciarse con anterioridad en otro proceso constitucional de tutela de
derechos. En efecto, aun cuando se trata en el presente caso de una
 demanda promovida por una empresa de transporte en particular, el
presunto acto lesivo y los temas objeto de reclamo son sustancialmente
los mismos que los ventilados en la Sentencia recada en el Exp. N 7320-
2005-PA/TC (Caso Empresa de Transportes y Turismo Pullman Corona Real
S.R.L.). Por consiguiente y existiendo una evidente identidad entre ambos
petitorios, la presente sentencia, respetando las particularidades de cada
caso, asumir una lnea de raciocinio sustancialmente similar a la expuesta
en su momento.
El rol del Estado en la economa segn la Constitucin de 1993
15. En la STC N. 0008-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional ya ha tenido
oportunidad de pronunciarse sobre los roles del Estado frente a la
economa, analizando al efecto el modelo econmico consagrado por la
Constitucin, los principios constitucionales que informan el modelo
econmico Estado social y democrtico de derecho, dignidad de la
persona humana, igualdad, economa social de mercado, libre iniciativa
privada y actuacin subsidiaria del Estado en la economa, las libertades
patrimoniales que garantizan el rgimen econmico los derechos a la
propiedad y a la libre contratacin, las libertades de trabajo, de empresa,
de comercio y de industria, los derechos de los consumidores y los
usuarios, la funcin vigilante, garantista y correctora del Estado, y el rol de
los organismos reguladores.
16. Teniendo en cuenta que en la referida sentencia el modelo econmico
consagrado por la Carta de 1993 ha sido desarrollado en forma por dems
extensa, no es nuestro objetivo reiterar lo que ya ha quedado dicho sino,
antes bien, remitirnos a aquellas pautas de interpretacin de los principios
que inspiran nuestro rgimen econmico, y que resultan pertinentes para
efectos de resolver la controversia de autos.
Consideraciones preliminares
17. De conformidad con los artculos 3 y 43 de la Constitucin de 1993, el
Estado peruano presenta las caractersticas del Estado Social y
Democrtico de Derecho, conforme a las cuales pretende conseguir la
mayor efectividad de los principios y derechos bsicos del Estado de
Derecho tales como libertad, seguridad, propiedad e igualdad ante la
ley dotndolos de una base y contenido material a partir del supuesto de
 que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias sino
que, por el contrario, guardan recproca implicancia.
18. As, la configuracin del Estado Social y Democrtico de Derecho requiere
no slo de la exigencia de condiciones materiales para alcanzar sus
presupuestos lo que exige una relacin directa de las posibilidades reales
y objetivas del Estado con la activa participacin de los ciudadanos en el
quehacer estatal sino adems su identificacin con los fines de su
contenido social, a efectos de que pueda evaluar, tanto los contextos que
justifiquen su accionar, como aquellos que justifiquen su abstencin,
evitando convertirse en un obstculo para el desarrollo social.
19. Y es en tal contexto que, conforme al Artculo 58 de la Ley Fundamental,
nuestro rgimen econmico se ejerce dentro de una economa social de
mercado, la cual es representativa de los valores constitucionales de la
libertad y la justicia y, por tanto, compatible con los fundamentos que
inspiran a un Estado Social y Democrtico de Derecho.
20. Igualmente pertinente resulta el delimitar algunos aspectos en torno al
concepto constitucional de mercado, de acuerdo con lo dispuesto por los
Artculos 58, 65 y 84 de la Constitucin.
21. En primer lugar, se debe poner en evidencia la ntima vinculacin entre la
economa y la democracia, por cuanto un sistema democrtico que no
garantice o brinde condiciones mnimas de bienestar a los ciudadanos no
puede garantizar la eficacia plena de los derechos fundamentales; pero
tampoco una economa por ms que sea eficienteque desconozca los
valores y principios constitucionales, y los derechos fundamentales, es
compatible con un sistema democrtico, toda vez que confundir la
tolerancia dentro de un sistema de valores con el relativismo supone
desconocer el valor y la esencia de la democracia.
22. De ah que sea necesario arribar a un concepto constitucional de
mercado. Lo cual se justifica por cuanto este no puede ser entendido en
trminos puramente econmicos sino tambin desde la perspectiva del
Derecho Constitucional, como un espacio social y cultural en el que la
dignidad de la persona humana y su defensa en tanto fin supremo del
Estado y de la sociedad (Artculo 1 de la Constitucin) no solo sea
declarativamente respetada sino prcticamente realizada a travs del
mercado.
23. La perspectiva solamente econmica del mercado constituye una
negacin de la persona humana, porque la nica relacin que cabe en un
Estado social y democrtico de Derecho, es la de medio a fin, de aquel con
respecto a esta. Ello es as por cuanto el mercado no es la medida de
todas las cosas y sin lugar a dudas no es la medida del ser humano.
24. De ah que una perspectiva constitucional de mercado no puede soslayar
determinados elementos constitucionales: (1) la persona humana y su
dignidad, en la medida que esta no puede ser un objeto de los poderes
pblicos y privados; (2) las libertades econmicas que la
Comisin reconoce, pero ejercidas en armona con el conjunto de valores,
principios y derechos constitucionales; (3) el respeto de los derechos
laborales dentro del marco constitucional y legal establecido, lo cual no es
sino una manifestacin del primer elemento mencionado, y (4) el respeto
al medio ambiente, que es tambin una concretizacin de la
responsabilidad social de las empresas.
El principio de subsidiariedad econmica del Estado
92. Conforme a lo anotado precedentemente, y dado el carcter social del
modelo econmico consagrado por la Carta de 1993, el Estado no
puede permanecer indiferente a las actividades econmicas, sino que,
como se explicar con posterioridad, tambin cumple una funcin
supervisora y correctiva o reguladora. Sin embargo, ello no quiere
decir, en modo alguno, que pueda interferir arbitraria e
injustificadamente en el mbito de libertad reservado a los agentes
econmicos.
93. En efecto, conforme se desprende del Artculo 60 de la Constitucin,
el Principio de Subsidiariedad Econmica del Estado o, lo que es lo
mismo, la clusula de actuacin subsidiaria del Estado en la economa,
implica, de un lado, un lmite a la actividad estatal (no puede el Estado
participar libremente en la actividad econmica, sino que slo lo puede
hacer sujeto a la subsidiariedad, que debe ser entendida como una
funcin supervisora y correctiva o reguladora del mercado) y, de otro,
el reconocer que existen mbitos que no pueden regularse nica y
exclusivamente a partir del mercado, lo cual justifica la funcin de
regulacin y proteccin que desempea el Estado.
 94. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional estableci que el
Principio de Subsidiariedad tiene dos dimensiones: una vertical y otra
horizontal. Conforme a la segunda de ellas, se impide que el Estado
acte en el mbito que es propio de la sociedad civil, concepto que
apoya la libertad de empresa y de mercado, y que slo reserva al
Estado la funcin de supervisor y corrector.
95. Ello es as, pues el fundamento del Principio de Subsidiariedad parte
del supuesto de que el Estado aparece como el garante final del inters
general, desde el momento en que su tarea consiste en intervenir en
forma directa para satisfacer una necesidad real de la sociedad, pero
slo en aquellas situaciones en las que la colectividad y los grupos
sociales a quienes corresponde, en primer trmino, la labor de
intervencin no estn en condiciones de hacerlo.
96. De este modo, la Carta de 1993 ha consagrado la subsidiariedad de la
intervencin de los poderes pblicos en la economa, planteando el
reconocimiento de la existencia de una funcin supletoria del Estado
ante las imperfecciones u omisiones de los agentes econmicos en aras
del bien comn, resultando ser, antes que un mecanismo de defensa
contra el Estado, un instrumento para la conciliacin de conflictos.
La funcin reguladora del Estado
97. Si bien el principio de subsidiariedad, al que debe atenerse el
accionar del Estado, y el respeto al contenido esencial de las libertades
econmicas, constituyen, bsicamente, lmites al poder estatal, la
Constitucinreserva al Estado, respecto del mercado, una funcin
supervisora y correctiva o reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia
de que, as como existe consenso en torno a las garantas que deben
ser instauradas para reservar un mbito amplio de libertad para la
actuacin de los individuos en el mercado, existe tambin la certeza de
que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la sustancia,
mantenga su funcin garantizadora y heterocompositiva.
98. As, vale reiterar lo establecido en el Fundamento N. 35 de la STC
N. 0008-2003-AI/TC, en el sentido de que conviene con Pedro de Vega
cuando puntualiza que el mercado no funcion nunca sin los
correctivos y los apoyos del Estado, y que, ante la amenaza de
conflictos sociales que el mercado no puede resolver ni soportar, y ante
 el riesgo permanente del caos interno, nada tiene de particular que se
haga imprescindible recurrir al Estado como instrumento de regulacin
y control, por ser la nica instancia capaz de crear las condiciones para
que el sistema econmico obtenga la mnima lealtad de las masas
(Neoliberalismo y Estado. Op. cit., pp. 34-35).
99. La funcin reguladora del Estado se encuentra prevista en el artculo
58 de la Constitucin, cuyo tenor es que "La iniciativa privada es libre.
Se ejerce en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el
Estado orienta el desarrollo del pas y acta principalmente en las
reas de promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios
pblicos e infraestructura". Dicha disposicin se convierte en una
finalidad constitucional expresa que se fundamenta en los principios de
una economa social de mercado.
100. Por su parte, el Artculo 59 establece que El Estado estimula la
creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio e
industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral,
ni a la salud, ni a la seguridad pblicas []".
101. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, el
Estado tambin tiene una funcin orientadora, cuyo propsito es el
desarrollo del pas, procurando que se materialice el componente
social del modelo econmico previsto en la Constitucin.
102. Dicha funcin orientadora presenta, sustancialmente, las
siguientes caractersticas:
a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que stas guarden
directa relacin con la promocin del desarrollo del pas; b) los
agentes econmicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger
las vas y los medios a travs de los cuales se pueden alcanzar los
fines planteados por el Estado, y c) el Estado debe estimular y
promover la actuacin de los agentes econmicos.
103. El reconocimiento de estas funciones estatales, que aparecen
como un poder-deber, se justifica porque el Estado no es slo una
organizacin que interviene como garanta del ordenamiento
jurdico, sino porque determina o participa en el establecimiento de
las "reglas de juego", configurando de esta manera la vocacin
 finalista por el bien comn. Por ende, el Estado acta como
regulador y catalizador de los procesos econmicos.
Principio de proteccin al consumidor o usuario
104. As como la Constitucin protege a los agentes econmicos
encargados de establecer la oferta en el mercado, a partir del
ejercicio de los derechos de libre empresa, comercio e industria, con
igual nfasis protege al individuo generador de demanda, es decir, al
consumidor o el usuario.

105. El consumidor o usuario- es el fin de toda actividad econmica;

es decir, es quien cierra el crculo econmico satisfaciendo sus
necesidades y acrecentando su bienestar a travs de la utilizacin de
una gama de productos y servicios. En puridad, se trata de una
persona natural o jurdica que adquiere, utiliza o disfruta
determinados productos (como consumidor) o servicios (como
usuario) que previamente han sido ofrecidos al mercado.
106. Es indudable que la condicin de consumidor o usuario se
produce a travs de la relacin que ste entabla con un agente
proveedor -independientemente de su carcter pblico o privado-;
sea en calidad de receptor o beneficiario de algn producto, sea en
calidad de destinatario de alguna forma de servicio. En
consecuencia, la condicin de consumidor o usuario no es asignable
a cualquier individuo o ente, sino a aquel vinculado a los agentes
proveedores dentro del contexto de las relaciones generadas por el
mercado, las cuales tienen como correlato la actuacin del Estado
para garantizar su correcto desenvolvimiento. El proveedor, por su
parte, sera aquella persona natural o jurdica que, habitual o
peridicamente, ofrece, distribuye, vende, arrienda o concede el uso
o disfrute de bienes, productos y servicios.
107. La Constitucin prescribe en su Artculo 65 la defensa de los
intereses de los consumidores y usuarios, a travs de un derrotero
jurdico binario; vale decir, establece un principio rector para la
actuacin del Estado y, simultneamente, consagra un derecho
subjetivo. En lo primero, el artculo tiene la dimensin de una pauta
bsica o postulado destinado a orientar y fundamentar la actuacin
 del Estado respecto a cualquier actividad econmica. As, el juicio
estimativo y el juicio lgico derivado de la conducta del Estado sobre
la materia tienen como horizonte tuitivo la defensa de los intereses
de los consumidores y los usuarios. En lo segundo, la
Constitucin reconoce la facultad de accin defensiva de los
consumidores y usuarios en los casos de transgresin o
desconocimiento de sus legtimos intereses; es decir, apareja el
atributo de exigir al Estado una actuacin determinada cuando se
produzca alguna forma de amenaza o afectacin efectiva de los
derechos de consumidor o usuario, incluyendo la capacidad de
accin contra el propio proveedor.
108. De acuerdo con lo establecido por el artculo 65 de la
Constitucin, el Estado mantiene con los consumidores o usuarios
dos obligaciones genricas, a saber:
a) Garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que
estn a su disposicin en el mercado. Ello implica la consignacin de
datos veraces, suficientes, apropiados y fcilmente accesibles.

b) Vela por la salud y la seguridad de las personas en su condicin de

consumidoras o usuarias.
Procedencia del amparo contra normas legales autoaplicativas
109. Se ha sostenido en la STC N. 2308-2004-AA/TC que el inciso 2)
del artculo 200 de la Constitucin no contiene una prohibicin de
cuestionarse mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en s
mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitacin que
pretende impedir que a travs de un proceso cuyo objeto de
proteccin son los derechos constitucionales se pretenda
impugnar en abstracto la validez constitucional de las normas con
rango de ley.
110. De otro lado, tambin se ha establecido que una interpretacin
sistemtica de los alcances de la restriccin contenida en el segundo
prrafo del artculo 200, inciso 2), de la Constitucin debe
entenderse en el sentido de que no cabe, efectivamente, que
mediante una demanda de amparo se cuestione una ley cuando el
propsito de sta sea cuestionar su validez en abstracto, habida
 cuenta de que en el ordenamiento existen otros procesos, como el
de Inconstitucionalidad o el Popular, cuyo objeto precisamente es
preservar la condicin de la Constitucin como Ley Suprema del
Estado.
111. En la misma sentencia, tambin se advirti la necesidad de
distinguir entre lo que es propiamente un supuesto de amparo
contra leyes, de lo que es, en rigor, un supuesto de amparo contra
actos sustentados en la aplicacin de una ley.
112. As, en relacin con el primero de ellos, la procedencia de este
instrumento procesal est supeditada a que la norma legal a la cual
se le imputa el agravio sobre un derecho fundamental se trate de
una norma operativa o denominada tambin de eficacia inmediata,
esto es, aquella cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la
realizacin de algn acto posterior o a una eventual reglamentacin
legislativa, en la medida en que adquiere su eficacia plena en el
mismo momento en que entra en vigencia.
113. En tal caso, y siempre que estas normas afecten directamente
derechos subjetivos constitucionales, el amparo s podr prosperar,
no slo porque de optarse por una interpretacin literal del inciso 2)
del artculo 200 de la Constitucin Poltica del Estado se dejara en
absoluta indefensin al particular afectado por un acto legislativo
arbitrario; sino adems porque, tratndose de una limitacin del
derecho de acceso a la justicia constitucional, ste no puede
interpretarse en forma extensiva, sino mediante una orientacin
estrictamente restrictiva, esto es, en el sentido ms favorable a la
plena efectividad del derecho a obtener una decisin judicial que se
pronuncie respecto de su pretensin.
114. Con relacin al segundo supuesto, basado en la procedencia de
procesos de amparo contra actos basados en la aplicacin de un ley,
se ha establecido que, en la medida en que se trata de normas
legales cuya eficacia y, por tanto, eventual lesin, se encuentra
condicionada a la realizacin de actos posteriores de aplicacin, su
procedencia ha de responder a los criterios que se indican a
continuacin.
115. Por un lado, si se trata de una alegacin de amenaza de violacin,
sta habr de ser cierta y de inminente realizacin. Cierta, ha dicho
el Tribunal, quiere decir, posible de ejecutarse tanto desde un punto
de vista jurdico, como desde un punto de vista material o fctico. Y
con la exigencia de que la amenaza sea tambin de inminente
realizacin, el Tribunal ha expresado que ello supone su evidente
cercana en el tiempo, es decir, actualidad del posible perjuicio cuya
falta de atencin oportuna hara ilusoria su reparacin; y, de otro
lado, tratndose de la alegacin de violacin, tras realizar actos de
aplicacin concretos sustentados en una ley, como sucede en
cualquier otra hiptesis del amparo, es preciso que estos
efectivamente lesionen el contenido constitucionalmente protegido
de un derecho fundamental.
116. En el caso concreto, la actora cuestiona el Decreto Supremo N.
006-2004-MTC, el que, segn alega, retrotrae al ao 1995 la
prohibicin de utilizar mnibus carrozados sobre chasis de camin,
resultando por ende autoaplicativo, pues no se encuentra
condicionado a la realizacin de algn tipo de acto.
117. Sin embargo, y si bien es cierto del tenor de la demanda se
aprecia que la empresa recurrente cuestiona, en su totalidad, el
Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, fluye de autos que las
disposiciones que estima violatorias de los derechos constitucionales
invocados son los artculos 1 y 2 de dicho decreto.
118. El artculo 1 del Decreto Supremo N. 006-2004-MTC establece
Precsese que la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre
chasis originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de personas se encuentra
prohibida por el artculo 11 del Decreto Supremo N 022-2002-MTC,
en vigencia desde el 20 de mayo del 2002.
119. Por su parte, el artculo 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-
MTC establece Precsese que la prestacin del servicio de
transporte interprovincial de personas en mnibus carrozados sobre
chasis de camin se encuentra expresamente prohibida desde el 16
de abril de 1995, fecha en que entr en vigencia el Reglamento del
Servicio Pblico de Transporte Interprovincial de Pasajeros por
 Carretera en mnibus, aprobado por Decreto Supremo N 05-95-
MTC, derogado por el Reglamento Nacional de Administracin de
Transportes, aprobado por Decreto Supremo N 040-2001-MTC, que
incluy similar prohibicin.
120. Respecto de la naturaleza de las normas impugnadas, este
Tribunal concuerda con lo alegado por la recurrente, en la medida en
que se trata de normas operativas o denominadas tambin de
eficacia inmediata; esto es, aquellas que estn dirigidas a
destinatarios especficos y cuya aplicabilidad no se encuentra sujeta
a la realizacin de algn acto posterior o a una eventual
reglamentacin legislativa, en la medida en que adquieren su
eficacia plena en el mismo momento en que entran en vigencia.
Delimitacin del petitorio y anlisis del caso concreto
121. Conforme a lo expuesto en el Fundamento N. 33, supra, aun
cuando del tenor de la demanda se aprecia que la empresa
recurrente cuestiona el ntegro del Decreto Supremo N. 006-2004-
MTC, de autos se advierte que las disposiciones que estima
violatorias de los derechos constitucionales invocados son los
artculos 1 y 2 de dicha norma legal. Por ende, y dada su evidente
naturaleza autoaplicativa, es respecto de tales disposiciones que
emitir pronunciamiento de fondo.
La alegada vulneracin del principio de irretroactividad de la ley
122. Al respecto, la recurrente alega que los artculos 1 y 2 del
cuestionado Decreto Supremo N. 006-2004-MTC vulneran el
principio de irretroactividad de la ley, pues pretenden establecer una
supuesta prohibicin de la actividad de prestar servicios de
transporte de pasajeros en mnibus carrozados sobre chasis de
camin desde el 16 de abril de 1995. Expresa que las normas
vigentes en aquel entonces Decretos Supremos N.s 05-95-MTC,
040-2001-MTC y 022-2002-MTC as como los actos administrativos
expedidos por el Itintec hoy Indecopi, la Sunarp y el propio
Ministerio emplazado, destinados a expedir las Tarjetas de
Circulacin y la resolucin de Concesin de Ruta, no establecan la
prohibicin expresa de dicha forma de prestacin de servicios.
123. Conforme se aprecia de los impugnados artculos 1 y 2 del
Decreto Supremo N. 006-2004-MTC cuyo tenor ha sido consignado
en los Fundamentos N.s 34 y 35, supra tales dispositivos regulan
dos supuestos relacionados con la problemtica derivada de los
mnibus ensamblados sobre chasis de vehculos de carga, a saber:
a/. De un lado, la actividad industrial de carrozado de mnibus sobre
chasis originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de pasajeros, la cual se
encuentra prohibida por el artculo 11 del Decreto Supremo N 022-
2002-MTC, vigente desde el 20 de mayo del 2002.
b/. Y, de otro, la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin, la cual se
encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995,
fecha en que entr en vigencia el Decreto Supremo N 05-95-MTC.
c/. As, la recurrente cuestiona la fecha de prohibicin del ejercicio de
tales actividades, a partir de la remisin a otros dispositivos legales
de los aos 1995 y 2002 tras considerar retroactiva la aplicacin de
los impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-
MTC.
124. Respecto de la actividad industrial de carrozado de mnibus
sobre chasis originalmente destinado al transporte de mercancas
con el propsito de destinarlo al transporte de pasajeros, conviene
sealar que el artculo 11 del Decreto Supremo N. 022-2002-MTC,
su fecha 19 de mayo del 2002, estableci en forma expresa la
prohibicin del ejercicio de dicha actividad, impedimento que estuvo
vigente a partir del 20 de mayo del ao 2002.
125. En tal sentido, lo alegado por la recurrente se est aplicando
retroactivamente el artculo 1 del Decreto Supremo N. 006-2004-
MTC carece de sustento, toda vez que, conforme a lo expuesto,
desde el 20 de mayo de 2002 estaba prohibida la actividad industrial
de carrozado de mnibus sobre chasis originalmente destinado al
transporte de mercancas con el propsito de destinarlo al
transporte de pasajeros.
126. En cuanto a la prestacin del servicio de transporte interprovincial
de personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin, cabe
 sealar que los incisos p) y u) del artculo 1, el inciso a) del artculo
17, el inciso b) del artculo 27, el artculo 39, as como el inciso b)
del artculo 74 del derogado Decreto Supremo N. 05-95-MTC,
vigente desde el 16 de abril de 1995, disponan que la prestacin del
servicio pblico de transporte terrestre interprovincial de pasajeros
por carretera slo podra realizarse en aquellos mnibus habilitados
para tal efecto, estableciendo que se efectuara mediante un
vehculo autopropulsado, diseado y construido exclusivamente para
el transporte de pasajeros y equipaje en el servicio interprovincial, y
que deba tener un peso seco no menor de 8.500 k y un peso bruto
vehicular superior a los 12.000 k
127. Tales caractersticas constituan un presupuesto especfico
aplicable para el otorgamiento y ejercicio de todo tipo de concesin
de rutas de transporte pblico interprovincial de pasajeros desde el
16 de abril del ao 1995, las que fueron recogidas en los mismos
trminos por la normatividad expedida con posterioridad al decreto
supremo in commento.
128. En tal sentido, queda claro que, desde el 16 de abril del ao 1995,
fecha de entrada en vigencia del derogado Decreto Supremo N. 05-
95-MTC, la prestacin del servicio de transporte interprovincial de
pasajeros se efectuaba slo mediante vehculos diseados y
construidos exclusivamente para tal finalidad, mas no por vehculos
ensamblados sobre chasis de camin. Por tal razn, lo alegado por la
actora, respecto de una supuesta aplicacin retroactiva del
impugnado artculo 2 del decreto supremo, carece de sustento.
129. En efecto, los impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo
N. 006-2004-MTC no son de carcter retroactivo, toda vez que las
precisiones en ellos contenidas tienen sustento en los Decretos
Supremos N.os 022-2002-MTC, del 19 de mayo de 2002, y 05-95-MTC,
del 15 de abril de 1995, los cuales fueron expedidos con anterioridad
a la entrada en vigencia del decreto supremo materia de autos.
130. Consecuentemente y al no haberse acreditado la invocada
afectacin del principio de irretroactividad de la ley, tal extremo de
la demanda debe ser desestimado.
La alegada violacin del derecho a la libertad de contratar
131. La empresa demandante alega que se vulnera su derecho a la
libertad de contratar, pues mediante una norma posterior se afectan
contratos celebrados en su oportunidad acordes con las
disposiciones vigentes; esto es, se afecta el contrato de compra de
vehculos adquiridos con chasis de camin para carrozados, cuando
antes eran actividades lcitas. De igual manera, se afecta su contrato
de constitucin cuyo objeto era dedicarse a la actividad de
transporte sobre mnibus carrozados, cuando la autoridad del
estado peruano otorgaba las habilitaciones para prestar dicho
servicio.
132. Consagrado en el inciso 14) del artculo 2 de la Constitucin, el
derecho a la libre contratacin se concibe como el acuerdo o
convencin de voluntades entre dos o ms personas naturales y/o
jurdicas para crear, regular, modificar o extinguir una relacin
jurdica de carcter patrimonial. Dicho vnculo -fruto de la
concertacin de voluntades- debe versar sobre bienes o intereses
que poseen apreciacin econmica, tener fines lcitos y no
contravenir las leyes de orden pblico.
Tal derecho prima facie garantiza:

Autodeterminacin para decidir la celebracin de un contrato,

as como la potestad de elegir al cocelebrante.
Autodeterminacin para decidir, de comn acuerdo, la materia
objetode regulacin contractual.

133. Sobre el particular, estimo que los artculos 1 y 2 de la norma

impugnada no tienen incidencia respecto de los contratos que en su
oportunidad haya celebrado la recurrente, pues tales disposiciones
no hacen sino reiterar las prohibiciones, de un lado, respecto de la
actividad industrial de carrozado de mnibus sobre chasis
originalmente destinado al transporte de mercancas con el
propsito de destinarlo al transporte de personas; y, de otro,
respecto de la prestacin del servicio de transporte interprovincial
de personas en mnibus carrozados sobre chasis de camin.
134. En efecto, lo alegado por la recurrente carece de sustento, en la
medida en que las cuestionadas disposiciones no contienen
 referencia alguna respecto de la licitud, o ilicitud, de los contratos de
compra de vehculos adquiridos con chasis de camin para
carrozados.

135. En cuanto a la supuesta afectacin del contrato de constitucin

de la empresa, importa sealar que de fojas 3 a 12 de los autos corre
copia certificada del Testimonio de Escritura Pblica,
correspondiente a la actora, de la que se aprecia que su objeto social
es, principalmente en el rea de servicios, el transporte de pasajeros
en automviles, tanto en el servicio urbano como interprovincial,
departamental y nacional, no habindose establecido, en forma
especfica, las caractersticas originales o carrozados sobre chasis de
caminque deban tener los vehculos destinados a la prestacin
del servicio.
136. Consecuentemente, y al no haberse acreditado la invocada
afectacin del derecho a la libre contratacin, tal extremo de la
demanda tambin debe ser desestimado.
La alegada violacin del derecho a la libertad de empresa
137. Expresa la demandante que se lesiona su derecho a a libertad de
empresa, por cuanto con una disposicin posterior se le est
prohibiendo continuar la actividad empresarial que comenz a
realizar de conformidad con las normas vigentes al momento de
constituir su empresa, adquirir los vehculos y ofrecer el servicio de
transporte.
138. Consagrado por el artculo 59 de la Constitucin, el derecho a la
libertad de empresa se define como la facultad de poder elegir la
organizacin y efectuar el desarrollo de una unidad de produccin de
bienes o prestacin de servicios, para satisfacer la demanda de los
consumidores o usuarios. La libertad de empresa tiene como marco
una actuacin econmica autodeterminativa, lo cual implica que el
modelo econmico social de mercado ser el fundamento de su
actuacin, y simultneamente le impondr lmites a su accionar.
Consecuentemente, dicha libertad debe ser ejercida con sujecin a la
ley -siendo sus limitaciones bsicas aquellas que derivan de la
 seguridad, la higiene, la moralidad o la preservacin del medio
ambiente-, y su ejercicio deber respetar los diversos derechos de
carcter socioeconmico que la Constitucin reconoce.

139. Como ya ha sido explicado con anterioridad, los artculos 1 y 2

del decreto supremo materia de autos reiteran las prohibiciones
anteriormente establecidas en el Decreto Supremo N. 05-95-MTC,
desde el 16 de abril de 1995, y en el Decreto Supremo N. 022-2002-
MTC, desde el 20 de mayo de 2002, respecto de la prestacin del
servicio de transporte interprovincial de personas en mnibus
carrozados sobre chasis de camin, y la actividad industrial de
carrozado de mnibus sobre chasis originalmente destinado al
transporte de mercancas con el propsito de destinarlo al
transporte de pasajeros, respectivamente.
140. Sin embargo, y conforme se aprecia de la Escritura
Pblica anteriormente referida (fojas 3 y siguientes) la recurrente se
constituy como una sociedad annima por escritura pblica de
fecha 23 de Diciembre de 1998, siendo su objeto social el rea de
servicios, el transporte de pasajeros en automviles, tanto en el
servicio urbano como interprovincial, departamental y nacional,
rubro que a la fecha de su constitucin slo poda ser realizado
mediante vehculos diseados y construidos exclusivamente para el
transporte de pasajeros mas no mediante mnibus carrozados
sobre chasis de camin, actividad comercial que resultaba acorde
con su objeto social, y que no se ha visto modificada por los
impugnados artculos 1 y 2 del Decreto Supremo N. 006-2004-
MTC.
141. De otro lado, y como tambin ya ha sido anotado, las
cuestionadas disposiciones tampoco prohben la adquisicin de
mnibus carrozados sobre chasis de camin, sino que restringen su
utilizacin en la prestacin del servicio de transporte interprovincial
de pasajeros, as como la actividad industrial de carrozado de
mnibus sobre chasis de camin que no es precisamente el objeto
social de la empresa recurrente.
142. Tales restricciones no suponen, adems, la eliminacin del marco
jurdico-comercial de la actividad de ofrecer la prestacin del servicio
de transporte interprovincial de personas, a la que se dedica la
empresa recurrente, ya que puede continuar ofreciendo el servicio
en mnibus diseados y construidos exclusivamente para tal efecto,
por lo que sus alegatos carecen de sustento.
143. Por tanto, no estando acreditada la invocada afectacin del
derecho a la libertad de empresa, tal extremo de la demanda
tambin debe ser desestimado.
La alegada vulneracin a la libertad de trabajo
144. Alega la recurrente que mediante la norma objeto de
cuestionamiento tambin ha sido vulnerada su libertad de trabajo,
por cuanto mediante una disposicin posterior se le est
prohibiendo a su empresa continuar con una actividad laboral que
comenz a realizar cuando adquirieron los vehculos y empezaron a
ofrecer el servicio de transporte.
145. Aun cuando la demandante no es clara ni precisa las razones por
las que supuestamente se habra visto vulnerada la mencionada
libertad, limitndose a una simple enunciacin carente de posterior
fundamentacin, este Colegiado considera preciso recordar que el
citado atributo, a la luz de las previsiones establecidas por nuestra
Constitucin Poltica, puede ser entendido de dos maneras: a) Como
derecho al trabajo o libertad positiva (Artculos 22 y 23), b) Como
libertad de trabajo stricto sensu o libertad negativa (Artculo 2,
inciso 15, y Artculo 59).
146. Como derecho al trabajo o libertad positiva, la
Constitucin proclama no slo el reconocimiento de una facultad
sino la correlativa obligacin del Estado de promover condiciones
que favorezcan el empleo. Se trata, en rigor, de un autntico derecho
prestacional que, aunque desde luego faculta a su titular el poder
ejercer su derecho al trabajo, impone al Estado la obligacin de
fomentar un contexto de condiciones que favorezcan la oferta
laboral necesaria para el trabajador.
147. Como libertad de trabajo stricto sensu o libertad negativa, faculta
al individuo, de un lado, para elegir libremente la actividad laboral en
la que pretende desenvolverse y, de otro, para ejercer dicha
actividad laboral de una manera que no resulte alterada o
distorsionada, mediante cualquier tipo de conducta tendiente a
obstaculizar o impedir su libre desenvolvimiento. Se trata, por tanto,
de una facultad que depende del individuo, pero que a su vez debe
ser garantizada por el Estado, fundamentalmente desde el punto de
vista normativo.
148. El que se trate de la libertad de trabajo en su manifestacin
positiva o de la libertad de trabajo en su vertiente negativa, no es un
derecho ilimitado, sino un atributo sujeto a determinadas
condiciones normalmente establecidas en la ley de conformidad
con la Constitucin. En el presente caso, no se trata, como parece
obvio deducirlo, de una discusin centrada en lo esencial en el
ngulo positivo de la mencionada libertad sino y fundamentalmente
en el aspecto negativo. La norma objeto de cuestionamiento
establece restricciones a la libertad de trabajo y es ese el motivo por
el que se le cuestiona.
149. A contrario sensu de lo sostenido por la demandante, no
considero sin embargo que con la norma cuestionada se est
atentando contra la libertad de trabajo, pues es la propia
Constitucin la que se encarga de precisar que Toda persona tiene
derecho: A trabajar libremente, con sujecin a ley (Artculo 2,
inciso 15). Este criterio incluso se detalla de manera mucho ms
precisa cuando se reconoce que si bien El Estado estimula la
creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo [...], el ejercicio
de dicha libertad (como de otras complementarias) [...] no debe ser
lesivo a la moral, ni a la salud ni a la seguridad pblicas (Artculo
59). Se trata, en otros trminos, de una libertad decisivamente
condicionada por otros bienes jurdicos de relevancia y, en particular,
por un catlogo esencial de derechos que no puede ni debe ser
ignorado.
150. Cuando la recurrente invoca la libertad de trabajo, pareciera
omitir que tal derecho no es un atributo ilimitado o exento de
 restricciones sino que, como ocurre en el presente caso, necesita de
una regulacin que condicione sus eventuales excesos.
Alegatos finales de la empresa demandante
151. Al interponer el recurso de agravio constitucional, la recurrente
manifiesta que las instancias precedentes han realizado una
interpretacin incorrecta, fundamentalmente del Decreto Supremo
N. 05-95-MTC y del Decreto Supremo N. 040-2001-MTC,
atentndose de este modo contra el principio de legalidad, que
establece que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni
impedido de hacer lo que ella no prohbe y contra el principio de
reserva de ley, que condiciona la regulacin de los derechos
fundamentales slo al mbito de la ley.
152. El principio de legalidad constituye una autntica garanta
constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un
criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Social y
Democrtico de Derecho. La Constitucin lo consagra en su artculo
2, inciso 24, literal d), al establecer que Nadie ser procesado ni
condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est
previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca,
como infraccin punible; ni sancionado con pena no prevista en la
ley.
153. Sobre esta base, en la STC N. 0010-2002-AI/TC, el Tribunal
Constitucional ha establecido que el principio de legalidad exige no
slo que por ley se establezcan los delitos, sino tambin que las
conductas prohibidas estn claramente delimitadas por la ley,
prohibindose tanto la aplicacin por analoga, como tambin el uso
de clusulas generales e indeterminadas en la tipificacin de las
prohibiciones. A partir de esta consideracin del principio de
legalidad y sus implicancias en la estructuracin del derecho penal
moderno, tambin se ha establecido, en la STC N. 2050-2002-
AA/TC, [...] que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad,
entre otros, constituyen principios bsicos del derecho sancionador,
que no slo se aplican en el mbito del derecho penal, sino tambin
en el del derecho administrativo sancionador []. (Fundamento
Jurdico N. 8).
154. En la misma STC N. 2050-2002-AA/TC tambin se subray que
[...] no debe identificarse el principio de legalidad con el principio
de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24)
del artculo 2 de la Constitucin, se satisface cuando se cumple con
la previsin de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en
cambio, constituye la precisa definicin de la conducta que la ley
considera como falta [...]. El subprincipio de tipicidad o taxatividad
constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio
de legalidad respecto de los lmites que se imponen al legislador
penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que
definen sanciones, sean stas penales o administrativas, estn
redactadas con un nivel de precisin suficiente que permita
comprender sin dificultad lo que se est proscribiendo bajo amenaza
de sancin en una determinada disposicin legal.
155. En lo que al caso concreto se refiere, el artculo 2 del derogado
Cdigo de Trnsito y Seguridad Vial, Decreto Legislativo N. 420, del
4 de mayo de 1987, vigente a la fecha de constitucin de la empresa
recurrente, estableca que El trnsito de personas, animales y
vehculos en las vas de uso pblico es libre, pero est sujeto a la
intervencin y reglamentacin de las autoridades competentes,
para garanta y seguridad de los habitantes.
156. Asimismo, el artculo 78 de la misma norma dispona que No
deben circular los vehculos cuyas caractersticas y condiciones
atenten contra la seguridad de las personas, bienes y la propia carga
que transportan; mientras que el artculo 79 precisaba que Todo
vehculo de transporte de personas y de carga debe reunir las
condiciones bsicas de seguridad siguientes: a) Poseer parachoques
delantero y posterior conforme a las disposiciones que establece el
reglamento, o que su carrocera est construida en funcin de la
seguridad.
157. Por su parte, la vigente Ley General de Transporte Terrestre N.
27181, del 8 de octubre de 1999, dispone en su artculo 3 que La
accin estatal en materia de transporte terrestre se orienta a la
satisfaccin de las necesidades de los usuarios y al resguardo de sus
condiciones de seguridad y salud, as como la proteccin del
ambiente y la comunidad en su conjunto; asimismo, el numeral 4.3
 del artculo 4, establece que El Estado procura la proteccin de los
intereses de los usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las
personas y el resguardo del medio ambiente.
158. Conforme se aprecia de la normatividad antes reseada, en
materia de regulacin del transporte de pasajeros, el Estado cuenta
con un mayor campo de actuacin, dado que persigue la
preservacin de otros valores constitucionales, como lo son, en el
caso concreto, el cuidado de la salud, integridad fsica y seguridad de
los usuarios. As fluye de todas aquellas disposiciones regulatorias
del transporte terrestre de personas, cuyos objetivos constituyen un
parmetro bajo el cual se regula su ejercicio.
159. En tal sentido, resulta vlido que mediante normas de jerarqua
inferior a la Ley General de Transporte se disponga de medidas que
conduzcan o procuren la proteccin de tales objetivos, tanto ms
cuanto que dichas disposiciones tienden a optimizar los derechos a
la seguridad e integridad fsica de los usuarios.
160. As, las normas aludidas por la empresa recurrente en el
Fundamento N. 59, supra, no resultan violatorias del principio de
legalidad, pues tanto el derogado Cdigo de Trnsito y Seguridad
Vial, como la vigente Ley General de Transporte Terrestre
establecan, de modo suficientemente claro y preciso, no slo el
marco de actuacin, sino tambin las caractersticas y condiciones
bsicas de seguridad que deban reunir aquellos vehculos
destinados al transporte de pasajeros.
Consideraciones Finales : El compromiso del Estado con el derecho a la
vida
161. Conforme a lo expuesto en la STC N. 2945-2003-
AA/TC, actualmente, la nocin de Estado social y democrtico de
derecho concreta los postulados que tienden a asegurar el mnimo
de posibilidades que tornan digna la vida. La vida, entonces, ya no
puede entenderse tan solo como un lmite al ejercicio del poder, sino
fundamentalmente como un objetivo que gua la actuacin positiva
del Estado, el cual ahora se compromete a cumplir el encargo social
de garantizar, entre otros, el derecho a la vida y a la seguridad.
162. Nuestra Constitucin Poltica de 1993 ha determinado que la
defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado; la persona est consagrada
como un valor superior, y el Estado est obligado a protegerla. El
cumplimiento de este valor supremo supone la vigencia irrestricta
del derecho a la vida, pues este derecho constituye su proyeccin;
resulta el de mayor connotacin y se erige en el presupuesto
ontolgico para el goce de los dems derechos, ya que el ejercicio de
cualquier derecho, prerrogativa, facultad o poder no tiene sentido o
deviene intil ante la inexistencia de vida fsica de un titular al cual
puedan serle reconocidos tales derechos.
163. En anterior oportunidad STC N. 0318-1996-HC/TC el Tribunal
tambin ha sealado que la persona humana, por su dignidad, tiene
derechos naturales anteriores a la sociedad y al Estado, los cuales
han sido progresivamente reconocidos hasta hoy en su legislacin
positiva como derechos humanos de carcter universal, entre los
cuales el derecho a la vida resulta ser de primersimo orden e
importancia, y se halla protegido inclusive a travs de tratados sobre
derechos humanos que obligan al Per. Como es de verse, el
derecho a la vida es el primer derecho de la persona humana
reconocido por la Ley Fundamental; es, a decir de Enrique Bernales
Ballesteros, el centro de todos los valores y el supuesto bsico de la
existencia de un orden mnimo en la sociedad (La Constitucin de
1993 Anlisis Comparado; Lima, ICS Editores, 2a. Edicin, 1996, p.
88).
164. En el caso sub exmine, en el que se cuestiona la actividad estatal
en materia de transporte terrestre de personas, por haber expedido
el cuestionado Decreto Supremo N. 006-2004-MTC, queda claro
que, si la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad
son el fin supremo de la sociedad y del Estado, y la persona est
consagrada como un valor superior y, por ende, el Estado est
obligado a protegerla, el cumplimiento de este valor supremo
supone la vigencia irrestricta del derecho a la vida.
165. En tal sentido, si bien es cierto los individuos gozan de un amplio
mbito de libertad para actuar en el mercado, y tambin existe la
certeza de que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la
 sustancia, mantiene una funcin supervisora y correctiva o
reguladora, estimo que, ante los hechos que son de conocimiento de
la opinin pblica, respecto de los peligros que representa el servicio
de transporte de pasajeros en mnibus carrozados sobre chasis de
camin, y los innumerables accidentes ocurridos, en materia de
transporte el Estado dispone de un mayor campo de actuacin, en la
medida en que de por medio se encuentran otros valores
constitucionales superiores como la seguridad, la integridad y, por
ltimo, el derecho a la vida misma, el cual resulta ser de primersimo
orden e importancia, pues es el primer derecho de la persona
humana reconocido por la Ley Fundamental.
166. As, en el caso trado a esta sede, queda absolutamente claro, y
por ello es necesario reiterar, que no slo no se ha acreditado la
vulneracin de derecho constitucional alguno, sino que, conforme a
lo expuesto en los Fundamentos N.s 8 a 19, supra, el Estado puede
intervenir de manera excepcional en la vida econmica de los
particulares cuando la colectividad y los grupos sociales, a quienes
corresponde, en primer trmino, la labor de intervencin, no estn
en condiciones de hacerlo, a fin de garantizar otros bienes
constitucionales en el caso, la integridad, seguridad y la vida
misma que pueden ponerse en riesgo y de hecho, as ha
sucedido ante las imperfecciones del mercado, y respecto de los
cuales existe un mandato constitucional directo de promocin, en
tanto actividad, y de proteccin, en cuanto a la sociedad en general
se refiere. No debe perderse de vista, pues, que la actividad del
Estado en materia de transporte y trnsito terrestre se orienta a la
satisfaccin de las necesidades e intereses de los usuarios, y procura
el resguardo y cuidado de sus condiciones de seguridad y, por
ltimo, de la vida misma.
167. Y aunque ello no quiere decir, en modo alguno, que el Estado
pueda interferir arbitraria e injustificadamente en el mbito de
libertad reservado, en principio, a los agentes econmicos, es
justamente en virtud de dicho postulado que, como consecuencia de
la problemtica derivada de los mnibus ensamblados sobre chasis
de vehculos de carga, se constituy, en el ao 2003, una
Comisin ad hoc encargada de estudiar y proponer alternativas
 viables para solucionar tal situacin, la cual estuvo integrada por
representantes del emplazado Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, de las universidades Catlica del Per y Nacional de
Ingeniera, del Senati, de los propios gremios de transportistas, y
de la Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios.

168. Dicha Comisin determin segn fluye de la parte considerativa

del decreto supremo cuestionado que la utilizacin de un chasis de
camin para la fabricacin de un mnibus representa un alto riesgo
para la seguridad en perjuicio de los usuarios del transporte y los
propios transportistas, a lo que se agrega que no existe industria
automotriz que apruebe, acepte y garantice un producto partiendo
de la fabricacin preconcebida para un uso distinto, coincidiendo
adems la mayora de sus miembros en que tanto la prestacin del
servicio de transporte de pasajeros en este tipo de vehculos como la
actividad industrial del carrozado de mnibus en chasis
originalmente destinado al transporte de mercancas se encuentran
prohibidas por las normas vigentes. Por tales razones, se expidieron
normas conducentes a viabilizar las recomendaciones de la
Comisin, a fin de solucionar la problemtica derivada de mnibus
ensamblados sobre chasis de vehculos de carga sobre la base de las
conclusiones a las que se arrib.
169. As, precisamente el propio Decreto Supremo N. 006-2004-MTC,
su fecha 25 de febrero, dispuso el empadronamiento previa
inspeccin tcnica estructural ante una entidad certificadora
designada por la Direccin General de Circulacin Terrestre de
aquellos vehculos carrozados sobre chasis de camin, los cuales
podan permanecer en el servicio por el plazo recomendado en el
Certificado de Inspeccin Tcnica Estructural, el cual no poda
exceder de un ao.
170. El Estado, pues, no ha actuado ni arbitraria ni injustificadamente,
sino que, por el contrario, ante la problemtica presentada, que
pona en riesgo la seguridad de los usuarios, y las imperfecciones del
mercado y de los agentes econmicos, design previamente una
Comisin en la que incluso participaron los propios gremios de
 transportistas, dispuso la obligacin de pasar una inspeccin tcnica
estructural, y otorg un plazo prudencial para su permanencia en el
servicio. Tal actuacin justifica su intervencin en la medida en que,
por un lado, de por medio estn otros valores constitucionales, y, por
otro, su accionar en materia de transportes est orientado al
resguardo de las condiciones de seguridad de los usuarios, razones,
todas, por las cuales la demanda no puede ser estimada.

Por estos fundamentos, se debe declarar INFUNDADA la demanda de

amparo.
S.
ALVA ORLANDINI