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Captulo 18

Gestin Ambiental
y financiamiento en Bolivia

por Liliana Gonzlez

Uno de los temas de discusin que se destaca en la agenda de la comunidad


ambiental boliviana es el de encontrar soluciones que fortalezcan la gestin am-
biental a travs de mecanismos de inversin que contribuyan al desarrollo de un
sistema coherente de financiamiento, capaz de robustecer polticas pblicas de
desarrollo sostenible.

Este captulo aborda de manera no exhaustiva la gestin ambiental desde la pers-


pectiva de financiamiento, comprendiendo estimaciones presupuestarias y gasto
pblico realizados por el Estado Boliviano en el rea ambiental en los ltimos aos;
la descripcin de algunos instrumentos financieros y sus usos prcticos orienta-
dos al fortalecimiento de la gestin ambiental; el gasto privado como estudios de
caso y la inversin de las contribuciones de la cooperacin internacional en este
sector, promovidas por programas y proyectos de financiamiento.

Los recursos financieros que el pas destina al rea ambiental no se caracterizan


por competir en los primeros puestos de los presupuestos ministeriales ni de las in-
versiones nacionales. Ms por el contrario, la asignacin presupuestaria para los
recursos ambientales no es considerada de manera sectorial sino transversal a los
sectores productivos a nivel nacional y apenas alcanza a menos del 1% en rela-
cin a la inversin pblica total estimada en las ltimas gestiones.

El comportamiento de la inversin ambiental ha sido variado en los ltimos aos.


La programacin y ejecucin de inversin pblica entre las gestiones 1997 y 2000
present tendencias estacionarias, e incluso sostuvo reducciones en la inversin
durante 1998 debido a la conclusin de programas de desarrollo rural sostenible,
pero que volvieron a acrecentarse a partir del 2001 al 2005 por efectos de ciertos
sectores.

La ejecucin presupuestaria del rea ambiental por entidad refleja que las ma-
yores inversiones a partir del ao 2000 han sido realizadas principalmente por las
entidades descentralizadas como el Instituto de Reforma Agraria y el Servicio Na-
cional de Meteorologa, as como por las Prefecturas de Departamento, especfi-
camente en proyectos de saneamiento y titulacin de tierras, equipamiento, ca-
nalizacin de ros y programas de conservacin y proteccin de medio ambiente
ejecutados en Prefecturas.

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Presupuesto Ejecutado (En Millones de Dlares)
Sector: Medio Ambiente
Entidad ejecutora 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Adm. Central 9,50 3,50 9,50 8,50 12,40 11,30 13,10 4,00 6,20
Prefecturas 9,60 5,70 5,00 8,60 13,50 13,70 10,70 9,90 12,40
Municipios 1,10 1,20 0,80 2,20 1,60 3,20 2,70 7,10 1,90
Fondos 3,20 0,80 0,30 - - 1,60 - - -
Otros 3,90 0,20 8,20 5,60 6,80 1,30 8,90 8,90 15,00
Total MM $US 27,30 11,40 23,80 24,90 34,30 31,10 35,40 29,90 35,50
Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, 2006.

Por otra parte, los Gobiernos Municipales a partir de 1999 han experimentado un
crecimiento paulatino debido a la distribucin de recursos HIPC emergentes del
Dilogo Nacional. Por el contrario, los Fondos y la Administracin Central han teni-
do un decremento de las inversiones del sector; sin embargo, en trminos absolu-
tos los niveles de inversin son relativamente crecientes en las diferentes entidades
que ejecutan planes, programas y proyectos en el rea de manejo de recursos
naturales.

Tambin las Prefecturas Departamentales como consecuencia de la legislacin


vigente de los ltimos aos y los resultados de la Estrategia de Lucha Contra la Po-
breza, incrementaron sus inversiones en el rea ambiental. Los proyectos y progra-
mas estn relacionados con los logros de los Objetivos de Desarrollo del Milenio;
as como por la redefinicin de polticas ambientales que prioriza la gestin hacia
temas de productividad con uso sostenible y generacin de recursos y empleo.

En trminos porcentuales la inversin en el rea ambiental por departamento se


ha comportado hasta el 2005 de la siguiente manera:

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Presupuesto Ejecutado (en %)
Sector: Medio Ambiente
Departamento 1997 1998 1999 2000 2001 2003 2004 2005
Chuquisaca 0,60 2,20 2,50 2,70 6,10 2,10 5,30 8,60
La Paz 5,70 14,40 12,50 20,40 32,30 22,90 34,70 15,70
Cochabamba 8,40 13,40 4,20 10,40 8,50 5,30 9,10 8,10
Oruro 0,90 3,90 1,10 1,60 2,50 2,60 3,60 3,70
Potosi 0,50 6,20 5,60 4,70 4,10 7,30 4,90 10,80
Tarija 20,60 4,30 5,00 6,10 8,10 6,70 15,90 16,40
Santa Cruz 3,70 12,90 22,90 22,80 17,20 16,20 12,10 16,30
Beni 2,40 14,30 17,30 7,30 8,50 7,50 9,60 10,30
Pando 0,90 2,10 2,20 7,00 6,40 7,30 1,70 2,80
Nacional 56,30 26,30 26,70 17,00 6,30 22,10 3,10 7,30
Total (%) 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, 2006.

La ejecucin de los ltimos aos - a partir del 2001 - se encuentra en los departa-
mentos de la Paz, Santa Cruz, Cochabamba y Tarija, siendo regiones menos bene-
ficiadas los departamentos de Oruro, Pando, Beni y Chuquisaca. Este comporta-
miento se explica por efectos de mayor inversin en regiones con mayor recurso
propio y mayor acceso a financiamiento externo.

Por otra parte, la participacin porcentual de la ejecucin de inversin pblica en


el rea ambiental est fuertemente sustentada con recursos provenientes de la
cooperacin internacional, es decir con recursos externos, que varan alrededor
del 60% al 70% del total de la inversin pblica en el sector medio ambiente en
relacin a esta dependencia.

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Ejecucin Presupuestaria por Fuente de Recursos
Sector: Medio Ambiente
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
INTERNO 8,00 5,00 9,50 11,00 16,00 17,50 11,50 12,80 12,80
Recursos
nacionales
EXTERNO 19,80 6,00 15,00 14,50 17,00 13,50 21,00 16,00 23,00
Cooperacin
internacional

Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, 2006.

Comparacin Anual Ejecutada por Fuente de


Financiamiento
PERIODO I (1997 - 2000) 8,10 13,80
PERIODO II (2001 - 2005) 14,40 18,40
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Actualmente con recursos del Tesoro General de la Nacin, el Viceministerio de
Biodiversidad Recursos Forestales y Medio Ambiente, quien es la autoridad com-
petente en temas ambientales, participa con el 1,8% del presupuesto del Ministe-
rio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, existiendo una subejecucin presupues-
taria a nivel departamental y municipal.

En relacin a la implementacin de mecanismos o fondos de financiamiento na-


cionales para la gestin ambiental, el caso de aplicacin ms relevante es el R-
gimen Forestal, cuyo actor lder es la Superintendencia Forestal, como rgano re-
gulador, controlador y fiscalizador. Ha recaudado cerca de 70 millones de dlares
desde la puesta en vigencia del actual rgimen forestal, hace 10 aos55. Casi la
totalidad de estos ingresos provienen de los aportes por conceptos de patentes y
tarifas de regulacin forestal que han sido pagados por usuarios del bosque, per-
mitiendo un desarrollo significativo de la autosostenibilidad del modelo.

Sin embargo, el desafo mayor de este mecanismo se proyecta hacia el logro de


un mayor nivel de aplicacin efectivo, en buena medida debido a vacos de co-
ordinacin del sistema pblico descentralizado del gobierno, el relacionamiento
poco armnico con el sistema de Superintendencias establecido y la escasez de
recursos materiales y tcnicos para las operaciones de control y fiscalizacin del
bosque.

El rgimen forestal ha logrado democratizar el acceso a recursos forestales, permi-


tiendo que actores sociales de base cuenten con ms de 3 millones de hectreas
bajo manejo forestal sostenible. Este sector representa el 3% del PIB del pas y su
importancia radica en la generacin de empleo, particularmente rural, de ms
de 90 mil familias de manera directa y 160 mil con empleo derivado de la activi-
dad forestal. Se estima que el sector exporta 200 millones de dlares anualmente,
colocndose en el segundo lugar de exportaciones no tradicionales despus de
oleaginosas.

Un segundo mecanismo financiero que potencia la gestin ambiental promovien-


do la conservacin de biodiversidad es implementado a travs de la Fundacin
para el Desarrollo del Sistema Nacional de reas Protegidas (FUNDESNAP), creada
en un marco de organizacin privada sin fines de lucro, que a partir de 2001 se
propone contribuir a la sostenibilidad financiera y desarrollo integral del Sistema
Nacional de reas Protegidas mediante la canalizacin de recursos, gestin y ad-
ministracin eficiente en el marco de la poltica del SNAP.

FUNDESNAP en su corta vida institucional logr canalizar alrededor de 22,9 millo-


nes de dlares americanos contabilizados hasta el ao 2000, plantendose desa-
fos de sostenibilidad que van ms all de la canalizacin de recursos financieros y
que incluyen criterios de sostenibilidad social y poltica. La multiplicidad de actores
que intervienen en la gestin de un rea protegida - y en la suma e interrelacin
que conforma el sistema nacional - promueve de manera natural la necesidad de
construir bases de co-financiamiento y corresponsabilidad de gestin que orien-
ten la poltica de sostenibilidad del SNAP de este proceso.

El Sistema Nacional de reas Protegidas es financiado con recursos provenien-


tes de cooperacin internacional en un 95%; 3% es generado por aporte propio,
proviniendo estos recursos del sistema de cobros por servicios ambientales relacio-
nados con el sector de turismo en reas de alto ingreso, y el 2% restante proviene
del Tesoro General de la Nacin. En este escenario el FUNDESNAP se constituye de

55 La Cmara Forestal Boliviana estima que al menos el 50% de estas recaudaciones han sido
distribuidas en ms de 123 municipios y 8 prefecturas coadyuvando en las tareas relaciona-
das con el sector forestal. 629
manera slida en el brazo financiero del sistema de reas protegidas por su lide-
razgo en la canalizacin de recursos financieros y no financieros.

Los recursos provenientes de la Cooperacin Internacional, constituyen una de las


fuentes ms importantes de recursos destinados a fortalecer la gestin ambiental
a nivel nacional. La provisin de estos recursos es dada en el marco de la estruc-
tura administrativa y de gestin pblica descentralizada mediante mecanismos
diversos y arreglos institucionales de cooperacin con actores pblicos y sociales,
orientados a financiar programas estratgicos definidos a nivel nacional, depar-
tamental y local.

Las contribuciones de los donantes a la gestin ambiental alimentan con recursos


financieros y de asistencia tcnica reas de trabajo relacionadas con la conserva-
cin y uso de biodiversidad; contribuyen al desarrollo del sector forestal; apoyan
la gestin de sistemas hdricos mediante enfoques de manejo de cuencas; se en-
focan en temas relacionados con la gestin de calidad ambiental; y en iniciativas
para enfrentar los efectos del cambio climtico, siendo estas reas reconocidas
como las de mayor concentracin, entre otras existentes.

De acuerdo a estimaciones de las diferentes agencias de cooperacin bilateral


y multilateral, se aprecia la previsin de compromisos totales de alrededor de 330
millones de dlares americanos estimados entre el 2006 y el 2010, bajo la siguiente
estructura sectorial o temtica:

Fuente: Construccin propia sobre la base de informacin de las agencias de cooperacin en el marco del Grupo
de Cooperacin Internacional en Medio Ambiente, 2008.

Los recursos provenientes de las agencias de cooperacin internacional se ob-


servan a partir de cuatro grandes grupos de donantes. As, se consideran recursos
provenientes de las instituciones multilaterales, conformadas por los Bancos de
Desarrollo y otras instituciones que cuentan con una organizacin administrativa
independiente; de los fondos provenientes de las agencias de cooperacin bila-
teral, compuestas por los pases amigos que estn presentes en Bolivia; del apoyo
de las organizaciones del Sistema de Naciones Unidas para el Desarrollo; y de la
asistencia de los pases miembros de la cooperacin tcnica entre pases en de-
630 sarrollo.
Cada una de las Agencias de Cooperacin ofrece su contribucin o apoyo, ya
sea financiero o tcnico, a travs de los diferentes sectores productivos y sociales,
aportando de manera significativa a la gestin ambiental mediante programas
y proyectos de cooperacin en relacin a las inversiones provenientes de fondos
propios o pblicos del pas.
Una forma de contribucin de los donantes a la gestin ambiental se aprecia de
manera bilateral mediante acuerdos de cooperacin entre partes, de manera di-
recta al gobierno y tambin mediante la concurrencia de actores sociales. Asimis-
mo, es ofrecida con una tendencia a incrementarse en los ltimos aos mediante
mecanismos de canastas de fondos, conformadas entre pases donantes euro-
peos, cuyo desafo mayor es el logro de una cooperacin armonizada que res-
ponda en lineamientos con la poltica nacional y a nivel programtico.

Entre las agencias de cooperacin que se destacan por el volumen de su contri-


bucin se encuentran los Pases Bajos, Dinamarca, Suecia, Alemania, Noruega, la
Comisin Europea. Otras agencias como USAID, GTZ, COSUDE, JICA aportan con
recursos financieros y no financieros de manera significativa. El Banco Mundial,
el BID y la CAF lo hacen a travs de programas estratgicos y lneas de crdito
particulares.

Pese a no contar con estimaciones del gasto ambiental por parte de los actores
privados, es posible sin embargo, dar cuenta de estudios de caso en sectores y
empresas sobre los que es posible acceder a informacin. En cuanto a las activi-
dades desarrolladas por las empresas privadas, la principal novedad es la crecien-
te orientacin hacia medidas preventivas, en cuya visin aparentemente aumen-
t la certificacin de los sistemas de gestin ambiental aun en contexto de crisis.

Para estas empresas, las motivaciones para considerar factores ambientales en


sus intervenciones, si bien es dada por la presin regulatoria, muchas de ellas de-
claran que buscan mejorar la imagen corporativa a travs del desarrollo de su
gestin ambiental.

Utilizan enfoques de responsabilidad social y seguridad laboral como conceptos


que todava tmidamente son desarrollados o incluidos en sus costos de produc-
cin. PETROBRAS por ejemplo, de manera pblica expresa su apoyo a la ejecu-
cin de proyectos a favor de comunidades cercanas a sus reas de trabajo, pre-
supuestando en los ltimos aos contribuciones de alrededor de 3,1 millones de
dlares para respaldar y financiar emprendimientos en las reas de educacin,
salud y saneamiento bsico, deporte, cultura y medio ambiente, entre otras.

La actividad petrolera, como cualquier otra que genera impacto ambiental con-
siderable, est obligada por ley a invertir recursos en estudios de evaluacin de
impacto ambiental, as como a desarrollar procesos de consulta pblica y estra-
tegias de mitigacin, pero que sin embargo en la prctica se constituyen todava
en procesos incipientes, donde la aplicacin de instrumentos orientadores de las
polticas pblicas de fiscalizacin y control deben fortalecerse y concretarse.

La informacin recogida, sin pretender ser absoluta del tema, nos lleva a entender
que pese a que el pas reconoce, en sus mltiples estrategias y planes de desarro-
llo, la potencialidad estratgica boliviana en relacin a su posesin de los recursos
naturales renovables y no renovables y la indiscutible ventaja comparativa en la
que nos coloca este hecho a nivel de otros pases, todava nos queda un enorme
camino por recorrer antes de poder afirmar que la gestin ambiental es una polti-
ca pblica claramente fortalecida y que los recursos ambientales, por el grado de
la consideracin presupuestaria, significan un sector estratgico de la economa
boliviana. La inversin de recursos financieros destinados a consolidar la gestin
ambiental es un desafo y una tarea pendiente. 631