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A CONSTRUO DA DEMOCRACIA

REGIONAL NO PROCESSO DE INTEGRAO


DESENVOLVIDO NO MERCOSUL

THE CONSTRUCTION OF REGIONAL


DEMOCRACY IN THE PROCESS OF DEVELOPED
INTEGRATION IN MERCOSUR12

Antnio Carlos Ribeiro*


Mayra Thas Silva Andrade**

RESUMO

No presente trabalho, analisou-se em que medida o Parlamento do Mer-


cosul (Parlasul) e as outras instituies do Mercosul favorecem a repre-
sentao das demandas dos diversos atores afetados pelo bloco (Estados
nacionais, cidades, provncias, grupos sociais etc.), constituindo, assim,
um passo importante no processo de harmonizao legislativa em favor
da regionalizao integracionista. Realizou-se um trabalho pela metodo-
logia descritivo-analtica dos documentos oficiais emitidos pelo Mercosul
a respeito de suas atividades de integrao regional relacionadas efeti-
vao da democracia regional emergente, com o auxlio da bibliografia
especializada. Ao final, verificou-se a aplicao de princpios formadores
do Direito de Integrao Regional no Bloco Sul-Americano. Entretanto,
ainda faz-se necessria a sua consolidao para que o arranjo institucio-
nal democrtico, em desenvolvimento, ganhe mais fora.
Palavras-chave: Integrao regional; Parlasul; Democracia; Mercosul.

* Professor de Cincia Poltica na Universidade Federal de Alfenas MG e Mestre em Cincia


Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais UFMG. Atualmente, aluno do Douto-
rado em Sociologia da UFMG e Pesquisador do Grupo Interdisciplinar de Pesquisa em Anlise
de Redes Sociais, GIARS-UFMG. Correspondncia para/Correspondence to: Rua Gabriel Mon-
teiro da Silva, 700, Bairro: Centro, Alfenas/MG, CEP: 37130-000. E-mail: antonilos@gmail.
com. Telefone: (35) 99853-8685.
** Professora da Universidade Federal de Alfenas MG e Mestre em Direito Internacional pela
PUC Minas e Especialista em Estudos Diplomticos. Atualmente, aluna do Doutorado em
Direito Internacional pela PUC Minas. Correspondncia para/Correspondence to: Rua Alto
Guandu, 173, Bairro: So Paulo, Belo Horizonte/MG, CEP: 31910-230. E-mail: mayrathais@
gmail.com. Telefone: (31) 99426-7422.

Rev. Fac. Dir. Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 31, n. 1: 9-34, jan./jun. 2015
Antnio Carlos Ribeiro / Mayra Thas Silva Andrade

ABSTRACT
In this paper, we analyzed how far the Mercosur Parliament (Parlasul)
and the other Mercosur institutions favor the representation of the de-
mands of the various actors affected by the block (national states, cities,
provinces, social groups, etc.), constituting, so, an important step in the
legislative alignment in favor of integrationist regionalization. There was
a work by descriptive and analytical methodology of official documents
issued by Mercosur about their regional integration activities related to
the performance of the emerging regional democracy, with the help of
professional literature. In the end it was found the application of trainers
principles of the rule of Regional Integration in the South American
block. However, still it is necessary to its consolidation for the democra-
tic institutional arrangement in development, get more strength.
Keywords: Law of regional integration; Parlasul; Democracy; Mercosur.

INTRODUO

As alianas e negociaes realizadas entre Estados desenvolvem-se a partir


de necessidades, entre elas, o interesse de expandir e/ou proteger seu territrio,
seu regime poltico, sua economia e sua cultura. Diversos atores sujeitos de Di-
reito e do sistema internacional tornaram-se responsveis pelo dinamismo, ao
10 redor do mundo, capaz de possibilitar o conhecimento de valores plurais, culti-
vados e tutelados juridicamente por Estados distintos. O fenmeno da globali-
zao levou formao de redes de dilogos polticos, econmicos, sociais e
culturais entre Estados e, por conseguinte, ao desenvolvimento da proposta de
integrao entre regies internacionais. Enxergou-se a a oportunidade de for-
talecer posies individuais e construir uma cooperao regional em que todos
sempre tero algo a ganhar.
Nesse contexto, para alm das normas fundamentais que regem os Estados,
ganha relevncia a regulamentao pelo Direito Internacional, baseada na adeso
voluntria de institutos normativos (tratados, acordos, protocolos) junto ao
compromisso em cumpri-los conforme o princpio da boa-f entre os Estados-
-membros. Especificamente, as normativas desenvolvidas com a finalidade de
regular os processos de integrao locais. Destarte, as atividades estabelecidas
em territrio incomum so reguladas pela instituio de regras e princpios es-
pecficos, visto que ocorre a estruturao de uma ordem internacional formada
por Estados que compem blocos de integrao regionais, sendo estes reconhe-
cidos juridicamente como organismos internacionais, institudos para promover
a cooperao e unio jurdico-poltica de seus integrantes, sejam eles Estados,
unidades subnacionais (cidades), pessoas fsicas ou jurdicas.
O Direito de Integrao Regional entre Estados caracteriza-se pela coope-
rao entre os membros, feita por etapas, cujas relaes econmicas, polticas e

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sociais se estreitam, tendo como momento e formalidade mxima de integrao


a institucionalizao do direito comum aos governos parceiros. No caso do blo-
co de integrao regional Mercosul, essa institucionalizao pode ser observada
nos rgos criados para exercer as atividades regulamentares de cunho adminis-
trativo, jurdico e de proposies normativas (Conselho do Mercado Comum,
Grupo do Mercado Comum e o Tribunal Permanente de Reviso, por exemplo).
A criao de um Parlamento regional no mbito do Mercosul (Parlasul) repre-
sentou o maior avano, pois, pretendeu-se um espao permanente de discusso
e representao dos interesses dos membros do bloco no seu processo de institu-
cionalizao. Alm disso, o Parlasul tendeu a reforar os aspectos democrticos
do Mercosul para a participao de novos atores na poltica de integrao local,
j que, para alm dos Estados-membros, os cidados e entidades subnacionais
poderiam se tornar atores das relaes integracionistas na regio.

A DEMOCRACIA NO MUNDO CONTEMPORNEO

Criada pelos gregos no sculo 5, somente aps a Segunda Guerra Mundial a


democracia se estabeleceu como nica forma de governo desejvel. Entretanto, essa
vitria do regime democrtico se deu custa de uma noo restrita da participao
social. As concepes elitistas da democracia tornaram-se hegemnica apontando
que o espao para participao do povo no poder nas sociedades modernas deveria
ater-se ao momento do processo eleitoral para a formao de governos. 11
Dessa perspectiva, a democracia foi concebida como a competio organi-
zada entre elites que lutam pelo direito de decidir em nome do corpo poltico,
abandonando a questo anterior de como tornar possvel o exerccio do poder
pelo povo1. Esse regime passou a ser visto como um procedimento para a forma-
o dos governos e a discusso mais ampla sobre o regime democrtico passou
a ser guiado pela busca das condies que tornavam o regime possvel e estvel.
Essa concepo restrita da democracia ofereceu importantes contribuies
no sentido de mostrar as transformaes nas sociedades modernas que inviabi-
lizavam a implementao do modelo grego. Todavia, os autores catalogados como
pertencentes teoria crtica da democracia apontaram os limites da definio
elitista da democracia e ressaltaram a necessidade de aprofundar tal concepo2.

1
Esta perspectiva tem seu principal expoente em SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialis-
mo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1984. Veja tambm: BOBBIO, Norberto. O futuro da
democracia. So Paulo: Paz e Terra, 1986 e SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisi-
tada. So Paulo: tica, 1994.
2
Entre esses autores, podemos listar: HABERMAS, Jrgen. Between facts and norms. Cam
bridge: MIT Press, 1995; BOHMAN, James. Public deliberation: pluralism, complexity, and
democracy. Cambridge: MIT Press, 2000 e COHEN, Joshua. Deliberation and democratic
legitimacy. In: BOHMAN; REHG (Eds.). Essays on reason and politics deliberative democracy.
Cambridge: MIT Press, 1997.

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Colocando novamente em primeiro plano a dimenso normativa do debate


sobre a democracia, esses tericos passaram a questionar o alcance do mecanis-
mo eleitoral na representao de agendas e identidades especficas e como o
nico mecanismo de autorizao e controle nas democracias contemporneas.
Assim, argumentaram em favor de outro processo de legitimao das decises
democrticas, o qual deveria ser fundamentado na troca de razes de modo a
que se chegue a um resultado que atenda a todos que participam do processo de
discusso3.
Sob o prisma da teoria crtica, a ideia de participao dos cidados em um
discurso racional voltado para a formao de normas-aes torna-se a base que
legitima o processo de construo do pluralismo poltico, no qual o exerccio do
poder emana dos mtodos de argumentao, mobilizao social e participao
coletiva da sociedade envolvida. Os argumentos levantados pela teoria crtica da
democracia influenciaram a criao de novos arranjos institucionais a fim de
estruturar as condies para o exerccio de uma democracia ampliada.
Isso significou a criao de espaos pblicos onde se podem problematizar
o planejamento, a implementao e a fiscalizao das polticas pblicas e, assim,
permitir aos indivduos questionar sua excluso das aes governamentais. O
discurso em torno da democracia passou a ser guiado pela busca de mecanismos
institucionais e procedimentos que favoreceriam o aperfeioamento da demo-
12 cracia em direo ao ideal de uma comunidade poltica em que todos pudessem
participar da tomada de decises4.
Embora essa discusso, em alguns momentos, tenha levado a uma falsa
oposio entre esses dois principais elementos da democracia no mundo contem-
porneo: atualmente, inegvel a complementaridade entre a representao e a
participao, dois mecanismos que tornam a ordem democrtica possvel em
nossas sociedades. As instituies democrticas de nossa poca esto estrutura-
das e valorizam tanto a dimenso vertical (a representao) quanto a dimenso
horizontal (a participao) do edifcio democrtico5.
Desse ponto de vista, a democracia pode ser concebida como o melhor
instrumento para apresentao, discusso e soluo de demandas culturais, so-
ciais, econmicas e poltica na relao intra e entre sociedades polticas. O arca-
bouo institucional da democracia contempornea vem se desenvolvendo tanto

3
Para uma comparao sistemtica entre as duas perspectivas de democracia, veja: RIBEIRO,
Antnio Carlos. Teoria democrtica entre a perspectiva elitista e a teoria crtica. Revista Inter-
sees, v. 12, n. 2, p. 408-425, dez. 2010.
4
SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Introduo: Para ampliar o cnone
democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a democracia: os cami-
nhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, p. 39-83, 2002.
5
SARTORI, 1994.

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do ponto de vista local, passando pelos municpios, provncias, estados at al-


canar o mbito do governo federal, quanto do ponto de vista da integrao re-
gional, em que se destaca o surgimento dos parlamentos internacionais no
contexto da integrao em diferentes regies do globo6, bem como a criao de
outras instituies formais supranacionais7 e as redes de articulao entre atores
da sociedade civil no contexto da integrao regional8 e que pressionam por mais
espao de participao no territrio em processo de integrao.
Entende-se que as instituies democrticas, independentemente do nvel
em que se constituem (local, nacional, internacional), devem responder s pres-
ses por mais participao e por uma representao mais representativa, no
sentido de incorporar cada vez mais os interesses dos grupos que esto fora do
processo poltico da integrao regional9.
Nesse passo, percebemos que o Mercosul se insere em um contexto forte-
mente democrtico e como resultado exige a criao de um arcabouo institu-
cional to democrtico quanto a estrutura poltico-normativa que se desenvolveu,
em intensidades diferentes, na maior parte de seus Estados-membros. O dilogo
do bloco com a democracia ser analisado no prximo tpico.

OS DESAFIOS DA INTEGRAO REGIONAL DEMOCRTICA

Em meados do sculo XX, aps a Segunda Guerra Mundial, a Organizao 13


das Naes Unidas (ONU) foi criada e se mobilizou em favor dos direitos difusos10,
que dizem respeito a toda coletividade, em numa tentativa de recuperar a digni-
dade da pessoa humana11, que havia sido violada em meio aos conflitos tnico-
-culturais e, principalmente, poltico-econmicos do perodo das Guerras
Mundiais.

6
A ttulo de exemplo, tm-se os Parlamentos do Mercosul, o Andino, o Centro-Americano, o
Latino-Americano e o Europeu.
7
A Unio Europeia o bloco que contm as poucas instituies supranacionais do mundo:
Comisso Europeia da Unio Europeia e a Corte Europeia de Justia da Unio Europeia.
8
Podemos citar, por exemplo, o caso das Mercocidades. Para uma anlise detalhada da rede
Mercocidades, veja: ANDRADE, Mayra Thas Silva; RIBEIRO, Antnio Carlos. A rede de mer-
cocidades: a participao dos atores locais na integrao regional sul-americana. In: XXIX
Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa, Santiago. Crisis y Emergencias So-
ciales en Amrica Latina, 2013. Outros exemplos so a Unio Internacional das Cidades Locais
(IULA), Cities Alliance (uma parceria global) e a Eurocities (com atuao na Europa).
9
Embora este ainda seja um ponto de dissenso na literatura, expressamos aqui a posio dos
autores deste artigo.
10
Segundo Kildare Carvalho os direitos difusos so aqueles cujo exerccio cabe a uma pluralidade
de sujeitos, e no a cada indivduo isoladamente. cf: CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito
constitucional. 15. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
11
Explica Kildare Carvalho, 2009, que a dignidade da pessoa humana o valor do homem em
sua dimenso de liberdade.

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A partir da nova ordem internacional, as relaes internacionais se tornaram


mais dinmicas, favorecendo o debate e a integrao, rede de Estados, propor-
cionando a criao de instrumentos normativos e valores comuns entre os acor-
dantes, como forma de superao das adversidades socioeconmicas, alm de
impulsionar a expanso tanto interna de cada pas quanto externa no mbito da
sociedade internacional e que, ao mesmo tempo, garanta a representao de
demandas dos grupos minoritrios12.
Para regular e harmonizar as relaes entre os Estados interdependentes,
pode-se ter a regncia do Direito Internacional, Direito de Integrao Regional
e Direito Comunitrio, observadas as particularidades de cada ramo. O Direito
Internacional baseia-se na adeso voluntria de institutos normativos (tratados,
acordos, protocolos) junto ao compromisso em cumpri-los conforme o princpio
da boa-f entre os Estados-membros, sendo os sujeitos transgressores dessa ordem
punidos conforme o sistema de segurana coletiva da ONU ou pelos Tribunais
Internacionais13.
O Direito de Integrao Regional vislumbrado por Estados que firmam
tratados entre si para promover reas de preferncia tarifrias; de livre-comrcio;
unio aduaneira ou mercado comum. Ou seja, desde a etapa inicial de integrao
econmica, passando pela formao de uma pauta aduaneira comum at a etapa
de liberao do mercado em que os trabalhadores, mercadorias e servios das
14 sociedades envolvidas circulam livremente. Insta salientar que as etapas no so
obrigatrias, pois cabe aos Estados estabelecerem os objetivos de integrao re-
gional que pretendem traar e o grau de interdependncia entre si14.
Nesse passo, no Direito de Integrao Regional, forma-se um organismo
intergovernamental no qual os Estados-mnembros conservam sua autonomia
plenamente, de forma que os tratados e convenes por eles celebrados no podem
impor de maneira direta queles qualquer forma de submisso a outro rgo no
mbito do bloco15.
Quando h, na integrao regional, o processo de unificao, coordena-
o e execuo de macropolticas comuns, com a formao da Unio Econ-
mica Completa, institui-se o Direito Comunitrio que detm primazia sobre
o Direito domstico, por ter aplicabilidade imediata e efeito direto nos mem-
bros, pois, aquele elaborado por instituies supranacionais do bloco, cria-

12
SOARES, Mario Lcio Quinto. Teoria geral da cidadania em suas expresses clssicas para-
digma greco-romano e medieval. Dissertao de Mestrado. Belo Horizonte, Faculdade de Di-
reito da UFMG, 1995.
13
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002.
14
JO, Hee Moon. Introduo ao direito internacional. So Paulo: LTr, 2008.
15
FARIA, Adriana Spagnol de. Soberania popular e a supranacionalidade no Mercosul. Disserta-
o de Mestrado. Belo Horizonte, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, 2004.

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das por este para atuar de forma autnoma compartilhando a sua soberania
junto aos Estados de modo a harmonizar e democratizar as relaes comuni-
trias existentes16.
Os Estados que aderem ao sistema comunitrio, cujas principais caracters-
ticas encontram-se na Unio Europeia (UE), seguem os princpios de cooperao
e solidariedade que, conforme Mello17, um dos propsitos da ONU, formaliza-
do no artigo 1 de sua Carta, e essa integrao tambm um dos princpios ga-
rantidos pela Carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em seu ca-
ptulo segundo18.
Os conceitos de supranacionalidade e de organismo intergovernamental
tambm so peculiares ao Direito Comunitrio. O primeiro parte dos seus
mecanismos de integrao, tendo como base o reconhecimento pelos Estados
dessa supranacionalidade, que consiste na existncia de valores ou interesses
comuns, estrutura institucional posta a servio dos objetivos comuns e autono-
mia. No que se refere ao conceito de organismo intergovernamental, os Estados-
-membros conservam sua autonomia plenamente, de forma que os tratados e
convenes por eles celebrados no podem impor aos Estados-membros qualquer
forma de submisso a outro rgo19.
Ainda que na dcada de 90 do sculo passado, os Estados da Amrica do Sul
apresentassem instabilidade poltica pelo processo de redemocratizao20, teve
incio seu processo de integrao regional concomitantemente s mudanas 15
polticas, crises econmicas e sociais, mas em um contexto em que esses Estados
comeavam a firmar compromisso com a democracia.

16
JO, 2008.
17
MELLO, 2002.
18
Artigo 1. Os propsitos das Naes Unidas so: 1. Manter a paz e a segurana internacionais e,
para esse fim: tomar, coletivamente, medidas efetivas para evitar ameaas paz e reprimir os
atos de agresso ou outra qualquer ruptura da paz e chegar, por meios pacficos e de conformi-
dade com os princpios da justia e do direito internacional, a um ajuste ou soluo das con-
trovrsias ou situaes que possam levar a uma perturbao da paz; 2. Desenvolver relaes
amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio de igualdade de direitos e de au-
todeterminao dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz uni-
versal; 3. Conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais
de carter econmico, social, cultural ou humanitrio, e para promover e estimular o respeito
aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo,
lngua ou religio; e 4. Ser um centro destinado a harmonizar a ao das naes para a conse-
cuo desses objetivos comuns.

Cf. BRASIL. Decreto n. 19.841 de 22 de outubro de 1945. Promulga a Carta das Naes Unidas.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1930-1949/d19841.htm>. Acesso
em: 15 jul. 2015.
19
FARIA, 2004.
20
Neste perodo houve a realizao por parte dos Estados de prticas nacionalistas e por vezes
protecionistas em razo do seu dficit econmico-financeiro frente s prticas liberais dos
pases centrais.

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A cooperao entre Estados que se unem a fim de possibilitar a melhoria


das condies econmicas, sociais e polticas de sua populao favorecida nos
governos democrticos em que as liberdades esto asseguradas por um Estado
de Direito. As ditaduras e autocracias so inadequadas para a formao de
blocos de livre troca comercial, cultural e social, pois as relaes de dilogo
devem estar abertas para que as demandas da sociedade civil alcancem os go-
vernantes que devem responder com a feitura de polticas pblicas no mbito
local, bem como regional. medida que a democracia se estabelece e consoli-
da-se internamente, a demanda por participao e representao reflete-se no
processo de integrao.
Segundo Keohane21, a democracia facilita as transaes cooperativas na
integrao regional por prever a reduo do grau de incerteza dos pases em re-
lao aos demais, assim, os Estados agem de modo a criar uma estrutura insti-
tucionalizada em que os atores atuam conforme as regras internas estabelecidas
no mbito do bloco.
A integrao regional pautada pelo princpio da proteo dos direitos
fundamentais, segundo o qual, os direitos fundamentais, garantidos pelas Cons-
tituies nacionais dos Estados-membros de um bloco de integrao regional e
comunitria, sero protegidos, pois o bloco dever respeitar os direitos essenciais
para uma vida digna dos sujeitos tutelados pelos Estados e suas instituies, sejam
16 elas nacionais, internacionais, regionais ou comunitrias22.
Observa-se a defesa dos direitos fundamentais por Canado Trindade:

[O] denominador comum [da agenda mundial] tem sido a ateno es-
pecial s condies de vida da populao (particularmente dos grupos
vulnerveis, em necessidade especial de proteo), da resultando o
reconhecimento universal da necessidade de situar os seres humanos de
modo definitivo no centro de todo processo de desenvolvimento23.

No mesmo sentido, tem-se a defesa da democracia em carter global con-


forme a Resoluo n. 46 de 2002 do atual Conselho de Direitos Humanos da
ONU, que dispe sobre os principais institutos da democracia como o respeito
pelos direitos humanos e liberdades fundamentais; liberdade de associao; li-
berdade de expresso e opinio; acesso ao poder de acordo com o estado de di-
reito; eleies livres, justas, secretas e peridicas como expresso da vontade dos
indivduos; sistema pluralista de partidos polticos e organizaes; separao de

21
KEOHANE, Robert O; NYE, Joseph S.Power and interdependence. Boston: Scott, Foresman
and Company, 1989.
22
JO, 2008.
23
TRINDADE, Antnio Augusto Canado. A humanizao do direito internacional. Belo Hori-
zonte: Del Rey, 2006, p. 111.

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poderes; independncia do judicirio; transparncia e responsabilidade na ad-


ministrao pblica; e mdia livre, plural e independente24.
A busca pelo aperfeioamento democrtico tem levado, no mbito local,
diminuio dos efeitos da crise de representao e possibilidade de uma maior
accountability (controle por parte dos cidados sobre os atos do governo) me-
dida que vem incorporando atores que antes eram excludos do processo deci-
srio25. Os fruns, conferncias, conselhos, comisses, audincias pblicas entre
outras instituies que do democracia feies mais intensas nos Estados-
-membros do Mercosul comearam a servir de modelo e a ser incorporados no
arcabouo institucional do bloco como o caso, por exemplo, da Cpula do
Mercosul Social e Participativo.
O tema da democracia coloca-se com fora para a integrao regional.
Considerando o caso do Mercosul, a literatura tem apontado a falta de democra-
cia nas decises do bloco. Questiona-se o dficit representativo e participativo
no bloco. Atenta-se para a incorporao dos atores afetados pelas decises toma-
das. Em uma integrao regional democrtica, espera-se que no s os chefes de
Estado e seus governos sejam incorporados no processo, pois, ainda que tais
atores gozem de uma legitimidade para representar os cidados de seus pases, a
integrao democrtica preza pela incorporao de outros atores polticos que
fazem parte do bloco. Assim, a institucionalidade democrtica do bloco deve
garantir a representao dos interesses e mesmo a participao dos entes subna- 17
cionais (estados, provncias, municpios e cidades), dos movimentos sociais,
grupos de interesses, sindicatos e do cidado comum26.

24
MENEZES, Fabiano L. de. A democracia e o direito internacional: em busca do reconheci-
mento do direito regional americano e da consolidao da democracia na Amrica Latina. In:
MENEZES, Wagner (Coord.). Estudos de direito internacional: Anais do 9 Congresso Brasi-
leiro de Direito Internacional, v. XXI. Curitiba: Juru, p. 336-346, 2011.
25
ALBUQUERQUE, Maria. C. A. Participao e controle da sociedade sobre polticas sociais no
Cone Sul. In: DAGNINO, E.; TATAGIBA, L. Democracia, sociedade civil e participao. Chape-
c/SC: Argos, 2007. RIBEIRO, Antnio Carlos. Controle pblico no Conselho Municipal da
Juventude em Belo Horizonte. Revista Habitus, v. 7, 2009. SANTOS; AVRITZER, 2002.

TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas. In:
DAGNINO, E. Sociedade civil e espao pblico no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
26
MARIANO, Karina L. Parlamento do Mercosul: mudana ou continuidade? Relatrio de pes-
quisa financiada pelo CNPq. Araraquara: Faculdade de Cincias e Letras Unesp, 2011b.
DRUMMOND, Maria Claudia. A democracia desconstruda. O dficit democrtico nas rela-
es internacionais e os parlamentos da integrao. Braslia: Senado Federal (Coleo de Te-
ses, Dissertaes, Monografias de Servidores do Senado Federal), 2010. MEDEIROS, Marcelo
de Almeida; LEITO, Natlia. A questo da representao no Mercosul: os casos do Parlasul e
do FCCR. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 18, n. 37, p. 31-57, out. 2010. GUERRA,
Sidney Cesar Silva. Os desafios integrao regional no mbito do Mercosul. Revista de Direito
da UnigranRio, v. 3, p. 1-26, 2009. MALAMUD, A.; SOUZA, L. Parlamentos supranacionais na
Europa e na Amrica Latina: entre o fortalecimento e a irrelevncia. Contexto Internacional,
Rio de Janeiro, v. 27, n. 2, p. 369-409, 2005.

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Antnio Carlos Ribeiro / Mayra Thas Silva Andrade

A crise de representao poltica somente pode ser superada pela articulao


e mobilizao em favor da cidadania e, assim, promover o dilogo entre repre-
sentao e participao, como nos mecanismos de incluso da sociedade em
fruns, comisses, conselhos e grupos de presso capazes de exigir polticas
pblicas para a reduo das desigualdades sociais existentes. O fluxo de comu-
nicao e aproximao entre governantes e governados, tanto no mbito nacional
quanto regional, aumentar de modo que as demandas locais sejam encaminha-
das aos atores que devem decidir. Ser analisado, a seguir, o caso do Mercosul.

O MERCOSUL E AS SUAS INSTITUIES

O Mercosul foi criado em 26 de maro de 1991 pela assinatura do Tratado


de Assuno (TA). Sua composio feita por Estados-membros, os oficiais como
Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela27 e os Estados associados (que
apenas participam da zona de livre comrcio do bloco), como Chile, Bolvia,
Peru, Colmbia, Equador, Guiana e Suriname. Por meio da criao do Mercosul,
os governos viram a possibilidade de soluo das suas necessidades econmicas
e polticas, bem como a ampliao dos mercados nacionais pelo aproveitamento
pleno dos seus recursos disponveis, a preservao ambiental, melhora das relaes
entre os Estados e coordenao de polticas macroeconmicas, ou seja, realizar
transaes de investimentos globais para o bloco28.
18
Os objetivos registrados no Tratado de Assuno so29 a livre circulao de
bens, servios e fatores produtivos pela eliminao dos direitos alfandegrios e
restries no tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra equiva-
lente; o estabelecimento de uma tarifa externa comum (TEC); a adoo de pol-
ticas comerciais junto a terceiros Estados; a coordenao de polticas macroeco-
nmicas e setoriais (agrcola industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais,
comunicao e outras acordadas) entre os Estados-membros quanto ao comrcio
exterior para assegurar condies adequadas de concorrncia entre os membros
do Mercosul, alm de harmonizao legislativa nas reas pertinentes com vistas
a fortalecer o desenvolvimento da integrao regional; e reciprocidade de direitos

27
Ressalta-se que a Venezuela constava como membro associado em 2006 e, desde ento, aguar-
dava apenas a aprovao do Paraguai para ser membro oficial, assim, com a suspenso do Pa-
raguai do Mercosul, em 2012, tornou-se membro oficial em agosto daquele ano. Isso porque,
pelas declaraes dos demais Estados-membros, houve um golpe poltico poca para depor
o Presidente paraguaio, Fernando Lugo, o que violaria os princpios democrticos j consagra-
dos e primordiais ao bloco. Aps negociaes delicadas, o Paraguai reingressou ao bloco em
dezembro de 2013, tendo feito uma nova eleio presidencial e o restabelecimento da democra-
cia no pas em respeito aos princpios zelados no bloco.
28
LEAL, Rosemiro Pereira. Curso de direito econmico-comunitrio. Porto Alegre: Sntese, 2001.
29
Mercosul. Tratado de Assuno. Assuno, 26 de maro de 1991. In: MAZUOLLI, Valrio de
Oliveira. Coletnea de Direito Internacional. 7. ed. So Paulo: RT, 2009.

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A construo da democracia regional no processo de integrao...

e obrigaes entre os membros e compromisso em manter os tratados j conclu-


dos pela Aladi30.
O referido bloco sul-americano, por ter concretizado os aspectos de elimi-
nao de tarifas, das restries no tarifrias, e pela elaborao da TEC, encontra-
-se na etapa de unio aduaneira, uma das fases da integrao regional. Como a
situao atual do Mercosul no esttica em termos dos vrios acordos e relaes
internacionais desenvolvidos interna e externamente, o referido bloco pode ex-
pandir para o alto grau de integrao, tornando-se uma comunidade de Estados
com um mercado comum, caso haja a unio poltica, social, econmica e cultu-
ral resguardados por um Direito Comunitrio.
Conforme as disposies sobre os rgos do bloco, trazidas no art. 2 do
Protocolo de Ouro Preto (POP) assinado em 1994, os rgos do Mercosul tm
natureza intergovernamental. Assim, queles no foi concedida competncia
superior ou a soberania partilhada com os Estados, mas sim que atuem em con-
junto com os Poderes Nacionais como o Legislativo, o Executivo e o Judicirio,
para promoverem a aproximao entre o direito de integrao existente no
Mercosul e o interno dos Estados. Dessa forma, veja-se o que dispe o artigo 2
do POP: So rgos com capacidade decisria, de natureza intergovernamental,
o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul31.
H discusso doutrinria sobre a eficcia da atuao dos rgos mercosulinos. 19
Autores afirmam que as decises polticas esto eivadas de interesses nacionais que
obstam a expanso do interesse regional, o que impede os rgos do bloco a atu-
aram de forma coesa. Seguem tal argumento Sidney Guerra32 e Thiago Ferreira33.
Outros afirmam que, para haver maior segurana jurdica e credibilidade
na atuao dos rgos mercosulinos, preciso que estes ajam em benefcio do
direito de integrao regional criado pelo bloco e dos interesses em desenvolver
a regio. Assim, descartam a necessidade de dotar os rgos do Mercosul com
competncias supranacionais, vez que at mesmo a supranacionalidade no ga-
rante a consolidao da integrao e nem seu aprofundamento, mas, contribui
para dar maior responsabilidade de decises aos rgos de um bloco regional34.

30
Em agosto de 1980, criou-se a Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi) por um
novo Tratado de Montevidu (TM-80) cujos objetivos eram pautados pelas preferncias tari-
frias para os Estados sobre descontos oferecidos nas relaes de importaes do bloco.
31
Mercosul. Protocolo de Ouro Preto. Ouro Preto, 17 de dezembro de 1994. In: MAZUOLLI,
2009.
32
GUERRA, 2009.
33
FERREIRA, Thiago Jos Milet Cavalcanti. Efeito direto das normas comunitrias: um ensaio
sobre o futuro da experincia brasileira. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 2139, 10 maio 2009.
Disponvel em: <http://www.jusnavigandi.com.br>. Acesso em: 25 nov. 2014.
34
CARVALHO, Jos Antnio Marcondes de; BENJAMIN, Daniela. Supranacionalidade ou efeti-
vidade: a dimenso jurdico-institucional do Mercosul. In: Seminrio Mercosul 15 anos:

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Antnio Carlos Ribeiro / Mayra Thas Silva Andrade

A estrutura intergovernamental foi escolhida pelo Mercosul para reduzir as


assimetrias e tornar compatvel a cooperao mtua junto expanso interna-
cional do bloco com vistas consolidao de um mercado comum do Cone Sul,
englobando a integrao social e cultural, junto econmica-poltica. Ressalte-
-se que o contexto no qual o Mercosul foi criado era distinto da UE, pois os go-
vernos sulinos basearam-se no desenvolvimentismo interno e da regio como
alternativa de autodeterminao em face dos ditames da economia neoliberal
que beneficiara as estruturas econmicas dos pases que tinham maiores reservas
financeiras, ou seja, as grandes potncias mundiais.
Alm disso, uma demanda pela integrao regional tem sido acompanhada
pela busca de um bloco democrtico. Os autores Guerra35, Medeiros e Leito36, e
Bressan37 apontam o dficit de representao do bloco do Cone Sul discutindo o
que fazer para melhorar o carter democrtico do bloco. Ns argumentamos que,
para alm de melhorar o aspecto representativo, a democracia no contexto de
integrao regional pode ser aperfeioada por meio de instituies que ampliem
os espaos de participao dos atores envolvidos no bloco. Assim, devemos dar
destaque para as inovaes democrticas desenvolvidas em alguns contextos
locais pelos pases-membros que valorizam a participao na tomada de decises
e tm tido reflexo nas instituies do Mercosul.

A ORGANIZAO INSTITUCIONAL DO MERCOSUL E SUA RELAO COM


20 A REPRESENTATIVIDADE E PARTICIPAO CIDAD

O arcabouo institucional do Mercosul se desenvolveu ao longo do tempo


e respondendo a demandas especficas. Datam da criao do bloco as primeiras
instituies, tais como o Conselho do Mercado Comum (CMC), rgo encarre-
gado da gesto poltica integracionista, tomada de decises e elaborao de
normas; e o Grupo do Mercado Comum (GMC), que participa da produo do
direito de integrao, elaborando projetos normativos e submetendo-os ao Con-
selho. As decises e resolues emitidas por ambos so de cumprimento obriga-
trio pelos Estados-membros do bloco, mas ao mesmo tempo em que se devem
observar os trmites legislativos de cada pas para as incorporar38.

avaliaoe perspectivas. So Paulo, mar. 2006. CARNEIRO, Cynthia Soares. Para entender o
direito da integrao regional. In: BRANT, L. N. C. (Org.). Coleo Para Entender. Belo Hori-
zonte: Del Rey, 2007. MARIANO, Karina Pasquariello. A eleio parlamentar no Mercosul.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, v. 54, n. 2, p. 138-157, 2011.
35
GUERRA, 2009.
36
MEDEIROS; LEITO, 2010.
37
BRESSAN, Regiane Nitsch.O desafio democrtico para a integrao latino-americana. In: 3
Encontro Nacional ABRI (Associao Brasileira de Relaes Internacionais), So Paulo, 2011.
Disponvel em: <http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=MSC
0000000122011000300038&lng=en&nrm=abn>. Acesso em: 16 jul. 2015.
38
JO, 2008. Mercosul. Tratado de Assuno, 2009.

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Os demais rgos so a Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM), com


atribuies normativas especficas para o comrcio; a Secretaria Administrativa
do Mercosul (SAM); tribunais ad hoc; Tribunal Permanente de Reviso (TPR);
o Foro Consultivo Econmico-Social (FCES); o atual Parlamento do Mercosul
(Parlasul)39.
No incio da formao do bloco, o que importava era o comrcio, ento as
instituies apenas regulavam o comrcio e a poltica comercial. Ao longo da
integrao, comeou-se a pensar na cultura, poltica, meio ambiente, desenvol-
vimento social; assim, fazem-se necessrios rgos que trabalhem segundo esses
interesses e que procurem Foces colocar esses novos atores pelo menos no pro-
cesso de formao da agenda do Mercosul, para dar voz ao cidado.
O Foro Consultivo Econmico-social (Foces) composto por entidades
representantes dos setores econmicos e sociais dos Estados-membros, entre
trabalhadores, consumidores e empresrios. O Foces est subordinado ao GMC,
pois se manifesta a partir das recomendaes deste, tendo funo consultiva.
Sobre a subordinao do Foces ao GMC, dispe Rosemiro Leal: [O Foces] ter
funo consultiva e manifestar-se- mediante Recomendaes no Grupo Mer-
cado Comum. Submeter seu regimento interno ao Grupo Mercado Comum
para homologao40. O Foces confere sociedade civil acesso direto ao GMC,
promovendo o dilogo e a abertura dos cidados para influenciar as decises do
bloco, pois o GMC prope normas para o crivo do CMC. 21
Completando a estrutura institucional do Mercosul, o bloco sul-americano
conta ainda com organizaes de integrao responsveis por interpretar e apli-
car suas normas, tendo como diretrizes os princpios do processo de integrao
regional do bloco. Essa funo realizada pelos tribunais do Mercosul, assim
institudos: tribunais ad hoc, em que so constitudos rbitros escolhidos pelos
Estados litigantes para dirimir os conflitos entre si; e o Tribunal Permanente de
Reviso (TPR), constitudo pelo Protocolo de Olivos de 18 de fevereiro de 2002,
competente para julgar recursos de reviso advindos de um tribunal Ad Hoc41.
O TPR, vigente a partir de 2004, o rgo judicial criado pelo Protocolo de
Olivos e competente para revisar os laudos arbitrais emitidos pelos tribunais ad
hoc, que so constitudos excepcionalmente para a soluo de controvrsias entre
os Estados-membros. O carter temporal diferencia o TPR dos tribunais ad hoc,
pois aquele perene, o que confere maior segurana jurdica s suas funes de
carter decisrio e interpretativo das normas integracionistas do bloco, que so

39
JO, 2008. Mercosul. Tratado de Assuno, 2009.
40
LEAL, 2001. p. 98. JO, 2008. Mercosul. Protocolo de Ouro Preto, 2009.
41
Mercosul. Secretaria do Mercosul. Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul de 2005.
Disponvel em: <http://www.mercosur.int/innovaportal/file/1106/1/2005_protocoloparlamen
tomcs_pt.pdf>. Acesso em: 20 jan. 2015.

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essenciais para a uniformizao do entendimento sobre tais normas de modo


que unifique o direito de integrao na regio42.
Outra funo do TPR emitir opinies consultivas aos juzes estatais, o que
possibilita a cooperao entre estes e aquele, sendo essa relao institucional
essencial para a harmonizao jurdico-normativa do bloco. Esse rgo se en-
quadra no procedimento de soluo de controvrsia do Mercosul, j previsto nos
Protocolos de Braslia e de Ouro Preto. Conforme o referido procedimento, para
dirimir os litgios entre Estados-membros, o Protocolo de Olivos (PO) prev duas
fases: a) negociaes diretas pela via diplomtica entre os litigantes, mas, caso
no haja xito nessa maneira de soluo, qualquer uma das partes poder sub-
meter a controvrsia Seo Nacional da Comisso de Comrcio do Mercosul;
b) utilizar os tribunais ad hoc caso no haja negociao, sendo que as partes
podero recorrer a essa via diretamente, conforme artigos 23,1 e 34,2 do PO, pois,
antes da instituio deste, era necessria a interveno do GMC43.
Os laudos arbitrais proferidos tanto pelos tribunais ad hoc quanto pelo TPR
so obrigatrios, devendo ser cumpridos pelas partes litigantes no prazo de 30
dias, salvo outro estipulado, conforme o artigo 29 do PO. Aps o prazo de 15 dias
para interpor recurso de reviso de deciso ad hoc ao TPR, esta ter fora de
coisa julgada entre as partes44.
Os cidados e as empresas podem ajuizar controvrsias perante o procedi-
22 mento arbitral mercosulino; para tanto, devero formalizar as reclamaes ante
a Seo Nacional do GMC. Se a reclamao for recebida, o GMC, com um grupo
de especialistas, emitir um parecer sobre a procedncia da reclamao com
bases no Tratado de Assuno, Protocolo de Ouro Preto e demais instrumentos
normativos que regulem as relaes no bloco, tal como determina o artigo 42 do
PO. A funo desses rgos jurisdicionados de suma importncia para a cons-
truo de um ordenamento jurdico integracionista no Mercosul pela aplicao
das normas do bloco e incluso da sociedade envolvida no processo de integrao
regional, pois viabiliza que as demandas da sociedade alcancem os patamares
das decises do bloco45.
Os rgos que so propcios participao e representao dos cidados e
empresas no mbito da integrao, a princpio, seriam o Foces e os tribunais, isso
porque o bloco ampliou sua agenda para abordar no somente temas comerciais,
mas sim relacionados aos diversos direitos que fazem parte das relaes sociais.

42
CARNEIRO, 2007.
43
MORAES, Henrique Choer. O novo sistema jurisdicional do Mercosul um primeiro olhar
sobre o Protocolo de Olivos. Revista de Direito Constitucional e Internacional, ano 10, n. 39,
abr./ jun., p. 57-72, 2002.
44
MERCOSUL. Secretaria do Mercosul, 2005.
45
MERCOSUL. Secretaria do Mercosul, 2005.

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A construo da democracia regional no processo de integrao...

medida que o bloco se consolida, novos desafios so colocados para seus


membros conjuntamente a outras perspectivas e interesses que se expressam no
contexto regional internacional. Outras foras polticas demandam maior par-
ticipao nas atividades do Mercosul e passa-se a questionar o carter represen-
tativo das instituies existentes. Os debates sobre a democracia no Cone Sul
alimentam a demanda por instituies mais democrticas, e que no se funda-
mentem apenas na legitimidade de governos eleitos nacionalmente.
Ao analisar a atual estrutura institucional do Mercosu, percebemos que as
instituies contribuem de modo diferente para o aperfeioamento democrtico.
Alm disso, possvel destacar que esse processo avana medida que o bloco
torna-se mais consolidado. O reforo da democracia no bloco passaria, ento,
pela criao de instituies representativas do bloco, as quais deveriam envolver,
em seu processo de constituio, o cidado do Mercosul. Nesse contexto, surge
a proposta de criao de um parlamento do Mercosul que ser abordado em
mincias na prxima seo.

PARLASUL E OS INDCIOS DE MAIOR ABERTURA REPRESENTAO E


PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL NO MERCOSUL

Para a promoo e defesa da democracia no mbito do Mercosul, foi assi-


nado, em julho de 1998, o Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democr-
tico no Mercosul, Bolvia e Chile, favorecendo a expanso dos propsitos deli- 23
neados ao Parlasul. Principal instituio capaz de resolver o dficit representativo
do bloco, o Prlasul passou a fazer parte do arcabouo institucional do Mercosul
em dezembro de 2006. O parlamento foi pensado para auxiliar a incorporao
das normas aos Estados, a harmonizao legislativa dos parlamentos nacionais,
alm de representar os interesses da sociedade mercosulina46.
Alm dessas atividades, o Parlasul tem competncia para agilizar a incorporao
das normas do Mercosul nos ordenamentos jurdicos internos dos seus integrantes
e tambm deve apoiar o compromisso democrtico do bloco para fortalecer a res-
pectiva cooperao interparlamentar, ou seja, promover o dilogo entre os parlamen-
tos dos Estados integrantes, conforme disps a Deciso do CMC de nmero 49 do
ano de 2004, durante a elaborao do projeto de criao do parlamento comum47.
Os atos do parlamento esto elencados no artigo 19 do Protocolo Constitu-
tivo do Parlamento do Mercosul, bem como no artigo 90 e seguintes do seu
Regimento Interno. O Protocolo Constitutivo do referido parlamento foi apro-
vado pela Deciso n. 23 de 09 de dezembro de 2005 do CMC, que prev as funes
do Parlasul, sendo estas:

46
CARNEIRO, 2007.
47
MERCOSUL. Secretaria do Mercosul, 2005.

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a) fortalecer a cooperao entre os parlamentos dos Estados-Membros;


b) agilizar a incorporao das normas do Mercosul ao ordenamento ju-
rdico interno dos Estados-membros;
c) propor projetos de normas ao CMC, elaborar estudos e anteprojetos de
normas nacionais;
d) representar os interesses dos cidados do bloco;
e) zelar pela democracia no bloco48.
Sua funo de elaborar propostas de normas depende hierarquicamente da
deciso e normatizao do Conselho do Mercado Comum e do Grupo Mercado
Comum. A sociedade civil tambm participa de maneira indireta dessa integra-
o regional, visto que seus interesses so representados pelos parlamentares,
conforme artigo 4, item 18, do Protocolo Constitutivo do Parlamento49.
Os parlamentares so indicados pelos poderes legislativos nacionais para os
assentos permanentes proporcionais populao dos Estados representados do
Mercosul e o artigo 6 do Protocolo Constitutivo do Parlasul dispe que haver
eleies diretas, universais e secretas para que os cidados elejam seus represen-
tantes para um mandato de 4 anos, com possiblidade de reeleio. Sobre a par-
ticipao de grupos polticos, conforme o Regimento Interno do Parlasul, um
grupo poltico deve ser integrado por pelo menos 10% de todo os parlamentares,
24 se todos so da mesma nacionalidade; ou apresentar no mnimo cinco parlamen-
tares caso mais de um Estado-membro esteja representado50.
Ressalte-se que o Parlasul passou pela fase final de transio (de 1 de janei-
ro de 2011 at 31 de dezembro de 2014), contudo, os Estados-membros ainda no
realizaram eleies diretas para que os cidados elegessem parlamentares com
mandatos no Parlasul. Discutem-se quais as implicaes dessas eleies diretas
ou at mesmo sua funcionalidade no mbito dos Estados-membros de prtica
democrtica recente. No Brasil, as eleies de 2014 no tiveram votaes diretas
para que a populao elegesse representantes para o Parlasul. Nesse contexto,
faz-se presente a afirmao crtica de Dabne: A ausncia de tradio parlamen-
tar na regio e o descrdito profundo que atinge as classes polticas fazem duvi-
dar do poder de legitimao do Parlamento51.
O Parlasul tem comisses permanentes especializadas em temas diversos
relacionados demanda da sociedade mercosulina. Tal rgo atua, ainda, em
parceria com outros do Mercosul, a ttulo de exemplo tem-se o TPR que

48
MERCOSUL. Secretaria do Mercosul.
49
MERCOSUL. Secretaria do Mercosul, 2005.
50
MERCOSUL. Secretaria do Mercosul, 2005.
51
DABNE, O. La reativacin del Mercosur: Ouro Preto II o el tiempo de las reformas polticas.
In: Oasis, n. 10. Bogot, p. 119-127, 2004, p. 127.

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desempenhafuno consultiva junto ao Parlasul, possibilitando um equilbrio


processual entre os rgos. Neste sentido, as funes do Parlasul e do TPR, sen-
do uma a propositura de normas e a outra, a aplicao dessas normas na soluo
de controvrsias diante dos casos apresentados Corte na regio sul-americana.
A relao entre os dois rgos fundamental para a expanso da integrao, pois
ambos representam a institucionalizao judiciria e legislativa no mbito do
Mercosul, sendo fruto do Programa de Trabalho Mercosul Institucional 2004-
2006, proposto pelo CMC na Deciso n. 26/0352.
Nesse passo h, tambm, a ao conjunta entre o Parlasul e o Frum Con-
sultivo Econmico Social (Foces) que consiste na discusso de demandas econ-
micas e sociais em audincias pblicas e debates semestrais junto a especialistas,
assim, as assimetrias podero se reduzir pela aproximao do dilogo entre os
membros, tornando o processo de integrao mais dinmico e prximo da so-
ciedade envolvida.
O princpio que fundamenta a estrutura dos rgos de integrao regional
o da subsidiariedade, segundo o qual os Estados-membros delegam competn-
cias aos organismos comunitrios com vistas a realizarem os objetivos definidos
no plano de consolidao da integrao de maneira mais eficaz, quando a ao
dos prprios Estados isoladamente for insuficiente53. Desse modo, discute-se a
possibilidade de o Parlasul ser dotado de carter supranacional para ser capaz de
emanar normas e decises com aplicabilidade direta e imediata sobre a ordem 25
jurdica interna dos Estados-membros.
Segundo tais estudiosos, se houvesse o direito comum no Mercosul, os rgos
do aparelho estatal interno teriam suas funes substitudas por um rgo co-
munitrio (supranacional) que imporia normas aos Estados-membros e aos seus
tutelados, sem necessidade do procedimento de incorporao ao ordenamento
jurdico interno, ou seja, de maneira imediata, a criao e instituio da norma
no bloco regional54. Isso significaria a superao de um dos principais limites
que o Parlasul enfrenta atualmente: a falta de poder para legislar.
O procedimento de incorporao das normas do Mercosul junto aos ordena-
mentos jurdicos nacionais um problema em termos de segurana jurdica no
bloco, pois os atrasos nos procedimentos para a incorporao deixam uma quan-
tidade considervel de normas regionais sem aplicao. Cabe ao Parlasul acompa-
nhar o processo de incorporao nos Estados-membros, junto aos respectivos
Congressos Nacionais, para a qual devem ser observados os prazos estipulados nas

52
MERCOSUL. Deciso n. 26 de 2003 do Conselho do Mercado Comum. Disponvel em:
<http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec2603p.asp>. Acesso em: 25 nov. 2014.
53
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio de subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio
de Janeiro: Forense, 1997.
54
FERREIRA, 2009.

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normas emitidas pelos rgos do Mercosul55. Ressalte-se que tal processo varia
conforme o estipulado no ordenamento jurdico de cada Estado-membro.
Para reforar a divulgao da atuao do Parlasul junto sociedade merco-
sulina, foi criado o Dia do Mercosul Cidado, como proposta do Parlasul, como
o marco das eleies parlamentares simultneas do referido rgo nos Estados-
-membros para aproximar as relaes entre todos os envolvidos no processo de
integrao do bloco. Verifica-se que, para legitimar a atuao deste sistema po-
ltico no bloco, necessria se faz a sua legitimao pela crena da sociedade
mercosulina de que o Parlasul promover a aproximao entre as vontades ex-
pressas nas decises dos governos envolvidos e os interesses da sociedade. Assim,
tal reconhecimento, nos mbitos nacional e intergovernamental, poder favore-
cer a formao de uma identidade transnacional, visto que novos atores, como
grupos sociais e entes subnacionais, podero participar do processo de integrao
regional por meio de de sua representao56.
No basta levar ao conhecimento dos Estados-membros do Mercosul as
demandas sociais, culturais, ambientais ou comerciais em defasagem, pois urge
o cumprimento do compromisso democrtico pelo Parlasul. Para exigir tal cum-
primento, tem-se a formao de mecanismos de Accountability, ou seja, controle
dos atos governamentais que deve ser exercido com transparncia para que as
demandas dos cidados pela prestao dos servios pblicos sejam consideradas
26 no mbito das decises governamentais, o que diminui o dficit democrtico, ao
fortalecer o vnculo representativo entre representados e representantes57.
Nesse ponto, uma discusso se faz presente no que tange distncia entre
um Parlamento de uma organizao intergovernamental regional e sua socieda-
de. Parte da literatura, em que se insere Andrew Moravcsik58, afirma que no h
o dficit democrtico, vez que as constituies nacionais preveem a fiscalizao
na atuao pblica, sendo os Estados capazes de exigir respostas da atuao de
um parlamento transnacional.

55
Cabe ressaltar que no so todas as normas emanadas pelo Mercosul que necessitam ser incor-
poradas, pois, conforme o que disps a Deciso n. 23 de 2000 do CMC, dispensa-se a incorpo-
rao quando os -membros entenderem, conjuntamente, que a norma aborda assuntos rela-
cionados ao funcionamento interno do bloco, ou quando o contedo da norma j estiver
contemplado no ordenamento jurdico interno do Estado. Em que pese o procedimento de
integrao das normas do bloco pelo direito interno ser uma constante no Mercosul e o
Parlasul deve acompanhar essas atividades o referido procedimento de integrao no uma
exigncia, vez que o artigo 42 do POP dispe que o procedimento de incorporao ser feito
pelos Estados quando necessrio.
56
MEDEIROS; LEITO, 2010.
57
ODONNELL, G. Accountability horizontal: la institucionalizacin legal de la desconfianza
poltica. Revista Espaola de Ciencia Poltica, Madrid, n. 11, p. 11-31, 2004.
58
MORAVCSIK, A. Defence of the democratic deficit: reassessing legitimacy in the European
Union. Journal of Common Market Studies, Oxford, v. 40, n. 4, p. 603-624, 2002.

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Contudo, os autores Hix e Follesdal59 afirmam que h o dficit democrtico


vez que no h discusso de ideias e propostas apresentadas no mbito dos blocos
regionais na medida em que no existem partidos polticos para que a sociedade
envolvida opte por ideologias que possam representar suas demandas. O que
limita a representao de interesses.
necessrio haver transparncia nos atos governamentais e compromisso
para que as demandas da populao tornem-se polticas pblicas com reflexos
em aes positivas e eficientes para resolver os problemas econmicos, sociais e
culturais. Os Estados devem se submeter aos mecanismos de accountability,
mesmo na cooperao em um bloco regional, pois, os atores empenhados em
controlar o exerccio do poder so os cidados, entidades da sociedade civil, a
mdia, os partidos polticos, todos em mbito externo administrao pblica;
mas, no mbito interno, tm-se como atores as agncias especializadas, Minis-
trios Pblicos, Legislativo, Judicirio etc. (exemplos do Brasil).
As organizaes de uma sociedade podem implicar o controle dos atos go-
vernamentais para que as demandas da populao sejam objeto de polticas
pblicas por parte dos governantes. Nesse sentido, o Parlasul pode ser destacado
como mais um mecanismo de accountability que poder contribuir para o avan-
o da democracia no bloco.
Insta salientar que, no processo de concretizao do Parlasul pela aproxi- 27
mao com seus cidados brasileiros na escolha de seus representantes em nvel
de integrao regional, j foram indicados os primeiros 37 parlamentares para a
fase de transio que se expandir at a consolidao do Parlasul, ou seja, as
eleies diretas para os parlamentares representantes do Brasil no Parlasul j se
desenvolvem para a consolidao e realizao no Brasil estava prevista para 2014,
contudo, at hoje no foram feitas tais eleies diretas.
O Parlasul desenvolve-se a passos lentos, porm, as discusses sobre a
representao da sociedade mercosulina, qual seja, a tutelada pelo bloco do
Mercosul, so alvo de fruns para debates regionais ao longo dos anos. A au-
sncia de poder legiferante no descarta o papel importante de atuao do
Parlasul, pois ele deve dirigir suas aes para que estas se unam s necessidades
dos cidados, ou seja, ser o porta voz das exigncias de transparncia, prestao
de contas e discusso sobre as demandas sociais, culturais e econmicas levadas
ao Mercosul que refletem na vida da sociedade envolvida mas nem to enga-
jada neste que um dos principais e importantes blocos de integrao regio-
nal existentes.

59
FOLLESDAL, A.; HIX, S. Why there is a democratic deficit in the EU: a response to Majone
and Moravcsik. Journal of Common Market Studies, Oxford, v. 44, n. 3, p. 533-562, 2006.

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AS DEMAIS INSTITUIES PARTICIPATIVAS E REPRESENTATIVAS DO


MERCOSUL

A democracia no Bloco no tem se aperfeioado apenas pelo vis da repre-


sentao. Refletindo o que ocorre nos pases-membros e outra democracia do
sul, o desenvolvimento institucional do Mercosul tem incorporado um conjun-
to de instituies participativas. O bloco tem incorporando grupos e subgrupos,
reunies especializadas, conferncias que permitem a participao de mais
atores da discusso sobre questes sociais, culturais, polticas e econmicas do
bloco. Tais instituies tm ampliado a democracia no bloco ao garantir que no
s os atores ligados aos governos nacionais dos pases-membros tenham voz
dentro do bloco. A participao ampliada de modo a permitir os atores da
sociedade civil como os movimentos sociais, sindicatos, ONG, partidos polticos,
entes culturais e outros grupos que no atual momento participem das discusses
ocorridas dentro do bloco60.
Um exemplo a representao da juventude no bloco pelos aspectos abor-
dados nas reunies especializadas da juventude (REJ), cidados que necessitam
de apoio para tratar de temas relacionados educao, sade, segurana, merca-
do de trabalho, incluso digital, cultura e laser. H tambm reunies especiali-
zadas sobre agricultura familiar, atividades cinematogrficas e audiovisuais,
turismo, entre outras.
28
Podemos verificar que o desenvolvimento institucional do Mercosul tem
contribudo aos poucos para a consolidao de uma ordem democrtica no blo-
co. Em geral, percebe-se que nos ltimos anos tm surgido instituies com
carter mais democrtico, pois garantema representao dos interesses e a par-
ticipao de um maior nmero de atores61.
Cabe ressaltar que o Grupo de Servios vinculado ao GMC do bloco apre-
sentou em 2006 um relatrio ressaltando os desafios para aprofundar o proces-
so no s de liberalizao do comrcio, bem como de servios e, assim, props
cursos de ao conjunta desses rgos visando tal objetivo. Nesse sentido de
novos rumos para promover o avano da integrao, o CMC j havia ratificado
sua determinao de superar as assimetrias dos pases menos desenvolvidos e de
fomentar polticas para a melhoria das condies de insero daqueles pases no
processo de integrao. O GMC, em 2012, homologou o regimento interno do
Foro Consultivo Econmico-Social para dar eficincia funo de representar
tanto setores econmicos quanto sociais dos pases do Mercosul, propondo nor-
mas e polticas econmicas e sociais sobre integrao62.

60
MEDEIROS; LEITO, 2010.
61
MEDEIROS; LEITO, 2010.
62
MEDEIROS; LEITO, 2010.

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O bloco ainda tem atendido aos interesses dos governos e grupos subnacio-
nais e de atuao internacional na regio. Nesse sentido, podemos destacar or-
ganizaes como a fede de cooperao entre as mercocidades, um instrumento
de cooperao horizontal entre os prprios governos subnacionais (estados e
municpios) que, de maneira independente dos Governos Nacionais, atuam para
que as demandas locais das sociedades alcancem os patamares dos benefcios e
acesso democratizao nas decises do Mercosul. Percebe-se que outras insti-
tuies participativas tm sido criadas para alm dos espaos formais ocupados
pelos governos nacionais dos pases que compem o bloco63.
Para efetivar a incorporao de temas para alm da liberdade comercial no
Mercosul, tem-se um dos resultados desses esforos na realizao do programa
Somos Mercosul, criado em 2005, pelo Uruguai, no qual, demonstraram-se os
novos direcionamentos do bloco, quais sejam, a integrao das cadeias produti-
vas, a superao das assimetrias regionais e a implementao de polticas sociais,
sempre com a participao das sociedades civis64.
Nesse compasso, no ano de 2006, em Braslia, os chefes de Estados-membros
do bloco realizaram a I Cpula Social65, com o objetivo de discutir assuntos rela-
cionados sociedade civil e adoo de medidas a serem implementadas para o
avano dessa integrao. Todos os Estados do bloco realizam essas cpulas. Na
Declarao Final, documento estabelecido na reunio da I Cpula Social, ficou
definido que os governos devem apoiar e estimular a participao direta das orga- 29
nizaes da sociedade civil nos subgrupos de trabalho e nas reunies especializadas
do bloco e que sejam criados mecanismos de incorporao para que estas atuem
como observadoras no Grupo Mercado Comum e no Conselho Mercado Comum.
Ressalte-se que as referidas Cpulas Sociais se inspiraram nos modelos de
participao social desenvolvidos em mbito interno, dentro dos Estados partes,
como o oramento participativo no Brasil e at mesmo do Frum Social Mundial.
Visa-se demonstrar a relevncia que os movimentos sociais tm no s na gesto,
mas tambm na implementao e no acompanhamento das polticas pblicas,
consolidando a democracia em seus aspectos participativos e representativos.
As cpulas so espaos supranacionais de discusses, com temas nacionais e
regionais que ensejam o controle social e a valorizao de uma cidadania ativa e
legitimadorado processo de integrao. Somando tudo isso, tem-se como resul-
tado a transparncia do processo decisrio, o adensamento da esfera pblica

63
ANDRADE; RIBEIRO, 2013.
64
BRASIL. Secretaria Geral da Presidncia. Mercosul Social e Participativo. Disponvel em:
<http://www.secretariageral.gov.br/internacional/mercosul-social-e-participativo>. Acesso
em: 05 jan. 2015.
65
As cpulas sociais so espaos de discusso e formulao de propostas de polticas pblicas,
dos quais participam representantes dos movimentos sociais, dos governos e rgos do Merco-
sul. Elas constituem a mais inovadora experincia de participao social j realizada no bloco.

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regional na definio de polticas pblicas e acesso a diversos direitos como os


sociais, culturais, ambientais, intelectuais, econmico que favorecem a formao
de uma cultura democrtica da integrao regional66.
As cpulas sociais do Mercosul so importantes para a realizao de ativi-
dades de discusso e elaborao de polticas integrao, pois os grupos da socie-
dade civil organizam-se para dialogar com os governantes para lhes fazer conhe-
cedores das demandas sociais, favorecendo a promoo de polticas pblicas
regionais. Nessa dinmica, renem-se representantes de governos, parlamentos,
centrais sindicais, confederaes da agricultura familiar, pastorais sociais, coo-
perativas, organizaes de pequenos e mdios empresrios, entidades que abor-
dam a defesa da economia solidria, direitos das mulheres, direitos humanos,
meio ambiente, juventude, sade, educao, cultura, esporte, entre outros67.
Em dezembro de 2012, realizou-se a XIV Cpula Social do Mercosul sobre
a temtica de Cidadania e Participao. Ao final dos 3 dias de reunies, foi con-
cluda a Declarao de Braslia, instrumento que consolida as 20 propostas
emitidas pela sociedade civil mercosulina para a efetivao da democracia e
participao no bloco.
As principais aes exigidas dos Chefes de Estado dos pases-membros para
os resultados dos debates da XIV Cpula Social do Mercosul foram: articular e
divulgar de forma educacional e pblica os trabalhos das Comisses de Verdade e
30 Justia; implementar o Plano Estratgico de Ao Social do Mercoisul, com metas
e oramento necessrios para atuar na preveno de violaes dos direitos huma-
nos contra povos indgenas, migrantes, camponeses, afrodescendentes, jovens,
crianas, mulheres e a diversidade de pessoas e coletivos vulnerveis em seus di-
reitos; implementar o Estatuto da Cidadania do Mercosul para harmonizar as leis
migratrias na regio e verificar a situao dos imigrantes; implementar a Unida-
de de Participao Social do Mercosul, responsvel pelo acompanhamento das
decises das cpulas sociais; estabelecer polticas pblicas de maior integrao na
cultura e educao com o ensino do portugus, espanhol, fortalecimento do idio-
ma guarani e dos povos autctones, alm de intensificar o intercmbio de estu-
dantes; defender um marco civil da internet que garanta a neutralidade da rede e
a liberdade de expresso; e construir um instituto de tecnologia social do Mercosul68.
O Mercosul agora atua no somente pelas funes tcnicas dos rgos
relacionadas estrutura do bloco, mas tambm pelas empresas, grupos de

66
MARTINS, Jos Renato Vieira; ALBUQUERQUER, Carolina; GOMENSORO, Frederico.
Mercosul social e participativo: a ampliao da esfera pblica regional. In: CAETANO, Gerar-
do (Coord.). Mercosur. 20 Aos. Uruguai: CEFIR, 2011.
67
MARTINS; ALBUQUERQUE; GOMENSORO, 2011.
68
BRASIL. Declarao de Braslia. 14 Cpula Social do Mercosul. 2012. Disponvel em: <http://
socialmercosul.org/declaracao-de-brasilia/>. Acesso em: 25 nov. 2014.

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r epresentao, a Rede de Mercocidades e pelos cidados que avanam na cons-


cientizao da importncia de seu papel na integrao regional para que as de-
mandas locais levadas ao conhecimento dos rgos do Mercosul possam se
tornar polticas pblicas a serem implementadas tanto em mbito interno quan-
to regional. Percebe-se que atores que antes eram excludos do processo de inte-
grao regional tornam-se integrantes das atividades do Mercosul por meio da
abertura da agenda para o desenvolvimento da proteo das garantias de repre-
sentao e participao da sociedade civil.

CONCLUSO

Entre os esforos da integrao de Estados, destaca-se a institucionalizao


do Mercado Comum do Sul Mercosul no mbito da Amrica do Sul. Tal
bloco foi criado em 1991 quando Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai tornaram-
-se signatrios do Tratado de Assuno. Estabelecia uma unio aduaneira, visan-
do o desenvolvimento da economia internacional desses pases. Como vimos, o
processo de integrao regional passou a ser pressionado por uma forte deman-
da por democratizao. Fato que resultou na incorporao de novas instituies
que valorizam os aspectos representativos e participativos na constituio de uma
democracia internacional regional.
No presente trabalho, destacou-se o modo como a demanda pela democra-
cia em um contexto de integrao regional tem afetado o processo permanente 31
de institucionalizao do Mercosul. Mostramos que, se inicialmente as primeiras
instituies do bloco eram pouco democrticas, em parte por responderem
necessidade de consolidao do bloco, o desenvolvimento do arcabouo institu-
cional incorporou cada vez mais instituies mais democrticas.
A democracia possibilita a formao de espaos de dilogo e participao
dos cidados nas decises dos seus governantes. O pluralismo presente nesse
regime se d pela abertura aos diversos grupos da sociedade para discutir as
questes polticas que devem ir alm do ato de voto eleitoral. A necessidade de
pensar uma integrao minimamente democrtica leva em considerao que as
sociedades tuteladas pelas regras emanadas do bloco sejam representadas. Nesse
sentido, percebe-se, no Parlasul, um rgo que, apesar de no elaborar leis, tem
a responsabilidade de representar a sociedade mercosulina, aproximando-a dos
seus governantes e das culturas latinas ali existentes.
So necessrios mecanismos para que os cidados possam exigir o cum-
primento das aes governamentais com transparncia, controle do poder
pblico e atuao conjunta para que as demandas da sociedade alcancem as
esferas p
olticas. Mostrou-se, neste trabalho, a importncia das instituies que
proporcionam o debate entre os Estados e a sociedade civil, o que fortalece o
processo de desenvolvimento da democracia e integrao no conjunto de aes
praticadas no bloco, sejam elas jurdicas, normativas ou administrativas.

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Pensar a democracia em mbito regional considerar que deve haver o di-


logo efetivo entre representao, participao popular e accontability para que o
histrico de corrupes e prticas antidemocrticas presentes nos Estados-mem-
bros do Mercosul sejam superadas pelo novo cenrio plural de aes afirmativas
para que o bloco se desenvolva no apenas no plano econmico, como tambm
no poltico, cultural e, principalmente nos ndices sociais. Vimos que as institui-
es participativas do bloco cumprem, em alguma medida, o papel de fomentar
o dilogo entre os cidados e os polticos no mbito do bloco. Tais instituies so
extremamente relevantes para aperfeioar o aspecto participativo na ordem de-
mocrtica emergente. O fato de nem todos os Estados-membros do bloco realizar
as eleies diretas para que a populao escolha seus representantes no Parlasul
no impede que as demandas sociais e a participao cidad sejam consideradas
nas aes do bloco, pois, novos espaos para o debate so criados para favorecer
esta cooperao, como as cpulas sociais, as reunies especializadas da juventude
e as unidades temticas de trabalho da Rede Mercocidades.
Este trabalho no pretendeu esgotar a pesquisa que se estende sobre o tema,
mas representa uma colaborao para a literatura que discute o desenvolvimento
da democracia no mbito regional. Argumentamos que o Mercosul representa um
bom exemplo que ilustra as possibilidades da integrao regional com democracia.

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