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La legitimidad como prerrequisito de la gobernabilidad democrtica: Sobre la importancia

de la legitimacin de la accin gubernamental


Cesar Nicandro Cruz *
DHIAL 15 2001
Analista del IIG
El objetivo de este breve esfuerzo es doble. En primer lugar, identificar las razones que
permiten afirmar por qu sin legitimidad no es posible hablar de la existencia de
gobernabilidad democrtica. En segundo trmino, decir por qu y de qu forma el proceso
de legitimacin de la accin gubernamental es un mecanismo necesario para el logro de la
gobernabilidad en contextos democrticos.

Ciertamente, estos dos enunciados hacen referencia directa a la necesidad sentida en los
pases menos desarrollados de fortalecer las capacidades de sus instituciones polticas, con
el fin de que stas puedan disear y aplicar polticas pblicas de forma efectiva y con ello
influir positivamente para el logro de mayores niveles de desarrollo humano.

Tocando algunos de sus supuestos tericos fundamentales, como primer paso definiremos
los conceptos de legitimidad y gobernabilidad democrtica. Ello nos permitir determinar
por qu razones la legitimidad de las instituciones polticas es un atributo y condicin
necesaria para la gobernabilidad democrtica. Debido a que los gobiernos no slo buscan
ser legtimos por su conformacin institucional, sino tambin por lo que hacen y producen,
una tercera parte definir la legitimacin de la accin gubernamental y explicar por qu
sta es un mecanismo necesario para lograr la gobernabilidad en contextos democrticos.

1. La Legitimidad como atributo de las instituciones polticas

Como conceptos, tanto la gobernabilidad como la legitimidad hacen referencia directa a


una condicin clave de los regmenes polticos, a saber: la estabilidad. No obstante, dado
que el conflicto puede entenderse y asumirse como una condicin inherente dentro de
cualquier orden social, ni la estabilidad ni la gobernabilidad quieren decir necesariamente
ausencia del conflicto. Por estabilidad nos referimos a la capacidad de un rgimen para
perdurar en el tiempo y mantener el orden en la sociedad usando las reglas fundamentales
del juego poltico que constituyen al rgimen en cuestin. La estabilidad puede entenderse,
entonces, como un fin de cualquier rgimen poltico as como una condicin previa
necesaria para el efectivo funcionamiento y consolidacin institucional. Sobre ello, Linz
(1987) identific y relacion el papel de la legitimidad y la eficacia como variables
fundamentales para la estabilidad de cualquier rgimen poltico.

Como primer acercamiento, podemos decir que la legitimidad poltica descansa


esencialmente en la confianza conferida por los individuos de la sociedad a las instituciones
polticas. La legitimidad poltica se relaciona con el apoyo (Easton 1992), el consentimiento
y aceptacin de la ciudadana sobre un orden poltico dado y sobre la accin de las
instituciones polticas. Por ello, la dinmica y las reglas de juego por medio de las cuales se
genera la accin colectiva (Ostrom 1990), y con ella el apoyo y el consentimiento sobre
dichas reglas y accin, son un tema central de estudio en ciencia poltica.
Pero, dejara de ser legtimo un rgimen poltico si una fraccin de la ciudadana no
llegase a aceptar las reglas del juego o las decisiones polticas adoptadas? Todo rgimen
que se considere democrtico incluye mecanismos y reglas de juego que permiten la
inclusin de grupos minoritarios en el juego poltico. El objetivo de dichas reglas es que
estos grupos participen dentro del juego y competencia polticas. Debido a la regla de la
supremaca de la mayora en las democracias, el contar con grupos minoritarios desafectos
o inconformes al rgimen poltico no implica ausencia de legitimidad ya que las reglas del
juego democrtico permiten que los grupos minoritarios sean escuchados y tomados en
cuenta y, en su caso, que gocen de un acceso a espacios polticos y de representacin y, al
mismo tiempo, obliga a que se respete e impere en ltima instancia la voluntad de la
mayoras.

Por ello, la legitimidad en contextos democrticos se basa en la conformacin y


observancia de las reglas de juego poltico que permiten la representacin, el dilogo, y el
ejercicio de los derechos civiles, polticos y humanos fundamentales. Dada la tercera ola
democratizadora, no es casual que en las sociedades actuales el concepto de democracia se
haya convertido en el principal fundamento de argumentacin sobre la legitimidad
(Scharpf 1998). Para Sartori, la democracia legtima requiere la obediencia a las reglas del
juego, tanto por parte de la mayora de los ciudadanos que han votado como por parte de
los que detentan la autoridad, as como la confianza de los ciudadanos en la responsabilidad
del gobierno(Sartori 1989). En este sentido, un rgimen democrtico ser considerado
legtimo en la medida que se encuentre constituido y opere efectivamente bajo
procedimientos legalmente establecidos para el acceso democrtico al poder (elecciones
libres y peridicas, igualdad de condiciones para el acceso a cargos pblicos y de
representacin, as como el derecho del ejercicio de las libertades civiles y polticas). En los
regmenes democrticos existe, pues, una intensa sinonimia entre legitimidad y legalidad
as como entre legalidad y respeto a las reglas de juego poltico.

No obstante, la legitimidad como cualidad de los regmenes polticos no slo tiene su


fundamento en la legalidad en la accin poltica y en el respeto a los derechos. Beetham es
enftico en el reconocimiento del carcter multidimensional de la legitimidad. En su
perspectiva una relacin de poder puede considerarse como legtima en el grado en que se
encuentre en conformidad con las reglas establecidas. Las reglas del poder puedan ser
justificadas con referencia en creencias compartidas tanto por los dominantes como
subordinados, y en la medida que exista evidencia de consentimiento por los subordinados
sobre una relacin particular de poder (Beetham 1991:16). A su juicio, la legitimidad no es
una cualidad individual que poseen o no los sistemas de poder, sino un conjunto de
diferentes criterios, o dimensiones mltiples, que operan a distintos niveles, cada uno de los
cuales proveen bases morales para el acatamiento y la cooperacin por parte de aquellos
subordinados de una relacin de poder dada (1991:20). Por tanto, podemos decir que la
legitimidad tambin depende de la capacidad del rgimen para justificar las reglas del juego
poltico con base en normas y valores compartidos, as como de la existencia de evidencia
de consentimiento otorgado por la sociedad.

Siguiendo esta distincin de criterios o dimensiones, Alagappa aadi posteriormente una


cuarto criterio de legitimidad, que se vincula directamente con la efectividad y los
rendimientos en el uso del poder. Esta dimensin se refiere al uso efectivo del poder estatal
con base en reglas aceptadas para la promocin del inters colectivo y el bienestar de la
comunidad poltica (Alagappa 1995:13). Ciertamente, el criterio de los rendimientos fue
previamente advertido por otros autores, los cuales resaltaron la estrecha relacin que
guarda la eficacia y los rendimientos de la accin poltica para la legitimidad del sistema
poltico en su conjunto (vase Deutsch 1976; Linz 1987; Lipset 1987; Ban y Carrillo
1997). En consecuencia, la legitimidad como atributo comprende cuatro elementos clave:
normas y valores compartidos, conformidad con las reglas establecidas para la adquisicin
del poder, el adecuado y efectivo uso del poder, y el consentimiento de los gobernados, los
cuales identificados para propsitos analticos, () concurren en forma variada e
interdependiente en la determinacin de la legitimidad, encontrndose en la prctica
ntimamente vinculados (Alagappa 1995:15-24).

Para nuestros propsitos la identificacin de estos criterios tiene una gran relevancia, ya
que nos permitir en adelante argumentar por qu no es posible hablar de gobernabilidad
democrtica sin legitimidad.

2. La gobernabilidad democrtica como capacidad legtima para tomar y aplicar decisiones


polticas

Antes de definir el concepto de gobernabilidad democrtica, primero debemos abordar el


concepto de gobernabilidad. Entendiendo al gobierno como el sujeto de la accin poltica
(Mayntz 2000), la gobernabilidad puede ser definida como la capacidad de un gobierno
para elaborar y presentar a los ciudadanos sus planes de polticas pblicas, obteniendo
respaldo social y poltico suficiente en su realizacin y preservando, en el desarrollo de sus
acciones, tanto el orden como la paz social (Carrasco 2000; Deutsch 1976).

Ahora bien, dependiendo del rgimen poltico pueden distinguirse tres tipos diferentes de
gobernabilidad: gobernabilidad dictatorial (cuando se basa en mecanismos supresores de
los derechos civiles y humanos, en un estado de excepcin, frecuentemente respaldado por
una estructura militar y sistemas de inteligencia poltica del Estado), gobernabilidad
autoritaria (cuando operan estructuras corporativas o clientelares, con reglas no escritas, en
una estructura de mando vertical, frecuentemente encuadrada por un partido hegemnico) y
la gobernabilidad democrtica (cuando la legitimidad gubernamental surge del mandato
dado en las urnas, donde son plenamente vigentes las libertades cvicas y existe una
garanta de respeto ciudadano, extendido fundamentalmente a los derechos humanos)
(Carrasco 2000).

La distincin entre regmenes polticos nos lleva al concepto de gobernabilidad


democrtica, debido a que en el centro de la tipologa antes citada se encuentra el
reconocimiento del tipo de rgimen poltico dentro del cual se determinan las reglas del
juego poltico y del ejercicio del poder y, con ello, los diferentes mecanismos que se pueden
usar para lograr la legtima puesta en marcha de la accin gubernamental. Es decir, los
instrumentos para lograr la obediencia, el acatamiento, el consentimiento y el apoyo. Dada
la diferente constitucin de reglas de juego, los criterios para la legitimacin en un gobierno
autoritario o dictatorial no podrn ser los mismos que en un rgimen democrtico. De la
misma forma, no ser igual la naturaleza y condiciones por medio de las cuales el gobierno
ser capaz de tomar y aplicar decisiones.
En las definiciones de gobernabilidad democrtica aqu presentadas se incluye a la
legitimidad como un componente esencial. En palabras de Altman y Castiglioni (2000)
puede entenderse a la gobernabilidad democrtica como la capacidad de procesar y aplicar
institucionalmente decisiones polticas sin violentar el marco de derecho y en un contexto
de legitimidad democrtica. Por otra parte, tambin puede definirse como la cualidad
propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan
eficientemente dentro de su espacio, de un modo considerado legtimo por la ciudadana,
permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la
obediencia cvica del pueblo (PNUD y Chile 1996). Esta segunda definicin asume al
gobierno como uno de varios sujetos de la direccin poltica, en tanto forma parte de la
llamada comunidad poltica y en donde la cualidad o capacidad de actuacin eficiente
para gobernar pertenece a la comunidad poltica y no slo al gobierno.

Por tanto, la gobernabilidad democrtica se asocia directamente con dos elementos:

- La capacidad de las instituciones (tanto del gobierno como de la comunidad poltica en su


conjunto) para conducir efectivamente los procesos polticos bsicos y legalmente
estipulados.

- La legitimidad con que deben contar las instituciones polticas y del gobierno para el
procesamiento y aplicacin de decisiones polticas.

Un gobierno puede ser capaz de tomar y aplicar decisiones polticas y, por tanto, gozar de
gobernabilidad. No obstante, para que exista la aqu definida gobernabilidad democrtica,
los gobiernos requieren en las democracias ser considerados como legtimos actores
responsables del ejercicio del poder.

En los grficos 1 y 2 se identifican las relaciones existentes entre los criterios de


legitimidad y la gobernabilidad, relacionando en el grfico 2 dichos criterios con la
gobernabilidad democrtica. En el primer caso, la gobernabilidad no dependera tanto de la
existencia de relaciones fuertes entre los cuatro criterios o dimensiones de legitimidad
identificadas. Depende fundamentalmente del tipo de ordenamiento poltico en donde, con
base en los resultados, arreglos clientelares o corporativos, caracterizados por el
predominio de lites, se podra justificar la existencia de un orden poltico dado (de tipo
autoritario o, incluso, totalitario).

En el grfico 2 se seala las relaciones entre los criterios de legitimidad y la gobernabilidad


democrtica. Aunque se asume idealmente en las democracias que estas relaciones son
fuertes, esto no siempre puede ser as, ya que la legitimidad democrtica como atributo es
algo que se construye da a da y que, al existir de acuerdo con los cuatro criterios, no slo
depende de la conformacin institucional del gobierno sino, tambin, de los resultados y
rendimientos generados con la accin poltica. Debido a que nuestro inters se centra en la
identificacin de nexos entre legitimidad y gobernabilidad, la interdependencia y la no
necesaria concurrencia entre los criterios de legitimidad antes advertida no es tomada en
cuenta en estos grficos.
Grfico 1: Relacin entre la gobernabilidad y los criterios de legitimidad en gobiernos no
democrticos

Fuente: Elaboracin propia.

Grfico 2: Relacin entre la gobernabilidad democrtica y criterios de legitimidad

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Fuente: Elaboracin propia.

3. La legitimacin como proceso orientado a justificar una relacin de poder

Dado que la legitimidad es un elemento necesario para la estabilidad de cualquier rgimen


poltico, as como para la gobernabilidad democrtica, podemos afirmar que parte
fundamental de la accin de las instituciones polticas la constituye el generar
legitimaciones en el empleo del poder (Habermas 1979). De hecho, toda accin
legitimadora se orienta hacia estos dos grandes objetivos. El primer objetivo, justificar el
orden poltico establecido as como las reglas del juego del mismo; el segundo, justificar la
accin gubernamental con base en los criterios de legitimidad antes citados.

La legitimacin como proceso poltico contribuye significativamente a la gobernabilidad, y


puede entenderse como una condicin bsica y necesaria (pero al mismo tiempo no
suficiente) para garantizar niveles adecuados en la gobernabilidad democrtica.

Puede definirse a la legitimacin como un proceso que, basado en normas y valores


compartidos, en la conformidad con las reglas del juego poltico establecidas, en el
consentimiento de los gobernados y en los rendimientos obtenidos, se orienta a la
justificacin de una relacin de poder1

- En las democracias, la legitimacin es un proceso complejo que implica la justificacin en


varios niveles as como la participacin de una gran cantidad de actores polticos relevantes
en diversos momentos de la accin poltica y del proceso de las polticas pblicas.

Como proceso democrtico, la legitimacin incluye todas aquellas actividades que,


condicionadas por los acuerdos institucionales prevalecientes, se orientan hacia la
obtencin del consentimiento, apoyo o aceptacin ciudadana del orden poltico y de la
accin de gobierno. La legitimacin democrtica, por tanto, no slo incluye aquellos
requerimientos institucionales legalmente establecidos de aprobacin de mandatos y leyes,
o del dictamen judicial en torno a controversias con la aplicacin de la ley, como suponen
los estudios tradicionales en polticas pblicas (Cruz Rubio 2000). Incluye la participacin
de las burocracias, del pblico en general, de grupos de inters, representantes, medios de
comunicacin, etc.. En resumen, todo proceso de legitimacin se encuentra orientado a:

- Argumentar la indispensabilidad, pertinencia y viabilidad de un orden poltico y/o de la


accin gubernamental potencialmente generables o efectivamente generadas con la accin
poltica. Es, pues, una justificacin de tipo imperativa o del por qu.

- Garantizar el uso correcto y adecuado de procedimientos, legales, institucionalizados,


claros y conocidos, en la realizacin de las acciones de gobierno (promulgacin de leyes,
ejecucin de polticas, etc.), as como la estricta observancia y sujecin de los actores
implicados a la legalidad vigente y a las reglas del juego poltico. Nos referimos aqu a una
justificacin de tipo procedimental o del quin y cmoen el juego poltico.

- Fundamentar y justificar los objetivos y medios instrumentales de la accin


gubernamental (as como los outputs organizativos) en valores socialmente aceptados y
defendidos. sta es una justificacin de tipo operativo-instrumental o del cmo en la
gestin.

- Demostrar que el uso del poder y de los recursos pblicos ejercidos como resultado de la
accin poltica generan, o son potencialmente capaces de generar, rendimientos
significativos y socialmente relevantes. Nos referimos pues a una justificacin de tipo
sumativa o de valor pblico.

Resulta necesario advertir que, de la misma forma que los criterios de legitimidad antes
sealados, estos cuatro tipos de justificacin obedecen a lgicas distintas y operan en
distintos niveles, no obstante su fuerte interdependencia2 . Tambin es necesario subrayar
el carcter temporal de la legitimacin ya que no slo se refiere al orden poltico dado o a la
accin poltica ya generada sino, tambin, a aquella que potencialmente puede generarse y
dentro de la cual descansa el debate poltico dentro de la formulacin de las polticas
pblicas.

4. Conclusiones. La legitimacin como proceso necesario para la gobernabilidad


democrtica

La legitimidad poltica (como atributo) es a la legitimacin de la accin gubernamental


(como proceso) lo que la gobernabilidad (como capacidad poltico-institucional) es a la
consolidacin institucional (como proceso y como estrategia de conduccin).

Como capacidad de gobierno, la gobernabilidad democrtica depende fuertemente de la


legitimacin como proceso que, potencialmente, implica a una gran variedad de actores
polticos y sociales hacia la justificacin de una relacin de poder. Nuestro argumento, por
tanto, se dirige hacia la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales de los pases
menos desarrollados en lo relativo a la consolidacin e institucionalizacin de los procesos
de legitimacin de sus gobiernos, de sus decisiones y de las polticas pblicas que apliquen.
Legitimar decisiones polticas y polticas pblicas requiere esencialmente el respecto a la
legalidad vigente y a las reglas del juego poltico previamente establecidas. Sin este
prerrequisito, fundamental tambin para la gobernabilidad democrtica, es prcticamente
imposible generar argumentos que permitan la justificacin de una relacin de poder, sea
esta relacin de poder algo ya existente o potencialmente aplicable dentro de un cuerpo
social dado.

Bibliografa

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___________________

* Quiero agradecer profundamente las atinadas observaciones hechas por los analistas del
IIG Daniela Vicherat, Andrea Costafreda y David Altman para la elaboracin final de este
documento. Sobra decir que el resultado final de lo aqu escrito es slo responsabilidad ma.

1 Parte fundamental de mi proyecto de investigacin doctoral (que pretende la generacin


de una marco analtico integral para el estudio del proceso de legitimacin de las polticas
pblicas) descansa en esta definicin, donde se conceptualiza a la legitimacin de la accin
gubernamental como un proceso presente durante todo el desarrollo de la accin de
gobierno (ms all de la arena legislativa), que opera en tres dimensiones (legal, poltico
consensual y burocrtico-instrumental) y que implica no slo la legitimacin de las
decisiones sino, tambin, de los resultados, el desempeo, as como el comportamiento de
los actores implicados en la accin gubernamental. En este trabajo, el papel de las
coaliciones, el aprendizaje, el ejercicio de argumentacin, as como la de la generacin de
estructuras de governance son destacados (Cruz Rubio 2000).

2 Como ejercicio de justificacin, la legitimacin exige la generacin de argumentos que


pueden ser refutados, por ejemplo, en funcin del tipo de legitimacin sobre el cual se base
el argumento. Sobre marcos analticos para el estudio de la argumentacin como
instrumento de persuasin de la accin pblica vase Dunn (1994) y Majone (1997).

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El Magazine DHIAL es una publicacin editada por el Instituto Internacional de
Gobernabilidad, en el marco del Proyecto LAGNIKS (Red y Sistema latinoamericanos de
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patrocinio del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Generalitat de
Catalunya (Gobierno Autnomo Cataln).