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6/*7&346.

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reas de desarrollo indgena: Estudio de caso del Adi Puel Nahuelbuta,
como estrategia de las polticas pblicas en el mundo mapuche
Gabriela Rubilar y Andrs Roldn
Pp. 253 a 276

REAS DE DESARROLLO INDGENA: ESTUDIO DE CASO DEL ADI


PUEL NAHUELBUTA, COMO ESTRATEGIA DE LAS POLTICAS
PBLICAS EN EL MUNDO MAPUCHE

Indigenous Development Areas: Case study of the Puel Nahuelbuta IDA, as public
policies strategy into Mapuche world

Gabriela Rubilar Palma*


Andrs Roldn Tonioni**

RESUMEN

El objetivo de la investigacin fue conocer los procesos de creacin, puesta en marcha y gestin del rea
de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta, como un instrumento de gestin territorial de las polticas
pblicas hacia el Pueblo Mapuche, en un espacio territorial marcado por la alta concentracin de
poblacin mapuche, un alto ndice de pobreza y un ndice de Desarrollo Humano inferior al alcanzado
por las dems comunas de la regin y del pas. La metodologa utilizada respondi a un diseo de
investigacin mixto, que conjug mtodos de investigacin cualitativos y cuantitativos. El enfoque
cuantitativo se utiliz para aportar una descripcin general, respecto de la distribucin y focalizacin de
los recursos econmicos proveniente de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y el Gobierno
Regional en las comunas que integran el territorio Puel Nahuelbuta. En tanto el enfoque cualitativo
se orient a recoger y analizar el contenido de los discursos de los actores sociales locales, regionales y
nacionales vinculados a la implementacin y puesta en marcha del rea de Desarrollo Indgena Puel
Nahuelbuta. Los hallazgos de la investigacin dicen relacin con la escasa presencia de este instrumento
de planificacin y gestin territorial en las intervenciones pblicas en materia de desarrollo social y
econmico. Surge en atencin a sus caractersticas socio-culturales especficas, sin embargo, no alcanza
el grado de institucionalizacin necesario para ser un canal de relaciones sociales ms eficiente hacia el
Pueblo Mapuche.

Palabras clave: reas de Desarrollo Indgena, pueblo mapuche, polticas pblicas, gestin territorial.

*
Asistente Social, Directora de la Unidad de Desarrollo Econmico Local en la Municipalidad de CholChol. Correo
electrnico: gabrielarubilar@hotmail.com

**
Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Trabajo Social, Universidad Catlica de Temuco. Temuco, Chile. Correo
electrnico: aroldan@uct.cl

Artculo recibido el 10 de marzo de 2013. Aceptado el 26 de noviembre de 2013.

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Gabriela Rubilar y Andrs Roldn

ABSTRACT

The aim of the research was to know the processes of creation, implementation and management
of Indigenous Development Area named Puel Nahuelbuta, as instrument of public policys land
management toward Mapuche people. In a territory marked by the high concentration of Mapuche
population, a high poverty rate and a Human Development Index lower than the achieved by the
other regions communes and the country. The methodology was based on a mixed research design,
which combined qualitative and quantitative research methods. Quantitative approach was used
to contribute a general description, regarding to the distribution of economic resource coming from
National Indigenous Development Corporation (CONADI) and the regional government into the
villages that settle in Puel Nahuelbuta territory. Therefore, qualitative approach was oriented to obtain
information concerning to speeches content from different social actors around the country linked to
the implementation of Indigenous Development Area Nahuelbuta Puel. The research findings are related
to the poor presence of planning and land management concerning to government intervention in social
and economic development. They emerges in attention to their socio-cultural characteristics specific,
however, do not reach the institutionalizations level needed to be a channel of social relationships more
productive toward Mapuche citizenship.

Keywords: Indigenous Development Area, mapuche people, public policies, land management.

1. EL PROBLEMA DE LA INVESTIGACIN

En el ao 1990, con el retorno de la democracia en Chile se prioriz el tema


indgena (Velasco, 2001), crendose la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI)
antecesora de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), donde se
elabor el contenido de la Ley Indgena mediante acuerdos y trabajos con las organizaciones
de base. La aprobacin de este cuerpo legal contribuy a enriquecer el marco jurdico de
Chile.
En el ao 1993 se logran los siguientes hitos: La aprobacin de la Ley Indgena
19.253 y las reformas de acceso a los derechos y promocin de identidad indgena. Esto
signific la creacin de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), con
un consejo integrado por lderes indgenas. Adems se deben mencionar los siguientes
logros: el Ministerio de Planificacin y Cooperacin, mediante una propuesta de la
CONADI, pudo establecer las reas de Desarrollo Indgena (ADI), las cuales seran
espacios territoriales en que los organismos de la administracin del Estado focalizarn
su accin. Para el establecimiento de las reas de Desarrollo Indgena se consideraron los
siguientes criterios:

a) Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indgenas.


b) Alta densidad de poblacin indgena.
c) Existencia de tierras de comunidades o individuos indgenas.
d) Homogeneidad ecolgica
e) Dependencia de recursos naturales para el equilibrio de los territorios, tales como
manejo de cuencas, ros, riberas, flora y fauna.

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El Estado de Chile reconoci formalmente la existencia en su territorio de ocho


principales etnias indgenas ubicadas en diferentes regiones de norte a sur, como son
Aymara, Atacamea, Quechua, Colla, Rapa Nui o Pascuense, Mapuche, Kawashkar
y Yagan. Segn esto, a lo largo del territorio nacional existen diez reas de Desarrollo
Indgena: Jiwasa Oraje, localizada en la provincia de Iquique; Alto Andino en la provincia
de Arica Parinacota; Atacama La Grande y el Alto El Loa, provincia de El Loa; Te Pito o
Tenua en la provincia de Isla de Pascua; Lleu- Lleu en la provincia de Arauco; Alto Biobo
en la provincia de Biobo; Lago Budi en la provincia de Cautn; Puel Nahuelbuta en la
provincia de CautnMalleco; y Cabo de Hornos en la provincia de la Antrtica Chilena.
La creacin de las reas de Desarrollo Indgena se inicia en el ao 1997 y perdura hasta
el ao 2004.
En las ltimas dos dcadas, el Estado de Chile ha centrado su inters en promover
el desarrollo social e integracin de los pueblos indgenas a travs de sus polticas pblicas.
Sin embargo, pueden observarse casos en donde este desarrollo an es incipiente. Por
ejemplo, la tasa de pobreza por hogar en el pas alcanza un 13,21%, mientras que en la
Regin de La Araucana asciende a un 18,2 % y en la poblacin mapuche es de 24,34 %,
segn estudio de la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (2006).
Durante el undcimo Consejo Nacional de la Corporacin Nacional de Desarrollo
Indgena, celebrado en el mes de septiembre del ao 1996, uno de los temas a tratar
fue la creacin del rea de Desarrollo Indgena (ADI) Puel Nahuelbuta. Respecto de los
argumentos que respaldaron la creacin de dicha rea estos se relacionaron con demandas
emanadas desde las Comunidades Mapuche de las comunas de Lumaco, Purn y Los
Sauces, las caractersticas socioculturales del territorio y los indicadores de vulnerabilidad
social que daban cuenta de la brecha socioeconmica existente entre la poblacin indgena
y no indgena en aquel entonces. Fue en esta instancia que se efectu el acuerdo N121-
96 que dice: En relacin con las propuestas de potenciales declaraciones de las reas de
Desarrollo Indgena, se iniciaran estudios que pudieran permitir propuestas de delimitacin
geogrficas de las reas de Desarrollo Indgena. Posteriormente, en el ao 1997, se revis
nuevamente el tema y se efectu el acuerdo N128-97 que estableca lo siguiente: Se
aprueba por el Consejo Nacional de la CONADI solicitar al Presidente la Repblica,
Eduardo Frei Ruiz-Tagle, declarar la zona de Lumaco, Los Sauces, Traigun y Purn como
rea de Desarrollo Indgena. Luego de transcurridos cuatro aos, con fecha 7 de junio
del ao 2001, se realiz en la comuna de Purn una reunin presidida por la ministra de
MIDEPLAN de aquel entonces, Alejandra Krauss, con los alcaldes de Purn, Lumaco y
los Sauces, momento en el cual se firm un acta de compromiso que planteaba hacer
en conjunto los esfuerzos necesarios que permitan que en el Gobierno de don Ricardo
Lagos Escobar se declare rea de Desarrollo Indgena las comunas de Purn, Lumaco,
Los Sauces y Traigun. Una vez suscrito el compromiso referido, se efectuaron estudios
preliminares en el territorio, determinndose previo a la finalizacin del ltimo estudio
efectuado en el ao 2002, la incorporacin de dos nuevas comunas que corresponden
a Galvarino y la zona norte de Nueva Imperial. Lo anterior permiti la constitucin del
rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta en la Regin de la Araucana, con fecha
30 de noviembre del ao 2004, mediante el decreto Presidencial N168, cuyo espacio
territorial comprenda las comunas de: Chol-Chol (zona norte de Nueva Imperial que se

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independiz de dicha comuna ese ao), Nueva Imperial, Galvarino, Los Sauces, Traigun,
Lumaco, Purn, localizadas en las provincias de Cautn y Malleco, de la Regin de la
Araucana. En este territorio, a la fecha, se encuentran emplazadas aproximadamente 328
comunidades indgenas.
La presente investigacin se centr en conocer el proceso de creacin, puesta en
marcha y gestin del rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta, como uno de los
instrumentos de gestin territorial proveniente del Estado chileno para la implementacin
de las polticas pblicas en materia indgena. Surge con el objetivo de otorgar pertinencia
cultural a las intervenciones sociales desarrolladas en algunas de las comunas de la Regin
de La Araucana que presentan una alta concentracin de poblacin Mapuche. Es
necesario sealar que el tema de estudio, en la presente investigacin, se encuentra inserto
en la disciplina del Ordenamiento Territorial que, segn Romero (2002), se encuentra
compuesta esencialmente por un conjunto de tcnicas para la implementacin de decisiones
locacionales en el espacio, como sustento de una nueva forma de administracin poltica del
territorio, esta disciplina constituye una manera de valorar integradamente la unidad de los
sistemas naturales y el conjunto de interacciones que lo transforman en sistema de soporte
de la vida (p .177). En el contexto internacional, la temtica adquiere especial relevancia
en la actualidad, ya que Chile se encuentra suscrito al Convenio N 169 proveniente de
la Organizacin Internacional del Trabajo, instrumento jurdico que seala: Es deber del
Estado consultar a los Pueblos Indgenas cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles; El convenio debe ser asumido como un instrumento
de dilogo y cooperacin entre los pueblos indgenas, autoridades, sociedad civil y el sector
privado. (Convenio N169 Organizacin Internacional del Trabajo).
En este mismo sentido, la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), en el ao
1994, desarroll el proyecto sobre los Derechos de las Poblaciones Indgenas y la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos de los Estados Americanos (OEA), en el ao 1997,
aprob el Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Indgenas; los
proyectos sealados profundizan el reconocimiento y proteccin de los derechos polticos
de los Pueblos Indgenas al establecer que estos tienen derecho a la libre determinacin de
su condicin o estatus poltico y a su desarrollo econmico, social y cultural.
Este marco normativo ha tensionado las antiguas estructuras sobre las cuales se
conceban y diseaban las acciones dirigidas hacia los Pueblos Indgenas, las que coincidan
con las pretensiones de los estado-nacin de intentar homogenizar la composicin
ciudadana. Esta concepcin dio pie a un paradigma integracionista en materia cultural
que, segn Velasco ha sido la principal forma de asumir la relacin de los Estados
Latinoamericanos hacia su poblacin indgena, relacin que se caracteriz por ser de tipo
integracionista, proteccionista y paternalista (2001: 9).
En Chile los pueblos indgenas se han mantenido informados y cercanos a estos
procesos, han participado de forma activa en encuentros internacionales, instancias donde
han conocido las experiencias favorables de otros pases, lo que explica el nfasis que existe
de parte de las organizaciones Mapuches en las demandas de autonoma y de asumir el
control en la toma de decisiones en los espacios territoriales en que actualmente viven
o reclaman. Siguiendo a Aylwin (2000; 2002), los pronunciamientos sealados sitan
el tema indgena en la contingencia internacional, generando un fuerte impacto en los

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ordenamientos jurdicos y polticas internas de los Estados. Segn este mismo autor,
la relacin entre el pueblo Mapuche y el Estado en la actualidad tiene relacin con los
siguientes sucesos:

a) Restricciones de la Ley Indgena: puesto que el proyecto de Ley Indgena aprobado


en el Congreso present significativas modificaciones en materia de reconocer los
derechos sobre las tierras ancestrales, el territorio y sobre los recursos naturales,
pero debilit considerablemente el reconocimiento de las demandas indgenas en
materia de los derechos de participacin.
b) Limitaciones de la Poltica Indgena del Estado: que presenta relacin con acciones
de proteccin, fomento y gestin impulsadas por la Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena en coordinacin con organismos del Estado. Los recursos
destinados por el Estado para el cumplimiento de las acciones han resultado
insuficientes para hacer frente a las necesidades de las comunidades indgenas del
pas y en particular del pueblo Mapuche.
c) Evolucin de la demanda Mapuche: los pueblos indgenas se han organizado
progresivamente tanto en el mbito nacional como internacional reclamando el
derecho al reconocimiento de pueblos, la proteccin, el control de las tierras y los
recursos naturales, el derecho a participar en la toma de decisiones de los procesos
que los afecten y el derecho a mantener y desarrollar la cultura.

Las demandas del pueblo Mapuche han ido cambiando (Vergara y Foerster, 2002),
puesto que a fines de la dcada de 1980 las demandas se encontraban orientadas a exigir el
derecho a la tierra y a la participacin dentro del aparato del Estado, pero de aquel entonces
se ha evolucionado a otra demanda centrada en el reconocimiento de la territorialidad
indgena, as como en el derecho a un desarrollo poltico y cultural autnomo al interior
de dichos territorios. Asimismo se ha comunicado por la prensa el inters del Estado por la
creacin de nuevas reas de Desarrollo Indgena, primordialmente en la zona sur del pas.
Frente a este panorama interesa conocer las experiencias en esta materia para establecer con
claridad cules son los beneficios y los obstaculizadores para un mejor desarrollo social de
los pueblos indgenas de Chile.

2. MARCO METODOLGICO

La metodologa utilizada correspondi a un diseo de investigacin mixto, que


conjug tcnicas cuantitativas y cualitativas (Gmez, 2006). El enfoque cuantitativo se
utiliz en el anlisis de los indicadores de las inversiones en el territorio provenientes de
las instituciones de desarrollo (Gobierno Regional y Corporacin Nacional de Desarrollo
Indgena), lo que se realiz a travs de la revisin de documentos oficiales e informes
de gestin presupuestaria. Esta informacin fue sistematizada y analizada a travs de
procedimientos de estadstica descriptiva (Briones, 1990).
Por otro lado, el enfoque cualitativo se orient a conocer la percepcin de
los actores institucionales comunales, regionales y nacionales en calidad de expertos
en la implementacin y desarrollo del ADI Puel Nahuelbuta, a travs de entrevistas

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semiestructurada. El anlisis de los datos obtenidos va entrevistas se desarroll a travs


de la tcnica del Anlisis de Contenido que, segn Prez (2007), es una tcnica que ofrece
la posibilidad de investigar sobre la naturaleza del discurso. Desde una visin cualitativa
es posible efectuar un anlisis de cualquier forma de comunicacin humana, anlisis que
es considerado una forma til de analizar aspectos cognitivos de las personas y permite
indagar en las percepciones u opiniones de los sujetos frente a un determinado tema. A
continuacin se muestra el cuadro de informantes de la investigacin:

CUADRO 1. Identificacin de las Fuentes Primarias de Informacin:

Fuente: Elaboracin propia en base a Unidad de Estudio.

3. PRESENTACIN DE RESULTADOS

Respondiendo al diseo de investigacin mixto utilizado, se exponen primero


algunos datos cuantitativos del rea de estudio: Indicadores socio-econmicos,
caracterizacin demogrfica y la inversin proveniente de la Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena y del Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Una vez expuestos los
datos cuantitativos, se exponen los resultados del anlisis de contenido cualitativo a las
entrevistas realizadas a los actores pblicos vinculados a la creacin, puesta en marcha y
gestin del rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta.

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3.1. Datos y composicin socio-econmica del ADI Puel Nahuelbuta

CUADRO 2. Caracterizacin Demogrfica del rea de Estudio:

Fuente: Elaboracin propia en base a Encuesta CASEN 2006.

De acuerdo a la informacin disponible, las comunas que integran el rea de


Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta presentan una alta concentracin de poblacin
mapuche y un alto porcentaje de poblacin rural. Por otra parte, las comuna de Lumaco
y Nueva Imperial tienen una extensa superficie territorial por sobre las dems comunas.

CUADRO 3. Porcentaje de Poblacin Mapuche Urbana-Rural en el ADI Puel Nahuelbuta:

Fuente: Elaboracin propia en base a Encuesta CASEN 2006.

Sobre la informacin presentada en el cuadro 3, es posible sealar que las comunas


que presentan una alta concentracin de poblacin mapuche, distribuida en las zonas
rurales y urbanas, son Galvarino (71,32%), Cholchol (72,01%) y Nueva Imperial
(61,24%); por otra parte, las comunas que presentan mayor distribucin de la poblacin
en el sector rural son: Cholchol (61,03%), Nueva Imperial (61,53%), Lumaco (66%) y
Galvarino (87%).

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GRFICO 1. Actividades Econmicas en el rea de Estudio:

Fuente: Elaboracin propia basada en Cartillas de Informacin Territorial de la Fundacin para la


Superacin de la Pobreza (2008).

Como se puede apreciar en el grfico 1, existe un claro predominio de la actividad


silvo-agropecuaria en la zona de estudio, la produccin se encuentra enfocada a satisfacer
las necesidades alimentarias del grupo familiar y la comercializacin de los productos a nivel
local. Sin embargo, en este ltimo punto, el ingreso al mercado se encuentra obstaculizado
principalmente por la conectividad y la escasa incorporacin de innovacin y tecnologa
en los procesos productivos.

CUADRO 4. ndice de Desarrollo Humano Comunal Ao 2003:

Fuente: Elaboracin propia con base en PNUD MIDEPLAN (2006).

Sobre la base de la informacin contenida en el cuadro 4, es posible establecer


que todas las comunas del territorio Puel Nahuelbuta presentaron un menor ndice de
Desarrollo Humano en comparacin con el promedio de la Regin de la Araucana de
0.679 y el del pas que asciende a 0,725. La Regin se encuentra en la posicin N 12
del ranking nacional. Esta informacin desagregada es relevante puesto que las polticas
pblicas deben avanzar en la superacin de las inequidades sociales, sobre la base de la
construccin de capacidades tendientes a construir sujetos sociales. Estos datos coinciden
con la constatacin de que el ndice de Desarrollo Humano baja cuando se considera
como variable adicional la pertenencia al Pueblo Mapuche (PNUD-MIDEPLAN, 2003).

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La importancia de utilizar el ndice de Desarrollo Humano es que aporta una


medicin que incluye mltiples dimensiones; este enfoque incorpora seis factores de anlisis,
como son Equidad, Potenciacin, Cooperacin, Sustentabilidad, Seguridad y Productividad.
En sntesis, el ndice de Desarrollo Humano invita al Estado a orientar estrategias de
desarrollo hacia la progresiva creacin de un ambiente econmico, social, poltico y cultural
que potencie las capacidades individuales y sociales de las personas y grupos.

3.2. Breve anlisis de la inversin realizada en el territorio ADI Puel Nahuelbuta

A continuacin se presenta la inversin efectuada en la zona de estudio proveniente


de programas de las principales instituciones de desarrollo: El Programa Orgenes de la
Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y del Fondo de Desarrollo Regional del
Gobierno Regional de la Araucana.

3.2.1. Programa Orgenes

El estudio indag en la inversin realizada por el Programa Orgenes en la Regin


de la Araucana; no obstante, los registros consultados para conocer la inversin que
realiz dicho Programa durante ambas fases no se encontraron disponibles por comuna,
por lo que result complejo efectuar un anlisis respecto de los criterios de focalizacin
y distribucin de los recursos de inversin para la zona de estudio. A continuacin se
presentan los recursos econmicos que contempl el Programa segn componente.

CUADRO 5. Nmero de Proyectos Ejecutados y Monto de Inversin Segn Componente:

Fuente: Elaboracin propia con base en datos Programa Orgenes (2006).

De acuerdo a la informacin disponible, el desarrollo de los Planes Productivos


present una inversin mucho mayor por sobre los componentes de Fortalecimiento
Comunitario y Cultural, principalmente porque las Comunidades Mapuches solicitaron
recursos para el desarrollo de las actividades agrcolas. Lo sealado da cuenta de que
el programa ha centrado su inters en facilitar procesos de inversin, procurando
secundariamente establecer un nfasis en el fortalecimiento de las comunidades, a nivel
comunitario y cultural.

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CUADRO 6. Proyectos Ejecutados por Regin y Componentes:

Fuente: Elaboracin propia con base en datos Programa Orgenes (2006).

Respecto de la informacin contenida en el cuadro 6, la Regin de la Araucana ha


contado con una ejecucin de proyectos mayor en todos los componentes, respecto de las
otras regiones que integraron la Primera Fase del Programa Orgenes. El total de proyectos
efectuados en la Regin correspondi a 2.747 iniciativas, predominando el componente
del Desarrollo productivo por sobre el componente de Iniciativas Comunitarias, Cultura
y Salud.

CUADRO 7. Proyectos ejecutados, nmero de comunidades y Familias Participantes:

Fuente: Elaboracin propia con base en datos Programa Orgenes (2006).

Sobre la base de lo Informado por el Programa Orgenes, durante la ejecucin de


la Primera Fase, el mayor nmero de proyectos se desarroll en la Regin de la Araucana,
lo que signific contar con un 64% de comunidades beneficiadas por el programa a nivel
pas, asignacin de recursos que permiti el ingreso de 14.540 familias mapuches al
Programa Orgenes. En sntesis, es posible afirmar que se desarroll una inversin de gran
envergadura centrada primordialmente en la dimensin productiva, lo que es necesario
evaluar en trminos del real impacto que produjo en trminos de desarrollo territorial
y comunitario. Ms adelante, en la investigacin se presentar la visin de los actores
institucionales respecto de la focalizacin y distribucin de los recursos econmicos en el
rea de estudio.

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CUADRO 8. N de Hectreas Adquiridas, de Familias y Comuna de Origen en Compra


de Tierras por ao, segn ART. 20 LETRA B:

Fuente: Elaboracin propia con base en registro de Unidad de Tierras, Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena (2011).

De acuerdo a la informacin disponible se puede constatar que las comunas


que integran el territorio Puel Nahuelbuta se encontraron incorporadas en la compra de
Predios Artculo 20 Letra B, lo que durante el periodo benefici a 1.563 familias; a su vez,
la comuna de Purn presenta la mayor superficie de hectreas adquiridas y la comuna de
Cholchol no aparece en los registros, puesto que an no haba sido creada y formaba parte
de la comuna de Nueva Imperial.

CUADRO 9. N de Hectreas Adquiridas, de Familias y Comuna de Origen en Compra


de Tierras por ao, segn ART. 20 LETRA A:

Fuente: Elaboracin propia con base en registro Unidad de Tierras, Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena (2011)

De acuerdo a la grfica, se aprecia que es la comuna de Purn la que presenta


mayor superficie de hectreas adquiridas y mayor cobertura de familias, en tanto que es
oportuno mencionar que es mayor la compra de tierras en aquellas comunas donde se
presentan conflictos histricos. Por otra parte, debemos sealar que la compra de predios
del Artculo 20 Letra A es ms baja que las compras realizadas bajo el Artculo 20 Letra
B, as como el nmero de familias beneficiadas, lo que se produce porque la adquisicin

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de predios a travs del Artculo 20 Letra B presenta prioridad ante la institucionalidad


pblica, ya que esta modalidad se orienta a la adquisicin de tierras en conflicto por parte
de las comunidades indgenas.

3.2.2. Fondo Nacional de Desarrollo Regional

El estudio contempl la asignacin de los recursos de inversin realizada desde


el Gobierno Regional, a travs del Fondo de Desarrollo Regional en las comunas que
integran el territorio Puel Nahuelbuta, con el objetivo de conocer si el rea de Desarrollo
Indgena cont con una asignacin de recursos diferenciada.

GRFICO 2. Distribucin del Presupuesto FNDR 2009 por Territorios:

Fuente: Elaboracin propia con base en la ejecucin presupuestaria ao 2009 del


Gobierno Regional.

El grfico presenta los espacios subregionales definidos como territorios de


desarrollo y la focalizacin del presupuesto del Fondo de Desarrollo Regional. Es interesante
destacar que el rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta se encuentra presente en
el territorio del Clster Forestal, que incorpora las comunas de Lumaco, Traigun, Los
Sauces, Purn y Galvarino, y en el Valle Araucana en donde se encuentran las comunas
de Nueva Imperial y Cholchol. Es pertinente sealar que la definicin efectuada por el
Gobierno Regional de los espacios subregionales no reconoce al ADI Puel Nahuelbuta
como un solo territorio de desarrollo. La clasificacin del Gobierno Regional se traduce en
una divisin del territorio ADI Puel Nahuelbuta en dos espacios subregionales, esto genera
una dispersin de los instrumentos estatales que impide el reconocimiento cultural de un
territorio ancestral y obstaculiza un traspaso de recursos priorizados a esta ADI.

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CUADRO 10. Distribucin del Presupuesto FNDR en las Comunas del ADI ao 2009:

Fuente: Elaboracin propia con base en la distribucin presupuestaria ao 2009 del


Gobierno Regional.

De acuerdo a la informacin disponible, se puede sealar que el promedio de


inversin del FNDR en las comunas ADI es de $1.232.259.638 y que las comunas
de Chochol, Traigun y Galvarino presentaron una distribucin de recursos menor al
promedio, mientras que las comunas de Purn, Los Sauces y Lumaco superan el promedio
de inversin en la Regin, al tiempo que Nueva Imperial, con una distribucin de
$3.145.880.000, triplica el promedio de recursos asignados a las dems comunas. Esto
sucede, entre otras cosas, porque las comunas cuentan con capacidades dispares al interior
de sus equipos profesionales para concursar y acceder al Fondo Nacional de Desarrollo
Regional. Siempre es recomendable que el Estado ponga a disposicin los apoyos
tcnicos y/o asesoras respectivas a estos equipos para un acceso favorable a las fuentes de
financiamiento.

4. ANLISIS DE DATOS CUALITATIVOS

En esta etapa de la investigacin se presenta el anlisis de contenido realizado sobre


los datos cualitativos obtenidos de actores institucionales representantes a nivel nacional,
regional y local vinculados al rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta. El anlisis
de contenido se estructur en base a categoras previamente definidas y que utilizamos a
continuacin como ejes de anlisis para la presentacin de la informacin:

- Acerca de la Creacin del rea de Desarrollo Indgena.


- De las Estrategias de Desarrollo Social Identificadas por los Actores Regionales.
- De los Obstaculizadores de las Intervenciones en el rea de Desarrollo Indgena.
- Principales Logros Alcanzados desde la Creacin del rea de Desarrollo Indgena.
- Principales Propuestas de los Actores Regionales.

A continuacin se presentan los ejes de anlisis cualitativo de los datos y se describen


las principales categoras emergentes obtenidas a partir del anlisis de los discursos de los
Actores, fortalecidas por citas extradas directamente del texto de la entrevista.

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4.1. Acerca de la Creacin del rea de Desarrollo Indgena

La peticin de constituir el territorio en el rea de Desarrollo Indgena Puel


Nahuelbuta surgi a partir de una demanda de la poblacin mapuche, de comunidades de
Purn, Lumaco, Los Sauces y Traigun y los consejeros indgenas de la CONADI. El proceso
se inici formalmente a partir del mes de septiembre del ao 1996 en el undcimo consejo
nacional de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y los resultados se obtuvieron
cinco aos ms tarde con la constitucin del rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta,
con fecha 30 de noviembre del ao 2004 mediante el decreto Presidencial N168.

La Unin de Comunidades Mapuches autnomas de Lumaco en conjunto con las comunas de


Purn, Los Sauces y Traigun efectuaron las demandas al Gobierno Regional, especficamente al
intendente y MIDEPLAN para solicitar que las comunas del territorio se pudieran conformar
en un rea de Desarrollo Indgena (Actor Institucional Local).

La participacin de las Comunidades Mapuches en la delimitacin del rea Desarrollo


Indgena presentaba como nfasis la reconstitucin de un territorio ancestral denominado Lof;
se procedi a efectuar esta delimitacin a travs de un estudio financiado por la CONADI, el
cual incorporaba la recopilacin de antecedentes relativos a las concentraciones de poblacin
indgena, los parentescos, linajes, formas de vida, es decir, se buscaba profundizar en la
visin comn que tenan los habitantes de las Comunidades Mapuches (Actor Institucional
Nacional).

En tanto, la participacin de las Comunidades Mapuches en la creacin de


propuestas de desarrollo social que se abordaran durante la implementacin del rea
de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta no fue efectiva, puesto que el espritu de la Ley
Indgena 19.253 indica que las reas de Desarrollo se crean como espacios de focalizacin
de las polticas pblicas coordinadas por el Estado y contempla el concepto de territorios
que a travs de una adecuada gestin incorporen la participacin indgena; no obstante, la
participacin se realiza en funcin del acceso de las comunidades a los planes, programas
y proyectos ya existentes y diseados a nivel central.

Efectivamente los contenidos del rea de Desarrollo Indgena se encontraban establecidos en la


Ley Indgena 19.253 (Actor Institucional Nacional).

Existi una distancia entre las expectativas y requerimientos de los lderes


mapuches en relacin a las ADI y la accin del Estado, puesto que el modelo de gestin
ADI no recoge la visin de desarrollo de las Comunidades Mapuches y no incorpora la
participacin de las comunidades en la gestin del territorio.

No tenemos proyectos visibles que hayan sido emanados a travs del ADI, nosotros pensbamos
que bamos a lograr el acceso a viviendas, agua potable rural, conectividad, porque se supona
que a travs de la focalizacin del territorio como rea de Desarrollo Indgena tendramos la
asignacin de recursos frescos, s hemos logrado proyectos como municipalidad pero no a travs
del ADI (Actor Institucional Local).

266
reas de desarrollo indgena: Estudio de caso del Adi Puel Nahuelbuta

La creacin del ADI Puel Nahuelbuta surge a partir de las demandas de las
Comunidades Mapuches motivadas por reconstruir un territorio ancestral; posteriormente
no hubo participacin de las comunidades en el diseo de una estrategia de desarrollo
social a implementar en el territorio, porque los contenidos y componentes de un rea
de Desarrollo Indigena ya se encontraban definidos en la Ley Indgena N19.253 (1993).

4.2. De las estrategias de Desarrollo Social Identificadas por los Actores Regionales

El aporte que se esperaba con las polticas pblicas de desarrollo socio-productivo


en el rea de Desarrollo Indgena ha carecido de pertinencia, puesto que los procedimientos
para acceder a los beneficios del Estado, en su mayora no se han adecuado a las caractersticas
socioculturales de la poblacin mapuche. Es importante sealar que el Estado ha dispuesto
de recursos econmicos en el tema indgena y en la creacin y funcionamiento de las reas
Desarrollo Indgena. Las fuentes de financiamiento que contempl la legislacin vigente
y que se implementaron a travs de la CONADI son: el Fondo de Desarrollo Indgena,
Fondo de Educacin y Cultura, Fondo de Tierras y Aguas y el Programas Orgenes; sin
embargo la focalizacin de los recursos no se ha efectuado de manera coordinada a travs
de los organismos pblicos en funcin de los territorios ADI.

Ausencia de trabajo coordinado de las instituciones, existen mltiples metodologas y procedimientos


para llegar a trabajar con las comunidades indgenas y eso nos dificulta en trminos de plazos, tiempo
y recursos que se diluyen, y lo otro es que son intervenciones de corto plazo (Actor Institucional Local).

No se realiz una articulacin de la oferta pblica con los otros servicios asociados al desarrollo
social, esto con el propsito de que las inversiones efectuadas en el territorio hubieran generado
los productos esperados (Actor Institucional Regional).

El ADI Puel Nahuelbuta no logr institucionalizarse en la prctica como


instrumento de gestin, lo que provoc que la focalizacin de la accin del Estado
no se realizara a travs de las ADI, impidiendo articular una accin coordinada de las
instituciones. La puesta en marcha de las estrategias sociales y productivas en el territorio
Puel Nahuelbuta no se efectu a travs de una coordinacin entre el Gobierno Regional y
los servicios pblicos asociados al fomento y desarrollo productivo de la regin tales como
el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC), el Fondo de Solidaridad e Inversin
Social (FOSIS), Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), entre otros. Durante el
trabajo de campo se busc conocer si existi una estrategia de desarrollo social focalizada
en el territorio Puel Nahuelbuta, que hubiera permitido la asignacin de recursos de
inversin directos y diferenciados en el territorio. Una vez finalizada la investigacin, se
puede decir que el ADI no canaliz recursos ni logr constituirse como un instrumento
de planificacin y gestin territorial del aparato pblico que otorgara respuestas a las
necesidades sociales, econmicas y culturales de las Comunidades Mapuches.

La estrategia se orientaba en un principio a generar instancias de encuentro que permitieran


que las Comunidades Mapuches identificaran las potencialidades y recursos existentes en el
territorio, adems de establecer alianzas con los vecinos de las comunas para trabajar agrupados

267
Gabriela Rubilar y Andrs Roldn

y desarrollar la asociatividad, pero no se generaron propuestas concretas de los servicios que


permitieran que este componente se desarrollara (Actor Institucional Local).

Las demandas de la poblacin indgena en el territorio superan ampliamente las capacidades


programticas y presupuestarias de la CONADI. Se requera incorporar a la gestin del rea
de Desarrollo Indgena a otros actores, especficamente el Gobierno Regional, para entregar
de manera conjunta con el representante del Poder Ejecutivo en la Regin una mirada de
desarrollo particular y con sustentabilidad en el tiempo en el territorio Puel Nahuelbuta (Actor
Institucional Regional).

El Gobierno Regional no poda privilegiar a una unidad geogrfica o territorial, se abordaban los
temas a travs de polticas sectoriales que venan definidas desde Santiago (Actor Institucional
Regional).

El rea de Desarrollo Indgena no signific una destinacin de recursos que involucrara la


instalacin de una estrategia de desarrollo social, signific solo una declaracin de intenciones
(Actor Institucional Nacional).

Los entrevistados sealaron que no existi un enfoque territorial, muy por el


contrario, se aplicaron en las comunas del ADI Puel Nahuelbuta los mismos proyectos
que en otras comunas de la Regin, el acceso a los recursos de inversin no incorpor
nuevos criterios de seleccin distintos a los planteados por la Ficha de Proteccin Social
para una focalizacin diferenciada de los recursos; lo anterior produce como consecuencia,
en el territorio Puel Nahuelbuta, no contar con una focalizacin de polticas pblicas
pertinentes al desarrollo social Mapuche.

Desde la perspectiva del FOSIS, no ha habido una focalizacin especfica en las comunas
que son ADI. En general la Araucana siempre ha estado focalizada, pero esto se explica
por los puntajes de la Ficha de Proteccin Social, como la Regin de la Araucana tiene los
porcentajes de pobreza mayor, tiene cobertura completa en todas las comunas de la Regin
(Actor Institucional Nacional).

Los organismos del Estado vinculados al desarrollo social no identificaron el


ADI Puel Nahuelbuta como un instrumento de gestin territorial con las facultades de
generar una articulacin en los territorios Mapuches y los gobiernos locales, esto dificult
la participacin e involucramiento de los actores locales en la construccin de propuestas
de desarrollo indgena.

4.3. De los Obstaculizadores de las Intervenciones en el rea de Desarrollo Indgena

Los impedimentos asociados a la implementacin y funcionamiento del rea de


Desarrollo Indgena presentaron relacin con la deficiente gestin y coordinacin entre las
instituciones pblicas.

Los obstaculizadores han sido la voluntad poltica y tcnica de quienes dirigieron los servicios
pblicos, una gestin deficiente asociada a las autoridades polticas, intendentes y directores

268
reas de desarrollo indgena: Estudio de caso del Adi Puel Nahuelbuta

de la CONADI que son quienes tienen mayor responsabilidad poltica y programtica (Actor
Institucional Regional).

Uno de los obstculos mayores fue la falta de conocimiento para destinar y gestionar inversiones
en el territorio ADI Puel Nahuelbuta (Actor Institucional Regional).

La implementacin de Polticas Pblicas homogneas no ha permitido avanzar hacia un


desarrollo social diferenciado en el territorio Puel Nahuelbuta, puesto que en la asignacin
de los recursos ha predominado mayoritariamente un componente econmico. No ha existido
un acercamiento al componente social durante la formulacin y ejecucin de los proyectos. Del
mismo modo, la falta de comunicacin y coordinacin entre los programas ha contribuido en
reiteradas ocasiones a generar divisiones al interior de las comunidades (Actor Institucional
Nacional).

Los Fondos de Desarrollo Indgena estn asociados a reglamentos. Esta normativa no incorpora
a las reas de Desarrollo Indgena como espacios territoriales, los cuales debieran tener una
focalizacin y trato especial durante las intervenciones (Actor Institucional Regional).

La CONADI no ha sido capaz de conseguir recursos adicionales para las reas de Desarrollo
Indgena, no existen programas sociales para los territorios ADI (Actor Institucional Regional).

No contar con una asignacin de recursos diferenciados para atender a los


requerimientos de las Comunidades Mapuches que integran el territorio Puel Nahuelbuta
ha obstaculizado avanzar en la superacin de la pobreza de la poblacin Mapuche del
territorio, puesto que el marco jurdico, los procedimientos y los presupuestos de las
instituciones pblicas exigen una serie de requerimientos para acceder a los beneficios del
Estado, en tanto que el acceso de las Comunidades Mapuches a los protocolos establecidos
implican notables esfuerzos y redundan en segregacin de las comunidades para participar
de la oferta pblica. A su vez, la puesta en marcha y funcionamiento del ADI se encontr
vinculada a la accin de las autoridades polticas de la Regin, lo que forj una gestin
del ADI dependiente de los cambios de los actores polticos, proceso que gener una
escasa continuidad en la gestin del territorio. Las consecuencias de que las instituciones
de desarrollo no trabajen articuladamente implica no avanzar en el desarrollo social
Mapuche con criterios de eficiencia y eficacia, puesto que existen mltiples metodologas
para trabajar con las Comunidades Mapuches; esto ha generado la perdida de recursos,
no se ejecutan los proyectos en los plazo establecidos, situacin que se explica por la falta
de coordinacin de las organizaciones e instituciones pblicas y privadas, que se supone
que estn en apoyo de las comunidades; la falta de coordinacin se produce porque el
desarrollo social Mapuche se aborda a travs de polticas sectoriales.

4.4. Principales logros alcanzados desde la creacin del rea de Desarrollo Indgena

El rea de Desarrollo Indgena contribuy a la identificacin de un territorio


con caractersticas socioculturales distintas. Esta delimitacin territorial presentaba como
propsito generar la focalizacin de los recursos econmicos provenientes del Estado
hacia las Comunidades Mapuches, puesto que estos espacios territoriales presentaban una

269
Gabriela Rubilar y Andrs Roldn

alta concentracin de pobreza y ruralidad. A pesar de los esfuerzos realizados, el ADI no


se constituy en un esquema de gestin que beneficiara a las comunidades en el corto,
mediano y largo plazo, puesto que no se desarrollaron instancias de dilogo entre las
Comunidades Mapuche y los organismos pblicos.

Es un logro cmo se origina el rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta, contribuye a visibilizar
la pobreza de las Comunidades Mapuches de este territorio (Actor Institucional Local).

Generacin de convenios con el Ministerio de Vivienda y la Corporacin de Desarrollo Indgena


para el otorgamiento de un subsidio habitacional diferenciado dirigido a las personas Mapuches
que habitaban el rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta (Actor Institucional Local).

La activacin de las Comunidades Mapuches permiti que se crearan nuevas asociaciones


indgenas, actualmente intentan seguir activas y organizarse para hacer llegar sus demandas
(Actor Institucional Regional).

Tambin es importante sealar que los informantes claves identificaron escasos


logros asociados al desarrollo social, puesto que las Comunidades Mapuches mantienen
la situacin de pobreza, adems de que las acciones desarrolladas por la Corporacin
de Desarrollo Indgena y el Gobierno Regional no permitieron generar una gestin del
territorio orientada a las demandas sociales de las Comunidades Mapuches; no obstante,
los actores institucionales sealaron que el rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta
contribuy a promover la creacin de organizaciones sociales mapuches.

No tenemos muchos resultados dentro del marco del ADI Puel Nahuelbuta, los logros han
sido esfuerzos que hemos realizado desde la propia municipalidad, sin tener el respaldo que
para nosotros hubiera sido importante, que esa declaracin se hubiera consolidado y hubiera
generado recursos para la comuna (Actor Institucional Local).

En esta misma lnea, es importante identificar que existieron algunos logros en


el territorio Puel Nahuelbuta asociados a la ejecucin del Programa Orgenes Primera y
Segunda Fase, cuya orientacin marc los nfasis en el desarrollo de proyectos sociales y
productivos en las Comunidades Mapuches y en el fortalecimiento de las organizaciones
ancestrales, a travs de la activacin y constitucin de las comunidades y asociaciones
indgenas. Desde la perspectiva del desarrollo territorial es importante contar con un
territorio indgena delimitado socioculturalmente, puesto que puede constituirse en una
base para la implementacin de las polticas pblicas diferenciadas.

4.5. Principales Propuestas de los Actores Regionales

Las propuestas emanadas por los entrevistados presentaron un nfasis especial en el


rol que debe cumplir el Estado en la creacin de Polticas Pblicas diferenciadas, que conlleven
a la instalacin de estrategias de desarrollo social focalizadas en el territorio, incorporando la
participacin de los actores locales pblicos, polticos y lderes, funcionales y tradicionales, de
las Comunidades Mapuches durante la planificacin y gestin del territorio Puel Nahuelbuta.

270
reas de desarrollo indgena: Estudio de caso del Adi Puel Nahuelbuta

S se pretende abordar un rea de Desarrollo Indgena, debe contemplar una distribucin y


asignacin de recursos diferenciados, los recursos tienen que llegar del Gobierno Regional de
forma ms directa a las comunidades (Actor Institucional Local).

Un ADI debiera ser claramente una descentralizacin de las polticas pblicas, especialmente
en lo econmico y poltico administrativo para poder fortalecer al territorio que se identifica
como diferente, la propuesta debe apuntar a fortalecer los gobiernos locales y participacin de la
ciudadana (Actor Institucional Local).

El tema de la pobreza y/o vulnerabilidad en la poblacin mapuche no es un tema solo


econmico. La vulnerabilidad tiene relacin con aspectos que van mucho ms all, como por
ejemplo, la valorizacin de la cultura y los saberes tradicionales, que es un tema importante. La
transferencia de recursos por s sola no garantiza que las familias van a salir del crculo de la
vulnerabilidad o de la pobreza, por lo tanto el tema social y cultural no debiera dejarse de lado;
la focalizacin de los recursos se debi abordar a travs de un plan de desarrollo territorial desde
la perspectiva indgena. En el fondo, lo que pretenda el ADI o la intencin era justamente
hacer desarrollo territorial en el sentido de que una comuna por s sola no se poda desarrollar
si no considera a las comunas aledaas (Actor Institucional Nacional).

La Regin de la Araucana debiera tener un trato distinto, un trato especial, hacia las
comunidades Mapuche. Resultara importante generar una discriminacin positiva a favor
de otorgar mayor inversin, actualmente es muy menor, comparada con otras regiones del pas,
donde la inversin pblica y la inversin privada es mayor. Por lo mismo, hay comparativamente
mayor pobreza e inequidad (Actor Institucional Local).

El Estado debe contemplar una Poltica de Desarrollo Indgena, la cual se debe realizar con
las comunidades indgenas en funcin del territorio y con los municipios (Actor Institucional
Local).

Las propuestas de los informantes claves se orientaron a mejorar la institucionalidad


del ADI Puel Nahuelbuta; dicho proceso debe ser liderado por la Corporacin Nacional
de Desarrollo Indgena como organismo garante de la integracin y desarrollo social
del Pueblo Mapuche. Este instrumento de gestin debi procurar mejorar la capacidad
de gestin y el fortalecimiento de las comunidades, para otorgar la oportunidad a los
actores locales Mapuche de liderar los procesos de desarrollo, a travs de procedimientos
orientados a mejorar la toma de decisiones y la participacin ciudadana en los espacios
territoriales. Adems, los actores institucionales plantearon que el ADI como instrumento
de gestin territorial debi potenciar an ms la cultura Mapuche, ya que el tema del
desarrollo indgena no solo se traduce en invertir en proyectos productivos de pequea
escala en las Comunidades Mapuches. De la misma forma, los informantes claves sealaron
que se requiere articular la cultura mapuche con el desarrollo productivo y social de las
comunidades. Un ADI debe apuntar a la descentralizacin para fortalecer el territorio que
se identifica como particular. Por ello, las reas de Desarrollo Indgena deben contar con
un trato especial orientado a fortalecer la gestin local, mediante el fortalecimiento de la
participacin de las Comunidades Mapuches en la definicin de los objetivos de desarrollo
en estos territorios.

271
Gabriela Rubilar y Andrs Roldn

5. CONCLUSIONES

La contribucin del rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta al desarrollo


Mapuche tiene relacin principalmente con la identificacin de un territorio cultural
ancestral, situacin que determin que los lderes de los territorios y Comunidades
exigieran un trato especial. No obstante, solamente en dos reas se generaron avances hacia
polticas pblicas diferenciadas: 1) en vivienda, dicha iniciativa consisti en la creacin
de la Vivienda rea de Desarrollo Indgena, lo que consider un acceso preferente a las
familias Mapuches en la postulacin a subsidios habitacionales; y en segundo lugar, en 2)
la implementacin de la Segunda Fase del Programa Orgenes, cuyos objetivos estaban
focalizados en mejorar las capacidades en el mbito productivo, salud y educacin a travs
de una estrategia de representacin territorial de las comunidades. Durante la puesta en
marcha del rea de Desarrollo Indgena hubo una consulta a las comunidades, a nivel
de dirigentes, respecto a la delimitacin del territorio y la elaboracin del diagnstico,
participacin que se abord a travs de una consulta a las Comunidades Mapuches a nivel
de sus dirigentes; de esta forma, se asumi que hubo una representatividad adecuada de
cada comunidad a travs de sus lderes sociales y culturales. No obstante, no se profundiz
en la participacin orientada a elaborar una estrategia de desarrollo social participativa a
largo plazo con las comunas involucradas en el territorio Puel Nahuelbuta, que permitiera
avanzar hacia la superacin de las necesidades sociales detectadas en los diagnsticos
participativos, ya que luego de desarrolladas las instancias de participacin inicial, las
Comunidades Mapuches y los municipios involucrados en el ADI no fueron convocados
nuevamente para abordar estrategias o crear un plan de desarrollo con un enfoque territorial
que permitiera mejorar la situacin actual de pobreza de las Comunidades Mapuches. De
acuerdo a lo planteado, es posible sealar que el inicio y puesta en marcha del rea de
Desarrollo Indgena constituy un proceso que estuvo marcado de buenas intenciones.
Si bien es cierto existi una adecuada definicin del territorio ADI en trminos de
pertinencia cultural, ya que se consideraron las herencias ancestrales, esto no se tradujo en
la concrecin de polticas y programas con dicho enfoque. La implementacin del rea
de Desarrollo Indgena incorpor a siete comunas de la Regin de la Araucana, en una
nueva propuesta de desarrollo, con el objetivo de mejorar las condiciones de pobreza de la
poblacin mapuche. Lamentablemente la participacin de las comunidades fue slo en la
etapa inicial, lo que no permiti que los lderes sociales se pudieran constituir en actores
preponderantes del desarrollo social en sus espacios territoriales. Lo anterior produjo que
la gestin del ADI se remitiera nicamente a la voluntad poltica de las autoridades de
turno, lo cual provoc que el territorio no contara con una priorizacin distinta respecto
de las otras comunas de la Regin, proceso que gener un amplio descontento y malestar
en las Comunidades Mapuches y los gobiernos locales, puesto que el territorio Puel
Nahuelbuta no obtuvo una inversin diferenciada para la ejecucin de nuevos proyectos
para dichas comunidades. Al mismo tiempo, es relevante plantear que en el territorio
Puel Nahuelbuta no se ha desarrollado una estrategia integral de desarrollo social ni ha
existido una focalizacin especfica de recursos. Hay que sealar que en la Regin de
la Araucana la focalizacin de recursos se desarrolla a travs de los puntajes de la Ficha
de Proteccin Social. En ese sentido, la focalizacin hacia La Araucana es mediante un

272
reas de desarrollo indgena: Estudio de caso del Adi Puel Nahuelbuta

instrumento aplicado por el Ministerio de Desarrollo Social, que mide la vulnerabilidad


social a nivel nacional, es decir, la priorizacin y/o distribucin de recursos no se efecta
en funcin de un determinado territorio. En esta misma lnea, la Corporacin Nacional
de Desarrollo Indgena no ha cumplido la funcin de articular y promover las reas de
Desarrollo Indgena como instrumentos de planificacin y gestin territorial con las
instituciones pblicas de desarrollo socio-productivo, razn por la cual no se logr dar una
respuesta pertinente a los requerimientos de la Comunidades Mapuches locales ni generar
sinergia entre los organismos vinculados al ADI. A raz de lo anteriormente expuesto las
demandas de la poblacin indgena en el territorio superaron ampliamente las capacidades
programticas y presupuestarias de la CONADI, por tanto, ni el Gobierno Regional ni la
CONADI han liderado los procesos de gestin territorial que pudieran haber posicionado
a las reas de Desarrollo Indgena como un efectivo instrumento territorial de las polticas
pblicas hacia los pueblos indgenas. El no contar con una estrategia de desarrollo social
signific no poseer una poltica de focalizacin de recursos asociados al ADI, es decir,
no existi una visin integral para el diseo y ejecucin de los proyectos orientada a
complementar y coordinar a las distintas instituciones gubernamentales en funcin de
lograr los objetivos planteados en la creacin del ADI; a su vez el centralismo en la creacin
de las polticas pblicas atent en contra de los efectos esperados en la implementacin del
ADI, ya que falt un acercamiento a la realidad local.
Existen una serie de obstaculizadores identificados durante la implementacin del
rea de Desarrollo Indgena Puel Nahuelbuta, principalmente la ausencia de asignacin
de recursos diferenciados para atender a los requerimientos de las Comunidades Mapuches
que integran dicho territorio, lo que impidi avanzar en la superacin de la pobreza de
la poblacin Mapuche del territorio Puel Nahuelbuta, los instrumentos existentes para la
asignacin de recursos de las instituciones pblicas, que exigen una serie de requerimientos
los cuales muchas veces son excluyentes de las comunidades por sus caractersticas
particulares, la ausencia de trabajo coordinado entre las instituciones pblicas y diversas
metodologas y procedimientos estandarizados marcaron el acercamiento las Comunidades
Mapuches, al tiempo que en reiteradas ocasiones los municipios no fueron incorporados en
el diseo y ejecucin de los proyectos y programas sociales implementados en el territorio.
En sntesis, se requiere que la institucionalidad pblica dedicada a los temas
de planificacin territorial y desarrollo social cuente con los recursos, instrumentos y
metodologas para abordar el desarrollo social mapuche en los territorios ADI, a partir
del desarrollo de una planificacin integrada, socioculturalmente pertinente para mejorar
la disponibilidad y calidad de los servicios sociales de educacin, salud, infraestructura,
conectividad, aumentar la asistencia tcnica para mejorar el acceso de productores
mapuches a los mercados financieros productivos y laborales, y generar mecanismos de
consulta y participacin de las Comunidades Mapuches.

273
Gabriela Rubilar y Andrs Roldn

6. PROPUESTAS AL ADI DESDE UN ENFOQUE TERRITORIAL

De acuerdo a lo expresado, es importante entregar aportes y sugerencias, desde


una mirada territorial integral, que permitan lograr los objetivos del desarrollo social
mapuche en el territorio ADI Puel Nahuelbuta. El territorio Puel Nahuelbuta debiera
servir claramente en la descentralizacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas,
especialmente en lo econmico, poltico, cultural y administrativo. Para fortalecer la
autogestin de un territorio que se identifica como diferente; las propuestas deben apuntar
a fortalecer los gobiernos locales y la participacin de las Comunidades Mapuches, proceso
que requiere que las polticas pblicas dirigidas al mundo indgena consideren el tema de
la pertenencia al ADI como un criterio de priorizacin y focalizacin, en la inclusin del
territorio a la oferta pblica.
Es oportuno sealar que es el Gobierno Regional el que debe liderar los procesos
del desarrollo social en la Regin de acuerdo a las necesidades y caractersticas de cada
territorio; no obstante, estos procesos deben institucionalizarse y de esta manera sern
sustentables, de otra forma solo se constituirn en un acto de buena voluntad. En este
sentido es importante que el Gobierno Regional y la CONADI, en conjunto, puedan
construir una estrategia de desarrollo social para el pueblo mapuche, lo que puede lograrse
incorporando las ADI en los instrumentos de gestin y programas ya existentes.
Para cumplir el propsito del desarrollo social indgena se requiere de un fondo
especial enfocado a generar inversiones en el componente socio-productivo y socio-
comunitario del ADI Puel Nahuelbuta, asignacin de recursos que se debe desarrollar
en base a la elaboracin de un Plan de Desarrollo Territorial. Dicho proceso incorpora
la totalidad del territorio y promueve la participacin de los actores locales tales como
los municipios, organizaciones de base y Comunidades Mapuches, quienes deben ser
responsables y garantes del desarrollo social en el territorio. El Estado, a travs de sus
instituciones de desarrollo social y productivo, debe generar un reconocimiento hacia las
Comunidades Mapuches que integran el Puel Nahuelbuta, porque existe una demanda
histrica fundamentada en una visin comn de los actores locales que integran este
espacio territorial.
El desarrollo social Mapuche debe constituirse en una prioridad para el Estado,
proceso que debe tener su punto de partida en la Regin; las autoridades polticas y
tcnicas deben establecer un nfasis en el desarrollo territorial mapuche y situar el tema en
la agenda gubernamental, mediante la puesta en marcha de un trabajo interinstitucional
que incorpore el ADI como un instrumento de desarrollo. Las propuestas para avanzar en
la superacin de la pobreza de las Comunidades Mapuches del territorio Puel Nahuelbuta
deben estar orientadas a diversificar las estrategias de desarrollo principalmente en los
componentes del desarrollo social y cultural, y en el fortalecimiento de la participacin de
estas comunidades. Es de vital importancia descubrir a travs de un proceso participativo
con los actores locales Mapuches las potencialidades de los territorios y establecer un
ordenamiento territorial que permita avanzar en los usos de estos; de esta manera se podr
proyectar un desarrollo social con identidad, que promueva la inclusin y el desarrollo
de prcticas sociales y productivas pertinentes para las comunidades y sus familias, ya
que de otra forma, no contar con un trato especial que promueva la incorporacin de las

274
reas de desarrollo indgena: Estudio de caso del Adi Puel Nahuelbuta

Comunidades Mapuches de manera diferenciada al desarrollo socio-productivo generar


un estancamiento y segregacin social de la accin social de Estado, aumentando la
situacin actual de pobreza y exclusin de las Comunidades Mapuches.
Las reas de Desarrollo Indgena deben tener protagonismo y continuidad
focalizando su accin en los componentes del Desarrollo Territorial: Competitividad
Econmica, Bienestar y Cohesin Social, Sustentabilidad Ambiental, Gobernanza
y Participacin; para cumplir este propsito es importante sustentar la accin de las
polticas pblicas en un modelo de Planificacin Integrada (Gross, 1990; Arenas, 1999;
Roccatagliata, 1995), el cual abarca la organizacin espacial de las actividades humanas en
su interior y aborda, adems, la capacidad de acogida del territorio y sus recursos a travs
de la integracin espacial, econmica y social de dicho entorno. Por lo tanto, esta permite
valorar, por una parte, el territorio en cuanto a su potencialidad y, por otra, al medio
socioeconmico en cuanto a sus necesidades y demandas a travs de la integracin de ellas.
Por ltimo, es importante reiterar que las ADI son el instrumento de gestin
territorial existente en Chile, vigente en el ordenamiento jurdico, dirigido hacia los
territorios con alta concentracin de poblacin indgena y vulnerabilidad social, por lo
que es prioritario avanzar en la integracin y potenciacin de este instrumento de gestin
territorial en las polticas pblicas y estrategias de desarrollo social, accin que contribuir
a mejorar la situacin actual de las Comunidades Mapuches que integran el territorio Puel
Nahuelbuta y de los dems territorios ADI del pas.

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