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Sistemas Judiciales

Directores

Juan Enrique Vargas

Alberto Martn Binder

Consejo Editorial

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2003 - Ediciones del Instituto
Mxico 1880 (1222)
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2003 - Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA


Holanda 2023, Providencia
Santiago, Chile
Tel. +(562) 274-2933
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Impreso en:
Verlap S.A. Producciones Grficas
Cte. Spurr 653 - Avellaneda
Buenos Aires - Argentina

Impreso en Diciembre de 2003

Hecho el depsito de ley


ISSN 1666-0048

Impreso en Argentina

La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas,
toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autori-
zacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, Instituto de
Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP
INDICE
EDITORIAL 2

TEMA CENTRAL
Los Jueces y la Informacin

4 Pedro Galindo: Indicadores Subjetivos. Estudios, Calificaciones de Riesgo y Encuestas de 4


Percepcin Pblica sobre los Sistemas de Justicia. Resultados Recientes para las Amricas.
Comentarios
4 Luis Psara: Cmo Evaluar el Estado de la Justicia. 36
4 Dr. Luis Paulino Mora Mora: Apuntes sobre el Estado de los Sistemas Judiciales 39
Latinoamericanos.
4 Cristin Riego: Necesidad de Informacin, Contrapunto al Rigor Metodolgico. 45
4 Alberto Binder, Juan Enrique Vargas, Cristin Riego: Los Jueces y la Informacin. 48
Sistemas de Informacin e Instituciones Judiciales en el Marco de la Reforma Judicial.
4 Juan Enrique Vargas Viancos: Eficiencia en la Justicia 68

DEBATE
4 Justicia, Informacin Y Polticas Pblicas. 94
Un debate en torno a los indicadores subjetivos

NOTAS GENERALES
4 Silvina Ramirez: Problemas y Desafios para la Defensa Pblica Penal en America Latina. 103
4 Steven E. Hendrix and Victor Ferrigno F.: Dispute Settlement and Customary Indigenous 108
Legal Practice in a Multicultural Guatemala: Empirical Data on Conflict Resolution and
Strategies to Advance Access to Justice in Rural Areas.

Reseas bibliogrficas 120


Biblioteca Personal 125
Noticias 127
Agenda 130
Documentos 134
Consejo Editorial de Sistemas Judiciales 152
Poltica Editorial 155

[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

Directores:
Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder
Editor: CEJA
Pedro Galindo Holanda 2023,
Coordinadores de Edicin: Providencia, Santiago de Chile,
Francisco Godinez Galay, Luciano Hazan, Tel/Fax: 274 2911/33,
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EDITORIAL

F ue en una reunin de Ministros de Justicia


en Per en 1999 donde por primera vez se
habl de la posibilidad y el inters de formar un
En pocas de cambios como la que actualmen-
te se debate en Amrica Latina, CEJA ha ofrecido
un mbito de discusin y reflexin, entre otras,
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas. Lo sobre la participacin de la sociedad civil en la
que en un inicio se vio como un proyecto a muy toma de decisiones, en la posibilidad de que todos
largo plazo y complicado de articular, hoy, cuatro de alguna manera tengamos la oportunidad, si que-
aos despus es una realidad. remos, de ser parte activa de las reformas judicia-
les, de la administracin de justicia, de tratar de
Recuerdo la primera sesin en Washington hacer ms justa y equitativa nuestra sociedad.
donde despus de nuestra eleccin en el seno de
la Asamblea de la OEA habamos sido elegidos los La situacin actual que atraviesa la administra-
siete miembros del Consejo Directivo. Nos encon- cin de justicia, requiere un papel ms estratgico
tramos un grupo de diferentes personas, diferentes y protagnico, no slo en la promocin de ideas
pases y culturas con una tarea por delante que no sino tambin en la participacin de la sociedad civil
sabamos por dnde comenzar. Entre la eleccin de y en su gestin interna.
la sede y poder entendernos entre nosotros se lle-
varon las primeras discusiones. Parte del desarrollo y la gestin en la adminis-
tracin de justicia tiene que ver con el manejo de
Hoy CEJA tiene un lugar en el mapa americano la informacin que los Tribunales de Justicia en la
en temas jurdicos, al extremo de que ya los dife- Regin realicen. Esto es, cmo obtener la informa-
rentes especialistas del rea no slo conocen a cin, cmo registrarla, cmo procesarla y cmo
CEJA sino que lo remiten como fuente de estudios luego traspasar esta informacin de una forma ade-
y foros jurdicos. cuada y directa a los usuarios.

Tuve la suerte de ser la primera Presidenta de Cuando hablo de informacin me refiero a esta-
CEJA y ver su surgimiento a travs de los aos, esto dsticas, encuestas y en general todo tipo de datos
ha sido gratificante, sobre todo, cuando en la mayo- que se hayan obtenido precisamente como insu-
ra de nuestros pases tenemos organizaciones buro- mos para las reformas judiciales y mecanismo de
crticas, poco eficientes y sin mayores proyecciones. modernizacin.

2
Definitivamente stas sern decisivas para la Una vez ms, CEJA le da un aporte trascenden-
elaboracin y ejecucin de polticas pblicas en el tal a los sistemas judiciales de nuestros pases, dn-
mbito interno de cada Corte y hacia el usuario en doles la oportunidad de aprender, profundizar y
general. Inclusive, la forma en que se maneje la ejecutar medidas que tendrn como resultado una
informacin judicial repercutir en la credibilidad y mejor gestin judicial y, por ende, un mayor acce-
transparencia que un Poder Judicial pueda tener so a la justicia que redundar siempre en el per-
frente a la sociedad civil. feccionamiento de nuestros sistemas democrticos.

Por eso, en estos momentos en que como ciu- Como miembro del Consejo Directivo de CEJA,
dadanos nos cuestionamos en ciertos sistemas, si me siento orgullosa de esta iniciativa que hace
realmente la administracin de justicia cumple con varios aos tuvo un grupo de Ministros de Justicia,
su funcin, este tipo de actividades favorecen la con un fin y una motivacin comunes, y que hoy
organizacin, la capacitacin de sus funcionarios y CEJA ha hecho realidad.
finalmente genera un beneficio para todos los
actores sociales.

( )
La participacin de la Corte Suprema de Justicia
de Costa Rica en el II Seminario Interamericano Mnica Ngel
sobre Gestin Judicial, le dio la garanta de exce- Miembro del Consejo Directivo de CEJA,
lencia al mismo, no slo porque el presidente de la ex Ministra de Justicia de Costa Rica
Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, el licen- mnagel@fsvlaw.com
ciado Luis Paulino Mora, es un hombre identifica-
do con la modernizacin del Poder Judicial y su
perfeccionamiento, sino porque a nivel latinoame-
ricano el sistema judicial costarricense se ha carac-
terizado por estar constituido por un grupo de
hombres y mujeres comprometidos con la justicia
pronta y cumplida, y en aras de alcanzar ese prin-
cipio, van encaminados a utilizar todos los esfuer-
zos de especializacin en el mejoramiento de la
organizacin, ejecucin y servicio de una justicia
ms equitativa para todos.

3
LOS JUECES Y LA INFORMACIN

Pedro Galindo*

[ Asesor de CEJA en temas de informacin y editor


de Sistemas Judiciales. pedro.galindo@cejamericas.org ]

INDICADORES SUBJETIVOS
Estudios, Calificaciones de Riesgo y Encuestas de
Percepcin Pblica sobre los Sistemas de Justicia.
Resultados Recientes para las Amricas

This document presents a set of evaluations, studies, risk ratings, and surveys on selected functional aspects of justice.
The data that forms the center of this analysis was culled from studies carried out by international organizations, risk-assess-
ment agencies, and private institutions. The author focuses on subjective indicators, or survey results that shed light on the
perceptions of justice systems in the Americas that are held by experts, attorneys, consultants, economists, investors, and
the general public. Each section provides a brief description of the validity, margins of error, rate of coverage, and method-
ological design of each study, and clearly identifies the sources cited so that the reader can corroborate or consult the orig-
inal documents. This analysis accompanies and complements the country reports contained in JSCA's recent publication the
Report on the State of Justice in the Americas 2002-2003. The purpose of this document is not to provide evidence that can
be used for academic or scientific endeavors. It is instead an unprecedented effort to provide a general overview of percep-
tions of justice systems in the Americas by bringing together data that was produced in a variety of contexts.

Advertencias preliminares El captulo se divide en dos secciones:

El siguiente trabajo presenta un conjunto de Una sntesis esquemtica de las investigaciones


evaluaciones y percepciones sobre algunos aspec- y reportes consultados.
tos del funcionamiento de la justicia incluidos en Una revisin, por separado, de cada uno de
informes y estudios de organismos internacionales, esos estudios y sus conclusiones especficas
agencias calificadoras de riesgo e instituciones pri- para los pases de las Amricas.
vadas. Se trata, en su mayora, de indicadores sub-
jetivos. Es decir, de ponderaciones estadsticas o Compete aqu precisar las siguientes precauciones:
economtricas derivadas de los resultados de en-
cuestas a expertos, abogados, consultores, econo- i. Este captulo incluye un nmero significa-
mistas, inversionistas, o muestras nacionales de ciu- tivo pero acotado de investigaciones e informes. Se
dadanos que documentan la percepcin sobre ha intentado acudir a las fuentes ms recurrentes y
esos temas. La validez y el grado de error de dichos acreditadas, de amplio uso y legitimacin en la
estudios son informados sucintamente en cada comunidad internacional, pero se asume que pue-
caso. Lo mismo ocurre con su grado de cobertura de haber omisiones posiblemente relevantes, sobre
y su diseo metodolgico. En todo caso, se ha las que el autor no tuvo conocimiento oportuno.
intentado ofrecer una clara indicacin de las fuen- Futuras versiones de este trabajo deberan corregir
tes que permita al lector corroborar o profundizar esas virtuales omisiones e incorporar nuevos estu-
por cuenta propia las investigaciones citadas. dios, si los hubiere.

* Agradezco a Catherine Beer, por su aporte en la etapa preliminar de la preparacin de este captulo y a Kathryn Tabone y Sujatha Sebastian, por el tiempo y rigor depositado en la revi-
sin de algunas cifras. Sin embargo, en ningn caso ellas son responsables de mis errores, como previsiblemente los habr. A Alexia de Vincentis y Eileen Blessinger, por su colaboracin en
el examen de algunas de las fuentes consultadas. A Vctor Hugo Valenzuela y Ben Firschein, quienes, a la distancia y desde especialidades distintas, me aportaron ideas, sugerencias y pun -
tos de vista, con igual sentido del rigor, humor sutil y lectura crtica. Una paradoja toda vez que este trabajo excluye el punto de vista explcito. Un especial agradecimiento a los miembros
del Comit Editorial de Sistemas Judiciales, que leyeron y discutieron el primer borrador de este documento y formularon observaciones claves. He intentado ser fiel a esas observaciones e
incorporar buena parte de ellas en esta versin del texto. Agradezco, por ltimo, a todo el equipo profesional de CEJA, por el respaldo, consejo y generosa tolerancia. Y a Juan Enrique Vargas,
su Director Ejecutivo y padre intelectual de este informe, por la confianza depositada y las facilidades concedidas para dedicarme sin distraccin a esta tarea. Tambin por la paciencia, suya
y de otros interesados en el progreso de este informe, a pesar de mi persistente esfuerzo por provocar lo contrario.

4
PEDRO GALINDO

ii. Si bien es frecuente presentar los resulta- mente reunir la informacin dispersa y ofrecerla al
dos de investigaciones en un contexto amplio, lector en un plano estrictamente documental.
donde la situacin de un continente o subregin es iv. Se ha hecho una seleccin de los indica-
confrontada a otras regiones, este captulo recoge dores privilegiando aquellos que mayor vincula-
exclusivamente los resultados correspondientes a cin o proximidad tienen respecto del funciona-
los pases de las Amricas. miento de la justicia. En casi la mayora de los
iii. Dada la naturaleza cuantitativa del alto informes consultados, el componente justicia repre-
porcentaje de los datos y a los esquemas metodol- senta un tpico parcial de entre otros muchos abor-
gicos de las investigaciones consultadas, se presen- dados para explicar, mayoritariamente, temas aso-
tan aqu los resultados de modo tal que pueda iden- ciados al desempeo institucional y desarrollo eco-
tificarse fcilmente la calificacin de un pas frente a nmico de los pases. Sin embargo, se han omitido
los dems de la regin. En varios casos, los informes de este captulo los resultados globales de dichos
presentan sus resultados a modo de rankings entre informes pero se indica informacin general sobre
pases. El propsito de este captulo es mostrar ellos y sus fuentes. El autor considera que tal omi-
dichos resultados. Un riesgo implcito al replicar esa sin no afecta la pertinencia y validez de los indi-
opcin metodolgica, sin embargo, es plantear a los cadores seleccionados.
sistemas judiciales nacionales en una suerte de com- v. Los puntos de vista expresados son de
petencia o carrera por el mejor puesto. Ese virtual responsabilidad del autor y no representan ni com-
supuesto se aparta del objetivo de este trabajo y la prometen necesariamente los puntos de vista de
informacin presentada no debera interpretarse CEJA ni de su Consejo Directivo.
bajo ese concepto. El objetivo aqu es exclusiva-

Sinopsis de indicadores consultados y sus fuentes

Indicador Fuente Factores Mtodo y cobertura Escala


(relativos a justicia)

Confianza en el Latinobarmetro Cunta confianza Encuesta ciudadana, Porcentaje de


poder judicial tiene usted en el sobre muestras ciudadanos que
poder judicial? nacionales. 17 pases expresan confianza
latinoamericanos. en la institucin

Confianza en la Barmetro Tiene usted confianza Encuesta ciudadana Porcentaje de ciudadanos


justicia y calidad Iberoamericano en la justicia? sobre muestras que expresan confianza
de la justicia de Gobernabilidad, Cmo evala la nacionales. Aborda en la institucin;
como servicio CIMA calidad general 15 pases de Amrica porcentaje de ciudadanos
del servicio? Latina ms Puerto Rico, que evalan el desem-
Espaa y Portugal. peo de la justicia (de
muy buena a muy mala)

Calidad, eficiencia e Encuesta Mundial Encuesta sobre las Encuesta realizada Porcentaje de empresa-
integridad del sistema sobre el Ambiente de caractersticas del a cerca de 10,000 rios que responden los
judicial Negocios - La Voz sistema de tribunales empresas en 80 pases. grados de calidad o
de las Empresas, Banco (imparcialidad, honesti- Aborda 22 pases frecuencia sobre
Mundial, BID y otras dad, rapidez, coherencia de las Amricas caractersticas especfi-
instituciones, 1999-2000 y capacidad de hacer cas del sistema de
cumplir las sentencias) tribunales
en las disputas sobre
asuntos de negocios.

ndice de la complejidad Djankov, La Porta, Tambin el sistema judi- Se basa en los Un alto nmero indica
de los procedimientos Lopez-de-Silanes y cial como obstculo para resultados de una mayor complejidad
judiciales Schleifer, Lex Mundi los negocios. encuesta realizada a los (y regulacin) en los
Project. Banco Mundial, Examina el grado de miembros de las firmas

5
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

Universidades de regulacin de los proce- de abogados dos procedimientos y menor


Harvard y Yale. dimientos en sus distin- asociadas a Lex Mundi eficiencia judicial.
El estudio sirvi tas etapas como medida en 109 pases, 25 de las
como documento de del formalismo procesal Amricas. Los datos de
antecedentes para y su relacin con la la encuesta se
el World Development eficiencia judicial y la contrastaron con
Report 2002. duracin de los procesos indicadores de
a travs de dos causas otras fuentes.
civiles (el desalojo de
un arrendatario que no
paga, y el cobro de un
cheque sin fondos).

ndice de la calidad Foro Econmico Mide la percepcin Encuesta de Opinin Ranking y puntaje.
de las Instituciones Mundial, Subndice del de la calidad y eficacia Ejecutiva contestada Ranking, a menor nme-
Pblicas ndice del Crecimiento de las instituciones en por expertos en 80 ro mejor evaluacin.
Competitivo (uno de los dos mbitos: sistema pases, 23 de las Puntaje: ponderacin del
dos componentes del judicial y cumplimiento Amricas peso relativo de cada
Global Competitiveness de los contratos; y nivel subndice en el ndice.
Report) de corrupcin.

ndice del Derecho Foro Econmico Se construye a partir de Encuesta de Opinin Menor nmero
y los Contratos Mundial, Subndice las respuestas a cuatro Ejecutiva contestada en el ndice (ranking)
del ndice de preguntas: independen- por expertos en 80 equivale a mejor
Instituciones Pblicas cia judicial; proteccin pases, 23 de las evaluacin.
(Global Competitiveness legal de los activos Amricas
Report) financieros; neutralidad
del gobierno en la deci-
sin sobre los contratos
pblicos, y costo econ-
mico de la delincuencia.

ndice de la corrupcin Foro Econmico Evala tres preguntas: Encuesta de Opinin Menor nmero
Mundial, Subndice del frecuencia con que se Ejecutiva contestada en el ndice (ranking)
ndice de Instituciones pagan sobornos para por expertos en 80 equivale a mejor
Pblicas (Global obtener permisos de pases, 23 de las evaluacin.
Competitiveness Report) importacin y exporta- Amricas
cin; corrupcin institu-
cional; y corrupcin
vinculada al pago
de impuestos.

ndice de la claridad IMD (International Es la justicia Encuesta de Opinin a Escala original de 1 a 6,


e imparcialidad Institute for administrada clara ejecutivos de empresas adaptada a valores de 0 a
de la justicia Management e imparcialmente lderes, con experiencia 10 (para integrar esos va-
Development, Suiza). a toda la sociedad? internacional que cubren lores en un ranking global
Este ndice es un todos los campos de la de la competitividad). Un
componente del economa. Abarca 49 mayor nmero equivale a
World Competitiveness pases (8 de las mayor percepcin de la im-
Yearbook Amricas) parcialidad de la justicia.

Ley y Orden International Country La Ley y el Orden son Encuesta a expertos. 0 a 6, a mayor nmero
Risk Guide evaluados separadamen- Comprende 140 pases, menor riesgo y mejor
te, con un puntaje de 26 de las Amricas. evaluacin.
cero a tres puntos (nive-
les de riesgo) cada uno.

6
PEDRO GALINDO

El componente Ley es
una evaluacin de la for-
taleza e imparcialidad del
sistema judicial: el com-
ponente Orden es una
evaluacin de la obser-
vancia popular de la ley.

Calidad de la Burocracia International Country Riesgo de que las polti- Encuesta a expertos. 0 a 4, a mayor nmero
Risk Guide cas y estabilidad de los Comprende 140 pases, menor riesgo y mejor
operadores se vean 26 de las Amricas evaluacin
afectados por los
cambios de gobierno

Riesgo de Corrupcin International Country Mide el riesgo de Encuesta a expertos. 0 a 6, un nmero mayor
Risk Guide corrupcin en el sistema Comprende 140 pases, implica menor riesgo
poltico 26 de las Amricas

ndice de la opacidad Pricewaterhouse Estimaciones de los efec- Encuesta a analistas Grado de opacidad de 0
Coopers tos adversos de la opaci- financieros, ejecutivos y a 150, a mayor nmero
dad sobre el costo y dis- consultores. Aborda 35 menor transparencia y
ponibilidad de capital. pases, 11 de las mayor efecto econmico
Incluye cinco reas de la Amricas negativo sobre el merca-
opacidad, entre ellos, la do de capitales.
opacidad legal y judicial.

ndice de las Freedom House Se construye a partir de Encuesta de Opinin a 1,0-2,5 libre,
Libertades Civiles las respuestas a catorce expertos internos. Cubre 3,0-5,5 parcialmente
preguntas, un grupo de 192 pases, entre ellos libre, 5,5-7,0 no libre
ellas relativas al sistema la totalidad de las
judicial: independencia de Amricas
la judicatura; prevalencia
del Estado de Derecho en
los procesos civiles y cri-
minales; igualdad de
trato, por parte de la justi-
cia, para toda la pobla-
cin; situacin penitencia-
ria; proteccin de los
derechos de propiedad; y
control directo del poder
civil a la polica.

ndice de la Heritage Foundation Eficacia del sistema judi- Se basa en diversas Escala 1 a 5,
proteccin de los y The Wall Street cial; grado de corrupcin fuentes, incluidos los a menor nmero
derechos de propiedad Journal. e independencia de la informes sobre sistema mejor evaluacin
Es un subndice del judicatura, respeto por el judicial de The Econo-
ndice de la Libertad Estado de Derecho, pro- mist Intelligence Unit, el
Econmica teccin de los derechos US Department of State,
de propiedad y otros. Abarca 161 pa-
ses, 28 de las Amricas

Fortaleza del Estado de Kaufmann y otros, indi- Aplicabilidad de contra- Agregado de una varie- -2,5 a 2,5; a mayor
derecho cadores de gobernabili- tos privados y guberna- dad de 17 fuentes, nmero mejor evalua-
dad, Instituto del Banco mentales. Crimen y robo incluidas World cin. Los valores tam-
Mundial como obstculos a los Environment Business bin son adaptados a

7
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

negocios. Prdidas y Survey, The Economist rango percentil. El grado


costos relacionados Intelligence Unit (EIU), de error para cada pas
con la delincuencia. International Country se informa mediante
Independencia de la Risk Guide (ICRG), valores de desviacin
judicatura. Freedom House. Cubre estndar
Imprevisibiidad del 175 pases a nivel mun-
poder judicial. Etc. dial y los 34 pases
miembros de la OEA.
El nmero de encuestas
consultadas vara en
cada pas.

Voz y rendicin de Kaufmann y otros, indi- Transparencia de las ins- Agregado de una varie- -2,5 a 2,5; a mayor
cuentas (externa) cadores de gobernabili- tituciones, posibilidad de dad de fuentes. Cubre nmero mejor evalua-
dad, Instituto del Banco que organizaciones de la 175 pases a nivel mun- cin. Los valores tam-
Mundial sociedad civil puedan dial y los 34 pases bin son adaptados a
expresar sus inquietudes miembros de la OEA. rango percentil. El grado
ante los cambios en las de error para cada pas
leyes y polticas. se informa mediante
valores de desviacin
estndar

Control de la corrupcin Kaufmann y otros, indi- Corrupcin entre funcio- Agregado de una varie- -2,5 a 2,5; a mayor
cadores de gobernabili- narios pblicos. dad de fuentes. Cubre nmero mejor evalua-
dad, Instituto del Banco Frecuencia de "pagos 175 pases a nivel mun- cin. Los valores tam-
Mundial irregulares" a funciona- dial y los 34 pases bin son adaptados a
rios y jueces. miembros de la OEA. rango percentil. El grado
de error para cada pas
se informa mediante
valores de desviacin
estndar

ndice de percepcin de Transparency Percepcin pblica de Encuesta de encuestas, 0 a 10, donde un


la corrupcin International la corrupcin segn es en ms de cien pases, mayor nmero significa
percibida por acadmi- 22 de las Amricas menor percepcin
cos, empresarios y ana- de corrupcin
listas de riesgos

INDICADORES SUBJETIVOS: poder judicial figura entre las cuatro instituciones


RESULTADOS RECIENTES en las que menos confan los ciudadanos del con-
tinente. Segn esta encuesta, los ms afectados por
1. Percepcin ciudadana de la justicia el descrdito por parte de la ciudadana son el
Congreso Nacional, los partidos polticos y los pro-
1.1 Democracia y confianza pios conciudadanos (Grfico 1)2. El poder ejecuti-
en las instituciones: Latinobarmetro vo y el poder judicial, sin embargo, aparecen como
las instituciones de la democracia que ms con-
De acuerdo con la encuesta Latinobarmetro, fianza han perdido en los ltimos aos.
un estudio anual de opinin pblica que se realiza
desde 19961 en 17 pases de Amrica Latina, el

1 El estudio se inici formalmente en 1995 en ocho pases y se extendi a 17 en 1996. Sin embargo, el origen del proyecto se remonta a 1988 con un estudio piloto sobre las bases socia -
les de las nuevas democracias en Argentina, Brasil, Uruguay y Chile. La encuesta se realiza anualmente con muestras representativas de cada pas, aplicando un cuestionario idntico que
recoge las opiniones, actitudes, comportamientos y valores de los universos medidos. Su diseo metodolgico integr las experiencias de estudios comparados similares que se haban reali -
zado en otras regiones hasta esa fecha, especialmente el Eurobarmetro De acuerdo con la Corporacin Latinobarmetro, organizacin privada responsable del estudio y con sede en Santiago
de Chile, la encuesta representa a una poblacin de 400 millones de habitantes. Para ms detalles, vase el sitio web http://www.latinobarometro.org
2 Los resultados de esta encuesta a nivel agregado en la regin pueden consultarse en Corporacin Latinobarmetro, Encuesta Latinobarmetro 2002 - Informe de Prensa. Disponible en
http://www.latinobarometro.org/ano2002.htm Los datos especficos para los pases citados en este captulo son reproducidos con autorizacin de la fuente.

8
PEDRO GALINDO

Grfico 1

Entre 1996 y 2002, se registr, en promedio, un la poblacin que en 1996 confiaba en la institucin
descenso de la confianza ciudadana en el poder dej de hacerlo en 2002. Otro tanto ocurri en
judicial en 8,1 puntos porcentuales. En 1996, el 33 Colombia, Brasil, Per, El Salvador y Bolivia, donde
por ciento de los ciudadanos de Amrica Latina los niveles de desconfianza ciudadana en el poder
declaraba tener mucha y algo de confianza en judicial aumentaron entre 6 y 9 por ciento, tal como
el poder judicial de sus pases. En 2002, slo un 25 puede observarse en el Grfico 2.
por ciento de los ms de 18 mil ciudadanos encues- Slo en cuatro pases los poderes judiciales
tados mantena esa respuesta. 3 Sin embargo, existe registraron un incremento en la confianza ciudada-
una amplia diferencia de esta evolucin entre pa- na. Costa Rica, que aparece como el pas de
ses. En Paraguay, por ejemplo, los datos muestran Amrica Latina donde los ciudadanos tienen mayor
que mientras en 1996 un 44,2 por ciento de los ciu- confianza en el sistema de tribunales, pas de 36,9
dadanos confiaba en el poder judicial, en 2002 slo por ciento en 1996 a 48,8 por ciento en 2002. En
el 10,3 por ciento de los entrevistados conservaba Honduras, hubo un aumento de 33,4 por ciento a
esa opinin.4 En Ecuador, Nicaragua, Argentina, 37,4 por ciento; en Venezuela, de 27,2 por ciento a
Chile y Uruguay, tambin se registraron descensos 30,3 por ciento; y en Panam de 23,8 por ciento a
significativos en Ecuador casi el 20 por ciento de 25,6 por ciento.

Grfico 2

9
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

A la luz de estos datos, y al sumar las respues- desconfa del poder judicial. Slo en Costa Rica, un
tas de aquellos ciudadanos que declaran tener poca porcentaje cercano a la mitad de la poblacin tiene
o nada de confianza en la institucin, es posible una opinin positiva del sistema judicial, seguido
dibujar un ndice de la desconfianza ciudadana por Uruguay y Honduras, donde aproximadamente
hacia el poder judicial, tal como se muestra en el el 37 y 43 por ciento de sus habitantes confa en la
Grfico 3. Dicho ndice revela que, en 2002, en justicia. Para un anlisis ms detallado de las res-
doce de los diecisiete pases contemplados en el puestas pas por pas vase la Tabla 1.
estudio, por lo menos siete de cada diez habitantes

Grfico 3

Tabla 1
Cunta confianza tiene usted en el Poder Judicial? Fuente: Latinobarmetro 2002

Mucha / Algo Poca / Nada No sabe / No responde

Argentina 8.7% 90.3% 1.0%


Bolivia 19.0% 74.6% 6.4%
Brasil 32.5% 63.9% 3.6%
Colombia 23.3% 71.6% 5.0%
Costa Rica 48.8% 47.3% 3.9%
Chile 23.1% 73.7% 3.1%
Ecuador 12.3% 84.6% 3.1%
El Salvador 28.8% 64.4% 6.8%
Guatemala 22.0% 74.7% 3.4%
Honduras 37.4% 56.9% 5.7%
Mxico 17.3% 81.1% 1.6%
Nicaragua 27.1% 69.1% 3.8%
Panam 25.6% 71.3% 3.2%
Paraguay 10.3% 88.0% 1.6%
Per 16.5% 78.6% 5.0%
Uruguay 43.2% 52.7% 4.0%
Venezuela 30.3% 67.1% 2.6%
TOTAL AMERICA LATINA 25.0% 71.2% 3.8%

3 En 2003, la confianza en el poder judicial en Amrica Latina volvi a decrecer, esta vez en cinco puntos porcentuales respecto de 2002. Segn el ms reciente informe de la encuesta
Latinobarmetro, en promedio 20 por ciento de los latinoamericanos declara tener mucha y algo de confianza en las judicaturas de sus pases.
4 Si bien en el caso de Paraguay, la encuesta tiene un error muestral de alrededor del 4 por ciento y 95 por ciento de confianza, en ese pas el estudio representa slo al 30 por ciento de la
poblacin. No sucede as en los casos de Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Per, donde la encuesta tiene una representatividad
del 100 por ciento de la poblacin. En Argentina, representa al 73,8 por ciento del total de habitantes; en Brasil, al 65,7 por ciento; en Chile, al 70 por ciento; en Colombia, al 51 por cien -
to; y en Uruguay, al 80 por ciento. El Latinobarmetro es uno de los estudios de opinin ms acreditados del continente.

10
PEDRO GALINDO

Uno de los temas claves del Latinobarmetro es esa forma de gobierno.5 La Tabla 2 muestra el posi-
medir el grado de satisfaccin de los ciudadanos res- ble grado de relacin que pudiera existir entre satis-
pecto del funcionamiento de la democracia en sus faccin con la democracia y confianza en el poder
pases, aparte el nivel de apoyo que, en promedio, judicial, entendido ste como una de las institucio-
los latinoamericanos mayoritariamente expresan por nes esenciales de ese sistema poltico.

Tabla 2
Relacin entre satisfaccin con la democracia y confianza en la justicia Fuente: Latinobarmetro 2002

Satisfaccin con el funcionamiento de Confianza en el poder judicial


la democracia - por ciento por ciento
Paraguay 7 10
Argentina 8 9
Colombia 11 23
Ecuador 16 12
Mxico 18 17
Per 18 17
Brasil 21 33
Bolivia 24 19
Chile 27 23
Guatemala 35 22
El Salvador 38 29
Venezuela 40 30
Panam 44 26
Uruguay 53 43
Nicaragua 59 27
Honduras 62 37
Costa Rica 75 49
AMERICA LATINA 32 25

1.2 Confianza ciudadana y gobernabilidad: Desde esa perspectiva, el informe propone una
semforo de las instituciones escala de tres niveles de confianza en las institu-
ciones, a modo de semforo intuitivo. As, se ubi-
Los datos del Latinobarmetro son coincidentes, can en rojo las instituciones en las que confa
en gran medida, con resultados de otras encuestas menos del 30 por ciento de la poblacin; en ama-
que tambin miden peridicamente el nivel de con- rillo aquellas donde la confianza ciudadana oscila
fianza ciudadana en las instituciones a nivel regio- entre 30 y 50 por ciento; y en verde las institucio-
nal. Uno de esos estudios es el Barmetro de nes que gozan de una confianza superior al 50 por
Gobernabilidad, realizado por el Consorcio ciento del total de ciudadanos.
Iberoamericano de Empresas de Investigacin de De acuerdo con esa escala, a nivel iberoameri-
Mercados y Asesoramiento CIMA. Se trata de un cano, en enero de 2003 se hallaban en nivel rojo los
informe basado en encuestas ciudadanas sobre partidos polticos, los sindicatos, la justicia y el con-
muestras nacionales realizado desde 1992 en quin- greso. En amarillo, las fuerzas armadas, las ONGs,
ce pases de Amrica Latina, ms Puerto Rico, la polica y los bancos. Y en situacin ptima nivel
Espaa y Portugal. verde, la Iglesia, la educacin, la empresa privada,
El estudio plantea que la confianza en las insti- la prensa y los noticieros de televisin.
tuciones es un indicador relevante de gobernabili- El informe de CIMA muestra la evolucin de la
dad toda vez que, adems de las implicaciones confianza en las instituciones en cada pas para un
sobre la economa, unas instituciones confiables perodo de diez aos. Considerando los resultados
elevan la calidad de vida de los ciudadanos. 6 de la encuesta realizada en 2002, Argentina y Per

5 A nivel agregado, mientras el 56 por ciento de los ciudadanos de Amrica Latina declaraba en 2002 apoyar la democracia como sistema de gobierno, slo el 27 por ciento de ellos opi -
naba sentirse satisfecho con la forma en que funcionaba ese sistema en sus pases. Latinobarmetro 2002 -Informe de Prensa. Op. cit.
6 Barmetro de Gobernabilidad 2003 , Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigacin de Mercados y Asesoramiento, CIMA, 2003.
Disponible en http://www.cimaiberoamerica.com/barometro2003.pdf

11
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

figuran como los pases donde los ciudadanos con- Latina contemplados en el estudio muestran por-
fan menos en la justicia, ambos con 19 por ciento, centajes de confianza ciudadana en la justicia infe-
seguidos por Ecuador, Brasil, Bolivia (20 por cien- riores a la mitad de la poblacin, es decir, en nivel
to), Venezuela (21 por ciento), Guatemala, Chile amarillo. La nica excepcin es Puerto Rico (54 por
(22 por ciento), Mxico (24 por ciento) y Panam ciento), que no es propiamente un estado inde-
(28 por ciento). Tambin Repblica Dominicana pendiente y su sistema judicial est integrado a los
figura en el nivel rojo del semforo (25 por ciento), Estados Unidos de Norteamrica. En Costa Rica,
pero en este caso, los resultados corresponden a la Uruguay y Colombia, al menos, cuatro de cada diez
encuesta realizada entre diciembre de 2002 y enero ciudadanos declaran confiar en la justicia.
de 2003.7 Todos los dems pases de Amrica

Grfico 4

1.3 La justicia como servicio: justicia a la comunidad, mientras el 54,8 por ciento
evaluacin ciudadana de la poblacin evala la calidad de esos servicios
como mala y muy mala. Poco ms del 14 por cien-
El Barmetro de Gobernabilidad de CIMA tam- to opina que la calidad no es ni buena ni mala.
bin recoge la opinin ciudadana sobre la calidad A nivel de pases, hay diferencias importantes
de las instituciones en trminos del servicio que de la percepcin ciudadana sobre este tema, si bien
ofrecen. En promedio, dos de cada diez ciudada- en casi la totalidad de ellos se observa una evalua-
nos de Amrica Latina considera ptimos (es decir cin deficiente, como puede apreciarse en el
muy bueno y bueno) los servicios prestados por la Grfico 5.

Grfico 5

12
PEDRO GALINDO

2. La justicia vista por las empresas cuentes por los empresarios, puntualmente en
relacin con la solucin de disputas relativas a
A fines de 1999 y principios de 2000 el Grupo asuntos de negocios.
del Banco Mundial en conjunto con el Banco
Interamericano de Desarrollo y otros organismos 2.1 El sistema judicial
internacionales, emprendieron un estudio global como obstculo para los negocios
de opinin sobre la interaccin del Estado con las
empresas, a partir de un amplio conjunto de tpi- De acuerdo con los resultados de la WBES 2000,
cos considerados claves en la determinacin del en general, el sistema judicial no es identificado
ambiente de negocios. El estudio fue realizado por los empresarios como un obstculo serio para
mediante entrevistas individuales, cara a cara, a el desarrollo de los negocios en el continente
gerentes y propietarios de cerca de diez mil empre- (Grfico 6), como s ocurre, en cambio, con pro-
sas en ochenta pases, 22 de ellos de las Amricas. blemas como la falta de financiamiento, los
La encuesta, divulgada luego bajo el ttulo de impuestos y las regulaciones a la actividad empre-
Encuesta Mundial sobre el Ambiente de Negocios - sarial. Tambin la incertidumbre e inestabilidad de
La Voz de las Empresas8 (WBES, por su sigla en las polticas es identificada como un obstculo de
ingls), se propuso generar una medicin emprica importancia; y otro tanto ocurre, aunque en menor
en reas como la corrupcin, el sistema judicial, el medida, con la inflacin y el tipo de cambio. Un
comercio de influencias, el clima de inversin y la informe del Banco Interamericano de Desarrollo
calidad del ambiente de negocios. analiza los datos de esta encuesta y seala que:
En lo especficamente relativo al sistema judicial,
la encuesta abord al menos dos grandes reas: Los empresarios son conscientes de los pro-
De qu modo la eficacia (o ineficacia) del siste- blemas de naturaleza social e institucional, tales
ma judicial y temas vinculados como la delin- como la delincuencia, la corrupcin y la inefi-
cuencia callejera, el crimen organizado y la cacia del sistema judicial. Estos problemas rara
corrupcin representaban un obstculo serio vez son considerados como el principal obstcu-
para los negocios. Y, lo al funcionamiento empresarial, pero s influ-
Qu caractersticas especficas del sistema de tri- yen indirectamente a travs de otros factores que
bunales imparcialidad, honestidad, rapidez, obstaculizan los negocios y que son menciona-
costos, coherencia eran identificadas como fre- dos con ms frecuencia por los empresarios.9

Grfico 6

7 En la encuesta de diciembre 2002-enero 2003, algunos pases mejoraron su calificacin con respecto a la encuesta anterior, como Argentina, que pas de 19 a 22 por ciento; Venezuela,
que ascendi de 21 a 30 por ciento; Chile, 22 a 25 por ciento; o Uruguay, 45 a 48 por ciento. En cambio en otros pases, la confianza decreci, como en Panam, que baj de 28 a 21 por
ciento; Mxico, que descendi de 24 a 19 por ciento; Guatemala, 22 a 17 por ciento; o Ecuador, 20 a 18 por ciento y luego a 16 por ciento. Los datos completos de ambas encuestas, al igual
que los resultados de aos precedentes, pueden consultarse en CIMA, 2003, Op. cit.
8 Banco Mundial. The World Business Environment Survey - The Voice of the Firms. WBES 2000, The World Bank Group, 2000. http://info.worldbank.org/governance/wbes. En adelante WBES
2000. Los puntos de vista sugeridos por la interpretacin de los datos de esta encuesta seleccionados para este captulo, lo mismo los posibles errores al replicar la informacin, son de exclu -
siva responsabilidad nuestra.
9 Banco Interamericano de Desarrollo. "Los obstculos al desarrollo empresarial en Amrica Latina", en: Informe sobre el Progreso Econmico y Social en Amrica Latina - IPES 2001, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, 2001, p 32.

13
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

Pero si bien el funcionamiento del sistema judi- empresas s lo consideran un tema preocupante.10 Lo
cial, a nivel agregado, no constituye un obstculo de mismo, aunque en menor medida, en Hait, Vene-
relevancia para la actividad empresarial (Grfico 7), zuela, El Salvador, Bolivia, Nicaragua y Brasil (Gr-
un examen a las respuestas nacionales de la encues- fico 9), donde ms del 20 por ciento de los encues-
ta indica que, en pases como Ecuador y Mxico, al tados afirma que el funcionamiento del poder judi-
menos tres de cada diez directores y propietarios de cial es uno de los obstculos principales.

Grfico 7

2.2 Caractersticas del sistema judicial siempre claros e imparciales en sus decisiones. En
segn las empresas cambio en pases como Per, Bolivia, Nicaragua,
Hait Ecuador, Guatemala, Venezuela y El Salvador
La encuesta del Banco Mundial permite identifi- un porcentaje muy bajo de los empresarios (menos
car la percepcin global de gerentes y directores de del 10 por ciento) mantiene esa percepcin
empresas sobre un conjunto de caractersticas pun- (Grfico 8).
tuales del sistema judicial, especficamente sobre el Consultados sobre si los tribunales son honestos
modo en que los tribunales resuelven las contro- e incorruptos para resolver las disputas sobre
versias sobre asuntos de negocios. negocios, slo el 18,1 por ciento de los empresa-
En promedio, dos de cada diez empresarios de rios de Amrica Latina y el Caribe estima que esta
las Amricas (incluidos el Caribe, Amrica Latina, caracterstica se da siempre y casi siempre. El 36,2
Canad y Estados Unidos), consideran que el siste- por ciento opina que tal cualidad ocurre raras
ma de tribunales es siempre y mayoritariamente veces o nunca. En los casos de Uruguay y Canad
claro e imparcial en sus decisiones. Un 47,3 por ms de 60 por ciento de los encuestados tiene una
ciento estima que esa cualidad se da frecuente- alta opinin positiva sobre sus tribunales en este
mente y algunas veces, en tanto, el 32,1 por ciento aspecto; seguidos, aunque en menor porcentaje,
considera que slo raras veces y nunca es claro e por Belice y Chile. En catorce de los 22 pases de
imparcial. En Belice, Canad y Trinidad y Tobago, las Amricas abordados en el estudio, la gran
ms de 50 por ciento de los empresarios encuesta- mayora de los empresarios manifiesta una impre-
dos afirma que los tribunales son siempre y casi sin negativa en este mbito (Grfico 9).

10 En todo caso, los valores especficos para cada pas slo se mencionan aqu como una referencia indicativa y no deben interpretarse como calificaciones categricas. La encuesta, ade-
ms, refleja los puntos de vista correspondientes a un momento especfico y no a una evolucin en el tiempo. Asimismo, los resultados estn sujetos a mrgenes de error que varan de un
pas a otro, de modo que stos deben leerse con precaucin.

14
PEDRO GALINDO

Grfico 8

Grfico 9

La lentitud de los procesos es sin duda uno de sin embargo, aproximadamente slo uno de cada
los aspectos crticos del funcionamiento de los tri- diez propietarios y gerentes de empresas dicen que
bunales en una buena parte de los pases del con- las disputas se resuelven siempre y casi siempre en
tinente. Este hecho se ve corroborado por la impre- forma rpida.
sin de los empresarios. Apenas el 3,9 por ciento Si bien la justicia es planteada como un derecho
de los encuestados en los 22 pases de las Amricas gratuito en varios pases, necesariamente implica
opina que sus tribunales son siempre y casi siem- costos directos o indirectos para los litigantes. En
pre rpidos para resolver las controversias, en tanto Belice, Costa Rica, Uruguay, Chile y Honduras, ms
que, el 73,6 por ciento opina que raras veces o de 30 por ciento de los empresarios (en Belice el
nunca los tribunales actan con rapidez (Grfico porcentaje es de 42,5) considera que la resolucin
10). En este aspecto, Canad aparece como el de las disputas de negocios es poco costosa (affor-
nico pas, en trminos comparados, donde al dable) para las partes. En Per, Venezuela, Estados
menos dos de cada diez empresarios estima que Unidos, Trinidad y Tobago, Bolivia y Brasil, muy
sus tribunales resuelven siempre y casi siempre con pocos empresarios (menos del 10 por ciento) man-
rapidez las controversias, mientras un 40,2 por tienen esa opinin (Grfico 11).
ciento afirma que, en ese pas, las controversias se
resuelven frecuentemente o algunas veces con
rapidez. Le siguen Belice y Estados Unidos, donde,

15
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

Grfico 10

Grfico 11

En todo el continente, incluidos Canad y La capacidad del sistema judicial de hacer cumplir
Estados Unidos, en promedio, el 44,9 por ciento de las sentencias, especialmente en el mbito de las
los empresarios estima que el sistema de tribunales controversias relativas a contratos, es un tpico clave
raras veces o nunca es coherente y confiable en su para determinar la calidad del ambiente de negocios.
funcionamiento. Slo el 13 por ciento ve esa cuali- En Uruguay, Chile y Canad, ms de la mitad de los
dad como algo permanente (Grfico 12). En Belice, empresarios opina que sus tribunales siempre y casi
cuatro de cada diez empresarios confa en sus tri- siempre son capaces de hacer cumplir sus decisio-
bunales, y pases como Canad, Chile y Uruguay, nes, mientras a nivel de todo el continente slo el
ms del 30 por ciento de los empresarios compar- 20,4 por ciento comparte esa opinin, en tanto el
te esa opinin. 33,2 por ciento estima que sus tribunales raras veces
o nunca disponen de esta capacidad (Grfico 13).

16
PEDRO GALINDO

Grfico 12

Grfico 13

3. Tradicin legal y su influencia La distincin convencional seala que el primero


en la calidad de la justicia civil law es aquel tipo de sistema donde la justicia
est regulada por cdigos y leyes escritas. En el
Una investigacin realizada en 2001 en ms de segundo, en cambio, las decisiones de los jueces
un centenar de pases evidenci que la tradicin actan como precedente vinculante para los dems
legal en que se basan los sistemas judiciales es un tribunales con el efecto de que la ley se halla en con-
factor significativamente influyente para determinar tinuo desarrollo. Sin embargo, otras visiones enfati-
la eficacia y calidad de la justicia. zan que las diferencias entre uno y otro sistema tie-
Dado el tipo de conclusiones de ese estudio, nen alcances ms profundos. Existe, por ejemplo,
conviene referir previamente una breve aproxima- una visin compartida de que en los pases regidos
cin panormica a la tradicin legal en que estn por common law, o al menos en un alto porcentaje
basados los sistemas judiciales del continente. Para de ellos, los jueces han tenido usualmente una inde-
este caso, se ha diferenciado a los pases en los dos pendencia y poder mucho mayores que sus contra-
sistemas legales predominantes en la regin: civil partes en muchas naciones que rigen su sistema judi-
law o derecho continental europeo, y common law cial en la tradicin del derecho continental europeo.
o sistema de precedentes anglosajn. Entre los argumentos que explican estas diferencias
las razones histricas parecen ser significativas. 11

17
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

En sntesis: equipo de investigadores del Banco Mundial, las


Veinte de los 34 pases de las Amricas , es universidades de Harvard y Yale, en cooperacin
12

decir, el 58,8 por ciento, basan su sistema judicial con la asociacin internacional de firmas de abo-
predominantemente en el civil law. Aun cuando gados Lex Mundi.14
existen similitudes genricas muy significativas, hay Como se indic, el principal hallazgo de la
diferencias cualitativas no menores entre este con- investigacin fue evidenciar que la tradicin legal
junto de pases, por la diversidad en la combina- en que se basan los sistemas judiciales es un factor
cin de tradiciones romana, francesa, holandesa, determinante de la eficiencia judicial, incluso ms
germana, hispana y por la tendencia reformadora que otros factores tradicionalmente considerados
de los sistemas judiciales inquisitivos en las ltimas relevantes como el nivel de ingresos de un pas y
dos dcadas. Diecisiete de estos veinte pases con- su grado de desarrollo.
forman la subregin latinoamericana. El estudio mide y describe los procedimientos
El 41,2 por ciento de las naciones de la regin usados en ese conjunto de pases por litigantes y
sustenta su sistema judicial predominantemente en tribunales en dos causas civiles especficas: el desa-
la tradicin del common law britnico. Ellas son: lojo de un arrendatario por no pago del alquiler y
Canad, Estados Unidos, y los doce pases del la recuperacin (cobro) de un cheque sin fondos.15
Caribe angloparlante miembros de la OEA. Los Los autores clasifican a los pases segn la tradicin
otros tres pases del hemisferio ubicados en la en que basan su sistema judicial y construyen, a
subregin caribea basan su sistema judicial pre- partir de los datos recogidos, un ndice de la regu-
ponderantemente en el civil law: Hait (tradicin lacin de la resolucin de controversias, como
francesa), Repblica Dominicana (tradicin france- medida del formalismo procesal, en siete aspectos
sa) y Surinam (sistema holands, con componentes especficos de los procedimientos, comunes a
de la doctrina penal francesa). todos los pases. A saber, la obligacin de que los
A pesar de esta clasificacin, la mayora de los representantes de las partes en el litigio tengan o
pases muestra algn grado de mixtura o coexistencia no formacin legal; la obligacin o no de hacer
de ambos sistemas. Qubec en Canad, Puerto Rico, informes escritos en las diversas etapas del proce-
Louisiana en los Estados Unidos, y Guyana en el so; la obligacin de justificar legalmente cada una
Caribe angloparlante, representan casos donde parte de las actuaciones de las partes; las limitaciones a
de la tradicin codificadora del derecho continental la presentacin de evidencia; la naturaleza de la
europeo coexiste en el contexto de un sistema judi- revisin de los fallos de primera instancia; el nme-
cial basado fundamentalmente en el sistema ingls. 13 ro de trmites independientes por realizar para
completar el proceso, entre otros.
3.1 El ndice de la complejidad de los El ndice fue elaborado a partir de los resultados
procedimientos: formalismo versus eficiencia de una encuesta distribuida a los miembros de las
firmas de abogados asociadas a Lex Mundi.16 Los
El ndice de la complejidad (o regulacin) de los datos de la encuesta fueron cruzados, adems, con
procedimientos es el resultado de un estudio reali- indicadores de otras fuentes, relativos a eficiencia
zado en 2001 en 109 pases 25 de ellos de la judicial, acceso ciudadano a la justicia, ndices de
regin interamericana, llevado adelante por un corrupcin y otros.

11 Un informe reciente sobre el tema menciona algunos ejemplos. "En Francia, antes de la Revolucin, los tribunales eran el brazo derecho de la monarqua. stos muchas veces ejercan
una autoridad legislativa y judicial, y llegaron a ser considerados por gran parte del pblico como smbolo de la opresin y la arbitrariedad. Al mismo tiempo, en Inglaterra los jueces muchas
veces protegan a terratenientes y ciudadanos de los caprichos del monarca. Estas diferentes historias han causado un impacto en las maneras en que los poderes judiciales y los arreglos
para asegurar su independencia se han desarrollado en pases regidos por derecho civil y por common law", IFES-USAID, "Diferencias relevantes entre tradiciones de derecho civil y common
law", Pautas para Promover la Independencia y la Imparcialidad Judicial , Washington, 2002. En cuanto a la evolucin de las judicaturas de Amrica Latina, vase, por ejemplo, Felipe Sez,
"La naturaleza de las reformas judiciales en Amrica Latina: algunas consideraciones estratgicas", en Reforma Judicial en Latinoamrica: premisas para el cambio , Corporacin Excelencia
en la Justicia, Serie Debates, Ao II, Nro 4, Bogot, 1998. Sez seala que, pasado el proceso independentista del siglo XIX, "las judicaturas de la regin mantuvieron por completo los prin -
cipios, instituciones y procedimientos desarrollados a lo largo del rgimen colonial. Tal y como haba sido usual durante el periodo colonial, el sistema judicial formal no dej espacio para las
formas locales de resolucin de controversias o para las normas y tradiciones consuetudinarias de las comunidades indgenas o criollas. Como en el caso de la metrpoli, los sistemas pro -
cedimentales eran supremamente formales, muy dependientes de las presentaciones escritas, las etapas de los procedimientos, las reglas de presentacin de la evidencia y de fallo eran muy
estrictas y se basaban en previsiones legales obligatorias, ajenas a su relevancia y consecuencias sobre las condiciones sociales, econmicas y polticas prevalecientes en las colonias".
12 Para este informe se consideran exclusivamente los sistemas judiciales de los 34 pases miembros activos de la Organizacin de Estados Americanos (OEA).
13 Para el lector hispano no especializado, una referencia sobre la evolucin del sistema ingls en las Amricas, especialmente en Canad y los Estados Unidos, vase Marta Morineau, Una
introduccin al common law. Serie Estudios Jurdicos Nm. 4, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2001 (reimpresin). Sobre el actual estado del common law en los Estados
Unidos y cmo la tradicin del derecho continental europeo ha tenido efecto en el sistema legal estadounidense, vase David L. Bosco: "Toward a Civil Law System in the United States? A
Glance at Recent Trends", Sistemas Judiciales Nro. 4, 2002, pp 84-87.
14 Simeon Djankov, Rafael La Porta, Florencio Lpez-de-Silanes, y Andrei Shleifer. Legal Structure and Judicial Efficiency. The Lex Mundi Project, Banco Mundial, Universidad de Harvard,
Universidad de Yale. Disponible en http://www.worldbank.org/research/pdffiles/lexmundi_paper.pdf. La investigacin sirvi como documento de antecedentes para el captulo sobre el siste-
ma judicial en el World Development Report 2002. Disponible en: Banco Mundial, "The judicial system", en: World Development Report 2002- Building Institutions for Markets, Oxford
University Press, Washington, 2002. http://econ.worldbank.org/wdr/WDR2002 El estudio tambin puede consultarse en Djankov, La Porta, Lpez-de-Silanes y Schleifer. Courts: the Lex Mundi
Project, National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper number w8890, Cambridge, MA, abril de 2002, http://papers.nber.org/papers/w8890.pdf. (En adelante, Djankov y otros,
Lex Mundi Project).
15 Los autores del estudio justifican la eleccin de esos dos casos civiles porque dichas disputas, segn ellos, proporcionan tres ventajas principales: a) son situaciones cotidianas en todos
los pases, demuestran la naturaleza de hacer cumplir un derecho de propiedad y contrato privado; b) son susceptibles de ajustarse para hacer los procedimientos comparables en los pases
a pesar de la variacin de tradiciones legales; y c) la resolucin de estas disputas ocurre en las cortes inferiores, las ms relevantes para la mayora de los ciudadanos.
16 En la discusin del presente documento, los miembros del Comit Editorial de Sistemas Judiciales formularon una observacin especfica sobre la validez metodolgica de este estudio en
razn de la particularidad de su muestra (un caso por pas).

18
PEDRO GALINDO

Principales conclusiones del estudio encontr evidencia de que incentivos poco atracti-
vos influyeran en la calidad del sistema. 19
Los pases basados en civil law por lo general La mayor dureza en la regulacin de la reso-
regulan ms la resolucin de disputas que los pases lucin de conflictos est asociada a una mayor
basados en el sistema ingls de derecho consuetudi- duracin ms all de lo esperado de los procedi-
nario. A nivel global, los procedimientos judiciales mientos judiciales, y a mayores inspecciones a las
son sistemticamente ms complejos, ms lentos, medidas de eficacia judicial y de acceso a la justicia.
menos transparentes y ms propensos a la corrup- La mayor eficiencia judicial, asimismo, est asociada
cin en pases donde el sistema judicial est basado a una mayor simplificacin de los procesos. Cuando
en civil law que en pases basados en common law. la complejidad de los procesos judiciales es reduci-
La mayor eficiencia y capacidad de los tribuna- da, disminuyen tambin los costos y la tardanza.
les para impartir justicia est ms asociada a las ca- El Grfico 14 muestra los resultados del ndice
ractersticas de los procedimientos que al nivel de agregado del estudio, correspondiente al promedio
desarrollo de los pases.17 La estructura legal, ms de los dos tipos de disputas estudiados, especfica-
que el nivel de desarrollo, tiene una mayor influen- mente para los pases de las Amricas. Se puede
cia en la duracin de los procesos y en la percepcin observar que, efectivamente, los pases que exhiben
de eficiencia judicial entendida como mayor rapidez menores grados de complejidad en la resolucin de
en la resolucin de las disputas, mayor calidad del sus controversias corresponden a sistemas judiciales
Estado de Derecho, mayor imparcialidad y transpa- basados en el sistema ingls de common law Belice,
rencia en las decisiones de los tribunales, ausencia Canad, Barbados, Jamaica, Estados Unidos, Trinidad
de corrupcin y mayor acceso a la justicia18. Los pa- y Tobago, y Granada. Brasil exhibe un grado excep-
ses que ms regulan la resolucin de diputas tienden cin al situarse en un relativamente bajo nivel de
a tener niveles menores de eficiencia judicial. complejidad procesal. En cambio, Gua-temala,
Si bien el estudio arroja indicios de que la cali- Venezuela, Costa Rica, Per, Panam, Bolivia y
dad de los tribunales es mayor en los pases ricos, Argentina, todos pases basados en el sistema dere-
no se hallaron diferencias significativas entre los cho continental europeo o civil law, duplican sus
pases de ingreso medio y bajo. Tampoco se grados de complejidad procesal en relacin con los
pases basados en la tradicin britnica. 20

Grfico 14

17 Djankov y otros, The Practice of Justice , Op. cit., p. 6.


18 Banco Mundial, "The judicial system", en World Development Report 2002- Building Institutions for Markets, Oxford University Press, Washington, 2002, p.118
19 Djankov y otros, The Practice of Justice , pp. 5-6
20 Adems del efecto que, de acuerdo con los resultados de esta investigacin, la tradicin legal evidencia tener sobre el formalismo y la complejidad de los procedimientos, el desarrollo
de una y otra familia jurdica en los pases que la han heredado o adoptado ha tenido tambin impacto en otras reas, por ejemplo, el buen funcionamiento de las instituciones o el des -
arrollo financiero. Segn esos trabajos, el civil law actuara como un factor negativo. Para una discusin sobre el alcance de esos trabajos e hiptesis alternativas, vase: Stphane Straub,
Empirical Determinants of Good Institutions: Do We Know Anything? , Banco Interamericano de Desarrollo, Working Paper 423, Washington, junio de 2000.

19
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

En el conjunto de los pases estudiados, de El Grfico 15 muestra la duracin total de un


acuerdo con el estudio, el tiempo medio para proceso para lograr el desalojo de un arrendatario
lograr el desalojo de un arrendatario que no paga que no paga el alquiler, especficamente en los 25
es de 254 das calendario, y para recuperar un che- pases de la regin considerados en el estudio. La
que sin fondos, de 234 das.21 Tabla 3 muestra la duracin en das calendario del
procedimiento fragmentado en tres etapas.

Grfico 15

Tabla 3
Duracin de un proceso de desalojo por no pago, segn etapas (en das calendario)
Fuente: Djankov y otros, Lex Mundi project 2001

Duracin desde la presentacin Duracin desde el aviso Duracin desde la notificacin Duracin
de la demanda hasta la comuni- al demandado hasta el de la sentencia hasta la restitu- total
cacin del caso al demandado dictmen de la sentencia cin de la propiedad a su dueo
Barbados 4 67 21 92
Belice 30 15 14 59
Canad 5 21 17 43
Grenada 15 90 75 180
Jamaica 45 46 14 105
San Vicente 3 302 30 335
Trinidad y Tobago 54 103 35 192
Estados Unidos 6 33 10 49
Argentina 60 300 80 440
Bolivia 14 60 20 94
Brasil 30 60 30 120
Chile 15 200 25 240
Colombia 139 279 82 500
Costa Rica 20 90 30 140
Rep. Dominicana 30 90 90 210
Ecuador 38 40 30 108
El Salvador 45 60 45 150
Guatemala 10 180 90 280
Honduras 15 30 30 75

21 Segn los autores, si a esta cifra se aaden todos los dems gastos del proceso, podra encontrarse all una explicacin sobre por qu los individuos en la mayor parte de los pases deci-
den no usar el sistema judicial formal para resolver sus controversias.

20
PEDRO GALINDO

Mxico 20 60 100 180


Panam 36 50 48 134
Paraguay 12 50 140 202
Per 41 135 70 246
Uruguay 120 120 90 330
Venezuela 30 300 30 360

otros tipos. Las deficiencias del sistema jurdico


4. Competitividad e instituciones elevan los riesgos de incumplimiento de los con-
pblicas: rol y calidad del sistema tratos y, por consiguiente, los costos de transac-
judicial cin. Tambin pueden limitar la capacidad del
sistema financiero para apoyar el desarrollo de
Tal como se mostr en el estudio precedente, nuevas inversiones, ante la eventualidad de que
para el mundo empresarial, el sistema judicial sus derechos no sean respetados. La ineficacia
puede jugar un rol importante en el desarrollo de la del gobierno o un ambiente propicio a la corrup-
actividad productiva pero no necesariamente es cin puede desalentar la inversin extranjera y
identificado como un obstculo serio por los direc- la transferencia de tecnologas, y puede desviar
tores y propietarios de empresas. Sin embargo, cada recursos de actividades productivas hacia activi-
vez ms, la evidencia de mltiples investigaciones dades de bsqueda de rentas.23
ha impuesto la necesidad de contar con una visin
ms integral de las condiciones adecuadas para Identificar este grado de influencia de las insti-
mejorar la capacidad productiva de los pases. Ya tuciones pblicas entre otros factores en la pro-
no se habla, entonces, exclusivamente de producti- ductividad de los pases es el propsito de los indi-
vidad econmica y las condiciones para ella. Esa cadores de competitividad.
visin ha cedido paso al concepto de competitivi-
dad 22. Con ella, se intenta explicar, y corroborar con 4.1 Instituciones Pblicas y Calidad
evidencia emprica, de qu modo un conjunto de del Estado de Derecho: el Global
factores, adems de las condiciones estrictamente Competitiveness Report
econmicas, influyen en la capacidad para producir
bienes y servicios de calidad y en forma eficiente, y El Informe Mundial de la Competitividad Global
mejorar de este modo el crecimiento econmico y Competitiveness Report es un estudio realizado
el nivel de ingresos de un pas. anualmente, desde 1979, por el Foro Econmico
La calidad de las instituciones pblicas, entre Mundial, que evala las ventajas y desventajas com-
ellas, el sistema judicial, es vista as como un factor parativas para el crecimiento competitivo en ochen-
clave, y ms an en la regin interamericana, como ta pases, 23 de ellos de las Amricas.24 El informe
bien lo sintetiza la edicin 2001 del Informe sobre el establece una escala de los pases competitivos
Progreso y Econmico y Social de Amrica Latina- sobre la base de dos ndices: el Indice de
IPES, del Banco Interamericano de Desarrollo: Crecimiento Competitivo (ICC) y el Indice de
Competitividad Macroeconmica (ICM). El primero
Las deficiencias de las instituciones pblicas es una valoracin de mediano y largo plazo de las
son posiblemente la principal causa de los pro- perspectivas de crecimiento de un pas en lo indivi-
blemas de competitividad de los pases latinoa- dual; el segundo, mide el potencial de productivi-
mericanos. Los canales son mltiples. En ausen- dad actual de una economa. El Indice de
cia de un sistema jurdico-legal estable y respe- Crecimiento Competitivo, a su vez, est conforma-
tado, pueden faltar los incentivos para asimilar do por tres categoras: la capacidad de asimilar y
tecnologas nuevas que requieren inversiones a generar nuevas tecnologas, la calidad y eficacia de
largo plazo, bien sean de infraestructura o de las instituciones pblicas y el entorno macroecon-

22 Para un anlisis detallado de este tpico, situado en el contexto de la regin interamericana, vase: Banco Interamericano de Desarrollo, Informe sobre el Progreso Econmico y Social de
Amrica Latina 2001, La Competitividad: Motor de Crecimiento, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2001. Disponible en http://www.iadb.org . Vase tambin: Banco
Interamericano de Desarrollo. Competitividad, Documento de Estrategia, BID, Washington, noviembre de 2002. Disponible en: http://www.iadb.org/sds/consulta/sp/p_comp.htm El informe
precisa que "el mejoramiento de la competitividad es esencial para el logro de tasas elevadas y sustentables de crecimiento econmico, siempre que se complemente con polticas dirigidas
a aumentar la eficiencia del aparato estatal y a fortalecer los canales de integracin de las economas con el resto del mundo. El aumento de la competitividad tambin est estrechamente
ligado al objetivo de reduccin de la pobreza. En efecto, dados los bajos niveles de ingreso per cpita de la mayora de los pases de la regin [Amrica Latina], reducir la pobreza en forma
significativa requerir necesariamente aumentos sustanciales en la productividad".
23 BID, IPES 2001, Op. cit.
24 Peter Cornelius, Klaus Schwab, Michael Porter (editores), The Global Competitiveness Report 2002-2003, Foro Econmico Mundial, Oxford University Press, 696 pp. Los resultados gene-
rales del estudio y una seleccin de sus captulos principales estn disponibles en: http://www.weforum.org. Una sntesis de esa versin del reporte fue preparada para CEJA por Catherine
Beer, en "Justicia y Competitividad Econmica", Boletn Mensual Nexos , Nro. 18, Ao II, diciembre de 2002. http://www.cejamericas.org

21
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

mico.25 A travs de una Encuesta Ejecutiva de 2001 al noveno puesto en 2002 entre los 80 pases
Opinin, el informe valora la estabilidad de las ins- considerados ese ao.27 Le sigue Estados Unidos
tituciones pblicas en la economa sobre dos mbi- que descendi cuatro lugares en ese perodo, para
tos: 1) los niveles de corrupcin, y 2) el papel de ubicarse en la posicin 16; luego Uruguay, que
los contratos y el derecho. logr pasar del lugar 31 en 2001 al 19 en 2002, des-
El informe argumenta que las instituciones plazando el tercer puesto obtenido hasta entonces
pblicas son altamente responsables de las grandes por Chile. Este ltimo pas, no obstante la mejor
deficiencias de competitividad entre los pases. calificacin de Uruguay, mejor su puntaje en un
Asimismo, seala que los retos que enfrentan las punto, desde el lugar 21 en 2001 al 20 en 2002.
economas de Amrica Latina a largo plazo pueden Todos los dems pases de las Amricas obtienen
ser abordados de mejor manera con la reestructu- posiciones por debajo de la media, entre los 80 pa-
racin de las instituciones pblicas.26 ses incluidos en el estudio. Este bajo puntaje revela
La situacin de las instituciones tiene estrecha problemas de ineficacia institucional, escasa capaci-
relacin con su competitividad por dos razones. dad de asimilar nuevas tecnologas y dificultades en
Primero, porque, segn los autores, las institucio- el entorno macroeconmico. A pesar de ello, algunas
nes son cruciales en su papel de asegurar la pro- naciones, especialmente de Centroamrica, si bien se
teccin de los derechos de propiedad, la resolucin mantienen en una posicin crtica, lograron mejorar
objetiva de los contratos y otras disputas legales del su calificacin. Panam pas del lugar 59 en 2001 al
gobierno. Y segundo, porque la inversin directa 49 en 2002; El Salvador descendi tres puestos para
externa es un elemento crtico en el nuevo empuje ubicarse en la posicin 54; Nicaragua baj del lugar
a la economa. De cualquier manera, esta inversin 67 al 64; y Honduras del 73 al 71. Tambin Brasil,
llega de manera lenta si el pas es percibido con Repblica Dominicana y Paraguay evidenciaron pro-
altos niveles de corrupcin y escasa estabilidad de gresos relativos (Grfico 16). Argentina, Venezuela,
las instituciones. Per, Guatemala, Ecuador, Costa Rica, Trinidad y
En el Global Competitiveness Report de 2002, Tobago experimentaron un creciente empeoramien-
slo cuatro pases del continente logran posiciones to en la percepcin de desempeo de sus institucio-
destacadas en el ndice de instituciones pblicas: nes pblicas. Lo mismo, aunque en menor medida,
Canad, que ascendi de la posicin undcima en Jamaica, Bolivia, Estados Unidos y Mxico.

Grfico 16

25 El ndice basa su metodologa en una combinacin de datos duros y los resultados de una Encuesta de Opinin Ejecutiva, respondida por especialistas en los distintos pases. Para calcu-
lar la capacidad de crecimiento competitivo, el ndice evala el nivel de asimilacin y generacin de nuevas tecnologas, la eficacia de las instituciones pblicas y el entorno macroeconmi -
co de cada pas. En estos dos ltimos casos, todos los valores se obtienen de los resultados de la Encuesta. El informe agrupa a todos los pases en dos grandes grupos: innovadores y no
innovadores. En los pases no innovadores, los tres componentes del Indice de Crecimiento son valorados en un mismo rango de un tercio cada uno. Para los pases innovadores, en cambio,
el factor tecnologa es valorado con un 50 por ciento, porque en ellos la innovacin tecnolgica juega un papel de gran influencia en el aumento de la competitividad. Y a los otros ndices
(instituciones pblicas y macroeconoma) se les asigna un valor de 25 por ciento cada uno.
26 Felipe Larran. "Lights and Shadows of Latin American Competitiveness", en The Global Competitiveness Report 2002-2003, World Economic Forum, Oxford University Press, 2003.
27 La edicin de 2001 incluy 75 pases y fue ampliada a 80 en 2002. De la regin slo se agreg a Hait, que figurara en la ltima posicin del ndice para ese ao, con serias deficiencias
institucionales.

22
PEDRO GALINDO

Tabla 4
Posicin competitiva de los pases segn su nivel de ingreso
Fuente: Informe sobre el Progreso Econmico y Social 2001, BID 28

ndice de Competitividad ndice de entorno ndice de Instituciones ndice


macroeconmico Pblicas tecnolgico
Chile Destacado Destacado Destacado Normal
Bolivia Normal Deficiente Destacado Normal
Brasil Normal Destacado Deficiente Normal
Costa Rica Normal Normal Normal Destacado
Rep. Dominicana Normal Normal Normal Destacado
El Salvador Normal Normal Normal Normal
Jamaica Normal Deficiente Destacado Destacado
Mxico Normal Normal Deficiente Normal
Per Normal Normal Normal Deficiente
Trinidad y Tobago Normal Destacado Normal Deficiente
Argentina Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente
Colombia Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente
Ecuador Deficiente Normal Normal Deficiente
Guatemala Deficiente Normal Deficiente Deficiente
Honduras Deficiente Deficiente Deficiente Normal
Nicaragua Deficiente Deficiente Normal Normal
Panam Deficiente Normal Deficiente Deficiente
Paraguay Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente
Uruguay Deficiente Deficiente Normal Deficiente
Venezuela Deficiente Normal Deficiente Deficiente

Subndice de los contratos y el derecho debajo de la media mundial (Grfico 17). Esto
sugiere la percepcin de dificultades acentuadas en
Se basa en las respuestas a las siguientes pre- cuanto a la calidad del Estado de Derecho en casi
guntas contenidas en la Encuesta de Opinin la gran mayora de los pases del continente.
Ejecutiva: Es el Poder Judicial independiente de las
influencias polticas de los miembros de gobierno, Subndice Corrupcin
ciudadanos o empresas? Estn los activos finan-
cieros y la riqueza claramente delineados y bien La corrupcin como componente de la calidad
protegidos por la ley? Adopta el gobierno una acti- de las instituciones pblicas es evaluada por medio
tud neutra en la decisin de las licitaciones de los de tres preguntas que indagan la frecuencia con
contratos pblicos? Impone la actividad criminal que en el pas se pagan sobornos para la obtencin
gastos significativos a los negocios? de permisos de exportacin e importacin; el grado
De los ochenta pases considerados en el estu- de corrupcin de las instituciones pblicas, y la
dio, Finlandia aparece en primer lugar y Hait en la corrupcin vinculada al pago de impuestos.
ltima posicin. De los pases del continente, slo De los veintitrs pases de las Amricas abordados,
cuatro se ubican dentro de las primeras cuarenta cinco se ubican en las primeras cuarenta posiciones,
posiciones: Canad (14), Estados Unidos (15), en el siguiente orden: Canad, Chile, Estados Unidos,
Uruguay (21) y Chile (24). Trinidad y Tobago des- Uruguay, Per y El Salvador. Los restantes dieciocho
cendi dieciocho posiciones con respecto a 2001 figuran dispersos por debajo de la media entre los
hasta ubicarse en la 42. El pas caribeo se ubica ltimos cuarenta pases del ranking (Grfico 18).
de este modo junto a todos los dems pases por

28 Esta tabla reproduce los clculos del BID basados en los datos de los reportes de competividad del Foro Econmico Mundial. Los autores explican que para clasificar a los pases en las
columnas "se parti de una regresin mundial de los valores del ndice de competitividad correspondiente contra el logaritmo del ingreso per cpita en dlares de paridad de 1999. Los pa -
ses con errores de estimacin entre 0,5 y -0,5 veces el error estndar de la regresin se clasificaron como normales. Aquellos con errores por encima de 0,5 se consideraron como desta -
cados, y aquellos con errores por debajo de -0,5 se clasificaron como deficientes". BID, IPES 2001, Op.cit. p. 20.

23
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

Grfico 17

Grfico 18

4.2 Competitividad econmica toda la sociedad. El indicador es obtenido a travs


e imparcialidad de la justicia: de las respuestas de una Encuesta de Opinin
el World Competitiveness Yearbook Ejecutiva enviada a ejecutivos de empresas lderes
con experiencia internacional en todos los campos
El International Institute for Management de la economa.
Development, IMD, es una institucin acadmica con El informe muestra que, para el caso de los
sede en Suiza que anualmente edita el Anuario de la ocho pases de las Amricas incluidos en la encues-
Competitividad Mundial (World Competitiveness ta, Canad aparece en una posicin destacada en
Yearbook).29 El informe comprende 49 pases 8 de 2002, con el tercer puesto entre los 49 pases abor-
las Amricas. La justicia figura entre uno de los ml- dados, una posicin de clara mejora respecto de
tiples indicadores de este reporte, que tambin eva- 1997 ese ao se hallaba en la decimoquinta posi-
la la capacidad competitiva de las economas. En cin entre el total de pases.30 Estados Unidos y
este caso, el sistema judicial es evaluado en trminos Chile tambin obtienen posiciones destacadas,
de si la justicia es administrada imparcialmente para aunque a distancia significativa de Canad, pero

29 World Competitiveness Yearbook, IMD, Laussane, Suiza. Toda la informacin sobre este reporte y documentos de inters pueden obtenerse en http://www01.imd.ch/wcy
30 La escala original de la encuesta es de 1 a 6. Estos valores luego son adaptados a una escala de 0 a 10 puntos (donde un mayor puntaje equivale a mejor evaluacin), con valores de
desviacin estndar para establecer sus mrgenes de error e integrar los datos al ranking integrado de la competitividad.

24
PEDRO GALINDO

siempre por debajo de la media. En ambos pases, bido con deficiencias en cuanto a su imparcialidad
la percepcin sobre la imparcialidad de la justicia y se ubican por debajo del promedio. Salvo el caso
muestra una mejor evaluacin con respecto a 1997. de Argentina, que descendi de 2,4 puntos en 1997
Los otros seis pases de las Amricas abordados en a 0,8 en 2002, todos los dems pases exhiben un
el estudio revelan que su sistema judicial es perci- leve mejoramiento en su puntuacin.

Grfico 19

5. Libertades civiles 3 a 5,5 a parcialmente libre; y 5,5 a 7 a un pas eva-


y derechos de propiedad luado como no libre.
En el caso de las libertades civiles, la encuesta
5.1 ndice de Libertades Civiles incluye catorce preguntas. Una parte de ellas abor-
da tpicos relativos especficamente al desempeo
En 1972, la organizacin estadounidense y funcionamiento del sistema de justicia, a saber:
Freedom House inici un estudio mundial destina- independencia del poder judicial; prevalencia del
do a identificar y clasificar a los diversos pases en Estado de Derecho en la resolucin de las disputas
una escala que mostrara y calificara el grado de res- civiles y criminales; igualdad de trato, por parte de
peto y prctica de los derechos polticos y liberta- la justicia, para toda la poblacin; condiciones en
des civiles. La escala propone una clasificacin de los recintos penitenciarios; proteccin de los dere-
los pases en tres categoras: libre, parcialmente chos de propiedad; y control directo del poder civil
libre, y no libre. Desde entonces, la organizacin a la polica.
ha realizado anualmente esta evaluacin y publica Un puntaje alto en el ndice de libertades civiles
sus resultados en un informe titulado Freedom in equivale a una evaluacin negativa en ese conjunto
the World.31 de tpicos. Adems de la calificacin en puntaje, el
La evaluacin de Freedom House se basa en un informe incluye un reporte narrativo para cada pas,
ndice integrado de dos componentes: derechos en el que se documentan las deficiencias o progre-
polticos y libertades civiles, construido a partir de sos puntuales para cada una de las preguntas.32
los resultados de una encuesta distribuida a exper- Un examen a los resultados de las calificaciones
tos y analistas en 192 pases entre ellos, los 34 otorgadas a los pases de las Amricas, muestra
Estados miembros de la OEA y 17 territorios. La que, en 2001, poco ms de la mitad de los estados
escala contempla una clasificacin de 1 a 7, en la del continente fueron clasificados en el estatus de
siguiente gradacin: 1 a 2,5 equivale a un pas libre; libres (Grfico 20). Hait, en tanto, registr las

31 Freedom House, Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties, Rowman & Littlefield Publishers. El informe comenz a editarse bajo ese nombre a partir
de 1978. Vase el sitio web http://www.freedomhouse.org . El portal provee, adems de informacin institucional, los informes de aos precedentes y los resultados agregados del estudio
para cada pas.
32 Los informes narrativos para los 192 pases y 17 territorios se incluyen en la edicin anual de Freedom in the World.
Disponibles tambin en http://www.freedomhouse.org/research/survey2002.htm

25
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

mayores debilidades (con 6 puntos), seguido por libertades civiles, con judicaturas independientes,
Venezuela y, en menor medida, por Guatemala y bajos niveles de corrupcin y un sistema judicial
Colombia. Entre 1996 y 2001, diez pases mejoraron comparativamente ms eficaz que el de los pases
su evaluacin. Bahamas, Uruguay y Grenada logra- vecinos. Junto a ellos aparecen como los mejor
ron sumarse al grupo de nueve pases que exhiben evaluados Canad, Estados Unidos, Barbados,
instituciones considerablemente respetuosas de las Belice, y San Vicente y las Granadinas.

Grfico 20

El informe de Freedom House es una de las fuen- condiciones para el desarrollo de los mercados en
tes de informacin recurrentes empleadas por inves- 161 pases (28 de las Amricas), desarrollada desde
tigadores y organismos que desarrollan indicadores 1995 por la Heritage Foundation y el diario econ-
agregados como Transparency International o el mico The Wall Street Journal.33
Instituto del Banco Mundial, para los indicadores de La medicin se basa en la consulta a una amplia
gobernabilidad. variedad de fuentes, entre ellas, los informes de
Transparency International, Freedom House, The
5.2 Calidad de la justicia y libertad econmica: Economist Intelligence Unit, y los reportes sobre la
el ndice de los derechos de propiedad situacin de los derechos humanos emitidos anual-
mente por el Departamento de Estado de los
El ndice de los Derechos de Propiedad es una Estados Unidos. Con esos datos, se ponderan las
medicin de la capacidad institucional de los pa- calificaciones para cada pas en una escala de 1 a
ses para hacer cumplir los contratos y ofrecer un 5 equivalente a una escala cualitativa de protec-
ambiente jurdico seguro para el desarrollo de las cin de los derechos de propiedad, en grados de
inversiones. Plantea que la eficacia y calidad del muy alta a muy baja. As, la mejor calificacin es
sistema judicial juega un papel clave en este con- 1 (muy alta proteccin) que equivale a un sistema
texto, por la va de asegurar la ausencia de corrup- judicial eficiente, independiente y libre de corrup-
cin en el poder judicial, la rapidez en la resolu- cin, donde las disputas comerciales se resuelven
cin de los procesos, la independencia de la judi- con relativa rapidez y el sistema tiene capacidad
catura de influencia gubernamental, por ejemplo para hacer cumplir los contratos. Una calificacin 3,
y la existencia de cdigos de comercio que definan o moderada proteccin, equivale a un sistema de
adecuadamente los contratos. Tambin evala los justicia ineficaz y sujeto a demoras, puede existir
riesgos de expropiacin en el pas. corrupcin, el poder judicial puede estar influen-
El informe sobre derechos de propiedad es uno ciado por los otros poderes del Estado, y se regis-
de los diez factores que componen el Indice de la tran casos aislados de expropiacin. La situacin
Libertad Econmica, una medicin anual sobre las extrema lo da la calificacin 5 (muy baja protec-

33 Toda la informacin sobre este Indice disponible en el sitio web de la Heritage Foundation http://www.heritage.org. El sitio dispone de una base de datos que permite la consulta hist -
rica de los datos anuales para cada una de las ediciones publicadas del estudio.

26
PEDRO GALINDO

cin) que describe al sistema judicial como com- Slo un conjunto minoritario de los pases
pletamente ineficaz y saturado de corrupcin. 34 (Bahamas, Barbados, Chile, Canad y Estados
El Grfico 21 contrasta los datos de este ndice Unidos) muestran condiciones de alta proteccin
correspondientes a 1996 y 2003. De modo general, de los derechos de propiedad con la evaluacin
se observa que la mayora de los pases aparecen implcita de escasa corrupcin y un poder judicial
calificados con deficiencias de importancia en la libre de influencias de otros poderes del Estado.
capacidad de sus sistemas judiciales, con proble- En el perodo, slo Barbados muestra haber mejo-
mas de corrupcin, lentitud en la resolucin de las rado su calificacin, con un paso significativo de 3
disputas y escasa capacidad para hacer cumplir los (sistema judicial ineficiente) a 1 (sistema judicial
contratos. eficiente y libre de corrupcin).

Grfico 21

Estos datos pueden verse corroborados con los 6.1 Ley y Orden: la calidad del Estado
informes cualitativos que acompaan y justifican la de Derecho y su riesgo
calificacin para cada pas.35
La International Country Risk Guide (ICRG) es
6. Indicadores de riesgo posiblemente, junto a otras, una de las fuentes ms
recurrentes de indicadores sobre el desempeo y
Corrientemente, las agencias calificadoras de proyeccin de las instituciones expresada en trmi-
riesgo han incluido en sus evaluaciones al sistema nos de riesgo. Uno de sus indicadores es el ndice
judicial, directa o indirectamente, en ndices como Ley y Orden (Law and Order).
la vulnerabilidad del Estado de Derecho, la calidad La Ley y el Orden son evaluados separadamen-
y eficiencia de la burocracia o el nivel de sobornos, te, con un puntaje de cero a tres puntos -niveles de
por mencionar algunos. Estas evaluaciones, aparte riesgo- cada uno. El componente Ley es una eva-
del valor que proporcionan por s solas para anli- luacin de la fortaleza e imparcialidad del sistema
sis especficos, constituyen tambin la materia judicial, mientras que el componente Orden es una
prima de una amplia familia de indicadores que, en evaluacin de la observancia popular de la ley. Un
su conjunto, han permitido configurar mediciones pas puede tener un alto puntaje (3) en trminos
ms integrales o sofisticadas sobre el desempeo del sistema judicial, pero un bajo puntaje (1) si la
de las instituciones y su vinculacin con el desa- ley se ve afectada por un muy alto ndice de deli-
rrollo y crecimiento econmico de los pases. tos o si la ley no es observada rutinariamente con
sanciones efectivas.

34 The Heritage Foundation. "Explicacin de los Factores del ndice de libertad econmica", en Indice de la Libertad Econmica 2003, Dow Jones Company, Inc, Wahington, 2002, p. 65
35 Esas respuestas, al menos las correspondientes a la ltima edicin del Indice, se encuentran disponibles en http://www.heritage.org

27
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

La Tabla 5, correspondiente a los aos 1996 y vancia popular de la ley obtienen una alta evalua-
2002, muestra los ndices de riesgo para 26 pases cin positiva, el pas registr un leve descenso de
de las Amricas.36 Los datos estn ordenados por 6 puntos en 1996 a 5,5 en 2002. Chile aparece
los pases que registran el ms alto nivel de riesgo como el ms estable y mejor evaluado de los pa-
en 2002. De acuerdo con estas cifras, al menos 19 ses latinoamericanos, con una calificacin invaria-
pases del continente exhiben una evaluacin defi- ble de 5 puntos.
ciente en la calidad del sistema judicial y la obser- El Grfico 22 permite visualizar en un contexto
vancia de la ciudadana al orden jurdico. Entre regional la situacin de riesgo de todos los pases
ellos, Colombia, Jamaica, Guatemala, Brasil y de las Amricas incluidos en este estudio. De modo
Honduras aparecen como los pases con mayor general, puede apreciarse un deterioro en la cali-
riesgo, seguidos por Hait, Mxico, Repblica dad del Estado de Derecho, expresado por el
Dominicana y Venezuela. Y, en menor medida, incremento en los niveles de riesgo de Ley y Orden
Argentina, El Salvador y Uruguay. en casi la mayora de los pases entre 1996 y 2002
En el otro extremo, Canad es evaluada invaria- la superficie sobrante en color gris del grfico ilus-
blemente como el pas donde el Estado de Derecho trara la proporcin de prdida de estabilidad, o
presenta una slida situacin, seguida por Estados incremento de riesgo, para el Estado de Derecho
Unidos que, si bien su sistema judicial y la obser- en ese perodo.

Tabla 5
Ley y Orden: ndice de riesgo Fuente, International Country Risk Guide, The PRS Group

1996 2002

Colombia 2 1
Jamaica 3 1
Guatemala 3 1.5
Brasil 3 1.75
Honduras 3 1.75
Hait 3 2
Mxico 3 2
Paraguay 4 2
Rep. Dominicana 4 2
Venezuela 4 2
Argentina 5 2.5
El Salvador 3 2.5
Uruguay 3 2.5
Bolivia 3 3
Ecuador 4 3
Guyana 4 3
Panam 3 3
Per 3 3
Surinam 3 3
Trinidad & Tobago 4 3.5
Bahamas 4 4
Costa Rica 4 4
Nicaragua 4 4
Chile 5 5
Estados Unidos 6 5.5
Canad 6 6

36 Estos datos corresponden a los promedios de los meses de abril y octubre de cada uno de esos aos. Copyright The PRS Group, Inc., 1979-2003, East Syracuse, NY 13057 USA. Datos
reproducidos con autorizacin de los titulares del copyright. Ms detalles sobre la International Country Risk Guide en www.icrgonline.com

28
PEDRO GALINDO

Grfico 22

6.2 Calidad de la Burocracia Por el contrario, aquellos pases que carecen de


esta capacidad para mantener una burocracia fuerte
La fuerza institucional y la calidad de la burocra- y estable, reciben una calificacin baja (alto riesgo)
cia es un indicador de riesgo de la ICRG que mide porque un cambio de gobierno, por ejemplo, tiende
la capacidad de reducir al mnimo las revisiones de a ser traumtico en la formulacin de las polticas y
las polticas con los cambios de gobiernos. El ndice en las funciones cotidianas de la administracin.
califica a los pases en una escala de 0 a 4, donde 0 Al examinar los resultados de este ndice para el
equivale al mximo riesgo. El ndice otorga puntajes perodo 1996 y 2002, se observa que un nmero
altos a los pases donde la burocracia cuenta con la importante de pases mejor su calificacin, lo que
fortaleza y experticia adecuada para gobernar sin revelara un fortalecimiento relativo de los meca-
realizar cambios drsticos de polticas o interrupcio- nismos de seleccin y reclutamiento, y polticas
nes en los servicios pblicos. En los pases con esas ms estables en la burocracia estatal, no obstante
caractersticas, considerados de bajo riesgo, la buro- los cambios de gobiernos. Sin embargo, en su con-
cracia tiende a ser ms autnoma de la presin pol- junto, se trata de bajos puntajes, equivalentes a
tica y tener mecanismos preestablecidos para la altos niveles de riesgo (Grfico 23).37
incorporacin y capacitacin de nuevos operadores.

Grfico 23

29
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

7. Sistema judicial y transparencia: con el informe, los pases con ms opacidad tien-
el Indice de la Opacidad den a enfrentar, en promedio, una tasa de inters
y su impacto econmico ms alta sobre la deuda que emiten.
Los datos se derivan de una encuesta realizada
El Indice de la Opacidad es el resultado de un a directores de finanzas, analistas de valores, ban-
estudio realizado en su primera versin a fines de queros y consultores de PricewaterhouseCoopers
2000 por PricewaterhouseCoopers en 35 pases, familiarizados con los pases comprendidos en el
once de ellos de la regin interamericana.38 Se trata estudio. La encuesta contempl una escala de 0 a
de una investigacin que examina el grado de 150, donde cero corresponde al mximo nivel de
transparencia institucional de los pases en cinco transparencia y 150 se refiere a las condiciones uni-
reas consideradas dimensiones que afectan los formes de perfecta opacidad. De esta manera, a
mercados de capitales. Estas son: la corrupcin, el menor nmero, menor opacidad, mejor evaluacin
sistema legal y judicial, las polticas macroecon- y menor efecto econmico (adverso).
micas y fiscales del gobierno, las normas y prcti- Los resultados del estudio muestran que, en
cas de rendicin de cuentas incluido el gobierno promedio, la opacidad legal y judicial para los once
corporativo y la emisin de informacin y el rgi- pases de las Amricas incluidos en la investigacin
men regulaciones. es de 56,2 puntos, una cifra levemente superior al
El estudio define la opacidad como la falta de valor promedio de la opacidad total para ese
prcticas claras, formales, fcilmente discernibles y mismo conjunto de pases. Los problemas de falta
ampliamente aceptadas, en los mercados de capi- de transparencia en la regin, de acuerdo con este
tales del mundo. Su premisa esencial es que mien- informe, estaran representando la aplicacin de
tras ms alto es el grado de opacidad de un pas, un impuesto oculto a la utilidad de las empresas
es decir, a medida que se incrementan las prcticas equivalente, en promedio, a 20,7 por ciento. Una
que debilitan la transparencia institucional, aumen- quinta parte de ese virtual sobreimpuesto estara
tan el costo de las inversiones y se debilita la capa- ocasionado por la poca claridad y transparencia del
cidad de atraer nuevos negocios con capitales sistema judicial para resolver las disputas y prote-
externos. En este sentido, una proposicin del ger los derechos de los accionistas (Grfico 24).
estudio es que las reformas domsticas que redu- Con excepcin de los Estados Unidos y Chile,
cen la opacidad pueden ser tan efectivas como una donde el costo econmico derivado de prcticas
reduccin de impuestos para promover la inversin opacas es comparativamente bajo (Tabla 6), en los
domstica y atraer la inversin extranjera, sin sacri- restantes pases la debilidad de las polticas de
ficar ingresos fiscales. transparencia estara impactando negativamente en
El informe ofrece tres tipos de indicadores rela- la inversin domstica y en la atraccin de capita-
cionados: les extranjeros, a la vez que encarecera el costo de
Una calificacin de la Opacidad Total (deno- los prstamos para los pases con la emisin de
minada en el ndice como Factor-O): los datos, bonos soberanos.
adems, se muestran tambin de modo desagrega- De acuerdo con el informe, Ecuador y
do en cada una de las reas citadas presentadas Venezuela aparecen como los pases ms perjudi-
en el esquema abreviado de la palabra CLEAR. 39 cados por efecto de la opacidad de sus institucio-
Una estimacin del equivalente fiscal o nes, especialmente en el mbito legal y judicial.
sobreimpuesto oculto: esto es, un valor que mide Una situacin que afecta tambin de modo impor-
el efecto de la opacidad como si aplicara un tante a Colombia, Argentina, Brasil, Per, Uruguay
impuesto oculto adicional a la utilidad de las y Mxico. En Guatemala, si bien la opacidad total
empresas (particularmente a la inversin extranjera representa la aplicacin de un impuesto oculto a
directa). Y, las inversiones de 28 por ciento y una prima de
Una estimacin de la prima de riesgo: es decir, riesgo de 749 puntos bases40 equivalente a una
el costo atribuible a la opacidad en trminos de tasa de inters de 7,5 por ciento como sobrecargo
cunto se encarecen, por esta razn, los prstamos a los prstamos mediante la emisin de bonos de
solicitados por los pases a travs de la emisin de soberana, la opacidad de su sistema judicial es
bonos soberanos. Esto significa que, de acuerdo menor a la de los otros pases.

37 Los datos corresponden a los promedios de los meses de abril y octubre de cada uno de esos aos. Copyright The PRS Group, Inc., 1979-2003, East Syracuse, NY 13057 USA. Cifras
reproducidas con autorizacin de PRS Group. Ms detalles sobre la International Country Risk Guide en www.icrgonline.com
38 Price waterhouse Coopers. The Opacity Index. A Project of the PricewaterhouseCoopers Endowment for the Study of Transparency and Sustainability, enero de 2001. Disponible en
http://www.pwcglobal.com/fr/pwc_pdf/pwc_100068_opacity_index.pdf
39 Como sigla compuesta por la primera letra en ingls de cada subndice, a saber: Corruption, Legal and Judicial, Economic Policy, Accounting, Regulatory). Los valores para la calificacin
de la opacidad total de cada pas se obtuvieron mediante una transformacin lineal del promedio de las respuestas de la encuesta, con igual ponderacin para cada subndice.
40 Cada 100 puntos base de prima de riesgo representan el equivalente a 1 por ciento de inters en los prstamos derivados de la emisin de bonos soberanos.

30
PEDRO GALINDO

Grfico 24

Tabla 6
ndice de la Opacidad y sus efectos Fuente: PricewaterhouseCoopers 2001

Opacidad Legal y Opacidad Total Sobreimpuesto Prima de riesgo


Judicial oculto
Chile 32 36 5 3
Estados Unidos 37 36 5 0
Guatemala 49 65 28 749
Uruguay 56 53 19 452
Mxico 58 48 15 308
Per 58 58 23 563
Brasil 59 61 25 645
Argentina 63 61 25 639
Colombia 66 60 25 632
Venezuela 68 63 27 712
Ecuador 72 68 31 826

8. Indicadores de Gobernabilidad Ese conjunto de mediciones se conoce hoy


como indicadores globales de gobernabilidad. Se
En 1998, un equipo de investigadores del dividen en seis grupos, consideradas en sentido
Instituto del Banco Mundial inici el desarrollo de amplio como dimensiones de la gobernabilidad. A
un conjunto de indicadores sobre la calidad global saber:
del gobierno, elaborados a partir de la informacin Fortaleza y calidad del Estado de Derecho:

combinada de una variedad de ndices comparativos independencia del poder judicial, imprevisibilidad
y encuestas ya existentes.41 Se trata de seis medidas de la justicia, proteccin de derechos de la propie-
de la percepcin de gobernabilidad cuyos resultados dad, delincuencia como obstculo para los nego-
sugieren desafiar las visiones tradicionales sobre este cios, costo y prdidas asociadas a la delincuencia.
tpico y otorgar un diagnstico comprensivo sobre Voz y rendicin de cuentas externa: trans-
el tema con una explcita indicacin de los mrge- parencia de las instituciones, disponibilidad del
nes de error de los datos para cada pas. gobierno de rendir cuentas externamente, posibili-

41 Daniel Kaufmann, Aart Kraay, y Pablo Zoido-Lobatn, Indicadores de los agregados globales de la calidad del gobierno, Documento de Trabajo Polticas de Estudio 2195, Banco Mundial,
Washington, octubre de 1999. De acuerdo con los autores, los indicadores se basan en ms de 190 medidas de percepcin de gobernabilidad desarrolladas por 17 organizaciones en todo
el mundo. Vase Daniel Kaufmann y Aart Kraay, Gobernabilidad y crecimiento en el largo plazo: Evidencia para Latinoamrica y el Mundo . Instituto del Banco Mundial. http://www.world -
bank.org/wbi/governance/pdf/growthgov-e.pdf Una completa bibliografa sobre la metodologa y evolucin de estos indicadores, disponible en www.worldbank.org/wbi/governance

31
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

dad de la sociedad civil para expresar inquietudes nabilidad. En su lugar, agrupar pases en un nmero
ante los cambios en las leyes y polticas. limitado de amplias categoras (que van de luz
Control de la corrupcin: frecuencia de verde/ejemplar, a amarillonaranja/vulnerable y a
pagos irregulares a jueces y funcionarios pblicos. luz roja/crisis de gobernabilidad) para cada dimen-
Estabilidad poltica y ausencia de violen- sin de gobernabilidad es ms apropiado y consisten-
cia, crimen y terrorismo. te estadsticamente. Por lo tanto, esta amplia agrupa-
Efectividad del gobierno: calidad de la for- cin de indicadores de gobernabilidad (y la presenta-
mulacin de polticas, burocracia y prestacin de cin transparentemente del margen de error de cada
servicios pblicos. dato puntual) es la forma en la cual hemos organiza-
Ausencia de carga regulatoria. do el conjunto de datos total de indicadores. 42

El estudio se realiz por primera vez sobre una Considerando la escala de tres categoras o
muestra de 160 pases y fue ampliado en versiones cuatro, si se divide, como lo plantea Kaufmann, el
siguientes a ms de 175. Como novedad frente al espacio de gobernabilidad vulnerable entre una
enfoque tradicional de otras mediciones comparati- regin amarillo de cautela y atencin moderada a
vas, se indic que este nuevo conjunto de indica- una regin naranja de preocupacin mayor,
dores no era aplicable (o apropiado) para estable- puede observarse que el fortalecimiento del Estado
cer comparaciones entre pases considerados indi- de Derecho, y con ello la calidad y eficacia del sis-
vidualmente. tema judicial, constituye el principal reto para la
Dado que, al nivel de pas, los mrgenes de error gobernabilidad en las Amricas, segn lo muestran
generalmente no son pequeos, es una equivocacin los resultados de la medicin correspondientes a
hacer a los pases competir en clasificaciones aparen- 200243 (Grfico 25, los pases aparecen marcados
temente precisas tipo carreras de caballos de gober- en los colores de las categoras sugeridas44).

Grfico 25

El desafo de las Amricas de mejorar la calidad tiva zona de vulnerabilidad, que involucra a ms de
del Estado de Derecho aparece incluso como una dos tercios de los pases del continente (Grfico
tarea de mayor preponderancia que el fortaleci- 26). No puede excluirse tampoco que un slido
miento del control de la corrupcin, si bien tam- Estado de Derecho apareja necesariamente herra-
bin en este mbito la regin exhibe una significa- mientas eficaces para el control de la corrupcin.45

42 Daniel Kaufmann. Replanteando Gobernabilidad. Las lecciones empricas desafan los convencionalismos, Instituto del Banco Mundial, Washington, 2003. Disponible en http://www.world -
bank.org/wbi/governance/pdf/rethink_gov-e.pdf. El artculo es un borrador de la traduccin al espaol del trabajo "Governance Crossroads", en: Global Competitiveness Report 2002-2003
Op. cit. Kaufmann seala que "estos indicadores compuestos mundiales de gobernabilidad, aunque cubren a un conjunto de pases mucho mayor que lo que est disponible bajo cualquier
encuesta o sondeo individual, no permiten una desagregacin detallada de manifestaciones particulares de mala gobernabilidad".
43 Daniel Kaufmann, Aart Kraay, y Massimo Mastruzzi. Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, en: Working Paper Series, Instituto del Banco Mundial, Wahington,
mayo de 2003. Los datos se hallan disponibles en: www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002
44 Los datos ilustrados en el Grfico contienen valores de desviacin estndar que informan los mrgenes de error para la informacin de cada pas. Dichos datos debieran aparecer en los
grficos, por la alta importancia de esa informacin en el contexto de estos indicadores. De cualquier modo, todos los datos, y sus mrgenes de error, pueden corroborarse directamente en:
www.worldbank.org/wbi/governance
45 En este sentido, al replantear los enfoques tradicionales de la gobernabilidad, tambin se impone el reto de replantear las reformas judiciales, al menos aquellas de enfoque ortodoxo que
enfatizan el mejoramiento de aspectos parciales del sistema. "Dependiendo del diagnstico de las particularidades del pas, programas tradicionales de reforma legal o judicial podran no
funcionar", sugiere Daniel Kaufmann. "Financiar proyectos judiciales tradicionales que proveen entrenamiento, equipo, consejo organizacional, convocar una conferencia internacional, y pro -
veer asistencia tcnica para asuntos superficiales como manejo de carga de casos dentro de la estructura existente , probablemente fracasar al afianzar el rgimen con mala gobernabili -
dad existente e intereses creados (o redes relacionadas de corrupcin) en casos donde los jueces son nombrados sobre bases apartadas de consideraciones basadas en el mrito y/o sujetos
a captura econmica. Crudamente, en varios pases, una judicatura y/o institucin legal de pobre desempeo es probablemente mal gobernada en formas que a menudo incluyen la compra
de las posiciones de nombramiento (ya sea en la legislatura o judicatura). Estos beneficios pueden subsecuentemente verse reflejados en la "privatizacin" de la formulacin de leyes y deci-
siones judiciales. Donde esto prevalece, las instituciones legales y judiciales se convierten en una parte importante del problema ms amplio de gobernabilidad en lugar de un posible punto
de entrada para su solucin, por lo menos en el corto plazo. Por lo tanto, se requieren enfoques ms audaces para encontrar reas para progreso concreto - incluyendo la seleccin de pun -
tos de entrada para las reformas en instituciones fuera de la judicatura o arena legal ". Daniel Kaufmann. Replanteando Gobernabilidad. Las lecciones empricas desafan los convenciona -
lismos , Instituto del Banco Mundial, Washington, 2003, pp. 16 y 17.

32
PEDRO GALINDO

Grfico 26

Una evaluacin relativamente mejor puede Paraguay, Colombia y, significativamente, Hait


observarse en el mbito de la rendicin de cuentas plantean el reto de incrementar la transparencia de
externa. La calidad de la gobernabilidad en este las instituciones y potenciar los canales de dilogo
aspecto aparece como ejemplar en un conjunto de y participacin de la sociedad civil en el debate y
once pases americanos, en tanto que pases como control ciudadano de los asuntos pblicos.
Ecuador, Honduras, Venezuela, Guatemala,

Grfico 27

Una inquietud gravitante para los autores de efectivamente un impacto positivo en el desarrollo
este conjunto de indicadores es identificar en qu de los pases o es finalmente slo un bien de lujo
medida la buena gobernabilidad y con ella, entre para regiones privilegiadas. Los propios autores
el conjunto de dimensiones que la integran, un sis- citan investigaciones cuyos resultados ms bien
tema judicial eficaz, confiable y oportuno tiene desafan ese supuesto. Por ejemplo, existira, segn

33
LOS J UECES Y LA I NFORMACIN

ellos, poca evidencia de que ingresos altos deriven 9. Corrupcin: indicadores cruzados
a mejor gobernabilidad. En cambio, la evidencia
sugerira ms bien un efecto inverso: Como se ha visto a lo largo de este captulo, el
componente corrupcin prcticamente atraviesa la
El anlisis sugiere un efecto causal directo grande de totalidad de los indicadores consultados. El Grfico
mejor gobernabilidad a mejores resultados de des- 28 presenta el Indice de Percepcin de la
arrollo. En efecto, una mejora en el estado de derecho Corrupcin, elaborado anualmente por Transpa-
(o, control de la corrupcin) de un desempeo relati- rency International, a partir de una encuesta de
vamente pobre a uno simplemente promedio resultara encuestas, que busca medir el grado en que la
en largo plazo en un aumento estimado de cuatro corrupcin es percibida por analistas, expertos y
veces en los ingresos per capita, una disminucin en la acadmicos. Sin embargo, en lugar de proponer
mortalidad infantil de magnitud similar y logros sig- una lectura de sus resultados un mayor nmero
nificativos en alfabetizacin.4 6 implica menor percepcin de corrupcin y, por
tanto, mejor evaluacin para el pas, reunimos en
cambio los datos de esta encuesta con los resulta-
dos de otros estudios, algunos ya citados en este
informe, que igualmente abordan el tema de la
corrupcin (Tabla 7).

Grfico 28

46 Op. cit. El subrayado es del autor, quien enfatiza an ms este argumento aparentemente paradojal. "Y dado que al mismo tiempo no encontramos apoyo para decir que el crecimiento
en ingresos garantice mejor gobernabilidad, entonces desafiamos la idea de que la gobernabilidad es un bien de lujo que se adquiere automticamente con la acumulacin de riqueza -una
afirmacin utilizada a menudo como justificacin para la complacencia o para explicar la mala gobernabilidad en un pas. Por el contrario, esfuerzos concertados para mejorar la gobernabi -
lidad y tratar la corrupcin son requeridos an durante los perodos de crecimiento robusto".

34
PEDRO GALINDO

Tabla 7
Indicadores de corrupcin 2002

CORRUPCIN CORRUPCIN CONTROL DE LA CORRUPCIN Y


COMO RIESGO PERCIBIDA CORRUPCIN CALIDAD DE LAS
ICRG Transparency Instituto del Banco INSTITUCIONES
menor nmero, mayor riesgo International Mundial Foro Econmico
menor nmero, mayor per- mayor nmero mejor Mundial
cepcin de corrupcin evaluacin menor nmero, mejor
evaluacin
Antigua y Barbuda -- -- 77,8 --
Argentina 2 2,8 27,8 58
Bahamas 4 -- 88,7 --
Barbados -- -- 85,6 --
Belice -- -- 50 --
Bolivia 2 2,2 25,3 71
Brasil 1,75 4 56,7 46
Canad 4,5 9 95,9 7
Chile 4 7,5 90,7 10
Colombia 2,5 3,6 38,7 41
Costa Rica 3 4,5 79,4 59
Dominica -- -- 71,1 --
Ecuador 1,5 2,2 14,4 69
El Salvador 2,5 3,4 36,6 40
Estados Unidos 3,75 7,7 92,3 20
Grenada -- -- 74,7 --
Guatemala 1,75 2,5 30,9 66
Guyana 3 -- 38,1 --
Hait 1 2,2 0,5 79
Honduras 2,5 2,7 27,3 74
Jamaica 2 4 39,2 49
Mxico 2 3,6 52,1 47
Nicaragua 3 2,5 39,7 60
Panam 2 3 51 55
Paraguay 1 1,7 4,1 72
Per 2 4 51,5 37
Rep. Dominicana 2 3,5 43,3 57
San Vicente y las G. -- -- 69,6 --
Santa Luca -- -- 69,6 --
St Kitts-Nevis -- -- 69,6 --
Surinam 2 -- 62,4 --
Trinidad y Tobago 2,5 4,9 57,2 48
Uruguay 3 5,1 75,8 24
Venezuela 1,75 2,5 18,6 65

35
C OMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

Luis Psara

[ Profesor investigador de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de


Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico D.F. luis.pasara@cide.edu ]

CMO EVALUAR EL
ESTADO DE LA JUSTICIA

Al preparar un primer Reporte sobre el Estado de alguna parte de la materia judicial y se han efec-
los Sistemas Judiciales en las Amricas, CEJA ha ini- tuado una vez, sin el seguimiento que permita
ciado un esfuerzo considerable y de gran impor- construir series histricas. Sobre el anlisis de cali-
tancia. Los primeros resultados comparativos reve- dad de sentencias, bajo el argumento insuficiente
lan, sin embargo, que al realizarlo se encuentra con de que el tema es complejo y sus resultados siem-
una dificultad metodolgica de gran envergadura: pre son discutibles, casi no se ha hecho nada.
cmo medir o cmo evaluar el funcionamiento de
los sistemas de justicia. Dos son las razones principales que explican
ese saldo insatisfactorio. De una parte, las estads-
Un enfoque til es lo que el reporte citado ticas del sistema de justicia son, generalmente, de
denomina indicadores objetivos1. No obstante, muy mala calidad. En algunos casos, no existen; en
saber qu presupuesto se destina a la justicia en un otros, los instrumentos de recoleccin de informa-
pas, cuntos tribunales funcionan en l o cuntos cin han sido mal diseados o no se llenan con
jueces existen por cada cierto nmero de habitan- seriedad y prontitud, posibilidades ambas que
tes, equivale a algo as como tomar una fotografa hacen poco menos que intiles los resultados;
del paisaje. Ninguno de esos datos, u otros simila- finalmente, algunas instituciones del sistema fra-
res, nos indican la calidad ni, menos an, la utili- guan datos, con el objeto de mejorar engaosa-
dad de esa justicia en ese pas. mente su imagen pblica. En suma, cuando se
cuenta con datos disponibles, son poco confiables.
El otro enfoque posible parte de mediciones En algunos pases centroamericanos, por ejemplo,
empricas cuidadosas sobre el funcionamiento es imposible determinar el nmero de homicidios
mismo del sistema; algunas son de orden cuantita- cometidos anualmente, debido a que las cifras de
tivo cunto dura un juicio o qu porcentaje de la polica, de las morgues y de los juzgados pena-
sentencias son efectivamente ejecutadas, por ejem- les difieren en proporciones escandalosas, que en
plo y otras tienen un carcter inevitablemente definitiva paralizan al investigador del tema.
cualitativo: cul es la calidad del producto que el
sistema de justicia ofrece. Desde este enfoque hay De otro lado, el estudio de la justicia en el sen-
muy poco hecho, no slo en Amrica Latina sino tido preciso de su funcionamiento efectivo ha per-
en la mayor parte del mundo. En estudios cuanti- manecido casi en el abandono de las universidades
tativos, en unos cuantos pases, s se cuenta con un y sus centros de investigacin. Algunos investiga-
puado de estudios, que generalmente cubren dores, en ciertos pases, han efectuado esfuerzos

1 Nota de la Edicin: Bajo ese titulo, el Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Amricas, elaborado y presentado recientemente por CEJA, rene en tablas comparativas cifras sobre
presupuesto judicial, nmero de jueces, fiscales, defensores y otros actores del sector justicia por cada cien mil habitantes; adems de otros diversos datos sobre el funcionamiento interno
de la justicia, correspondiente a los 34 pases miembros de la OEA. Las tablas pueden consultarse junto al documento completo del Reporte (incluidos los 34 informes nacionales), en
www.cejamericas.org/reporte

36
LUIS PSARA

aislados, a menudo con poco respaldo indispen- La percepcin importa, claro est, y mucho,
sable cuando se est ante la falencia de los datos pero a condicin de que no la confundamos con la
primarios para llevar adelante sus trabajos. realidad ni, peor an, la presentemos como si se
tratara de la realidad. En consecuencia, no porque
En sntesis, sabemos poco sobre el estado real en el pas X la percepcin de la justicia sea mejor
de operacin de los sistemas judiciales. Pero, para que en el pas Y debemos concluir que en el pri-
diversos efectos, resulta necesario presentar algn mero la justicia tiene mayor calidad que en el
tipo de retrato de su realidad. En ese punto es segundo; a partir de esos datos slo podemos sos-
donde se ha producido un desliz metodolgico tener que en el pas X la ciudadana ve mejor a la
mediante el cual el objeto justicia ha sido sustitui- justicia que en el pas Y.
do por la imagen de la justicia. Hecha la sustitucin
es mucho ms fcil recurrir a tcnicas de encuesta Una segunda advertencia tiene que ver con la
para mostrar cul es la percepcin que diversos posibilidad de comparar confiablemente entre un
actores tienen acerca del funcionamiento general pas y otro. Cuando los mrgenes de variacin de la
de la justicia o de alguno de sus rasgos. percepcin son muy grandes, puede sostenerse
vlidamente que hay una clara aceptacin de la jus-
Entre las diversas fuentes utilizadas en el artculo ticia en un pas dado contra el rechazo marcado
denominado Indicadores Subjetivos, cuyos resulta- que existe en otro. Pero, de cualquier modo en que
dos reproduce esta edicin, deben distinguirse se formule la respectiva pregunta, los parmetros
aqullas que proveen informacin acerca de la per- desde los cuales responde el entrevistado son muy
cepcin social de la justicia, de las dems. En efec- distintos en cada sociedad; las expectativas que
to, las primeras se basan en encuestas sobre mues- existen provenientes de una tradicin institucional
tras representativas que, al repetirse peridicamente determinada y el consecuente margen de respeto o
como hace el Latinobarmetro, por ejemplo, nos de falta de respeto social, por ejemplo configuran
muestran la evolucin de la imagen social de la jus- el marco de representacin desde el cual los ciuda-
ticia en un pas dado. Este es un dato duro: la justi- danos consideran el grado de satisfaccin o recha-
cia tiene tal nivel de aprobacin en este pas y eso zo respecto del estado de la justicia (como el de
significa que ha mejorado o ha desmejorado con re- otras instituciones). De all que las comparaciones
lacin a la medicin de hace dos aos, por ejemplo. resulten difciles, cuando no riesgosas, de hacer.

Sin embargo, hay que tener muy presente que La dificultad aparece con mayor claridad cuan-
este dato duro tiene como objeto no a la justicia do se intenta examinar comparativamente la per-
misma sino a su percepcin. En principio, la justi- cepcin de ciertos rasgos del sistema; por ejemplo,
cia realmente existente podra ser mucho mejor o la corrupcin. En el pas A, donde la corrupcin
mucho peor que los niveles de percepcin acerca tiene races histricas profundas que abarcan todo
de ella. Como no tenemos suficiente informacin el funcionamiento de la vida pblica y privada, el
acerca del funcionamiento efectivo, no podemos fenmeno tiene un alto grado de legitimacin que,
saberlo; pero s podemos hipotetizar que hay cier- probablemente, lleve a los entrevistados a ver un
ta brecha entre una realidad determinada cual- nivel no demasiado alto de corrupcin en la justi-
quiera y la percepcin vigente acerca de ella. En cia (y en otras instituciones), puesto que el fen-
el caso de la justicia esta brecha importa, de mane- meno es parte de la normalidad en esa sociedad.
ra crucial, cuando tienen lugar procesos de reforma Comparar esos resultados con los de un pas cuya
en los que se empiezan a producir resultados de opinin pblica, enfrentada a una reciente ola de
cierta entidad, dado que usualmente la opinin ciu- corrupcin en la justicia, se halla escandalizada,
dadana tarda en reconocerlos. puede ser un grave error metodolgico. Este pro-

37
C OMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

blema afecta la construccin de escalas en las que Todo esto lleva, cuando menos, a tres conclu-
los resultados de imagen o percepcin son puestos, siones importantes. La primera es que la mayor
un pas al lado del otro, contribuyendo a crear en parte de los datos empricos con los cuales con-
el lector la impresin de una medicin objetiva, en tamos se refieren a la imagen de la justicia y no a
la cual es posible establecer fundadamente grados la justicia misma. La segunda es que el nico dato
o niveles, en los que un pas ocupa el primer pues- de percepcin realmente importante es el que pro-
to y otro el ltimo. viene de la opinin ciudadana, pero que difcil-
mente puede realizarse con l un anlisis compa-
Hasta aqu, el valor y los riesgos de trabajar rativo fructuoso. La tercera es que inquirir por el
sobre encuestas de percepcin ciudadana. Las difi- estado de la justicia en nuestros pases requiere
cultades se acrecientan cuando para explorar el todava un enorme esfuerzo de investigacin y an-
estado de los sistemas de justicia se usa otro tipo lisis, que es requisito y componente de cualquier
de fuente, proveniente de encuestas aplicadas proceso que busque su reforma.
usualmente a empresarios, de un lado, y abogados
o expertos, de otro. No estamos ahora ante mues-
tras representativas de un todo sino ante el uso de
cierto tipo de informantes bastante ms tiles para
exploraciones preliminares de tipo cualitativo que
para estudios de pretensin cuantificadora que
nos dicen, desde su percepcin subjetiva o desde
sus intereses particulares, cmo creen que es el
funcionamiento de la justicia. En muy pocos casos
el de unos pocos expertos esa percepcin tiene
fundamentos empricos en mediciones concretas.
En la mayor parte de los casos, los consultados tie-
nen cierta opinin sobre el tema general o sus
aspectos concretos, que vierten al ser requeridos y
que es entonces lamentablemente procesada y pre-
sentada como si fuera un dato.

Que algunos empresarios consideren que la jus-


ticia es ineficiente constituye un dato til para cier-
tos efectos, entre los cuales ciertamente no est el
evaluar la calidad de la justicia en ese pas. Que
ciertos abogados tengan la impresin de que la jus-
ticia es rpida o es lenta, si no cuentan con datos
que la respalden, tiene poco inters. Es equvoco,
cuando menos, que sobre estas opiniones se cons-
truyan escalas para medir, por ejemplo, cun rpida
o cun imparcial es la justicia. Peor an si esas esca-
las intentan comparar entre pases, va que a las
dificultades provenientes de determinaciones nacio-
nales propias aade la falta de representatividad
de los opinantes/informantes. Si tratndose del
resto de los ciudadanos aunque estuviesen en el
error- su percepcin de la justicia constituye un
hecho social, no puede decirse lo mismo del grupo
de empresarios o del sector de abogados consulta-
dos, cuyas muestras se limitan, en la mayor parte de
los casos, a los estratos ms altos de tales sectores.

38
COMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

Dr. Luis Paulino Mora Mora

[ Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica


lpmora@Poder-Judicial.go.cr ]

APUNTES SOBRE EL ESTADO DE LOS


SISTEMAS JUDICIALES
LATINOAMERICANOS
INTRODUCCIN evaluacin de nuestra labor, as mi percepcin de
como acometerlas. En la segunda parte del trabajo
El Reporte sobre el Estado de los Sistemas he escogido tres temas especficos de los mencio-
Judiciales en las Amricas 2002-2003 que CEJA ha nados en el estudio para elaborar algunas ideas;
preparado, es un documento que merece la refle- ellos son: la relacin entre eficiencia y el tipo de
xin de todos los que de una u otra forma nos rela- sistema judicial; la confianza de los ciudadanos en
cionamos con la administracin de justicia. A efec- el Poder Judicial y la percepcin ciudadana del
to de contribuir con esa empresa estimo que su retardo judicial.
contenido no puede pasar inadvertido para los jue-
ces del continente. Por ello, ofrezco mi aporte como SOBRE LOS TIPOS DE MEDICIONES
funcionario de un sistema judicial latinoamericano,
con la finalidad de enriquecer las perspectivas del Hoy en da, no parece que sea objeto de discu-
enfoque y anlisis de los hallazgos del documento, sin el hecho de que la administracin de cualquier
as como en busca de nuevas guas de accin que Poder Judicial debe contemplar un constante moni-
permitan superar las deficiencias que se dejan al toreo de elementos de medicin que describan con
descubierto con los datos que se nos suministran. propiedad la mayor variedad posible de actuacio-
nes, eventos y opiniones que se relacionan con el
Soy el primero en reconocer que no soy exper- quehacer judicial. Claro est que ello no se debe
to ni mucho menos en anlisis de los datos que se nica y exclusivamente a un sbito inters de los
refieren a la gestin de los sistemas de administra- funcionarios judiciales por conocer las repercusio-
cin de justicia, pero acudo a mi experiencia, pri- nes de su labor, sino ms bien a la creciente aten-
mero como integrante de Corte interesado en los cin que la sociedad presta a la forma en que se
temas de modernizacin, y luego ya como presi- administra justicia, tanto por la ingente cantidad de
dente a cargo de una gran cantidad de cuestiones recursos pblicos que se consumen en dicha acti-
administrativas, para que me sirvan de gua respec- vidad, como por la necesidad de seguridad jurdica
to de la temtica relacionada con ese tema. que est en la base de cualquier intento de esta-
blecimiento de una paz social sana y duradera.
He optado por estructurar esta participacin,
con una primera parte ms larga para realizar El reporte en anlisis acude de forma predomi-
algunas observaciones a propsito del claro acento nante a estudios de percepcin, es decir, indicado-
de las mediciones subjetivas en el documento. res subjetivos sobre la forma en que se percibe la
Parece este el foro apropiado para sealar algunas actividad judicial en nuestros pases, lo cual no deja
de nuestras carencias en este tema de registro y de presentar inconvenientes para una valoracin

39
C OMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

precisa y justa de la forma en que se desempea la narios del Poder Judicial como servidores pblicos,
administracin de justicia, pues no puede dudarse lo cual conlleva el que estn obligados a rendir
de la mayor idoneidad que para tales efectos ofre- cuentas claras y precisas de su labor. Esto implica
cen los indicadores objetivos o datos duros, como no solamente el tradicional aspecto financiero del
ahora suele llamrseles. Por supuesto que esto no concepto de rendicin de cuentas, sino incuestio-
desvaloriza en absoluto este trabajo mediante el cual nablemente los aspectos relacionados con la forma
resulta posible adquirir una visin de panorama en que se desarrolla su labor y en particular el
sobre cmo son percibidos los Poderes Judiciales grado de eficiencia de sus actividades. El resto de
por cada uno de los conglomerados sociales a los la sociedad tiene derecho a conocer y valorar la
que sirven y ello constituye sin duda una elemento manera en que trabajan los servidores judiciales y
importante para guiarnos hacia el logro de una de analizar cun productivos son en su trabajo, sin
mayor satisfaccin de nuestros usuarios como servi- que valgan excusas para no dejar a su disposicin
cio pblico que somos. En un sistema ideal de eva- la mayor cantidad de datos posibles para llevar a
luacin y rendicin de cuentas, estos indicadores de cabo esas valoraciones.
percepcin deberan servir como complemento de
un grupo de medidas y nmeros que traduzcan las Dicho lo anterior, se hace ms acusada la ausen-
labores realizadas; ello permitira acercarnos ms cia de mediciones objetivas de la cual los mayores
certeramente a soluciones de problemas relaciona- culpables somos los mismos integrantes de los
dos con imagen o divulgacin de resultados o inclu- Poderes Judiciales, que en general hemos tardado
so verificar alguna manipulacin de la opinin por en reconocer claramente nuestra funcin como una
parte de grupos de presin. que debe rendir cuentas claras y transparentes a la
sociedad y por el contrario habamos dejado que
Sin embargo, existen cuestiones de creciente nuestra imagen de elemento imprescindible de un
importancia que no alcanzan a ser adecuadamente Estado de Derecho sea suficiente para que nuestros
medidas con encuestas de percepcin, sino que se conciudadanos acepten resignadamente nuestras
hace imperativo contar con nmeros concretos que condiciones. Por fortuna, eso ha dejado de ser as y
reflejen el funcionamiento y desempeo del Poder una mayor educacin y conciencia cvica ha hecho
Judicial, lo cual tiene origen al menos en dos coyun- que los ciudadanos vuelvan sus ojos para inquirir la
turas de importancia. De ellas, la primera es la nece- labor de sus Tribunales y preguntar cmo se gasta
sidad de establecer guas objetivas para la asigna- su dinero, pues las necesidades han crecido enor-
cin de los recursos, principalmente econmicos, de memente y compiten ferozmente por cada cntimo
los que dispone la institucin. Aun en aquellos pa- disponible. Todo lo anterior debera producir una
ses donde se ha asegurado constitucionalmente un mirada de proyectos y polticas respecto de la
porcentaje del presupuesto para destinarlo al Poder medicin y valoracin de las labores y otros puntos
Judicial, han quedado atrs los das donde las nece- relevantes de los rganos judiciales, con lo cual
sidades ordinarias eran suficientemente cubiertas quiero decir que la bsqueda de eficiencia y la ren-
por las asignaciones presupuestarias, de manera que dicin de cuentas, han de ser las guas sobre las
se poda contar con dinero para emprender proyec- cuales deben estructurarse y desarrollarse amplios
tos de relevancia. Ahora nos enfrentamos tanto a sistemas de estadsticas judiciales para la recopila-
una mayor competencia entre las distintas necesi- cin de datos, si pretendemos convencer a la socie-
dades sociales lo cual nos obliga a racionalizar el dad para que invierta en la justicia.
gasto como a la creciente presencia de la funcin
jurisdiccional en nuestras sociedades que acuden Podemos incluso ir un poco ms adelante en el
cada vez ms a los tribunales en busca de resolver tema para encontrarnos que los primeros benefi-
sus conflictos. Todo esto produce que los dineros ciados con este tipo de controles son los propios
no alcancen y que deban fijarse prioridades para el jueces y ello independientemente de si le corres-
empleo de los escasos recursos, tanto a nivel gene- ponde tener a su cargo la administracin de su des-
ral como nivel interno, dentro de los rganos encar- pacho o si esa tarea ha sido delegada en profesio-
gados de la administracin de justicia, y precisa- nales en la materia. Es claro que la medicin de
mente uno de los criterios ms influyentes para esa uno o varios grupos de variables, bien estructurada
ordenacin debera constituir la existencia y preci- y precisa, puede servir para tener una idea bien
sin de la mayor cantidad de informacin sobre el clara del desempeo de su despacho como unidad
desempeo y las necesidades. y del suyo propio; puede reconocer sus puntos
fuertes y dbiles y su ubicacin y rendimiento fren-
La otra gran coyuntura, es la creciente tendencia te a otros despachos y jueces. Tambin podr ser-
a considerar la actividad de los Poderes Judiciales virle, si el modelo estadstico se lo permite, para
como un servicio pblico, y de tratar a los funcio- tener una visin clara de su entorno, por ejemplo,

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DR . LU I S PAULINO MO R A M ORA

cmo evoluciona la litigiosidad?, quin litiga y mejor las particularidades de nuestro desempeo,
qu reclama?, cules son los temas relevantes en pero de ello resulta ineludible concluir que todo lo
determinado momento? e incluso, con los datos dicho es igualmente aplicable y vlido en el ms
anteriores, poder en cierta medida hacer previsio- amplio horizonte de un grupo de rganos judicia-
nes sobre posibles recargos de trabajo, con el fin les de una regin o unidos por lazos culturales y
de prepararse, tanto l como su despacho, para experiencias comunes. En efecto, nada obsta para
afrontar la contingencia con mayor conocimiento. que tomando las mejores ideas de cada uno, se
Cabe sealar en este punto que, lamentablemente, estructure y desarrolle un sistema uniforme de esta-
el juez latinoamericano no ha sido muy receptivo a dsticas judiciales, que sirva para describir los
esta perspectiva al menos hasta ahora, pues ms esfuerzos que hacemos como regin para el mejo-
bien su cultura institucional ha incorporado una ramiento de la labor de administrar justicia. Esto sin
buena dosis de aversin por el tema estadstico y la duda nos permitira determinar de manera rpida y
investigacin sobre la gestin del despacho, como sencilla, fenmenos y problemas comunes, que nos
mecanismos de rendir cuentas. Constantemente los llevaran al empleo de una mayor y mejor distribu-
funcionarios judiciales latinoamericanos calificamos cin de una buena cantidad de recursos comparti-
esos medios como jugar para las graderas o dos, para resolverlos. De igual forma, un sistema
como instrumentos de las estructuras superiores del uniforme de medicin y registro permitira el plan-
Poder Judicial para menoscabar la independencia teamiento conjunto de cuestiones ante los diferen-
de los jueces, mediante el control de sus labores. tes organismos de ayuda internacionales, con la
Tal actitud puede explicar porqu las mediciones seguridad que dara, tanto a ellos como a nosotros,
objetivas tienen rezagos, respecto de su potencial el contar con datos verificados y confiables, ya no
pues, usualmente, los nicos interesados en tales parciales sino abarcadores de fenmenos que qui-
cuestiones son los encargados de la administracin zs se vislumbran mejor con una perspectiva regio-
general del rgano judicial, que deben vencer la nal en vez de nacional.
resistencia del resto de la institucin, mientras que
los administradores de justicia se limitan a desme- LA DIFERENCIA EN LA TRADICIN
ritar los sistemas que se pretenden aplicar, acusn- LEGAL DE LOS SISTEMAS JUDICIALES
dolos de incompletos al no reflejar todos los aspec-
tos del trabajo, de consumirles tiempo de sus labo- Uno de los aspectos ms interesantes del
res, y de no ser fiables, sin que, por otra parte, se Estudio en anlisis, lo constituye el grupo de resul-
hagan propuestas o alternativas de mejoramiento. tados que pretende relacionar diversos aspectos en
Esto deber ir cambiando, de manera tal que los la percepcin de sus Poderes Judiciales que tienen
jueces se percaten de que las estadsticas pueden los ciudadanos, con la llamada tradicin legal de
ser un claro apoyo para la toma de decisiones sus sistemas legales, aplicando la clsica divisin
apropiadas y, principalmente, un adecuado meca- de sistemas de derecho comn predominantes en
nismo para rendirle cuentas a la sociedad. los pases de habla inglesa y los de Derecho Civil
o codificado, dentro de los que se incluyen los pa-
Asimismo, la administracin de la institucin ses de Latinoamrica. Se acenta el hecho indiscu-
tambin resulta beneficiada en el frente externo, tible de que los sistemas judiciales pertenecientes a
cuando se trata de la entrega de resultados, a ttu- la familia del derecho codificado, tiendan a pre-
lo de rendicin de cuentas o bien para efectos de sentar sistemas ms complejos, ms regulados, y
anlisis (como es el caso del estudio en comenta- ms lentos, pero y es aqu donde llamo la aten-
rio) realizados principalmente por entes ajenos a cin esas mayores formalidades no producen los
los Poderes Judiciales. Se trata en este caso de beneficios o ventajas que estos rigores estaran des-
suplir los pedidos de informacin que requieren tinadas a proveer. En otras palabras, nosotros como
diferentes instancias de la sociedad con una enor- integrantes de los sistemas de derecho codificado
me variedad de fines, desde por ejemplo el diseo hemos sostenido como oportuno sacrificar en cier-
de leyes que requieren sustento en datos estadsti- ta medida agilidad, (con el establecimiento de ms
cos judiciales, hasta el diseo de polticas para audiencias y posibilidades de impugnacin de las
zonas locales especficas por parte, por ejemplo, de partes a lo largo del proceso), en busca de una ms
Consejos locales de toma decisiones integrados por efectiva proteccin de otros valores, como la segu-
representantes de las diferentes fuerzas y grupos ridad, equidad y confianza en la forma en que se
interesados y relacionados con la justicia. administra justicia. Los resultados son contundentes
pero en el sentido contrario, en cuanto a que no
Como puede apreciarse, se propone una visin existe en nuestras comunidades una mayor per-
ms amigable hacia la funcin de medicin y regis- cepcin de que tales valores estn siendo bien pro-
tro estadsticos, con la idea de conocer cada vez tegidos y ms bien, en trminos generales hemos

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C OMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

salido peor calificados en esos aspectos. Un honra- Por otra parte, el propio estudio se encarga de
do examen de conciencia me hace concluir que desechar el otro argumento con el que usualmente
tales resultados en realidad no deberan extraar- se pretende justificar este estado de cosas, pues si
nos. Los jueces latinoamericanos llevamos ya tant- bien all se afirma que los pases ricos tienden a
simo tiempo cumpliendo y exigiendo el cumpli- tener tribunales de mejor calidad, al contrastar
miento de formalidades que ya perdimos de vista datos como la cantidad de jueces por cien mil habi-
su razn de ser y objetivo. Las hemos erigido en tantes y el porcentaje del gasto en justicia respecto
entidades con existencia propia y como fines en s del Producto Interno Bruto, notamos que tales ndi-
mismas y pretenden sobrevivir a toda costa en los ces no son abrumadoramente mayores en pases
procesos de modo que se nos imponen an cuan- mejor calificados y en muchos casos hay pases con
do no cumplan ninguna finalidad vlida para lo malos resultados que proporcionalmente aparecen
que es, a mi juicio, el nico objetivo para su esta- con mayor dinero y recursos humanos invertidos
blecimiento, es decir, servir de gua para la solu- en sus sistemas judiciales.
cin del conflicto planteado con imparcialidad y de
forma justa. Podemos intentar entonces una conclusin en
cuanto a la necesidad de quienes nos encontramos
Lamentablemente en este tema, son muchos y regidos por sistemas legales de tradicin europeo
muy pesados los lastres con los que nuestra tradi- continental de dejar de empearnos en la crecien-
cin legal nos ha cargado. Un sistema escrito y te formalizacin de nuestra administracin de justi-
codificado del derecho sustantivo ha dado lugar, de cia, pues no est cumpliendo con ninguna finalidad
forma natural, a un sistema procesal tambin con y hasta podra sostenerse que ms bien est cau-
predominancia de la escritura que como dije en sando dao. No obstante, no pretendo engaar a
otra ocasin signific en la prctica dejar de nadie diciendo que la cuestin se resuelve simple-
impartir justicia frente a personas de carne y hueso mente en un cambio legal en la estructura de los
para hacerlo en reserva, en expedientes de papel, procesos. Sostengo que al primero que tenemos
que son inertes y psimos emisarios de las angus- que cambiar es al juez, para que deje de ser un juez
tias y problemas humanos, con las cuales el juzga- que resuelve expedientes y comience a ser un juez
dor en muchos casos no toma contacto nunca. An que resuelve conflictos entre personas. Incluye
hoy estamos lejos de podernos deshacer del para- tambin una dificultosa reeducacin de las propias
digma de la justicia de estirpe napolenica en el partes y sus abogados que en ciertos pases euro-
que la solucin al caso concreto es producto y peos, tiene ya ms de cien aos de haberse inicia-
brote natural de la codificacin como los frutos lo do y actualmente rinde buenos frutos.
son del rbol, de modo que el juez, como boca de
la ley, se limita a anunciar a las partes lo que la LA DESCONFIANZA DE LOS
ley tiene dispuesto para ellas. Al sistema no le ha SISTEMAS DE ADMINISTRACIN
interesado la calidad personal del juez, o si conoce DE JUSTICIA
a las partes o tiene vocacin de servicio y hemos
credo ms bien que el alejamiento y aislamiento Muy relacionado con lo anterior, es el lamenta-
del juez, el menor contacto posible con las partes, ble resultado en cuanto a los ndices de confianza
redundan en un sistema de justicia ms respetable que las sociedades tienen en sus Poderes Judiciales
por objetivo y alejado de las presiones. No obstan- en Amrica Latina. Debera en mi concepto, ser
te, los resultados de este reporte nos saltan a la objeto de especial preocupacin el hecho de que
cara: a pesar de semejante esfuerzo de objetiva- en 1998 solamente un tercio de los latinoamerica-
cin de las actuaciones judiciales en favor de la nos entrevistados dijera tener mucha o algo de con-
seguridad jurdica de tranquilidad y la confianza fianza y que ese porcentaje haya bajado en 2002 a
ciudadana nuestras sociedades dicen claramente un cuarto de los entrevistados. Pienso que no es
que no confan en nosotros, que nos consideran aceptable para nosotros como administracin judi-
poco seguros y estiman que el sistema comprende cial permanecer estoicos ante esos nmeros. La
amplias posibilidades de corrupcin. No hemos funcin de administrar justicia de forma indepen-
podido salvar siquiera lo que por tanto tiempo diente y justa es un elemento fundamental de cual-
hemos tratado de privilegiar, a saber: la imagen de quier pas que pretenda regirse por un Estado de
independencia del juez. De los estudios que se Derecho. El reconocimiento y efectiva proteccin
citan se concluye que existe una visin en cuanto de los derechos individuales y colectivos, o se pro-
a que en los pases regidos por el common law los duce dentro del sistema judicial o se lleva a cabo
jueces normalmente han tenido una mayor inde- por vas paralelas con el consiguiente desborda-
pendencia y poder que los jueces de sistemas basa- miento de conductas y dao irreversible al tejido
dos en la tradicin europea continental. social. Cuando hablamos de confianza, hablamos

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DR . LU I S PAULINO MO R A M ORA

adems de variables, como lo son la claridad y interno de la institucin, de modo que debe gene-
transparencia en la forma de actuar y, adems, un rar un entorno lo ms libre de corrupcin posible.
mediano respeto en las actuaciones de los jueces De tal modo, el trabajo es doble en el sentido de
por la sensibilidad social histricamente dominante establecer un claro ordenamiento tico para los
en la sociedad. Un juez lo es de su comunidad y funcionarios y hacerlo cumplir, pero adems, brin-
dado que no puede satisfacerlos a todos debe dar una justicia que sea percibida por los ciudada-
actuar de manera intachable y clara aunque el nos como intolerante contra los corruptos a quie-
resultado particular no alcance a gustar a todos. La nes cabe juzgar. Planteadas en esos trminos nos
confianza de la sociedad por su sistema de justicia encontramos que tampoco lo hemos hecho muy
es indiscutiblemente un valor que debemos perse- bien, pues el estudio seala en trminos generales
guir y ello se logra mostrndose a la gente, permi- que casi dos tercios de los pases se ubican dentro
tindole apropiarse de las cuestiones que afectan y de la franja de vulnerabilidad en cuanto al control
se mueven dentro de la funcin del juez. Un buen de la corrupcin. Debe remarcarse igualmente que
ejemplo del que podramos aprender es el que dentro de la franja que se considera ejemplar de
recin dio el juez ingls a cargo de una investiga- nueve pases, solamente se cuentan tres latinoame-
cin relacionada con la muerte de un cientfico bri- ricanos con sistema legal de tradicin europea con-
tnico relacionado con la guerra qumica, al dar tinental, lo que acenta ms los criterios expresa-
acceso pblico al enorme cmulo de pruebas que dos ms arriba. Los datos presentados en donde se
ha recibido, de manera que todos tengan acceso a enlistan y comparan los resultados sobre corrup-
ellas y por supuesto se formen una opinin cin de diferentes fuentes, para los distintos pases
sobre el asunto. Quizs, como dije, muchos discre- americanos, solo vienen a confirmar la tendencia
pen de su opinin final, pero creo que nadie va a apuntada y despejar cualquier duda sobre los ins-
estar en contra de su acto de transparencia. Sobre trumentos de medicin.
este tema en particular puede observarse que, tal y
como lo muestran los resultados del estudio, existe LA LENTITUD EN LA
una amplia movilidad, de manera que los sistemas ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
presentan grandes variaciones y cambios de ubica-
cin en el tiempo como lo muestran los casos de La demora con la que se hace justicia a la ciu-
Paraguay y Ecuador, solo para dar dos ejemplos. dadana ha sido y es en la actualidad uno de los
Esto ocurre, segn mi criterio, frente a la posibili- mayores problemas que enfrentamos los dirigentes
dad de opiniones pblicas ms fcilmente influen- de los Poderes Judiciales. Objeto de muchos anli-
ciables por diferentes acontecimientos como lo sis y medidas correctivas, no parece que hayamos
seran aspectos como una sentencia absolutoria en dado con alguna frmula que produzca resultados
algn caso sonado, la forma en que los medios de generales de satisfaccin tangibles. El estudio sea-
informacin enfoquen una noticia, o bien temas la que el pas mejor ubicado es Canad, donde dos
que tradicionalmente tienen poca relacin con la de cada diez ciudadanos consideran que sus dis-
administracin de justicia, como la fuga de delin- putas se resuelven siempre o casi siempre con rapi-
cuentes o las olas de asaltos, que pueden hacer dez. Visto en fro, se tratara de un nmero alar-
que la opinin sobre el Poder Judicial vare. Pero mante, sin embargo, en este aspecto s pienso que
ello no descarta la necesidad de buscar y obtener debe existir muchsimo cuidado al considerar los
un grado de aceptacin de nuestro trabajo, que se datos obtenidos por una encuesta de percepcin.
mantenga an con esas contingencias y ello se Imposible negar la existencia de procesos retarda-
logra con actuaciones y decisiones claras y con una dos y de justicia que no llega a tiempo para resol-
rendicin de cuentas amplia y continua que sirva a ver los problemas planteados y adems la pala-
la vez para informar y educar a los ciudadanos. bra retardo o mora judicial evoca cosas distintas a
diferentes personas. Sin embargo, un buen anlisis
LA PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN exige precisiones: primero la lentitud por defini-
cin es un concepto relativo, con lo cual quiere
Otro aspecto sobre el que importa hacer alguna decirse que deberamos fijar un marco de compa-
mencin es el relacionado con la percepcin de la racin para medirnos. En materia legal ese marco
corrupcin El papel del Poder Judicial en este sen- usualmente consiste en la duracin segn los tr-
tido es fundamental porque tiene un doble carc- minos fijados por el ordenamiento para resolver la
ter: primero porque es a quien le corresponde juz- cuestin, en caso de que ellos existan. En nuestros
gar y sancionar los actos corruptos en la sociedad casos, usualmente se ha optado ms bien por otro
de modo que cualquier debilidad en esa labor pro- sistema que es el de fijar plazos que deben respe-
duce un castigo en su imagen y en razn misma de tarse para la ejecucin de las actuaciones que con-
ese trabajo, es objeto de un serio escrutinio a lo forman los procesos. Encontramos as, trminos

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C OMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

para que las partes contesten una audiencia, para nes internas posibles como la modernizacin de los
que se rinda una prueba o bien plazos para que el mtodos de trabajo y de la concepcin misma de
despacho resuelva los escritos presentados o emita despacho judicial, la informatizacin de la gestin
sentencia, y es all donde de ocurrir se ubica el de expedientes as como medidas ms concretas
retardo. como los turnos vespertinos, la asignacin tempo-
ral a despachos del personal supernumerario pro-
Lo anterior hace que existan una multiplicidad fesional y no profesional ya existente, todo para
de elementos que intervienen en un proceso judi- intentar mejorar la eficiencia en el manejo y trami-
cial de modo que es equivocado asumir que la acti- tacin de expedientes.
vidad procesal (y el eventual retardo ocurrido en
ella) sea exclusivamente atribuible al Poder En cuanto a los recursos econmicos, por
Judicial, y no obstante ello, es justamente esta ins- supuesto, el tema no es sencillo; las administracio-
titucin la que carga enteramente con la crtica. nes de justicia no generan ingresos propios sino
Existen adems de los incuestionables atrasos que que dependen del dinero que se le asigne en el
cometen los funcionarios judiciales en una gran presupuesto nacional. Explicablemente, los otros
cantidad de situaciones procesos que quedan poderes son muy celosos para asignarle ms dine-
inactivos debido tanto a la inaccin de las partes o ro que aquel a que puedan estar obligados, porque
bien, gracias a su actividad impeditiva de la conti- cada cntimo invertido en justicia deja de financiar
nuacin del proceso. Al menos en nuestros pases, otras obras o programas, de modo que cada peti-
los particulares estn muy acostumbrados a usar de cin de recursos es analizada muy estrictamente;
todos los elementos retardatarios posibles cuando una razn ms por la cual debemos los judiciales
sienten que estn en una posicin no favorecida concentrarnos en la utilizacin ms eficiente de
por el ordenamiento jurdico. Finalmente, otras todos los recursos que tenemos.
fuentes de retardo son originadas en la participa-
cin de auxiliares de la justicia como es el caso de En fin, las soluciones al retardo tienen que ser
dictmenes o estudios periciales, remisin de docu- diferentes y paralelas para que tengan una real
mentos por parte de terceros, actuaciones todas repercusin en su reduccin y particularmente, en
ellas que no pueden ser suplidas por el despacho. lo que toca a nuestra organizacin judicial, el acen-
to principal tenemos que ponerlo en la mejora de
Incluso existe otra vertiente que incide en la la eficiencia con todo lo que ello significa.
relatividad del retardo que tiene que ver con la efi-
ciencia con que se lleve a cabo el trabajo por parte A MODO DE CONCLUSIN
de los funcionarios judiciales y los recursos dispo-
nibles para ello. Imaginemos dos pases con la La conclusin que puede extraerse de este
misma cantidad de procesos, uno con recursos ili- cmulo de mediciones es que ellas se encuentran
mitados que destina un juez a cada proceso exis- estrechamente relacionadas entre s. En efecto
tente mientras que en el pas vecino los escasos podemos observar que los concretos sistemas de
recursos solamente alcanzan para nombrar un administracin de justicia tienen perfiles ms o
nico juez para conocer todas los procesos exis- menos regulares que los ubican como ms trans-
tentes; evidentemente en ninguno de los casos, la parentes, ms eficientes e independientes, menos
duracin de los procesos (o su lentitud) son par- corruptos, ms seguros en trminos de negocios o
metros sobre los que tenga influencia alguna al de garanta de derechos y libertades. Desgracia-
administrador de justicia, sino que se trata de con- damente para nosotros, las administraciones de jus-
diciones que le vienen dadas externamente, sobre ticia latinoamericanas, stas no son buenas noticias
las que no tiene control, pero de las que sin embar- en tanto, a pesar de las particularidades del desa-
go, debe sufrir (o disfrutar) la mala o buena per- rrollo de cada Poder Judicial, por alguna razn
cepcin en cuanto a la duracin de los asuntos. hemos sido incapaces en trminos generales de
proveer un servicio de justicia medianamente satis-
Digo esto con el fin de dejar claro la necesidad factorio para nuestros ciudadanos. Restara por
de una bsqueda de remedios de distinta naturale- definir si ello es causa o efecto de nuestra idiosin-
za para lidiar con los diferentes tipos de problemas crasia, nuestras tradiciones o nuestro desarrollo
expuestos; proyectos de desjudicializacin, refor- poltico.
mas procesales para agilizar y simplificar trmites y
otros, todo sin desproteger el derecho de las partes
de defenderse en juicio. Bajo esa tnica, no debe-
mos dejar de contemplar adems todas las opcio-

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COMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

Cristin Riego

[ Director Acadmico de CEJA y Coordinador del proyecto "Seguimiento de


las Reformas Judiciales en las Amricas". cristian.riego@cejamericas.org ]

NECESIDAD DE INFORMACIN,
CONTRAPUNTO AL RIGOR METODOLGICO

El documento elaborado por Pedro Galindo, que esta va podramos dedicar todo este comentario a
resume un conjunto de estudios e ndices acerca de la crtica de mucha de la informacin resumida.
los sistemas judiciales del continente, constituye sin
duda un conjunto de informacin muy heterodoxa No obstante, prefiero hacer aqu una cosa dis-
en lo que hasta ahora han sido las discusiones acer- tinta. Reconociendo todos los dficits que este
ca de la reforma judicial. Se trata de una serie de cmulo de informacin tiene, me parece que ella
indicadores y categorizaciones que, aparentemente, tambin da cuenta de un modo de mirar los siste-
pretenden expresar en trminos sencillos algunos mas judiciales, un modo que exhibe algunas forta-
criterios evaluativos del funcionamiento de las insti- lezas y del cual es posible extraer ideas tiles para
tuciones del sector, con fines muy concretos. En quienes trabajamos en el rea de las polticas pbli-
general, vinculados a la determinacin de riesgo cas referidas al sector justicia. Intentar entonces
institucional, para el efecto de decisiones de inver- plantear cules son, en mi opinin, esos elementos
sin, fijacin de tasas de inters, monto de primas que vale la pena rescatar. Hay que tomar en cuen-
de seguros y otros similares que deben ser normal- ta, adems, el hecho de que este tipo de ndices
mente tomados por instituciones y personas del tiene mucha influencia en la prctica, al menos
mbito de los negocios internacionales. para la conformacin de imgenes globales acerca
de nuestros sistemas judiciales.
Me parece que la reaccin ms natural de los
profesionales del sector puede ser la de descalifi- La mayora de los indicadores resumidos en el
car, o a lo menos criticar severamente, la informa- documento parecen pretender informar opiniones
cin presentada debido a sus deficiencias metodo- o decisiones de personas que necesitan tener una
lgicas. Se trata en la mayor parte de los casos de visin muy general acerca de los sistemas judicia-
simplificaciones extremas de realidades complejas. les, y que pretenden obtenerla a bajo costo y en
En muchas de las investigaciones citadas las mues- perodos de tiempo limitados. Se trata, en conse-
tras son pequeas y en otras son sesgadas. Hay cuencia, de una aproximacin pragmtica en favor
resultados contradictorios relativos a algunos pases de quienes no tienen demasiado tiempo ni inters
entre diversos evaluadores. En otros casos, los en complejizar. Lo que requieren, ms bien, son
resultados para ciertos pases contradicen las intui- imgenes que sinteticen muchos elementos y que
ciones compartidas al interior de la comunidad permitan hacerse una idea acerca de uno o varios
especializada. Todo lo anterior, sin perjuicio de que aspectos de un determinado sistema judicial, los
tambin se recogen las conclusiones de algunos que, a su vez, pueden ser relevantes, por ejemplo,
estudios muy fuertes metodolgicamente, que tie- para cuestiones como la estimacin de los niveles
nen alta representatividad y que adems se vienen de riesgo y costos de una inversin.
desarrollando por varios aos, lo cual permite exa-
minar su evolucin en el tiempo. Pienso que por

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C OMENTARIOS CRTICOS AL ARTCULO CENTRAL

Probablemente este tipo de mtodos son critica- recoleccin. El resultado es que en la prctica se
bles en cuanto pretendan constituirse en visiones desincentiva que esa informacin sea incorporada
definitivas acerca de la realidad o en cuanto recla- y la exigencia de rigor suele pasar a constituir un
men ms rigor del que poseen. No obstante, si los medio de defensa frente a la realidad, argumento
miramos desde el punto de vista del usuario, pare- esgrimido con frecuencia por quienes tienen el
cen una manera inteligente de generar informacin poder para tomar decisiones sin justificarlas en
para la toma de decisiones. En el entorno de con- datos de la realidad.
diciones al que aludimos, poco tiempo y recursos
limitados, la alternativa a los ndices comentados El problema descrito no sera tan agudo si es que
sera la del uso de mecanismos informales de ave- se tradujera en que la exigencia de rigor metodol-
riguacin: por ejemplo, preguntarle a amigos o gico hiciera dificultar y tardar las decisiones de pol-
conocidos, acudir al uso de la mera intuicin o los tica pblica en el rea de la justicia. Es decir, si fren-
prejuicios, o simplemente tomar decisiones sin te a la dificultad de contar con informacin empri-
informacin o a ciegas. Frente a esas alternativas, ca, se tomaran pocas decisiones o estas debieran
el tipo de estudios presentados en el documento se esperar en cada caso el desarrollo de los estudios
vislumbran como claramente superiores. Ello en apropiados que las justifiquen. Pero la situacin no
razn de que al menos generan una cierta siste- es esa. Lo que ocurre, en cambio, es que decisiones
maticidad, reducen la subjetividad o al menos la de poltica pblica se toman permanentemente: a
utilizan a partir de un nmero mayor de opiniones. diario se reforman leyes, se hacen inversiones en
Probablemente, sin embargo, su mayor virtud con- infraestructura y personal, se desarrollan programas
siste en que, en el peor de los casos, se trata de de entrenamiento, etctera. Y todo ello se decide
fuentes de informacin conocidas, abiertas al sobre la base de muy poca informacin acerca de la
escrutinio pblico y, por lo tanto, cuestionables y realidad del funcionamiento de los sistemas judicia-
eventualmente perfectibles. les. Cmo, entonces, se obtiene informacin para
la toma de decisiones en nuestro medio? En gene-
En el medio tradicional, constituido por acad- ral, por la va ms primitiva. Esto es, por las refe-
micos y profesionales expertos en los temas judi- rencias de personas conocidas, las impresiones
ciales, pareciera ser que el enfoque, en teora al generales, las intuiciones, los prejuicios de quienes
menos, es otro. Normalmente lo que se exige a tienen el poder para decidir y, por supuesto, por las
quien pretende incorporar informacin emprica al presiones y los intereses corporativos de los grupos
debate es rigor metodolgico. Esto es, condiciones mejor organizados.
de acuerdo con las cuales los datos que pretenden
dar cuenta de la realidad sean aceptables en trmi- Parece obvio que los mtodos descritos son pre-
nos de representatividad y neutralidad, al mismo carios en cuanto a su capacidad de dar cuenta de
tiempo que sean capaces de dar cuenta de la com- la realidad. Pero tienen otro defecto ms grave an:
plejidad de los elementos en juego. El problema es su opacidad. Es decir, no estn abiertos a la discu-
que esta visin, correcta en principio, suele plante- sin pblica y a la posibilidad de que alguien
arse en un contexto en el que existe muy poca pueda cuestionar la informacin en que se basan
informacin emprica. Un medio donde los siste- las decisiones. De este modo, las impresiones per-
mas institucionales o bien no llevan estadsticas o sonales, los prejuicios o los intereses de quienes
las que llevan son tardas y poco confiables; donde deciden, entran al juego de hecho. Y determinan
la universidad no tiene una prctica de levanta- decisiones sin el mnimo control, sin la necesidad
miento de informacin de campo y ms bien esto siquiera de ser explicitados.
se hace de manera excepcional. Se trata adems de
un medio en el que el debate suele ser conceptual Me parece que lo ms interesante de los datos
y abstracto y con muy poca cercana a la realidad. resumidos en el documento de Pedro Galindo es la
En ese marco, la exigencia de rigor metodolgico relacin con la capacidad de esas comunidades
para la incorporacin al debate de informacin profesionales de generar informacin con relativa-
emprica puede operar, y de hecho creo que opera mente pocos recursos; de sistematizarla y ponerla
muchas veces, como un factor de inhibicin para la en medio del debate de manera absolutamente
incorporacin de datos al debate. explcita. Tambin me parece interesante su multi-
plicidad y heterogeneidad que da cuenta precisa-
Cada vez que se plantea la necesidad o la posi- mente de un debate vigoroso y que adems permi-
bilidad de incorporacin de este tipo de informa- te perfeccionar la informacin puesto que, quien se
cin, se formulan exigencias muy altas de rigor que interesa por evaluar un sistema, por ejemplo, cuen-
resultan difciles de cumplir, que suponen impor- ta con fuentes diversas que miran desde perspecti-
tantes recursos y largos perodos de tiempo en su vas diversas. Y que pueden hacer que una imagen

46
C RISTIN R IEGO

sea ms o menos plausible dependiendo, por ejem- El debate sobre las reformas judiciales en
plo, de la coincidencia o divergencia de diversos Amrica Latina requiere con urgencia informacin
ndices. emprica y el criterio para que ella sea incorporada
a la discusin no puede ser el de un estricto rigor
Me parece necesario, por ltimo, resaltar que, metodolgico, formulado en trminos de una
con todos sus problemas, estos indicadores logran supuesta neutralidad cientfica (que, por lo dems,
plantear una imagen de los distintos sistemas judi- siempre est abierta a discusin). Creo que, por el
ciales nacionales. Una visin que, en general, pare- contrario, hay que estimular la produccin y el uso
ce bastante plausible y que pone en evidencia de informacin emprica acogindola toda vez que
hechos muy relevantes que son conocidos pero sea explcita, plausible y que constituya una contri-
que no siempre resultan fciles de acreditar en tr- bucin a un debate vigoroso acerca de cmo efec-
minos formales. Por ejemplo, que hay algunos pa- tivamente funcionan nuestros sistemas, cules son
ses donde los sistemas judiciales gozan de una sus problemas, cules son sus costos, cules son
psima imagen. los efectos de los cambios realizados o propuestos,
entre otras muchas cuestiones respecto de las cua-
Por supuesto que sera ideal que pudisemos les tenemos muy poca informacin.
contar con estudios sistemticos y rigurosos acerca
de los sistemas judiciales de nuestros pases. Ahora,
como es difcil que eso ocurra, no sera malo que
muchos de quienes operan sobre las polticas judi-
ciales en calidad de autoridades, como ONGs o de
cualquier otra forma, pudieran traducir las percep-
ciones en las que sus planteamientos se basan, en
expresiones ms sistemticas que, sin ser definiti-
vas, al menos expliciten la informacin en que se
basan y permitan debatir acerca de su plausibilidad
y de sus lmites.

Una buena ilustracin de aquello es lo que ha


sucedido, por ejemplo, con el ndice sobre percep-
cin de la corrupcin de Transparencia Internacio-
nal. Como se sabe, dicho ndice es construido de la
misma manera que estos otros indicadores subjeti-
vos. E incluso, puede ser an ms cuestionable
pues concluye en un ranking de pases. Nadie, sin
embargo, podra negar el enorme impacto que
Transparencia Internacional ha tenido a travs de
este instrumento para centrar la atencin en el tema
de la corrupcin y desatar procesos de mejora o al
menos de preocupacin en el rea. Si algo seme-
jante consiguiramos en el sector justicia, sera todo
un xito.

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LOS JUECES Y LA INFORMACIN

Alberto Binder, Juan Enrique Vargas, Cristin Riego


Vicepresidente de INECIP Director Ejecutivo CEJA Director Acadmico CEJA
binderalberto@hotmail.com juan.vargas@cejamericas.org cristian.riego@cejamericas.org

LOS JUECES Y LA INFORMACION


Sistemas de Informacin e Instituciones
Judiciales en el Marco de la Reforma Judicial

This paper analyzes strategies for implementing judicial information systems in the context of judicial reform.
Information is a key tool in decision-making processes, and information systems as powerful mechanisms for moderniz-
ing the judicial branch and ensuring that the changes made can be sustained over time. Judicial information systems will
allow more accurate decisions to be made; increase the effectiveness of the judicial service; build transparency; ensure
that the judicial system responds to the social context; increase responsibility and accountability; contribute to the legit -
imacy of judges; aid consensus-building efforts or help resolve disputes; improve institutional development; optimize the
system; and improve efficiency. The implementation of judicial information systems is particularly important for countries
that are facing serious economic problems. According the authors, judicial administration does not only increase appro-
priate use of resources, but also helps the government provide judicial services at a lower cost. The document identifies
the main obstacles to implementing judicial information systems and provides strategies for overcoming them. The final
section presents a synthesis of JSCA projects designed to gather and improve the quality of the information that is cur-
rently available in the region.

LA NECESIDAD DE REVISAR cin o captado del entorno en el que se desarrolla y


CONCEPTOS Y ESTRATEGIAS utilizado por ella. En sntesis, no existe ninguna
organizacin sin un sistema de informacin.
I. Por qu nos preocupa el uso de la
informacin en los sistemas judiciales? 2. Es evidente que una organizacin tiene
que cumplir el conjunto de operaciones que la
A. No hay sistema ni organizacin constituyen, debe hacerlo asignando recursos, coor-
sin informacin. Aclaraciones. dinando las actividades de un sinnmero de perso-
Alcances. Usos de la informacin. nas, fijando reglas y procedimientos que faciliten
esas operaciones y simplifiquen la direccin, y con-
1. Todo conjunto de personas que deben trolando el cumplimiento de los objetivos para los
interactuar para procurar un objetivo comn cons- que existe esa operacin. Una organizacin tambin
truyen y utilizan un sistema de informacin. Esta debe ajustar su actividad a los cambios del entorno
organizacin podr ser eficiente en el logro de sus y para ello debe recibir informacin sobre los cam-
objetivos o actuar de un modo deficiente; podr ser bios que existen en ese medio ambiente o los que
eficaz y alcanzar las metas y resultados propuestos o ella misma produce. Debe desarrollar, adems, sus
carecer de la mnima eficacia; podr desarrollar una operaciones a lo largo del tiempo y necesitar infor-
interaccin satisfactoria tanto para quienes se des- macin para anticipar escenarios y problemas y tra-
empean en ella como para quienes reciben sus tar de planificar su adaptacin a esas circunstancias.
beneficios o funcionar sobre la base de conflictos Todo ello lo har con direccin, con planeamiento,
permanentes; podr constituir su trabajo a travs de con programacin, con estrategia y, finalmente, con
reglas flexibles o actuar a travs de ritos y formali- el suficiente control de su gestin que le permitir
dades rgidas y antiguas. Pero siempre, en estos y en saber si el conjunto de personas que conforman la
cualquier otro caso que nos imaginemos, existir un organizacin actan conforme a lo previsto y si se
sistema de informacin producido por esa organiza- cumplen las metas programadas.

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ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

3. La informacin requerida para la adop- tecnologas (imprescindibles, claro est) pero que
cin de decisiones puede ser de muy diversa natu- se descuide el anlisis concreto del sistema de infor-
raleza. Se encontrarn entre ellas: las estadsticas de macin tal como es usado y el impacto real que ten-
funcionamiento del sector; los productos que ste dr la nueva tecnologa en ese sistema de informa-
entrega como lo son las resoluciones judiciales; cin. As, podemos ver como conviven distintos sis-
los estudios particulares sobre ciertos tpicos; las temas de informacin y, muchas veces, el que tiene
percepciones de actores relevantes; los juicios de el mayor soporte tecnolgico no es necesariamente
expertos; etc. La informacin que se requiera esta- el usado para las tareas ms relevantes. En este tra-
r condicionada por el tipo de decisiones que se bajo, nos detendremos principalmente en los usos
quiera adoptar y por las restricciones propias del de la informacin por parte del sistema judicial, sin
medio. As, para el control cotidiano del funciona- ingresar al problema del mejor soporte tecnolgico
miento de los tribunales sera esperable contar con o los problemas que genera la incorporacin de
informacin estadstica continua sobre su funciona- nueva tecnologa en las instituciones judiciales.
miento. Sin embargo, para la solucin de proble- Claro est, dejando sentado que una organizacin
mas puntuales puede que ella no sea suficiente y moderna se define, en gran medida, por el grado de
se requiera levantamientos de informacin ad hoc desarrollo tecnolgico al servicio de sus operacio-
por medio de estudios que releven aspectos ms nes, de su planificacin, de su direccin y control.
cualitativos que los contenidos en las estadsticas, o
bien, reas no cubiertas normalmente por ellas. 5. Lo dicho en los prrafos precedentes, que
Igualmente, los datos estadsticos que normalmen- constituye un conjunto de afirmaciones obvias, es
te producen los sistemas de informacin y que tambin vlido para las instituciones judiciales. Es
generalmente se expresan a travs de las memorias necesario superar en este como en muchos otros
institucionales o los anuarios de estadstica, pueden campos la falsa idea de la especialidad de lo judi-
tardar mucho en generarse como para ser tiles cial. Ciertamente, toda organizacin o institucin
para la resolucin de temas ms contingentes, para tiene sus particularidades. Pero eso es vlido para
lo cual ser conveniente contar con informes de cualquiera de ellas y si las experiencias de una a otra
gestin, menos detallados pero ms fciles de no fueran transferibles o no se pudiera construir
generar y enfocados en los puntos donde hay un casos generales dentro de la diversas empresas,
inters actual de parte de quien debe adoptar una organizaciones o instituciones, entonces no se hu-
decisin. Por cierto, para definir el tipo de infor- biera desarrollado el anlisis organizacional, la teo-
macin requerida es necesario tener suficiente cla- ra de la administracin y muchos otros conjuntos de
ridad sobre la naturaleza de las decisiones que se tcnicas, principios o enfoques que hoy se utilizan y
quieren fundar en ellas y un diagnstico certero difunden sin mayores problemas. Inclusive dentro
sobre las capacidades institucionales para generar de las instituciones pblicas, estatales o no guberna-
esa informacin. En sta, como en otras materias, mentales, existe una apreciable variedad de confor-
es conveniente avanzar por aproximaciones sucesi- maciones y funciones, pero no por ello se torna
vas, desde sistemas muy simples de generacin de imposible el enfoque general sobre la administra-
informacin hacia otros ms complejos. cin pblica. Las instituciones judiciales, por el con-
trario, han tenido la pretensin de que sus proble-
4. Toda esa informacin puede producirse mas son siempre diferentes a los que tienen las orga-
de muchas maneras y con distintos grados de tec- nizaciones privadas y tambin son especficos den-
nificacin. Pero ello no debe confundirnos: el modo tro de la propia administracin pblica. Esta visin
y el grado de desarrollo tecnolgico del sistema de llamativamente persistente ha generado no pocos
informacin no es la nica ni la principal perspecti- errores o propiciado la mala asignacin de recursos
va desde la cual debemos ver el problema. Es cier- y, en especial, ha impedido en gran medida el di-
to que el grado de informacin que reclaman las logo con la experiencia de otras organizaciones que
grandes organizaciones modernas, tanto pblicas se haban enfrentado a similares problemas o a
como privadas, slo se puede conseguir con un inconvenientes mucho ms complejos. Tambin ha
desarrollo tecnolgico apreciable, pero es cierto dificultado la modernizacin de la administracin de
tambin que para la mayor parte de esas organiza- las instituciones judiciales, ha trabado muchos pro-
ciones alcanzar ese grado mnimo de desarrollo tec- yectos que necesitaban la participacin de profesio-
nolgico (por ejemplo, un uso extensivo de un sis- nales de otras reas y, paradjicamente, ha impedi-
tema computarizado) ha dejado ya de ser un pro- do estudiar y analizar en profundidad lo que de ver-
blema econmico o gerencial insoluble. Uno de los daderamente especfico pudieran tener las institu-
errores ms comunes que se cometen y ello es ciones judiciales. En consecuencia, es preciso gene-
muy notorio en las instituciones judiciales, es que rar una apertura en el anlisis de temas como el
se ponga el acento en la incorporacin de nuevas actual para discernir lo que son verdaderas dificulta-

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

des de lo que es resistencia, costumbre o, simple- ampliamente diagnosticado desde diversos puntos
mente, la conveniencia de seguir utilizando la infor- de vista. Entonces, no se puede pretender que en el
macin tal como se la ha utilizado hasta ahora. Las futuro puedan desvincularse las decisiones de esas
instituciones judiciales tienen graves problemas en cifras o fundar reformas sin diagnsticos. Es ms,
sus sistemas de informaciones, pero no son proble- todo indica que en el futuro se exigirn ms cifras y
mas que no hayan tenido otras organizaciones o que ms diagnsticos. El desafo es ver cmo generarlos
no puedan ser resueltos tomando en cuenta la expe- para que sean realmente tiles y adecuados.
riencia tanto de muchas empresas como de otras
reas del gobierno que han debido modernizar con B. La informacin est al servicio
mayor urgencia el uso que hacan de la informacin. de los procesos de tomas de decisin.

6. La necesidad de contar con ms y mejor 8. Por otra parte, tampoco podemos analizar
informacin es un proceso inexorable hoy en da. el problema de la informacin como un fin en s
Cada vez ms, y por diversas vas, se les exige a las mismo. En cierto modo, pretender construir siste-
instituciones poder justificar a partir de informa- mas de informacin sin clarificar los usos de esa
cin verificable las decisiones que adopta. Es muy informacin o sin tener en cuenta la necesidad de
dificultoso obtener recursos adicionales si no se est modificar otras dimensiones de las instituciones
en condiciones de poder justificar que los restantes que tenan fuerte influencia en el uso de la infor-
se estn invirtiendo correctamente y que a los nue- macin, ha llevado a cierta insatisfaccin en el de-
vos se les va a dar un destino provechoso. Es muy sarrollo y en el estado actual de esta cuestin. Por
difcil responder a la crtica pblica sin informacin ejemplo, ha sido bastante comn observar proyec-
y slo con declaraciones. Es muy difcil mejorar el tos que han realizado inversiones considerables de
funcionamiento interno de la institucin, sin saber recursos humanos y financieros para modificar los
dnde estn sus principales problemas. En fin, es sistemas estadsticos, pero luego la prcticas vincu-
muy difcil premiar a los buenos funcionarios y san- ladas al envo, anlisis y uso concreto de esa infor-
cionar a los negligentes sin tener un sistema que macin ha variado muy poco. O, desde la pers-
permita reconocerlos. Para todo ello, se requiere pectiva contraria, se han variado formas vinculadas
informacin y parecieran ser todos temas de abso- a los procesos de toma de decisin, en cualquiera
luta actualidad en el funcionamiento de nuestros de los niveles, sin tener en cuenta la necesidad de
Poderes Judiciales. Pretender basar las decisiones modificar la informacin disponible para ese nuevo
en meras intuiciones, experiencias personales o en procedimiento decisorio.
un conocimiento particular y privado de la realidad,
hoy no parece posible, desde el momento en que 9. Debe quedar claro, pues, que el uso de la
la mayora de esas mismas decisiones se quiera o informacin es totalmente dependiente de los pro-
no est siendo crecientemente objeto de escrutinio cesos de toma de decisin de los distintos actores
pblico y de que la nica forma de poder salvar ese vinculados al quehacer judicial. Debe establecerse
juicio es dando razones que puedan ser entendidas esta primaca con toda claridad. Por supuesto no se
y compartidas por el resto de la comunidad. Nada trata de una relacin completamente lineal, ya que
de eso puede conseguirse sin informacin. las facilidades de la informacin pueden modificar
los procesos de toma de decisin, pero nunca lo
7. Y como se trata de un proceso inexorable, harn por s solos y menos an de modo directo o
es muy difcil retroceder una vez que ya se ha avan- mgico. Por ejemplo, puede existir ya la decisin de
zado en l, aunque el contenido de la informacin racionalizar las disposiciones vinculadas a la asig-
que se genere no sea exactamente el esperado. Hay nacin de recursos en una determinada rea. Contar
que tener presente que los sistemas de justicia ya con informacin precisa sobre el desempeo de ese
generan niveles importantes de informacin aunque rea puede ser un factor decisivo a la hora de pro-
sin dudas ella adolece de defectos de calidad y, en ducir esa racionalizacin y fortalecer o profundizar
muchos casos, de informalidad o falta de transparen- la intencin inicial. Pensemos en la mayor fuerza de
cia. Esa informacin constituye la base sobre la cual conviccin o de legitimidad que puede tener una
construir. Por diversas circunstancias histricas esa decisin fundada y justificada en un anlisis preciso
informacin comenz a juntarse y, en los ltimos de la informacin. Ahora bien, en ese mismo caso,
aos, fuertemente asociado al proceso de reformas si el proceso de toma de decisin vinculado a esa
que han experimentado los sistemas de justicia en la rea no se quiere o no se puede modificar, de poco
regin, tendi a aumentar de manera importante. servir la informacin disponible o la influencia que
Hoy, no existe pas en la regin que no registre los pueda tener el nuevo sistema de informacin ser
movimientos ms relevantes en la operatoria del sis- relativa. Podemos relativizar o matizar estas ultimas
tema. No hay pas, tampoco, que no haya sido afirmaciones. Pero lo cierto es que existe una grave

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ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

discordancia o por lo menos fuertes asimetras entre ante la sociedad del cumplimiento de las funciones
el estudio, el anlisis preciso y la modificacin de asignadas al poder judicial.
los procesos de tomas de decisin de las institucio-
nes judiciales y el sistema de informacin que le b) Decisiones vinculadas a la gerencia del poder
debe dar sustento. Esta asimetra genera el doble judicial. Por otra parte, el poder judicial, como toda
efecto de volver artificiales los sistemas de informa- organizacin, maneja un conjunto de recursos indis-
cin y de consolidar procesos de toma de decisin pensables para las operaciones cotidianas, que nor-
acostumbrados a prescindir de un adecuado sus- malmente responden a patrones regulares, estnda-
tento emprico. res establecidos de un modo ms o menos rgido y
otro tipo de regularidades que aseguran la estabili-
C. Caracterizacin de las decisiones dad de las operaciones. No debemos confundir
judiciales. Gobierno. Administracin. regularidad con rigidez. La regularidad est al servi-
Operaciones. Agenda. cio del mantenimiento estable de ciertas operacio-
nes de la organizacin cuya variacin genera dis-
10. Por supuesto que este trabajo no pretende funciones en otras reas de la misma organizacin.
realizar el anlisis cuya necesidad se sugiere en el Por ejemplo, el pago de salarios o el mantenimien-
prrafo anterior y, menos an, corregir las asimetr- to de servicios de comunicacin, limpieza, etc.
as sealadas; pero, de todos modos, es necesario Como podemos ver, el conjunto de decisiones vin-
clarificar algunos de los procesos de toma de deci- culadas a la administracin, por ms importantes
sin que son ms relevantes a la hora de evaluar el que ellas puedan ser, se diferencian claramente de
problema del uso de la informacin por parte de las las decisiones de gobierno y tienen sus propios
instituciones judiciales. No incluiremos en esta procedimientos de toma de decisin as como un
caracterizacin los problemas que son especficos uso especfico de la informacin conforme a ellos.
de las Fiscalas por ejemplo la informacin nece-
saria para la toma de decisiones poltico criminales c) Decisiones vinculadas a la gestin del despa-
o el diseo de polticas eficaces de persecucin cho judicial. Una tercera dimensin la constituye el
penal, como tampoco aquellos que son propios de entorno operacional del juez, que le brinda sopor-
la defensa, ya que ambas instituciones, fiscalas y te administrativo a su tarea judicial. Este realiza su
defensas pblicas, deben desarrollar organizaciones trabajo gracias a la comunicacin con las partes
propias, orientadas particularmente a sus propias que litigan, la realizacin de documentos, el archi-
finalidades, que no son las mismas que las que tie- vo de papeles y objetos, el traslado de personas
nen las organizaciones judiciales. Tambin es pro- que deben colaborar con el tribunal, el registro de
blemtico y ya existen diversos modelos entre los informacin y la provisin de datos indispensables
pases latinoamericanos definir si la idea de para juzgar. Todas estas tareas se desarrollan en lo
gobierno o administracin judicial debe alcanzar que llamamos oficina judicial que puede variar de
tambin a estas instituciones. Queda circunscrito el formas, desde la arcaica y todava mayoritaria
desarrollo a lo especficamente judicial, que debe organizacin de las secretarias hasta los moder-
girar alrededor de la organizacin de los jueces, con nos circuitos, despachos nicos, etc. En esos
algunas variaciones propias de las respectivas reali- lugares se toman decisiones que son muy relevan-
dades nacionales todava en procesos de transicin. tes para el desempeo de los jueces: del manejo de
la sobrecarga de trabajo hasta la mora, desde el
11. Desde esta perspectiva podemos distin- control de las citaciones hasta el eficiente archivo o
guir tres circuitos organizacionales, en los que exis- el uso de los espacios. Estas tareas tambin tienen
ten procesos de toma de decisin diferenciados, un cierto nivel de regularidad pero que no es igual
por ms que existan fuertes relaciones entre ellos: al del nivel de la administracin y generan pro-
cesos de toma de decisin totalmente diferenciados
a) Decisiones vinculadas al gobierno judicial. de las dimensiones anteriores. Probablemente, las
La idea de gobierno judicial no es tan clara y debe decisiones ms relevantes, dentro de las relativas a
ser separada de la administracin de recursos. Ella la gestin del despacho judicial, sean las relaciona-
comprende: la representacin poltica de los jue- das con la administracin del tiempo del propio
ces; el diseo de las polticas de asignacin de juez o, en otros trminos, con la definicin de su
recursos; la planificacin y el control del desarrollo agenda de trabajo y al control de los tiempos aso-
institucional; la custodia de la independencia de los ciados a su ejecucin.
jueces; la designacin de los administradores; los
evaluadores y tribunales de juzgamiento y discipli- d) Decisiones vinculados al trabajo personal del
na; la aprobacin del presupuesto; el control de la juez. Finalmente, el juez debe realizar su propio tra-
ejecucin presupuestaria y la rendicin de cuentas bajo conforme a normas de actuacin, algunas de

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

las cuales estn muy formalizadas (reglas procesa- informacin. Se toman decisiones del entorno ope-
les) y otras dependen de la concreta forma de orga- racional como si fueran decisiones de gobierno
nizar el trabajo o de las caractersticas de las distin- (formas y modos de notificar) y, finalmente, se le
tas tareas judiciales. De todos modos, no nos esta- deja a la gestin del despacho judicial del juez
mos refiriendo aqu a la organizacin del despacho poco margen para manejar la agenda del tribunal o
judicial o a las tareas administrativas que le dan se le imponen criterios rgidos.
apoyo, sino al trabajo exclusivamente personal del
juez. Aqu el juez deber realizar su propia activi- 13. Este modelo organizacional y de gobierno
dad, dentro de los parmetros que le ha marcado la no es casual, sino que responde a un modelo de
oficina o el despacho judicial. El grado de autono- funcionamiento de los tribunales en que funciona-
ma con que el juez cuente para disponer del uso rios propiamente administrativos se dedican, en los
de su tiempo depender del modelo especfico de hechos, a realizar funciones con contenido jurisdic-
gestin del tribunal, pero en cualquier caso esta cional (como preparar resoluciones), a la par que
asignacin de tiempos deber hacerse a partir de realizan tareas puramente administrativas. Por otra
informacin que indique las necesidades especficas parte, quienes debieran dedicarse a resolver con-
de cada caso, que dependen de factores como su flictos, los jueces, emplean una parte significativa de
complejidad o de las actitudes y habilidades de los su tiempo en tareas administrativas, percibiendo
litigantes; pero tambin de datos acerca de la carga incluso que buena parte de su poder est en ellas y
de trabajo de casos pendientes, de la disponibilidad no necesariamente en las decisiones propiamente
de infraestructura y personal de apoyo, y por su jurisdiccionales. Esta mezcla de funciones redunda
puesto de las necesidades y disponibilidades de los en que sea difcil, sino imposible, distinguir en
dems componentes del despacho judicial con los muchos de los tribunales de nuestra regin lo juris-
que es necesario coordinar la intervencin del juez. diccional de lo administrativo. De all se deriva que
comentarios o juicios respecto a la gestin judicial
D. Formas de Gobierno judicial sean percibidos como que cuestionan o afectan la
y uso de la informacin. independencia judicial, pese a tratarse de planos
perfectamente diferenciables. Esto paulatinamente
12. Vemos pues que es imposible discernir el comienza a cambiar en la regin a la par que las
problema de los sistemas de informacin judicial reformas judiciales han ido logrando todava de
sin una referencia directa a su modelo organizacio- manera incompleta separar funciones jurisdiccio-
nal y a su forma de gobierno: quin y cmo toma nales de las administrativas, al establecer juicios por
las decisiones. Se puede decir que esta relacin no audiencias donde se concentran ntegramente las
ha sido todava explorada en todas sus dimensio- primeras y se las permite diferenciar de todo el tra-
nes y ello ha generado entre otras razones, por bajo preparatorio, que es tpicamente administrativo
supuesto que el avance de la modernizacin de y al ir profesionalizando la gestin de los tribunales.
los sistemas de informacin en las instituciones
judiciales haya sido hasta ahora muy lento o se 14. Estos cambios han llevado a un desajuste
hayan subutilizado recursos disponibles para ha- entre los procesos de toma de decisin tradiciona-
cerlo. En primer lugar, se trata de un modelo de les y sus sistemas de informacin y las nuevas
organizacin y de gobierno que no distingue con expectativas, necesidades y recursos disponibles.
claridad las tres dimensiones que hemos sealado Adems, el enorme salto tecnolgico que se ha
y, adems, las confunde con el trabajo especfica- dado en los ltimos aos en el manejo y uso de los
mente jurisdiccional en un modelo no slo con- sistemas de informacin ha impactado de un modo
centrado sino poco diferenciado de toma de deci- inocultable en los viejos modelos y ha generado
sin. Esta falta de claridad produce desajustes muy nuevas expectativas sobre la base de informacin
importantes. Por ejemplo, es bastante comn que que debe tener una decisin para ser considerada
no se le asigne tiempo a las decisiones de gobier- como razonable y justificada. Es decir, nos halla-
no y, por lo tanto, stas sean tomadas como si fue- mos ante una organizacin necesariamente en tran-
ran decisiones puramente administrativas y siguien- sicin donde el uso de la informacin deber cum-
do un procedimiento similar a como se toman las plir una triple funcin: por una parte, debe ayudar
decisiones propiamente jurisdiccionales. Por el a esta transicin, asumiendo que los procesos de
contrario, miembros de altos tribunales le asignan toma de decisin todava no estn normalizados y
una enorme porcin de su tiempo a tareas de pura por lo tanto sern una mezcla de nuevas y viejas
administracin (otorgar licencias, resolver pedidos formas. Pero, de todos modos, el sistema judicial
de insumos, etc.), que correctamente debieran estar debe seguir funcionando y debe transformase
en las manos de expertos en esos temas quienes, sobre la marcha. En segundo lugar, los sistemas de
adems, tienen mayor familiaridad con el uso de la informacin deben acompaar y ayudar a moldear

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ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

los nuevos procesos de toma de decisin que sur- A. Toma de decisin y proceso de comunicacin
jan de los nuevos modelos organizacionales. En
tercer lugar, el sistema de informacin en s mismo 17. El uso de la informacin siempre se da en
debe ser un instrumento, o una herramienta, que un contexto comunicacional, como es obvio, pero
promueva la transformacin organizacional provo- ha sido muchas veces soslayado. Es ms, general-
cando una nueva exigencia de racionalidad, gene- mente, el sistema de informacin debe tener la
rando nuevas expectativas y estableciendo patrones capacidad de generar un circuito de comunicacin
de calidad que no puedan ser eludidos en el proce- dentro del cual toman sentido conceptos tales como
so de toma de decisin. racionalidad, justificacin, fuerza de la decisin,
control, transparencia, etc. Podemos decir que nada
15. Entonces, la respuesta a la pregunta de dentro del uso de la informacin se da por fuera de
este captulo es la siguiente: Nos preocupa el uso de ese proceso comunicacional ya que el dato puro no
la informacin en los sistemas judiciales no slo por- existe sin que alguien lo identifique, lo sistematice,
que es una dimensin importante en cualquier orga- lo difunda, etc. Por tal razn la informacin debe
nizacin sino porque los nuevos sistemas de infor- tener la capacidad de trasmitir un mensaje sobre
macin pueden ser un instrumento poderoso en la algn proceso o estado de la organizacin cuya
modernizacin de esas organizaciones (es decir, en relevancia haya sido sealada o pueda ser recono-
una parte de los que llamamos reforma judicial( y cida. Suele ocurrir que esta funcin principal del
porque, adems, son un instrumento ineludible para sistema de informacin no se cumple desde los pri-
volver sustentable la transicin hacia esos nuevos meros pasos. Por ejemplo, cuando leemos el infor-
modelos de organizacin, asumiendo que esa trans- me que enva un tribunal o una oficina y an cuan-
formacin se deber hacer siempre sobre la marcha do leemos reportes generales de un rea o un tri-
y, por lo tanto, con exigencias operacionales no siem- mestre nos cuesta reconocer los procesos o estados
pre fciles de compatibilizar. seleccionados ya sea porque ellos no responden a
decisiones conscientes o porque no se advierte esta
II. Informacin y comunicacin relevancia de la presentacin misma. Los simples
en las organizaciones judiciales. listados de datos encolumnados de un modo ruti-
nario no suelen decirnos mayor cosa de la institu-
16. Es importante dotar al problema del uso cin judicial. Ellos no constituyen datos puros
de la informacin en las organizaciones judiciales porque ya han sido seleccionados y sistematizados
de un marco de anlisis ms amplio, que pueda por alguien aunque sea toscamente.
superar la mera visin tcnica o administrativa por
supuesto sin abandonarlas, ya que esa informacin 18. Muchas veces esto ocurre porque quienes
estar vinculada a distintos circuitos o dimensiones deben recoger y realizar las primeras sistematiza-
organizacionales y a complejos procesos de trans- ciones de la informacin no tienen mayor claridad
formacin de las instituciones judiciales. En este del propsito o la utilidad de esos relevamientos.
sentido, todava es necesario ahondar el estudio En sntesis, un emisor poco preparado o poco
emprico del funcionamiento de las actuales organi- consciente de su tarea genera una distorsin bas-
zaciones judiciales y ello, como hemos dicho, es tante comn en las instituciones judiciales. Esa falta
tambin una de las tareas a las que pueden ayudar de conciencia o de preparacin no siempre es
los nuevos sistemas de informacin. Una aproxima- tcnica sino, antes que nada, es el desconoci-
cin ms precisa a los actuales procesos de toma de miento de los usos posibles, de la utilizacin, que
decisin muchos de ellos todava invisibles por tendr la informacin que se est recogiendo y pre-
falta de un marco de anlisis que no se quede en el sentado, o el conocimiento preciso de que la tarea
plano formal o en el del deber ser nos mostrar el que se esta realizando recoge informacin que,
fuerte sustente cultural y funcional que ellos toda- definitivamente, no se utilizar. Esta situacin se
va tienen y nos permitir disear estrategias de puede repetir incluso con emisores de la informa-
innovacin ms eficientes. Todava no conocemos cin altamente calificados, que carecen de esa
de manera suficiente como se usa en trminos rea- misma informacin o muy pronto toman concien-
les la informacin en las instituciones judiciales y, cia de que nadie esta usando lo que se presenta, es
por eso, no han sido suficientemente eficaces los decir, el proceso de toma de decisin utiliza otros
intentos de desplazar las prcticas anteriores. Un canales de informacin.
proceso de transformacin no puede darse el lujo
de ser ciego. Existen, sin pretender construir com- 19. Para que los sistemas de informacin
pletamente ese marco de anlisis, distintas dimen- cobren real sentido y utilidad en la toma de las deci-
siones que deben ser estudiadas: siones se hace necesario unir o coordinar estrecha-
mente instancias que hoy en da estn alejadas y

53
L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

muchas veces funcionan con lgicas diversas. Nos menos en equipos con capacidad de analizar esa
referimos, por una parte, a las unidades de estads- informacin y convertirla en mensajes claros dentro
ticas judiciales o similares que tienen la funcin de del proceso de toma de decisiones. Es bastante
recabar peridicamente informacin sobre el fun- usual, por ejemplo, que a autoridades judiciales
cionamiento cotidiano de las instituciones y, por la apuradas y sobrecargadas de trabajo se le presenten
otra, a las unidades de estudios, que tienen la mi- informes estadsticos que requieren una lectura
sin de intervenir apoyando o entregando informa- atenta y un anlisis cuidadoso. O rara vez se le acer-
cin frente a temas concretos. Generalmente, las ca a los jueces esa informacin bajo el formato de
primeras operan con una lgica autnoma, asocia- un mensaje contundente, an cuando se pueden
da a una cierta rutina y a la generacin de produc- detectar procesos muy relevantes para hacerlos (la
tos como la memoria o el reporte estadstico anual poca productividad de un tribunal, las pocas sen-
que, como ya hemos sealado, generalmente se tencias que se dictan, el incumplimiento grosero de
presentan desfasados en el tiempo frente a las nece- plazos procesales, etc.). Otra de las razones que
sidades ms urgentes de las autoridades del sector. impiden construir estos mensajes con claridad pro-
Por otra parte, las unidades de estudio, que necesi- viene de que las autoridades prefieren ocultar esa
tan responder a necesidades muy especficas, pocas informacin, es decir, no quieren que el mensaje
veces encuentran que las estadsticas oficiales de la sea claro, no slo para otros miembros de la insti-
institucin sobre las que no tienen mayor ascen- tucin sino para otros actores externos a la institu-
diente sirven para responder a sus inquietudes y cin judicial. De una manera u otra, una de las
deben acudir a otras fuentes para ello. Esta desco- mayores fallas de los sistemas de informacin es la
nexin termina minando la importancia de las construccin de mensajes y, sin ellos, no se puede
Unidades de Estadsticas y haciendo menos tiles generar un sistema de comunicacin dentro del
los reportes de las Unidades de Estudio. cual se produzca el proceso de toma de decisin de
cualquiera de los actores, sean internos o externos.
20. Para que el circuito de informacin se
constituya es necesario que exista un mensaje. El 21. Hemos visto que no logra constituirse un
mensaje se constituye tanto con contenidos como mensaje sobre los procesos o estados relevantes de
con signos, que permiten la comprensin de ese la organizacin judicial, entre otras razones, por la
mensaje, es decir el proceso de codificacin y deco- existencia de distorsiones que provienen de la falta
dificacin. En el caso de las organizaciones los sis- de claridad, intencional o producto de jergas o dife-
temas de informacin nos deben enviar mensajes rentes cdigos. Esto se nota en distintos niveles. El
sobre procesos y estados anteriores o futuros de esa lenguaje de los instrumentos de recoleccin no
institucin. As, se constituyen variables que adquie- suele tener relacin con las decisiones que se
ren significado y pueden ser tiles para la toma de deben tomar. Por ejemplo, cuando se releva y se
decisiones de cualquiera de los actores. Es decir, la sistematiza la informacin, se realizan conteos de
informacin nos debe decir algo acerca de algn causas, segn atributos que luego no son relevan-
proceso o estado anterior o futuro que ha sido anti- tes o los ms relevantes a la hora de tomar una
cipado, diseado o deseado. Sin ese proceso de decisin sobre reasignacin de recursos o sobre
comparacin, el mensaje no lograr constituirse o cambios de procedimientos. Esto obliga a sucesivas
se constituye sobre la base de una comparacin traducciones que van debilitando la fuerza de la
informal, ya sea porque presume un estado anterior, informacin o vuelven ms costosa su utilizacin.
se lo imagina o funcionan prejuicios o arquetipos. Lo mismo suele ocurrir con las oficinas tcnicas
Esto ocurre, por ejemplo, cuando se analizan las que hacen grandes esfuerzos por normalizar el
fluctuaciones de carga de trabajo y se carece de lenguaje del sistema de informacin pero lo hacen
comparaciones con los procesos anteriores. Si esas por fuera del que usan las instancias de decisin.
fluctuaciones producen cadas de productividad, Es decir, existe un grave problema con el lenguaje
por ejemplo, inmediatamente se asumir que los (o los cdigos) de los sistemas de informacin en
recursos son escasos porque eso es lo que ha ocu- las organizaciones judiciales y ello proviene de la
rrido tradicionalmente o es lo que tradicionalmente falta de consideracin del proceso de comunica-
se ha utilizado como justificacin. En general, las cin. Mucho ms an, cuando las instituciones judi-
instituciones judiciales se han preocupado muy ciales se caracterizan por usar un lenguaje elptico,
poco por construir estos mensajes y ello ha sido una barroco y antiguo para referirse a sus procesos o
de las causas mas importantes del poco uso de estados internos.
informacin de calidad en las decisiones. Esto ha
ocurrido porque se le ha prestado una atencin pri- 22. Los indicadores judiciales, hoy tan de
vilegiada a mejorar los instrumentos de recoleccin moda como escasamente utilizados, provienen de
de la informacin y porque se ha invertido mucho la necesidad de proporcionar una lectura simple y

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clara de datos complejos y numerosos. Los indica- lo de ejercicio del poder al interior de esas institu-
dores persiguen precisamente transmitir de forma ciones y con la misma intensidad se relacionan con
concentrada y directa mensajes claros sobre el fun- las formas de control interno dentro de las organi-
cionamiento de la institucin, facilitando su moni- zaciones judiciales. Esta afirmacin podra parecer
toreo y comparacin en reas especialmente sensi- obvia sino fuera porque estas dos dimensiones, por
bles. Sin embargo, tras ellos se ha desarrollado toda una parte, estructuran de un modo muy particular
un teora y una discusin conceptual y metodol- a esas organizaciones (el modelo verticalista de
gica que en vez de simplificar ha terminado por organizacin judicial) y, por la otra, desplazan a
agregarle complejidad al manejo de la informacin. otras dimensiones que tendran capacidad de mol-
Esa misma complejidad ha llevado a establecer exi- dear a esas organizaciones, tales como la satisfac-
gencias tales de informacin para poder construir- cin del usuario, el cumplimiento de sus funciones
los y sacar conclusiones a partir de ellos que nin- constitucionales, etc. Las instituciones judiciales
gn sistema de justicia en la regin est en condi- estn vertebradas por lgicas especficas de poder
cin de poder adoptarlos. y control, antes que por el cumplimiento de sus
finalidades poltico institucionales o por la satisfac-
23. Un caso especial lo constituye lo que lla- cin de los usuarios. Puede escapar el sistema de
mamos falta de transparencia que se produce, informacin a esta centralidad del poder y el con-
entre otras causas, por falta de un sistema de infor- trol? Sin duda, no fcilmente. Debe superarla? Sin
macin disponible para los actores externos, sean duda, si se quieren construir sistemas de informa-
estos analistas, miembros de organizaciones preo- cin modernos, motores y, a la vez, al servicio de
cupadas por el quehacer judicial o simples ciuda- un nuevo modelo de organizacin judicial.
danos que quieren controlar el funcionamiento de
las instituciones judiciales. En muchos casos, ese 25. Obviamente nadie est sugiriendo que se
sistema de informacin no existe bajo ninguna pueda construir un sistema de informacin por
forma y ello constituye una falla que obliga a accio- fuera de las dimensiones del poder y del control
nes que la remedien con urgencia. Pero en otras que son inherentes a toda organizacin. Pero es
ocasiones, se construyen sistemas de informacin muy distinto si el sistema de informacin est al
que no tienen capacidad de entrar en dilogo con servicio de un tipo de poder verticalizado o si el
actores externos, es decir, no logra construirse el objeto de la informacin es ratificar la existencia de
sistema de comunicacin que permite que se cons- ese poder a travs del control. Los nuevos sistemas
tituyan procesos de tomo de decisin dentro de ese de informacin pueden ayudar a cambiar la lgica
sistema de comunicacin, ya sea por parte de los del ejercicio del poder en las instituciones judicia-
actores externos que podrn criticar, aprobar, dis- les, dotando a ese ejercicio de una racionalidad y
cutir, preguntar o realizar ajustes en sus propias de una transparencia que ha sido difcil de cons-
acciones o en las autoridades de las instituciones truir hasta el momento, permitiendo un debate
judiciales. Esta falta de dilogo puede producirse interno y externo totalmente nuevo, poniendo las
por la falta de acceso a la informacin, por la elec- decisiones al servicio de la construccin de una
cin de atributos que slo interesan a los actores nueva legitimidad. En fin, los sistemas de informa-
internos o porque los cdigos de presentacin de cin se enfrentan a una configuracin del ejercicio
la informacin no logran constituir un mensaje vli- del poder y del control en las organizaciones judi-
do o comprensible para esos actores externos. De ciales y tendrn que enfrentar una encrucijada: o
un modo u otro, una de las dimensiones centrales potenciar y acompaar las viejas y nuevas formas
para discutir y mejorar los sistemas de informacin de poder centralizada para la cual un sistema de
propios del sistema judicial se relaciona con la informacin con alta capacidad tecnolgica puede
transparencia que siempre tendr un aspecto cen- brindar una gran ayuda, o convertirse en un con-
tral vinculado al sistema de informacin disponible. junto de herramientas que ayuden a reconfigurar
el ejercicio del poder y el control dentro de las insti-
B. Control, poder e informacin tuciones judiciales.
en las organizaciones judiciales.
III. Razones para usar la informacin
24. No se trata de repetir la remanida frase de en los sistemas judiciales.
que la informacin es poder, por ms que ella
tenga un gran trasfondo de verdad. De lo que se 26. Vemos, pues, que existen fuerte razones
trata, es de poner claramente sobre la mesa que la para generar nuevos modelos y sistemas de infor-
construccin o la modernizacin de los sistemas de macin al interior del sistema judicial y de cada una
informacin en las instituciones judiciales se rela- de sus organizaciones. Sin pretender agotarlas ni
cionan de un modo ineludible con el actual mode - definirlas con exactitud, stas nos parecen algunas

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

de las tareas y las razones que fundamentan la pio aunque no exclusivo de las instituciones judi-
urgencia de esa tarea de construccin o moderni- ciales. Sin ninguna duda, existen un conjunto de
zacin. Los nuevos sistemas de informacin deben casos que pueden ser tratados con regularidad y
estar al servicio del logro de: ello permite estandarizar procedimientos, pero es
bastante usual que aparezcan casos que escapan a
a. Precisin. Las decisiones de las autoridades esa regla y merecen un tratamiento especial, ya sea
judiciales deben ser ms precisas. Por supuesto por su complejidad, por la gravedad del asunto o
esto tiene varios significados. Por una parte, debe por la repercusin social que tiene. Dada la tarea de
quedar claro el problema a solucionar, esto es, cual atender los casos individualmente que tienen los
estado o proceso de la organizacin debe ser modi- jueces, estas particularidades son siempre relevan-
ficado en base a una disfuncin o la intensificacin tes. La eficiencia de las organizaciones judiciales
de un valor positivo o la ratificacin del rumbo. No depende de la identificacin y pronta respuesta a la
se decide para no provocar un cambio, ya que realidad de la regularidad y de la particularidad. El
mantener algo que necesita una decisin para man- control de gestin debe permitir realizar esta iden-
tenerse es tambin provocar un cambio. Pero tificacin, de la cual depender la asignacin de
muchas veces las decisiones de las autoridades recursos. Lamentablemente, hoy las organizaciones
judiciales no son precisas respecto del problema a judiciales no suelen hacer esta tarea y es raro que
solucionar, o sea, en cuanto a su identificacin. orienten sus sistemas de informacin hacia este pro-
Por otra parte, muchas veces carecen de precisin blema. Esto genera graves disfunciones: casos muy
con respecto al nuevo estado o proceso que quieren complejos (por ejemplo, acciones colectivas, frau-
crear. De este modo, parecen meros actos de auto- des a la administracin pblica, etc) son tratados
ridad y se debilita la posibilidad de discutir sobre su como si fuera un caso comn y no generan ningn
pertinencia. En tercer lugar deben ser ms precisas cambio en la asignacin de recursos (por ejemplo,
en cuanto a la causalidad, es decir, la relacin que no se asignan recursos para pericias complejas, no
existe entre esa decisin y el cumplimiento de lo se modifican las agendas de los jueces o de otros
que se ha propuesto. En cuarto lugar, deben iden- funcionarios, etc). Por otro lado, ocurre exactamen-
tificar con precisin los instrumentos, desde los te lo contrario, no existe capacidad de detectar
tcnicos a los presupuestarios, los recursos huma- aquellos casos que pueden generar una regularidad
nos involucrados, etc. En quinto lugar deben ser y, por lo tanto, la organizacin puede ahorrar recur-
precisos respecto de los destinatarios, ya se trate de sos. Otra caracterstica de la organizacin judicial
quienes deben modificar acciones o de los ejecuto- que obliga a tener un importante mecanismo de
res de la decisin. Finalmente, deben ser ms pre- control surge del hecho de que ella cumple sus fun-
cisas en cuanto a cmo se sabr que se ha cumpli- ciones a travs de funcionarios con independencia.
do con el objetivo, es decir, los mtodos, instru- De este modo, nace otra tensin entre la evaluacin
mentos, responsables y vas de retorno de la eva- del desempeo del conjunto de la organizacin
luacin. En todas y cada una de estas dimensiones judicial y el de cada uno de sus jueces. Esta tensin
y en todas las dems dimensiones que el anlisis produce problemas en una doble direccin. El mal
de una decisin nos puede mostrar se necesita desempeo de algunos jueces extiende sus efectos
informacin que permita precisin. Esta necesaria hacia toda la organizacin o el mal desempeo de
precisin evitar los metamensajes, los mensajes toda la organizacin extiende sus efectos hacia
cifrados, las interpretaciones oficiosas y otras tantas aquellos jueces que pueden trabajar con niveles de
distorsiones de las decisiones de las autoridades excelencia. El modelo institucional de jueces inde-
judiciales que suelen entorpecer el debate, el con- pendientes, adoptado por nuestras leyes fundamen-
senso o la eficacia de esas decisiones. tales, y con valores propios que nadie quiere aban-
donar genera una especial complejidad en el con-
b. Control. Las organizaciones judiciales prcti- trol de gestin y la construccin de eficiencia. Dada
camente han carecido de sistemas de control de esta caracterstica, se necesita, pues, un sistema de
gestin. Es ms, la idea de control se ha utilizado informacin que permita realizar un adecuado con-
mucho ms para controlar a los jueces que para trol de gestin en el marco de la tensin entre lo
medir el desempeo de la organizacin y controlar colectivo y lo individual. Vemos pues, que estas
la eficacia del servicio judicial. Es obvio que el con- modalidades de las organizaciones judiciales hacen
trol de gestin es un requisito ineludible para una que sea crucial contar un sistema de control de ges-
organizacin que quiera ser eficaz. En el caso de las tin que se nutra de informacin precisa.
organizaciones judiciales existe una particularidad
que hace que ese control de gestin sea todava c. Transparencia. Todas las instituciones pbli-
mucho ms necesario. Se trata del juego de opera- cas estn obligadas a ser transparentes. Este es un
ciones regulares y operaciones de excepcin, pro- principio que surge del propio modelo republicano

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ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

de gobierno y que por supuesto alcanza tambin a sobre el entorno, sino que se trata de tener capaci-
las organizaciones judiciales. Pero existen particu- dad de adaptar las operaciones de la organizacin.
laridades en las instituciones judiciales que hacen Para ello, se necesita capacidad de anlisis tanto de
que la construccin de su transparencia sea mucho los movimientos del entorno como de la influencia
ms necesaria. En primer lugar, ellas se ocupan de las operaciones en ese entorno. Hemos visto
siempre de situaciones conflictivas en las que, por cmo la falta de esta informacin y de este anlisis
definicin, existen intereses encontrados. Las deci- produce efectos muy negativos en realidades del
siones judiciales normalmente dejan alguien des- entorno la conflictividad familiar que puede ser
contento porque ha perdido el caso. Por otra parte, agravada por intervenciones judiciales desatinadas,
las instituciones judiciales cumplen funciones de o el agravamiento de crisis financieras por la falta
control de las situaciones de abuso de poder de de respuesta o la respuesta formalista de la admi-
otras instituciones estatales. En las actuales condi- nistracin de justicia. Vemos pues que esta fun-
ciones de falta de confianza en los funcionarios cin del sistema de informacin es determinante
pblicos, sumada a la extensin y profundidad del para evaluar el grado de cumplimiento de las fun-
problema de la corrupcin en nuestros pases, son ciones judiciales en relacin a su entorno social.
frecuentes las sospechas sobre las debilidades de
los jueces para cumplir sus tareas o su complicidad e. Responsabilidad. Vemos, pues, que otra de
en los casos en los que estn involucrados funcio- las razones para las cuales se necesita construir un
narios o dirigentes polticos. Es decir, que es bas- eficiente sistema de investigacin tiene que ver con
tante fcil que las instituciones judiciales caigan en la asignacin de responsabilidades. Las instituciones
situaciones de sospecha y hoy pasamos por una judiciales se caracterizan tambin por un manejo
poca en la que los sistemas judiciales de nuestros muy tosco de la dimensin de la responsabilidad.
pases estn sometidos a esa sospecha por parte de la Para algunos, las instituciones judiciales no tienen
ciudadana. Carece de sentido discutir si ello est responsabilidad alguna en ciertos fenmenos socia-
justificado o no. Lo cierto es que existe y genera les y mientras se cumplan los trmites previstos
una fuerte necesidad de construir una transparencia nada se les debe reprochar. Para otros, la adminis-
que es mucho ms urgente y debe ser ms profunda tracin de justicia es responsable de casi todos los
cuando una institucin est sospechada. Por eso, los males sociales y le debemos cargar la responsabili-
sistemas de informacin deben estar orientados a dad sobre la pobreza, la desigualdad, la inseguri-
construir transparencia en esta situacin concreta. dad, etc. Obviamente, no se trata ni de uno ni de
otro extremo. En algunos casos, la administracin
d. Adaptacin al entorno. Una organizacin de justicia agrava problemas sociales teniendo solu-
orientada a los resultados tiene que tener capaci- ciones a su alcance (por ejemplo, cuando no resuel-
dad de adaptarse al entorno. Esta adaptacin nece- ve conflictos que puede resolver), otras veces cum-
sita, como instrumento bsico, contar con informa- ple acabadamente con su funcin, pero otros facto-
cin sobre ese entorno. En primer lugar, las insti- res hacen que el problema social contine igual o
tuciones judiciales no tienen claro cul es el entor- se agrave (por ejemplo, cuando no existe una pol-
no al cual tienen que adaptarse. Lo es la conflicti- tica de prevencin o disuasin adecuada para la
vidad de la sociedad? Un rea determinada de con- violencia) y, en otros casos, por ms que cumpliera
flictos? O el entorno lo constituye la comunidad con sus funciones no tendr capacidad para incidir
jurdica que produce una insoslayable intermedia- en el problema (por ejemplo, en algunas realidades
cin? Posiblemente, no exista una respuesta senci- econmicas, como el desempleo). El discernimien-
lla a esta cuestin y en realidad los distintos secto- to de las formas y grados de responsabilidad de la
res de las instituciones judiciales se enfrentan tam- administracin de justicia es algo complejo y no se
bin a distintos sectores. Por ejemplo, la organiza- puede realizar sino se tiene la informacin adecua-
cin de la justicia vinculada a los conflictos fami- da, tanto de sus operaciones como de las conse-
liares o la que se vincula a la actividad financiera cuencias de sus fallos. Por otra parte, a la hora de
necesitan tener capacidad de adaptacin a la evo- asignar recursos, planificar inversiones, asumir pos-
lucin de esos entornos y, si esto es cierto, necesi- turas pblicas, comunicar resultados a la poblacin
tan informacin sobre ello. Por supuesto que de es esencial tener claro cul es el nivel de responsa-
esta afirmacin no se debe concluir que las organi- bilidad que le compete a cada organizacin judicial.
zaciones judiciales deben monitorear el estado del
conjunto de la sociedad. Ello no sera posible ni f. Legitimidad. La legitimidad de los jueces es
necesario. Existe mucha ms informacin que pro- siempre problemtica y no debe ser presupuesta.
duce el Estado y otras instituciones que no es utili- Ellos tienen un gran poder y, normalmente, su elec-
zada y ni siquiera se conoce su existencia. Pero, cin es indirecta. Esta mayor fragilidad de origen
por otra parte, no se trata slo de tener informacin trata de ser compensada con la transparencia en el

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

nombramiento, con la idoneidad de los elegidos y totalmente, el sistema judicial y toda la instituciona-
con el control de su desempeo. Vemos pues, que lidad ganara mucho si los consensos se basaran en
ya en el nivel inicial de la legitimidad de origen de visiones fundadas en un conocimiento preciso del
la judicatura juega un papel central la informacin desempeo judicial y de sus posibilidades de desa-
disponible sobre el proceso. Pero de todos modos, rrollo. Por otra parte, el discutir con nmeros en la
an cuando se compense esa fragilidad con proce- mano, como suele decirse, facilita el consenso o
dimientos transparentes y personas capaces, la legi- ayuda a precisar los disensos. De un modo u otro,
timidad del poder judicial est mucho ms vincula- el uso de informacin ayudar a construir los con-
da a la legitimidad de su ejercicio, tanto en las for- sensos que son imprescindibles para una adminis-
mas en las que se ejerce como en el contenido de tracin de justicia que es observada y evaluada por
sus decisiones. Entonces vemos que el contar con actores sociales cada da ms preocupados por
sistemas de informacin que permitan ajustar el influir de un modo activo en la definicin de sus
funcionamiento de la organizacin, que permitan roles y metas y de comprobar el cumplimiento de
racionalizar sus decisiones y que generen transpa- sus funciones con resultados concretos. En este sec-
rencia (tal como hemos dicho dentro de un circuito tor es comn que las ms serias diferencias se pro-
de comunicacin) tiene una incidencia directa en la duzcan en el nivel de los diagnsticos, centrndose
construccin de la legitimidad del poder judicial. ah las discusiones sin lograr avanzar hacia las solu-
Mucho ms an, cuando la legitimidad se constru- ciones. La informacin facilita ese proceso. Una vez
ye en conjunto con otros actores sociales. Esto nos validado el mtodo de recoleccin, slo la interpre-
lleva al prximo punto. Particularmente importante tacin de los datos puede ser fuente de divergencia,
es, en este sentido, la capacidad que tengan los sis- ms no ellos mismos, lo que acorta el proceso de
temas judiciales para interactuar con los medios de evaluacin de la situacin inicial y simplifica el dise-
comunicacin social, tarea que permanentemente o de soluciones.
genera frustraciones o malos entendidos. Sin dudas,
construir una estrategia comunicacional slida de h. Desarrollo institucional. Sin duda, uno de
los tribunales comprende cuestiones que exceden los usos clsicos del sistema de informacin es para
el objeto de nuestro anlisis, pero no hay dudas que ponerlo al servicio del desarrollo institucional.
cualquiera sea esta estrategia, ella requiere para su Muchas de las dimensiones que hemos visto previa-
materializacin de un acceso y manejo de la infor- mente concurren a lograr que las instituciones judi-
macin mucho ms completo y fino del que hoy en ciales evolucionen en el tiempo, incorporen tecno-
da se dispone. Esta sola demanda ya es razn sufi- loga, asuman nuevas funciones, mejoren sus ope-
ciente para preocuparse seriamente sobre los siste- raciones, corrijan sus errores, generen estmulos y
mas de informacin. permitan generar, ensayar y generalizar innovacio-
nes. Esto puede hacerse de un modo intuitivo, ca-
g. Consenso. El desempeo de la organizacin tico, puede ser el producto de fuerzas externas que
judicial no es algo que se demuestra por s mismo. moldean a la organizacin o puede ser dirigido y
Como toda institucin poltica, su evaluacin planificado. Por eso la direccin estratgica y la pla-
depende de diversos factores, tanto objetivos como nificacin son herramientas privilegiadas del des-
provenientes de las expectativas y visiones de dife- arrollo institucional. No es posible realizar ninguna
rentes actores sociales. Pese a que no suele ser un de esas dos tareas sino se cuenta con un adecuado
tema que se toma en cuenta de una manera formal, sistema de informacin y esa informacin no es ana-
las autoridades de las instituciones judiciales y, en lizada adecuadamente para descubrir tendencias,
general, esas organizaciones, deben construir con- construir escenarios futuros, anticipar problemas y
senso acerca de su desempeo, de su futuro, de sus sealar metas y objetivos con precisin. Si, adems,
tareas, etc. Ello debe hacerlo con diferentes actores nos encontramos ante sistemas judiciales sometidos
sociales que cada da muestras mayor preocupacin a reformas profundas o en procesos de transicin,
por el desempeo de la administracin de justicia. todo ello en el marco de una sociedad con fuerte
Por ejemplo, ya es comn que los partidos polticos oscilaciones sociales que producen cambios impor-
incluyan propuestas ms elaboradas de poltica tantes en las tareas que se le asignan a los jueces,
judicial y ello tenga una gran influencia en el desa- contar con un sistema de informacin al servicio del
rrollo de la administracin de justicia o que las desarrollo institucional parece una condicin inelu-
organizaciones de la sociedad civil de todo tipo dible para un poder judicial modernizado.
hayan entablado un dilogo nuevo y constructivo
con ella. Esos consensos se pueden construir sobre i. Eficacia. Es obvio que por razones de eficacia
la base de visiones polticas, ideologas, prejuicios, es necesario contar con informacin. Hemos pues-
afinidades, etc. Pero debemos asumir que, por ms to esta razn hacia el final porque el concepto de
que esas y otras dimensiones nunca desaparezcan eficacia en la administracin de justicia se nutre de

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muchas de las razones que hemos sealado con fortalecer la idea de que la construccin de nuevos
anterioridad. No se trata slo de dictar un buen y ms eficaces sistemas de informacin no es algo
fallo lo que sin duda es muy importante, quizs lo que se lograr demostrando las bondades y razo-
ms importante, pero no lo nico importante. Las nes para ese uso, sino que ser necesario desplazar
organizaciones judiciales tienen que lidiar con prcticas o caractersticas de las organizaciones.
miles de casos, llevados adelante por cientos o Esta consideracin dual del problema es esencial
miles de personas, que involucran a otros tantos para comprender que las innovaciones no se impo-
miles, tienen que manejar recursos de todo tipo, nen por su propia bondad o su racionalidad sino
manejar disfunciones como la sobrecarga de traba- tambin por la capacidad de desplazar patrones de
jo, la mora, la delegacin de funciones, las prcti- funcionamiento que usan otro sistema de informa-
cas viciosas de los litigantes, en fin, una organiza- cin. Algunos de ellos son:
cin judicial eficaz lo es en un contexto de comple-
jidad. Una complejidad que implica tambin un a. Rigidez organizacional. El carcter rgido de
cambio de expectativas respecto de los resultados, las organizaciones judiciales no significa que ellos
as que tampoco es simple la construccin de un no usen informacin, sino que la usan de un modo
estndar de eficacia, es decir, acerca del cumpli- determinado. La existencia de sistemas fuertemen-
miento de los resultados, ya sea por el cambio de te jerarquizados y formas de actuacin muy conso-
expectativas, el desorden legislativo en la asigna- lidadas se sustentan en un sistema de comunica-
cin de tareas a la administracin de justicia, las cin eficiente sobre las expectativas organizaciona-
cambiantes circunstancias sociales o las reacciones les. Por ello, una de las condiciones de xito de los
de las organizaciones judiciales ante sus situaciones nuevos sistemas de informacin es conocer el flujo
de sobrecarga o presin social. de la informacin en las instituciones judiciales
para poder generar estrategias de desplazamiento
j. Eficiencia. Finalmente, una ltima razn que de las prcticas anteriores.
puede parecer que est contenida en las otras pero
que tiene una dimensin propia es la eficiencia. En b. Aislamiento. Otro obstculo para la construc-
el marco de Estados con fuertes problemas de cin de nuevos sistemas de informacin es la fun-
financiamiento, endeudados y con problemas gra- cin que cumple el aislamiento en las organizacio-
ves en la satisfaccin de sus deudas y de socieda- nes judiciales. Este aislamiento es central en los pro-
des con graves problemas econmicos y grandes cesos de estabilizacin de esas organizaciones. Es
sectores con necesidades bsicas insatisfechas, la decir, dadas muchas de las caractersticas que hemos
administracin de justicia tiene no slo una obliga- sealado, las organizaciones judiciales no pueden
cin de correcta asignacin de recursos sino de construir una situacin de estabilidad si se abren a
ahorro del dinero del Estado. Muchas veces ocurre su entorno. Ello es importante porque un buen sis-
que la tradicional falta de presupuesto de las insti- tema de informacin no siempre ayudar en una pri-
tuciones judiciales o la escasa incidencia del gasto mera etapa al equilibrio organizacional, hasta que se
judicial en relacin al conjunto del gasto pblico ha desarrollen nuevos mecanismos. Esta funcin del
generado poca conciencia de que igualmente se aislamiento constituye otro obstculo a superar.
debe ahorrar el escaso dinero del Estado. Los siste-
ma de informacin que permiten optimizar el fun- c. Privilegios. Otro obstculo a superar lo cons-
cionamiento de las organizaciones judiciales tam- tituye la asignacin de privilegios en los distintos
bin deben estar orientadas a evitar todo gasto niveles de la organizacin, ntimamente vinculados
prescindible, mucho ms todo gasto superfluo, no a la asignacin de recursos, tanto ordinarios como
vinculado directamente a las funciones de la admi- excepcionales. Desde la asignacin de recursos
nistracin de justicia. materiales hasta el otorgamiento de becas, licen-
cias, viticos, etc. no responden a criterios siempre
A. Obstculos que impiden o dificultan racionales o equitativos. Ello implica que un buen
el uso de la informacin sobre los sistema de informacin ataca privilegios que influi-
sistemas judiciales. rn en la disposicin de ciertos actores a impulsar
nuevos sistemas. Del mismo modo, existen privile-
27. Paralelamente a cada una de las razones gios en la distribucin de cargas de trabajo que se
por las cuales es determinante el uso de la infor- veran afectados por la transparencia de la infor-
macin en los sistemas judiciales, encontramos ele- macin. El conocimiento de estos obstculos es
mentos que impiden o dificultan el uso de la infor- esencial para realizar alianzas, pensar en los acto-
macin en y sobre los sistemas judiciales. Este res del cambio o vencer resistencias.
paralelismo, que no es tan estricto y busca antes
que nada un efecto comunicacional, se propone

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

d. Falta de asignacin de responsabilidades. B. Estrategias para modificar el uso de la


Otro obstculo a superar es la dispersin, informa- informacin en las instituciones judiciales.
lidad y poca claridad en la asignacin de responsa-
bilidad. Ello ocurre en todos los niveles de la orga- 28. La experiencia de casi dos dcadas de tra-
nizacin. Esta realidad es un obstculo considerable bajo tratando de montar nuevos sistemas de infor-
porque un sistema de informacin eficaz est siem- macin en el sistema judicial no ha sido muy alen-
pre ligado a un sistema de responsabilidades, sin el tadora. Sabemos perfectamente que existen avan-
cual no se puede discernir la pertinencia, oportuni- ces y que ellos deben ser siempre destacados en
dad y calidad de la informacin. El modelo tpico procesos que necesariamente sern de largo plazo.
de las organizaciones judiciales es el de la disper- Pero, dada la importancia de este tema, la cantidad
sin de oficinas y el modo celular. Este tipo de orga- de recursos que se han invertido y que se pueden
nizacin es generador de innumerables prcticas de invertir y las potencialidades que tiene como ins-
autonoma. As, las celdillas de la organizacin se trumento de cambio que favorezca otros avances
convierten en nichos de poder, a veces en cuestio- en el campo del sistema judicial, hace necesario
nes nimias otras veces en temas importantes, que revisar las estrategias adoptadas y tratar de cons-
conspiran contra un sistema de informacin eficien- truir un nuevo modo de acceso a este problema.
te. Por otra parte, el modelo de organizacin por Por ello nos parece necesario:
compartimientos estancos, dificulta las relaciones de
cooperacin y el establecimiento de rutinas razona- 1. Conocer los verdaderos procesos de toma de
bles unificadas tanto de gestin como de control. decisin. Como ya hemos sealado una de las
razones de las dificultades en sacarle mayor prove-
e. Rutinas. El modo como se disean las rutinas cho a las iniciativas y desarrollos realizadas en esta
en las organizaciones judiciales es otro obstculo a rea, ha sido cierto desfasaje entre los sistemas de
superar. No porque no deban existir rutinas lo que informacin y los procesos de toma de decisin.
es indispensable para las operaciones en las gran- Este desajuste se da en varios niveles. En primer
des organizaciones sino porque ellas no son el lugar, en el plano analtico no conocemos todava
producto de la experiencia, del ensayo y error o con precisin los verdaderos procesos de toma de
del diseo de buenas prcticas, sino que respon- decisin en los distintos circuitos organizacionales
den a tradiciones a veces muy antiguas y, en gene- y, por ende, tampoco podemos hacer una adecua-
ral, no son pensadas para solucionar el problema da evaluacin de ellos. En segundo lugar, tampoco
que deben solucionar sino por otras razones, total- se han generado consensos suficientes alrededor
mente distintas. De ese modo, al disear nuevas de los distintos modelos de organizaciones judicia-
rutinas, se debe tener muy claro cul es la funcin les y ello genera dificultades a la hora de organizar
de la rutina que se quiere desplazar. Caso contra- los sistemas de informacin o ha consolidado una
rio, las resistencia aumentan o se carece de una visin reduccionista que confunde el tema de la
estrategia adecuada. construccin de esos sistemas con la elaboracin
de instrumentos de recoleccin de datos o, en el
f. Inestabilidad. La rigidez de la organizacin mejor de los casos, de presentacin de los resulta-
muchas veces convive con una alta inestabilidad de dos. En tercer lugar, la puesta en marcha de estos
muchos de los funcionarios judiciales y de las auto- sistemas debe moverse en un tiempo de transicin
ridades de gobierno. Cuando existen sistemas rota- y por ello debe tener la capacidad de impactar y
tivos de presidencia o de asignacin de tareas den- modificar los procesos de toma de decisin y otras
tro de las autoridades de las organizaciones se prcticas de las organizaciones. Por estas razones,
intensifica esta relacin entre rigidez e inestabili- el primer punto en el que se debe mejorar la actual
dad, con lo cual se construye un psimo escenario estrategia de establecimiento de nuevos sistemas
para la innovacin. Se debe analizar siempre como de informacin es que se debe conocer con mayor
crear el contexto de la innovacin y los sistemas de precisin el modo en que se toman decisiones en
informacin son tanto una innovacin en si mismos las organizaciones judiciales, se debe clarificar el
como una herramienta indispensable para otros modo en que se quiere modificarlos (no solamen-
innovaciones. te decir que se que quiere que usen informacin,
lo que es obvio, pero insuficiente) y tratar de anti-
g. Desconocimiento. Finalmente no hay que cipar los problemas organizacionales que provoca-
subestimar el obstculo del desconocimiento. De la r esa transicin para minimizarlos o compensarlos.
falta de preparacin de muchas autoridades judi-
ciales, funcionarios y jueces mismos para entender 2. Mejorar la calidad de la informacin. Otro
todas las ventajas prcticas que les brinda un ade- cambio que es necesario realizar es el relativo a la
cuado sistema de informacin. calidad de la informacin. Posiblemente, por

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ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

influencia de los problemas sealados en el punto amables para otros actores externos u ocasiona-
anterior, no se ha trabajado lo suficiente todava les al interior de la organizacin. Esta mala pre-
para generar una mayor calidad en la informacin. sentacin es una ms de las tantas razones que
Por supuesto que no existe ese atributo por fuera impiden construir una verdadera transparencia.
del uso que se har de ella y su insercin en un
circuito organizacional, pero de todos modos es c. Falta de control sobre la produccin de datos. Ya
posible revertir algunos vicios que provienen desde sea por la inadecuada organizacin, por la per-
antiguo. No obstante, veremos algunos puntos en manencia de viejas costumbres o por la carencia
los que todava no hay avances suficientes: de apoyo tecnolgico, existe muy poco control
sobre la produccin de datos. Es bastante usual
a. Cuentas mal hechas. Existe un grave problema que ello quede delegado en los propios funcio-
con la unidad de medida del trabajo judicial . narios judiciales quienes asocian, correcta o
En la gran mayora de estadsticas judiciales se incorrectamente, esta tarea a la evaluacin
siguen contando causas e incidentes. Esas dos directa de su desempeo o no le prestan mayor
categoras que han sido elaboradas por el dere- importancia y delegan su produccin en emple-
cho procesal son totalmente insuficientes para ados subalternos de bajo nivel. En la medida
realizar medidas adecuadas. Esto es algo usual- que se quiere superar el simple conteo de expe-
mente conocido pero muy difcil de modificar. dientes, el problema del control sobre la pro-
Adems, cuando se habla de causas se cuen- duccin de datos tendr mayor relevancia. A
tan expedientes y al usar una misma unidad de este efecto, el diseo de instrumentos de reco-
medida tan inadecuada, que unifica casos con leccin simples, que ocupen poco tiempo y que
tal nivel de variacin, se provoca una enorme aprovechen al mximo la tecnologa aparece
disfuncin en los sistemas de informacin. Por como una tarea que todava no se ha encarado
supuesto, esto no es falta de conocimiento sino con la fuerza suficiente.
el hecho de que la organizacin judicial se cons-
truye a partir de la realidad del expediente. Por d. Falta de integracin de otras fuentes. Las organi-
lo tanto es imperioso cambiar la unidad de zaciones judiciales no son las nicas que produ-
medida. En este sentido, el concepto de caso, cen informacin sobre el sistema judicial. Sin
tambin usado en la terminologa forense, es embargo, existe muy poca integracin con otras
mucho ms dctil como unidad de medida, fuentes de produccin de datos. Esto se agrava
pero es necesario construir una definicin de cuando se trata de integrar a los reportes otra
caso que evite caer en las imperfecciones del informacin sin la cual no es posible compren-
concepto de caso. Por otra parte, este o cual- der la informacin propiamente judicial. Esta
quier concepto deber contar con una tabla de falta de integracin es, antes que nada, una cues-
ponderaciones (gravedad, complejidad, urgen- tin de mtodo, ya que es bastante difcil que las
cia, etc) que permita construir una trama de organizaciones judiciales le dediquen algn
datos mucho ms productiva. Todava los siste- tiempo o recurso a relevar, a dar seguimiento, a
mas de informacin han avanzado muy poco en coordinar con quienes estn produciendo infor-
este campo y podemos decir entonces que, nor- macin sobre ellas mismas o producen informa-
malmente, en las organizaciones judiciales las cin relevante para el sistema judicial.
cuentas estn mal hechas.
e. Debilidad de los equipos de anlisis. Otro ele-
b. Mala presentacin. Es bastante usual que se mento a revertir para aumentar la calidad de la
cometan dos errores fundamentales en la pre- informacin constituye la debilidad de los ana-
sentaciones de informacin a quienes la necesi- listas de informacin al interior de las institucio-
tan. Por un lado encontramos una sobreabun- nes judiciales. Ellos no suelen existir y, si exis-
dancia de informacin con poco efecto comuni- ten, se trata de un pequeo equipo que se supo-
cacional. Es cierto que no toda presentacin de ne que tiene la capacidad para analizar el valor
la informacin debe contener un mensaje, pero de la informacin en todas las reas y que rara
siempre tiene que facilitar la construccin de vez utiliza la opinin de jueces u otros funcio-
un mensaje. Por otra parte, existe una falta de narios como analistas del desempeo organiza-
simplicidad, es decir, no se toma en cuenta el cional. Cuando existen estos equipos oficiales
tiempo con el que cuenta quien debe tomar pronto se instala una lgica justificatoria,
decisiones ya sean ejecutivas o de control. impuesta por las mismas autoridades, que dis-
Normalmente, esto va de la mano del descuido torsiona el anlisis de la informacin.
por la oportunidad o la pertinencia. Adems, las
presentaciones de la informacin son muy poco

61
L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

f. Desconfianza a los analistas externos. Tambin contar con la informacin adecuada en el momen-
constituye una causa de la baja calidad de la to oportuno. Se debe tomar en cuenta este doble
informacin la desconfianza que normalmente juego de los sistemas de informacin para construir
existe a los analistas externos. Ya se trate de per- una estrategia integradora.
sonas ubicadas en otros sectores del Estado, en
las universidades o en centros de estudios, exis- 30. Existen, adems, otros niveles en el uso de
te similar desconfianza. Y suele ocurrir que ella informacin que influyen en la construccin de los
aumenta cuando se trata de organismos con nuevos sistemas de informacin. Si partimos de la
mayor nivel de especializacin. Ello sucede des- informacin de base que nos brinda informacin
de los actos ms simples, como no permitir que sobre las operaciones ordinarias del sistema y nos
se acceda a la informacin, hasta lo excepcional quedamos en ella, tambin cerramos el camino a
de llevar adelante proyectos comunes de trabajo innovaciones concretas, que ajustan procedimien-
o compartir reuniones para discutir los distintos tos. Para ello, hay que desarrollar la capacidad de
enfoques. Esta falta de trabajo mancomunado realizar una permanente tarea de investigacin sobre
genera una importante debilidad en la calidad de temas muy puntuales, que permita una respuesta
la informacin de los sistemas judiciales. Es bas- inmediata de la organizacin ya sea ajustando sus
tante comn que los mejores analistas de la infor- operaciones o innovando en el modo de actuar. Si
macin sobre los sistemas judiciales no pertenez- no se cuenta con esa informacin o si el sistema de
can a las organizaciones judiciales. informacin se convierte en una nueva estructura
es decir un patrn de funcionamiento que cumple
3. Informacin de base y proyectos de informacin. determinadas funciones que tambin se vuelve
rgida, entonces habremos puesto un obstculo ms
29. Otro elemento central a la hora de redefi- a la modernizacin de los sistemas judiciales.
nir una estrategia para la construccin de nuevos
sistemas de informacin es la diferenciacin entre 4. La informacin al servicio de la innovacin.
dos niveles que, ciertamente se deben integrar, pero
que, en especial en una primera etapa, deben dife- 31. Una nueva estrategia en la construccin
renciarse claramente. Por una parte, se necesita de los SIJ debe tomar un rumbo concreto: situarse
construir un sistema de informacin de base, al ser- al servicio de la innovacin. Ello implica cuestiones
vicio de la autoimagen de la organizacin y del muy concretas. En primer lugar, se debe promover
entorno, que tenga caractersticas de permanencia, el debate al interior de la organizacin, tratando de
pueda automatizarse casi enteramente y permita involucrar a todos los sectores que usan la infor-
monitorear el desempeo ordinario de la organiza- macin. En segundo lugar, se debe tener la capaci-
cin y sus oscilaciones. Pero, por otra parte, es dad de orientar la recoleccin de datos hacia reas
necesario construir sistemas de informacin espec- crticas o hacia reas exitosas, para poder investigar
ficos, tanto al servicio de proyectos concretos, como con mayor profundidad. Ello reclama flexibilidad
de decisiones puntuales o reas crticas. El hecho de en el SIJ. En tercer lugar se debe debatir perma-
que la tecnologa permita contar con herramientas nentemente con los usuarios, ya sea el sector profe-
comunes, muchas veces ha confundido estos pla- sional pero tambin el usuario final del servicio
nos, en especial cuando se tiene una visin reduc- judicial. Existe una cierta cultura judicial que se
cionista del sistema de informacin y se lo separa niega a tomar en cuenta la opinin de los usuarios
del proceso comunicacional. Pero ambas dimen- y confunde esto con criterios de independencia
siones tienen ritmos diferentes, actores y urgencias judicial. Ahora bien, no se trata solamente de gene-
diferentes y es altamente probable que por mucho rar debate, sino discutir sobre la base de la imagen
tiempo constituya una caracterstica permanente de que nos brinda la informacin. Es bastante comn
los sistemas de informacin. Por ejemplo, si un rea que los debates y dilogos transcurran sobre la
del sistema judicial se encuentra en un proceso ace- base de prejuicios y finalmente nadie utiliza la
lerado de cambio, necesita un determinado proyec- informacin disponible. Un moderno SIJ debe de-
to de informacin especfico para esa situacin. Ha sarrollar una metodologa de trabajo que obligue a
sido bastante comn, por el contrario, que las orga- discutir sobre la informacin y a fundar las distin-
nizaciones judiciales hayan tratado de construir sus tas posiciones o los consensos en referencia a ella.
sistemas de informacin por fuera de sus procesos
internos ms dinmicos que son los que empujan 32. Por otra parte, es fundamental que los SIJ
precisamente a un uso nuevo de la informacin y tengan capacidad de darle seguimiento serio y pro-
ello produzca baja productividad de los nuevos sis- fundo a las innovaciones dentro del sistema. Las
temas de informacin que se quieren desarrollar y instituciones judiciales se caracterizan por decretar
hace que los procesos ms dinmicos no puedan el xito o el fracaso de un cambio con demasiada

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ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

rapidez y con falta de informacin. Las innovacio- posible sino conveniente establecer comparaciones
nes en organizaciones altamente estructuradas y entre ellos que den luz especialmente sobre el
formalizadas reclaman tiempo. Un tiempo difcil de curso de procesos de reformas con caractersticas
conseguir en trminos de expectativas sociales y similares. Buen ejemplo de ello es lo sucedido con
que por ello debe ser aprovechado al mximo. las reformas procesales penales en Amrica Latina,
Adems, el efecto que produce una innovacin no proceso que se ha extendido a la casi totalidad de
siempre est vinculado a la calidad o a los defectos los pases de la regin con orientaciones muy simi-
de ese producto o herramienta en particular sino a lares. La experiencia y los resultados de unos y
otras dimensiones de las organizaciones que pue- otros debieran ser un insumo insustituible a la hora
den no haber sido alcanzadas por esa nueva herra- de tomar decisiones en esta materia: iniciar un pro-
mienta o producto. Tener la capacidad de observar ceso, hacer ajustes a uno en marcha. Slo hoy
las factores que distorsionan el efecto buscado es empezamos a tomar conciencia de las ventajas de
otra de las funciones que debemos exigirle al SIJ estos anlisis comparativos prueba de ello es el
para ponerlo al servicio de la innovacin. impacto del Proyecto de Seguimiento de Reformas
Procesales Penales impulsado por el CEJA, pero
5. La comparacin permanente. en ese ejercicio debemos enfrentarnos ya no sola-
mente a las deficiencias apuntadas de los sistemas
33. Un moderno SIJ debe asumir la tarea per- internos de informacin, sino adicionalmente a las
manente de comparar el desempeo de las organi- diversas dificultades que se presentan para homo-
zaciones judiciales. Ello porque es imposible eva- logar la informacin entre diversos pases.
luar su desempeo por fuera del entorno y por
comparacin con el desempeo de otras organiza- 6. La informacin vinculada al sistema de pre-
ciones que influyen sobre su trabajo. Pero adems mios y castigos.
porque es una de las tareas que nos permitir
mejorar la calidad del anlisis sobre los problemas 34. Finalmente, es imperioso vincular de un
judiciales, hoy empobrecido por muchos factores, modo estrecho los SIJ al sistema de premios y cas-
entre ellos la falta de informacin, la falta de uso tigos. All tambin nos encontramos con problemas.
de los anlisis y la carencia de trabajos comparati- En primer lugar, no existen adecuados mtodos de
vos que permitan emular, descubrir errores, hacer evaluacin, ni est claro todava cmo medir la
transferencia de tecnologa, etc. Por otra parte, las productividad y el buen desempeo. Ello no es por-
organizaciones tienen muy poca memoria institu- que no se puedan construir indicadores simples de
cional y ello impide realizar una planificacin ade- ambas dimensiones sino porque esa construccin
cuada. La comparacin con estados anteriores de la est tensionada por una extensin errnea del con-
organizacin es indispensable para cualquier traba- cepto de independencia judicial y por una cultura
jo con base emprica. Adems, si queremos cons- judicial poco proclive a ser evaluada de alguna
truir organizaciones judiciales inteligentes que manera. El establecimiento de un sistema de est-
aprenden de su propia experiencia y de las dems, mulos necesita de una adecuada informacin y una
es imperiosos tener una actividad de comparacin organizacin que se ajusta y perfecciona necesita
con otros sectores del Estado. Es bastante usual un sistema de estmulos. Influye tambin en la difi-
que otras instituciones estatales gasten muchos cultad de vincular estas dos dimensiones el que
recursos en modificaciones, incluso en sistemas de muchos segmentos de la organizacin judicial no
informacin y no existe luego comparacin o trans- trabajan sobre las rutinas establecidas, ya sea en la
ferencia de experiencias. Recordemos que el legislacin o en otras decisiones internas, sino en lo
Estado se financia con el dinero de los mismos con- que se suele llamar costumbres del tribunal que
tribuyentes. Algo similar ocurre con otras organiza- incluso varan de un segmento a otro o de unos a
ciones sociales con las cuales se pueden realizar otros tribunales. El evaluador se encuentra con dis-
comparaciones por similitudes de trabajo (universi- tintos niveles de trabajo, algunos de ellos informa-
dades, centros de capacitacin) pero que tampoco les, que pueden tener una influencia decisiva. No se
son miradas para extraer experiencias. Como ya suele contar con informacin precisa de estas dis-
hemos dicho la idea de especificidad de lo judicial , torsiones que algunas veces son adaptaciones que
muchas veces es ms un mito que una realidad y corrigen positivamente las prcticas establecidas
contribuye a este tipo de aislamiento. Un cambio normativamente y ello hace que la evaluacin sea
de estrategia en la construccin del SIJ debe empu- ms complicada an. Otra de las caractersticas que
jar a las organizaciones judiciales a esta compara- indican la necesidad de vincular el sistema de infor-
cin permanente de su trabajo con otras organiza- macin a los premios y castigos dentro de la orga-
ciones. An ms, dadas las similitudes de los diver- nizacin tiene que ver con las diferentes actitudes
sos sistemas de justicia en la regin, no slo es frente a los momentos de crisis. Es bastante comn

63
L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

que ante fuertes oscilaciones de la carga de trabajo, tiene informacin de estas actitudes, se suelen
cuellos de botella y urgencias sociales, algunos fun- cometer inequidades que luego influyen en el desa-
cionarios respondan aumentando su trabajo y efi- liento de aquellos jueces y funcionarios con mayor
ciencia y otros continen con su rutina como si responsabilidad.
nada pasara o el problema fuera de otros. Si no se

PROYECTOS CEJA SOBRE INFORMACIN JUDICIAL

Una de las metas principales de Centro de siguientes pases: Belice, Chile, Costa Rica,
Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) es pro- Colombia, El Salvador y Guatemala.
veer a la regin de ms y mejor informacin sobre
el funcionamiento de sus sistemas de justicia, con II. Reporte sobre el Estado
el fin de enriquecer el debate sobre estos temas y de la Justicia en las Amricas
las polticas pblicas que se lleven a efecto.
Con apoyo del Programa de Seguridad Humana
Con tal fin se han desarrollado diversas iniciati- del Gobierno de Canad, recientemente hemos
vas, las que cubren distintos mbitos de la justicia, concluido la elaboracin del primer Reporte de
empleando tambin para ello perspectivas y niveles CEJA sobre el Estado de la Justicia en las Amricas.
de profundidad diferenciados, en funcin de los ob- En este reporte se contiene una descripcin de las
jetivos perseguidos. A continuacin se resean esos instituciones y los procedimientos judiciales de
proyectos, de los cuales se puede obtener informa- cada uno de los 34 pases de las Amricas, as
cin ms completa y bajar sus principales productos como informacin sobre cobertura judicial, presu-
de nuestro sitio web (www.cejamericas.org). puestos, movimiento de causas y duracin de los
procedimientos. Igualmente, se desarrollan temas
I. Proyecto de Estadsticas Judiciales especiales, como el de resolucin alternativa de
conflictos y se describen las principales iniciativas
Con apoyo de la Agencia para los Estados de reforma judicial. Finalmente, se resean los
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y sitios web de mayor inters y se contiene una lista
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de contactos relevantes por pas.
CEJA viene ejecutando un proyecto tendiente a
mejorar las estadsticas que generan los Poderes En otra seccin del reporte, de carcter compa-
Judiciales de la regin, bajo la coordinacin del Sr. rativa, se analizan una serie de indicadores subje-
Santos Pastor. tivos sobre el funcionamiento de las justicias
nacionales.
Especficamente, el proyecto se ha propuesto
(1) desarrollar instrumentos que faciliten el trabajo Este informe est disponible actualmente en
a los Poderes Judiciales interesados en potenciar espaol en un CD. Prontamente se editar una ver-
sus sistemas de informacin y (2) recolectar, pro- sin en ingls y se podr acceder al mismo a tra-
cesar, homologar y difundir informacin estadstica vs de nuestro sitio web.
de los diversos pases de la regin.
III. Proyecto Seguimiento de
El principal instrumento desarrollado hasta la Reformas Procesales Penales
fecha es el manual Cifrar y Descifrar, el cual con-
tiene una descripcin de los elementos bsicos Desde el ao 2001, CEJA ha venido desarrollan-
para constituir un sistema de informacin judicial: do un proyecto de recoleccin de informacin des-
matrices de informacin, estructuras y mecanismos tinado a dar seguimiento a los procesos de reforma
de recoleccin, elaboracin de informes y difusin de la justicia penal que han tenido lugar en los
de la informacin. diversos pases de Amrica Latina. El objetivo de
este proyecto ha sido el de poner en el debate
Actualmente nos encontramos trabajando en un informacin acerca del funcionamiento concreto de
manual especfico sobre Indicadores de Justicia. los nuevos sistemas procesales penales con el fin
de motivar la identificacin de problemas en su
La recoleccin de informacin se desarroll, en funcionamiento y promover el reforzamiento de los
una primera etapa, en Argentina y Repblica procesos de implementacin de las reformas.
Dominicana, extendindose en la actualidad a los

64
ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

Durante el ao 2001 se realizaron estudios de 1. reas de mayor relevancia.


seguimiento en Argentina (provincia de Crdoba),
en Costa Rica, en Chile y en Paraguay. En el ao Un primer elemento de la propuesta consiste en
2002 se hicieron estudios en Ecuador, El Salvador, elegir un rea de la actividad judicial en la que sea
Guatemala y Venezuela. Y durante el ao 2003, se necesario producir informacin con el fin de mejo-
encuentran en plena ejecucin estudios en rar el proceso de toma de decisiones, algunas de
Argentina (provincia de Buenos Aires), Bolivia y las reas en las que nos parece urgente producir
Honduras. Prximamente, tambin se iniciar un informacin son:
estudio similar en Nicaragua.
a) Anlisis del control de gastos. Se trata de
Los informes comparativos de los aos 2002 y vincular el presupuesto a las operaciones reales del
2003 han sido publicados en la Revista Sistemas sistema y al gasto efectivo, de modo tal que se
Judiciales nmeros 4 y 6. Adems, se encuentran pueda discernir la relacin costo-beneficio en la
disponibles junto a todos los instrumentos de reco- asignacin de recursos. Esto no slo permitir rever-
leccin de informacin y a los informes nacionales tir la falta de control de gastos tradicional en las
en la pagina web de CEJA. organizaciones judiciales sino tambin utilizar esta
informacin como un instrumento del cambio orga-
IV. Proyecto Apoyo al Desarrollo nizacional, as como establecer nuevos ejes en el
de Sistemas de Informacin para debate pblico sobre la administracin de justicia.
el Gobierno Judicial
b) Capacidad de respuesta. Una segunda rea
En la misma lnea de trabajo que hemos venido de trabajo prioritaria debe estar orientada a medir la
desarrollando, CEJA pretende promover la genera- carga real de trabajo, que suele quedar oculta por
cin de mecanismos de informacin para el gobier- conteos imprecisos, al estilo de los que muestran
no judicial, destinados a mejorar la capacidad de miles de causas pendientes, cuando en realidad se
estos rganos para la recoleccin y utilizacin de trata de casos sin mayor relevancia no movimiento
informacin en la toma de decisiones. Esperamos efectivo. Solo a partir de esta clarificacin sobre la
que en el futuro cercano podamos establecer algu- verdadera carga de trabajo se puede medir la verda-
nos convenios de colaboracin con Cortes Supre- dera capacidad de respuesta que corresponde a las
mas, Consejos de la Magistratura y otros rganos soluciones otorgadas frente a los casos que efectiva-
llamados a tomar decisiones que afecten al sistema mente representan una demanda de intervencin
judicial, con el fin de elaborar metodologas y crear por parte de personas concretas. Esta capacidad, a
equipos de trabajo destinados a desarrollar proyec- su vez, depender de los recursos y procedimientos
tos muy especficos que ilustren de manera con- utilizados. Los cambios en las organizaciones, el de-
creta el modo y las posibilidades del uso de la sarrollo futuro de las reformas ya comenzadas y la
informacin para la toma de decisiones. posibilidad de mejorar las tcnicas de reforma de los
sistemas judiciales dependen en gran medida de la
A continuacin, presentamos las ideas centrales posibilidad de contar con esta informacin.
de una propuesta que debe ser tomada slo como
un documento de trabajo a ser discutido y perfec- c) Deteccin de procesos improductivos. Para
cionado, que busca facilitar el debate y no como organizaciones que necesitan superar el formalis-
un modelo rgido que CEJA pretenda imponer. mo, es necesario superar las viejas formas de crti-
ca a ese formalismo para construir un nuevo enfo-
La propuesta consiste en la realizacin de un que desde donde se pueda demostrar de un modo
ejercicio especfico y limitado, referido a un rea irrebatible la existencia de procesos improductivos
importante de decisiones. No se trata por lo tanto y con efectos negativos sobre la conflictividad
de intentar construir desde ya un complejo sistema social o el desarrollo del litigio, as como los recur-
de informacin que pretenda abarcar todas las sos que se utilizan en estas tareas y que podran
dimensiones del sistema judicial. La estrategia es quedar liberados a partir de decisiones apropiadas.
mas bien la de crear y apoyar un equipo que sea
capaz de abordar uno o ms temas, de producir d) Duracin del proceso. Actividad y tiempo
informacin y tener impacto en algunas decisiones, ocioso. La duracin del proceso es uno de los indi-
para de ese modo ir abriendo espacios y creando cadores centrales del funcionamiento de la admi-
la necesidad de este tipo de ejercicios para futuras nistracin de justicia. Sin embargo, es necesario
etapas en las que el trabajo pueda ser ampliado. ampliar el anlisis para poder detectar los tiempos
ociosos y discernir las causas de ello. Por otra

65
L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

parte, el manejo de las cargas de trabajo estaciona- da real del rgano de gobierno que auspicie el
les, de las crisis de sobrecarga, etc, nos obliga hoy estudio. Asimismo, el diseo del proyecto debe
a tener una mayor conocimiento de la relacin contemplar que este produzca resultados que sean
entre tiempos de actividad y tiempos ociosos de la tiles para las decisiones a ser tomadas y, final-
organizacin. mente, deben tambin contemplarse los mecanis-
mos especficos a travs de los cuales la informa-
e) Percepcin de usuarios relevantes. Una cin obtenida ser transmitida a los miembros del
organizacin orientada a los resultados debe estar rgano de gobierno con el fin de garantizar su
siempre atenta a la percepcin de los usuarios, an impacto. En este sentido, sera ptimo concentrar
cuando ella no refleje objetivamente el funciona- los esfuerzos por elaborar un sistema de informa-
miento de la organizacin en todo caso siempre cin directamente enfocado al seguimiento de un
habr algn problema de comunicacin que se proyecto de reforma relevante para la institucin.
convierte en un problema de legitimidad. Pero la Preferiblemente, debera tratarse de un proyecto
categora usuarios o percepcin social no es preci- acotado cuya influencia en los resultados de la ins-
sa, es necesario diferenciar por reas, problemas, titucin puedan aislarse sin mayores dificultades de
etc. para poder convertir a este tipo de informacin otros factores que influyan en ellos, de forma tal de
en algo ms productivo. facilitar el monitoreo y, de consiguiente, las accio-
nes correctivas que eventualmente deban adoptar-
2. Propuestas de trabajo. se fruto de la informacin recolectada.

Es necesario convertir el cambio de enfoque en d) Simplificar y reducir los datos. Una estrategia
un plan de accin concreto que permita superar la orientada a construir un SIJ y no bateras de datos,
demora por diseos macro que nunca se concre- necesita simplificar y reducir la informacin dispo-
tan, o lo hacen fragmentariamente o con metodo- nible. La tentacin de las oficinas estadsticas es la
logas tan lentas que luego son superadas por la de ampliar permanentemente los datos disponibles
velocidad del cambio tecnolgico y las necesidades sin construir circuitos de comunicacin alrededor
de la organizacin. Algunas propuestas concretas, de ellos. Ello podr ser inofensivo mientras la pro-
como simples recomendaciones de acciones que se duccin de esos datos no reemplace la construc-
podran realizar de inmediato, son las siguientes: cin de los sistemas de informacin o no distraigan
recursos. Si lo hacen, se deber seleccionar con
a) Formar un grupo de trabajo especial. Asumir cuidado los datos sobre los que se trabaja y sim-
el liderazgo. Es conveniente que exista un pequeo plificar la forma de presentarlos.
grupo que tenga la responsabilidad de comenzar a
construir el SIJ, tanto en el plano tcnico como en e) Mesas de debate sobre informacin concreta.
el liderazgo dentro de la organizacin. No parece Los circuitos de comunicacin se consolidan sobre
conveniente asignarle este trabajo a un juez ni a los la base de intereses comunes y utilidades evidentes.
Presidentes de los tribunales sino tener la capacidad Una de las formas ms simples de comenzar a cons-
de seleccionar a un grupo que pueda tener tanto la truir los nuevos SIJ consiste en ampliar la metodo-
capacidad tcnica como la capacidad de liderar este loga de formar mesas de trabajo sobre informacin
tema en todos los niveles de la organizacin. concreta acerca de problemas tambin muy concre-
tos, custodiando que el anlisis y las propuestas
b) Elegir un proyecto especfico a investigar. Es siempre incorporen la informacin que se ha pues-
recomendable, incluso dentro de las reas selec- to sobre la mesa. Si esto se hace de un modo tal
cionadas como prioritarias, construir un proyecto que ante las soluciones adoptadas se pueda, en
que permita elaborar un modelo de sistema de poco tiempo, contar con nueva informacin, es
informacin y lo ponga a prueba frente a los pro- decir, se trata de temas que en muy poco tiempo ya
cesos de toma de decisin. Esto servira, adems, puedan ser seguidos en sus resultados, entonces
para realizar un relevamiento profundo de los pro- todava de un modo ms directo servirn a la cons-
cesos de toma de decisin y de los distintos usos truccin de los nuevos sistemas de informacin.
de la informacin para luego sobre la base de esa
experiencia ampliar el SIJ. f) Transparentar y asumir el debate externo. Es
determinante a la hora de comenzar a construir el
c) Elegir un tema de la agenda real (seguimien- SIJ no dejar para el futuro la apertura al debate
to de proyectos de reforma) y asegurar impacto de externo. Se ha cometido el error de mantener la
la informacin. En la seleccin del proyecto espe- informacin dentro de los contornos internos de la
cfico a ser efectuado debe ser un factor determi- organizacin y ello le ha quitado riqueza al proce-
nante la relevancia del tema planteado en la agen- so de aprendizaje sobre el SIJ y la necesaria vali-

66
ALBERTO BINDER , J UAN EN R I Q U E VARGAS , C RISTIN R IEGO

dacin de los datos. La informacin debe ser pro- 3. Colaboracin de CEJA


ducida desde el inicio para ser utilizada tambin
por actores externos. Las organizaciones judiciales CEJA se encuentra disponible para apoyar a los
no suelen tener mayor capacidad analtica y los pases de la regin que deseen impulsar un pro-
centros de investigacin externos tienen dificulta- yecto en el sentido antes descrito, ya sea en forma
des para construir sus bases empricas para el an- separada o a un grupo de ellos, para lo cual ofrece,
lisis. Aqu encontramos la posibilidad de realizar trabajando en conjunto con los equipos y tcnicos
una alianza muy productiva si se superan viejo pre- locales, colaborar en las siguientes actividades:
juicios acerca de la necesidad de que slo los jue-
ces accedan a la informacin y la falta de com- a) Diagnsticos y discusiones previas para perfilar
prensin de quienes no forman parte de las orga- el proyecto y comprometer a actores claves.
nizaciones judiciales. Por su lado, los centros de b) Formulacin tcnica del proyecto.
investigacin debern comprender el proceso de c) Contactos y acciones para buscar financia-
construccin de los SIJ como una tarea que tiene miento externo, en caso de ser necesario.
valor en s mismo, ms all del tema de investiga- d) Asesora experta y supervisin durante la eje-
cin en concreto y deben poder acompaar el pro- cucin del proyecto.
ceso de apertura de las organizaciones judiciales e) Intercambio de experiencias con otros pases
sin subordinarse, pero tambin comprendiendo los de la regin que estn realizando acciones
procesos internos de adaptacin de la organizacin similares.
y trasmitiendo seriedad y respeto. La celebracin f) Elaboracin y ejecucin de una estrategia de
de acuerdos concretos, con reglas claras, puede difusin del proyecto.
generar una sociedad muy productiva para la cons- g) Evaluacin del proyecto.
truccin de los nuevos SIJ.

67
LOS JUECES Y LA INFORMACIN

Juan Enrique Vargas Viancos


[ Director Ejecutivo CEJA
juan.vargas@cejamericas.org ]
EFICIENCIA EN LA JUSTICIA
"Creo que los retrasos injustificados pueden eliminarse de la justicia, si nos esforzamos en tener
continuamente presente que los tribunales existen para servir al Estado y los litigantes, y no a los
jueces y los abogados."
Vanderbilt (1959: 138)

The purpose of this paper is to provide an analysis of judicial efficiency that goes beyond traditional discussions.
Efficiency is conditioned by important decisions regarding the definition of the judicial function and the roles of judges,
employees, and litigants. It is contingent on the degree to which a judicial system is equipped with the tools it needs to
control the supply of justice and influence the demand for its services. It also depends on the level of strategic judicial
management and decision-making, and is increased when judicial procedures separate administrative tasks from juris -
dictional ones, thereby fostering professionalization and adequate judicial performance. The first section of this paper
analyzes the meaning of judicial efficiency. The second studies the traditional response to judicial congestion, the main
problem associated with efficiency, or the lack thereof. The third section analyzes the rise in judicial coverage, procedur-
al changes, and modern management techniques in order to illustrate limited reach of these measures when they are
implemented in isolation. The author also examines the incorporation of efficiency criteria into the definition of the judi -
cial branch's jurisdiction, judges' role in the new systems, and the relationships between the various levels of decision-
making within the courts. He also considers the most important changes that have been implemented in this area in the
Americas over the past few years. The document concludes with an analysis of the lessons learned in this area.

INTRODUCCIN jueces y finalmente, en los distintos niveles de toma


de decisin al interior de los tribunales: nivel estra-
El presente trabajo busca insertar la idea de efi- tgico, nivel de gerencia judicial y nivel de gestin
ciencia judicial dentro de un contexto que trascien- del despacho. En este ltimo caso se estudian las
da la visin tradicional, que ve en ella simplemen- mejoras a la gestin habidas en los ltimos aos en
te la incorporacin de visiones tecnocrticas al dia- la regin. Finalmente, en la cuarta seccin, a mane-
rio quehacer judicial, paradigmticamente en el ra de conclusiones, se exponen las principales lec-
rea de la gestin judicial. Pretende, en cambio, ciones aprendidas con la irrupcin de la gestin en
demostrar que la eficiencia depende de decisiones el mbito de lo judicial.
sustantivas sobre lo que es la funcin judicial y el
rol que dentro de ella juegan los jueces, los fun- I. Qu debemos entender
cionarios auxiliares y los litigantes. Que esas defi- por eficiencia judicial?
niciones condicionan la gestin judicial y la contri-
bucin que de ella puede esperarse. Los sistemas de justicia en Amrica Latina han
Para hacerlo se parte por analizar lo que debe- experimentado enormes transformaciones en los
mos entender por eficiencia judicial, para luego estu- ltimos quince aos. Ciertamente han habido para
diar la forma en que tradicionalmente se ha reaccio- ellas un conjunto amplio de motivaciones que han
nado al principal problema asociado a la eficiencia desembocado, a su vez, en una diversidad de estra-
(o a la falta de ella): la congestin judicial. As, en la tegias y contenidos para esas reformas. En este
segunda seccin, se analiza el aumento de cobertu- texto nos queremos centrar tan slo en una de
ra, los cambios en los procedimientos y la incorpo- ellas, la bsqueda de la eficiencia, cuya irrupcin
racin de tcnicas modernas de gestin; intentando en este sector muy acorde con los tiempos pre-
demostrar los alcances limitados que estas medidas senta caractersticas singulares frente a lo que ha
tienen cuando se asumen aisladamente. sucedido en los restantes del quehacer estatal.
En la seccin tercera se ve cmo deberan incor- La bsqueda de la eficiencia -que est en la base
porarse criterios de eficiencia en la definicin del de la nocin de polticas pblicas- est ntimamen-
espacio propio del Poder Judicial, del rol de los te relacionada con la idea de la escasez. Dado que

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

los recursos de que disponemos no son suficientes cientes: se privilegian casos con escasa posibilidad
para satisfacer todas nuestras necesidades, debe- de xito y se desechan casos luego de haber ya
mos, por una parte, priorizar aquellas necesidades invertido en ellos innecesariamente tiempo y recur-
o preferencias (lo que importa decir que algunas sos. Mientras ms tarde se tomen estas decisiones,
simplemente no podrn ser satisfechas) y, por la menos eficientes son. Por supuesto, estos sistemas
otra, utilizar de la mejor manera posible los recur- tambin abren un amplio espacio a la corrupcin.
sos disponibles para poder cubrir el mximo de La gratuidad de la justicia es promovida, por
necesidades, evitando su desperdicio. La idea de otro lado, como la va para que todas las personas
eficiencia apela entonces inmediatamente a la toma puedan llegar con sus conflictos hasta la justicia,
de decisiones, a la necesidad de optar entre cursos sin limitaciones. Sin embargo y dado que los
de accin distintos a partir de ciertas premisas. Estados no estn en condiciones de solventar todos
Lo anterior, que hoy nos parece tan natural y los costos asociados a presentar un caso a los tri-
obvio, choca frontalmente con la concepcin que bunales, la gratuidad en los hechos se convierte en
tradicionalmente se ha tenido sobre la justicia. un subsidio en favor de quienes ms tienen. Los
Conforme a ella, la justicia es un tema de princi- costos que significa tramitar una demanda judicial
pios, de valores de carcter trascendente, que son diversos; estn aquellos de carcter directo,
deben ser cumplidos sin ningn tipo de considera- como los propios de los tribunales o la asistencia
cin externa ni transaccin. No cabra entonces, en legal de un abogado y los indirectos para las per-
este caso, hacer clculos de oportunidad ni de cos- sonas que litigan, su tiempo (salarios que deja de
tos; lo nico que debera hacerse es cumplir con percibir), los costos de trasladarse, etc. General-
ella como un imperativo. mente la gratuidad slo alcanza a los costos direc-
Esta concepcin de la justicia lleva a no asumir tos (o a algunos de ellos), mas no a los segundos,
que haya que tomar decisiones al momento de que deben ser cubiertos por las partes. Y son fun-
impartirla decisiones de poltica pblica, obvia- damentalmente estos costos indirectos los que no
mente. Se entiende que la justicia hay que ofre- resultan abordables por las personas con menos
cerla para todos los casos, sin limitaciones de nin- recursos y los que no causan ningn problema a
gn tipo, incluso en el nivel de costos. As se expli- quienes s los tienen. El resultado es que los tribu-
ca, por ejemplo, la perseverancia por mantener en nales estn atiborrados con causas iniciadas por
el rea penal el principio de legalidad o, en trmi- personas o instituciones pudientes (bancos, empre-
nos generales, el acceso gratuito a los tribunales. sas comerciales, etc.), en tanto los pobres no llegan
Conforme al principio de legalidad en el rea hasta all con sus conflictos. As las cosas, el gasto
penal, el sistema declara que conocer y tramitar en justicia se convierte en regresivo, favoreciendo
de igual manera todos los delitos que se cometan. a personas con dinero que bien podran pagar por
Obviamente, esto no es ms que una mera decla- esos servicios1.
racin. Todos sabemos que hay casos y casos, Adicionalmente, la gratuidad de la justicia lleva
aquellos que se investigan acuciosamente y que a tramitar judicialmente casos cuyos costos superan
generalmente terminan por ser resueltos y aquellos sus beneficios probables. Si las partes internaliza-
que simplemente duermen en un anaquel y que se ran todos los costos, habra casos en que superar-
hace como que se investigan. Realmente, no hay an lo que se puede obtener con una sentencia
forma de que no sea as. El sistema no tiene recur- favorable, hecho que desaconsejara seguir adelan-
sos para investigarlos todos de igual manera y debe te con esos procesos y constituira un estmulo para
necesariamente privilegiar unos sobre otros: no hay buscar otras vas ms eficientes de solucin, como
pas del mundo que est en condiciones de poder puede ser la mediacin. La gratuidad, entonces,
esclarecer todos los delitos que se cometen en l. nuevamente genera consecuencias tanto social-
El problema se produce puesto que, al no aceptar- mente inadecuadas como ineficientes.
se explcitamente la selectividad del sistema, sta se Asumir los temas de la justicia desde una pers-
produce a oscuras, debajo de la mesa, sin respon- pectiva de poltica pblica permite afrontar en
der a criterios claros ni a posibilidad de control. Los forma racional y transparente decisiones con res-
casos simplemente se botan a la basura, como pecto a qu casos ingresan o no al sistema y acer-
alguna vez se dijo, sin que haya una persona res- ca de quin debe soportar los costos de los mis-
ponsable que tome una decisin al respecto, a par- mos. Ello exige construir una escala de preferencias
tir de criterios pblicamente conocidos. Las solu- sociales frente al bien (servicio) justicia, para poder
ciones que de all se derivan no slo pueden ser privilegiar unas sobre otras al momento de emple-
socialmente inconvenientes, dado que no se privi- ar los recursos limitados que hay para ello.
legian los casos ms relevantes, sino tambin inefi-

1 Algo que tambin generalmente se olvida, por obvio que sea, es que desde el momento en que existe congestin, el costo marginal de cada caso adicional es superior a cero.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

En democracia, la forma de agregar preferencias Antiguamente, era comn que los presupuestos
pasa por reconocer que la soberana pertenece a los judiciales no superaran el uno por ciento de los
individuos y que sus derechos e intereses estn por presupuestos pblicos. En la actualidad3, el de
sobre los del Estado, constituido precisamente para Costa Rica alcanza el 5,16 por ciento 4; El Salvador,
satisfacerlos. Puestas as las cosas, es posible repen- 4,51 por ciento; Guatemala, 3,44 por ciento;
sar la justicia en torno a la misin de servicio pbli- Argentina, 3,15 por ciento; Nicaragua, 2,85 por
co que debe satisfacer. Si son las preferencias de los ciento; en Brasil slo el presupuesto de la justicia
ciudadanos las relevantes, es a ellos entonces a los federal asciende al 2,22 por ciento.
que hay que satisfacer y es su grado de satisfaccin Para ver la evolucin del gasto en justicia los
el mejor indicador de xito de la funcin judicial. ltimos aos basta con dos ejemplos. En Colombia,
Pierden sentido entonces visiones tradicionales en la dcada de los ochenta, el promedio del pre-
como aquella que ve al conflicto que se genera supuesto pblico destinado a justicia alcanz a 0,6
frente a la comisin de un ilcito como el quebran- por ciento; entre 1993 y 1998 ascendi a 1,16 por
tamiento del orden jurdico que enfrenta al ofensor ciento (Fuentes y Perafn, 2003) y en la actualidad
con el Estado y no como un problema entre dos es de 1,22 por ciento (CEJA, 2003). En Chile, el
personas. En esta concepcin tradicional la vctima gasto judicial ejecutado representaba, en 1977, 0,36
(y sus intereses) no es relevante sino tan slo como por ciento del presupuesto pblico neto. En 1990
insumo para obtener informacin. La expropiacin haba subido a 0,59 por ciento y en 1997 a 0,83 por
del conflicto penal que se deriva de ello es la mani- ciento (Vargas, 1999a). En 2002, el presupuesto de
festacin ms evidente de la despersonalizacin de justicia alcanz a 0,93 por ciento del presupuesto
los sistemas de justicia y del olvido de su rol de ser- pblico (CEJA, 2003).
vicio pblico. Lo son tambin el maltrato que coti- En la contracara, la percepcin de las personas
dianamente reciben quienes acuden a los tribuna- sobre la justicia, pese a partir de una lnea de base
les, la negativa a entregarles informacin, la exten- muy baja, en estos ltimos aos ha seguido deca-
sin de los procesos, en fin todas las manifestacio- yendo. La encuesta Latinobarmetro, aplicada en
nes de que el sistema tiene un fin en s mismo, 17 pases de Amrica Latina, indicaba en 1996 que
independientemente de las necesidades de las per- 33 por ciento de los ciudadanos de esta regin
sonas que llegan con sus conflictos ante l. declaraba tener mucha o algo de confianza en
Pese a todas estas consideraciones, probable- la justicia. Esa misma encuesta en 2002 baja ese
mente la eficiencia judicial nunca se hubiera con- tipo de respuestas a slo 25 por ciento, encontrn-
vertido en el tema de inters pblico que es hoy en dose en peor situacin slo la confianza a los
da, de no mediar un cambio significativo. dems, a los parlamentos y a los partidos polticos.
Tradicionalmente, los sistemas de justicia presenta- No slo la justicia recibe una mala evaluacin en
ban los problemas antes indicados pero sus conse- cuanto a la confianza que genera; tambin respec-
cuencias, en cuanto a la mala inversin de los to de cunto favorece los negocios, a su imparcia-
recursos, no eran muy significativas en razn de lidad, a su rapidez y a su honradez5.
que en justicia se gastaba poco; muy poco, a decir Especficamente, en cuanto a la calidad del ser-
verdad. Pero esa realidad, producto del proceso de vicio que entrega la justicia, el Barmetro de
reformas judiciales que en el inicio mencionba- Gobernabilidad 2003, CIMA, da cuenta de que en
mos, ha comenzado a cambiar y hoy en da, en Amrica Latina en general la opinin es negativa,
varios pases de la regin, los presupuestos judicia- tal como se observa en el Grfico 1 (Galindo,
les representan un porcentaje relevante de los 2003), donde salvo en los casos de Puerto Rico,
recursos pblicos, habiendo recibido importantes Uruguay y Colombia, las opiniones de que la cali-
aumentos en los ltimos aos. Sin embargo, esos dad del servicio prestado por la justicia es mala o
aumentos no se han traducido en mejoras palpa- muy mala superan a las opiniones de que es buena
bles para la ciudadana respecto del servicio y a la o muy buena.
justicia que se encuentra recibiendo. En trminos El fenmeno que con ms fuerza se asocia a
sencillos, era fcil aceptar un sistema ineficiente esta percepcin de mal servicio es el de la conges-
pero barato, pero se hace difcil aceptarlo ahora, tin judicial, con el consiguiente retraso en la reso-
cuando se trata de uno crecientemente ms caro2. lucin de las causas6. La congestin judicial est

2 Linn Hammergren seala: "La cantidad de fondos nacionales e internacionales dedicados al sector contina creciendo, mientras que se extiende tambin el nmero y tipo de problemas a
los que se dirigen. En efecto, algunos observadores han sugerido que nos aproximamos a un punto de rendimiento decreciente -hay un exceso de fondos que persiguen demasiados objeti-
vos, generando una agenda de reforma que ningn conjunto de instituciones nacionales estara en capacidad de realizar." Ms adelante agrega: "El acuerdo inicial sobre la necesidad de
eliminar la pobreza judicial ha suscitado ahora problemas acerca de cunto deben gastar las sociedades en la justicia y quin debe hacerse cargo de los gastos. La exigencia de mayores
recursos ha conducido tambin a interrogantes acerca del rendimiento de esas inversiones y de cmo debe ser evaluado" (Hammergren, 1999: 4)
3 Los datos estn tomados de CEJA, 2003.
4 El presupuesto global del Poder Judicial costarricense fue de 6,4% en 2001, pero se incluye en l al Ministerio Pblico y la Defensa Pblica (CEJA, 2003)
5 Para un anlisis de todos estos indicadores, vase el artculo de Pedro Galindo incluido en esta edicin.
6 "La lentitud de los procesos es sin duda uno de los aspectos crticos del funcionamiento de los tribunales en una buena parte de los pases del continente. Este hecho se ve corroborado
por la impresin de los empresarios. Apenas el 3,9% de los encuestados en los 22 pases de las Amricas opina que sus tribunales son siempre y casi siempre rpidos para resolver las con-
troversias, en tanto el 73,6% opina que raras veces o nunca los tribunales actan con rapidez". (Galindo, 2003, a partir de Banco Mundial, World Business Environment Survey 1999-2000).

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

Grfico 1

Fuente: Barmetro de Gobernabilidad 2003, CIMA (Citado en Galindo, 2003)

vinculada a un crecimiento sostenido de los ingre- dentro de cada uno de ellos no se han desarrolla-
sos judiciales sin que existan sistemas adecuados do ponderadores que nos permitan comparar con
para asumir ese flujo mayor de casos. certeza el peso relativo de los diversos tipos de
En el caso de Colombia, por ejemplo, en el per- causas que permitan emitir un juicio11. Pero inde-
odo comprendido entre 1993 y 2000, la tasa de cau- pendientemente de la verdad objetiva que entrae
sas ingresadas cada 100.000 habitantes creci de esta percepcin de congestin, en los hechos ella
2.015 a 4.028, es decir, prcticamente se duplic 7. se ha convertido en la ms importante motivacin
En el caso de Chile, en el mismo perodo la tasa de las reformas a la justicia12.
vari entre 7.917 y 11.6788, es decir, aument en
casi 50 por ciento9. Es difcil tener un juicio defini- II. Medidas para aumentar
tivo acerca de si este explosivo crecimiento supera la capacidad de respuesta
las capacidades de los sistemas judiciales para pro- de los sistemas judiciales
cesar adecuadamente los casos. De hecho, la sola
diferencia entre los pases -entre los casos citados, 1. Aumento de la cobertura
el sistema judicial de Chile procesa bastante ms
del doble de casos que el colombiano- podra indi- La respuesta ms antigua ante la mayor deman-
car que an hay mrgenes, al menos en algunos da por el bien justicia ha sido el aumento de la
pases, para tramitar ms causas. Igualmente, en el cobertura judicial: la creacin de ms tribunales.
interior de cada uno de esos pases las diferencias Ese aumento en la cobertura judicial -unido a la
son importantes: hay jurisdicciones y tribunales con mejora de las remuneraciones de los funcionarios
gran cantidad de trabajo y otros en una situacin judiciales-13 constituyen la mejor explicacin del
bastante diferente10. Lo cierto es que carecemos de alza en los presupuestos judiciales. Sin embargo, la
informacin adecuada: los distintos pases contabi- vinculacin entre estas medidas y el aumento de la
lizan los datos judiciales de manera diferente y productividad judicial (que es lo que puede solu-

7 Al iniciarse el ao 2001, las causas pendientes ante la justicia ordinaria en Colombia alcanzaban a 3.608.059. Terminar con este rezago de causas demandara, al ritmo actual, tres aos
de trabajo de la justicia sin que en el intertanto ingresara ninguna causa nueva (Fuentes y Perafn, 2003: 261).
8 No se contabilizan entre stas, las causas relativas al trnsito y conflictos vecinales menores, que en Chile se tramitan ante los juzgados de polica local.
9 Los datos de Colombia provienen de Fuentes y Perafn, 2003:258. Los datos de Chile provienen de Vargas, Correa y Pea, 2001 y de los sitios web del Poder Judicial de Chile (www.poder-
judicial.cl) y del Instituto Nacional de Estadsticas de Chile (www.ine.cl).
10 Pastor seala que muchos casos implican poco esfuerzo: "...en Espaa, al menos el 30% de los casos civiles se resuelven por auto, que habitualmente implica menor esfuerzo que la sen-
tencia. En el mismo sentido, en el 45% de los casos no hay oposicin del demandado..." (Pastor, 2003: 18). En el caso de Chile, en materia civil, un estudio sobre una muestra aleatoria de
causas sobre gestiones preparatorias a la va ejecutiva de notificaciones de protestos de letras, pagars y cheques (que representan ms de 25% del total de los ingresos civiles), indic que
en slo 5% de ellas el demandado opuso una excepcin con lo que se convierten propiamente en un litigio que requiere de un juez para su resolucin (Correa y Pea, 1996). Pastor tam-
bin compara distintas jurisdicciones para marcar las diferencias en carga de trabajo. Indica que en Espaa, en 1999, los tribunales superiores de justicia en materias civil y penal, dictaron 3
sentencias por magistrado. Al mismo tiempo, los magistrados de las audiencias provinciales dictaron 155 cada uno y 120 los del Tribunal Supremo (Pastor, 2003: 19).
11 De hecho, en los sistemas judiciales se sigue usando una mala unidad de cuenta: el expediente judicial, pese a que un expediente, por ejemplo en materia criminal, puede estar referido
a uno o muchos delitos, a uno o muchos inculpados, a una o muchas vctimas. Una alternativa distinta es la que ha comenzado a utilizar el Ministerio Pblico de Chile, el que contabiliza
"relaciones", estando compuesta cada una de ellas por una vctima, un delito y un imputado. As, un expediente tradicional puede dar lugar a muchas relaciones.
12 Pastor afirma lo anterior, pese a agregar que "Con todo, conviene no dar por sentado este argumento de la congestin y sobrecarga de los rganos judiciales, puesto que en algunos
casos la evidencia es ms bien la contraria" (Pastor, 2003: Cita 3).
13 Dependiendo del pas, entre 80 y 90% de los presupuestos judiciales se destinan al pago de remuneraciones.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

cionar la congestin) ha sido discreta 14. Las razones Obviamente, lo anterior no significa que en
para ello son varias. muchos pases y jurisdicciones no haya necesidad
Primero, porque es una solucin cara. La crea- de nuevos tribunales que justifiquen la inversin. El
cin de un nuevo tribunal demanda importantes punto es que esta medida, como solucin a los
inversiones en recursos humanos, infraestructura y endmicos problemas de congestin y retraso judi-
equipamiento. No da solucin al principal cuello cial, es de alcances muy limitados, dados los costos
de botella del sistema: el tiempo del juez. Pareciera que envuelve17. En definitiva, los resultados de
mucho ms racional una organizacin que permita estas medidas llaman la atencin sobre las insufi-
sumar jueces sin necesidad de replicar la totalidad ciencias e inconveniencias de una poltica que slo
del aparato administrativo de apoyo. Se dice que el postule hacer ms de lo mismo.
coste de un juez no llega a un sptimo del coste Incluso intervenciones ms enfocadas muestran
total de un rgano unipersonal; y que un aumento tener un rendimiento marginal decreciente. Es el
en un 10 por ciento en el nmero de jueces puede caso de medidas como designar jueces con la
traducirse en un aumento casi proporcional en el exclusiva funcin de dar trmino a casos rezagados
nmero de sentencias, pero que un aumento en el en el sistema. Costa Rica, que ha implementado
10 por ciento del personal tiene un impacto redu- esta poltica logr, al comienzo, muy buenos resul-
cido y en todo caso menor en el nmero de sen- tados, que han ido decayendo en el tiempo (cada
tencias (Pastor, 2003: 6). nuevo juez que se agrega es capaz de dictar menos
Por otra parte, la creacin de nuevos tribunales sentencias que el anterior), a la par de presentar
lo que hace es abaratar el costo de litigar, por el inconvenientes como la desvinculacin entre los
solo hecho de hacerlos ms accesibles y, por esa sentenciadores y la evidencia.
va, alienta la llegada de nueva demanda que rpi-
damente satura a esos juzgados, tal como estaban 2. Ajustar los procedimientos
los antiguos. Esto que puede parecer un efecto
positivo en trminos de acceso a la justicia, bien La otra medida con que histricamente se ha
puede ser una solucin ineficiente pues, como reaccionado frente a la congestin y a la mora judi-
antes veamos, puede llevar a los tribunales asun- ciales ha sido la introduccin de modificaciones a
tos que sera ms barato solucionar por otras vas los procedimientos judiciales, con el fin de alige-
(Hammergren, 1999). En Chile, entre 1982 y 1992 rarlos de trmites innecesarios o de simplemente
ms que se cuadruplicaron los tribunales civiles en reducir los plazos que conceden para las distintas
Santiago, siendo as que en el mismo lapso la dura- acciones. Si revisamos la historia de nuestros pa-
cin de los procesos aument. Un juicio ordinario, ses, casi sin excepcin encontraremos una enorme
que en promedio tardaba 805.59 das, pas a cantidad de enmiendas a los procedimientos, algu-
demorarse 1009 das. Igualmente, pese al aumento nas de ellas generadas por pruritos tcnicos, pero
en 34 por ciento en la cobertura de tribunales en el las ms en el afn de hacer ms eficaz la labor de
perodo 1980-87, la carga de trabajo de cada uno los tribunales. Sin embargo, el impacto que en la
prcticamente no disminuy (Cerda, 1992). realidad han tenido esos cambios ha sido nulo o,
En los hechos, los aumentos de presupuestos cuando menos, insignificante. En los hechos, los
judiciales que no han estado asociados a cambios procesos judiciales siguen tardando largos perodos
relevantes al trabajo judicial no han demostrado de tiempo para su tramitacin, tal como se aprecia
tener correlato en el aumento de la productividad. en el cuadro 1.
En el caso chileno, el presupuesto judicial aumen-
t entre 1977 y 1995 en 289 por ciento, elevndo-
se las causas terminadas por sentencia o aveni-
miento en ese mismo lapso slo en 152 por ciento.
Con ello, cada sentencia o avenimiento15 que en
1977 costaba $ 80.846 de recursos pblicos, pas a
costar $ 124.872 en 1995 (Vargas, 1999a: 21) 16.

14 El Ministro del Interior de Colombia, al fundamentar las reformas constitucionales que en este momento se discuten en ese pas, seala: "Desde 1991, el sector justicia ha tenido dos pla-
nes sectoriales, los cuales han presentado fallas de consistencia entre el diagnstico, que parte del atraso, la congestin y la impunidad; y las soluciones que se propone para su solucin,
que tienen como primera herramienta la inversin en infraestructura fsica y pretenden que la solucin a los problemas del sector sea a travs de la creacin de despachos judiciales" (Londoo,
2003).
15 Las causas terminadas por esa va dan cuenta de una respuesta al conflicto por parte del sistema judicial. En el perodo analizado, las causas terminadas totales crecieron en un 228%.
16 Los valores estn expresados en trminos constantes. Pastor seala que en Espaa el presupuesto judicial aument entre 1990 y 2000 en 61%, mientras que el nmero de sentencias
con oposicin creci en 50% (Pastor, 2003: 6).
17 Hammergren seala: "Aadir ms jueces, fiscales o policas, sin aumentar su produccin individual es una solucin a corto plazo y, en ltima instancia, muy poco satisfactoria. Este siste-
ma ha introducido, por lo dems, otros problemas -la proliferacin de oficinas, organizaciones y funcionarios ha propiciado la duplicacin de funciones, facultades y misiones superpuestas, y
menos coordinacin entre ellos." (Hammergren, 1999: 24)

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

Cuadro 1
Duracin de procedimientos civiles

Pas Promedio de duracin Promedio de duracin


Argentina 2 aos
Bolivia 2 a 4 aos - 6 meses18
Chile 2 aos 9 meses 1 ao 5 meses
Colombia 2 aos 9 meses 1 ao y 10 meses
Costa Rica 10 meses 1 semana
Ecuador 1 ao
Paraguay 2 aos
Per 4 aos 6 meses
Uruguay 8 meses

Fuente: Los datos de la segunda columna provienen de Hall et al., 2003: 4. 19 Los de la tercera provienen del CEJA, 2003.

En ningn pas los juicios se aproximan en situacin es la inversa: se castigan fuertemente los
extensin a aquella dispuesta por la ley20. La razn errores, a los que se est mucho ms expuesto al
de ello reside en que los plazos legales son esta- realizar un trabajo ms rpido. Incluso cultural-
blecidos en la legislacin sin ninguna considera- mente, se valora dentro del sistema judicial ms la
cin emprica sobre las capacidades reales del sis- reflexin que la oportunidad, aunque la primera
tema para dar respuesta y sin generar los incenti- generalmente no est ligada a productos de mayor
vos necesarios que permitan al menos acercarse a calidad. En definitiva, si el juez se equivoca por
esos plazos como objetivos. actuar rpido va a ser sancionado y si no, lo nico
En la mayora de los casos, la fijacin de plazos que recibir ser... ms trabajo.
y su reduccin no responden ms que a cierto No debe olvidarse que esto se da dentro de un
voluntarismo y a la creencia ciega en que la ley es contexto en que no son los jueces quienes contro-
capaz, por s sola, de construir la realidad, en lo lan su carga de trabajo22. Por lo general sta depen-
que se ha dado en llamar el fetichismo normati- de de las partes y, especialmente, de los abogados,
vista de nuestros pases. El efecto que de ello se cuyos incentivos muchas veces estn asociados a la
deriva es que no existe otro sector del quehacer mayor demora en los juicios. En ello intervienen
estatal que se encuentre ms normado que el judi- fuertemente tres factores. En primer lugar, la inexis-
cial (donde hasta aspectos absolutamente adminis- tencia de tasas judiciales en muchos pases o su
trativos se encuentran rigidizados en normas lega- valor poco relevante en otros. En segundo lugar, en
les) y probablemente no exista tampoco otro sec- general en la regin los honorarios legales estn
tor estatal donde menos se cumplan las normas asociados a la duracin de los juicios y no a sus
legales. Para cualquier observador externo sta es resultados23. En tercer lugar, el sistema de costas
una de las caractersticas ms sobresalientes del judiciales, ya que an en los pases en que se apli-
quehacer judicial: su constante ilegalidad21. ca la regla inglesa, segn la cual paga los costos de
El que ello suceda as no da cuenta de que jue- ambas partes el litigante perdedor, stos son calcu-
ces y abogados sean personas a quienes no intere- lados generalmente a valores muy por debajo de
sa respetar la ley. Simplemente, seala que las con- los reales24.
diciones y los incentivos no estn colocados de Las reformas procesales, por otro lado, no se han
manera tal que sea posible o esperable conductas constituido en una mejora seria a los problemas de
en tal direccin. Por una parte, los jueces no reci- retraso y de congestin en razn de diversas razo-
ben por lo general ningn reconocimiento ni bene- nes. Por una parte, debido a que la mayora de ellas
ficio por hacer ms rpido su trabajo. Ms bien la no han significado un quiebre radical a la lgica del

18 La Fiscala General informa el plazo de 2 a 4 aos. Los seis meses son sealados por el Consejo de la Judicatura.
19 stos los obtuvieron de: Justice Delayed, Judicial Reform in Latin America, Eduardo Jarqun and Fernando Carrillo Editores, Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, pgina 9. Para
Argentina, Costa Rica, Paraguay, Per y Uruguay, IDB Legal Department, July 1994. Juan Enrique Vargas Viancos, Diagnstico del Sistema Judicial Chileno, 1995. Ministry of Justice and Law
of Colombia, Justicia Para la Gente , 1995.
20 Segn datos proporcionados por Alfredo Fuentes, en Colombia, por ejemplo, los procesos civiles que por ley deberan durar un mximo de 185 das, en los hechos duran en promedio
1448.
21 En Chile, uno de los mecanismos que han usado los jueces para presionar por sus reivindicaciones gremiales ha sido el de ejecutar sus funciones "con estricto apego a la ley", para as
llevar al sistema al caos (por ejemplo realizando personalmente todas las diligencias en que la ley exige la presencia del juez).
22 Es cierto que por lo general poseen algunas herramientas, por ejemplo para sancionar a los litigantes dilatorios, pero nuevamente tampoco tienen incentivos claros que les impulsen a
usarlas.
23 El sistema de cuota litis no slo abrevia los juicios sino tambin reduce la litigacin frvola u oportunista, ya que la intervencin del abogado est directamente asociada con las proba-
bilidades de xito en el juicio y no a la magnitud de su trabajo. En esta situacin, los abogados operan como aseguradores de sus clientes (Vargas, Correa y Pea, 2001: 167 y 168).
24 Segn la regla americana, cada parte debe pagar sus costas. Existe tambin una versin modificada de la regla inglesa, conforme a la cual el litigante perdedor paga, a menos que haya
tenido motivo plausible para litigar (Vargas, Correa y Pea, 2001: 168 y 169).

73
L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

procedimiento escrito tradicional en nuestros pa- Avances ms sustantivos se han producido de la


ses. Es esta lgica uno de los principales obstculos mano de las reformas procesales penales que en
para lograr sistemas ms eficientes. Por lo pronto, los ltimos aos han significado que la mayora de
por el tiempo que toma preparar un escrito, recibir- los pases de Amrica Latina abandonaran sus vie-
lo, proveerlo, darle traslado a la otra parte, que sta jos procedimientos inquisitivos, para adoptar siste-
confeccione su respuesta, para que luego, tal vez, el mas de corte adversarial26. Estos cambios han teni-
juez adopte una resolucin, en asuntos que bien do un gran impacto en el desarrollo de los proce-
podran haber sido debatidos y resueltos en pocos dimientos, generndose en ellos efectivamente jui-
minutos durante una audiencia. Pero no slo por cios orales por audiencias; producindose la evi-
ello. La escrituracin genera una cultura adversa a dencia en (y slo en) las mismas audiencias de jui-
la toma de decisiones: si tienes un plazo, tmatelo cio y, en muchos casos, obtenindose un veredicto
completo, hasta el ltimo da; si puedes postergar inmediato una vez terminadas 27. Sin embargo, su
una decisin, hazlo; si puedes derivarla, tambin. impacto en los procedimientos en general ha sido
Genera as el fenmeno de delegacin de funciones reducido, bsicamente porque en la mayora de los
que altera toda la lgica del funcionamiento de los pases las intervenciones judiciales durante la etapa
tribunales. Ya no son los jueces quienes tiene el de instruccin siguen siendo de carcter escrito, sin
control de los expedientes, sino sus funcionarios, mayores modificaciones a lo que histricamente
obrando ellos como cedazos de la informacin que suceda28. Cuantitativamente el tema es relevante ya
pasa al juez. De all tambin se pasa a una desco- que slo una proporcin muy menor de los casos
nexin entre la evidencia en el juicio y la resolucin penales llega a juicio29. En las etapas anteriores se
del mismo. Quien recibe la prueba no es el mismo producen decisiones de enorme relevancia, tales
que debe fallar. A esta desconexin personal se como las relativas a la libertad de las personas
suma tambin una temporal, que elimina el princi- imputadas, a la continuacin o no de la investiga-
pal incentivo que se tiene para generar decisiones cin, a la suspensin del procedimiento a prueba,
rpidas: la presin del pblico y evitar el olvido y por slo sealar algunas. Todas ellas se producen
mezclar los hechos de una causa con los de otras. bajo un procedimiento escrito, con delegacin de
Es cierto que tambin han habido innumerables funciones y los restantes vicios del sistema antiguo.
intentos por oralizar al menos ciertas actuaciones Esto explica en buena medida que los nuevos pro-
en los procedimientos. Esto ha sido particularmen- cedimientos no hayan producido la ganancia en
te notorio en el rea de la justicia laboral, pero tam- celeridad que se esperaba de ellos, tal como se ve
bin en materias civiles sencillas25. Sin embargo, en el cuadro 2, que registra la duracin de los pro-
estas iniciativas han tenido escaso impacto pues, cedimientos desde la comisin del delito hasta la
entre otros factores, siempre dejaron amplios espa- realizacin del juicio, en una muestra correspon-
cios para la introduccin de evidencia por escrito diente a la totalidad de juicios realizados en un
y, por lo general, no concentraron la presentacin perodo (generalmente, de un mes).
de los argumentos, la prueba de las partes y la
Cuadro 2
resolucin judicial en una sola audiencia. En defi-
nitiva, estas etapas orales no pasaron de ser ejerci- Duracin de las causas penales
cios de teatralizacin: lectura de minutas o de ante-
cedentes acompaados en el expediente, mas no Promedio de das
ejercicios reales de litigacin, que suponen recono- Crdoba 500
cer como regla elemental que la prueba por exce- Costa Rica30 900
lencia es la testimonial y que las restantes eviden- Chile 196
cias deben introducirse en el juicio a travs de sta. Ecuador 268
No se entendi que la litigacin es una compleja Guatemala 732
metodologa de trabajo judicial que requiere de Paraguay 368
una serie de reglas para poder desarrollarse y de Venezuela 566
gran preparacin por parte de sus actores.
Fuente: Riego y Vargas, 2003

25 La iniciativa ms extensa y significativa en la regin para introducir la oralidad en los procesos civiles la constituye el Cdigo General del Proceso dictado en Uruguay en 1998.
26 Los antecedentes que se entregan a continuacin provienen del Estudio de Seguimiento de las Reformas Procesales Penales en Amrica Latina que viene desarrollando desde 2001 el
Centro de Estudios de Justicia de las Americas (CEJA) y que hasta la fecha ha abarcado los siguientes casos: Chile, Costa Rica, Crdoba en Argentina, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay
y Venezuela. Sus resultados pueden ser consultados en www.cejamericas.org
27 Otra enorme ganancia en eficiencia es la supresin de la apelacin tradicional, entendida como la revisin tanto de los hechos como del derecho por parte de una corte superior. Esta
supresin puede y debe producirse gracias a los juicios orales. Puede, ya que es un panel de tres jueces el que decide, por lo general, las causas, lo que ofrece suficientes seguridades, lo que
no suceda con los jueces individuales. Y debe, porque es imposible reproducir el juicio en forma idntica en segunda instancia. La apelacin se cambia por otros recursos en los que slo
puede discutirse el derecho (casacin o nulidad), respetndose as el derecho a la doble instancia. En buena medida, el retardo actual en los tribunales se debe a la revisin completa de los
asuntos por parte de los superiores. En algunos casos esta revisin es obligatoria, aunque no haya nadie inconforme. En otros, se produce varias veces durante el procedimiento. Estas revi-
siones tampoco acrecientan la certeza jurdica, debido a la escasa generacin de jurisprudencia por parte de nuestros tribunales.
28 De los pases estudiados slo hay procesos relevantes de oralizacin de la instruccin en Chile y El Salvador.
29 En Chile, del total de causas terminadas en el nuevo sistema, 10,2% lo fue por sentencia definitiva absolutoria o condenatoria (Baytelman y Duce, 2003: 235)
30 Debe considerarse que el promedio incluye un importante nmero de juicios provenientes del antiguo sistema, lo cual ha sido considerado en el informe de Costa Rica como un proble-
ma que ha afectado los lapsos promedio de duracin.

74
JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

Pese a que no tenemos informacin homologa- las reformas procesales penales- result especial-
ble para el caso de El Salvador 31, en el caso de mente relevante la desatencin del cambio cultural
Chile, el nico de los pases de la muestra que esta- que estas reformas entraaban, siendo as que los
bleci que toda intervencin judicial deba efec- cambios culturales son los ms difciles de efectuar.
tuarse a travs de audiencias orales, incluyendo las El fenmeno que se encuentra es el del fetichismo
intervenciones judiciales durante la etapa de ins- normativista antes mencionado: pensar que la sola
truccin, refleja ndices de duracin sustancialmen- aprobacin de una ley tiene la virtualidad de trans-
te ms bajos que los restantes. formar la realidad. Realmente, las leyes de suyo no
En todo caso, y sea cual sea el contenido de las cambian nada; son un instrumento ms que debe
reformas procesales que se hayan introducido, un integrar una estrategia compleja de cambios, donde
problema comn en todas ellas fue desatender - la gestin y la capacitacin33, por ejemplo, son fac-
generalmente en forma absoluta- la implementacin tores claves para el xito.
que ellas requeran32. Las reformas fueron hechas De hecho, son las deficiencias en materia de
sin prever los cambios organizacionales necesarios gestin las que explican muchos de los problemas
para su funcionamiento, sus requerimientos de per- que existen en la regin para que los nuevos pro-
sonal, las nuevas condiciones de infraestructura cedimientos por audiencias funcionen adecuada-
necesarias y, sobre todo, careciendo de una estrate- mente. En el cuadro 3 es posible apreciar la gran
gia de implementacin que permitiera monitorear el cantidad de audiencias de juicio que, en el nuevo
proceso y hacer los ajustes pertinentes. Tratndose proceso penal, fracasan en la regin.
de los cambios ms sustantivos -como es el caso de

Cuadro 3
Juicios agendados y juicios realizados

Juicios agendados Juicios realizados %


Crdoba 117 97 83
Costa Rica 179 54 30
Chile34 65 64 98
Ecuador 222 59 27
El Salvador 170 69 41
Guatemala 50 38 76
Paraguay 17 13 76
Venezuela3 5 (867) (144) (17)

Fuente: Riego y Vargas, 2003

Este alto ndice de fracasos se debe a que no En el sistema escrito, la organizacin gira en torno
existe una organizacin judicial adecuada para a la tarea de completar el expediente; esto es, rea-
enfrentar los desafos de gestin que importa un lizar las tareas que burocrticamente se ha definido
sistema oral. Como se deca, en la mayora de los que deben integrar una tramitacin judicial: proveer
pases los cambios procesales no vinieron apareja- los escritos, emitir las rdenes pertinentes, dictar las
dos de cambios en el modelo de gestin. Se pre- resoluciones judiciales que procedan. Se trata de la
tendi que un sistema de gestin establecido para realizacin de funciones rutinarias, generalmente
las necesidades de un procedimiento escrito -y que encomendadas a funcionarios no jueces, en donde el
mal cumpla con esas necesidades- poda ser utili- acento est puesto ms en el cumplimiento de las
zado sin cambio alguno para satisfacer las necesi- formas que en el resultado mismo. As, por ejemplo,
dades de un procedimiento por audiencias, en cir- lo relevante en el procedimiento escrito es que las
cunstancias que el producto de uno y otro sistema notificaciones se hagan conforme al procedimiento
es muy diferente. legal, no que las personas efectivamente tomen
conocimiento de aquello que se les quiere transmitir.

31 Informacin de El Salvador indica que aproximadamente 69% de los casos observados se encuentra entre los 6 y los 18 meses, y 24% entre 15 y 18 meses.
32 Nuevamente la experiencia de Chile es una excepcin a este respecto, lo que no implica que no se hayan presentado problemas en la puesta en marcha de estos cambios. Vase al res -
pecto Baytelman y Duce, 2003.
33 En la regin es comn que la capacitacin sea vista como un bien en s mismo, desvinculado de los procesos de transformacin del sector justicia. Los programas de capacitacin de las
escuelas judiciales se han diseado prescindiendo de las polticas a las que deberan apoyar (Marensi, 2001)
34 Cifras correspondientes a las estadsticas del tribunal de juicio oral de Antofagasta. De acuerdo a las cifras de la Observacin de Juicios del Primer informe de Chile, de un total de 35 jui-
cios se realizaron efectivamente 28, lo cual corresponde a 80%.
35 La informacin de Venezuela consta en trminos del total de juicios agendados en el Circuito Penal de Caracas.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

En el procedimiento oral por audiencias, por el van as los problemas de descoordinacin, puesto
contrario, lo relevante es el resultado. De nada que defensores, fiscales y otros actores permanen-
sirve que se hayan notificado adecuadamente las tes del sistema reciben mayores citaciones sin
resoluciones si efectivamente el da en que debe conocer a cul deben acudir porque a su vez,
realizarse la audiencia no comparecen todas las saben que muchas de ellas fracasarn.
partes. Para la gestin de estos sistemas no se En conclusin, ya sea porque las reformas pro-
requieren personas con conocimientos y habilida- cesales no alteran sustantivamente las caractersti-
des jurdicas (como las de los actuarios de los pro- cas de procedimientos poco eficientes, como por-
cedimientos escritos, unos jueces pequeos), sino que en cualquier caso no han ido acompaadas de
algo mucho ms parecido a un productor, capaz de reformas a la gestin judicial, en los hechos estos
coordinar y reunir todos los elementos para que el cambios no tuvieron un impacto sustantivo en la
evento (la audiencia) pueda materializarse. Esta reduccin de la congestin y la mora judicial.
tarea de produccin es por naturaleza mucho ms
desformalizada, flexible y dinmica. As, por ejem- 3. Incorporar tcnicas de gestin
plo, quienes ejercen estos roles deben tener la
capacidad de trabar contactos personales con las En los ltimos aos36, en parte debido a todas
partes, generar compromisos con ellos para asegu- las indicadas limitaciones que mostraban las solu-
rar su comparecencia, etc. ciones tradicionales a los problemas de la conges-
Las consecuencias de esta inadecuacin entre la tin y el retraso judicial, y en parte en razn de la
oralidad como mtodo y el soporte administrativo experiencia acumulada en la reforma de otros sec-
no se limitan al fracaso de las audiencias; en tores del quehacer estatal, surge con fuerza la ges-
muchos casos tambin generan un deterioro del tin como solucin para estos problemas. El prin-
conjunto de la actividad de los tribunales en su cipal impulso que en la regin es posible identifi-
relacin con el pblico. Por ejemplo, en varios de car tras los cambios de gestin, proviene de la
los pases del estudio citado no existe una agenda accin de los bancos multilaterales de crdito que,
de juicios y, por lo tanto, para una persona ajena al a partir de mediados de los aos noventa, comen-
sistema resulta muy difcil conocer la hora y lugar zaron a desarrollar operaciones en el sector justicia
en que se desarrollar una audiencia. Como cada de los pases de la regin.
tribunal maneja sus casos por medio de expedien- La experiencia de los bancos se centraba en las
tes, quien desee saber los juicios que tendrn lugar, reas a las que tradicionalmente se asociaba la
deber acceder al funcionario que maneja el caso y capacidad de un pas para desarrollarse y darle
preguntarle especficamente esa informacin. Otra mayor bienestar a sus ciudadanos: infraestructura,
situacin que se da en varios pases es la falta de desarrollo de la capacidad productiva, etc. No fue
respeto por las horas fijadas para el inicio o conti- sino hasta fines de los aos ochenta que los ban-
nuacin de las audiencias. Esto se origina, en algu- cos empezaron a trabajar fuertemente en la trans-
nos casos, a que slo en el momento en que debe formacin del Estado, en el marco de las reformas
iniciarse la audiencia programada se constatan las estructurales que siguieron a la llamada crisis de la
incomparecencias y comienza un verdadero esfuer- deuda externa. Esas reformas perseguan hacer ms
zo informal de produccin: se realiza llamados tele- eficientes al Estado, a la par de liberar la pesada
fnicos, se enva a la polica a arrestar a los rebel- carga de regulaciones e intervenciones que pesaba
des, entre otras diligencias. Este uso est muy sobre la actividad econmica. Sin embargo, muchas
generalizado, siendo los retrasos muchas veces de de esas transformaciones se toparon con sistemas
varias horas, sin avisos oficiales, y generando que judiciales anticuados, con capacidad para consti-
en la prctica el juicio deje de ser pblico puesto tuirse en un serio obstculo para el xito de las
que es muy difcil acceder a ste. reformas37.
Otra prctica derivada de la inadecuacin admi- Esa motivacin fctica fue revestida de sustento
nistrativa, que agrava el problema, consiste en que terico a travs de las ideas de la llamada Nueva
los tribunales, ante la constatacin de que muchas Economa Institucional, iniciada por Douglas
audiencias fracasan, citan a varias al mismo tiempo North. Segn sta, el mercado no funciona en el
con la esperanza de que alguna se realice. Se agra- vaco, puesto que para que las transacciones se

36 ltimamente en Amrica Latina, pero desde hace bastante ms tiempo en los Estados Unidos de Norteamrica. Ver el proceso en Estados Unidos desde 1940 en Vanderbilt, 1959
37 Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, en la inauguracin del seminario con que el banco dio inicio a su actividad en el rea expres: "La modernizacin o
reforma del Estado incluye, pues, como un componente fundamental, la actualizacin de su ordenamiento jurdico. La viabilidad, fluidez y estabilidad de las transacciones econmicas, el pro-
ceso de inversin, la organizacin de las firmas, la solucin de los problemas laborales, la regulacin de muchas situaciones sociales o familiares que agravan la pobreza, y la regulacin de
los conflictos que puedan surgir entre los distintos agentes involucrados en estos procesos, se vera seriamente perjudicada por la vigencia de una institucionalidad y de una normativa jur-
dicas anticuadas. Su modernizacin es un ingrediente esencial del desarrollo." (Iglesias, 1993: 9). En ese mismo seminario, el vicepresidente y asesor jurdico del Banco Mundial, Ibrahim
Shihata, seal: "El objetivo de mejorar la eficiencia del sistema de administracin de justicia tambin puede lograrse mediante la introduccin o la mejora de las funciones gerenciales y
administrativas del personal no judicial que trabaja dentro del sistema judicial, dndole cada vez ms responsabilidad en el manejo de casos y brindndoles capacitacin en tecnologas de
oficina que sirvan para ahorrar tiempo." (Shihata, 1993: 298)

76
JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

produzcan, y con ello tenga lugar una eficiente Ese enfoque no implica que los proyectos no
asignacin de los recursos, se requiere de un con- incluyan reformas legales, pero siempre como com-
junto de instituciones que lo hagan posible. Tales ponentes accesorios o de apoyo, mas no como
instituciones pueden tener tanto un carcter formal, estrategia principal. A las razones ya dadas se
como es el caso de leyes y organismos, como uno suman dos adicionales. Por una parte, los mandatos
informal, como corresponde a todo el espectro cul- de los bancos les prohben inmiscuirse en la polti-
tural de una sociedad (North, 1993). Las institucio- ca de los Estados y es difcil sostener que las refor-
nes son las verdaderas reglas del juego, en torno mas legales ms sustantivas no tengan tal carcter,
a las cuales se producen los intercambios, siendo sobre todo cuando implican una redistribucin de
entonces ellas las que determinan cun costosos poderes dentro de los rganos pblicos39. Por otra
pueden ser stos; es decir, si ser fcil o complejo parte, la tramitacin de las leyes es lenta y azarosa.
reunir informacin sobre los potenciales contratan- Dejar todo un proyecto de cooperacin sujeto a su
tes, llegar a un acuerdo entre ellos, redactar los aprobacin impedira tanto una planificacin como
contratos y, lo ms importante, monitorear su eje- una ejecucin adecuadas de los mismos40.
cucin y, eventualmente, obligar a su cumplimien- Un recuento de los proyectos emprendidos con
to. Mientras ms complejos sean los tipos de tran- recursos provistos por el Banco Interamericano de
sacciones, ms impersonales y duraderas, ms rele- Desarrollo (BID) en la regin da buena cuenta de la
vante pasa a ser el rol de las instituciones. Entre relevancia que en ellos ha tenido el componente de
tales instituciones, destaca precisamente el Poder gestin. 56 de los 59 proyectos aprobados entre
Judicial, que juega el rol de un tercero indepen- 1993 y 2001 contienen actividades destinadas a for-
diente, dotado de reglas procesales preestablecidas talecer la administracin general del sector, a
y de coercibilidad para forzar el cumplimiento de infraestructura y a servicios informticos. En trmi-
los contratos (y el respeto a la ley) sin que sea nos de recursos, U$ 243.599.446.- fueron destinados
necesario que las partes negocien ni su constitu- a estos proyectos, de un total de U$ 326.637.374;
cin, ni su forma de funcionamiento, ni los alcan- esto es, ms de las dos terceras partes del total
ces de sus resoluciones, temas respecto de los cua- (Biebesheimer y Payne, 2001: 17)41.
les sera posible que no llegaran a acuerdos. Lamentablemente, no hay evaluaciones especfi-
Si, por ltimo, unimos la experiencia ya alcan- cas sobre el impacto que estos proyectos y, en
zada por los bancos y gobiernos de la regin en general, las reformas autnomas en gestin han
trasladar las nociones de gestin moderna propias tenido42. La falta de informacin y de estudios siste-
del mundo de lo privado al quehacer de lo pbli- mticos es un mal crnico de este sector que no ha
co, se entiende el contexto en que se produce la sido corregido en el marco de estos programas. An
irrupcin de los bancos en el sector y el contenido as, la percepcin existente es que el impacto de
de la misma. estos programas ha sido bastante ms limitado que
La primera premisa con que los bancos comen- lo esperado. Por lo pronto, tal como antes seal-
zaron a trabajar es que en el sector judicial no es bamos, los retrasos judiciales y la confianza pblica
imprescindible dictar nuevas leyes para que funcio- en la justicia no han mejorado en los ltimos aos
ne bien. De hecho, se afirma que el principal pro- en la regin, pese a que en muchos de los pases se
blema no es que las leyes sean malas, sino que no han desarrollado estos proyectos. Las razones para
se aplican. En todos los pases hay normas que per- estos resultados slo limitados son, en parte, las
mitiran a los jueces un control mucho ms estricto indicadas antes: no alteran en lo sustantivo ni los
del procedimiento y la accin de las partes, pero no incentivos ni la cultura del sector; se preocupan
las utilizan. Tambin hay muchas posibilidades para slo en incidir en la oferta del servicio mas no en la
la actuacin oral, pero no se usan, y los juicios demanda por el mismo, etc. Pero, adicionalmente,
podran ser mucho ms breves, pero son largos. En hay en este caso razones especficas que permiten
definitiva, los bancos postulan un cambio radical de fundar un juicio crtico sobre estos programas.
enfoque, el que podra resumirse en dejar de lado la La primera de ellas proviene de haber colocado
visin de los procesalistas sobre los problemas judi- como interlocutor en las negociaciones exclusiva-
ciales para utilizar la de los expertos en gestin 38. mente a las cpulas de los poderes judiciales. La

38 Resume bien esta visin el trabajo del Fores sobre Justicia y Desarrollo Econmico: "Ha existido un error de enfoque, por desconocimiento de la naturaleza de los problemas, que evi-
denciaba el PJ (Poder Judicial) atribuyendo las mismas deficiencias a las leyes procesales, cuando en realidad tenan su origen en falencias en la formacin de los magistrados, en problemas
estructurales reflejados en la utilizacin de sistemas ineficientes, y en graves errores en la administracin de los recursos de la justicia" (FORES, 1999: 26)
39 Esta misma limitacin le ha impedido al Banco Mundial intervenir en los procesos de reforma a la justicia criminal, limitndose a aquella rea de la justicia ms estrechamente ligada a
los negocios. El BID durante mucho tiempo sigui esa interpretacin, para luego desprenderse de ella.
40 Una de las crticas que comnmente se hacen a los proyectos impulsados por los bancos es su excesiva rigidez. Se planifica su ejecucin como si se tratara de la construccin de un puen-
te, en circunstancias que estas reformas son mucho ms inciertas y que las ms exitosas son aquellas que se adaptan para ir aprovechando oportunidades imposibles de prever cuando el
proceso recin se desata.
41 Los otros destinos de los fondos son a la Formulacin de Polticas Institucionales (U$ 27.552.000.- o el 7,73%) a Capacitacin (U$ 44.837.995.- o el 12,58%) y a Organizaciones de la
Sociedad Civil para aumentar su capacidad para proveer servicios legales (U$ 10.647.933.- o el 2,99%)
42 La Oficina de Evaluacin Externa del BID est preparando una evaluacin de la intervencin del Banco en proyectos de justicia, que hasta esta fecha no ha sido publicada.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

idea de partida es que, tratndose de mejoras en sable como contrapeso a los inevitables y legtimos
gestin, es necesario que el responsable de la ins- intereses gremiales43. No es asimilable la situacin
titucin est comprometido con los cambios para del Poder Judicial a la del Legislativo o del
que stos sean viables y tengan xito. Sin embargo, Ejecutivo (aunque a veces los primeros tambin se
aqu se producen dos problemas. Por una parte, en comportan como gremio), fundamentalmente debi-
los poderes judiciales, al menos en teora, el poder do al carcter transitorio de las funciones de los
se encuentra repartido entre todos los jueces, ejer- otros dos rganos y a que estn sujetas ms clara-
ciendo cada uno de ellos parte de esa potestad mente al escrutinio pblico.
pblica. No sucede como en las organizaciones en Muchas veces se mezclan estos temas con el de
que el poder se delega desde el superior escalona- independencia judicial. Si bien es cierto que en la
damente hasta los inferiores. El poder de un juez, regin existen experiencias de influencia de los
insistimos, no proviene de una delegacin por otros poderes del Estado en el trabajo judicial a tra-
parte de los miembros de la Corte, sino que se ori- vs de las polticas pblicas judiciales, la solucin
gina directamente en la soberana popular, expre- no puede pasar por entregar ntegramente estas
sada a travs del sistema de seleccin que est esta- polticas a las corporaciones judiciales. Esta entrega
blecido. As, los ministros de las cortes supremas importa restar del debate pblico y de las instan-
no son jefes de los restantes jueces. Entender eso cias democrticas de decisin una cuestin tan
es de vital importancia para resguardar la indepen- importantes como la justicia, por una parte, y acep-
dencia interna de los jueces. Los proyectos de los tar, como ya se ha sugerido, decisiones que muy
bancos no tomaron en cuenta esta consideracin probablemente vayan a ser ineficientes, por la otra.
acrecentando as -tanto en la forma en como se La solucin para la mala calidad de la poltica en
dieron las negociaciones, como mediante las medi- nuestros pases no puede ser eliminarla, sino tratar
das concretas que en su ejecucin se han desarro- de mejorarla.
llado- una organizacin ms verticalizada de los En gran medida, debido a haber dejado entre-
poderes judiciales, en circunstancias en que lo que gados los programas a la decisin de las autorida-
se debiera buscar en la regin son organizaciones des judiciales se explica que buena parte de sus
judiciales ms horizontales. recursos hayan sido destinados a infraestructura
Por otra parte, tampoco parece correcto hacer (20,2 por ciento de los proyectos del BID) o a
recaer slo en autoridades judiciales las decisiones informtica (18,66 por ciento de los mismos pro-
sobre las polticas en el sector. Indudablemente, yectos), factores que se relacionan ms con las
hay all motivaciones que les impulsan a cooptar condiciones de trabajo de los jueces que con los
los procesos de reforma, conducindolos hacia sus intereses de los justiciables44.
propios intereses, que no necesariamente coinci- La segunda razn reside en que es imposible
den con los de la ciudadana. Ciertamente, una lograr los efectos buscados con los cambios de ges-
reforma de la justicia -sobre todo en temas de ges- tin s no hay claridad previa sobre los roles y las
tin- requiere de la participacin de los jueces, funciones dentro de la institucin. Claramente, no
pero no parece razonable transformar esa partici- es esto lo que sucede en los tribunales. Baste un
pacin en un derecho absoluto a decidir sobre sus ejemplo. Buena parte del trabajo jurisdiccional es
contenidos. Debe comprenderse que los jueces realizado hoy en da por funcionarios subalternos,
tienden a actuar en estas cuestiones ms que como como producto de la delegacin de funciones que
una institucin, como un gremio. La situacin de es consustancial a los procedimientos escritos, pese
ellos no es muy distinta entonces a la de los profe- a ser totalmente contraria a la ley y a la filosofa
sores o mdicos que trabajan para el Estado, a que debe inspirar un buen sistema de justicia. Los
quienes resulta conveniente consultar por las pol- nuevos sistemas de gestin que, por ejemplo, sim-
ticas pblicas en educacin y salud, pero no dejar- plemente incorporan la informtica al trabajo judi-
las entregadas a su entera resolucin, sobre todo si cial, sin hacerse cargo de este tema, introducen
de ello depende su estatuto profesional, sus condi- mayor irracionalidad an en la funcin judicial;
ciones de trabajo y remuneraciones. Aqu el rol de esto es, demandan tiempo, esfuerzos y recursos en
un tercero polticamente responsable (calidad que desarrollar y capacitar personal para hacer aquello
no tienen los miembros de las Cortes) es indispen- que precisamente no queremos que hagan: dictar

43 En materia de reforma de la justicia en la regin se ha cado en la "trampa de los consensos". La idea de que las reformas deben responder a una autntica poltica de Estado, es decir,
que convoquen un alto apoyo y no sean vistas como la reforma de un sector contra otro, ha sido mal interpretada como la necesidad de que tras estas reformas exista unanimidad. Debe
entenderse que, ante cualquier poltica pblica de significacin, existen ganadores y perdedores; personas que mejoran su situacin (que debieran ser mayoritarias) y personas que se ven
perjudicadas en sus intereses gremiales, de poder o econmicos. Sin duda, lo mismo sucede con la reformas del sector justicia, donde los intereses de la comunidad ms que probablemen-
te presentarn diferencias con los de abogados o jueces. Una reforma que no reconozca esto y busque el consenso ser con seguridad una reforma anodina o generar prdidas sociales.
44 Pastor seala: "Muchos se sorprenden al ver que la adicin de medios presupuestarios no se traduce en menos dilacin. No hay nada de sorprendente en ello. En primer lugar, la adicin
de medios presupuestarios puede destinarse a cometidos que no aumenten la oferta, tales como las inversiones en infraestructuras edilicias -actividad que suele absorber ingentes sumas, a
la que son tan proclives algunos poderes judiciales-, o retribuciones que no estn vinculadas a la productividad. Destinar medios a esos cometidos mejora las condiciones de quienes traba-
jan en la justicia o sus instalaciones, pero no siempre se traducen en aumentos de produccin" (Pastor, 2003: 20)

78
JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

resoluciones judiciales (aunque se lo presente poder definir cmo se va a gestionar una institu-
como simplemente hacer borradores de resolucio- cin es indispensable haber precisado previamente
nes). Estos sistemas consolidan prcticas inade- qu y para qu se va a gestionar. Haciendo un
cuadas, alejan ms a los jueces de la evidencia paralelo con una empresa que elabore un bien,
sobre la que deben resolver los casos y, en defini- nada se saca con optimizar su cadena de produc-
tiva, se constituyen en un obstculo adicional a los cin, el mercadeo o el sistema de distribucin, si el
ya existentes para hacer las reformas que urgente- bien no es atractivo para los consumidores.
mente requieren nuestros sistemas de justicia. Aunque se produzca de la manera ms eficiente y
La imagen que dan los nuevos juzgados infor- a los menores costes, ser un mal negocio.
matizados en la regin, no es en absoluto una En esto no hay nada nuevo y es de sobra cono-
imagen de modernidad. Siguen existiendo las cido en la administracin pblica. Existe, por ejem-
rumas de expedientes escritos -pues la informtica plo, vasta experiencia sobre los efectos incluso
no los ha reemplazado-, sigue siendo inexistente negativos de introducir en una institucin costosos
para las partes la figura del juez y sigue depen- sistemas informticos sin efectuar una profunda
diendo el avance de las causas de la accin de fun- reingeniera de sus procesos internos46.
cionarios subalternos. En palabras de un ministro
de la Suprema Corte de Uruguay al visitar uno de Un programa integral de reformas judiciales
esos juzgados: es como ponerle un motor fuera de debera partir entonces por:
borda a una carabela.
Todo ello cuestiona seriamente que los cambios definir el espacio propio de lo judicial,
de gestin hayan logrado introducir ms eficiencia determinar la forma de actuacin de jueces y
a los sistemas judiciales. Sobre todo, si tambin se funcionarios de apoyo dentro de ese espacio,
toma en cuenta que las ms de las veces se ha ope- para
rado a travs de la realizacin de experiencias pilo- especificar los modelos de organizacin admi-
to45, que no se han generalizado, dado que resulta nistrativa necesarios para dar cumplimiento a
sumamente difcil que con recursos pblicos se esas funciones y roles, en direccin a:
logren extender a todos los rganos judiciales. En
ese contexto, tambin hay que tener presente que la adopcin de decisiones estratgicas
todas estas reformas son caras y que las operacio- respecto de la institucin,
nes de los bancos consisten en prstamos; es decir, la fijacin de polticas generales de
se trata de recursos que los Estados deben devolver. administracin o gerencia judicial y
la gestin del despacho judicial.
III. Integracin de reformas
sustantivas y de gestin Previamente a analizar todos estos niveles de
intervencin, se hace necesario sealar que la
En otras reas existe gran experiencia sobre la materializacin de estas definiciones debe obede-
necesidad de integrar los cambios sustantivos con cer a consideraciones estratgicas. Obviamente, no
los de gestin. De hecho, hoy es comn que estos es posible abordar la reforma del sector al unsono
ltimos no se entiendan simplemente como un en todos sus mbitos y con la misma intensidad. La
arsenal tecnocrtico aplicable a cualquier realidad. profundidad y el lugar donde se inicien los cam-
La gestin moderna integra la planificacin estrat- bios depender de un conjunto de factores particu-
gica como un elemento bsico y previo a cualquier lares dependientes de cada realidad: capacidad ins-
definicin o instrumento de carcter ms operativo. titucional, liderazgo, voluntad poltica, acceso a
Aun cuando probablemente en la justicia de los recursos, etc. Esos factores pueden (y deben) llevar
pases de la regin no baste slo con redefinir a privilegiar un sector sobre otro o una entrada
estrategias, sino que se requieran procesos ms sobre las restantes. Lo importante es que cualquie-
profundos -refundacionales a juicio de algunos-, ra sea la estrategia seguida, las acciones deben
debido a las graves distorsiones en las funciones y tener claro el objetivo ltimo, aun cuando para
roles que la caracterizan y de los cuales antes alcanzar ste se requieran transformaciones que no
hemos dado cuenta, lo que interesa precisar ahora es posible impulsar todava. Es decir, las acciones
es que la gestin no es una disciplina neutra: para deben estar congruentemente dirigidas hacia la

45 Deben diferenciarse las simples experiencias piloto, de la implementacin gradual de una reforma, tal como ha sucedido con la reforma procesal penal en Chile y se planifica hacer en
otros pases, como Repblica Dominicana. En este ltimo caso, existe un compromiso, con un calendario cierto, para la extensin de la reforma, lo que no sucede en los planes piloto cuya
generalizacin, por definicin, est condicionada a su xito.
46 En Chile, respecto al sistema informtico que funciona en los tribunales se deca: "slo un 15% de los tribunales cuenta con apoyo computacional. Esos tribunales ocupan el 31% del
total del personal del Poder Judicial y conocen tan slo el 25% de las causas ingresadas al sistema, de acuerdo a cifras del ao 1992. En otras palabras, los tribunales con apoyo computa-
cional ocupan, en promedio, ms personal que aquellos que no lo tienen y conocen menos causas por empleado, cuando la lgica indicara que debiera suceder a la inversa" (Vargas y Correa,
1995: 102)

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

obtencin de un sistema de justicia sustantivamen- de asuntos es mucho ms eficiente destinar instan-


te ms adecuado47. cias privadas de tramitacin o, si se prefiere que
Al mismo tiempo, debe considerarse que las sean pblicas, instancias propiamente administrati-
definiciones que se formulen respecto del espacio vas. La organizacin judicial, el tipo de funcionarios
de lo judicial y el rol de los jueces, tienen enorme que en ella trabajan y los procedimientos que apli-
impacto en todo el sistema de justicia; un impacto can, son especialmente complejos y caros, dadas
generalmente mucho ms fuerte que procesos simi- las particularidades del tipo de producto que deben
lares llevados a cabo en los otras instituciones del entregar: resolucin de conflictos surgidos entre
sector, como Ministerios Pblicos y Defensoras partes, respetando un debido proceso y proporcio-
Pblicas48. Es por ello que generalmente se tiende nando con ello informacin a toda la comunidad
a ver la reforma judicial exclusivamente circunscri- sobre el sentido concreto de las normas legales,
ta a la reforma de los poderes judiciales. En todo que por definicin son generales y abstractas.
caso, las reformas en las otras instituciones tienen Emplear esa misma organizacin para simplemente
lgicas y contenidos particulares, diferenciados de tramitar papeles es un despropsito.
los de los tribunales, los cuales, sin embargo, no Incluso en casos que entraen propiamente con-
son objeto de anlisis en este artculo. flictos, puede resultar ms barato y ms adecuado
otro tipo de mecanismos de resolucin, como la
1. Definicin del espacio propio de lo mediacin o el arbitraje. Se pueden implementar
judicial y control de la carga de trabajo polticas para incentivar el uso de estos mecanismos
(difusin, subsidios pblicos), para hacer obligato-
Como sealbamos al inicio, cualquier poltica ria su utilizacin, estableciendo instancias previas
que pretenda introducir eficiencia en la funcin necesarias de mediacin o conciliacin51, o para
judicial tiene que preocuparse no slo de la forma definir que determinadas materias deben ser objeto
en como se ofrece el servicio, sino tambin de de arbitraje forzoso y no ingresar nunca a los tribu-
poder controlar la demanda del mismo. Esto pasa nales52 (Vargas, Correa y Pea, 2001).
por reconocer que hay cosas para las que sirve el La otra forma de regular la carga de trabajo y evi-
sistema judicial y cosas para las que no, y por acep- tar la regresividad del gasto en justicia es cobrar por
tar que proveer justicia, tal como proveer cualquier los servicios judiciales, a travs de las llamadas tasas
otro servicio, importa un costo. Quizs una de las judiciales. Existen asuntos en que la justicia se com-
mayores deficiencias de los programas de reforma porta como un bien pblico, pero en otros se trata
judicial intentados en los ltimos aos -sobre todo realmente de un bien privado que, cuando ms,
los concentrados exclusivamente en los temas de genera externalidades positivas hacia la comunidad,
gestin- es haberse preocupado solamente de la aunque esto en la regin sucede escasamente.
oferta del bien, mas no de controlar su demanda. Como se sabe, los bienes pblicos, a diferencia
La definicin ms elemental que hay que llevar de los privados, no se consumen por su uso y es
a la prctica es que el sistema de justicia existe para imposible o muy costoso restringir el acceso a ellos
resolver conflictos. Aceptar esto, que parece senci- a una persona determinada. En tal situacin se
llo y casi de perogrullo, tendra enorme efecto en encuentran, por ejemplo, las luces que iluminan las
aliviar y racionalizar la carga de trabajo de los tri- calles o la defensa nacional. Frente a este tipo de
bunales49. Hoy ellos estn atiborrados de asuntos bienes, el mercado falla como mecanismo eficiente
puramente administrativos, para los cuales no se de asignacin de los recursos, pues no existen
requiere en absoluto un juez, o de asuntos en que incentivos para que agentes privados los provean
el conflicto entre partes es slo una eventualidad, en cantidad eficiente; todos esperan que lo haga
como en las cobranzas de deudas 50. Para este tipo otro y as aprovecharlos gratis. En economa este

47 Ha sido comn en la regin caer en la "trampa de la integralidad", cuya mejor manifestacin es la elaboracin de los llamados "Planes Integrales de Reforma Judicial" que contienen
largos listados de todos los mbitos, elementos o iniciativas posibles del campo judicial. Estas verdaderas "listas de supermercado" en las que cada quien coloca lo que le interesa son per-
fectamente intiles para orientar procesos de reforma que naturalmente exigen optar, en cada momento, entre diferentes alternativas de cambio, eligiendo aqullas que aparezcan ms via-
bles, adecuadas y con mayor capacidad para gatillar otros procesos de transformacin. La integralidad de las reformas no debe ser entendida como que haya que hacer todos los cambios al
mismo tiempo, lo que nadie es capaz de afrontar. La integralidad significa que, dentro de una concepcin estratgica, las distintas acciones se van engarzando de manera racional hacia el
logro del objetivo final buscado.
48 En lo propiamente administrativo, la forma en como los tribunales conocen las causas, por ejemplo, influye enormemente en la forma de organizarse y funcionar de los Ministerios Pblicos.
Es comn que stos tengan una organizacin casi absolutamente refleja a la judicial, pese a que sus funciones son distintas. En los nuevos sistemas penales adversariales hemos visto que
para quebrar ese sistema tradicional de organizacin, basado en que cada fiscal es dueo autnomo de una cartera de causas y se maneja con un personal asignado a apoyarlo a l exclu-
sivamente, es mucho ms determinante introducir cambios en el funcionamiento de los tribunales, que tratar de cambiar directamente a las fiscalas. As, si los tribunales comienzan a cono-
cer las causas en audiencias consecutivas, segn el tipo de decisin que se trate, los fiscales se ven obligados -por razones prcticas de poder responder a esa dinmica- a generar equipos
de trabajo cuyos integrantes se puedan repartir cada tipo de audiencias. Constituidos estos equipos de trabajo, es mucho ms simple establecer esquemas de especializacin y supervisin
que son los que uno esperara en una fiscala moderna.
49 Pastor seala que una de las causas de las ineficiencia judicial "... tiene que ver con el uso indebido de los rganos judiciales; esto es, se utilizan para lo que no deben, y, en consecuen-
cia, ocupados en ello no desempean el papel que debieran como rganos de adjudicacin de aquellos conflictos para los que la va judicial es indispensable (ineficiencia de demanda)"
(Pastor, 2003: 5)
50 En los pases de la regin un porcentaje de entre 70 y 80% de las causas civiles corresponden a cobranzas de deudas. En ellas generalmente no se produce un conflicto, al no haber opo-
sicin por parte del deudor (Ver Supra nota 10). En Costa Rica, casi 40% de los litigios civiles en materia de trnsito son cuestiones administrativas y multas de trnsito, que no tienen nada
de judiciales (Pastor, 2003: 6)
51 Sucede as en casos civiles y de familia en varios pases de la regin: Argentina, Uruguay y Per por citar algunos ejemplos.
52 En Chile, por ejemplo, todos los conflictos entre miembros de sociedades civiles o comerciales deben ser resueltos por medio de arbitraje.

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

fenmeno se denomina del free rider o del poli- entre ellas a las ms importantes y urgentes. Tal cri-
zn. Un examen de la justicia civil y comercial -de terio aparece claramente en materias como la
la composicin del litigio y de su comportamiento- vivienda, donde se sabe que con recursos fiscales
ponen de manifiesto que, en esas reas, la justicia no se puede construirle una casa a todo el mundo
no constituye un bien pblico. No es verdad que la o, al menos, no se puede ofrecer casas que tengan
incorporacin de un nuevo litigante carezca de ms all de ciertas dimensiones mnimas. Otro
costos, que no exista rivalidad por acceder al apa- tanto sucede con la educacin e incluso la salud,
rato de justicia o que no sea posible excluir a un quizs los dos sectores de mayor relevancia social.
nuevo consumidor. Ninguno de esos rasgos -pro- Sabemos que no se tienen recursos pblicos para
pios de un bien pblico- los presenta la justicia financiar gratuitamente todos sus estudios a todas
civil y comercial. Al contrario, ese tipo de justicia las personas, al igual que no se puede poner a dis-
constituye un bien privado, cuyos beneficios -aun- posicin de todos ellos los ltimos adelantos mdi-
que actualmente no la totalidad de sus costos- son cos y a veces ni siquiera los que podran ser los
hechos suyos predominantemente por los litigan- estndares mnimos en esta rea. Tal realidad es
tes. Al proveerse ese tipo de justicia como si fuera vlida tanto para un Estado grande como para un
un bien pblico, se produce un resultado social- pequeo, para uno eficiente como para uno negli-
mente ineficiente: como los litigantes no pagan la gente. El umbral podr ser diferente -habiendo dis-
totalidad de los costos asociados a ese bien, su tasa tintas concepciones para definirlo- pero igual exis-
de bienestar asociada al litigio se acrecienta. Los te uno y es necesario tenerlo siempre presente.
sujetos tienden, entonces, a litigar ms, incluso ms Sin embargo, en el derecho, y particularmente
all de aquello que resulta eficiente desde el punto en el derecho penal, una idea tan elemental como
de vista del bienestar social. Aunque los costos aso- esa ha sido permanentemente desconocida e,
ciados al litigio sean superiores al beneficio que incluso, combatida. Choca frontalmente contra ella
con l se obtiene, de todas suertes los sujetos tien- el llamado principio de legalidad, en torno al que
den a demandar. se ha estructurado tradicionalmente el sistema pro-
Existe, dicho en trminos tcnicos, una diver- cesal penal en la regin, segn el cual el Estado se
gencia entre los costos sociales y los costos priva- compromete a investigar y sancionar todos los deli-
dos del litigio. Estas divergencias pueden y deben tos que se cometen en el pas. Esto no puede sino
ser subsanadas cobrando tasas judiciales53. Con el ser una simple declaracin, desprovista de cual-
fin de que ellas no se constituyan en un obstculo quier posibilidad prctica de materializarse, ante la
para que las personas ms pobres accedan a la jus- escasez de recursos a la que nos hemos referido.
ticia, deberan ir de la mano de un sistema de sub- Lo irreal de esta declaracin se comprueba al veri-
sidios directos a las personas que acrediten tal cali- ficar las mltiples vlvulas de escape que hoy ope-
dad, logrndose as una mucho mejor focalizacin ran en el sistema con carcter informal, es decir sin
de los recursos pblicos destinados al sector una reglamentacin precisa y, lo que es ms grave,
(Vargas, Correa y Pea, 2001) 54. sin mecanismos que permitan controlar pblica-
A diferencia de lo que ocurre en materia civil, mente su utilizacin.
en el rea penal s es posible sostener que la justi- Congruentemente con la imposibilidad e incon-
cia se comporta como un bien pblico bastante veniencia de dar respuesta judicial a todos los deli-
puro: los beneficios de sancionar un delincuente o tos, los nuevos sistemas penales que han comen-
absolver a un inocente se extienden a todas las per- zado a aplicarse en la regin reconocen en forma
sonas de la comunidad, hayan o no sido parte de explcita una serie de salidas para poner trmino
ese litigio. As puestas las cosas, parece razonable anticipado a los procesos. Tales salidas tienen
que la justicia en esta rea se financie con cargo a como caracterstica estar pormenorizadamente
rentas generales. Sin embargo, esta conclusin, reguladas, tanto respecto de sus requisitos como de
como en un comienzo sostenamos, no nos puede sus efectos y, lo ms importante, acerca de los
llevar a pretender que todos los casos penales medios con los que se pueden impugnar.
deban ingresar al sistema y ser tramitados con idn- Expresamente se contempla que en algunas de
tica acuciosidad. El principio de la escasez obliga a ellas, basta la voluntad contraria de la vctima para
reconocer que, lamentablemente, no estamos en que los fiscales se vean obligados a seguir adelan-
condiciones de satisfacer todas nuestras necesida- te con la investigacin (Ver Duce y Riego: 2002).
des, por lo que tenemos que priorizar y escoger de

53 Son varios los pases de la regin que aceptan hoy en da el cobro de tasas judiciales: Ecuador, Per y Uruguay. En Argentina, el cobro de una tasa de 3% sobre el monto demandado
permite financiar 15% del presupuesto de la justicia federal. En Colombia se incorpor este tema en la reforma constitucional que se est discutiendo, puesto que el texto constitucional reco-
noce sin limitaciones la gratuidad de la justicia.
54 El establecimiento de tasas tambin debera acompaarse de reformas a los sistemas de cobros de honorarios por parte de los abogados y del pago de las costas judiciales, de forma tal
que operen como desincentivos para la litigacin oportunista.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

Algunas de estas salidas tienen por fundamento da, a diferencia de lo que hoy en da sucede, sino
la ausencia de informacin suficiente para realizar que tambin incorporen algn tipo de respuesta
la pesquisa; es el caso del archivo provisional de frente al delito que tenga efectos intimidatorios.
los antecedentes o el sobreseimiento. Otras se As, por ejemplo, en la suspensin se impone al
basan en la escasa importancia del hecho; es el inculpado una serie de condiciones que favorecen
caso del principio de oportunidad en sentido estric- su resocializacin y se establece que, en el caso de
to. O se fundan en el carcter primerizo del invo- cometer un nuevo delito, ser juzgado tanto por
lucrado, como ocurre en la suspensin condicional ste como por aqul en el que oper la suspen-
o a prueba del procedimiento. Los acuerdos repa- sin. Otro tanto sucede en los acuerdos reparato-
ratorios, que tambin ponen trmino al proceso, se rios y en el procedimiento abreviado. Medidas de
justifican en la preeminencia -en determinados tal naturaleza son imposibles en el caso del archi-
tipos de delitos, como los patrimoniales- del inters vo provisional y en el principio de oportunidad,
de la vctima sobre el estatal de castigar, cuando tal situaciones en que generalmente no alcanza siquie-
inters de la vctima es adecuadamente satisfecho ra a haber un inculpado. Pero aun en ellas, el
por el inculpado. Finalmente, tambin existe la nuevo sistema se preocupa de que la vctima al
posibilidad de que el proceso, aunque termine con menos se encuentre informada respecto de lo que
una sentencia, no lo haga a travs del sistema nor- sucedi con su denuncia, situacin inexistente hoy
mal del juicio oral ante un panel de jueces. Se trata en da, y que la informacin acumulada, aunque
de los procedimientos abreviados que operan pre- escasa, sirva, agregada a la de todos los casos simi-
vio acuerdo del inculpado y del reconocimiento lares, para realizar labores de prevencin o de inte-
por parte de ste de los hechos en que se funda la ligencia antidelictual.
acusacin.
Para extraer los mayores beneficios de este cat- 2. Rol de jueces y funcionarios.
logo de salidas alternativas, se ha buscado que Formas de actuacin, incentivos
sean adoptadas en la fase ms pronta del proceso y gestin del recurso humano.
en que ello sea posible, evitndose as incurrir en
gastos innecesarios. Se obvia as el problema del Si realmente se busca la eficiencia judicial, es
sistema tradicional en que, para aparentar que imprescindible hacerse cargo de los procedimien-
todas las causas se investigaban, mecnicamente se tos judiciales, que son los que en definitiva deter-
despachaban rdenes de investigar en todas ellas y minan el rol de los jueces y sus funcionarios de
se haca como que se pesquisaban, para slo apoyo. Sin duda, los procedimientos por audien-
mucho ms tarde, concluido el sumario, proceder a cias orales tienen claras ventajas frente a los escri-
su sobreseimiento que era, por lo dems, la forma tos 55. Por una parte, en l los roles quedan clara-
normal de trmino de las causas penales. mente especificados: a los jueces corresponden las
Para lograr el funcionamiento de las salidas tareas jurisdiccionales y a los restantes funcionarios
alternativas se hace necesario jugar con otro factor el apoyo administrativo. La mezcla entre tareas
muy afn a la economa: el sistema de incentivos. jurisdiccionales y administrativas que hoy desem-
Se ha diseado un conjunto de ellos que permiten pean los llamados actuarios o escribanos judicia-
motivar a las partes para acceder a cada una de les, es uno de los obstculos ms importantes para
estas salidas. As, el Ministerio Pblico tendr inte- poder hacer real gestin en las unidades judiciales.
rs en decretar el archivo provisional de las causas, Esta mezcla de funciones dificulta la profesionali-
dadas las exigencias y los plazos que existen para zacin de la gestin (ya que debe ser el juez quien
que responda frente a su demanda de trabajo. La debe dirigir a funcionarios que estn realizando
vctima mirar con buenos ojos un acuerdo repara- tareas que en principio slo a l competen), com-
torio en la medida en que satisfaga adecuadamen- plica la supervisin por los superiores inmediatos
te los daos que le ocasion el delito. Finalmente, (por la relacin directa que se genera entre ellos y
el inculpado querr renunciar al juicio e ir al pro- el juez) y la especializacin de los funcionarios (es
cedimiento abreviado en la medida que obtiene un raro, por ejemplo, que en los tribunales haya per-
premio cierto en trminos de calificacin del sonas que efecten funciones propiamente secreta-
hecho o de magnitud de la condena, frente al ries- riales, siendo probablemente la nica organizacin
go que importa el juicio. en que ello sucede) 56. Esta mezcla de funciones
Finalmente, se ha buscado que estas salidas no alienta fuertemente la corrupcin en el interior de
slo pongan trmino a los procesos en forma rpi- las instituciones judiciales, siendo los intereses cre-

55 No nos referimos ac a las ventajas sustantivas de los procesos orales, que son la forma adecuada para materializar la exigencia de un debido proceso.
56 De hecho, uno de los efectos ms notorios dentro de la estructura de personal de los tribunales que ocasiona oralizar los procedimientos es el cambio de la relacin entre jueces y fun-
cionarios de apoyo. En el caso de Chile, en la justicia penal antes de la reforma haba 11 empleados por cada juez, reducindose esa relacin a 3,9 en los nuevos juzgados de garanta y a
2,2 en los nuevos juzgados orales (Vargas, 2000: 345)

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

ados por ella uno de los principales obstculos Siendo sin dudas la definicin sobre el tipo de
contra una gestin moderna que estandarice y procedimiento la ms determinante para perfilar el
transparente el trabajo administrativo. rol de las personas que se desempean en los tri-
Los procedimientos orales generan incentivos o, bunales, tambin existe otra serie de medidas insti-
cuando menos, las condiciones para que efectiva- tucionales que pueden tener gran efecto en cuanto
mente se tomen decisiones. Una de las causas ms a determinar la forma en que habrn de ejercer sus
relevantes de la demora y la congestin judiciales funciones y, en definitiva, la eficiencia en su de-
reside en que causas y trmites pueden prolongar- sempeo. Entre ellas podemos mencionar los siste-
se indefinidamente porque nadie se ve compelido mas de seleccin y promocin, de evaluacin de
a tomar decisiones. Siempre hay un traslado y un desempeo, de remuneraciones y de capacitacin.
plazo posible. Siempre est la posibilidad de con- Respecto de la seleccin y promocin, indepen-
sultar a un colega o leer la literatura. Distinto es lo dientemente del rgano encargado de realizar esa
que sucede en una audiencia, con el juez, las par- funcin -que es donde generalmente concentramos
tes y la evidencia presentes. La dinmica del deba- toda la atencin en la regin- lo ms determinante
te facilita enormemente y empuja a la toma de para que efectivamente se recluten buenos funcio-
decisiones. Objeciones que en un proceso escrito narios es que estos sistemas sean abiertos (no
seran objeto de una presentacin formal y de toda ponerse restricciones a la admisin), transparentes
una tramitacin, pueden resolverse en una audien- (eliminando toda sospecha de que las decisiones
cia en cuestin de segundos, a veces con un sim- sean tomados por razones distintas a las proclama-
ple gesto del juez, sin necesidad de dictar ninguna das y con participacin de la sociedad civil) y com-
resolucin formal. petitivos (nica forma de poder apreciar quin es
Los procedimientos a travs de audiencias, por el mejor).
lo dems, tienden a ser ms simples en su estruc- Los mecanismos de evaluacin de desempeo
tura (an cuando exigen mayores habilidades a son tambin determinantes para poder premiar a
jueces y litigantes). Esto beneficia enormemente la quienes se esfuerzan y producen ms y mejor, eli-
gestin. El complejo trabajo de tramitar el expe- minando as los incentivos perversos que caracteri-
diente en los sistemas escritos, a partir de un con- zan al entorno judicial. Hay, en general, gran resis-
junto rutinario de pasos y fases que inexorable- tencia a la evaluacin en el sector, pues se sostie-
mente debe seguir la causa, se reemplaza por el ne que sta slo abarca elementos cuantitativos y
mucho ms simple trabajo de produccin de no puede hacerse cargo de la calidad del trabajo
audiencias. En general, permiten desformalizar judicial, que es lo ms importante. Adems, se dice,
toda la accin judicial, en la actualidad llena en entraa el riesgo de sojuzgar a los jueces al parecer
muchos pases de roles, rutinas y ritos absoluta- de sus superiores. Lo primero es perfectamente
mente intiles y, en muchos casos, inexplicables. abordable, si se trabaja con una batera de indica-
Estos cambios ya no son una quimera en la dores suficientemente amplia que combine factores
regin. En el rea penal, el proceso de sustitucin cuantitativos y cualitativos. Las distorsiones que
de los procedimientos inquisitivos escritos por puedan generarse en los primeros disminuyen
otros orales de carcter adversarial, constituye la notoriamente cuando se trabaja con grandes nme-
iniciativa de cambio ms profunda que se ha lleva- ros. En todo caso, esta presunta oposicin entre
do a cabo sobre los sistemas de justicia en los lti- calidad y cantidad, no se compadece con los estu-
mos aos. Casi sin excepcin, los pases de dios realizados, que comprueban que los rganos
Amrica Latina se estn sumando a este proceso de que ms producen son tambin los de mayor cali-
transformacin en la ltima dcada: a la tmida y dad en sus decisiones (Pastor, 2003: 16). Por lti-
ms bien frustrada reforma concretada en 1991 en mo, los peligros de lesin a la independencia inter-
el sistema federal argentino57, le siguieron cambios na se morigeran incorporando en estos procesos de
de envergadura en Guatemala, en 1994; Costa Rica evaluacin a jueces de diferentes instancias y a
y El Salvador, en 1998; Venezuela en 1999; Chile y representantes de la comunidad legal.
Paraguay, en 2000; Bolivia, Ecuador y Nicaragua, Al mismo tiempo, deben existir sistemas de
en 2001, y Honduras, en 200258. La reforma civil ha remuneraciones con diferencias entre grados lo
sido menos intensa, pero es un proceso que apa- suficientemente atractivas como para incentivar a
rentemente se aproxima 59. los buenos funcionarios a progresar y a permane-

57 Pese al relativo fracaso de la reforma a nivel federal en la Argentina, en sus provincias ha sido bastante ms exitosa e intensa.
58 Los pases que an no cuentan con este sistema estn en vas de tenerlo. Repblica Dominicana tiene ya un nuevo cdigo aprobado que entrar en vigencia el prximo ao. Colombia
aprob una reforma constitucional en el mismo sentido y en 2005 deber entrar en vigor el nuevo sistema. Per, pese a haber aprobado dos versiones de un cdigo adversarial, todava sigue
postergando su entrada en vigencia, pero existe un movimiento fuerte por asumir la reforma. Mxico ya cuenta con un anteproyecto a nivel federal y son varios los Estados que se encuen-
tran avanzando en la misma direccin.
59 Se mencion antes que Uruguay hizo una reforma significativa en 1988, que aparentemente ha tenido slo un impacto relativo, reinstalndose recientemente muchas manifestaciones de
escrituracin en los procedimientos. El desbalance entre la fuerza del proceso de reformas en el rea penal y la debilidad en el civil se debe a dos factores. Por una parte, la mayor impor-
tancia social de la justicia penal, debido a los derechos involucrados en ella y al creciente fenmeno de inseguridad ciudadana. Por la otra, no haberse resuelto satisfactoriamente el tema del
financiamiento de la justicia, siendo as que los procedimientos orales implican fuertes inversiones que no est claro, segn hemos dicho, que el Estado deba asumir en materia civil.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

cer dentro de los sistemas judiciales60. Deben tam- Dadas tales caractersticas de estas instituciones,
bin contener niveles diferenciados dentro de cada es comn en ellas que los profesionales que las
grado, que permitan reconocer el progreso de los integran -jueces, mdicos o acadmicos- tiendan a
funcionarios sin que sea necesario para ello una privilegiar exclusivamente los aspectos tcnicos del
promocin formal. Por ltimo, es conveniente la servicio que deben brindar (la calidad de las sen-
existencia de incentivos econmicos al buen de- tencias, intervenciones quirrgicas o actividades
sempeo, a travs de bonos 61. Con estas medidas docentes o de investigacin, respectivamente),
puede resolverse, al menos en parte, el problema mirando en menos los aspectos administrativos que
de agencia que se produce en los tribunales, aline- involucran. No se da mayor atencin a las labores
ando los intereses de los agentes -los jueces- a los administrativas, aunque en muchas oportunidades
del principal -la ciudadana-. deban asumirlas, vindolas entonces como una
Finalmente, es de suma importancia para la ges- carga indeseada, para la cual tampoco se sienten
tin del recurso humano en el interior de los tribu- con mayores competencias. Esta tendencia se acre-
nales la existencia de programas de capacitacin cienta a medida que las instituciones se expanden.
adecuados. Si bien la capacitacin ha sido el com- Lo paradojal y complejo es que, pese a toda esta
ponente por excelencia de todas las iniciativas de carga negativa con que se perciben las funciones
reforma judicial en la regin62, lo cierto es que los administrativas, es en los intersticios de este mbito,
resultados son en extremo magros (Marensi, 2001). muy distinto al esencial de la institucin, donde se
Las escuelas judiciales, salvo contadas excepciones, encuentran los espacios ms preciados de poder
se han constituido en pesados arreglos institucio- para los propios jueces, los que ms les cuesta ceder
nales; con programas destinados a suplir las falen- y, al mismo tiempo, los ms relevantes para la efi-
cias de las universidades y no a apoyar los proce- ciencia de la organizacin63. Es esto ltimo lo que
sos de reforma en el sector; con profesores que hace especialmente complejo el tema y lo que ha
generalmente provienen del mundo judicial, sin dificultado que podamos exhibir logros significativos.
apertura a la academia y a nuevas perspectivas; y Para poder adentrarnos adecuadamente en esta
con escaso, por no decir nulo, seguimiento de los rea y ver quines deberan ser los responsables de
programas. Todo esto debera evolucionar para las decisiones y cmo deberan ser adoptadas, se
establecerse sistemas de capacitacin mucho ms hace necesario distinguir diferentes niveles, aun
abiertos y modernos, ligados estrechamente a las cuando los contornos de ellos sean difusos y en sus
polticas institucionales y a la exigencia de mayor extremos se solapen.
eficiencia profesional.
a) Nivel estratgico o de gobierno judicial
3. Modelos y niveles de toma
de decisiones sobre gestin Se comprenden aqu las decisiones centrales
sobre la configuracin, la organizacin y el funcio-
Existe una vieja discusin acerca de a quin namiento de la institucin. En el caso de los tribu-
corresponde tomar las decisiones de gestin y nales, tienen tales caractersticas las decisiones
administrativas en los sistemas judiciales. Para com- sobre el tipo de procedimientos a aplicar, la crea-
prender este debate debe tenerse presente que los cin de tribunales, la designacin de los jueces y la
tribunales se diferencian de otras instituciones en la determinacin del presupuesto del sector.
calidad que tienen quienes producen el servicio Tradicionalmente, por tratarse de las decisiones
que entregan. La produccin en los tribunales -al ms trascendentales, intervienen en ellas los pode-
menos en teora- no est entregada a personal con res pblicos que representan la soberana popular:
escasa calificacin, sujeto a la conduccin del nivel el Congreso y el Poder Ejecutivo.
directivo o gerencial, sino a profesionales con alta En Estados Unidos y en Europa as ocurre hasta
formacin. Precisamente por tal caracterstica, den- hoy, con la salvedad de que varios pases de
tro de la gestin estas instituciones son denomina- Europa continental han creado Consejos de Justicia
das organizaciones de profesionales. Tal calidad para encargarse de los temas vinculados a la carre-
la comparte el Poder Judicial con otras organiza- ra de los jueces. Es el caso de Francia (creado en
ciones destinadas a producir servicios de alta cali- 1946), de Italia (creado en 1947) y de Espaa
dad, como los hospitales o las universidades. (1978). La creacin de esos Consejos busc mayo-

60 Las remuneraciones judiciales, que por lo general han mejorado en los ltimos aos en la regin, son por lo general atractivas al comienzo de la carrera pero, al ser muy planas las esca-
las, van siendo menos competitivas en la medida en que los funcionarios avanzan en su carrera profesional.
61 En Chile, los funcionarios judiciales pueden acceder a un bono de gestin que combina la evaluacin del rendimiento colectivo -reconociendo as que es muy difcil discriminar la contri-
bucin de cada funcionario a los xitos generales de una unidad judicial-, con factores individuales -para evitar el comportamiento de free rider-. El bono es otorgado a los funcionarios de
los tribunales que hayan cumplido las metas de gestin anual fijadas por la Corte Suprema y que, a su vez, se encuentren entre 75 por ciento del personal mejor calificado del respectivo
escalafn (Vargas, 1999b: 191). En Espaa se acaba de implementar tambin un sistema de estmulos econmicos a la productividad judicial (Dorrego, 2003)
62 12,58 por ciento de los fondos de los proyectos del BID en el rea han sido destinados a capacitacin (Biebesheimer y Payne, 2001: 17).
63 Llama poderosamente la atencin que los jueces estn dispuestos a ceder parte de sus facultades jurisdiccionales en funcionarios administrativos, pero defiendan con mucho ms celo
sus potestades administrativas.

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

res grados de independencia externa de los pode- cual estas decisiones son tomadas fuera del Poder
res judiciales y, especficamente, despolitizar la Judicial. Por la otra, el estadounidense, que entre-
carrera judicial. Sin embargo, en todos ellos los ga estos asuntos a instancias dependientes del
otros poderes pblicos mantuvieron una importan- Poder Judicial.
te representacin y es bastante dudoso que hayan En el modelo europeo es posible distinguir, a su
conseguido tal objetivo. vez, dos modalidades. En Francia y Espaa, por
En Amrica Latina se ha ido an ms lejos, pues ejemplo, la administracin macro de los tribunales
junto con crear estos Consejos en la mayora de los es de competencia directa de los Ministerios de
pases64, se traspasaron a ellos o a los poderes judi- Justicia. S hay que reconocer que en los hechos los
ciales directamente, algunas de esas decisiones Ministerios de Justicia, o las secciones de ellos
estratgicas. La ms relevante ha sido la presupues- encargadas de los temas administrativos de los tri-
taria, va el expediente de establecer mnimos cons- bunales, se encuentran mayormente en manos de
titucionalmente garantizados en beneficio del Poder funcionarios que provienen del Poder Judicial y
Judicial65, otorgarles la facultad de crear tribunales66, que estn en comisin de servicios. Aun cuando
o iniciativa legislativa en materias de su inters67. dependen polticamente de un ministerio, ellos tie-
No nos extenderemos ms en este nivel de toma nen una gran identificacin con los funcionarios
de decisiones pues, para juzgar la bondad de una judiciales. La otra modalidad es la inglesa, donde la
u otra alternativa, deben entrar a batallar factores administracin judicial se encuentra en manos de
muy distintos a los que son objeto de este trabajo. una agencia, la United Kingdom Court Service, que
Solamente comentaremos la prctica de establecer si bien depende del Lord Chancellors Department,
presupuestos judiciales garantizados, pues s tiene es independiente del gobierno y de los jueces.
una vinculacin muy directa con la eficiencia en la En el modelo de Estados Unidos, a nivel federal
justicia. Esta modalidad no genera incentivos en las a cargo de definir las polticas administrativas se
instituciones judiciales para emplear de la mejor encuentra desde 1922 la Conferencia Judicial
manera sus recursos e ignora el costo de oportuni- (Judicial Conference of the United States), dirigida
dad que stos tienen68. Los mnimos tambin pre- por el presidente de la Corte Suprema de Justicia
sentan el problema de que en vez de obrar como (Chief Justice of the United States) e integrada por
un piso para los poderes judiciales se convierten el presidente de cada circuito federal, un juez de
rpidamente en un techo difcil de superar, aun distrito de cada uno de los circuitos regionales y el
cuando las tareas y competencias de los tribunales presidente de la Corte de Comercio Internacional
hayan aumentado, tal como lo demuestra la expe- (US Court for International Trade). La Conferencia
riencia reciente de Costa Rica69. Judicial supervisa el trabajo de la Oficina
Administrativa, la que, a su vez, tiene como misin
b) Nivel de polticas administrativas ejecutar las polticas fijadas por la primera, propor-
y de gerencia judicial cionando soporte administrativo a los tribunales,
preparando el presupuesto que ser sometido al
Este segundo nivel corresponde a la administra- Congreso, generando las estadsticas judiciales y
cin macro del sistema; esto es, la ejecucin de realizando estudios sobre su funcionamiento.
inversiones; la asignacin de recursos; el manteni- Se ha defendido en esta regin el modelo esta-
miento de sistemas de informacin y estadsticas; la dounidense, pues ste salvaguardara de mejor
provisin de servicios comunes a los tribunales; y manera la independencia del Poder Judicial, al
la determinacin de las polticas de gestin en hacer que recaiga en el interior de ste las decisio-
materias como recursos humanos y adquisiciones, nes administrativas. Realmente, no es un argumen-
por slo mencionar los ms relevantes. to muy convincente. En principio, las funciones
En trminos muy gruesos, existen dos modelos administrativas en nada se relacionan con la inde-
para la adopcin de este tipo de decisiones. Por un pendencia judicial. La independencia judicial es un
lado se encuentra el modelo europeo, conforme al resguardo en favor de las partes, establecido para

64 Venezuela cre su Consejo en 1961 (aunque lo suprimi en 1999); Colombia en 1991; al ao siguiente lo establecieron Ecuador, El Salvador y Paraguay; Per en 1993, y Argentina y
Mxico en 1994.
65 Estn establecidos en los casos de Argentina, Costa Rica, Ecuador, Honduras y Paraguay.
66 Es el caso de Uruguay.
67 Es el caso de Costa Rica.
68 Comentando la peticin hecha recientemente por la Corte Suprema en Chile al respecto, un editorial del diario El Mercurio seal: "Se propone adoptar una regla de un dos por ciento
del presupuesto fiscal para fijar el monto del presupuesto del Poder Judicial. Esto supondra abandonar la comparacin racional del valor de los servicios judiciales producidos con el valor
que podra obtenerse al invertirlo en educacin o salud, y con el valor de reducir los impuestos a la ciudadana. Semejante frmula es inaceptable por su ineficiencia, que llevara a absurdos.
Por ejemplo: si se trasladara la realizacin de obras pblicas desde el MOP (Ministerio de Obras Pblicas) hacia concesionarias privadas, caera el presupuesto pblico y, con ello, tambin los
fondos que recibira el Poder Judicial para operar los tribunales, debilitando as el Estado de Derecho; al contrario, si una eventual amenaza externa se enfrentara aumentando el gasto pbli-
co en defensa, tambin el Poder Judicial recibira fondos adicionales, tal vez sin necesidad prioritaria. El que tales reglas abunden entre los pases de Amrica Latina slo ilustra la debilidad
de las instituciones en estos ltimos" (El Mercurio, 18 de Julio de 2003, pgina A3)
69 En ese pas, con cargo al 6% previsto en la Constitucin, el Poder Judicial no slo ha debido financiar el funcionamiento de los tribunales, sino tambin el del Ministerio Pblico, la Defensa
Pblica, todas las oficinas de pericias judiciales y, lo ms significativo, la polica judicial. Producto de tal situacin, una representante del Poder Judicial de Costa Rica ha expresado que los
presupuestos fijos no son "la solucin mgica a las restricciones y a la escasez de recursos" (Navarro, 2003: 16)

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

velar por la imparcialidad de los jueces al momen- de un exhaustivo y transparente manejo de la infor-
to de fallar las causas. No es la independencia del macin. En ambos casos, el juicio profesional es el
Poder Judicial como institucin lo que interesa, determinante, independientemente de que en el
sino la de cada uno de los jueces que lo compo- caso de Estados Unidos deban trabajar coordinada-
nen. El hecho de que el organismo que decida mente con los jueces que integran la Conferencia
estos aspectos administrativos est fuera del Poder Judicial y que en el ingls tengan mayor indepen-
Judicial o dentro de ste es, en principio, indife- dencia frente a los magistrados.
rente para la independencia de los jueces. Quizs La pregunta que entonces debemos hacernos en
un ejemplo pueda ilustrar mejor la idea. Muy pare- Amrica Latina es bajo cul de los dos modelos
cida a la independencia judicial es la independen- sera ms fcil lograr ese grado de profesionalismo
cia de ctedra que se reconoce a cada profesor en en la gerencia judicial, pues es ese el gran dficit
las universidades, para que pueda impartir sus lec- que hoy en da exhibimos. En nuestra regin, la
ciones de la manera en que mejor lo estimen. gerencia judicial hace tiempo que dej de ser res-
Nadie puede inmiscuirse en cmo deben los pro- ponsabilidad de los gobiernos, trasladndose ya
fesores dar la materia. Pero para lograr eso no se sea directamente al interior de los poderes judicia-
ha pensado que sea necesario que los profesores les71 o bien a los Consejos de justicia72. En uno y
administren sus universidades, que decidan ellos otro caso, el nivel de profesionalizacin logrado ha
los horarios de trabajo, la forma en que se utilizar sido escaso. Lo que sigue an sucediendo en nues-
la infraestructura docente, etc. Esto lo decide la tros pases es que las decisiones administrativas
administracin central en forma totalmente autno- ms relevantes siguen siendo tomadas por jueces73,
ma de los profesores, sin que se vea en ello una con una muy dbil asistencia tcnica y, adems, en
posible lesin para la libertad de ctedra. organismos colegiados que deciden en la misma
Indudablemente, siempre existe la posibilidad forma en como se adoptan las decisiones jurisdic-
de que se produzcan abusos, desvos de funciones cionales. El resultado no puede ser ms inadecua-
y casos de corrupcin. Ningn arreglo institucional do. Pastor seala al respecto:
est ajeno a ellos. Pero as como eventualmente
podra lesionarse la independencia externa de los El modelo de Cortes Supremas que desempean
jueces al encontrarse estas funciones fuera del funciones jurisdiccionales y de gobierno, o de
Poder Judicial, tambin podra lesionarse la inde- Consejos Superiores del Poder Judicial, es, sin duda,
pendencia interna de los mismos al encontrarse algo de lo ms extrao, desde el punto de vista de las
dentro70. Ejemplos de una u otra situacin existen. organizaciones pblicas (judiciales incluidas), y difcil-
El punto es que en ningn caso parecen consus- mente puede pensarse en algo ms desafortunado. Se
tanciales al arreglo escogido en este tema, pues trata de un rgano encargado de una parte importan-
tambin hay buenos ejemplos de ambas alternati- te de la poltica judicial y por tanto es irrazonable, por
vas que no se han traducido en dificultades para la decir poco, que a su cabeza se coloque no un res-
independencia judicial. ponsable ejecutivo sino veinte o ms responsables en
En definitiva, lo ms relevante para juzgar la muchos casos, sin una relacin jerrquica sustancial -
pertinencia del arreglo que se escoja es el grado de o escasa en algunos pases- entre ellos. De formacin
profesionalismo que logre generar en el manejo jurdica, sus miembros carecen de capacidad para la
administrativo de los tribunales (Hall et al., 2003: direccin y gestin, para definir y ejecutar la parte de
7). Es ese el factor que determina si las facultades la poltica judicial que le corresponde. Los mtodos de
que se le dan a estos rganos se usan distorsiona- trabajo y decisin de estos rganos siguen las pautas
damente o no. Es ese el factor que determina el y ritos (en muchos casos pintorescos) de la labor de
grado de contribucin que a la eficiencia judicial sentenciar. Una organizacin sin apenas responsabili-
puede alcanzar el sistema de administracin cen- dad poltica ni incentivos para el mejor funcionamien-
tral. En los casos de la Oficina Administrativa de to de la justicia, donde es fcil que cada uno de sus
Cortes de Estados Unidos y del UK Court Service, miembros campe por sus respetos o se disputen
la caracterstica comn es que estn a cargo de fun- pequeas parcelas de poder. Generalmente se trata de
cionarios altamente preparados y prestigiosos, que puestos bien retribuidos, y por eso mismo es inefi-
toman decisiones eminentemente tcnicas a partir ciente que personas tan caras dediquen buena parte

70 Binder seala: "Tal como estn estructuradas hoy en da las organizaciones judiciales, ellas son el mayor peligro para la independencia judicial, ya que fueron pensadas histricamente
para funcionar con jueces que no fueran independientes sino engranajes de una gran maquinaria al servicio del poder centralizado". (Binder, 2000: 154)
71 Son los casos de, por ejemplo, Chile, Costa Rica y Uruguay, los Poderes Judiciales probablemente ms slidos institucionalmente ms slidos de la regin. Para estos temas, en el interior
de la Corte Suprema existe en Chile una Corporacin Administrativa del Poder Judicial y, en Costa Rica, un Consejo Superior del Poder Judicial.
72 Era la situacin de Venezuela antes que desapareciera el Consejo y la de hoy en da en Colombia (aunque hay una iniciativa de reforma constitucional para suprimir la sala encargada de
estas tareas). Lo es tambin en Argentina (aunque esta funcin la concentra el presidente del Consejo quien es, a su vez, presidente de la Corte Suprema) y Bolivia (Tedeschi y otros, 2003:
305)
73 Martnez seala al respecto: "En el caso de los Consejos integrados por funcionarios de la Rama, la especializacin se pierde porque en las ltimas son los magistrados los que terminan
ejerciendo labores de administracin, no desde sus poltronas de jueces, sino desde las sillas ergonmicas de los administradores. Los Consejos no pueden servir de trampa para vestir de toga
la gerencia de la justicia." (Martnez, 1997: 11)

86
JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

de su tiempo a cuestiones banales. En ocasiones se c) Nivel del despacho judicial


trata de rganos sin continuidad ni memoria histrica,
al renovarse a la vez su totalidad. (Pastor, 2003: 17) En mucho mayor medida que los niveles ante-
riores, de la forma en como se organice la gestin
Sacar estas funciones del Ejecutivo, no ha servido a este nivel depende el nivel de eficiencia de los
para aumentar sustantivamente el dinamismo a la tribunales. Pues aqu estamos frente a las definicio-
gerencia judicial y en muchos casos cre problemas nes ms bsicas respecto de la organizacin judi-
adicionales 74. Los Consejos que se crearon con la cial, sus rutinas de trabajo, la forma en como se
idea de introducir criterios empresariales en el sector asigna la carga laboral y se controla su ejecucin,
no se han traducido en un mejoramiento de la ges- los sistemas de seguimiento de procesos y de aten-
tin de la Rama Judicial (Londoo, 2003: 20)75. Ello cin al pblico. La oportunidad y, en buena medi-
tambin se ha debido al alto nmero de integrantes da, la calidad de las resoluciones judiciales, el pro-
de estos Consejos, sin una cabeza responsable76 y ducto por excelencia de la labor de los tribunales,
que la mayora de ellos sean abogados (jueces) sin dependen de la forma en como opere la gestin
ningn conocimiento en materias de administra- del despacho judicial. El grado de satisfaccin de
cin.77 Adems, estos Consejos, verdaderas obras de los usuarios tambin.
ingeniera institucional, han gastado ms tiempo en Los dos temas centrales en esta cuestin son la
construir su nicho de poder, sumidos en intermi- forma en como se organizan los despachos judicia-
nables conflictos con las otras instituciones del sec- les, por una parte, y la forma en como se toman las
tor, especialmente las Cortes Supremas, que en mejo- decisiones cotidianas de gestin, por la otra.
rar la situacin de la justicia. (Vargas, 2002: 439 y ss)78 Comenzaremos por analizar este ltimo punto.
En todo caso, cualquiera sea la solucin que en Existe la mayor disparidad de modelos posibles
definitiva se adopte, dentro o fuera del Poder para la toma de decisiones. En el sistema ingls, la
Judicial, con Consejos o sin ellos, insistimos en que responsabilidad de la administracin directa de las
lo ms importante es crear un rgano altamente pro- cortes en su trabajo diario recae tambin en la UK
fesionalizado, donde las cuestiones administrativas Court Service. Es decir, en este caso los jueces no
sean decididas en funcin de criterios tcnicos y tienen ninguna injerencia en la administracin de
procedimientos ejecutivos. Si se estima conveniente su oficina, tarea que es asumida ntegramente por
que exista un cuerpo con representacin de jueces un servicio externo. Los propios jueces son consi-
y/o de otras instancias que intervenga en estas fun- derados un recurso ms del sistema, que debe ser
ciones, su rol debera ser similar al del directorio de administrado eficientemente. As, su agenda de tra-
una empresa, reunindose slo espordicamente bajo es elaborada y controlada por la administra-
para decidir las cuestiones de poltica general y sin cin. La nica y exclusiva responsabilidad de los
inmiscuirse nunca en la gerencia diaria. jueces es la propiamente jurisdiccional: asistir a las
El principal desafo de la administracin es que audiencias y dictar resoluciones. Esta modalidad ha
ella se alinee con los intereses de la ciudadana y dado muy buenos resultados en la experiencia
no con cualquier otro tipo de intereses, sean stos inglesa, justicia que comnmente es evaluada
los del gobierno o los de quienes sirven en la orga- como de alta calidad y eficiencia.
nizacin. Por ello, junto con la profesionalizacin En Estados Unidos se replica el sistema de admi-
en la que hemos insistido, se requiere la existencia nistracin central, pero ahora llevado al nivel de los
de adecuados mecanismos de control y transparen- tribunales. Existe un juez encargado de los temas
cia. Esto es especialmente relevante en cuanto al administrativos en cada tribunal, quien se relaciona
acceso a la informacin sobre el funcionamiento con una oficina administrativa, a cargo de un admi-
del sistema, la que generalmente en nuestros pa- nistrador jefe del cual dependen todos los funcio-
ses o no existe o es de mala calidad o es secreta. narios no judiciales que se desempean en ese tri-
Esto es vlido tanto para la informacin estadstica bunal79. La filosofa es que ambos constituyan un
y de gestin como para la presupuestaria. equipo responsable de la buena marcha del tri-

74 Hammergren indica que: "Tribunales y Consejos ms independientes han generado con frecuencia una escalada de conflictos con las otras ramas del poder, llevando a algunos ciudada-
nos y a muchos polticos a poner en duda la sabidura de conferirles mayor autonoma" (Hammergren, 1999: 14)
75 El ministro del Interior y de Justicia de Colombia agrega: "Es posible encontrar algunos elementos que podran explicar, al menos en parte, esta contradiccin existente entre el incremento
de los recursos asignados al sector, frente al estancamiento en sus niveles de gestin. Uno de ellos es la administracin colegiada de los recursos, a cargo del Consejo Superior de la Judicatura,
funcin que se ejerce a travs de los Acuerdos de Sala. En esta forma, la ejecucin de los recursos implica la aplicacin de todo el procedimiento inherente al ejercicio de funciones judicia-
les, de manera que la Sala Administrativa se ve limitada por una serie de trmites incompatibles con la eficiencia en el desarrollo de las funciones gerenciales, los cuales se convierten en obs -
tculos para las mismas. Adems, los encargados de estas tareas tienen una formacin ms jurdica y acadmica que gerencial." (Londoo, 2003: 20)
76 Aun cuando las cortes supremas y los consejos tienen un presidente, ste acta como un "primus inter pares", es decir con ms poderes protocolares que reales. Esto podr ser adecua-
do para una corte jurisdiccional, pero es muy ineficiente para gerenciar una organizacin. Vanderbilt sealaba ya en la dcada de los cincuenta que "Creer que el Poder Judicial puede fun-
cionar bien sin una cabeza ejecutiva es tan irrazonable como creer que un gobierno puede actuar eficazmente con gabinete pero sin presidente o gobernador, o que una gran empresa puede
afrontar la competencia con un directorio sin presidente". (Vanderbilt, 1959: 123)
77 Hammergren seala: "Presupuestos ms elevados y un mayor control judicial de la administracin y del manejo financiero han producido en ocasiones mayores oportunidades para el uso
dudoso de los recursos, mientras que la introduccin de los Consejos de la Judicatura ha transferido a menudo las prcticas indeseables a las nuevas entidades." (Hammergren, 1999: 13)
78 Hammergren seala que "En Colombia, un problema reciente ha sido el deseo del Consejo de utilizar los fondos del sector para construir sus propias oficinas y capacidades, con lo cual
podra decirse que se duplican innecesariamente aquellas que ya existen en otro lugar". (Hammergren, 1998: 54)
79 Estas oficinas se sitan en tribunales de ciertas dimensiones y dan servicios a los tribunales locales.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

bunal (Hall et al., 2003: 7). En este esquema, el Por otra parte, se requiere de un cuerpo de
administrador reporta al juez administrativo, quien administradores altamente capacitados y profesio-
es entonces el mximo responsable. Sin embargo, nales. En Estados Unidos existe, desde hace
el mbito de ambas responsabilidades est clara- muchos aos, la especialidad profesional de admi-
mente delineado: el juez administrativo se encarga nistradores judiciales. Existen una organizacin
de fijar -con la asesora del administrador- las pol- dedicada a su capacitacin (Institute for Court
ticas generales de gestin del tribunal y de las rela- Management), una profesional que los agrupa
ciones con los dems jueces del tribunal, siendo el (National Association for Court Management -
administrador quien asume la implementacin de NACM) y una Conferencia regular de administrado-
esas polticas. Los jueces administrativos no tienen res (Conference of State Court Administrators -
injerencia en este nivel, no se involucran en las COSCA). Todo ello redunda en que el estatus pro-
decisiones concretas de administracin, salvo en fesional de los administradores sea asimilable, en
cuanto ellas requieran una intervencin directa su espacio, al de los propios jueces.
sobre otro juez. Las responsabilidades de la oficina Es este ltimo modelo el que tmidamente ha
administrativa incluyen: la preparacin del presu- comenzado a introducirse en los ltimos aos en el
puesto del tribunal, su ejecucin y control; la resto de los pases de Europa81 y en Amrica
administracin del personal del tribunal, incluyen- Latina82. El modelo anterior -an vigente en la
do su capacitacin; la administracin de los casos mayora de las jurisdicciones- haca recaer todas las
y el manejo de los sistemas informticos; la realiza- labores administrativas en el propio juez, a veces
cin de la planificacin estratgica del tribunal y la con auxilio de un secretario tambin letrado. Este
direccin de las investigaciones necesarias para aspecto ilustra lo poco que han evolucionado los
ello; y el manejo de las relaciones pblicas de los tribunales en la regin: En ellos las cosas se hacen
tribunales, particularmente sus relaciones con otras ms o menos igual a como se hacan en pocas de
agencias pblicas (Hall et al., 2003: 9). la Colonia, siendo quizs el mejor ejemplo el que
Dos condiciones son esenciales para el buen los expedientes sigan cosindose con aguja e hilo83.
funcionamiento de este sistema. Por una parte, es Bajo ese esquema. en los tribunales no haba ges-
preciso que los jueces que asuman esas labores tin propiamente tal; cuando ms actividades mni-
tengan conocimientos, condiciones y vocacin por mas de administracin. Un sistema as concebido
los temas administrativos. Ya en la primera mitad no poda ser eficiente.
del siglo pasado, al establecerse esta estructura de Este sistema est estrechamente asociado con la
administracin judicial en Estados Unidos80,se tena forma como tradicionalmente se han organizado los
clara la importancia de designar jueces presidentes tribunales en la regin, que es el primer factor abor-
con funciones de administracin que reunieran dado en el comienzo de este apartado. La estructu-
estas caractersticas. Vanderbilt seala sobre este ra tradicional consista en que cada tribunal, a cargo
tema: de un juez, con un secretario84 y un conjunto de
personal auxiliar, tena competencia dentro de un
Al designar a los jueces de asignacin y los jueces territorio jurisdiccional determinado. Una organiza-
presidentes, el chief justice debe principalmente preo- cin de este tipo, como se ha dicho, es sumamen-
cuparse de seleccionar aquellos jueces que ofrezcan te rgida e ineficiente. Ampliar la cobertura judicial
ms garantas de encarar con decisin los problemas se hace muy costoso pues no basta con designar a
administrativos. Este sistema, a mi juicio, es muy supe- un nuevo juez, puesto que se requiere tambin
rior al seguido en los juzgados federales y en otros dotarlo de funcionarios y local, partiendo siempre
Estados, en los que tal responsabilidad administrativa desde cero. No se aprovechaban, por otra parte,
se confa automticamente al juez decano de turno, evidentes economas de escala.
sin tomar en cuenta la circunstancia de que su inters El primer paso que se dio para superar esta
y habilidad en materia de administracin, o incluso su situacin fue crear servicios comunes para tribuna-
capacidad fsica para ocuparse de este trabajo com- les que compartan un mismo espacio fsico (gene-
plementario, puedan ser, por razn de edad o salud, ralmente en las ciudades grandes). Para esos tribu-
notoriamente inferiores a los de algn juez ms nuevo nales se disearon sistemas nicos en cuestiones
en la carrera. (Vanderbilt, 1959: 104 y 105). como mesn de entrada y atencin de pblico,

80 La organizacin surgi en el sistema federal en 1939. con la creacin de la Oficina Administrativa de los Tribunales de los Estados Unidos (Vanderbilt, 1959: 102).
81 Pastor indica que la introduccin de administradores "apenas" comienza en Alemania, Italia, Francia y Espaa (Pastor, 2003: 9).
82 Es el caso de Chile, Costa Rica, Ecuador, Panam, Per y Venezuela.
83 Una campaa publicitaria que se dise en Chile para promover la reforma procesal penal mostraba en imgenes cmo se realizaba una operacin mdica en el siglo XIX y cmo se rea-
liza ahora en un moderno pabelln de ciruga; cmo eran las comunicaciones a travs del telgrafo y cmo son ahora por medio de la informtica; cmo era el transporte en la poca de las
mquinas a vapor y ahora en la de la aviacin. Luego se mostraba cmo eran los tribunales en el siglo XIX y la misma imagen serva para ilustrar como son ahora.
84 El rol del secretario, ministro de fe que autoriza la firma del juez, es difcilmente explicable. Ejerce un control ex ante, en la prctica formal e intil, contrario a las nociones bsicas de una
gestin moderna.

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JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

mensajera y notificaciones, biblioteca y apoyo y muy relevantes decisiones. Por ejemplo, esos tri-
informtico, servicios de aseo (Vargas, 1999c: 182 y bunales pueden administrar su propio presupuesto.
ss). Un esfuerzo ms sustantivo es el que se ha En buena medida esto es posible debido a que
dado, por ejemplo, en los ltimos aos en Chile, en estas grandes estructuras hacen viable la incorpo-
el contexto de la reforma procesal penal, donde se racin de administradores profesionales que pue-
abandon la idea del tribunal unipersonal, para dan intervenir tcnicamente en estos temas.
pasar a operar con organizaciones complejas, dota- Por eso es que, en definitiva, los temas de
das de un nmero variable de jueces, en funcin nueva estructura organizacional y administracin
del territorio y de la carga de trabajo que deben profesional, estn indisolublemente ligados; como
cubrir 85. tambin ambas se hallan ligadas al cambio en los
Las ventajas de una organizacin de este tipo son procedimientos. Como hemos repetido, sera impo-
indudables. A la de mayor flexibilidad, antes anota- sible sustraer a los jueces el control directo de sus
da, se une que permiten una distribucin de la carga funcionarios, pasando a tener una administracin
de trabajo ms equitativa entre los jueces, a travs profesional del recurso humano, si stos siguieran
de un sistema objetivo de distribucin. En el sistema ejecutando parte de las funciones jurisdiccionales
anterior era muy difcil fijar competencias geogrfi- como hoy en da realizan all donde se encuentran
cas de manera tal que la litigiosidad (no slo en vigentes procedimientos escritos. La vinculacin
volumen, sino tambin en tipo de caso) se repartie- entre reformas sustantivas y reformas de gestin
ra en forma equivalente entre los distintos tribuna- resulta innegable.
les. En los hechos, generalmente haban fuertes des- Pese a las bondades de una administracin ms
compensaciones que llevaron a tribunales al borde profesional y de la nueva estructura de los tribuna-
del colapso al lado de otros muy relajados. les, su correcto funcionamiento en la prctica dista
Compartir los recursos humanos y materiales, sin mucho de ser fcil. Un reciente estudio de evalua-
restricciones, permite tambin una mucho mejor cin de la reforma procesal penal chilena pone en
administracin de los mismos. Por ejemplo, el tri- relieve muchos de estos problemas (Baytelman y
bunal puede tener menos salas de audiencias que Duce, 2003: 46 y ss). El problema ms agudo es
jueces lo integran, ya que no siempre estn todos que los administradores han tenido enormes difi-
los jueces en audiencia al mismo tiempo. Puede cultades para hacerse de un espacio de poder pro-
tener salas grandes y pequeas y asignar unas u pio y autnomo. Los jueces mantienen siempre la
otras, segn el pblico estimado para cada juicio. ltima palabra y se imponen por sobre los admi-
Se permite as tambin especializar el trabajo de nistradores incluso en los temas ms pedestres.
los jueces, repartindose entre ellos los distintos stos, pese a sus calificaciones profesionales86,
tipos de audiencias, segn su complejidad. Esto es muchas veces no son ms importantes que otro
vital para un funcionamiento eficiente de los tribu- funcionario del tribunal. En esto tampoco les ayuda
nales que intervienen en la instruccin penal. All la administracin central, que los ve ms como una
se generan audiencias muy simples, de control de amenaza que como una ayuda, fundamentalmente
detencin, medidas cautelares o autorizaciones, porque cubren un espacio que ellos pensaban que
que deberan poder realizarse consecutivamente podan llenar.
sin solucin de continuidad, casi como en una La principal debilidad de los administradores se
correa transportadora. Si en estas audiencias debie- manifiesta en que no han podido llegar a controlar
ran intervenir distintos jueces se generaran tiem- aquello que es el ncleo de un tribunal: la agenda
pos muertos imposibles de resistir para el sistema. de los jueces o, en otros trminos, la forma en
Por ltimo, este tipo de tribunales permite hori- como ellos utilizan su tiempo laboral. Son los pro-
zontalizar al sistema judicial, lo que refuerza la pios jueces quienes deciden cuntas audiencias
independencia interna de los jueces. La existencia conocern y cundo, impidiendo un uso racional
de un sinnmero de pequeos tribunales atomiza- de este recurso central. Los tribunales estn as lle-
dos era lo que exiga centralizar muchos temas nos de tiempos muertos y otras ineficiencias, como
administrativos en manos de los tribunales superio- salas de audiencias asignadas en propiedad a un
res, ya que era econmicamente inviable e incon- juez o que no son utilizadas en las tardes al fijarse
veniente, debido a la falta de visin de conjunto, todas o la mayora de las audiencias en las maa-
dejar entregados muchos temas de gestin a sus nas. Los jueces tambin se resisten a no tener per-
jueces. Eso cambia con estos nuevos tribunales sonal bajo su directa tuicin y a que ste sea admi-
grandes, en cuyo mbito pueden adoptarse muchas nistrado centralizadamente. Cada uno de ellos tiene

85 La determinacin del nmero de integrantes se hace a travs de un modelo matemtico que, entre otras variables, integra las de distancia, comunicaciones y litigiosidad. De all que, por
razones de acceso a la justicia, se mantengan tribunales unipersonales. Por otra parte y por eventuales deseconomas de escala que pudieran generarse, se puso un lmite mximo al nme-
ro de jueces por tribunal, de 27, aunque este lmite est reconsiderndose en la actualidad.
86 Todos ellos son ingenieros o administradores universitarios.

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L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

sus propias preferencias y modalidades de trabajo, cin y que todas las actuaciones queden registradas
siendo muy difcil estandarizarlas, lo que es vital en ellos. Sin embargo, esto sucede muy escasa-
para establecer procedimientos administrativos mente debido al alto grado de resistencia que
adecuados. generan y la falta de compromiso de las autorida-
El modelo administrativo en Chile prev la exis- des por exigir su uso. En Espaa, en 2002, se cal-
tencia de dos instancias de representacin de los culaba que se cumplimentaba entre 5 y 30 por
intereses de los jueces para los temas administrati- ciento de la informacin requerida por las aplica-
vos: un Comit de Jueces, que opera como un ciones existentes en las distintas comunidades
Directorio y un Juez Presidente, encargado de la (Pastor, 2003: 13).
relacin directa con los administradores. Este Los sistemas computacionales destinados a
esquema no ha dado buen resultado, por una parte generar informacin sobre el funcionamiento del
debido a la dinmica que adquirieron los Comits, sector son ms escasos 89. En general, la informa-
operando como el pleno de las cortes para decidir cin sigue siendo una asignatura pendiente en la
todo tipo de asuntos. Los administradores, en vez gestin judicial en Amrica Latina. Cuando ms, se
de tener un jefe, el Juez Presidente, pasaron a tener cuenta con anuarios estadsticos, desfasados y poco
tantos jefes como miembros tiene el Comit. Por confiables. Pero an cuando fueran adecuados,
otra parte, el cargo de Juez Presidente fue visto estos anuarios no son tiles para controlar la ges-
como un cargo honorfico, designndose para su tin de una institucin. Como se ha dicho, los
desempeo, en muchos tribunales, no a quienes anuarios son tiles para estudiar un cadver, ya de
tenan mejores condiciones para la gestin87. varios aos atrs; pero no para dirigir en el da a
En todo caso, los autores citados sealan que en da una institucin. Para eso se requieren informes
estos temas hay muchas diferencias de tribunal a de gestin, acotados a los temas de real utilidad y
tribunal y mejoras en relacin a la primera evalua- dirigidos a quien debe adoptar decisiones. Mientras
cin realizada el ao 2001, lo que es propio del no se cuente con esta informacin, las decisiones
dinamismo de la reforma. Por ello, algunos de los sobre los temas ms importantes de la justicia
problemas que antes mencionbamos ya han sido seguirn tomndose a ciegas, basadas solamente en
superados en ciertos tribunales. El desafo es ahora la experiencia personal o en la mera intuicin, en
cmo lograr que estas mejores prcticas se con- circunstancias que raramente esas experiencias son
viertan en polticas generales de la institucin. generalizables y que la realidad se encarga de
Finalmente, no debe dejar de mencionarse - demostrar que muchas veces es contraintuitiva.
debido a su importante contribucin a una buena
gestin judicial y, por ende, a la eficiencia en la IV. Lecciones que dejan
materia- a la informtica aplicada a los tribunales. los cambios en la gestin
stos pueden ser entendidos como un lugar donde
se rene, procesa y produce informacin, lo que Hemos apuntado a lo largo de este captulo que
sugiere la gran contribucin que los nuevas tecno- los cambios a la gestin judicial no han sido capa-
logas de informacin pueden hacer en su interior. ces de integrarse dentro de una estrategia ms
La informtica tiene as un rol muy importante en amplia y comprensiva de reforma judicial, lo que
el apoyo a las tareas normales de la oficina, en el ha limitado y, a veces, anulado sus efectos. Sin
seguimiento de los casos y en los sistemas de con- embargo, estas iniciativas han tenido como gran
trol de gestin. Para todos ellos hay desarrollos en efecto positivo instalar en el sector las ideas de efi-
ejecucin en prcticamente la totalidad de los pa- ciencia y de productividad, tradicionalmente igno-
ses de la regin; claro est que el grado de exten- radas e incluso combatidas. De la mano de estos
sin y de xito en cada uno es muy variable88. cambios, tambin se ha generado un proceso de
En este captulo se ha insistido en que la efecti- innovacin nada desdeable. Hoy en da es posi-
vidad de sistemas de seguimiento de casos depen- ble tratar con jueces y ministros de corte temas que
de fundamentalmente de los procesos en los cua- antes no se tocaban; es posible tambin ver expe-
les se inserten. Adicionalmente, debe tenerse pre- rimentos de funcionamiento que antes hubiesen
sente que el proceso de implementacin en este sido considerado herticos.
rubro es determinante. A estos sistemas slo puede Estas reformas tambin han servido para des-
sacrseles provecho en la medida en que se utili- pertar el inters y allegar a los tribunales a profe-
cen ntegramente: que se ingrese toda la informa- sionales de reas muy distintas a las jurdicas. En el

87 Para superar muchos de estos problemas, el Ministerio de Justicia de Chile estudia en la actualidad un proyecto de ley que eleva el rol de los administradores dentro de los tribunales,
dndoles expresamente la facultad de controlar la agenda de los jueces, y simplifica la coordinacin con los magistrados, eliminando el Comit de Jueces y redefiniendo las funciones del Juez
Presidente, que pasa a llamarse Juez Coordinador, trmino que describe mejor sus labores.
88 18,66% del total de los fondos invertidos por el BID en justicia en la regin, entre 1993 y 2001, se ha destinado a sistemas o planes de informtica (Biebesheimer y Payne, 2001: 17).
89 Inexplicablemente, existen sistemas de seguimiento de casos que no generan estadsticas automticas.

90
JUAN ENRIQUE VARGAS VIANCOS

funcionamiento cotidiano y no slo en las declara- Adems, la experiencia indica que la motivacin
ciones, la justicia hoy ha dejado de ser un tema no es slo externa, aunque sta sea la determinan-
exclusivo de abogados y jueces. Sin duda, esta pre- te. Los jueces ms trabajadores y productivos tam-
sencia de administradores, ingenieros, economistas bin estn interesados en que se mida su trabajo y
y tcnicos de las ms diversas disciplinas -aunque se compare con el de sus pares, que se les reco-
actualmente estn desaprovechados- desatar din- nozca y beneficie por su esfuerzo. Se generan as
micas de cambio imposibles de parar, sobre todo efectos de bench marking, que permiten no slo
en la medida en que vayan ganando espacios y introducir sucedneos a la competencia en un rea
adquiriendo mayores cuotas de poder. monoplica, sino tambin mayores niveles de
Los nuevos sistemas de gestin, por incipientes informacin para poder conocer y luego adoptar
que sean, han servido tambin para reducir algunas prcticas ms adecuadas y eficientes. En algunas
oscuridades del funcionamiento tradicional de los jurisdicciones ya es posible percibir que este crcu-
tribunales y mostrar logros palpables en algunas lo virtuoso se ha instalado.
reas90. Hoy existe, por ejemplo, una demanda por
informtica en los tribunales, cuya satisfaccin V. BIBLIOGRAFA
puede ser objeto de negociaciones que garanticen
su ptimo aprovechamiento. Baytelman, Andrs y Duce, Mauricio (2003)

Adicionalmente, los recursos con que cuentan Evaluacin de la Reforma Procesal Penal. Estado
los tribunales en la actualidad, los ponen en condi- de una Reforma en Marcha, Centro de Estudios de
ciones de emprender programas de modernizacin Justicia de las Amricas y Facultad de Derecho de
que antes hubieran sido inalcanzables, pudiendo la Universidad Diego Portales, Santiago.
acceder a lo ms avanzado en desarrollos organi- Biebesheimer, Christina y Payne J. Mark (2001)

zacionales y tecnolgicos. IDB Experience in Justice Reform: Lessons learned


As las cosas, si se logra dar el paso de engranar and elements for policy formulation, Sustainable
los cambios en gestin con los ms sustantivos que Development Department, Technical Papers Series,
hemos descrito, creemos que la justicia en la regin Inter-American Development Bank, Washington.
puede dar un salto cualitativo de importancia y, lo Binder, Alberto (2000) De las Repblicas
ms relevante, las reformas pueden comenzar a Areas al Estado de Derecho. Ideas para un Debate
mostrar resultados perceptibles directamente por sobre la Marcha de la Reforma Judicial en Amrica
los justiciables, quienes hasta la fecha es poco lo Latina. Sin publicar.
que se han beneficiado con lo hecho. Buscaglia, Edgardo (1997) Los Principales
Para ello es necesario que se mantenga una pre- Obstculos de la Reforma Judicial en Amrica
sin constante, que exija resultados ante cada Latina. En Edmundo Jarqun y Fernando Carrillo
esfuerzo, proyecto e inversin. Crecientemente la (editores), La Economa Poltica de la Reforma
ciudadana est ms interesada con lo que sucede Judicial, Banco Interamericano de Desarrollo,
en la justicia, pues hoy, a diferencia del pasado, es Washington.
en los tribunales donde se resuelven los asuntos CEJA (2003) Reporte sobre el Estado de la
ms trascendentes para la vida privada de las per- Justicia en las Amricas 2002-2003. Centro de
sonas y tambin para el quehacer pblico. El Poder Estudios de Justicia de las Amricas, primera edi-
Judicial est dejando de ser el poder sin poder, o el cin, Santiago, septiembre.
poder abandonado. Hoy tiene poder real y cuenta Cerda, Carlos (1992) Duracin del Procedi-
con recursos para ejercerlo. Esto lo pone inevita- miento Civil Ordinario en los Juzgados de Santiago,
blemente en el primer plano de la opinin pblica, FONDECYT, Santiago.
donde antes slo estaban los gobiernos o, cuando Correa, Jorge y Pea, Carlos (1996) Informe

ms, los parlamentos. Se trata de un fenmeno tan sobre Desjudicializacin de Gestiones Preparato-
inexorable como positivo, aunque quizs an no rias. Sin publicar.
sea percibido por los propios jueces: mayores gra- Dorrego, Alberto (2003) El Estado de la
dos de independencia -que no es otra cosa que Reforma, ponencia presentada al Seminario "La
poder, en ltima instancia- generan mayores grados Reforma a la Justicia: Un Requisito Para la
de control y de responsabilidad. Y una ciudadana Democracia, Una Exigencia Social". Cartagena de
alerta sobre lo que est haciendo el Poder Judicial, Indias, 21 al 25 de julio de 2003. Sin publicar.
consciente tambin de que funciona con cargo a Duce, Mauricio y Riego, Cristin (2002)
sus tributos, es el mejor mecanismo de presin por Introduccin al Nuevo Sistema Procesal Penal.
niveles mayores de eficiencia. Volumen 1, Universidad Diego Portales, Santiago.

90 Una de las ms significativas es el acceso a informacin bibliogrfica y jurisprudencial.

91
L O S JU E C E S Y LA INFORMACIN

FORES (1999) Justicia y Desarrollo Econmico, Realidad? Ponencia presentada a la Tercera


Consejo Empresarial Argentino, Buenos Aires. Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en Amrica
Fuentes, Alfredo y Perafn, Betsy (2003), Latina y el Caribe: Principales Tendencias de la lti-
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Justicia y Sociedad Civil, Centro de Estudios de Riego, Cristin y Vargas, Juan Enrique (2003)

Justicia de las Amricas, Buenos Aires. Problemas de la Implementacin de las Reformas


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Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Mundial", en Justicia y Desarrollo en Amrica
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cin Excelencia en la Justicia, Santa Fe de Bogot Aires.
Hammergren, Linn (1999) "Quince Aos de Vargas, Juan Enrique (1999a) Gasto en
Reforma Judicial en Amrica Latina: dnde estamos Justicia. Informes de Investigacin N3, Centro de
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Bogot. Modernizacin del Sistema de Personal en el Poder
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desarrollo en Amrica Latina en la dcada de los Latina. Una Tarea Inconclusa, Corporacin
noventa", en Justicia y Desarrollo en Amrica Excelencia en la Justicia, Santa Fe de Bogot.
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Pastor, Santos (2003) Los Nuevos Sistemas de
Organizacin y Gestin de la Justicia: Mito o

92
J U S T I C I A , INFORMACIN Y POLTICAS PBLICAS

Edicin: Pedro Galindo pedro.galindo@cejamericas.org

JUSTICIA, INFORMACIN
Y POLTICAS PBLICAS
Un debate en torno a los indicadores subjetivos

Enfrentar los problemas de la justicia como un Christina Biebesheimer, estadounidense, ex-


asunto de poltica pblica es impracticable sin perta en justicia del Banco Interamericano de
informacin. Una poltica pblica es algo que afec- Desarrollo, BID.
ta a todos y, por tanto, requiere que se tomen deci- Carlos Cordovez, ecuatoriano, especialista de la
siones acertadas, viables y oportunas para enfren- Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad
tar los problemas. En un entorno democrtico, la Civil del BID.
informacin es (o debera serlo) el insumo clave Alfredo Fuentes, colombiano, Decano de la
para la toma de decisiones y la motivacin para los Facultad de Derecho de la Universidad de los
cambios. Sucede as con los problemas de justicia Andes.
en la regin? Cmo se estn tomando las decisio- Linn Hammergren, estadounidense, especialis-
nes? Por qu, despus de dos dcadas de reforma, ta Senior en Sector Pblico para el Depar-
la ciudadana desconfa cada vez ms de la justicia? tamento Regional sobre Amrica Latina del
Quines han sido los beneficiarios de los cambios? Banco Mundial.
Hay relacin entre justicia y democracia? Influye Luis Paulino Mora, costarricense, Presidente de
la justicia en el clima de negocios? A quines la Corte Suprema de Justicia de su pas.
corresponder liderar la nueva etapa de reformas? Mnica Ngel, costarricense, ex Ministra de
Justicia y miembro del Consejo Directivo de
El texto que sigue corresponde a una versin CEJA.
editada del debate en torno a estos temas, realiza- Luis Psara, peruano, profesor investigador de
do entre los integrantes del Comit Editorial de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de
Sistemas Judiciales, el 11 de julio de 2003, en la Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE),
sede del Centro de Estudios de Justicia de las Mxico D.F.
Amricas, CEJA, en Santiago de Chile. Como prin- Carlos Pea, chileno, Decano de la Facultad de
cipal insumo, la discusin se centr en los resulta- Derecho de la Universidad Diego Portales.
dos recientes de un conjunto de encuestas e ndi- Rogelio Prez Perdomo, venezolano, profesor
ces sobre el funcionamiento de la justicia en el con- del Instituto de Estudios Superiores de
tinente, producidos por agencias privadas y orga- Administracin (Caracas).
nismos internacionales, todos ellos reseados en el Silvina Ramrez, argentina, Directora Ejecutiva
documento Indicadores Subjetivos, tambin de INECIP.
incluido en esta edicin. Cristin Riego, chileno, Director Acadmico de
CEJA.
El debate fue moderado por los directores de la
revista, Alberto Binder y Juan Enrique Vargas, y en
ella participaron las siguientes personas:1

1 Las opiniones expresadas por los participantes de este debate fueron realizadas a ttulo individual y por tanto no representan el punto de vista de las instituciones donde se desempean.
La responsabilidad de dichas opiniones recae sobre sus autores y no compromete a las instituciones que editan esta revista.

94
UN DEBATE EN TORNO A L O S INDICADORES SUBJETIVOS

En lo posible, se incluy en este texto slo tas la pregunta sobre qu experiencia tiene el
aquellas intervenciones que refieren a las conclu- entrevistado con el sistema de justicia. Se des-
siones de fondo derivadas del documento que sus- cubre que las personas que han tenido una
tanci la discusin. Los participantes, sin embargo, mayor experiencia reciente, un mayor contacto
hicieron saber sus reparos, serios en algunos casos, con el sistema judicial, tienen una percepcin
a la metodologa de las encuestas y estudios rese- mucho ms positiva. Esta informacin es crucial
ados en el documento en cuestin. Dichas obser- para quien est tomando decisiones de poltica
vaciones han sido abordadas, por separado, en los pblica en esta rea. Porque es evidente que el
comentarios crticos que acompaan el documento problema no es con el servicio en s, sino con la
y que tambin incluye esta edicin de Sistemas imagen que las personas tienen del servicio,
Judiciales. especialmente la de aquellas personas que no
han tenido un contacto con el sistema.
Juan Enrique Vargas: Para iniciar el debate, anti-
cipara dos ideas. Primero, constatar y poner en Cristin Riego: La pregunta que yo planteara es
evidencia que hay ms informacin sobre justi- para qu nos sirve esta informacin. No nos sirve
cia de la que suponamos. Probablemente esta para conocer ms sobre los sistemas judiciales,
informacin tiene muchos problemas, pero es porque no nos aporta mucho. Creo, en cambio,
informacin que est disponible y hay gente que s nos sirve para decir, a travs de terceros,
tomando decisiones a partir de ella. Lo segundo algo que es fundamental instalar en nuestros pa-
es que la nica forma de mejorar esa informa- ses. A pesar de lo que nosotros aqu opinemos,
cin es precisamente generando un debate a al interior de los sistemas judiciales se tiene una
partir de ella, tratando de sacar conclusiones tremenda auto imagen. Si uno va a conversar con
aun cuando tengamos las sospechas de que esas el Presidente de la Corte Suprema de equis pas,
conclusiones van a estar erradas. A eso los invi- l piensa que es un sujeto altamente prestigioso,
to en esta discusin. que desarrolla una serie de prcticas llenas de
ritualismo que lo dignifican an ms. Y toda esa
Linn Hammergren: Visualizo dos temas. Uno: los auto imagen lo hace, adems, muy poco perme-
indicadores estn mal? Hay que criticarlos. Dos: able a la crtica. Claro, la sensacin de la calle es
estn bien o mal esos indicadores, innegable- otra. Pero esa sensacin de la calle no llega a la
mente uno advierte de ellos que algo debe comunidad legal. Entonces, esta informacin s
andar mal con la reforma a la justicia. Porque el nos sirve para eso. Nos sirve para que la comu-
pblico no la est aprobando. Es muy impor- nidad de abogados y jueces bien vestidos y bien
tante que nos fijemos en eso, que hemos inver- educados, no desconozca esas opiniones, por-
tido equis millones de dlares en reformas y que estn dichas en un lenguaje que, si bien pre-
qu pasa? La imagen pblica de la justicia baja. senta problemas, no puede ser tomado como la
Yo s que esa baja se debe en parte a que tene- mera opinin del taxista.
mos reformas y estamos llamando ms la aten-
cin sobre estos temas. Pero no debemos que- Luis Psara: Cristin, yo trabajo con jueces. En los
darnos con esa explicacin como nica res- ltimos diez aos he trabajado muchsimo con
puesta. jueces y tengo una percepcin exactamente
contraria a la que t has explicado. Creo que no
Luis Psara: La percepcin social, y aqu estoy hay que confundir la formalidad y la solemni-
hablando de la imagen de la justicia en la ciu- dad que mantienen los jueces por su alto cargo
dadana, es probablemente la ms lenta en como una actitud absolutamente defensiva. Los
darse cuenta de los procesos de reforma. Esto jueces de casi todos los pases de Amrica Latina
para nosotros es vital. Cuando arranca un pro- estn arrinconados. Saben que estn arrincona-
ceso de reforma e introduce ciertos cambios, dos, saben que socialmente producen rechazo y
pueden pasar cinco aos sin que la sociedad se que, por cierto, siguen recurriendo a sus instru-
d cuenta. Entonces, medir el xito de las refor- mentos de formalidad y solemnidad para defen-
mas judiciales por la percepcin social es un derse. Esto es muy claro.
indicador equivocado.
Linn Hammergren: Yo discrepo con Luis. Las judi-
Christina Biebesheimer: Pero si necesitamos saber caturas, al menos aquellas con las que he traba-
qu opinin tiene la ciudadana, la percepcin jado, muchas de ellas tienen una impresin muy
social es lo nico que importa. Recientemente alta de s mismas. Ese es un tema. El otro es que,
he estado revisando encuestas en los Estados en mi opinin, a los inversionistas esta informa-
Unidos, examinando si se incluy en las encues- cin no les importa. Les importa a los bancos y

95
J U S T I C I A, IN F O R M A C I N Y PO L T I C A S P B L I C A S

a las personas que escriben sobre justicia, pero nes empricas y se las mostramos a los jueces, a
no a los inversionistas. Si les importara, Costa la comunidad legal, todo el mundo hace unas
Rica sera el pas ms rico del mundo porque crticas metodolgicas sofisticadsimas. Y yo no
tiene una judicatura tremenda. Pero la verdad es saba que eran tan buenos metodlogos porque
que prefieren invertir en China, porque China nunca los haba visto producir una cifra. No
tiene un mercado mucho ms grande. obstante, cuando entramos en la discusin de
fondo, todo el mundo reconoca que es creble.
Juan Enrique Vargas: No puedo estar de acuerdo. Lo mismo aqu. Esta informacin podr ser muy
Sin duda que s les importa y esta informacin cuestionable, pero finalmente s resulta creble.
s tiene impacto. Las empresas calificadoras de
riesgo recogen esta informacin y la tasa de Carlos Pea: Quiero llamar la atencin sobre dos
riesgo de un pas claramente influye en la inver- aspectos que se vislumbran de esta informacin.
sin. No estoy diciendo que sea el nico factor Los datos muestran que no hay correlacin
para tener en cuenta, pero afirmar que no les entre satisfaccin con la democracia y nivel de
importa, yo lo pondra en duda. confianza en el Poder Judicial. Para algunos pa-
ses, el nivel de satisfaccin con la democracia es
Linn Hammergren: Pero si t ves hacia dnde se bajo y la confianza en el sistema de justicia es
dirige la inversin, Uruguay no est precisa- alta, y para otros al revs. Digo esto porque ese
mente entre los pases con ms inversin dato -aceptemos provisionalmente que es un
extranjera en el mundo. Y, sin embargo, las dato firme y seguro- pone en cuestin uno de
encuestas lo muestran muy bien evaluado. los prejuicios ms arraigados entre los impulso-
res de la reforma judicial en Amrica Latina. Y
Cristin Riego: Tiendo a estar de acuerdo con Luis es que dichas reformas mejoran la calidad de la
Psara en el sentido de que los jueces tienen democracia. Eso es lo primero. Por otra parte,
integrado el dato de que su prestigio es muy suele orse tambin en el debate latinoamerica-
bajo. No es se mi punto de desacuerdo. Tal vez no, especialmente entre las personas que se
me expres mal. Creo que el punto es que cuan- ganan la vida y algo ms que la vida reforman-
do hay un dilogo pblico, hay cosas que no se do la justicia, que importa muchsimo mejorar el
pueden decir. Por ejemplo, cuando estoy sistema de justicia porque de esa manera el
hablando de polticas pblicas, yo no puedo ambiente de negocios mejora. Pero si ustedes
decir que mi contraparte en el dilogo es un ven los resultados de la encuesta sobre el
idiota, un inepto y que no merece ninguna con- ambiente de negocios en el mundo, all se
sideracin. En suma, que no es creble. Si yo muestra que el sistema de justicia tiene una rele-
dialogo con l, asumo esta premisa. Entonces, vancia cercana a cero cuando se trata de medir
me parece que lo que falta en el dilogo sobre la propensin para desarrollar negocios. Esto
polticas pblicas de Amrica Latina es eso. Por nos lleva a lo que deca antes Linn. Es decir que,
ejemplo, que el Poder Judicial de Tombuct est a la luz de estos datos, mejorar el sistema de jus-
muy desprestigiado, que tiene sospechas de ticia no tiene ninguna relevancia cuando se trata
corrupcin gravsimas y crebles, y que nadie da de mejorar el ambiente de negocios. De ser cier-
un peso por l. Entonces, cuando discutimos tos estos datos, me parecen estremecedores
qu hacer, necesitamos que ese tipo de infor- para quienes se ocupan de este tema.
macin pueda expresarse de alguna manera.
Porque la verdad es que la mala percepcin Juan Enrique Vargas: Querras adelantar alguna
pblica de la justicia y las actitudes defensivas opinin sobre el asunto?
de los jueces existe en todos los lugares del
mundo. Existe en Inglaterra, existe en los Carlos Pea: S, y es que en ausencia de datos ten-
Estados Unidos, existe en Canad. demos a ser bastante fieles a las teoras, por lla-
marlas de alguna manera, y tendemos a sobre-
Linn Hammergren: Pero no tan mal como la que dimensionar la importancia de la cual uno se
existe en el Per. ocupa. Por lo dems, eso es propio de todas las
profesiones y oficios. Pero si estos datos son
Cristian Riego: Exacto. Y justamente eso es lo inte- ciertos, parece que no es tan importante. O
resante. Cuando yo dialogo con los jueces finalmente es importante pero no tiene el nivel
peruanos, puedo decirles ustedes estn muy y la intensidad que solemos atribuirle.
mal, pero lo estn de un modo distinto a como
estn mal en Uruguay. A nosotros, en Chile, nos Linn Hammergren: Me parece que los datos que
pasa mucho que cuando hacemos investigacio- t ests viendo, Carlos, no dicen exactamente

96
UN DEBATE EN TORNO A L O S INDICADORES SUBJETIVOS

eso. La confianza en el Poder Judicial es mucho de reformas, muy focalizadas, podran estar
ms baja que el grado de satisfaccin con la encaminadas a ese propsito, pero no la refor-
democracia, pero yo veo que efectivamente s ma a la justicia en general.
hay una correlacin, hay una tendencia.
Alfredo Fuentes: Qu papel tiene la justicia en el
Alberto Binder: Yo veo lo mismo. Veo que van en desarrollo de los negocios? El concepto de justi-
paralelo, salvo en uno o dos pases. Es decir, cia se ha ido abriendo ms all de lo que es la
veo que hay una correlacin y sacara una con- misma administracin de justicia. En casi todos
clusin inversa a la tuya. los marcos constitucionales de Amrica Latina se
ha abierto espacio para que algunas entidades
Carlos Pea: A ver, veamos algunos casos. Por administrativas administren justicia, en reas
ejemplo, Colombia. En Colombia el 11% est como conflictos con consumidores, derecho a la
satisfecho con la democracia y un 23% con el competencia. Con ese marco conceptual, si uno
sistema de justicia. Saquemos Colombia. se acerca al grfico sobre los obstculos para el
Saquemos luego la mitad de Amrica Latina, desarrollo de los negocios en Amrica Latina, de
digamos, Brasil. Porque en Brasil el 21% se la World Business Environment Survey, uno
muestra satisfecho con la democracia y un 33% puede observar que entre los obstculos apare-
tiene confianza en el sistema de justicia. No hay ce el tema de las prcticas contra la competen-
correlacin. En un caso opera para un lado y en cia. Seguramente, muchos de los problemas que
otro a la inversa. tienen que ver con prcticas de la competencia
se constituyen en obstculos en la medida en
Rogelio Prez Perdomo: Usualmente, la satisfac- que, cuando se presentan estos problemas, el
cin con el sistema judicial no es importante sistema de resolucin de conflictos administrati-
para la ciudadana cuando medianamente exis- vos de justicia no funcion adecuadamente. La
te. Solamente se nota cuando no existe. Es decir, delincuencia callejera y el crimen organizado
a uno no le preocupa mucho el aire mientras tambin se mencionan como obstculos. En
est respirando. Pero si de pronto el aire se con- ambos casos, uno podra plantear que tampoco
vierte en irrespirable, entonces se vuelve muy funciona el sistema de justicia. Uno podra plan-
importante. Creo que no puede darse una tear incluso que, en materia de impuestos y
democracia propiamente tal si no hay una regulaciones, variables que los empresarios con-
garanta de los derechos. La democracia sin un sideran realmente obstculos serios al desarrollo
Estado de Derecho no es nuestra concepcin de los negocios, se relacionan tambin con defi-
presente de la democracia. ciencias de los mecanismos de solucin de con-
flictos, toda vez que las administraciones nacio-
Cristin Riego: Lo que dice Carlos no tiene cmo nales de impuestos tienen facultades para apli-
concluirlo. Cuando se consulta esa pregunta, car estos mecanismos en sus relaciones con los
cualquier persona en Amrica Latina entendera particulares. La sumatoria de eso es la seguri-
que democracia es sistema poltico y que justi- dad. Esto nos conduce a contrariar la hiptesis
cia o Poder Judicial es otra cosa. La idea de que que parece sugerir uno de estos informes, esto
la justicia es parte de la democracia es una idea es, que el sistema judicial no es un obstculo
muy sofisticada. Me parece mucho ms decido- para el desarrollo de los negocios.
ra la otra correlacin o falta de correlacin que
mencionaba Carlos. Cuando los hombres de Carlos Pea: Efectivamente, si uno sumara los por-
negocios ubican claramente el sector de la justi- centajes que t mencionas, Alfredo, el sistema
cia muy abajo entre los factores que influyen de justicia podra por supuesto transformarse en
para el desarrollo de los negocios, en el fondo, un obstculo extremadamente relevante para el
lo que se ha hecho tradicionalmente es inter- ambiente de negocios. Pero ello exige una serie
pretar eso de una manera distinta. Por ejemplo, de inferencias empricas que yo no hara tan
que otras dos categoras, corrupcin y delin- fcilmente como t las haces. Por ejemplo, yo
cuencia, s tienen que ver con el sistema de jus- no creo que uno pueda decir que la delincuen-
ticia. Eso s debera ser puesto en cuestin. La cia callejera tiene que ver con la calidad del sis-
corrupcin y la delincuencia s afectan el clima tema de justicia, o que las prcticas en materia
de negocios. Y siempre se asume que la refor- de impuestos en Amrica Latina tengan que ver
ma de la justicia favorece [el combate] a la con el sistema de justicia. En absoluto. Lo que
corrupcin y a la delincuencia. Y yo no creo muestran los datos en Amrica Latina es que las
que sea cierto. Hay una gran distancia para lle- tasas de recaudacin impositiva son extremada-
gar a encontrar eso. Probablemente cierto tipo mente bajas. Ahora podramos llamar sistema

97
J U S T I C I A, IN F O R M A C I N Y PO L T I C A S P B L I C A S

de justicia a los jueces ms los policas? Claro, cin inquisitorial: la rigidez de la organizacin
por supuesto, pero hay algo de ilcito en eso. judicial, el formalismo, la misma escritura de los
sistemas judiciales. Buena parte del peso que
Alfredo Fuentes: Entonces quiero aadir un ele- nos queremos sacar de encima en Amrica
mento de juicio adicional, porque s me parece Latina no proviene del hecho de que haya
plausible la hiptesis de que el sistema de justi- menor o mayor apego a la ley o mayor o menor
cia tiene una tremenda importancia para el des- codificacin. Al mismo tiempo, los elementos de
arrollo de los negocios en Amrica Latina. la tradicin anglosajona que queremos incorpo-
Concretamente, uno de los estudios indica que, rar en nuestros pases tienen mucho ms que
en 22 pases de las Amricas, los empresarios ver con el carcter adversarial de ese sistema
opinan que la justicia es siempre o casi siempre que con la idea de los precedentes. Entonces, a
lenta para resolver las controversias. El 73% la hora de establecer un dilogo ms producti-
opina que raras veces o nunca los tribunales vo entre ambos sistemas, habra que caracteri-
actan con rapidez. Aqu me llama la atencin zarlos por otros atributos ms relevantes.
que, mirando los pases del hemisferio norte,
puntualmente Estados Unidos y Canad, hay Rogelio Prez Perdomo: Ese tema, Alberto, la ver-
una gran diferencia con Amrica Latina. Sobre dad me parece bastante parroquial y de muy
todo Canad. Veo ah una hiptesis para mirar poca relevancia. Un ejemplo de ello es el libro
las diferencias tan grandes que tenemos con los de Luis Paulino [Mora] y [Ral Eugenio]
pases desarrollados del hemisferio, porque Zaffaroni sobre los presos sin condena en la
ellos han logrado unos sistemas de justicia regin. 2 All se atribua el hecho de que Amrica
mucho ms sofisticados que los nuestros. Qu Latina tuviera presos sin condena en un nme-
explica esa diferencia en la resolucin ms rpi- ro muy elevado bsicamente al common law y
da de conflictos? Tal vez el resultado de progra- al civil law. Mi opinin es que eso no tiene nada
mas anticongestin. O bien, que estn llegando que ver. Sin embargo, haber destacado cuntas
menos casos al sistema judicial. personas estaban en prisin sin condena en
Amrica Latina abri un debate muy importan-
Linn Hammergren: No, al contrario. En el mbito te. Sera til retomar ese debate (el libro es de
civil incluso estn llegando ms casos. 1983) y averiguar qu impacto se ha registrado
en la situacin de los presos sin condena ahora
Alfredo Fuentes: De acuerdo, pero cuando uno ve que varios pases han adoptado un modelo ms
cmo funcionan los juzgados en Washington, acusatorio.
por ejemplo, cuando llegan los casos hay ms
filtracin. Unos llegan a arbitraje, otros a conci- Juan Enrique Vargas: Con todas las limitaciones
liacin, y realmente los que llegan al sistema que pueden implicar las comparaciones, me
judicial son menos. parece muy interesante lo que se lee de esta
informacin a nivel de los pases. Colombia, por
Linn Hammergren: No es que necesariamente no ejemplo. En general, aparece bastante bien eva-
lleguen, ms bien tienen un trato ms rpido. Se luada, siempre como de la mitad hacia arriba, en
decide que determinados casos se van a resol- circunstancias en que usualmente se habla de
ver ms rpido. Colombia como un pas con un problema insti-
tucional muy complicado y, sin embargo, la ciu-
Alberto Binder: Una cuestin que visualizo en dadana expresa confianza en el Poder Judicial.
esta informacin que se nos presenta son las Otro caso es Costa Rica. El pas exhibe uno de
distorsiones que se han generado por el mante- los Poderes Judiciales unnimemente mejor con-
nimiento, al menos en su formulacin clsica, siderados en cuanto a independencia, predecibi-
entre los sistemas continental europeo y anglo- lidad, confianza ciudadana. Sin embargo, hay un
sajn, civil law y common law. Se ha puesto juicio muy crtico con respecto a eficiencia.
mucho nfasis en la tradicin de, supuestamen-
te, mayor apego a la ley de los sistemas conti- Alberto Binder: A m lo que me llama la atencin
nentales europeos frente al sistema de prece- es que si hoy en Amrica Latina se estn toman-
dentes anglosajn. Pero no se han detectado do decisiones con estos datos sobre la mesa, es
con claridad los elementos centrales de la tradi- un grado de debilidad enorme. Tengo una hip-

2 Vase Mario Houed, Luis Paulino Mora, Ral Zaffaroni, El Preso sin condena en Amrica Latina y el Caribe: Estudio Comparativo, Estadstico y Legal de Treinta Pases, y Propuestas para
Reducir el Fenmeno, ILANUD, San Jos, 1983.

98
UN DEBATE EN TORNO A L O S INDICADORES SUBJETIVOS

tesis que la vengo sosteniendo desde hace Silvina Ramrez: Me parece que es incuestionable
mucho tiempo y es la siguiente. Si no se ha la relevancia de la informacin. Pero, como dice
construido una base de aproximacin a la reali- Juan Enrique, si es fundamental disponer de
dad ms clara en el proceso de reforma judicial, informacin para un segundo envin de refor-
es porque el proceso de toma de decisin sobre mas, la pregunta es cmo promover aquello.
medidas vinculadas a la reforma judicial no Porque convengamos que para esto faltan
necesita estos datos. Las decisiones se estn muchos recursos, hace falta una decisin polti-
tomando desde otras consideraciones. Polticas, ca, hace falta iniciar todo un proceso de reco-
ideolgicas o las que fuera. Por eso despus de leccin.
quince aos de toma de decisiones, los datos
siguen teniendo este grado de generalidad. Se Luis Paulino Mora: Yo quisiera que mis colegas no
llama a cien, a quinientos o mil empresarios y se dieran cuenta de la manera en que pienso,
se les pregunta si la justicia es equitativa para pero pienso que en esto hay un altsimo grado
todos. Son preguntas imposibles de contestar. de perversin. Creo que a los Poderes Judiciales
Fjense bien. Hay corrupcin en el sistema judi- no les interesa tener datos. Porque sabemos que
cial? Se puede hacer negocios? Son todas gene- nos van a preguntar qu hicimos con los millo-
ralidades. Lo que me preocupa es que el proce- nes. Y no tenemos cmo explicar qu hicimos
so de toma de decisiones no necesita datos. No con los millones. No estamos acostumbrados a
los necesita porque sino ya los hubiera cons- ver datos y a tomar decisiones para eso. Lo que
truido. queremos es seguir con las estadsticas de cinco
aos atrs. Nos interesa ver cmo son esos
Linn Hammergren: Pero es que debe tener datos cadveres. La realidad de hoy, de los seres vivos
porque, en el caso contrario, no va a tener de hoy, no nos interesa. A los Poderes Judiciales
financiamiento. no nos interesa porque nos pueden sentar en el
banquillo de los acusados. Y ah tenemos temor.
Alberto Binder: No digo que no debera necesitar- No s cmo van a lograr ustedes convencernos
los. Ojal tuviramos un proceso de toma de de que eso es lo necesario. Cuando hablo con
decisiones nutrido con buenos datos. Lo que mis jueces sobre la produccin de datos, a pro-
digo es que no los hay porque no los ha necesi- psito del sistema de gestin que ahora tene-
tado. Las decisiones se toman, pero desde otras mos, es una de las cosas que ms les preocupa
instancias, no con datos. Entonces, hay que y menos les gusta. Nadie lo dice de esta mane-
conocer bien los procesos de toma de decisin ra. Es una traduccin que yo hago. Puede ser
y conocer cules son los criterios relevantes. que est totalmente equivocado. Pero cuando
veo el rechazo constante de los Poderes
Juan Enrique Vargas: En una etapa inicial, eso Judiciales latinoamericanos para tener informa-
parece ser as. Nadie se cuestiona que hay que cin oportuna y vlida para la toma de decisio-
hacer cambios, que hay que modernizar, que nes, no s si lo que sucede es que no nos gusta
hay que invertir. Pero cuando ya te has gastado tomar decisiones. Creemos que la justicia no
la cantidad de plata que nos hemos gastado en necesita que se planifique. No necesita que se
justicia, has hecho los esfuerzos que has hecho gestione. La justicia no ha necesitado esos datos
en justicia, has capacitado la cantidad de jueces nunca. Porqu los va a necesitar ahora? Qu
que has capacitado, y te das cuenta de que la compromiso hay y con quin? No ser que nos
informacin indica que las cosas no han cam- estamos desnudando ante nuestra ciudadana?
biado mucho, ah la informacin pasa a ser rele- Ser conveniente eso? Ser conveniente que le
vante. En este momento, para el segundo envin levantemos la sotana al cura y le veamos qu
de reformas que uno quisiera, poner informa- tiene por debajo? Ahora, a m s me parece abso-
cin sobre la mesa es absolutamente relevante. lutamente indispensable, si vamos a ir a un
segundo empuje en las reformas, contar con
Alberto Binder: Pero no es eso lo que yo he dicho. eso. No podemos seguir invirtiendo sin saber
Evidentemente, ojal eso ocurra. Lo que he dnde estamos invirtiendo y qu estamos
dicho es que hoy el proceso de toma de deci- logrando con esa inversin.
siones no usa datos. El problema est en que los
datos van a aparecer cuando cambien ciertas Alfredo Fuentes: Me preocupa mucho lo que dice
condiciones del proceso de toma de decisin. Y Luis Paulino y lo comparto. Hay un cierto
no sern datos los que van a modificar ese pro- rechazo a la produccin de estadsticas judicia-
ceso. Va a ser el proceso de toma de decisin el les, a que aparezca con claridad que hay pro-
que va a hacer nacer la informacin. blemas de productividad, eficiencia, eficacia en

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J U S T I C I A, IN F O R M A C I N Y PO L T I C A S P B L I C A S

el sistema judicial. Eso no lo vamos a corregir en les est Luis Paulino. Pero los jueces latinoame-
Amrica Latina. Habra que pensar en la mane- ricanos, y todos lo sabemos, son la parte ms
ra en que haya entidades independientes con dbil, por decirlo de alguna manera, la ms
capacidad de anlisis, que sean las encargadas inculta, la con mayor resistencia al cambio. Y,
de hacer un seguimiento en la direccin de lo claro, inexplicablemente, por razones que sera
que planteaba Carlos. Esto es, de un verdadero til dilucidar pero que no soy capaz de dilucidar,
anlisis emprico de tendencias sobre los que de pronto los hroes intelectuales del cambio en
est sucediendo en el sistema judicial. No soy los sistemas judiciales latinoamericanos son los
optimista en cuanto a que los sistemas judiciales jueces. Ahora, lo que le conviene a los ciudada-
se atrevan a mostrar realmente que no estn nos en general perjudica a los jueces. Lo que les
mejorando la productividad o que tienen pro- conviene a los pacientes en general perjudica a
blemas serios para mejorar la eficiencia. los mdicos. Esto es un lugar comn en el mer-
cado de las profesiones. Entonces, si hay esa
Luis Psara: Uno de los cambios indiscutibles que simetra, es evidente que el proceso de reforma
ha habido en los ltimos aos en el terreno y mejora de la justicia tiene que ser llevada por
judicial en Amrica Latina es el incremento de cualquier persona menos por los jueces. No s
los presupuestos. Toda la informacin disponi- siquiera si por la clase poltica, que tampoco es
ble nos muestra que los presupuestos han subi- de gran calidad en la regin. Pero ciertamente
do. Porqu subieron? No subieron a partir de no por los jueces. Los jueces naturalmente van a
datos. No se usaron datos para esta decisin. tender a satisfacer sus propios intereses y no los
Entonces, estoy de acuerdo con Luis Paulino en intereses ciudadanos. Sobre esto la evidencia
el sentido de que hay una tendencia no slo de emprica sobra. No es raro, entonces, que cada
ocultar sino de despreciar el dato. Incluso, el vez que se pone dinero para reformas de la jus-
problema no es tanto ocultar el dato como res- ticia en manos de los jueces, termine siendo
tarle significacin dentro de los Poderes dinero mal gastado. Y que los jueces no vean
Judiciales. La pregunta es qu datos necesita- datos? A lo mejor a los jueces les interesan los
mos. En alguna medida necesitamos asomarnos datos, pero quiz tampoco tienen demasiada
a lo que pasa debajo de la sotana del cura. Ah capacidad para analizarlos. Lo creo en verdad y
le doy la razn a Cristin cuando dice que este lo digo sin nimo de ofender a nadie. A no-
tipo de informacin, con todo lo discutible que sotros, que somos personas en general entrena-
es, nos sirve para enfrentar a la fuente oficial. En das en este tipo de cosas, vemos el documento
los ltimos meses he trabajado en dos estudios que ha preparado Pedro Galindo y de pronto
que no hubiera podido hacerlos si no hubiera nos cuesta entenderlo. Y esperamos que los jue-
sido porque el Tribunal Supremo del Distrito ces puedan ser capaces, incluso en contra de sus
Federal [en Mxico] autoriz a hacer un estudio intereses, de hacer el esfuerzo intelectual de
sobre sentencias judiciales. Lo que es inslito entenderlo. Todo esto es realmente absurdo. Lo
porque en Mxico no hay acceso legal a las sen- que tenemos ac son polticas pblicas que
tencias. Las sentencias no tienen carcter pbli- deberan ser llevadas a cabo por la rama ms
co. El otro caso es del Consejo Nacional de poltica del Estado. Sin embargo, finalmente esto
Magistratura en el Per, que acept entregar nos conduce a la verdad bastante obvia, y yo la
toda la informacin sobre los procesos de selec- vengo repitiendo hace bastante tiempo, es que
cin de jueces para que se le prepararan pro- el Estado en Amrica Latina no tiene ninguna
puestas alternativas. calidad. Y que el problema de Amrica Latina no
es la justicia, es que no tenemos Estado. La clase
Carlos Pea: Tengo la impresin de que lo que poltica es de mala calidad, los acadmicos son
efectivamente ocurre ac es que el proceso de ignorantes, somos, en general.
toma de decisiones a nivel de las polticas pbli-
cas de justicia tiene muchas fallas. La principal Linn Hammergren: Pero todo eso es ms bien
de ellas para m es una cuestin incomprensible. parte de la condicin humana
Esto es, que sean los propios jueces las personas
que tengan a su cargo, en buena parte, la deci- Carlos Pea: Est bien. Pero a lo que voy es que
sin de las polticas pblicas de justicia. En cuando sa es la situacin, en general los pases
Amrica Latina, en general, los policymakers son requieren de medidas ms polticas que tcnicas.
mal preparados. Ahora, dentro del aparato pbli- El dficit de la reforma judicial en Amrica Latina
co de los Estados latinoamericanos, los jueces en buena parte es el dficit de la poltica en
sean quiz los peor preparados de todos. Con Amrica Latina. Y es bueno empezar a entender
honrosas excepciones, por cierto, entre las cua- eso. Lo que ocurre es que ac hay algo bastante

100
UN DEBATE EN TORNO A L O S INDICADORES SUBJETIVOS

perverso. Y es que el BID y el Banco Mundial, Alberto Binder: Pero lo que yo sostengo es que
como no tienen ninguna posibilidad de asociar- justamente las decisiones no se toman de esa
se con las ramas polticas del Estado, por razo- manera. Tendrn la legitimidad que t sealas,
nes estatutarias, han querido meterse en la pro- pero no se toman despus por esa legitimidad.
duccin legislativa, a pretexto de que es una
cuestin tcnica, relacionndose bsicamente Juan Enrique Vargas: Yo creo que s, Alberto. Mi
con los jueces. Pero es un engao y las personas experiencia personal es que cuando uno pone
inteligentes no lo debiramos compartir. datos en la discusin, a los jueces no les es indi-
ferente, a los que toman decisiones no les es
Alberto Binder: Me parece que despus de indiferente. Se preocupan enormemente, sobre
muchos aos que estamos dando vuelta alrede- todo si esa informacin llega a la opinin pbli-
dor del tema de la informacin, hay que hacer ca y tiene gran impacto. Si uno puede poner
un giro en el anlisis. La baja calidad de la infor- datos sobre la mesa para afirmar que la plata se
macin, que ya es evidente a pesar de la enor- est malgastando, eso s tiene un impacto muy
me cantidad de dinero invertida, es el reflejo importante y no es para nada intrascendente.
directo de los procesos de toma de decisin. Ahora, si eso significa que despus la decisin
Creo que hoy ninguno de los actores -medianos, se va a tomar a partir de un conjunto de indica-
grandes o chicos- que participan en la reforma dores, evidentemente estamos lejos de eso. Pero
judicial, toma decisiones fundadas en una apro- la informacin efectivamente te hace capaz de
ximacin emprica. No lo hacen los jueces, no lo provocar un giro en el debate y te permite intro-
hacen los administradores polticos de ningn ducirte en l, no cabe duda.
tipo, no lo hace ningn organismo de coopera-
cin internacional, no lo hace la benemrita Silvina Ramrez: Tengo una opinin contraria.
sociedad civil. Pongo como ejemplo este dato Pongo el ejemplo de Argentina y las inversiones
que est producido por el BID mismo, segn el del Banco Mundial en proyectos de reforma a la
cual el sistema judicial no es ningn obstculo administracin de justicia. Hace diez aos ms o
para el desarrollo de los negocios, y sin embar- menos que hay en Argentina un proyecto fuer-
go no les impide hacer una conferencia sobre te. Todo el mundo sabe que los resultados son
justicia y desarrollo econmico. El BID produjo muy insatisfactorios, que hay una corrupcin
este dato hace dos aos y el Banco Mundial alrededor porque la inversin y los resultados
hace encuestas con un solo entrevistado. son absolutamente desproporcionados. Sin
embargo, las decisiones para mantener ese pro-
Juan Enrique Vargas: Discrepo de eso. Pienso que yecto pasan por otros carriles y no por el dato
el punto de vista es otro. No es decir: veamos de que los resultados son escassimos. Ms bien
cules son los datos para ver qu est pasando pasa porque hay decisiones polticas, ideolgi-
con la toma de decisiones. El punto es ms cas, de corrupcin o de lo que sea, que hacen
bien, a ver, veamos si con informacin sobre la que la decisin de seguir invirtiendo mal, sea
mesa podemos intervenir con una perspectiva sostenida. Y en esto engancho con lo que dec-
distinta dentro de la discusin. an Carlos y Cristin. Es evidente la decadencia
de la dirigencia poltica y la debilidad del Estado
Alberto Binder: Lo que ests sealando es justa- para que esto suceda como sucede.
mente un proceso de toma de decisin.
Linn Hammergren: Correccin, en el Banco
Juan Enrique Vargas: Absolutamente, pero se es Mundial no hemos gastado casi nada en
el rol. Es decir, el hecho de poner la informa- Argentina. Llevamos diez aos tratando de hacer
cin sobre la mesa no pretende que la gente un proyecto.
vaya a tomar las decisiones exclusivamente
mirando aquello. Ms bien, lo que pretende es Cristin Riego: Lo que pasa es que casi nada para
que, con informacin, t tienes una forma de el Banco Mundial es
generar discusin y debate que de otro modo
no tenas. T puedes sostener que sea falsa o no Linn Hammergren: Tres millones, hemos destina-
falsa, pero la forma que hoy est legitimada y te do tres millones hasta este momento. Y no se ha
permite entrar a un estadio distinto. El que pone gastado todo el dinero. Lo que pasa es que el
cifras sobre la mesa, tiene un buen porcentaje proyecto no camina. Ahora, quiz los datos no
de la discusin ganada. van a afectar a Argentina, pero s van a afectar
al Banco.

101
J U S T I C I A, IN F O R M A C I N Y PO L T I C A S P B L I C A S

Cristin Riego: Estoy completamente de acuerdo Luis Paulino Mora: Nosotros, los jueces, vemos el
con Carlos Pea en el sentido de que el proble- tema como una trampa. Yo ca en esa trampa y
ma que est detrs del no uso de la informacin puedo contar mi experiencia. A m me dijeron:
es fundamentalmente poltico. El proceso de la hay que preparar buenos datos, hay que tener
reforma tiene que ver con la invocacin de una informacin y hay que darla a conocer:
necesidad social. Una invocacin que siempre Entonces la abrimos, la dimos a conocer a todo
es pblica, hasta cierto punto, porque el que la el mundo, la metimos en nuestra pgina web.
invoca est buscando a lo menos un protago- Lo que nos pregunten lo contestamos, los infor-
nismo. Ahora, esa invocacin en algn momen- mes los damos y no hay datos que nos reserve-
to se hizo sobre la base de ciertos valores y mos en el Poder Judicial. Yo dije: esta transpa-
principios muy generales, y se obtuvieron fon- rencia va a ser reconocida. Sin embargo, puedo
dos para lograr esos valores y principios. Lo que asegurarles que cualquiera de mis cinco antece-
ocurre es que hoy esos fondos ya se obtuvieron sores tuvo una presidencia ms tranquila que la
y los valores y principios quedan diluidos. En ma. Perd toda tranquilidad y, en este momen-
consecuencia, es urgente el resurgimiento de to, los cuestionamientos vienen con datos de
una nueva voz invocadora. Una nueva voz que nosotros. Y, claro, cuando estas cosas las cuen-
plantee la necesidad de exigir que el dinero to, mis compaeros me dicen porqu esto de
rinda los frutos relativos a los valores original- preparar uno su propia horca. Los Poderes
mente convocados. En la primera ocasin, cuan- Judiciales debemos reconocer que no hemos
do se trat de decir que necesitamos ms justi- sido eficientes, que no tenemos una capacidad
cia, ms garantas y un Poder Judicial ms fuer- de gerencia. Lo que Carlos hablaba es cierto.
te, el Poder Judicial era el idneo para promo- Los jueces no estamos acostumbrados a pensar
ver esa invocacin. El problema de ahora es que en cmo tenemos que hacer las cosas. No esta-
hay que exigir que esos dineros cumplan con mos acostumbrados a pensar en cul es el com-
eso. Ah ya no es idneo el Poder Judicial. El promiso social que tenemos. No estamos acos-
punto ahora es definir quin va a cumplir esa tumbrados a decirnos que somos una base de la
funcin poltica. Por lo pronto, tiene que ser democracia y que, por tal razn, tenemos que
alguien que est dispuesto a enfrentarse con el ser una garanta de derechos. Ahora, yo no
Poder Judicial. Y ah es donde surge el poder de caminara para atrs. Es conveniente seguir por
los datos, porque es el instrumento principal este camino. No es fcil. Y para convencernos a
para este nuevo tipo de invocacin. El gran mis- nosotros, los jueces, sobre este tema, se necesi-
terio es quin va a cumplir esa funcin. tan razones suficientes.
Necesariamente estas voces tienen que surgir de
la comunidad legal. Es muy difcil que vengan Juan Enrique Vargas: Creo en todo caso, Luis
de fuera, fundamentalmente por el problema Paulino, que el tema no es necesariamente con-
del uso tcnico del lenguaje. Pero entonces vencer a los jueces. Creo, ms bien, que en esto
tenemos una paradoja y el ejemplo de Costa hay que obligarlos. se es el tema. Bien, con
Rica es un caso clarsimo. La primera ola de esto vamos cerrando. Ha sido un dilogo muy
reformas consumi a toda la comunidad legal y, productivo. Muchsimas gracias a todos por esta
en consecuencia, hoy todos los que tienen voz reunin.
al interior en la comunidad legal tienen tambin
intereses en el sistema. Y ya que es as, el gran
dilema de los prximos aos es saber de dnde
surgirn las nuevas voces.

102
PROBLEMAS Y DESAFIOS
PARA LA DEFENSA PBLICA PENAL
EN AMERICA LATINA
Silvina Ramirez
Directora Ejecutiva de INECIP.
inecip@velocom.com.ar

Any serious discussion of respect for guarantees or their meaning requires that we address the roles and
development of the public defender's office. The criminal justice reforms implemented in Latin America led to
a new era in the area of public defense. The new dynamic introduced by procedural changes, the new roles
assigned to public prosecutor's offices, and the expectation that the new system would put an end to impuni-
ty, generate security, and end the abuse of power on the part of the police and judicial institutions have gen-
erated a favorable climate for quantitative and qualitative growth in this area. We cannot, however, forget that
installing a truly accusatory process not only requires solid public prosecutor's offices that use the best prose-
cutorial strategies, but also depends on the creation of a public defense system that is capable of consistently
providing quality defense for their clients and responding to the arguments presented by the prosecution.
We must also recognize that the emergence of public defense has also revealed new problems and chal-
lenges. First, we must adjust public defense services so that they are in keeping with each nation's laws and
make international instruments such as the American Convention on Human Rights, the European Convention
on Human Rights, and the International Covenant on Civil and Political Rights more than an expression of
intent. We will not be able to make significant progress in our efforts to dismantle inquisitive systems and
strengthen accusatory ones until we have a clear understanding of a public defense model that can best satis-
fy the needs of an equal procedure and that is founded on the principle of equality.

INTRODUCCIN el tradicional abuso de poder por parte de las ins-


tituciones policiales y judiciales, han generado un
En nuestro pas no puede existir ninguna discu- clima propicio para el crecimiento cuantitativo y
sin seria sobre el respeto de las garantas o el sig- cualitativo de las defensas pblicas. Asimismo, no
nificado final del garantismo si no se asume como podemos desconocer que para que se instale un
un problema de vital importancia las funciones y el verdadero proceso acusatorio, no slo debemos
desarrollo de las Defensas Pblicas. Es preciso contar con Ministerios Pblicos slidos, que conoz-
superar la concepcin tradicional que indica que la can e impulsen las mejores estrategias de acusa-
Defensa Pblica oficial es subsidiaria del sistema de cin, sino que es imperioso construir una Defensa
defensa (construido sobre la base del defensor pri- Pblica consistente, que pueda hacerse cargo de
vado o de confianza), para reflexionar sobre una plantarse frente a los fiscales como genuinos inter-
visin realista asentada en el principio de que el locutores, para desplegar ante los jueces el litigio.
sistema de defensa gira alrededor de la Defensa Ello ha implicado que pases que hasta hace
Pblica oficial. algunos aos no tenan prcticamente defensas
La reforma de la justicia penal en Amrica Latina pblicas hoy cuenten con cuerpos ms o menos
ha significado una nueva etapa para la Defensa consolidados, que se hayan tomado previsiones
Pblica. La nueva dinmica instalada a travs de los legales e incluso constitucionales para fortalecerlas,
cambios procesales, las nuevas funciones asignadas que se las haya dotado de autonoma y mayor pre-
al Ministerio Pblico y las expectativas sociales que supuesto y que en general hayan adquirido un
tanto se preocupan por revertir la impunidad y nuevo papel en el actual escenario judicial y en las
generar condiciones de seguridad, as como evitar diferentes etapas del proceso de reforma.1 Sin

1 Sin ir ms lejos, se ha desarrollado -an cuando falta mucho por hacer- sistema de defensa pblica en Guatemala que hasta hace poco menos de diez aos no exista. Tambin es posible
mencionar el caso de Ecuador, en donde se est trabando para construir un sistema de defensa pblica que pueda hacer frente a las demandas.

103
embargo, tambin es necesario destacar que el fico con su propia carrera, falta de mtodos para
avance normativo que ha implicado que en compartir recursos o para asumir la sobrecarga de
muchos de los pases latinoamericanos se cuenten trabajo como un problema del conjunto de la orga-
con leyes de defensa pblica, no ha significado un nizacin, lealtad al sistema judicial antes que a su
avance notable en la prctica, la institucin sigue cliente, falta de polticas de desarrollo organizacio-
siendo muy dbil, ms an si se la compara con el nal e institucional, etc. Este modelo de organiza-
Ministerio Pblico de los Fiscales. cin frente al cual hay que reaccionar duramente es
No obstante, esta emergencia de la defensa la pervivencia de la funcin que cumpla la defen-
pblica como un nuevo actor del sistema de justi- sa pblica dentro de los sistemas de tipo inquisito-
cia penal tambin ha puesto en el tapete nuevos rial en la cual el defensor era fundamentalmente un
problemas y nuevos desafos. Adecuar los servicios auxiliar de la justicia y por lo tanto no poda exce-
de defensa pblica a los contenidos en las leyes derse de dicho trabajo. En algunos casos, los defen-
nacionales como as tambin en los instrumentos sores oficiales han copiado el modelo de organiza-
internacionales, tales como la Convencin cin jerrquica y piramidal de los jueces, propias
Americana de Derechos Humanos, la Convencin de un sistema inquisitivo, que tiene por objetivo
Europea sobre Derechos Humanos y el Pacto sujetarla a contribuir al esclarecimiento de la ver-
Internacional de Derechos Civiles y Polticos debe dad real, con la consecuencia necesaria -para cum-
ser ms que una expresin de voluntad. Hasta que plir dicho objetivo- que los imputados confiesen, lo
no se tenga claro cul es el modelo de defensa que distorsiona el derecho de defensa. Todava
pblica que puede satisfacer en mayor medida las podemos encontrar en la literatura, en la jurispru-
necesidades de un procedimiento equitativo, que dencia y en la realidad de algunos pases ideas que
haga de la igualdad de las partes su basamento, responde a este modelo.
poco se habr avanzado en la lucha librada contra Frente a las defensas burocratizadas y los defen-
el sistema inquisitivo y el fortalecimiento del siste- sores ms preocupados por defender sus cargos, su
ma acusatorio. estabilidad y sus rutinas que por mejorar perma-
nentemente el sistema, hay que oponerle un nuevo
II. DESAFOS modelo de defensa pblica orientado a la lealtad a
su cliente, con una organizacin moderna pensada
A nuestro criterio, stos son los problemas prin- para sus propios fines, con capacidad crtica frente
cipales que debe enfrentar la Defensa Pblica en su al sistema judicial, preparada para utilizar al mxi-
ejercicio cotidiano: mo los recursos que el sistema judicial pone a su
disposicin y que asuma la carrera judicial como
1. La persistencia de modelos burocratizados de una carrera en s misma que reclama especializa-
defensa pblica. cin y tiempo.
2. El problema del papel de la defensa pblica Tampoco hay que perder de vista la ubicacin
dentro del sistema de justicia penal. institucional de la Defensa Pblica, en el sentido que
3. El vinculo de la defensa pblica y el Sistema se debe apuntar a que la misma sea un rgano extra-
interamericano de Derechos Humanos. poder, tal como est planteada la ubicacin del
4. Las relaciones entre la defensa pblica y el mer- Ministerio Pblico de los Fiscales. De ese modo, no
cado privado de servicios legales. slo que la Defensa Pblica no deber estar supedi-
5. La idea de sistema de defensa y la expansin de tada al Poder Judicial, con la consecuencia negativa
sus recursos en el contexto de Estados Pobres. que esto conlleva de tener dependencia funcional
6. La integracin de nuevos temas a la defensa p- de aquellos que estn abocados a jugar otro rol en
blica y su impacto en el desarrollo institucional. el proceso, sino que tambin se evitara su depen-
dencia del Ministerio Pblico de los Fiscales -como
1. La persistencia de modelos burocrati- sucede en algunos casos- lo que tergiversa de modo
zados de defensa pblica. Todava en muchos total las funciones separadas y radicalmente diferen-
pases no se han desarrollado nuevos modelos de ciadas entre fiscales y defensores.2
trabajo dentro de la defensa pblica y ello se mani-
fiesta en altos niveles de burocratizacin. 2. El problema del papel de la defensa
Defensores que no trabajan en equipo, que no pblica dentro del sistema de justicia
sienten que pertenecen a un misma organizacin, penal. Paralelamente con lo dicho se plantea el
que piensan su trabajo ms como un paso dentro problema de la defensa pblica ahora como una
de su carrera judicial que como un servicio espec- nueva institucin y un nuevo actor dentro del sis-

2 Como seala Andrs Harfuch en su artculo "Principios, Instrucciones y Organizacin de la Defensa Pblica" en Pena y Estado, n 5, 2002, Ediciones del Instituto: "La Constitucin de la
provincia de Buenos Aires se qued a mitad de camino y no por haber persistido en mantener al Ministerio Pblico dentro de la rbita del Poder Judicial, sino por no haber aprovechado la
oportunidad para instituir definitivamente la figura del defensor general ante la Corte. De tal modo, el jefe actual de los defensores oficiales de la provincia de Buenos Aires es el procura-
dor general ante la Corte, es decir, la mxima autoridad de los fiscales".

104
tema de justicia penal. Ello implica nuevas tareas conformar toda una red, a la que est llamada una
para la defensa pblica que no haban asumido: la futura Asociacin de Defensoras, que de sustento
denuncia de las violaciones de derechos humanos a ese sistema interregional de defensa de los dere-
dentro del sistema, la recoleccin de datos sobre chos humanos. Esto implica nuevas formas de rela-
malas prcticas, las propuestas legislativas de cam- cin entre las defensoras, una nueva especializa-
bios, la observacin permanente sobre el funciona- cin en este campo, relaciones ms fluidas con los
miento del sistema procesal, la presentacin pbli- organismos de derechos humanos, coordinacin
ca de los abusos de poder, etc., son slo algunas con otras entidades regionales, etc. Es precisamen-
de las nuevas tareas que el tiempo le impone a las te en este campo donde la nueva Asociacin de
nuevas defensas pblicas. Ello implica tambin un Defensas Pblicas tiene que cumplir un papel fun-
nuevo tipo de conduccin y niveles dirigenciales damental y alrededor de la cual algunas organiza-
preocupados por la eficacia de esta tarea, por la ciones de la sociedad civil junto con defensores
proteccin de los defensores que se exponen por trabajamos para su conformacin.
estas razones y con capacidad de dialogar con La defensa de los derechos humanos no debe
otros actores del sistema judicial y del sistema pol- quedar slo en manos de los sistemas internacio-
tico. Estas tareas implican tambin defensores con nales, sino que deben ser nutridos con el apoyo de
nuevas organizaciones y con la capacidad de utili- los servicios de defensas nacionales, que de este
zar nuevos recursos pblicos (los medios de pren- modo se convertiran en proveedores de casos, y se
sa, el trabajo con el parlamento, etc.) para el cual veran apoyados por un trabajo conjunto. Se debe
no estaban preparadas las organizaciones anterio- interpretar de forma amplia los artculos corres-
res. pondientes en los instrumentos jurdicos interna-
Ciertamente, lo que ahora le es exigible a las cionales, para que de este modo puedan intervenir
defensas tambin lo es para el resto de los seg- en la defensa efectiva de los derechos vulnerados.3
mentos judiciales. Porque, nuevamente, estamos Sin embargo, tambin es claro que la construc-
pensando en un diseo que equipare las funciones cin de esta red llevar su tiempo, y sobre todo
de quienes deben acusar y quienes deben defen- que las instituciones de la defensa pblica (no los
der. Pero es notable que los sistemas judiciales no defensores) comprendan la importancia de llevar
se han preocupado por contar con elementos adelante su conformacin, dejando de lado proble-
empricos que den cuenta de su actuacin, y que mas internos o susceptibilidades en cuanto al rol
permitan hacer las correcciones pertinentes para que deben desempear. Las defensas pblicas en
mejorar sus modos de trabajo. Amrica Latina son heterogneas, y algunas han
Las defensas pblicas deben apartarse de cum- tomado mayor preeminencia o se han organizado
plir roles estereotipados, convirtindose en aque- de modo ms adecuado; sin embargo un aspecto
llos que pueden disear una verdadera estrategia en comn es la falta de conciencia acerca de la for-
de defensa, exigindoles -a la manera de los abo- taleza que adquiriran conformando diseos institu-
gados privados- realizar una defensa tcnica impe- cionales que contemplen el trabajo con otras
cable que requiere no slo de remozar sus formas defensoras.
de trabajo, sino tambin de conocimiento jurdico,
actualizacin permanente, y un verdadero compro- 4. Las relaciones entre la defensa pbli-
miso -vnculo de confianza- con el defendido. ca y el mercado privado de servicios lega-
les. Tampoco las defensas pblicas pueden ser
3. El vinculo de la defensa pblica y el indiferentes al desarrollo de la calidad y cantidad
Sistema interamericano de Derechos Hu- de los servicios legales disponibles por los sectores
manos. Tradicionalmente, el Sistema Interameri- de menores recursos, porque esto generara una
cano de Derechos Humanos se ha relacionado con demanda creciente y de imposible cumplimiento.
los organismos de derechos humanos o con los Actualmente existe en la regin una fuerte crisis en
gobiernos. Esta realidad est cambiando, ya que las el mercado de servicios legales que repercute sobre
nuevas defensas pblicas constituyen un nuevo las tareas que debe suplir las defensas pblicas.
actor para el sistema interamericano de derechos Una creciente cantidad de abogados, una creciente
humanos. Esto traer beneficios para el mismo sis- cantidad de escuelas de Derecho, las crecientes
tema, siempre necesitado de fortalecimiento, como dificultades en ejercer de un modo rentable la abo-
para las defensas pblicas, que no slo deben ser gaca -en especial por los jvenes profesionales- y
vistas como instituciones internas sino que deben la creciente falta de asesoramiento adecuado por

3 Gabriela Vazquez Smerilli dice: "...como puede observarse tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos limitan las
garantas judiciales, entre ellas el derecho de defensa y de asistencia jurdica gratuita, al proceso penal. Sin embargo, sus artculos 14 y 8 respectivamente deben interpretarse en forma
amplia, ya que si dichas garantas operan en el proceso penal no se comprende por qu habra que negarles ese carcter en otro tipo de procedimientos donde se plantean otros derechos
fundamentales, tales como al vivienda, el trabajo, la educacin, el derecho a una pensin, entre otros", en "Algunas ideas sobre el Derecho de Defensa en la Legislacin Centroamericana"
en Pena y Estado n 5, 2002, Ediciones del Instituto.

105
parte de los sectores ms vulnerables que deben En definitiva, sostenemos la importancia de llevar
interactuar en una sociedad cada vez ms comple- adelante la integracin de recursos disponibles en
ja, nos marcan la gravedad y la profundidad del una sociedad. Desde esta perspectiva, fortalecer la
modo del ejercicio de la abogaca en nuestros pa- Defensa Pblica Oficial es uno de los componentes
ses. Las defensas pblicas no pueden quedar como a tener en cuenta pero siempre partiendo de la pre-
espectadores de este fenmeno porque entonces o misa que existen, en la comunidad, una serie de
se sobrecargan de un modo endmico -con grave variables que pueden coadyuvar a brindar un servi-
perjuicio para la calidad de sus servicios- o se des- cio de defensa digno que satisfaga las demandas.
entienden realmente del problema en trminos de
realidad social y no meramente institucional. Por tal 5. La idea de sistema de defensa y la
motivo, ello implica un nuevo tipo de relacin expansin de sus recursos en el contexto
entre las defensas pblicas y las asociaciones pro- de Estados pobres. El conjunto de nuevos pro-
fesionales y colegios pblicos de abogados para blemas a los que tiene que enfrentarse la defensa
asumir en comn este grave problema social. publica nos obliga a pensar en dos nuevas dimen-
Si bien ya mucho se ha dicho -y profundizado- siones: una la idea de sistema de defensa pblica,
sobre los diferentes modelos existentes alrededor es decir la coordinacin, supervisin y aprovecha-
de la defensa, no es redundante sealar que encon- miento del conjunto de recursos instalados en una
tramos por una parte los sistemas que utilizan abo- sociedad (y en la regin) para cumplir los cometi-
gados que ejercen la profesin en forma privada; dos de proteccin legal de los ms desprotegidos.
por la otra aquellos que organizan su servicio a Una defensa pblica que piensa el problema slo
partir de instituciones que cuentan con abogados desde su realidad institucional, puede crearse situa-
con una remuneracin mensual (es la denominada ciones artificiales, aun de buen funcionamiento,
defensa oficial, que predomina en Argentina y en relegando el problema real de desproteccin hacia
la mayor parte de pases latinoamericanos), y por otras instituciones. As como un hospital que slo
ltimo los sistemas mixtos, que tienden a disear se preocupara de los enfermos que ingresan y no
un sistema que ane las ventajas de los dos siste- de las condiciones de salubridad de su entorno.
mas mencionados anteriormente. Para resolver este problema, la visin del sistema
Frente a cul es el mejor modelo a adoptar las de defensa pblica es esencial para aumentar la
posiciones se dividen, y es difcil llegar a un con- capacidad de respuesta a esta debilidad estructural
senso, mucho ms an cuando por lo general las de grandes sectores de la poblacin. Por otra parte,
diferentes posturas son tratadas despectivamente, se debe tomar en cuenta que la gran mayora de los
atacndolas en un caso por privatista, y en la pases de la regin son Estados pobres en una
vereda del frente por burocrticos. No obstante, situacin especialmente crtica por lo que, sin per-
est claro que el nudo de la discusin debe ser la juicio de una creciente asignacin y mejor utiliza-
eficiencia del servicio. Si no es posible garantizar cin de los recursos econmicos, se deben estudiar
que cada uno de los imputados contar con una nuevas formas de integracin de recursos externos
defensa tcnica impecable, mal podremos discutir que permitan expandir el servicio an en condicio-
cul es el modelo ms conveniente. Y en muchas nes de presupuestos escasos. El eje de la conside-
ocasiones el eje de la discusin se distorsiona. racin del problema no es el funcionamiento insti-
Prestigiosos autores sostienen que aunque teri- tucional sino el mayor o menor grado de despro-
camente no puede cuestionarse la contratacin por teccin existente en la sociedad.
parte del Estado de abogados privados, en nuestras Desde estas dos ideas centrales, es prcticamen-
realidades esto no es viable, ya que el mercado de te una obviedad vincular los servicios de defensa
trabajo no posibilita generar una competitividad tal pblica con el tipo de Estado en el que se desarro-
que les permita a profesionales que ejercen libre- llan. As, para consolidar un Estado de Derecho, es
mente la profesin aceptar un pago menor, o en su imprescindible generar las condiciones para que
caso el Estado no puede afrontar los gastos que le existan instituciones de defensa pblica slidas. Tal
significara solventar sus honorarios.4 vez uno de los segmentos del sistema de justicia a
Sin embargo, es obvio que es urgente encontrar travs del cual puede hacerse una evaluacin para
una va de salida a la sobrecarga de trabajo de la mensurar hasta dnde se presta atencin a los sec-
defensa pblica. Caso contrario, nos encontrare- tores ms desprotegidos sea el de la defensa pbli-
mos frente a tensiones tantas veces no resueltas. ca. As, Eugenio Ral Zaffaroni expresa: ...puede
Donde contamos con un diseo institucional en lo afirmarse que el indicador del grado de realizacin
terico pero sin llegada a la realidad y sin posibili- del Estado de Derecho en nuestra regin est dado
dad de que las carencias sean solventadas. por la autonoma y el poder de la Defensora

4 Ver Stella Maris Martnez, "Defensa Pblica. Derecho del Pueblo" en Pena y Estado, n 5, 2002, Ediciones del Instituto, p. 57.

106
Pblica en comparacin con las otras agencias del se al servicio del fortalecimiento de las defensas
sistema penal. Poco importan cdigos procesales pblicas nacionales. Ella debe servir, asimismo,
acusatorios y jueces tcnicamente formados, si para el fortalecimiento del sistema interamericano
carecen de defensa idnea quienes ms la necesi- de derechos humanos, generando una nueva
tan...el Estado de Derecho slo podr considerarse dimensin para ese sistema, que debe tener en las
mnimamente respetado cuando la defensa pblica defensoras nacionales a sus agentes naturales de
-que se ocupa de los menos poderosos o de los direc- desarrollo de la proteccin judicial de los derechos
tamente desapoderados- tenga el mismo poder y la fundamentales.
misma jerarqua que el ministerio de la acusacin, Asimismo, debe servir para coordinar recursos,
pero, por supuesto, a condicin de que sobre nin- compartir informacin y generar bases de datos al
guno de ambos ponga su zarpa ninguna agencia servicio de los defensores pblicos, dotndolos de
ejecutiva 5. mejores herramientas para una pelea que normal-
mente es desigual. Sera deseable tambin que una
6. La integracin de nuevos temas a la asociacin como la que proponemos generara un
defensa pblica y su impacto en el desa- sistema de alerta y proteccin cuando una defen-
rrollo institucional. Finalmente, los cambios sora o un defensor particular es hostigado en el
sociales han puesto sobre el tapete nuevos temas y ejercicio o con ocasin de su funcin. Debera asi-
nuevos sectores sociales con preocupaciones dis- mismo coordinar un informe regional de la situa-
tintas que tradicionalmente no han sido de la pre- cin de la defensa pblica en la regin que llame
ocupacin principal de las defensas pblicas. Los la atencin sobre el permanente esfuerzo de forta-
casos de defensa del consumidor, las estrategias de lecimiento de cada defensora en particular.
acciones colectivas, los discapacitados, el tema de De este modo, creemos conveniente y relevante
las poblaciones indgenas, el problema en general iniciar un trabajo alrededor de la defensa pblica
de las poblaciones migrantes, las nuevas exigencias desde diferentes dimensiones. Por una parte, cons-
de las minoras, las nuevas formas de violencia, la tituirla como un actor relevante de la reforma de la
defensa del medio ambiente, etc., plantean nuevos justicia penal (papel que hasta el momento no ha
problemas y nuevas tensiones, que sumadas a la podido desempear adecuadamente, debido a sus
necesidad de no abandonar los temas principales y debilidades estructurales). Por la otra, mediante la
tradicionales de la defensa pblica, obligan a pen- Asociacin de Defensoras Pblicas como herra-
sar nuevas formas de asignacin de recursos y mienta, dotarla de fines ms acordes con su verda-
modelos organizacionales, as como una redefini- dera misin. En ese sentido, vincularla al Sistema
cin del perfil tradicional del defensor. Interamericano de Derechos Humanos tambin per-
As, la diversidad temtica tambin se compleji- sigue fortalecerla, proporcionndole nuevos instru-
za frente a la necesidad de garantizar la defensa en mentos. Por ltimo, fomentar la toma de conciencia
el interior de los pases, debiendo asignar defenso- de que las defensas pblicas deben trabajar de cara
res en lugares aislados en donde muchas veces, y a sus defendidos, y no prestando mayor atencin al
por la indefensin a la que estn expuestos grupos juego institucional muchas veces distorsionado en
vulnerables de la poblacin, se torna ms urgente su funcionamiento. Esto significa, sin lugar a dudas,
la presencia de quien pueda defender sus dere- construir nuevas reglas de juego que sirvan para
chos. La garanta del derecho de defensa no debe apuntalar los sistemas de administracin de justicia,
concentrarse en las grandes ciudades, sino que y junto con stos contribuyamos a profundizar los
debe asumir la obligacin de desplegarse territo- sistemas democrticos de gobierno.
rialmente, dotando de recursos a las zonas rurales La complejidad de problemas que giran alrede-
muchas veces olvidadas por el Estado y abando- dor de la defensa pblica y la magnitud de las tare-
nadas a su propia suerte. as que tiene por delante nos impone superar las
En sntesis, los problemas reseados preceden- visiones moralistas o burocrticas que podrn ser
temente nos muestran no slo los grandes desafos tranquilizadoras para quienes en lo individual ejer-
a los que debe enfrentarse la Defensa Pblica sino cen sus cargos con responsabilidad pero que son
la importancia y la necesidad de construir otras ins- notoriamente insuficientes para construir nuevos
tancias, como la Asociacin de Defensoras que se sistemas de defensa pblica que verdaderamente
viene impulsando desde distintos sectores y desde sean fundamentos de una poltica eficaz de protec-
hace varios aos. Su objetivo principal es colocar- cin de los Derechos Humanos Fundamentales.

5 Zaffaroni Ral, en "Introduccin" de Pena y Estado, n 5, Ediciones del Instituto, 2002, p. 20

107
Dispute Settlement and Customary
Indigenous Legal Practice in a
Multicultural Guatemala:
Empirical Data on Conflict Resolution
and Strategies to Advance Access to
Justice in Rural Areas
Steven E. Hendrix
Legal Reform Coordinator for Latin America and the Caribbean with the U.S.
Agency for International Development, and Senior Research Fellow with the
DePaul University College of Law, International Human Rights Law Institute.
SHendrix@usaid.gov

Victor Ferrigno F.
Political analyst, international consultant and journalist with Prensa Libre

Opinions expressed here represent those of the authors and do not necessarily
represent the opinions of the U.S. Agency for International Development.

Luego de 36 aos de una guerra civil que dej ms de 200 mil muertos, los acuerdos de paz en Guatemala
intentaron avanzar en la resolucin de conflictos, entre otros objetivos. La poblacin rural guatemalteca es mayor-
mente pobre, de origen maya y est marginada de las vas formales de acceso a la justicia. Sin embargo, la pobla-
cin indgena tiene una larga historia en la utilizacin de mecanismos de resolucin de conflictos basados en la
tradicin y en la autoridad. De todas formas, la intolerancia oficial refleja un profundo problema de discriminacin
tnica y discriminacin que data de cientos de aos.
Este documento presenta un estudio emprico centrado en cinco grupos lingsticos con el objetivo de evaluar
cmo son resueltos los conflictos en la mayor parte de las zonas de poblacin indgena. Curiosamente, los "media-
dores naturales" de conflictos a nivel local no son autoridades religiosas, ancianos o policas , sino que los datos
empricos muestran que los mediadores ideales son personas de entre 30 y 39 aos. Pocos son los que utilizan los
mecanismos de la justicia de paz, las mujeres raramente son vistas como potenciales mediadoras y los conflictos
ms comunes giran en torno a las disputas por tierras, al alcohol, robos, violencia domstica y los problemas entre
vecinos. El sistema formal es visto como menos capaz de dar respuesta a estos problemas, al no poder superar las
dificultades del lenguaje y las flaquezas del servicio.
La informacin recolectada es importante porque seala cmo los donantes deberan refocalizar sus esfuerzos
para atender los conflictos en Guatemala. El trabajo con alcaldes y gobiernos locales, ms que las cortes o los con-
cejos de ancianos, puede ser la va ms efectiva para expandir el camino del acceso a la justicia para aquellos que
han estado tradicionalmente excluidos, especialmente los pobres, las mujeres y los nios.

In December 1996, Guatemala signed the last of lution. It then examines empirical data on how
a series of Peace Accords to end a 36 year civil war. conflicts get solved, and concludes with recom-
Conflict resolution was seen as an important ele- mendations for future action.
ment of those documents. In fact five separate
Accords, with forty different commitments, address The Guatemalan Context
dispute settlement. Since Guatemala has twenty-
three indigenous languages in addition to Spanish, Guatemala is wonderfully culturally diverse. The
any public service delivery must recognize ethnic descendents of the ancient Maya represent about half
diversity. As a result, today's discussion of conflict of Guatemala's population. A mountainous terrain
resolution in Guatemala must address the historic has meant that communication and travel are diffi-
roots of conflict in a multicultural context. This arti- cult. This in turn has worked to preserve many cen-
cle examines Guatemala's context for dispute reso- tury-old traditions. In a formal sense, Guatemala's

108
rich diversity is recognized in the Peace Accords diverse, and they are few and not
themselves. perfectresolves that persons, in agreement with
While diversity represents a cultural heritage municipalities, will try by all analogous, cau -
and wealth, it has also been the source of conflict. tious and effective means to suppress the original
In the recent civil war, 200,000 Guatemalans died, indigenous language
most of them among the indigenous. While the war (the underline is from the authors).
was fought between guerillas and the army, both
sides were comprised of mostly indigenous sol- Then dictator Justo Rufino Barrios, the hero of
diers. This context of a history of conflict is often the "Liberal Reform" in Guatemala, signed a decree
the subtext or underlying current to present dis- (Acuerdo Gubernativo) to cease recognizing the
putes. True conflict resolution must recognize this mam indigenous group, one of the largest popula-
nature and history if a solution is to be found. tions of the Maya. Decree No. 165 dated October
Further, while diversity may be formally recognized 13, 1876, stating that that mam indigenous group
in the Peace Accords, in fact its nature and value is from San Pedro Sacatepquez, San Marcos should
constantly questioned. This in turn creates a per- be declared as "ladino", and had legal effect only
ception of an overlay of illegitimacy for an intoler- within that village. This was, in legal terms, the
ant, western system of government. Institutional death of a people, language and culture. Maya
rejection of indigenous values, practices and tradi- were detained by police for things like not wearing
tions itself is a strong, permanent element of an shoes. Children were forced to speak Spanish,
overarching conflict between the indigenous and much the way General Franco in Spain forced
their non-indigenous European-descendent, known Spanish on Catalonia, or the U.S. government made
locally as "ladino"1 compatriots. Ladino strategies to the Sioux to speak only English in schools.
help the indigenous, from "development poles" to Official intolerance of indigenous practice is one
"model villages," have likewise been summarily problem. How that indigenous practice is manifest
rejected by the indigenous as not being respective complicates matters further. In a western system of
of the multicultural needs of the indigenous popu- social custom and law, if one breaks a law, there is
lation. Historically, indigenous reorganization a consequence or sanction. In the Mayan culture,
processes have had as their primary goal the con- laws are not written down. How do the "ladinos"
trol and subjugation, dismantling institutions, nulli- know what the rules are? What are the sanctions for
fying regulations and authority systems, and modi- breaking a Mayan law? Similarly, if one breaks a
fying social organization to resist all political and social norm in western society, there is also a sanc-
cultural forms of resistance.2 tion. In Guatemala City, it is common for men to
Discrimination against Mayan culture is perva- shake each other's hand upon entering the room,
sive in Guatemalan history. Prior to 1965, the for men to kiss women on the cheek, and for
Guatemala Constitution officially promoted a poli- women to kiss each other on the cheek. It is con-
cy of assimilation of the Maya population into the sidered impolite not to do so. However, the indige-
"national culture." Even earlier, the historian Guy nous from rural areas do not kiss each other. They
Heraud points out that only some dictatorships or have a different culture. In the ladino society,
totalitarian regimes forbid at least once, the use of under Constitutional government, it is fairly easy to
certain languages.3 Such a statement, although gen- distinguish law from social norms. In rural areas,
erally valid, is not enough descriptive for where local residents have never been allowed to
Guatemalan case. The Constituent Congress in form a nation, distinction between social customs
1824, responding to its ethnocentrism ideology, and laws is much more problematic. It is worth-
established in its Legislative Decree No. 14, that: while noting that the Mayan "cosmovision" inte-
considering that there should only be one grates rather than separates human, in contrast with
national language, and as long as the languages a sterotype of activities from the Judeo-Christian
that original indigenous peoples keep are perspective.

1 The identity and idiosyncrasy of the Guatemalan "ladino" cannot be defined nor understood, unless contrasted with the term "indian" (and vice-verse) because historically they were defi-
ned way. At every step of Guatemala's process of becoming a nation, the "ladino" has been composed by two different social-cultural groups. The term "ladino" has not had a constant mea-
ning: In Spain of the Catholic Kings, by the Sephardim Jewish and Muslims converted to Catholicism; by the end of the conquest period, by Spanish-speaking indigenous and Christians; at
the beginning of the colony, by biologic half-breed and immigrant Spanish who arrived late for booty distribuiton; then, by individuals whose identity was based -increasingly- in the fact of
not-being-an-indian; and currently, in Guatemala, indistinctly includes foreigners, indigenous, half-breed and even transculturalized indigenous. So, the racial origin cannot be used to define
"ladino"; it is very complex and mainly involves the subjective relationship of each individual. Not depending on its composition, the "ladinos" (as a whole) have characterized themselves -
among others- by three factors:
a) By their role of mediators at different levels, between the Government and indigenous;
b) By the discrimination and domination relationship that has been established toward indigenous groups at different levels;
c) By obtaining a number of rights, priviledges and advantages based on the facts stated above.
This situation promotes the "ladino" tendency of establishing their identity on a not-indian basis. As a result, the "ladino" identity is closer to the what-it-is-not way of thinking instead of
affirming any historical cultural values.
This strange identification via exclusion started during the colony, by an historical group that pretended to occupy a privileged place in social status. That is why the "ladinos" have rarely
married outside their social grouping, since "crossing races" might limit social mobility.
2 This was set forth in the "Capitulaciones" (set of three basic norms to rule invasion) during the Conquest; in the Distribution of Indigenous in the Colony; and in Government Decrees that
create Pilot Villages and Development Centers during the regimes against contemporary insurgents.
3 Heraud, Guy, Pour un Droit linguistique compar, en ARev. Int. Droit Compar, 1971, No. 2, pages 321-322.

109
In some places and cultures, including in some elite group. The very first clause, the document
areas of Guatemala, midwives play a key role as states that Independence must be proclaimed
natural judges in their community. They are before the fearful case in which the people take it
responsible for sorting out family disputes, upon themselves to declare independence in their
enforcement of phyto-sanitary regulation and other own right. While it did not specifically refer to the
local conflicts. They do so without formal recogni- indigenous, since the indigenous were the majori-
tion of authority by the state. Are they guilty of ty, they represented "the people."
usurping governmental authority? The Guatemalan
Criminal Procedure Code authorizes Justices of the That being the general desire of the Guatemalan
Peace to solve minor disputes. But this does not people to be independent from the Spanish gov-
cohere with the traditional legal systems. Which ernment, and without prejudice of what the
should govern? Congress that shall be formed might determine
Perhaps the broader question asks how upon it, the Political Chief orders to publish to
Guatemala became so hostile to local, customary prevent any consequences that would be dread-
legal practice. At the time of the conquest, Spain ful if it is declared by the people itself.
itself was emerging from 400 years of war against (The underline is from the authors).
the Arabs. The Spanish government was bankrupt
and in ruin. Thousands of ex-combatants were now Still, indigenous law has survived, at least in
displaced. As part of a broader transition strategy, some fashion, at least in some parts of Guatemala.
the Spanish government sent these soldiers to be the And, the western "conquest" of indigenous legal
vanguard of the conquest in the new world, attract- practice continues to try to stamp it out.
ing them with the promise of land. German com- Transitionary Article 16 of the present Guatemalan
mercial interests financed the endeavor, and new Constitution is a remarkable example. During the
world governance took a back seat to the personal 1980s, when Constitutional law and order were sus-
interests of the ex-combatants. First, a new spirit of pended in favor of military dictatorship, the military
self-enrichment emerged as the Spanish promoted government introduced a number of measures to
the policy of the "Quinto Real," in which part of land stamp out ethnic culture and practice. Development
taken by the invading army would be passed on to poles and model villages are some examples. The
the Spanish crown. Second, the Spanish changed most egregious is perhaps the special tribunals, in
indigenous social organization for ease of adminis- which civilians were tried by military authority,
tration. Third, the Spanish brought Christianity, rep- without right to counsel or due process. Often the
resenting a break from the indigenous world reli- result was summary execution. The current
gious view, often referred to as their "cosmovision," Guatemalan Constitution actually provides retroac-
a complex, spiritual definition of the relationship tive cover for these practices, legitimizing and rec-
between man and creation. From the date of ognizing their legality in Transitionary Article 16.
Spanish conquest, indigenous law began to fall. Language is another area where indigenous cul-
After the conquest, Francisco de Vitoria, a ture has been marginalized. In 1879, dictator Justo
Spanish cleric, noted the natural superiority of the Rufino Barrios carried out a mapping exercise
Spanish and the Europeans to the indians. He (cadastre) to adjudicate titles to land. The entire
asserted that the indians were not human beings, effort was done only in Spanish. Indigenous groups
asserting that they are almost without mental that did not speak Spanish simply lost their land.
capacities - meaning that they think with difficulty. Worse, indigenous groups often did have property
And they certainly were not capable of governing titles of their community lands, issued by the
themselves. Under these circumstances, self-gov- Spanish Crown, thanks to the intervention of Fray
ernment was out of the question. The indians Bartolom de las Casas. But the titles were not rec-
needed Spanish rule. Under such a world view, at ognized as valid because the indigenous groups
the time a Christian view, as found in the writing in did not explain it in Spanish. In effect, they were
St. Thomas Aquinas, a craftsman of Christian phi- expropriated without compensation. More recent-
losophy) people in general were ranked according ly, discrimination continues. A 1999 constitutional
to station. At the top were men, next women and reform effort was rejected that would have allowed
at the bottom children. Indians were added to the for official use of languages other than Spanish.
list in fourth place. Even today, land transactions must be carried out
The thought of racial superiority was carried for- in Spanish.
ward in Guatemala to its very Act of Independence. In a real-world look at how the Judeo-Christian
In fact, the prejudice was still broader among the belief structure has played out in Guatemala, real
founding fathers because they did not recognize conflict emerges with the Maya "cosmovision."
anyone's free determination (indigenous or not), Under the European belief structure, again in prac-
but rather thought that all should be ruled by the tice as opposed to theory, in Guatemala there

110
emerged a compartmentalization of ethics. There is excludes them from participation in the state. In
nothing unethical or incongruent in social terms other words, indigenous groups end up belonging
about owning a sweat-shop maquila, abusing a neither to a state or a nation. It is important to note
spouse, while being a devout member of the that Guatemalan indigenous groups do not consider
church. In fact, at times, honesty itself comes off as themselves as minorities, groups or tribes, but peo-
foolish. Appearances are often very important. ples ("pueblos") with right to their free determina-
Meanwhile, the Mayan belief structure traditionally tion. Today, not one groups has made any claim
has been very integrated, with a very different view fore a division of the national territory, although at
of authority. A spiritual guide may also be a judge. time some try to approximate certain autonomous
A system of positions and authority ("sistema de characteristics within Guatemalan state.
cargos") dictates civil as well as religious authority The consequences indigenous people not feel-
and responsibility. Mayans typically do not separate ing ownership or participation in "Guatemala"
civil and religious responsibilities. means that they sometimes do not buy into or
This same story of marginalization of indigenous accept formal legal authority. According to a 1996
people is told from the perspective of Guatemalan survey of Guatemalans, a survey taken just three
Constitutional legal history. All of Guatemala's con- months before the signing of the final Peace
stitutions have followed some sort of armed inter- Accord, 75% said that extra-judicial killings were
nal conflict. In this sense, all have reflected in large acceptable. Incredibly, 58% thought burning a sus-
measure the opinion of those who were winning or pect to death was acceptable. When asked why
had won a conflict. The 1824 Constitution followed extra-judicial killings were justified, 74% blamed
independence. Left out were indigenous groups the state. It appears that Guatemalans feel justified
and royalists (who had been loyal to Spain). The in breaking the law and carrying out extra-judicial
1879 Constitution left out both indigenous groups killings, and rejects any personal responsibility for
and the conservative movement (mainly Catholics). this. To this date, extra-judicial killings continue.
In 1945, an anti-dictatorial Constitution left out This survey documented that the jurisdiction of the
groups that had been loyal to the dictator Jorge State is not recognized neither by indigenous nor
Ubico. The 1956 Constitution, reacting to the non-indigenous groups. The Law's lack of legitima-
Arbenz government, sought to exclude labor lead- cy comes not only from ethnic discrimination but
ers, and anyone suspected of having sympathy also from social exclusion and lack of effective cit-
with leftist groups. Under Arvalo and Arbenz, izen participation.
electoral law reform eliminated the formal commu- Guatemala's most monolingual, non-Spanish
nist parties, so these groups adopted the name of speaking Department is Alta Verapaz. There, lan-
Guatemalan Party of Labor. This same exclusion is guage is a particular barrier to justice. In a 1998 sur-
reflected in the 1965 Constitution. In 1985, the cur- vey by MINUGUA, 91% of citizens there were iden-
rent Guatemalan Constitution was drafted, again tified as indigenous, with 89% of the population
reflecting a very conservative approach. speaking Q'eqchi.4 Of the judges in the
In general, constitutions embody general princi- Department, 29% claimed to be bilingual, while
ples of law, social organization and fundamental 57% reported only speaking Spanish. Of public
rights. In Guatemala, given proclivities for exclu- governmental offices there, only 23% had any form
sion in citizen participation in the legal process, the of translation services. The majority, 69%, had no
Constitutions have represented a manner of politi- services for persons unable to speak Spanish.
cal organization in terms of a deal among the politi- Curiously, the survey found that 8% of public insti-
cians and those with real power. It has not neces- tutions were not even open when the survey was
sarily meant that the governed have deliberated carried out.5 67% of the indigenous in Alta Verapaz
and consented to a new legal framework. The questioned ethnic discrimination in the justice sys-
process is one of racial, political and religious tem as being a major barrier, while 58% added
exclusion. In that sense, unfortunately, parallels monolingualism. Another 42% asserted impunity,
can be drawn with the exclusion of African- 33% corruption, and 30% not knowing the law. The
Americans in the US. universe of the survey consisted of indigenous
Legal discourse further clouds the ability of leaders from different regions in Alta Verapaz; in
Guatemalan indigenous groups to engage in politi- hierarchical order they identified the main prob-
cal process and enjoy self-determination. The lems by giving them a score; that is the reason why
Guatemalan state is not necessarily the same as a adding percentages is higher than 100. The top two
nation in terms of ethnicity, language and culture. concerns, discrimination and monolingualism, con-
To deny indigenous groups a sense of nation further verge on one level in terms of the state's unwill-

4 Population and language data are from the Statistics National Institute; justice operators data are from MINUGUA
5 This was due to a permanent assault post on the road. They could not participate in the survey since the National Civil Police were not able to control crime.

111
ingness or inability to provide services to the citi- The study focused on five linguistic groups: (1)
zenry in terms that respect local language and cul- mam, (2) k'iche', (3) kaqchikel, (4) qe'qchi' and (5)
ture. Incredibly, corruption comes well down on poq'omchi, the first four representing the majority
the complaint list. It may be that the indigenous are of non-native Spanish speakers in Guatemala. In
treated so badly by the official actors, that they do each linguistic area, four villages were selected for
not even get a chance to bribe them. Perhaps if cor- study: two villages where traditional values and
ruption were perceived as an issue, it would actu- practices remained in tact (including local language
ally represent an advance in access to justice! The use), and two where the traditional ways had been
indigenous are even barred from corruption. largely lost or abandoned. Linguistic coverage is
To begin to address these barriers, USAID initi- not identical to a court jurisdiction or jurisdiction of
ated a program in 1998 that led to creation of seven a justice of the peace. That being the case, USAID
community-mediation centers in rural areas near also decided to take a political jurisdiction, the
Quetzaltenango and the Boca Costa 6. These centers Department of Quiche, as an administrative divi-
had mediators trained by USAID in dispute settle- sion of study. Between the two reviews, real insight
ment techniques through a grant to the National was gained as to how communities perceive the
Center for State Courts. The community leader justice sector and dispute settlement.
themselves then set up the Mediation Centers, Traditional communities, for purposes of the
again with USAID support. And they have been study, were those defined as meeting the following
very successful. Mediators resolve 73% of all cases criteria:
that enter the door, whether they be civil, commer-
cial, family or criminal. Of the cases settled, 73% of Continued use of traditional social and cultural
settlements are fully complied with in less than one structures
month. Non-compliance with settlement terms Continued presence of traditional organizations,
occurs in just five percent of cases. Mediators have including traditional religious orders ("cofra-
served on an ad honorum basis, and the Centers dias"), elder council ("Consejos de Ancianos")
have survived on community support and partici- and indigenous mayoralty ("alcaldia indigena").
pation. The initial success of this strategy gave rise Predominant or exclusive use of a language
to new questions. How could mediation be other than Spanish
extended to other communities? What were the Indigenous identity
secrets of success? To answer these questions, Cosmovision
USAID commissioned a study leading to definition Use of indigenous law
of a strategy to further mediation and access to jus-
tice in indigenous areas. A non-traditional communities were those
defined as having:
Empirical Analysis
Weakened or ruptured social fabric
USAID set out to determine how in fact conflicts Outside organizations or authorities, including
get resolved in indigenous areas. The study, carried having had Self Defense Patrols (PACs) and mil-
out by Checchi and Company Consulting, sought to itary presence in the past.
identify the kinds of conflicts being presented for Spanish speaking
settlement, the institutions involved in conflict set- Loss of indigenous identity
tlement and their characteristics, and how they Catholic or Evangelical
actually settle cases. It was also hoped that a pro- No use of indigenous customary law
file might emerge regarding who would be an ideal Migration in and out of the area.
mediator or problem-solver in indigenous areas,
and what policies might be needed to help advance Communities Selected for Study:
conflict resolution in those geographic areas. All
this information feed the design of a plan to pro- Traditional Communities:
mote community-based dispute settlement. Mam
In the context of the study, the term "mediation" San Juan Atitln (Huehuetenango)
and "mediator" were not used in the formal sense San Miguel Ixtahuacn (San Marcos)
of pure Mediation. Rather, community-level media- K'iche'
tors and mediation refer to any non-formal system San Andrs Xecul (Totonicapn)
leading to settlement, including giving advice or Xejuyub (Solol)
counsel.

6 Name given to the region where the highlands join the coast.

112
Kaq'chikel So who are the natural judges or natural com-
San Andrs Itzapa (Chimaltenango) munity mediators in the Mayan culture? Who in fact
San Jos Poaquil (Chimaltenango) decides cases and controversies? For most indige-
Q'eqchi' nous citizens, the natural judge is the mayor or one
Panzos (Alta Verapaz) of the mayor's staff. A separate USAID-financed
San Pedro Carch (Alta Verapaz) study found that traditional leaders in the Mayan
Poq'omchi system have become, in many instances, the formal
Santa Cruz (Alta Verapaz) municipal officials. In this case, the formal and tra-
San Cristbal Verapaz (Alta Verapaz) ditional systems merge, and distinction becomes
impossible.7 Separate traditional authority figures,
Non-traditional Communities the so-called indigenous mayors ("alcaldes indge-
Mam nas") are not formally recognized by the state, but
Santa Barbara (Huehuetenango) exist nevertheless. Where an "alcalde indgena" is
Tajumulco (San Marcos) the actual mayor, he performs a dual role as both
K'iche' formal mayor and traditional, indigenous authority.
Momostenango (Totonicapn) Interestingly, traditional police, the "polica canton-
Cantel (Quetzaltenango) al," continue to enforce traditional law, but again,
Kaq'chikel have no recognized legal authority for their actions.
Patzn (Chimaltenango) To the extent that the formal justice system extends
Comalapa (Chimaltenango) into traditional, indigenous land, it risks running
Q'eqchi' over indigenous customary law.
Samac (Alta Verapaz)
Chisec (Alta Verapaz) WHO THEY GO TO
Poq'omchi
Tactic (Baja Verapaz) MEDIATORS
Tucur (Baja Verapaz) Assistant Major 65%
City Major 47,50%
The framework of the empirical review was the Justice of the Peace 32,50%
peace process. Five separate Accords mandate the Relatives 25%
use of alternatives to the formal justice process. Traditional Authorities 22,50%
Similarly, recommendations from the Justice Priests 15%
Commission and the Historical Clarification National Police 10%
Commission also call for increased use of alternative Protestant 5%
dispute resolution mechanisms and indigenous cus-
tomary law as complements to the formal justice
system. Survey instruments were developed for Communities do not necessarily submit their
interviews with local institutions, with local deci- disputes to the elders, as is hypothesized most
sion-makers ("mediators") and local users of dispute often in the literature. It is very important to be
resolution services. In every community, interviews clear that at the interpretation of results workshop,
included at least two institutions, two community indigenous experts coincided that this preference is
mediators, and four dispute resolution system cus- a result of the nature of conflicts reported -all of
tomers. Of these four customers, two had to be social issues- that require actions between the com-
community leaders, and at least one had to be a munity and the State, which must be implemented
woman. Ten focus groups (two focus groups in by relatively young, bilingual leaders. The inter-
each linguistic community) were convoked to vali- viewed persons excluded those conflicts of "cos-
date and pre-test the survey instruments. Five mogonic" nature, very common within the commu-
teams, with four persons to a team, then went to the nities; these conflicts are submitted to the elders or
five linguistic areas. Interviews were conducted in spiritual guides.
the local language. It was critical to get the consent
of community leadership in each location to allow
participation, since there is a general resistance to
such surveys and studies (the principle objection is
the number of donor-supported projects that con-
tinually show up to do studies).

7 Since the Colony, the State of Guatemala has impossed institutions on indigenous groups who have formally adopted them to survive. They have often changed the institutions to meet
their own cultural values. Thus, many authors coincide that an Auxiliary Major is a "bisgra" institution that makes operational the indigenous and "ladino" worlds, by adopting in each com-
munity their own characteristics.

113
Elder men and spiritual guides' Position title
interventions in villages Deputy Mayors 42,50%
Family problems/advise 60.7% City Mayor 20,00%
Mayan spirituality 42.9% Top council member 7,50%
Community problems/activities 25% Justice of the Peace 5%
Health 10.7% Mayoral Assistants 7,50%
Nonexistence of these authorities 10.7% President Committee 5%
No intervention 3.6% Mayan Priest 2,50%
City secretary 7,50%
Result of diagnostic performed in 1997 by the Justice and City Advisor 2,50%
Multiculturalism Project

As noted above, most seek conflict resolution at System users thought that the number one crite-
the mayor's office. However, participants in the sur- rion for selecting a mediator was that he spoke the
vey noted several options (and so the graphic sums local language. Alarmingly, one criterion cited in
up to more than 100%). If forced to pick among the study as a qualification for a mediator was that
options, 69% would go first to either the mayor or the people feared him. Quiche is the only commu-
assistant mayor. Only 2% go to the police or the nity were this response occurred, a place of terrible
church. Only 27% would go to a justice of the atrocities during the armed internal conflict.
peace.
If disputes do not necessarily go to the elders, Representative of an institution 3%
what is the ideal age of a mediator? 64% of respon- One who represents an authority for the
dents put the ideal age between 30 and 49 years community 16%
old. We might hypothesize that litigants want a One who are awareness of the theme 6%
younger, but still experienced person to promote One who knows laws 6%
resolution of the conflict, reserving only really con- One with a Lawyer degree 1%
tentious problems for the elders. One who speaks an indigenous language 19%
One who works for the community 18%
18-29 13% One that villagers respect 15%
30-39 27% An elderly man 2%
40-49 37% One who is a nice person 10%
50 and over 13% One that villagers feared 4%
No response 10%

Interestingly, of the 40 communities evaluated in


Those who resolve conflict or serve as the nat- the empirical study, not one community identified a
ural community "mediators" or problem-solvers woman as being a mediator. From separate literature
nearly always have some sort of institutional affili- reviews and experience, we are aware that women
ation. Reflecting the preferences of people to go to serve as community dispute resolution practitioners.
the mayor's office, as we might anticipate, most However, it is remarkable that in the sample studied,
mediators, 62.5%, are either mayors or assistant not one surfaced, implying that at least for these
mayors. Only 5% are justices of the peace, and only communities, the preferred mediator is a man.
2.5% are municipal representatives, the "sndicos In terms of what gets settled by the community
municipales," in whom the Public Ministry (public mediator, land disputes, alcohol-related conflicts,
prosecution) relies on for local representation. theft and intra-familiar violence appear as top
Between both the courts and prosecutors, both issues. According to local institutions, "projects" are
from the formal system, we see that they represent a source of local conflict in 11% of the cases. This
a mere 7.5% of the true mediators of conflict in should raise concern among donor agencies and
rural, indigenous Guatemala. This in turn implies governmental institutions trying to help communi-
that international donor and formal government ties by supporting projects in communities.
strategies to extend effective access to justice,
which to date have focused on the justices of the
peace and the "sndicos," need revisiting.

114
Problems according to system customers/users: case, the mediator would cite the parties to appear.
The parties would lay out their argument and dis-
Land 17% cuss the case. Then, unlike formal mediation, com-
Alcohol 13% munity mediators would then often give advice and
Robbery 11% counsel to the parties to help them reach a settle-
Domestic violence 10% ment. In fact, this should really be referred to as a
Neighbors 8% conciliation process, within a general theory of
Family matters 8% alternative dispute recognition. As such, it is recog-
Gossip 7% nized as a Judge's function under the Guatemala
Inheritance 6% Civil Procedure Code. This practice of conciliation
Water 6% often included reference to traditional or commu-
Youthful 5% nity values. Finally, there would be a search for
Projects 4% common ground and an agreement.
Religion 3% What happens after a deal is reached does
Children 1% depend on local culture. In the Quetzaltenango
Others 1% Mediation Center located in a non-indigenous area,
nearly 100% of claimants want a settlement docu-
ment that is enforceable by the courts. Mediators are
Problems addressed according trained in how to prepare a document that the local
to the mediators surveyed: justice of the peace can certify. In contrast, in indige-
Land 12% nous areas, the survey did not find any claimants
Alcohol 12% needing court certification to the settlement. After
Robbery 11% the survey, focus group discussion of this issue cen-
Domestic violence 10% tered around the notion that, among indigenous
Neighbors 11% people, the word of a party was considered a reli-
Family matters 7% able promise. No further backing from the formal,
Gossip 9% western legal system was considered necessary.
Inheritance 7% When do the indigenous seek help from the for-
Water 3% mal system? According to focus groups that fol-
Youthful 3% lowed the USAID dispute resolution empirical
Projects 5% review, indigenous citizens only go to the justice of
Religion 5% the peace when all other options are exhausted. An
Children 3% actual case from a Mam region of Quetzaltenango
Others 1% is illustrative of this point: Through one man's neg-
ligence, another man completely lost the use of
two fingers. If the plaintiff complained to a justice
Problems according to the institutions surveyed: of the peace, the defendant might go to jail, and
the plaintiff would never receive any compensa-
Land 14% tion. Both families would suffer, and the conflict
Water 11% would not be resolved. Instead, both sides submit-
Domestic violenc 11% ted the dispute to indigenous law. The defendant
Projects 11% admitted his guilt publicly. The defendant was
Gossip 8% required to perform certain works in benefit of the
Economic issues 8% plaintiff's family for the rest of his/her life. A sense
Neighbors 7% of community was enhanced. Key to the efficient
Family matters 7% process of indigenous justice was a common sense
Crime-related issues 6% of integrated values and "cosmovision." Without a
Fight 5% compelling, legal mechanisms for enforcement,
Labor 4% absent a sense of community or shared values, the
Alcohol 4% defendant might simply have skipped town.
Others 3% For the formal system, the positive news is that
Religion 1% most indigenous citizens have access to a Justice of
the Peace, and most of them go, although they do
not necessarily find a solution to the problem.
How does the "mediation" take place? According to an empirical study by USAID only
Regardless of the community, whether it retained 30% of residents in the five major linguistic com-
its indigenous roots, or had lost that tradition, the munities did not have access to a local Justice of
process was the same. After being presented with a the Peace.

115
Communities with Access nity level provides benefits to all the poor, but in
particular for indigenous women who have few or
Yes 65% no alternatives.
No 30% While formal justice institutions may have a
No response 5% monopoly on court settlement of disputes, they
remain at a comparative disadvantage to local, nat-
ural dispute settlement mechanisms in terms of
Of those indigenous citizens who had access to ability to settle conflict and to do so swiftly. Local
a Justice of the Peace in the community, most con- mediation effort should not be seen under any cir-
sult with the judge. cumstances as a replacement for the formal system.
Instead, they should be viewed as a complement to
Go to the Justice of the Peace formal access to justice, another option available to
the citizenry to solve conflict efficiently at the local
Yes 52% or community level.
No 28% The study has resulted in a plan of action under
No response 20% which USAID, together with local community
groups and leaders, is advancing dispute settlement
centers. Nineteen such Centers already exist.
For those that do not go to the Justice of the Together with additional local currency funding
Peace, language and cost rank as top concerns. Cost from USAID and the Secretariat of Peace (SEPAZ),
is a factor in terms of taking time off of work, travel, USAID has supported another seventeen Centers, for
having to wait, and so forth. Distance and slowness a total of thirty-six Community Mediation Centers.
of response are separately cited by some, as is the Each of these Centers began with local institu-
insulting treatment the indigenous sometimes receive. tional agreements among community actors, the
A prior survey, carried out in 1997 by the Justice municipality and the USAID Justice Program. A
and Multiculturalism Project, in part financed by micro-regional planning effort followed, with
USAID, showed that in the Western region of the workshops to develop action plans and the design
country, the indigenous experienced similar prob- of locally-appropriate training programs. Next, the
lems in filing a complaint with the formal state groups worked together to raise consciousness
judicial system: about the program and training in mediation tech-
niques. Only as a final step were dispute resolution
Troubles Mayan people experience centers inaugurated.
when submitting a claim
Language and communication troubles 42.9% References:
Lack of service and disrespect of rights 32.1%
Claimant's fear/unfamiliarity with rights 10.7% Centro de Estudios de la Cultura Maya,
Corruption 7.1% Derecho Indgena: Sistema Jurdico de los Pueblos
Slowness 7.1% Originarios de Amrica (1994).
No response 25% Alberto Esquit Choy and Victor Galvez Borrell,

The Mayan Movement Today (1997).


Consejo de Investigaciones para el Desarrollo

Policy Significance of the Data de Centroamrica - CIDECA, Organizaciones comu-


and Future Plans: nales y fondos de compensacin social (1996)
Claudia Dary F., El derecho internacional
Rural indigenous women are more likely than humanitario y el orden jurdico maya: Una per-
their male counterparts to be monolingual in a lan- spectiva histrico cultural (1997).
guage other than Spanish. They also have less Defensora Maya, Experiencias de aplicacin y

access to justice, in the sense that they have fewer administracin de justicia indgena (1999) (financed
opportunities to travel to where a court might be by USAID).
located and have fewer resources to engage a Defensora Maya, Experiencias de Justicia
lawyer or formal justice sector actor. To reach the Maya, Experiencias de Defensora Maya (1999)
indigenous rural poor, especially women and chil- (financed by USAID).
dren, it is clear that any dispute resolution strategy Luis Antonio Daz Vasconcelos, Norma e
has to work with municipal government. That is Institucin Jurdicas Mayas (1953).
not to say that municipalities need run resolution Equipo de Antropologa Forense de
centers. It does mean that local governments be Guatemala, Las masacres en Rabinal (1995).
involved to some degree. Advancing a strategy to Vctor Ferrigno F. and Myra Muralles. "El
provide access to dispute resolution at the commu- Estado Democrtico de Derecho frente al conflicto

116
social". Workshop "Linchamientos: diagnstico y Jorge Skinner-Klee, Legislacin indigenista de

bsqueda de soluciones. Solol, Guatemala," May Guatemala (1954).


1998. Jorge Solares, Derechos humanos desde la per-

V. Ferrigno, et alt. "Constitucin y Derechos spectiva indgena en Guatemala (1995).


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Jos Emilio Rolando Ordez Cifuentes, La

opinin consultiva de la Corte de Guatemala sobre


la constitucionalidad del Convenio 169 de la OIT
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Mexico/Guatemala: Constitucionalidad de los dere-
chos de los pueblos indgenas, anlisis interdiscipli-
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sobre los mecanismos alternativos de resolucin de


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indgenas: Un manual sobre el sistema de las


Naciones Unidas (1997).
Rachel Sieder, Derecho consuetudinario y
transicin democrtica en Guatemala (1996).

117
novedades
novedadesbibliogrficas
bibliogrficas
Gestin de Calidad y Justicia. Las Reglas ISO aplicadas al Sistema Judicial

de Humberto Quiroga Lavi y Cecilia Yolanda Federico


2003, 470 pgs.

Paula Mallimaci Barral


Ediciones del Instituto
ediciones@inecip.org

Es sabido, tal como explica Felipe Fucito en la encuentra comprometido activamente en la


Introduccin, que los procesos son diltatorios. El individualizacin y definicin de las reglas ISO en
cambio de sistema pasa por un cambio legislativo cada mbito administrativo en que se distribuye la
profundo, pero las experiencias de que dan cuenta gestin, la reforma del sistema no ser factible. Este
estos trabajos significan un cambio cultural en la trabajo se realiza con la intervencin y la
mente de los actores. Disciplinas tales como la colaboracin de los capacitadores contratados a tal
sociologa, la psicologa social o la economa efecto.
lograron ser tenidas en cuenta, dejando de lado el
conservadurismo tcnico de los operadores El artculo escrito por Cecilia Federico y Eduardo
jurdicos. Parody De los instructivos de capacitacin para
instrumentar un sistema de gestin de calidad en un
Aqu se analizan las experiencias realizadas en tribunal de Justicia explica que si bien es necesario
distintos juzgados argentinos, tales como: Juzgado que las reglas de sistematicen, stas deben ser
Nacional de Primera Instancia en lo Civil N 94, flexibles y adaptables a las distintas situaciones.
Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Civil, Desarrollan a continuacin distintos instructivos
Comercial y Contencioso Administrativo N 3 de utilizados en su juzgado a cargo.
Lomas de Zamora, Cmara Nacional Electoral,
Juzgado Federal de Comodoro Rivadavia, Justicia En el trabajo Manual de la calidad ISO
provincial de Tucumn. 9002:1994 se hace referencia a la necesidad de
sistematizar los documentos de trabajo, los
Uno de los objetivos de este sistema es que cada instructivos en un manual de que debe mantenerse
funcionario judicial sepa qu, cmo y cundo debe actualizado. Si bien en su formacin participa todo
realizar su trabajo, de forma tal de hacer predecible el grupo de trabajo, es confeccionado por los
su trabajo, a los efectos de poderlo controlar. En secretarios y aprobado por el juez
este sentido el manual de calidad utilizado en
estas experiencias indica las especificaciones o El resto de los artculos de este libro se refieren a
estndares de trabajo que deben ser cumplidos para caractersticas ms puntuales del sistema, distintas
lograr los objetivos buscados. experiencias particulares y particularidades de los
distintos actores intervinientes.
Humberto Quiroga Lavi explica que utilizar un
sistema de gestin de calidad ISO 9002 significa Publicaciones como esta demuestran que un
instalar un sistema de gestin de autoorganizacin, cambio hacia una mejor gestin de justicia es posible.
como unidad de gestin de cada juzgado, con Para ello no son imprescindibles grandes reformas
intervencin no solamente de los jueces sino de legislativas ni gran presupuesto. Se requiere de un
todo el personal del juzgado. Se parte de la base grupo humano con la mente abierta y la decisin de
que si no es todo el grupo de trabajo el que se trabajar por una gestin de calidad para la justicia.

120
O Descumprimento das Formas Processuais -
Introduo ao Direito Processual Penal,

de Alberto M. Binder

La editorial Lumen Juris public recientemente Introduo ao Direito Processual Penal fue
en Brasil las versiones en portugus de dos libros de traducido por Fernando Zani y cuenta con la revisin
Alberto Binder: El Incumplimiento de las Formas y presentacin de Fauzi Hassan Choukr. Contiene:
Procesales e Introduccin al Derecho Procesal Penal. Introduo; A Forma Constitucional do Processo
Penal; Garantias Constitucionais no Processo
O Descumprimento das Formas Processuais, Penal. Garantias Bsicas; Regime de Ao;
Elementos para uma Crtica da Teoria Unitria das Estrutura do Processo Penal; Organizao
Nulidades no Processo Penal fue traducido por Judicial e Sujeitos Processuais; y Exerccios e
Angela Nogueira Pessoa y revisado por Fauzi Hassan Sugestes para o Trbalho Prtico. Rio de Janeiro,
Choukr y contiene los siguientes captulos: Funo 2003, 292 pginas.
das Formas Processuais; A Proteo do Sistema
de Garantias; y A Disciplina da Atividade
Acusatria. Rio de Janeiro, 2003, 122 pginas.

El Estado Anmico.
Derecho, seguridad pblica y vida cotidiana en Amrica Latina.

Peter Waldmann, Nueva Sociedad, 2003, 214 pginas.

Pedro Biscay
Integrante del Centro de Estudios sobre Politica Criminal y Seguridad del Instituto de Estudios Comparados
en Ciencias Penales y Sociales INECIP .
cipce@fibertel.com.ar

El presente libro recopila un conjunto de ensayos mandato normativo estable, que establezca cules
de Peter Waldmann, especialista en sociologa son las normas vigentes y cuales no. Adems, en el
poltica, que interrogan sobre las condiciones de Estado anmico, los funcionarios pblicos
vigencia del Estado de Derecho en las democracias (legisladores, jueces, policas) abusan del mandato
latinoamericanas. conferido de administrar la cosa pblica, utilizndolo
para fines exclusivamente privados y/o para el ejercicio
Ante situaciones tales como el abuso de fuerza ilegal de la fuerza. Esto genera un alto malestar,
estatal, los progresivos casos de corrupcin, la falta desconfianza, descreimiento e inseguridad en las
de reconocimiento de derechos fundamentales y la acciones de gobierno. Otra caracterstica es que el
creciente inseguridad pblica, nos propone repensar Estado no logra satisfacer las necesidades bsicas que
el problema de la democracia en nuestro contexto, tiene a su cargo, en funcin de su naturaleza
a partir de la nocin de anomia, entendiendo a sta contractual. Esto socava los pilares fundantes del
no ya al estilo durkhemiano (es decir como estado moderno, toda vez que el incumplimiento de
subregulacin o la falta de reglas que regulen lo las funciones asignadas genera como respuesta la
social(, sino ampliando dicha nocin. perdida de legitimidad y reconocimiento de parte de
los ciudadanos.
As, el Estado anmico supone que el Estado no
genera las condiciones de orden necesario para el La clave de lectura propuesta implica que, en la
desarrollo de comportamientos en el mbito pblico y, relacin estado-sociedad civil, se genera un confusin
por ende, no cuenta con la fortaleza suficiente para general al no estar claro que reglas estn vigentes,
dominar y controlar los espacios pblicos, de manera siendo en este sentido decisiva, la anomia introducida
que los ciudadanos quedan atrapados entre obedecer por el estado bajo la forma de abuso de poder, y
al Estado o a los grupos sociales particulares que le generando esto, casi de modo paradojal, que la
disputan el monopolio. Es decir, no se cuenta con un institucionalidad democrtica lejos de garantizar

121
novedades bibliogrficas
novedades bibliogrficas

seguridad y paz para los ciudadanos, bajo la forma por ejemplo los modelos policiales de los pases de la
del Estado anmico se erige en una fuente de regin, la violencia en Colombia, el problema
desorden , violencia e inseguridad permanente. anmico en la Argentina y el modo en que los
argentinos perciben las normas(. Por ltimo se
El presente trabajo cuenta de dos partes. Una desarrolla un ensayo final que intenta someter a
primera referida a aspectos genricos, donde el autor prueba de error la tesis de la anomia generada por el
estudia de modo comparativo los modelos estatales estado, a partir del estudio de los comportamientos
europeos y latinoamericanos, as como tambin la sociales en una regin alejada lo suficientemente de
importancia y el rol institucionalizante que las cartas las estructuras centrales de poder estatal.
constitucionales tuvieron en el nacimiento de los
Estados Unidos y los Estados latinoamericanos. En sntesis, el libro de Peter Waldman nos
Tambin esta primera parte cuenta con un estudio propone el desafo de pensar la aguda crisis de
sobre los obstculos a frenar o, en su caso, aquellos representacin poltica y de legitimidad que
que impiden reformas al Estado de Derecho. Por padecemos como ciudadanos, a los fines de
ltimo, se incluye un estudio sobre el modo de emprender las acciones y reformas necesarias que
funcionamiento y la relacin del derecho formal y las reviertan el camino, siempre presente en nuestro
normas paralelas informales en Amrica Latina. contexto cultural, de respuestas autoritarias que
disuelvan el Estado de Derecho.
Luego de ello, el autor se dedica al estudio del
problema de la anomia en casos particulares (como

CIFRAR Y DESCIFRAR
Manual para generar, recopilar, difundir y homologar estadsticas e indicadores judiciales

Santos Pastor, Liliana Maspns, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA , Santiago, 2003

Mejorar la calidad de la informacin acerca de los Se intenta as contribuir con soluciones especficas a
sistemas de justicia es una preocupacin permanente dos problemas bsicos que se observan en el
de los Estados de la regin y, por lo tanto, uno de los continente. Primero, que los sistemas judiciales de
objetivos primordiales del Centro de Estudios de las Amricas no producen informacin estadstica
Justicia de las Amricas, CEJA. Las estadsticas judi- relevante que d cuenta del trabajo desarrollado. Y
ciales son una herramienta clave para la identificacin segundo, que cuando esta informacin se produce,
de los aspectos fuertes y dbiles de los sistemas, para suele ser incompleta, poco confiable, no compa-
implantar reformas y adoptar medidas, supervisar el rable entre dos perodos de tiempo, ni entre dos
funcionamiento, gestionar mejor y con carcter sistemas de justicia diferentes.
general, para la toma de decisiones en beneficio de
todos aquellos involucrados en el campo de la jus- De acuerdo con lo que indican los autores, en
ticia, entre los que se encuentran, y no como meros Amrica Latina y el Caribe, la estadstica judicial
observadores, los ciudadanos. difiere en extensin y fiabilidad. En algunos pases
sealan, la informacin es abundante y aparen-
Desde 2001, con el patrocinio de la Agencia de temente buena. Pero incluso en esos pases hay un
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional dficit notable en su utilizacin como herramienta
USAID, y desde 2003, con el Banco Interame- para la toma de decisiones o para evaluar el
ricano de Desarrollo BID, CEJA inici un proyecto desempeo de los distintos rganos. En otros
que se propone aportar instrumentos tiles al logro pases, la estadstica es asistemtica, carente de
de este objetivo, a saber: el de generar un sistema rigor, opaca, sin continuidad, incompleta y sin
integral de recoleccin y procesamiento de datos publicidad. En otros lugares, hay demasiados datos
para la produccin de estadsticas e indicadores sin significado ni norte. En otros, la situacin es tan
judiciales de calidad, fcil acceso y comprensin. precaria que ni siquiera existe una mnima
informacin de calidad.
Este Manual es un producto de ese proyecto. El
volumen provee un modelo de recoleccin y Esta situacin cobra relevancia especialmente
homologacin de indicadores y estadsticas judi- cuando se intenta conocer qu ha sucedido con la
ciales al cual pueden adherir los pases de la regin. administracin de justicia luego de dos dcadas de

122
reformas ininterrumpidas en el sector. Carecemos Versin en espaol:
de evaluaciones sistemticas que nos permitan www.cejamericas.org/proyectos/manual-cifrar2.pdf
medir con precisin qu ha pasado con los Versin en ingls:
cambios, puntualiza Juan Enrique Vargas en la www.cejamericas.org/proyectos/jsca-coding2.pdf
presentacin de este documento. Pese a la
magnitud de los cambios, pese a la activa presencia
de la cooperacin internacional, lo cierto es que la TEXTO ESCOGIDO
generacin de sistemas de informacin confiables
no ha sido un objetivo, ni siquiera un subproducto, Informacin, estadsticas y toma de deci-
de esas intervenciones. Por ello es que estamos an siones: Tomar decisiones sin informacin hace
a oscuras. Carecemos de una lnea de base contra la muy probable que sean incorrectas y/o sus
cual podamos comparar los resultados de los resultados se traduzcan en algo injusto, ineficaz o
cambios y carecemos tambin de una medicin despilfarrador. Las estadsticas judiciales son una
precisa de esos resultados. Cmo desarrollar parte del sistema de informacin de las organi-
polticas pblicas en ese entorno? Cmo detectar zaciones pblicas, y en particular de las judiciales. El
problemas y solucionarlos? Cmo poder comparar coste de obtener informacin para cada tipo de
lo que estamos haciendo con nuestros vecinos? La necesidad que surja en el tiempo resulta prohibi-
nica forma es a travs de la intuicin y la tivo. De ah que haya que establecer un mecanismo
experiencia personal, los instrumentos que tradi- que proporcione informacin de forma regular y
cionalmente hemos utilizado para acercarnos a la sistemtica.
realidad de los problemas judiciales. Sin embargo, la
realidad muchas veces es contraintuitiva y nuestras La propiedad de la informacin: Los
experiencias personales son en extremo parciales y usuarios de la informacin son muchos y muy
no generalizables. variados. Hay que evitar la apropiacin de la in-
formacin por parte de organismo alguno. Sus
Organizado en un esquema didctico que facilite propietarios son los ciudadanos que financian
su uso, el Manual contiene: criterios de organizacin su obtencin. Tambin hay que estar alerta frente
institucional para la recoleccin de informacin; un a la opacidad interesada de algunos. La infor-
glosario para uniformar a nivel regional la macin y los informes elaborados con ella deben
terminologa (y comparar informacin); especifica- diseminarse y hacerse pblicos. La decisin de qu
ciones sobre los contenidos de la informacin que informacin recolectar no debe dejarse en manos
debe recolectarse; metodologas de recoleccin; de un solo tipo de usuarios de la misma; por tanto,
instrumentos de anlisis de la informacin (indi- tampoco debe dejarse en las solas manos de los
cadores); y estrategias de difusin de la informacin jueces. La sociedad civil ha de tener un papel
y de transparencia. importante tanto al definir qu recolectar como
tener acceso a cuanta informacin se recolecte. La
Como un primer ejercicio tendiente a probar la recogida de informacin debe ser auditada peri-
matriz de datos propuesta en el Manual, a travs de dicamente para verificar su calidad y mejorar lo
expertos locales, CEJA llev adelante la recopilacin que proceda.
de estadsticas judiciales en Argentina y Repblica
Dominicana. A partir de 2003, emprendi el Pocos datos pero fiables: La tarea prioritaria
levantamiento de informacin en seis nuevos pases en la elaboracin de un sistema de estadsticas
(Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala judiciales es su fiabilidad. Sin ella carece de
y eventualmente Belice). El proyecto, sin embargo, es sentido todo lo dems. Es preferible contar con
entendido como una iniciativa de largo aliento. pocos datos pero fiables a muchos datos plagados
de errores. Debe recolectarse todo lo importante
El aprovechamiento de esta herramienta pre- pero slo lo importante. Hay que tener en cuenta
cisan los autores, depende no slo de la situacin el valor que proporciona cada elemento de
de la estadstica judicial en cada pas (cunta informacin y los costes y la probabilidad de error
informacin y de qu calidad), sino de la implicacin de su obtencin.
e inters que las autoridades y la sociedad civil
tengan en su progreso. Boletines y sistemas informticos: Las
estadsticas judiciales provienen inicialmente de
El libro est disponible gratuitamente, en boletines cumplimentados por los rganos judi-
formato electrnico, a travs del sitio web de CEJA ciales. Los sistemas informticos para la gestin
en las siguientes direcciones: procesal proporcionan informacin valiosa porque

123
novedades bibliogrficas
novedades bibliogrficas

en muchos casos es ms detallada y amplia y se general, y en particular de algunos indicadores


refiere a casos, pero su grado de implantacin es elaborados con ellas del tipo de los que aqu se
todava precario, cuando existe, y por tanto deben han sugerido. Un uso singularmente importante
utilizarse como mecanismos y fuentes comple- de las estadsticas comparativas entre pases es
mentarios. identificar el grado en que algunos pases
candidatos a una unin regional cumplen los
Percepciones y situaciones: Aunque las per- requisitos establecidos en materia de estado de
cepciones y opiniones sean importantes, es ne- derecho (por ejemplo, en los candidatos al
cesario que guarden la debida relacin con los Mercosur, Nafta, Unin Europea, etc.).
hechos y datos, en definitiva, con las situaciones. Incentivos: Hay que pensar en los incentivos
Cuando el sistema de informacin es pobre o que tienen los distintos intervinientes en el
deficiente, la gente forma criterio de forma dis- proceso de elaboracin y aprovechamiento de la
torsionada por aquello que resulta ms chocante y informacin. Es particularmente importante ase-
aparece en los medios de comunicacin. Pueden gurar que hay alguien en los rganos judiciales
integrarse elementos de distintos tipos de fuentes para quien sta es su tarea prioritaria, evitando la
por ejemplo, estadsticas y opiniones. En el Ma- ajenidad que ahora se da con tan psimos
nual, hemos presentado algunos informes que in- resultados. Tambin hay que pensar en establecer
tegran esta informacin, sobre todo aquella que se un sistema de recompensas pecuniarias, de pro-
refiere a usuarios. mocin o de otra naturaleza a quien desempee
bien su labor, tal como resulte de los indicadores
De lo poco a lo mucho: Hay que evitar una de desempeo de cada uno. La consecucin de
excesiva ambicin al principio y tratar de capturar consenso es crucial para conseguir informacin e
todo lo imaginable; por el contrario, es pre- indicadores.
ferible comenzar haciendo el mejor uso de la in-
formacin disponible e ir aumentando a partir de La importancia del anlisis de los datos
ah poco a poco. Hay que ir de lo menos a lo ms. estadsticos: Por sencilla que sea la informa-
Aunque sean pocos los datos, si son fiables, se cin, casi siempre se precisa una breve pre-
puede obtener mucha utilidad de ellos siempre sentacin o descripcin y un mnimo anlisis. Hay
que los organicemos y analicemos de forma que que evitar arrojar los datos como estn o su-
proporcionen informacin significativa para quien ministrar gran cantidad de datos, porque la
haya de utilizarla. reaccin probable de los destinatarios ser
sentirse abrumado y prescindir de la informacin.
Un conjunto de usos y productos para De hecho, parte del desinters por la estadstica
una amplia gama de usuarios: El tipo de los judicial radica en que el lector, incluso el
usos y productos que pueden generarse con las responsable de la poltica judicial, se siente des-
estadsticas que hemos presentado en este bordado por un sinnmero de datos brutos cuyo
documento pretende cubrir una amplia gama de significado se ve incapaz de desentraar. Esa labor
necesidades reveladas por distintos tipos de de anlisis y explicacin es imprescindible y,
usuarios, desde los gerentes de un grupo de dependiendo del tipo de informacin, deber
rganos judiciales hasta la opinin pblica llevarse a cabo por los responsables de los de-
general. El nfasis en el desempeo de las partamentos de estadstica de los poderes ju-
personas y del sistema en su conjunto es algo diciales, analistas, expertos o cualquier otro tipo
intencionalmente pretendido. Si un responsable de verdadero conocedor de la materia.
desease mejorar el desempeo de los rganos
judiciales, seguramente tendra que fijar objetivos [Tomado del captulo
a alcanzar y para verificar si ha sido as o no Observaciones finales, pgs. 56-59]
necesita de las estadsticas judiciales, con carcter

124
biblioteca
personal
biblioteca personal
RECURSOS SOBRE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN JUDICIAL

Por Liliana Maspons Binchi


lmaspons@der-pu.uc3m.es
Instituto Universitario de Derecho y Economa, Universidad Carlos III de Madrid

En este trabajo presentamos algunos de los Instituto Nacional de Estadstica y el Consejo


recursos que han resultado tiles o interesantes en General del Poder Judicial en Espaa 4; Lord
los estudios sobre aspectos empricos de los siste- Chancellors Department en el Reino Unido (LCD) 5;
mas de informacin de la justicia. 1 Se trata de un el Ministerio de Justicia en Italia6; y en el mbito lati-
conjunto de fuentes y documentos de diverso tipo. noamericano, la Rama Judicial de Colombia7.
Hemos preferido no limitarnos a las publicaciones Entre las obras que tratan el tema de los sistemas
monogrficas o seriadas que producen las editoria- de informacin sobre la justicia, sugerimos la que se
les, para incluir tambin recursos electrnicos, fun- public recientemente por el Centro de Estudios de
damentalmente sitios web de organismos encarga- Justicia de las Amricas -CEJA-: Cifrar y descifrar.
dos de la estadstica judicial, bases de datos de esta- Manual para generar, recopilar, difundir y homolo-
dsticas y literatura gris sobre esta materia -informes, gar estadsticas e indicadores judiciales8. En ella se
estudios y documentos de trabajo no publicados por analizan en forma sinttica los principales compo-
canales tradicionales-. No se trata, pues, de una revi- nentes de un sistema de informacin sobre la justi-
sin bibliogrfica ni de un testimonio del tratamien- cia: las fuentes de informacin, el tipo de datos a
to que ha recibido el tema, por lo cual es posible almacenar, el proceso de recogida y depuracin de
que el lector advierta algunas ausencias. Hemos pro- la informacin, los indicadores de litigiosidad y
curado, ms bien, elegir aquellos recursos que fue- carga de trabajo, de acceso a la justicia, produccin
ran interesantes, recientes y, a la vez, accesibles. Esta y productividad, eficiencia en costes, duracin y dila-
seleccin se centra, en primer lugar, en los sistemas cin, calidad del servicio, ejecuciones, y tambin los
de informacin judicial. Posteriormente, se recogen referidos especficamente a la justicia penal y al sis-
algunos ejemplos de los diferentes tipos de obras tema penitenciario. Se refiere, adems, a los dife-
que se elaboran a partir de estadsticas judiciales, rentes productos que se pueden elaborar a partir de
para finalizar con una breve referencia a investiga- los datos recogidos. Finalmente, se presenta un
ciones recientes sobre percepciones u opiniones modelo de matriz para la recoleccin de datos des-
acerca del servicio de justicia. tinados a estudios comparativos, acompaada de
Los recursos de informacin de mayor inters y un glosario que asigna un significado convencional
actualizacin sobre los sistemas de informacin judi- a los trminos que en ella se utilizan.
cial de los distintos Estados se encuentran general- Con las estadsticas judiciales se elabora un con-
mente en los sitios web oficiales de los organismos junto de productos, de caractersticas diversas, con el
encargados de la obtencin, control, tratamiento y fin de procurar satisfacer la demanda o las necesida-
difusin de los datos sobre la actividad de los rga- des de informacin de diferentes usuarios. Nos refe-
nos jurisdiccionales, de las fiscalas y defensoras, del riremos brevemente a algunos de estos productos.
servicio penitenciario, etc. En general, se trata de los
ministerios de justicia, los rganos de gobierno del Visin panormica de la justicia. Se trata
poder judicial o los institutos nacionales de estads- de obras que ofrecen, en forma sinttica, datos
tica. En algunos pases, sus pginas web consiguen acerca de los principales aspectos del sistema judi-
ofrecer un panorama bastante acabado acerca del cial, referidos a un ao o perodo. Como se destinan
sistema de informacin. Es el caso, por ejemplo, del a la ciudadana en general, suelen presentar la infor-
INSEE y el Ministerio de Justicia2 en Francia3; el macin en forma clara y sencilla, acompaada de

1 Agradezco la ayuda, observaciones y sugerencias de Santos Pastor.


2 INSEE: www.insee.fr/fr/home/home_page.asp ; Ministre de la Justice : www.justice.gouv.fr
3 Recomendamos tambin una serie de artculos descriptivos del sistema francs de estadsticas judiciales: Saglio, Alain. French justice statistics. An overview. Courrier des statistiques. English
Series , n 7, 2001, p. 43-56. Les services statistiques ministriels. Courrier des statistiques, n 98-99, septembre 2001, p. 43-45. Michel, Brigitte. Les dispositifs statistiques permanents du
Ministre de la Justice. Courrier des statistiques , n 97, mars, 2001, p.19-25. En el mismo nmero de la revista, Vid: TOdile. Les tudes la S/D SED, p. 27-32. Catherine GILLES. Justice et
projects statistiques, p. 33-39. Disponibles en: http://www.insee.fr/fr/ppp/publications/collect_som.asp?coll=8&paru=1&avis=1&pres=1
4 INE: www.ine.es ; CGPJ: www.poderjudicial.es/CGPJ/estadisticas/default.asp
5 LCD: http://www.lcd.gov.uk/lcdhome.htm
6 Ministero della Giustizia: www.giustizia.it/ministero/struttura/indice.htm
7 Ver: www.ramajudicial.gov.co/index.jsp
8 Documento preparado para CEJA por Santos Pastor y Liliana Maspns. Versin preliminar disponible en: www.cejamericas.org/proyectos/manualestadisticas.pdf

125
biblioteca personal
biblioteca personal

tablas y grficos. Entre las publicaciones de este tos. Es el caso del Ministerio de la Justicia de Italia17,
tipo, destacamos Justice en chiffres9, elaborada por del CGPJ18 en Espaa y del Consejo Superior de la
el Servicio Pblico Federal de Justicia de Blgica, y Judicatura de Colombia19.
Chiffres-cls de la Justice10 del Ministerio de Justicia Adems de estos productos, revisten especial
de Francia. inters los estudios realizados a partir de la explota-
cin de los datos estadsticos oficiales. Se encuen-
Anuarios de estadsticas judiciales. A di- tran disponibles numerosos trabajos realizados por
ferencia de las anteriores, los anuarios presentan los propios organismos que elaboran las estadsticas
informacin detallada acerca de los aspectos princi- judiciales, que abordan en detalle aspectos especfi-
pales del sistema judicial y se refieren no slo a la cos o problemas particularmente relevantes. A ttu-
actividad de juzgados y tribunales en las diferentes lo de ejemplo, mencionamos las publicaciones esta-
materias sino tambin a los recursos humanos y dsticas de LCD, en materia civil y penal20, los tudes
materiales del sistema, a los costes y productividad et statistiques justice21, elaborados anualmente por
de la justicia, y pueden incluir tambin datos sobre el Ministerio de Justicia francs. Tambin recomen-
el sistema penitenciario, las profesiones jurdicas, damos los Sutdi ed Analisi dellUfficio delle
etc. Como ejemplos de este tipo de productos 11, Statistiche 22 de Italia.
recomendamos la consulta de Annuaire Statistique Entre los estudios comparativos de sistemas judi-
de la Justice12 (Francia), Les Statistiques Annuelles ciales de diferentes pases, destacamos la base de
des Cours et Tribunaux13 (Blgica), Judicial Statistics14 datos elaborada por expertos de instituciones aca-
(Reino Unido); y Estadsticas Judiciales15 (Espaa). dmicas reunidas en la European Research Network
Las Memorias son informes que elabora el on Judicial Systems23. La base ofrece informacin
poder judicial acerca de la actividad del sistema judi- estadstica sobre aspectos esenciales de los sistemas
cial, donde se rinde cuentas de los logros, avances, judiciales de ocho pases europeos, y representa un
inconvenientes, necesidades, y se presenta el pro- esfuerzo notable por la superacin de las dificulta-
grama de trabajo del siguiente perodo, expresando des caractersticas de este tipo de estudios, que tie-
los medios que se requerirn para llevarlos a cabo. nen su origen en las diferencias entre los sistemas
Suelen contener, entre otra informacin relevante, judiciales que son objeto de comparacin.
una presentacin sinttica de los datos principales Finalmente, haremos una breve referencia a estu-
del sistema. Como muestra de este tipo de produc- dios e informes que utilizan como fuente las per-
to, podemos mencionar la Memoria16 del CGPJ cepciones u opiniones, como los que elabora peri-
espaol. dicamente el CGPJ de Espaa: el Barmetro General
Algunas instituciones que producen las estadsti- de Opinin Pblica, que recoge el parecer de la ciu-
cas judiciales permiten obtener las tablas completas dadana sobre el funcionamiento de la Administra-
que elaboran o bien consultar on line bases de cin de Justicia, las Encuestas internas sobre opinin
datos, donde se puede seleccionar la informacin de de los jueces, y las Encuestas a usuarios expertos y
inters y descargar los archivos en diferentes forma- no expertos de la Administracin de Justicia24.

9 Disponible en: www.juridat.be/img_publi/pdf/318-FR.pdf. Sobre los aos anteriores se puede ver: Chiffres cls de l'activit judiciaire 2000-2002, SPFJ, 2003.
En: www.juridat.be/img_publi/pdf/317-FR.pdf
10 Disponible en: www.justice.gouv.fr/chiffres/chiffres.htm
11 En el mbito latinoamericano, aunque an no hayamos podido consultarlos directamente, mencionaremos el Anuario de Justicia 2001 elaborado por el Instituto Nacional de Estadsticas
de Chile (un resumen de su contenido se puede ver en: www.ine.cl/29-producto/i-producto.htm ) y el Anuario Estadstico preparado por el Consejo Superior de la Judicatura de Colombia.
12 El anuario proporciona datos acerca de la actividad jurisdiccional civil, penal, administrativa y tambin sobre instituciones penitenciarias y profesiones jurdicas. Se trata de una publica-
cin en soporte tradicional de papel, distribuida a travs de la Documentation Franaise. La ltima edicin es de mayo de 2003. Se puede ver una descripcin detallada en:
www.justice.gouv.fr/publicat/anstat03.htm
13 Service Public Fdral Justice, Les Statistiques Annuelles Des Cours et Tribunaux. Justice de Paix, Tribunaux de Police, Tribunaux de Commerce, Tribunaux militaires. Notariats. Donnes
2001, SPFJ, 2002. En: www.juridat.be/img_publi/pdf/314-FR.pdf; Les statistiques annuelles des cours et tribunaux. Dones 2002. Greffes civils des Cours d'appel, SPFJ, 2003. En: www.juri-
dat.be/img_publi/pdf/315-FR.pdf. Los datos que se utilizan en esta ltima fueron obtenidos ntegramente del sistema informtico. A partir del ao 2002, estas obras slo se publican en for-
mato electrnico en la pgina web del SPFJ.
14 Elaborado por The Lord Chancellor's Department. La ltima edicin de este anuario contiene la informacin correspondiente al ao 2002, relativa a los rganos con jurisdiccin civil y cri-
minal bajo la administracin de LCD. sta y las de los ltimos aos estn disponibles en: www.lcd.gov.uk/statistics/statfr.htm
15 Elaborada por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE). La ltima edicin de este anuario es del ao 2003 y se refiere a los datos de 2001. Contiene informacin sobre la actividad de jue-
ces y tribunales de la jurisdiccin penal, civil, contencioso administrativa y de menores. Una descripcin ms detallada de esta obra se puede ver en: www.ine.es/prodyser/catalogo/judiesta.htm
16 Ver: Memoria sobre el estado, funcionamiento y actividades del CGPJ y de los juzgados y tribunales, Consejo General del Poder Judicial, Centro de Documentacin Judicial, 2003. Las edi-
ciones de los aos 2000 en adelante, se pueden consultar en: www.poderjudicial.es/CGPJ/estadisticas/default.asp
17 Ver: www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dog/organigramma.htm
18 Ver: www.poderjudicial.es/CGPJ/docuteca/ficheros.asp?intCodigo=1103&Idioma=sp
19 Consejo Superior de la Judicatura. Rama Judicial de Colombia. Banco de datos. En: www.ramajudicial. gov.co/jsp/frames/index.jsp?idsitio=6&ruta=../banco/banco2.jsp
20 Ver: LCD. Statistical Publications. En: www.lcd.gov.uk/statistics/statpub.htm. Destacamos, entre ellas, los Boletines Time Intervals for Criminal Proceedings in Magistrates' Courts, publi-
cacin de periodicidad trimestral, y Quality of Service , de periodicidad anual.
21 Algunos de estos estudios estn disponibles en la pgina web de ese Ministerio. Ver: www.justice.gouv.fr/publicat/etudesst.htm
22 Se pueden consultar estudios referidos a Justicia de Paz, duracin de procesos civiles, movimiento de procesos penales y estadstica penal en:
www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dog/2001/studi_analisi.htm. Tambin se pueden ver los informes referidos a la Justicia de Menores en:
www.giustizia.it/statistiche/statistiche_dgm/1_semestre_2002/studi_analisi_pag_indice.htm
23 Contini, Francesco. European Data Base on Judicial Systems. Working Papers IRSIG-CNR, Bologna, Lo Scarabeo, 2000.
24 Detallamos a continuacin la referencia de las ltimas ediciones de estas obras. La imagen de la Justicia en la sociedad espaola, Sptimo Barmetro de Opinin, CGPJ, Madrid, 2000.
Dirigida por Jos Juan Toharia. CGPJ. Encuesta realizada a una muestra estadsticamente representativa de jueces y magistrados. Madrid: CGPJ, 1999. Dirigida por Jos Juan Toharia. Encuesta
a usuarios de la Administracin de Justicia (Usuarios no expertos y usuarios expertos). Madrid, CGPJ, 2001. Realizada por Juan Jos Garca de la Cruz Herrero. Disponibles stas y las de aos
anteriores en: www.poderjudicial.es/CGPJ/estadisticas/default.asp. Tambin se puede consultar otros trabajos recientes de estos autores: Juan Jos Garca de la Cruz Herrero. Para medir la
calidad de la Justicia (I): Abogados; (II) procuradores. Madrid: FBBVA, 2003. Jos Juan Toharia. La imagen ciudadana de la Justicia. FBBVA, 2003. Disponibles en:
http://w3.grupobbva.com/TLFB/tlfb/TLFBindex_pub.jsp. En este sitio tambin se encuentra un estudio reciente sobre duracin de los procedimientos en Espaa: Santos Pastor. Dilacin efi-
ciencia y costes. Cmo ayudar a que la imagen de la Justicia se corresponda mejor con la realidad?, FBBVA, Madrid, 2003.

126
noticias
noticias
EL NUEVO PRESIDENTE DE LA CORTE ARGENTINA
ACEPT PROPUESTAS DE TRANSPERENCIA

Un grupo de seis organizaciones no guberna- En relacin a la falta de transparencia en la tra-


mentales ofrecieron al recientemente electo presi- mitacin de los expedientes dentro de la Corte
dente de la Corte Suprema de Justicia argentina, Suprema, Petracchi manifest que se analiza una
Enrique Petracchi, un documento con cuatro puntos propuesta de Acordada para regular dicho procedi-
en el que analizan la actual situacin del tribunal y miento de modo de dar a publicidad todos los regis-
ofrecen una solucin alternativa a cada uno, aten- tros llevados por las secretaras y por las mesas de
diendo a las responsabilidades de la Corte Suprema entradas de ese Tribunal.
en la optimizacin de su propia gestin. Este trabajo
es continuacin de "Una Corte para la Democracia", Tambin se expres especficamente sobre la
conjunto de propuestas para mejorar la Corte que propuesta de que los jueces se atengan a la Ley de
fue presentado en enero del ao 2002 y que contie- tica Pblica, la que los obligara a hacer pblicas
ne adems, propuestas a los poderes ejecutivo y sus declaraciones juradas de bienes. Petracchi se
legislativo, en relacin a su responsabilidad en el comprometi a tratar una propuesta a fin de dejar
buen funcionamiento del sistema judicial argentino. sin efecto la Acordada 1/2000 que limita el acceso
de la ciudadana a estas declaraciones juradas.
El futuro presidente de la Corte Suprema estuvo Por otra parte y en relacin a la propuesta de que
en un todo de acuerdo con las propuestas presenta- los jueces cumplan con sus cargas tributarias en lo
das por la Asociacin por los Derechos Civiles (ADC), referido al Impuesto a las Ganancias, Petracchi dijo
el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la que existen argumentos a favor y en contra de esta
Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN), el posicin. Sin embargo, se manifest en desacuerdo
Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Pe- de que los jueces estn exentos del pago de este
nales y Sociales (INECIP), la Unin de Usuarios y impuesto en virtud de una Acordada que ellos mis-
Consumidores y la Fundacin Poder Ciudadano, y se mos suscribieron.
comprometi a instrumentarlas escalonadamente.

SE PRESENT EL PROYECTO HUANCHACO


PARA LA REFORMA PROCESAL PENAL EN PER

Con una amplia difusin en los medios de comu- rado por el CEAS, el CERJUDEL e INECIP en el marco
nicacin locales y nacionales se present en noviem- de la reforma procesal penal que el Per est llevan-
bre en la ciudad de Trujillo el Anteproyecto de do a cabo. El equipo redactor del cdigo estuvo lide-
Cdigo Procesal Penal "Huanchaco" para la rado por el Dr. Alfredo Perez Galimberti, director de
Repblica del Per. El Plan "Huanchaco" fue elabo- la sede INECIP Chubut.

EL COMIT EDITORIAL DE LA REVISTA "SISTEMAS JUDICIALES"


REALIZ EN SANTIAGO SU SEGUNDA REUNIN ANUAL

El 11 de julio de 2003 se reunieron en Santiago, La reunin sirvi asimismo para realizar un foro-
Chile, los miembros del Comit Editorial de la revista debate sobre los principales hallazgos contenidos en
"Sistemas Judiciales", publicacin semestral editada la versin preliminar del Reporte sobre el Estado de
por el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, los Sistemas de Justicia en las Amricas. Especfi-
CEJA, en conjunto con el Instituto de Estudios camente, se discuti el captulo comparativo de este
Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP. trabajo, que recopila los resultados de las principales
Durante el encuentro los integrantes del Comit encuestas, estudios e informes de instituciones pri-
aprobaron el texto de poltica editorial para la revis- vadas, organismos internacionales y agencias califi-
ta; y se establecieron los temas centrales para las cadoras de riesgo que incluyen aspectos del sector
prximas cuatro ediciones, entre ellos, Justicia y justicia en sus reportes. La trascripcin de ese deba-
Equidad, Oralidad y Formalizacin de la Justicia. te se incluye en esta edicin.

127
noticias
noticias

La revista Sistemas Judiciales lleva tres aos de Administracin de Tribunales; y Los jueces y la infor-
edicin ininterrumpida. Hasta ahora se han aborda- macin.
do como tpico central de cada edicin los siguien-
tes temas: Crisis en la capacitacin judicial?; Re- Ms detalles sobre la revista y los miembros
solucin Alternativa de Conflictos; Reformas que conforman el Comit Editorial en:
Procesales Penales en Amrica Latina, Independen- www.cejamericas.org/menu/revista.phtml
cia y Responsabilidad Judicial; Gestin Judicial y

FUE PRESENTADO EN MXICO EL PRIMER


REPORTE SOBRE EL ESTADO DE LA JUSTICIA EN LAS AMRICAS

El 23 de septiembre de 2003 fue presentada en y para permitir a otros entender la manera en que la
la Universidad Autnoma de Mxico la primera edi- justicia funciona en distintos pases.
cin del Reporte sobre el Estado de la Justicia en las
Amricas, publicacin desarrollada por el Centro de El proyecto responde as a dos objetivos puntua-
Estudios de Justicia de las Amricas, que describe los les: mejorar el nivel de discusin de las polticas
sistemas de justicia de los 34 pases de la regin que pblicas en el rea de justicia e introducir un est-
participan con membresa activa en la Organizacin mulo para las reformas que mejoran calidad y efi-
de Estados Americanos, OEA. ciencia de la justicia; y desarrollar una matriz nor-
malizada para la recopilacin continua y sistemtica
El Reporte contiene una descripcin de las insti- de informacin sobre los sistemas de justicia en las
tuciones y procedimientos judiciales de cada uno de Amricas.
los 34 pases, informacin sobre cobertura judicial,
presupuestos, movimiento de causas y duracin de La elaboracin del Reporte sobre el Estado de la
los procedimientos. Asimo, se describen las princi- Justicia en las Amricas 2002-2003 fue financiada
pales iniciativas de reforma judicial en marcha, se por el Programa de Seguridad Humana (HSP) del
resean los sitios web de mayor inters y provee una Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio
lista de contactos relevantes por pas. En otra sec- Internacional de Canad, creado en junio de 2000
cin del Reporte, de carcter comparativa, se rese- como uno de los mecanismos proactivos del gobier-
an los resultados de encuestas de opinin y estu- no canadiense para atender las dimensiones huma-
dios realizados por organismos internaciones y nas de la globalizacin. EL proyecto tambin recibi
agencias privadas sobre el funcionamiento de las aportes de la Agencia de los Estados Unidos para
justicias nacionales en el continente. Desarrollo Internacional, USAID.

Durante la actividad de lanzamiento, organizada La primera edicin del Reporte, presentada en


por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Mxico, fue editada en formato CD-ROM, para faci-
UNAM, el investigador peruano Luis Psara present litar las consultas de la informacin contenida en el
la revista Sistemas Judiciales. Hugo Concha Cant, estudio. En noviembre de 2003 se realiz la segun-
docente de esa casa estudios, expuso sobre la refor- da edicin, en formato impreso, en espaol. En
ma judicial de Mxico en el contexto de Amrica enero de 2004 se presentar la primera edicin en
Latina. Por su parte, Cristin Riego, Director Acad- ingls. Paralelamente, se realizar una actualizacin
mico del CEJA, y Juan Enrique Vargas, Director Eje- permanente de la informacin recopilada.
cutivo de la entidad, presentaron los resultados de
los proyectos sobre informacin judicial y seguimien- Despus de su lanzamiento en Mxico, el Re-
to a las reformas procesales penales en la regin, rea- porte ha sido presentado y distribuido en diversos
lizados por el CEJA. eventos internacionales en Costa Rica, Brasil, Chile,
Honduras y Repblica Dominicana.
El Reporte
Todos los contenidos del Reporte estn disponibles
Uno de los objetivos centrales del CEJA es mejorar en versin electrnica en el sitio web de CEJA, en
la calidad y la accesibilidad de la informacin sobre el www.cejamericas.org/reporte
sector judicial de la regin. En respuesta a ese man-
dato, la entidad se propuso la preparacin peridica
de un Reporte que contenga informacin bsica para
apoyar el trabajo de los operadores del sector justicia

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SEMINARIO SOBRE INFORMACIN AL SERVICIO DEL GOBIERNO
JUDICIAL REUNI A AUTORIDADES Y EXPERTOS DE 24 PASES

Durante los das 25 y 26 de septiembre de 2003 Tercer Seminario


se realiz en San Jos de Costa Rica el Segundo
Seminario Interamericano sobre Gestin Judicial: la Con el objetivo de dar continuidad a esta reunin
Informacin al Servicio del Gobierno Judicial. Al interamericana, se acord la organizacin de un ter-
evento asistieron cerca de 170 personas de 24 pa- cer seminario. En l se pretende seguir con la discu-
ses de la regin y fue organizado por el Centro de sin y el aprendizaje que estas citas regionales per-
Estudios de Justicia de las Amricas y patrocinado miten, mediante el tema de la Gestin de Des-
por Corte Suprema de Justicia de Costa Rica. pachos para los Juicios Orales. Una de las alternati-
vas que se manejan para la realizacin de este tercer
Entre los temas abordados durante el seminario encuentro es Panam, puesto que as lo sugiri el
se analiz cules son las decisiones bsicas que Presidente de la Corte Suprema de dicho pas, Adn
deben tomarse para el gobierno de las instituciones Arjona.
judiciales y qu tipo de informacin se requiere para
ellas. Se presentaron iniciativas concretas en el uso Asimismo, y como consecuencia del impacto de
de informacin para el diseo, seguimiento o eva- la actividad, los temas centrales del seminario se
luacin de polticas judiciales. Asimismo, empresas replicarn en forma de taller en Repblica Domi-
especializadas dieron a conocer soluciones inform- nicana dentro de los prximos meses.
ticas para la generacin de informacin, principal-
mente en el caso de las estadsticas judiciales.

GNERO Y JUSTICIA EN SEMINARIO INTERAMERICANO

Los das 12 y 13 de noviembre de 2003 se realiz dos de igualdad. Se destacaron los avances experi-
en Via del Mar, Chile, el Seminario Interamericano mentados en ciertos pases de la regin que por el
Gnero y Justicia. El evento fue organizado conjun- slo hecho de implementar sistemas de seleccin
tamente por la Agencia Alemana de Cooperacin abiertos, transparentes y no discriminatorios, han
Tcnica (GTZ) y el Centro de Estudios de Justicia de llevado a mejoras importantes en la participacin de
las Amricas (CEJA). La actividad fue inaugurada en mujeres en los cargos ms relevantes de los sistemas
el Congreso Nacional de Chile. En la oportunidad se judiciales.
busc aunar dos temas: el impulso de la reforma
judicial en los pases de la regin y la inclusin de una Asimismo, se hizo hincapi en la relevancia del
perspectiva de gnero en el diseo y ejecucin de trabajo mancomunado de las organizaciones de la
polticas pblicas en esa rea. sociedad civil en el impulso y ejecucin de acciones
tendientes a influir para que las polticas pblicas
La discusin se centr en la participacin e inte- aseguren la igualdad real de oportunidades entre
gracin que actualmente poseen las mujeres de la hombres y mujeres al interior de las instituciones
regin en los sistemas de justicia. Datos estadsticos judiciales.
mostraron que si bien la participacin de las mujeres
ha aumentado en los ltimos tiempos, el acceso que Ms all de la composicin de las instituciones, se
ellas tienen a los puestos de mayor jerarqua es sus- acentu la relevancia de adoptar una perspectiva de
tancialmente inferior. gnero en la forma en que el sistema judicial trata y
resuelve los casos que llegan a su conocimiento.
Entre las estrategias planteadas se discutieron la
implementacin de cupos mnimos de participacin Para ms detalles sobre las conclusiones de este
femenina y la viabilidad del establecimiento de cier- seminario, vea el documento anexo sobre el tema
tas acciones afirmativas que permitan mayores gra- incluido en esta edicin.

129
agenda
agenda
Diciembre de 2003
SE PRESENTAR EL NUEVO ANTEPROYECTO
DE CDIGO PROCESAL PENAL PARA ENTRE ROS, ARGENTINA

El Instituto de Estudios Coparados en Ciencias Durante el proceso de redaccin se realizan talle-


Penales y Sociales -INECIP-, en convenio con la res de discusin sobre cada uno de los ejes centrales
Honorable Cmara de Diputados de la Provincia de de la reforma, a fin de alcanzar un consenso con los
Entre Ros, ha iniciado el proceso de elaboracin de operadores locales respecto de los cambios que se
un Anteproyecto de Cdigo Procesal Penal para pretenden introducir. El Anteproyecto ser presenta-
dicha provincia. La redaccin del mismo est siendo do en el mes de diciembre de 2003.
llevada a cabo por los equipos del INECIP y de su
sede entrerriana, coordinados por el Dr. Carlos
Chiara Daz, director de la ltima.

12 al 16 de enero de 2004. Santiago, Chile


5 de enero, 2004. Santiago, Chile VI CONGRESO MUNDIAL
IX REUNIN DEL DE DERECHO CONSTITUCIONAL
CONSEJO DIRECTIVO DE CEJA
Organiza la Facultad de Derecho de la Pontificia
El Consejo Directivo es el mximo rgano del Universidad Catlica de Chile. Todos los detalles en
Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, www.iacworldcongress.org/espanol
CEJA. Est integrado por siete miembros elegidos a
ttulo individual por la Asamblea General de la OEA,
por un trmino de tres aos. La tarea del Consejo es
A partir de marzo de 2004
definir las estrategias y polticas de la institucin y
aprobar anualmente el plan de trabajo que, de SEMINARIOS DE DIVULGACIN
acuerdo a las directrices de las Reuniones de JURDICA PARA MUJERES
Ministros de Justicia de las Amricas (REMJA), pre- PRIVADAS DE SU LIBERTAD
sente el Director Ejecutivo de la entidad.
La Unidad Penitenciaria de Mujeres N 3 de
Ezeiza, en la provincia argentina de Buenos Aires,
ser eje a partir de marzo de 2004 de una serie de
28 de marzo al 2 de abril, 2004. Temuco, Chile seminarios de Divulgacin Jurdica que se realizar
CURSO INSTRUMENTOS PARA en el marco de un convenio entre la Procuracin
LA IMPLEMENTACIN DE UN Penitenciaria de la Nacin y el INECIP.
SISTEMA ACUSATORIO ORAL El proyecto tiene por propsitos la generacin de
un espacio de divulgacin jurdica desde una pers-
Organizado por el CEJA, con apoyo de la pectiva de gnero y el establecimiento de vnculos
Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacio- de interaccin con el medio libre que permitan
nal, CIDA, este curso est orientado a profesionales paliar la situacin de vulnerabilidad de las mujeres
del rea del derecho vinculados con los procesos de privadas de libertad a travs del conocimiento de los
reforma a los sistemas de justicia criminal en la derechos que poseen y de los mecanismos existen-
regin. Los contenidos que se abarcarn en este tes para hacerlos efectivos. La experiencia, que
curso comprenden los siguientes ejes temticos: cuenta con el financiamiento de la Embajada de
visin general de las Reformas Procesales Penales en Suiza en Argentina, se llevar a cabo a partir de
la Regin, Nuevos Modelos de Gestin Judicial, Marzo de 2004. Para el desarrollo de los seminarios
Nuevos Modelos de Gestin y Organizacin de las fueron seleccionados, en Octubre de 2003, 12 estu-
Fiscalas y Defensoras y Capacitacin de los opera- diantes de la carrera Derecho de la Universidad de
dores judiciales para la Reforma. Buenos Aires.

Informacin e inscripciones en
www.cejamericas.org

130
24 de marzo al 2 de abril de 2004: Buenos Aires, La Paz, Tegucigalpa, Managua
VALIDACIN DE INFORMES NACIONALES DEL ESTUDIO SEGUIMIENTO
DE LAS REFORMAS PROCESALES PENALES EN AMRICA LATINA

Organizados por el CEJA en conjunto con las ins- 24 de marzo. Buenos Aires, Argentina
tituciones contraparte responsables del estudio, en (Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS)
estas actividades se presentarn los resultados de los 26 de marzo. La Paz, Bolivia (Centro de Estudios
informes nacionales (y de la Provincia de Buenos de Justicia y Participacin, CEJIP)
Aires, en el caso de Argentina) del proyecto Segui- 31 de marzo. Tegucigalpa, Honduras
miento de las Reformas a la Justicia Criminal en las (INECIP Honduras y FESPAD-CEPES)
Amricas, iniciado por CEJA en 2001. En los eventos 2 de abril. Managua, Nicaragua
se contar con la participacin de diversas autorida- (Universidad Centroamericana, UCA)
des locales, que comentarn los resultados del estu-
dio. Los eventos se realizarn en las siguientes Toda la informacin sobre estos eventos en
fechas (se indica entre parntesis de la institucin www.cejamericas.org
contraparte responsable del informe):

14 de abril de 2004. Buenos Aires, Argentina 15 y 16 de abril de 2004. Buenos Aires, Argentina
SEMINARIO REGIONAL: SEMINARIO INTERAMERICANO
RESULTADOS DEL PROYECTO DE SOBRE DESAFOS A LA
SEGUIMIENTO DE LOS PROCESOS PERSECUCIN PENAL PBLICA
DE REFORMA JUDICIAL EN LAS
AMRICAS: CUARTA ETAPA Organizan INECIP y CEJA. La actividad dar inicio
a una discusin amplia acerca de los desafos que las
Organizado por CEJA, en este evento regional se reformas a la justicia criminal generan para la orga-
presentarn los resultados del estudio de segui- nizacin de los nuevos sistemas de persecucin
miento de las reformas al proceso penal, realizados penal. Se presentarn experiencias de innovacin en
durante el ao 2003 en la provincia de Buenos el manejo de informacin emprica e intercambio
Aires, Argentina; Bolivia; Honduras y Nicaragua. entre diversas agencias y pases a fin de generar un
Asimismo, se presentarn los resultados de un estu- proceso colectivo de aprendizaje.
dio preliminar sobre la Justicia Criminal en
Barbados, Jamaica, Santa Luca y Trinidad y Tobago. Ms informacin en www.inecip.org
El evento estar abierto a todo el pblico interesa- y en www.cejamericas.org
do, previa inscripcin.

Ms informacin en www.cejamericas.org
27 y 28 de mayo de 2004. Tegucigalpa, Honduras
TALLER LOCAL
SOBRE ESTADSTICAS E
22 y 23 de abril de 2004. INFORMACIN JUDICIAL
Ciudad de Mxico (por confirmar)
III REUNIN ANUAL DE LA RED Organiza la Corte Suprema de Justicia de
DE ORGANIZACIONES DE LA Honduras y el CEJA, y patrocina el Banco Interame-
SOCIEDAD CIVIL DE JUSTICIA DE ricano de Desarrollo -BID- y la Agencia de los Es-
LAS AMRICAS, RED OSC tados Unidos para el Desarrollo Internacional -
USAID-. En este evento local se desarrollar un pro-
El encuentro al que se convoca estar dividido en grama para discutir los impactos y usos de un siste-
dos jornadas. En la primera, de carcter cerrado, ma de informacin y estadsticas judicial en las tare-
destinada slo a los miembros de la red, se discuti- as cotidianas de los jueces y juezas.
rn temas propios de la misma, sus metas y estrate-
gias a adoptar para la consecucin de ellas. Durante
la segunda jornada, de carcter pblico, se discutir
sobre diversos aspectos de inters para las organiza-
ciones de la sociedad civil que trabajan en el rea de
justicia en la regin. Ms detalles, en la pgina de la
Red OSC en www.cejamericas.org/redosc

131
agenda
agenda
15 de abril al 3 de junio de 2004. 23 y 24 de junio de 2004, Lugar: por confirmar
CURSO A DISTANCIA: REFORMA SEMINARIO REGIONAL
JUDICIAL Y GOBERNABILIDAD SOBRE ASISTENCIA LEGAL
EN AMRICA LATINA Y DEFENSA PBLICA EN
LOS PASES DEL CARICOM
Organizan el Instituto del Banco Mundial, el
Consejo General del Poder Judicial del Reino de Organiza el CEJA. Sern invitados a participar los
Espaa, y el CEJA. A partir de la fecha indicada, se representantes de las oficinas de asistencia legal,
realizar un conjunto de video conferencias sema- defensa pblica, colegios de abogados y organiza-
nales para discutir la relacin entre los procesos de ciones de la sociedad civil que presten servicio de
reforma judicial y gobernabilidad en Amrica Latina. asistencia legal, en los pases del CARICOM. Se pre-
Las videoconferencias se realizarn desde los sentarn informes nacionales y experiencias que
siguientes pases: Bolivia, Ecuador, Colombia, permitan abordar la situacin de la asistencia legal
Guatemala, Mxico, Paraguay y Estados Unidos. gratuita en esta subregin.
Inscripcin previa a partir de marzo de 2004.
Ms informacin en www.cejamericas.org
15 y 16 de julio de 2004. Santiago, Chile
TALLER:
23 y 24 de septiembre de 2004. ACCESO A LA INFORMACIN
Ciudad de Panam, Panam DE LOS SISTEMAS JUDICIALES
TERCER SEMINARIO
INTERAMERICANO Organiza el CEJA y la Oficina del Relator Especial
SOBRE GESTIN JUDICIAL para la Libertad de Expresin de la Comisn
Interamericana de Derechos Humanos. Patrocina el
Esta tercera versin del Seminario Interamericano Programa de Derechos Humanos y Ciudadana de la
sobre Gestin Judicial, organizado por el CEJA, Fundacin Ford para el Cono Sur. Se realizar un
abordar el tema de la gestin requerida por los concurso de presentacin de proyectos a travs del
nuevos procedimientos orales instaurados en la cual se seleccionarn presentantes de organizacio-
mayora de los pases de la regin. nes de la Sociedad Civil del Cono Sur, para partici-
par en este taller.
Ms informacin en www.cejamericas.org

Enero de 2004
LA CUMBRE EXTRAORDINARIA DE LAS AMRICAS YA TIENE FECHA

La decisin sobre la fecha fue tomada por el La Cumbre Extraordinaria de las Amricas busca-
gobierno mexicano despus de un proceso de con- r acuerdos sobre temas especficos y promover ini-
sulta con los Estados miembros de la OEA. La Cumbre ciativas multilaterales y acciones a nivel nacional
Extraordinaria de las Amricas, que reunir a para resolver los problemas crticos en el hemisferio.
Presidentes y Primeros Ministros de 34 pases miem- Los Jefes de Estado y de Gobierno se reunirn por
bros de la Organizacin de los Estados Americanos un da para intercambiar ideas y generar propuestas
(OEA), se llevar a cabo en enero de 2004 en Mxico. sobre tres temas centrales: el crecimiento econmi-
"El propsito de la Cumbre Extraordinaria es faci- co con equidad, el desarrollo social y la gobernabili-
litar la cooperacin hemisfrica a los ms altos nive- dad democrtica.
les de gobierno, para as poder enfrentar los retos Durante una reunin del Grupo de Revisin de la Im-
econmicos, sociales y polticos de la regin", dijo el plementacin de Cumbres (GRIC), que se realiz en la
Secretario General de la OEA, Csar Gaviria. sede de la OEA hace un mes, representantes de los 34
Irene Klinger, Secretaria Ejecutiva de la Secretara pases analizaron aspectos del plan de trabajo, formato,
de Cumbres de las Amricas, observ que aproxi- contenido y logstica de la Cumbre Extraordinaria.
madamente una tercera parte de los mandatarios en La OEA, a travs de su Secretara de Cumbres de
el hemisferio han asumido sus cargos desde la lti- las Amricas, sirve de memoria institucional y secre-
ma Cumbre de las Amricas, que tuvo lugar en la tara tcnica del proceso de Cumbres de las
ciudad de Qubec, Canad, en abril de 2001. "Esta Amricas. Durante la reunin del GRIC en julio, el
reunin les ofrecer la oportunidad de revisar las Secretario General de la OEA asegur a los pases
prioridades hemisfricas y renovar los compromisos que la Organizacin continuar prestando su decidi-
compartidos", seal. do apoyo al proceso. Fuente: OEA

132
documentos
documentos
JUSTICIA Y SEGURIDAD

Aporte del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas a la Conferencia Especial sobre
Seguridad Hemisfrica, convocada por la Asamblea General de la Organizacin de Estados
Americanos, para su realizacin en Mxico el 28 de octubre de 2003

Este texto corresponde a un documento institucional cuya elaboracin estuvo a cargo del seor
Carlos Pea Gonzlez

(I) Planteamiento general administracin de justicia no est, en la mayora de


los pases de la regin, preparado. Este fenmeno
El problema de las relaciones entre justicia y segu- que est acompaado de la globalizacin del merca-
ridad ha sido poco estudiado. Un enfoque de polti- do y de la crisis de representacin poltica, priva a los
ca pblica de justicia que tenga en cuenta esa rela- ciudadanos de los mecanismos habituales con los
cin no se ha llevado a cabo, hasta ahora, en la que procesaban sus demandas. El resultado es que
regin. Las polticas pblicas de justicia en la regin esas demandas arriesgan el peligro de expresarse
han estado, en general, inspiradas por las perspecti- bajo la forma de derechos ante el foro judicial. El sis-
vas habituales de las diversas disciplinas jurdicas o, tema de administracin de justicia es, as, demanda-
en cambio, guiadas por la necesidad de apoyar direc- do como un mecanismo para expresar demandas
tamente las reformas econmicas orientadas hacia el sociales y superar la incertidumbre y el riesgo.
mercado1. El tema de la seguridad no ha sido consi- De un modo paralelo al proceso que se acaba de
derado, de manera especfica, en esos enfoques. describir, el tema de la seguridad aparece cada vez
Es esa una situacin que se hace necesario corre- ms presente en la agenda internacional. Tradicio-
gir. Las razones para ello provienen de los cambios nalmente v.gr. en la Guerra Fra en la agenda
que las sociedades experimentan tanto a nivel do- internacional el problema de la seguridad era apre-
mstico, como a nivel internacional. ciado desde el punto de vista de los gobiernos o de
Las sociedades que se modernizan tienden a los Estados. En las actuales condiciones de la comu-
nivel domstico a debilitar los grupos de pertenen- nidad internacional -donde la bipolaridad ha des-
cia de los individuos (familia, barrio, Iglesia, etctera) aparecido y la interdependencia entre todos los pun-
y estimulan la individuacin: los sujetos se siente ms tos del globo es cada vez ms explcita- la seguridad
autnomos, pero, al mismo tiempo, ms desorienta- comienza a ser apreciada desde el punto de vista de
dos, ms necesitados de coordenadas de significado los ciudadanos. Este cambio de perspectiva en el
que los orienten. Este proceso es a veces resultado tema de la seguridad desde el Estado o los gobier-
de las migraciones; pero en las grandes zonas urba- nos a los ciudadanos ha dado origen al concepto
nas parece ser un resultado del efecto de demostra- de seguridad humana.
cin del mercado y de la ampliacin de las comuni- El concepto tal como se present en el Informe
caciones. El Estado, por su parte, tiende a cambiar su sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones
patrn histrico de comportamiento y a modificar el Unidas para el Desarrollo, correspondiente al ao
papel simblico que hasta hace poco tiempo cum- 1994, alude a un cambio radical de perspectiva. En
pla: en vez de ser un mediador entre corporaciones vez de acentuar la seguridad e integridad del
o grupos, adopta o intenta adoptar desde la crisis Estado, el concepto de desarrollo humano alude a la
de la deuda fiscal en adelante el papel de un regu- necesidad de proteger a las personas al interior de
lador abstracto de acciones y proyectos. las sociedades en que viven, de todo riesgo o ame-
El resultado de este proceso de disolucin de las naza. El concepto de seguridad humana -tal como
pertenencias, es que los ciudadanos experimentan la fue presentado en el informe que se viene citando-
vida social cada vez ms bajo la forma de riesgo y de supone hacer frente a dos amenazas. Por una parte,
incertidumbre2 y, en momentos de crisis econmica o es necesario, a la luz del concepto, hacer frente a las
poltica, demandan de los sistemas de justicia la amenazas crnicas a la seguridad humana que pro-
superacin de problemas para los que el sistema de vienen de causas estructurales y que dan lugar, en

1 Vid. PNUD et al, Seguridad Jurdica e Inversiones, San Jos: Proyecto Regional de Justicia, PNUD, 2001.
2 Beck, U., "Hijos de la libertad: contra las lamentaciones por el derrumbe de los valores", en: Beck, U. Hijos de la Libertad, Buenos Aires: FCE, 1999; Cfr. Giddens, A., The Third Way, Cambridge,
Polity Press, 1998, pp. 34 y ss.; Giddens, A., Un Mundo Desbocado. Los Efectos de la Globalizacin en Nuestras Vidas, Madrid: Taurus, 1999.

134
amplias zonas del globo, al crimen organizado, al des del riesgo puesto que sus problemas siguen
hambre, la represin y las enfermedades. De otra siendo cuestiones de orden. Pero as y todo la luz
parte, se trata de hacer frente a las amenazas de la creciente interdependencia se trata de socie-
coyunturales que irrumpen en la vida cotidiana de dades que experimentan riesgos.
las personas provocando en ellos miedo e incerti- El problema para los pases en desarrollo es enton-
dumbre acerca de su vida futura. El concepto de ces doble: hacer frente al riesgo creciente asociado a
seguridad humana pone de manifiesto que la polti- mltiples decisiones muchas de ellas adoptadas
ca domstica e internacional equivale cada vez ms desde fuera de sus fronteras sin contar con un sis-
a una gestin del riesgo3. tema de gestin de riesgo suficientemente asentado.
El concepto de seguridad humana no ha sido Desde el punto de vista de la justicia, el proble-
desarrollado solamente como un principio de polti- ma resulta especialmente relevante. Los sistemas de
ca internacional alentada desde los informes del administracin de justicia frente a los desafos de la
PNUD o desde la gestin de algunos Estados (parti- seguridad humana pueden ser sobredemandados,
cularmente Canad entre los pases de las Am- sobreexigidos. Puede pedirse a los sistemas de justi-
ricas). Se trata de un concepto asociado, adems, a cia que hagan frente a problemas para los que no
algunos desarrollos de las ciencias sociales. En el estn suficientemente equipados. Tradicionalmente
mbito de las ciencias sociales, se ha llamado la los sistemas de administracin de justicia resuelven
atencin acerca del hecho que los seres humanos problemas de orden (permiten o aseguran que las
experimentan dos tipos diversos de contingencia decisiones se ajusten a reglas) pero no problemas de
que poseen efectos radicalmente distintos desde el riesgo (los sistemas judiciales no estn equipados
punto de vista poltico. Se encuentran, por una para hacer frente al clculo de consecuencias de las
parte, las contingencias externas imputables a la acciones humanas) 5. Con todo, desde el punto de
naturaleza y se encuentran, por otra parte, las con- vista del principio de seguridad humana, no puede
tingencias asociadas a las propias decisiones de los hacerse frente a las contingencias que experimentan
seres humanos. El concepto sociolgico de riesgo se las personas sin que, previamente, los sistemas de
asocia a las consecuencias no esperadas, y a veces justicia cumplan su funcin ms propia e inmediata
impredecibles, de las propias decisiones. Tradicio- que es la produccin de orden. Es probable que en
nalmente en las ciencias sociales, los problemas la mayor parte de los pases de las Amricas sobre
pblicos eran pensados como problemas de cons- todo de la regin de Amrica Latina sea este el pro-
truccin de orden. Construir un orden supone, por blema ms acuciante.
su parte, lograr que las decisiones se ajusten a reglas Las palabras que siguen intentan allegar algunos
(la cara ms visible del problema del orden, es la antecedentes para examinar una agenda de justicia
corrupcin y la inestabilidad institucional). El riesgo en la perspectiva de la seguridad. En lo que sigue se
plantea, sin embargo, un problema distinto: el pro- distinguen las diversas dimensiones que, desde el
blema no de sujetar las decisiones a reglas, sino el punto de vista de la literatura, es posible registrar en
problema de calcular y distribuir los costos y las con- las relaciones entre justicia y seguridad. Cada una de
secuencias de las decisiones inspiradas por reglas. esas dimensiones genera problemas distintos y es pro-
Desde el punto de vista de las ciencias sociales, la bable que en los pases de la regin esas diversas
sociedad del riesgo se corresponde con los Estados dimensiones se encuentren entrelazadas. El texto
post industriales. Mientras los Estados de Bienestar enfatiza el problema de la seguridad como asegura-
tenan por problema distribuir los goods del siste- miento de expectativas. Ello sugiere que una agenda
ma industrial, la sociedad del riesgo se plantea el de justicia en la perspectiva de la seguridad debe, ante
problema de cmo distribuir o calcular los bads todo, hacer posible que los sistemas de justicia sean
de ese mismo sistema4. Sin embargo, la creciente capaces de crear orden, para as, ms tarde, poder
interdependencia entre los pases, la expansin del hacer frente al riesgo. Se examinan por eso las varia-
mercado y de las comunicaciones, generaliza el bles estrictamente jurdicas que podran contribuir a
fenmeno a todos los rincones con ritmos e intensi- una mejora de la relacin entre justicia y seguridad.
dad diversa. El texto sugiere que los sistemas de justicia deben
Es probable que los pases no desarrollados, hacer frente al problema de la seguridad en tres
experimenten riesgos; pero que, al mismo tiempo, dimensiones, a saber: en la dimensin de orden o el
no equivalgan a una sociedad del riesgo. En otras aseguramiento de expectativas (Infra I); en la dimen-
palabras, los pases no desarrollados (como buena sin distributiva de bienes sociales (Infra II); y, en fin,
parte de los pases de las Amricas) no son socieda- en la dimensin propiamente del riesgo (Infra III).

3 Beck, U., "De la teora crtica a la autocrtica de la sociedad del riesgo", en: La Invencin de lo Poltico, Buenos Aires: FCE, 1999, pp. 32 y ss.
4 Beck, U., Ob. Cit., p. 34.
5 Cfr. Luhmann, N., Sistema Jurdico y Dogmtica Jurdica, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983.

135
documentos
documentos
(II) Justicia y seguridad como con un mundo cada vez ms complejo. Una socie-
aseguramiento de expectativas dad moderna es, por eso, una sociedad cada vez
ms abstracta, cada vez ms juridificada y una socie-
La relacin entre justicia y seguridad es de las dad despersonalizada: en el extremo, la ms eficien-
ms viejas relaciones que es posible encontrar en la te administracin es la que logra domear mejor la
literatura legal y poltica. La literatura disponible subjetividad de los actores. Una sociedad con bajos
muestra que, con frecuencia, esta vinculacin entre grados de institucionalidad tiende, en cambio, a
justicia y seguridad aparece como la postulacin de exacerbar la subjetividad de los actores clientelis-
un valor la seguridad jurdica a la que el derecho mo, corrupcin, predominancia de vnculos famils-
est llamado a servir. La seguridad aparece, enton- ticos impidiendo estructuras cooperativas eficien-
ces, como un valor especficamente jurdico al que, tes y adaptativas.
en el extremo, se sacrifican todos los restantes valo- En la literatura reciente se ha identificado a la
res, incluida la propia justicia. En otras palabras, el confianza como uno de los factores que inciden en
derecho y la administracin de justicia en su conjun- la capacidad innovativa de las sociedades y en su
to tienen como propsito bsico garantizar ciertos crecimiento. En general, puede afirmarse, a la luz
cursos de conducta futura de parte de los sujetos, del conocimiento acumulado, que las sociedades
de manera que la vida social amenazada por la que aumentan su capacidad adaptativa tienden a
sombra del futuro pueda as ser ms estable. Desde sustituir la confianza meramente vertical y familsti-
este punto de vista, la seguridad como un valor ca por la confianza horizontal y cada vez ms abs-
especficamente jurdico es neutra desde el punto de tracta6 hasta alcanzar una confianza en las institu-
vista de los contenidos normativos: sociedades con ciones7 o en lo que se denomina sistemas expertos8.
contenidos normativos estimables pueden carecer La confianza no constituye, sin embargo, un hecho
de seguridad y, por la inversa, sociedades con con- meramente psicolgico. La confianza se construye
tenidos normativos poco estimables pueden poseer institucionalmente por la va de hacer ms previsible
altos niveles de seguridad. Como sugiri Tocqueville, el futuro. Sociedades crecientemente complejas no
es probable que en esta dimensin los pases no pueden reposar sobre las confianzas personales,
se diferencien por la forma de gobierno que pose- sino que se sustentan en medios institucionales que
en, sino por el grado de gobierno con que cuentan. la hacen posible9.
Esta funcin que el derecho est llamado a cumplir Es probable que el valor seguridad la otra cara
no se satisface con la pura formulacin de normas. de la confianza que el derecho est llamado a rea-
Esta funcin del derecho se cumple mediante un sis- lizar, se exprese hoy da, en la literatura poltica, bajo
tema institucional capaz de emitir decisiones que el concepto de gobernabilidad. La gobernabilidad
sean, a su turno, tambin predecibles. alude al grado en que una sociedad es capaz de pro-
Las instituciones estatales aspiran a adoptar deci- ducir orden, sometiendo la conducta de sus miem-
siones sobre la base de reglas previamente estable- bros a expectativas estables, capaces de ser garanti-
cidas. En la medida que una regla es una decisin zadas por las instituciones. La gobernabilidad es la
anticipada para una clase abstracta de casos, no expresin institucional y poltica del viejo valor de la
resulta exagerado afirmar que las instituciones esta- seguridad jurdica. Cuando se afirma hoy que una
tales aspiran a decidir por anticipado para as alcan- sociedad posee bajos niveles de gobernabilidad, se
zar la imparcialidad. La sociologa ha descrito ese quiere decir que el conjunto de sus instituciones
proceso como el trnsito desde pautas particularis- incluido el sistema normativo carecen de vigencia
tas para la adopcin de decisiones, hacia pautas de efectiva.
carcter universalista. Reglas construidas sobre crite- La sociologa ha llamado tambin la atencin
rios universalistas permiten la neutralidad afectiva y acerca de esta vinculacin entre justicia y derecho,
la consideracin del desempeo. Las decisiones por una parte, y seguridad, por la otra.
adoptadas en base a criterios particularistas, en El aparato estatal de administracin de justicia
cambio, tienden a favorecer el compromiso afectivo tiene por objeto asegurar que las expectativas que
y las cualidades adscritas, perjudicando as la com- surgen de las normas, se cumplan de manera pre-
petitividad y la evaluacin del desempeo. Esta decible, aminorndose, as, la contingencia de la
caracterstica que, en ciertos aspectos, muestra la vida social. Desde este punto de vista, existe una
evolucin de las instituciones estatales, permite muy estrecha y clsica relacin entre justicia y segu-
explicar porqu los sistemas normativos tienden ridad. La vida social, amenazada por la doble con-
hacia la abstraccin: la abstraccin permite tratar tingencia (es decir por el hecho que las decisiones

6 Putnam, R., Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy, Princeton: Princeton University Press, 1993.
7 Luhmann, N., Confianza, Barcelona: Anthropos, 1996.
8 Giddens, A., The Consequences of Modernity, London: Polity Press, 1990.
9 North, D., Instituciones, Cambio Social y Desempeo Econmico, Mxico: FCE, 1990.

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entre los sujetos de la vida social son potencialmen- ces- se hacen ms sensibles al sistema poltico y ello
te mltiples) reduce la complejidad mediante nor- se traduce en una prdida de independencia relati-
mas y asegura las expectativas normativas mediante va. La dificultad de la formacin profesional -unida
el aparato que administra justicia. El Derecho ha a una debilidad de las comunidades acadmicas-
sugerido Luhmann es un mecanismo que hace impide una rpida adaptacin al cambio y perjudica
frente al hecho que en la vida social los seres huma- la legitimidad y la eficacia de las nuevas normas
nos tengamos expectativas de expectativas 10. El generando, de nuevo, la necesidad del cambio e
Derecho estabiliza las expectativas y las asegura impidiendo que se asiente la confianza. Se arriesga,
hacindolas inmunes a la frustracin. El Estado as, el peligro, de que el reformismo legal cree un
Moderno el Estado sub lege, la vida social bajo el espiral de contingencia e inseguridad si no va acom-
derecho o el imperio de la ley, en otras palabras se paado de una convergencia de intereses que ase-
caracteriza por esa relacin. Cuando esa relacin gure la estabilidad en el mediano plazo de la nueva
falla, es decir, cuando el aparato estatal ya no es estructura.
capaz de asegurar las expectativas que surgen del Por ello la reforma judicial no debe entenderse
sistema normativo, es el propio Estado el que est, como un estado permanente de los sistemas de jus-
a fin de cuentas, en crisis. Sin esa estabilizacin y ticia, sino como procesos acotados en el tiempo,
aseguramiento de las expectativas que el derecho con objetivos precisos, estratgicamente delineados.
favorece, la vida social se sume en la anomia, en la Ello importa pasar de un etapa de gobierno y ges-
falta de normas. tin de las reformas en la que estn sumidos la
Esta es la relacin ms abstracta, pero tambin mayora de los pases de la regin a otra de gobier-
ms bsica que es posible advertir entre el derecho no y gestin de una poltica judicial que no impor-
y el sistema jurdico y la seguridad. Se trata de una ta cambios refundacionales.
relacin que en los anlisis de la regin se ha olvi- Sin dudas, para que ello sea posible es necesario
dado con frecuencia. En vez de eso, se han favore- concluir prontamente los procesos actuales de refor-
cido otros valores o aspectos del sistema legal que ma, ya alargados en demasa, especialmente en las
son posteriores, sociolgica y polticamente hablan- reas ms sensibles para que los sistemas de justicia
do, a la seguridad. Hay valores que son moral y pol- efectivamente puedan ser fuente de aseguramiento
ticamente ms importantes que el valor de la segu- de expectativas, a saber:
ridad v.gr. los derechos humanos pero que desde Generacin y sostenimiento de una autntica
el punto de vista sociolgico y poltico pueden ser jurisdiccin constitucional
alcanzados si y slo si se logra primero la realizacin Acceso generalizado a los servicios judiciales
de este valor abstracto y neutral que denominamos Sistemas procesales en que se aseguren los prin-
seguridad como aseguramiento de expectativas en cipios bsicos del debido proceso
la vida social o capacidad de gobierno.
Las relaciones entre el funcionamiento del apa- b) La seguridad jurdica es funcin de la
rato de justicia y la seguridad concebida como ase- capacidad del sistema judicial para producir
guramiento de expectativas un principio bsico informacin
sobre el que debe asentarse el concepto de seguri- La principal dimensin pblica del litigio (que con-
dad humana son mltiples y las ms relevantes son tribuye a hacer ms predecibles las decisiones y por
las que siguen: esa va a producir orden) lo constituye la informacin
producida por las decisiones que el sistema emite. A
a) Los procesos de reforma a la justicia mayor informacin disponible, existe, tambin,
y el logro de la seguridad jurdica mayor seguridad concebida como aseguramiento de
Los procesos de reforma a la justicia poseen una las expectativas. Esa informacin versa acerca del
relacin problemtica con la seguridad jurdica. contenido del sistema normativo, de sus lmites y de
Suelen dar origen a una paradoja: diseados para la manera en que el derecho est siendo producido
aumentar la seguridad en los ms diversos niveles, la por los jueces. Esa informacin es aprovechada por
disminuyen cuando comienzan a llevarse a cabo. En los litigantes potenciales quienes, de esa manera,
efecto, los procesos de reforma a la justicia van fre- saben cules son sus obligaciones y sus probabilida-
cuentemente acompaados de un cierto constructi- des en un conflicto, situndose, as, en mejores con-
vismo legal y un espritu constitucional que aumen- diciones para decidir si invertir o no, por ejemplo, en
ta la contingencia y la obsolescencia legislativa, un litigio. Un cuerpo de precedentes tiende a des-
impidiendo un equilibrio entre tradicin e innova- alentar la conducta estratgica y favorece el logro de
cin. Los actores del sistema -en particular, los jue- acuerdos, disminuyendo as la presin sobre el siste-

10 Un actor social, sugiere Luhmann, formula sus expectativas de la siguiente manera: estoy dispuesto a hacer lo que t quieras, a condicin que t hagas los que yo quiero y viceversa.
Cmo resolver ese crculo de expectativas que conducira a la parlisis en la vida social?. Cfr. Luhmann, N., Introduccin a la Teora de Sistemas, Barcelona: Anthropos, 1996.

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ma de justicia. Por cierto, este capital pblico que recursos por parte del sistema de justicia, tiende a
constituye un cuerpo de precedentes, posee un valor eliminar incentivos para la justicia en equidad (al
y una tasa de depreciacin en el tiempo que suele suprimir la escasez que estimula la decisin sin fun-
estar en directa relacin con el grado de obsolescen- damento) mejorando, al mismo tiempo las condicio-
cia de las leyes. Una alta contingencia en el cuerpo nes para la produccin de precedentes. Contribuye
de leyes, disminuye inmensamente el valor del cuer- a ello tambin la educacin formal de jueces y las
po de precedentes y confiere, parejamente, un diversas medidas institucionales tendientes a garan-
mayor valor al mercado poltico y a los grupos de tizar la independencia externa e interna de quienes
inters, establecido que el sistema de justicia suele, desempean la jurisdiccin.
por sus caractersticas, estar menos expuesto a las
fallas habituales del mercado poltico. Es por esta c)La seguridad jurdica
razn que los sistemas legales que muestran un alto y la obsolescencia legislativa
grado de obsolescencia legislativa como parece Es casi axiomtico que un sistema legal excesiva-
ocurrir en parte de la regin de Amrica Latina asig- mente contingente, en el que las normas cambian
nan tambin un bajo valor al precedente. profusamente, es poco predecible y, en consecuen-
Si bien dado su carcter pblico, los precedentes cia, inseguro. Desde el punto de vista conceptual,
podran originar un problema de free rider, ello en la una alta obsolescencia legislativa provoca inseguri-
prctica no ocurre. Las explicaciones para ello son dad porque disminuye el grado de previsibilidad del
varias y las ms habituales consisten en que los jueces sistema normativo. La obsolescencia legislativa,
estn en medio de un arreglo cooperativo mltiple como se dijo ya, disminuye, adems, la produccin
entre ellos, en un juego de toma y saca. En particular, de precedentes y traslada el nfasis en la creacin y
si el precedente se devala, la tasa de litigacin aumen- el cambio normativo desde los jueces al parlamento.
ta, perjudicando as el inters privado de los jueces. Ello puede favorecer la influencia de los grupos de
Puede, sin embargo, ocurrir que los jueces ten- presin agravando las fallas del sistema poltico (el
gan incentivos para no producir precedentes y que gobierno o los grupos polticos pueden verse tenta-
el sistema judicial en su conjunto no los cree o los dos a conceder ventajas para maximizar su renta en
deprecie muy rpido, producindose, as, una prdi- el corto plazo). El grado de obsolescencia legislativa
da de riqueza. Desde luego, este fenmeno se pro- es, adems, un indicador de fallas en el sistema de
duce cuando la tasa de obsolescencia legislativa es adopcin de decisiones pblicas, las que o ceden
muy alta, cuestin que, por su parte, depende de las ante los grupos de presin (impidiendo la universa-
fallas que presente el mercado poltico (una alta sen- lizacin de intereses que se espera del sistema pol-
sibilidad, por ejemplo, a los grupos de inters) o de tico) o presentan, en cambio, un alto margen de
los rasgos del sistema poltico (vgr. un sistema en error que debe ser frecuentemente corregido. Uno
transicin suele presentar un mayor grado de cons- de los factores ms desatendidos en la dimensin de
tructivismo que traslada la creacin del derecho la seguridad jurdica, es la existencia de verdaderos
desde los jueces al proceso legislativo). Contribuye, contratos tcitos entre grupos de presin y actores
tambin, a un bajo valor del precedente, la presen- del sistema poltico, derivados de la falta de regula-
cia de incentivos que inducen a los jueces al fallo en cin o de transparencia en el financiamiento de la
equidad. Los fallos en equidad -como contrapuestos actividad poltica.
a los fallos que confieren valor al precedente- pue-
den o ser ms baratos para los jueces (porque, por d) La seguridad jurdica
ejemplo, necesiten invertir menos tiempo en ellos y las profesiones legales
que en un fallo de casacin) o, directamente, pro- Las caractersticas de las profesiones legales
ducir para ellos una mayor rentabilidad (porque, por influyen tambin en la previsibilidad del sistema nor-
ejemplo, permiten a los jueces influir en el mercado mativo. Es obvio que una sociedad juridificada es
poltico o intercambiar favores con los litigantes). una sociedad sonde las profesiones legales adquie-
El nivel de seguridad que provee el sistema de ren la mxima importancia. Las profesiones se carac-
administracin de justicia es funcin del nivel de terizan por manejar un cierto paradigma o por pose-
precedentes que es capaz de producir. Por lo mismo, er una cierta matriz disciplinaria. Esa matriz discipli-
cuando esos precedentes no se producen, se acre- naria sirve para reducir complejidad, estabilizar las
cienta la incertidumbre: las expectativas de las per- decisiones y, por esa va, aumentar la seguridad. La
sonas son trasladadas al sistema poltico. cultura jurdica entendida como la existencia de esa
En la regin, pueden contribuir a la mejora en matriz y la capacidad para socializar a los miembros
este factor de la seguridad, el fomento de la justicia de la profesin en ella constituye as indirectamen-
de casacin y la justicia constitucional. En general, y te un factor que incide en los grados de seguridad
de manera indirecta, el conjunto de programas des- jurdica disponible. El ejemplo ms obvio de la inci-
tinados a la mejora en la disposicin y uso de los dencia que posee la cultura de las profesiones lega-

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les en este fenmeno se encuentra en la calidad de para el logro de la seguridad. Saber quin gobierna
las normas. La mala calidad de las normas que y cules son las reglas que guan efectivamente sus
ofrece espacios a la discrecionalidad y desmejora la decisiones al margen del contenido de esas deci-
previsin por parte de los actores suele ser fruto de siones constituye una variable fundamental (nece-
una deficiente cultura de las profesiones. saria; pero no suficiente) de la seguridad jurdica tal
Existe aqu una relacin indirecta entre los niveles como aqu se la concibe. Como es obvio, es ste el
y la calidad de la educacin legal, por una parte, y la nivel ms bsico de la seguridad: los actores sociales
capacidad del sistema de justicia para producir segu- en su conjunto aspiran, en el mnimo, a superar la
ridad, por la otra. En la regin de las Amricas, se situacin hobbesiana en que, por falta de gobierno
experimenta de un tiempo a esta parte una creciente efectivo, la vida es pobre, triste, solitaria y breve.
masificacin de la enseanza y de las profesiones Estrechamente relacionada con esta variable, se
legales. La heterogeneidad de los sistemas de educa- encuentra la calidad del sistema poltico. La identifi-
cin superior, les impide contar con mecanismos que cacin clara de los centros de decisiones; la existencia
con pleno respeto de la autonoma curricular pose- de procedimientos estandarizados para adoptarlas; la
an objetivos compartidos. Un sistema de acreditacin previa existencia de reglas claras que las guen; y un
o de medicin de la calidad de la educacin legal -que efectivo sistema de control del contenido de esas
permita alinearla con los objetivos de mejora de la decisiones mediante un sistema de contencioso
justicia- es una de las tareas pendientes de la regin. administrativo o mediante un sistema de co