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Antonio Mara Hernndez*

Estudios
A 20 aos de la reforma constitucional de 1994.
Una experiencia de Convencin Nacional
Constituyente** 1

At 20 years of the constitutional reform of 1994.


An experience of a National Constitutional Convention

Resumen
El autor nos introduce, a partir de una perspectiva histrico - dogmtica, a la reforma
* Doctor, profesor de
constitucional argentina de 1994. Para ello, el presente artculo se estructura en tres
Derecho Constitu- momentos o piezas que el autor disecciona con precisin y claridad: un perodo pre-
cional y de Derecho constituyente, destinado a disear el camino por el cual recorrera el esfuerzo reformista,
Pblico Provincial y la etapa constituyente sobre la cual se sita la mayor atencin del autor y su anlisis
Municipal, Univer- y la poca postconstituyente caracterizada por la implementacin de la reforma y la
sidad Nacional de prctica institucional que devino de dicho cambio constitucional.1
Crdoba, Argentina.
Acadmico de N-
mero de la Academia
Nacional de Derecho Palabras clave
y Ciencias Sociales de
Crdoba y Director Reforma constitucional Acuerdo de Olivos Convencin Constituyente.
de su Instituto de Fe-
deralismo. Acadmico
Correspondiente de la
Academia Nacional Abstract
de Ciencias Morales
y Polticas de Buenos The author introduces us, from a historical-dogmatic perspective to the constitutional
Aires y de la Acade- reform of 1994 in Argentina. Therefore this article is divided into three stages, or parts,
mia Internacional de which the author dissects with precision and clarity: one preconstituyente period
Derecho Comparado aimed at design the way by which traverse the reform effort, the constitutional stage
de La Haya. Ex which gets most attention of the author and the postconstituyente period characterized
Vicepresidente de la by the implementation of the reform and institutional practice that became of that
Comisin de Redac-
constitutional change.
cin de la Convencin
Nacional Constitu-
yente de 1994. 1
Hemos desarrollado este anlisis que ahora actualizamos en oportunidad de los 10 y 15 aos de la reforma
** Artculo recibido el constitucional de 1994, en sendos artculos titulados Valoracin de la reforma constitucional de 1994 en
10 de septiembre de su dcimo aniversario (Hernndez, 2005) y Balance de la reforma constitucional de 1994, (Hernndez,
2009).
2014 y aceptado para
su publicacin el 1 de
octubre de 2014.
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Keywords
Constitutional reform - Agreement of Olivos - Constitutional Convention.

I. Introduccin
Pensamos que para realizar un juicio de valor de una reforma constitucional se deben
considerar los tres perodos del proceso constituyente: el preconstituyente, de declara-
cin de la necesidad de la reforma, a cargo del Congreso y que culmina con la eleccin
popular de los convencionales; el constituyente, con la Convencin que ejercita el
poder constituyente y sanciona las reformas, y el postconstituyente, destinado a la
reglamentacin y cumplimiento de la reforma producida.
Asimismo para el perodo especficamente constituyente -al cual dedicaremos mayor
atencin-, analizaremos las siguientes cuestiones: la legitimidad de la reforma, sus
ideas-fuerza, el diseo constitucional y la valoracin de la misma.
Finalmente, abordaremos el perodo post-constituyente.
Por razones de brevedad nos limitaremos a una reflexin sinttica y panormica de
tan importantes, complejas y trascendentes cuestiones.

II. El proceso preconstituyente


Este proceso fue signado por el denominado Acuerdo o Pacto de Olivos, que se
concretara en pasos sucesivos, originados en una primera reunin, el 4 de noviembre
de 1993, entre los lderes de los partidos polticos mayoritarios: Ral Alfonsn por
la Unin Cvica Radical y Carlos Sal Menem por el Partido Justicialista, en dicha
localidad de la Provincia de Buenos Aires2. Posteriormente se produjo la firma de un
documento con fecha 14 de noviembre de 1993, que enumer algunos de los puntos
del acuerdo, en la residencia presidencial de Olivos3.
Ese acuerdo luego fue precisado y desarrollado mediante la intervencin de una co-
misin de juristas de ambas fuerzas polticas4, para despus ser suscrito formalmente


2
En la casa del ex Canciller durante la presidencia de Alfonsn, Dante Caputo. Cfr. Alfonsn (1996), pg. 311.

3
El documento suscripto por los presidentes de ambos partidos con fecha 14 de noviembre de 1993, en la
Residencia de Olivos, deca inicialmente: En el da de la fecha se reunieron el Seor Presidente de la Nacin
y Presidente del Partido Justicialista, Dr. Carlos S. Menem, y el Seor Presidente de la Unin Cvica Radical,
Dr. Ral R. Alfonsn, con la finalidad de examinar temas relativos a la reforma de nuestra Constitucin
Nacional. Y ms adelante se mencionaban los mismos, de manera muy sinttica, en cuatro puntos: equilibrio
de los poderes, independencia del Poder Judicial, rediseo del rgimen federal e integracin latinoamericana
y continental. Cfr. Alfonsn (2004), pp. 206/7.

4
Que tuve el honor de integrar en nombre del Radicalismo de Crdoba junto al Dr. Jorge De la Ra, sumndonos
a otros miembros como los Dres. Alberto Garca Lema, Juan Carlos Maqueda, Ricardo Gil Lavedra y Enrique

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entre los partidos que ya lo haban aprobado por sus rganos respectivos, con fecha
13 de diciembre de 1993, en un acto celebrado en la Casa Rosada.5
En definitiva, el denominado Pacto o Acuerdo de Olivos, con sus contenidos definitivos,
fue firmado en el acto previamente mencionado, en el que participaron, adems de
Carlos Menem y Ral Alfonsn como presidentes de los partidos, Eduardo Menem,
Carlos Ruckauf, Jorge Matzkin, Eduardo Bauz, Carlos Corach y Alberto Garca Lema
por el justicialismo y Jos Genoud, Ral Galvn, Antonio Berhongaray, Ricardo Gil
Lavedra, Enrique Paixao, Arnoldo Klainer y el suscrito por el radicalismo6.
En base a ello fue sancionada la Ley Declaratoria de la Necesidad de la Reforma N
24.309, con los dos tercios de los votos totales de cada una de las Cmaras, con fecha
29 de diciembre de 19937.
El Acuerdo o Pacto de Olivos previ un Ncleo de Coincidencias Bsicas, que dieron
base al art. 2 de la ley citada, adems de los otros temas habilitados para la reforma,
incluidos en el art. 3.
Ya una vez electos los convencionales constituyentes, una comisin de ellos8 trabaj en
la redaccin del proyecto de reforma constitucional relativo al Ncleo de Coincidencias
Bsicas, que luego fuera tratado por una comisin del mismo nombre de la Convencin.
Considero ineludible y de toda justicia histrica recordar a Ral Alfonsn, que, bajo mi
punto de vista, coron su obra institucional y poltica con la reforma constitucional
de 1994, de la cual fue inspirador y artfice fundamental.
Ahora, cuando el juicio de la historia sobre su personalidad avanza, se destaca su des-
empeo en la Presidencia de la Repblica y en la Convencin Nacional Constituyente
y su lucha inclaudicable por la libertad, los derechos humanos, la democracia social y
los principios de la repblica federal. Pero por sobre todo, sus calidades personales de
honradez, austeridad y hombra de bien y su compromiso con los valores de la repblica.
Tanto en su carcter de hombre poltico como de Estado, los representantes de dis-
tintos sectores partidarios, sociales, del periodismo y de la cultura han coincidido en
reconocer su excepcional aporte al dilogo y a la bsqueda de los consensos, como
camino esencial para profundizar la cultura poltica democrtica en el pas.
Y en ello debe encontrarse la justificacin y fundamentacin de su accionar en torno
a la reforma constitucional y en particular, del Acuerdo o Pacto de Olivos.

Paixao, entre otros. Las reuniones se realizaron en el Saln Gris del Senado de la Nacin y el documento se
titul Puntos de acuerdos de las Comisiones de Juristas. Cfr. Alfonsn (2004), op. cit., pp. 208/9.
5
Luego se produjo la aprobacin por parte de los rganos partidarios respectivos. El Radicalismo destin
para ello dos reuniones de su Convencin Nacional, en las ciudades de La Pampa y de Vicente Lpez, en
la Provincia de Buenos Aires. En esta ltima tuve la responsabilidad de informar el proyecto constitucional
del Radicalismo. Finalmente se firm el Pacto o Acuerdo de Olivos, por los partidos polticos respectivos,
en la fecha indicada. Cfr. Alfonsn (2004), op. cit., pp. 210/2.
6
Cfr. Alfonsn (2004), op. cit., pp. 210/2.
7
Tambin particip en el debate legislativo en mi carcter de Vicepresidente del Bloque de Diputados
Nacionales de la Unin Cvica Radical. Vase el libro de Hernndez (1995).
8
Que tambin integr y que se reuni en una de las salas del Poder Judicial de la ciudad de Santa Fe.

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Sin lugar a dudas, este fue uno de los captulos ms complejos y decisivos de su vida.
Y la prueba de ello es la especial atencin que le dispensara a la cuestin en sus obras
Democracia y consenso9 especialmente y Memoria Poltica10. Es que Alfonsn
percibi el alto precio poltico que en su momento pag junto al radicalismo, por
la realizacin del Acuerdo, ya que no pocos desconocieron su gesto de trascendencia
histrica y sostuvieron, en cambio, que con ello se perda el carcter opositor al pe-
ronismo11.
Creemos que los detractores del Pacto privilegiaron una visin agonal de nuestra
poltica y no comprendieron que era menester considerar la cuestin bajo el punto
de vista arquitectnico.

9
Alfonsn (1996).
10
Alfonsn (1994), pp. 155 a 240.
11
En Democracia y consenso, obr. cit., cuyo prlogo sostiene: Este libro tiene varios propsitos, que quiero
expresar claramente:
I. En primer lugar, procurar que se comprenda la urgencia de construir consensos que permitan resguardar los
poderes democrticos, amenazados por la concentracin del poder econmico, la dispersin de los sectores
polticos y el debilitamiento de las fuerzas de trabajo.
II. En segundo lugar, dar un testimonio que permita a la sociedad comprender mejor las circunstancias que
explican el proceso de la reforma constitucional.
III. En tercer lugar, responder a las crticas que suscit mi actitud en relacin con el Pacto de Olivos. Para ello
sostengo:
1) Que fue coherente con lo que he sostenido toda mi vida y, a la vez, expresiva de mi lucha poltica permanente
en procura de la construccin de lo que llamo el Estado Legtimo.
2) Que el mtodo para la construccin y consolidacin del Estado Legtimo es el de la bsqueda de consensos
que deben lograrse a travs de una genuina actividad poltica, entendida como deliberacin, discusin
amplia y debate abierto.
3) Que en la actualidad, la construccin del estado legtimo requiere la participacin activa y el compromiso de
los sectores progresistas de la Nacin.
4) Que es lcito establecer pactos circunscritos a temas especficos con sectores adversarios y an hostiles, a fin
de recuperar la democracia o resguardarla.
5) Que la reforma de la Constitucin se hubiera realizado de todos modos, aunque mediara la oposicin del
radicalismo y de otras fuerzas polticas, y que eso habra implicado:
a. Prdida de la legalidad y la consiguiente regresin a la poca de las negativas irreductibles, o grave
desobediencia partidaria.
b. La sancin de una reforma retrgrada que hubiera significado: * la ausencia de modernizacin de institutos
obsoletos y la permanencia de disfuncionalidades del sistema institucional. * El incremento del
hiperpresidencialismo e incluso la posibilidad de una reeleccin indefinida. *El riesgo de constitucionalizar
los principios del actual modelo econmico. *Un cheque en blanco que poda producir insospechadas
modificaciones de naturaleza desconocida.
6) Que la realizacin del plebiscito a que se haba convocado vulneraba el espritu de la Constitucin y conspiraba
contra la convivencia de los argentinos.
7) Que actu de acuerdo con la doctrina y la prctica de las mejores tradiciones de la Unin Cvica Radical.
8) Que la desorientacin del radicalismo en todo el proceso previo al pacto haba llegado a extremos peligrosos
para su unidad y originado riesgos de feudalizacin.
9) Que la reforma recogi en gran parte las enmiendas del Consejo de Consolidacin para la Democracia y mejor
y moderniz las instituciones de la Nacin.
IV. En cuarto lugar, este libro tiene el propsito de cerrar una etapa de la discusin interna de la Unin Cvica
Radical.
V. En quinto lugar, tiene el propsito de enaltecer la lucha de la Unin Cvica Radical a favor de los principios
del Estado de Bienestar y propiciar en su seno una actitud firme y sistemtica contra las postulaciones del
neoconservadurismo, evitando cualquier forma de seduccin que la saque de su cauce, abierto tras aos de
un esfuerzo que transcurri sin cesar en procura de dotar a la democracia de contenido social (Cfr. Obr.
Cit., pgs. 11/13).

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Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

Desde esta perspectiva se advierte en plenitud la importancia de la obra constituyente


en general y de Alfonsn en lo personal12. Pero adems, ello signific un accionar
coherente con las posiciones de su partido, que siempre se manifest a favor de
una reforma de la Constitucin Nacional13. Y en particular, con su propia obra de
gobierno, ya que a travs del Consejo de Consolidacin de la Democracia14 impuls
decididamente dicha tarea.
Por otra parte, es menester recordar la situacin poltica en 1993. En aquel escenario
se encontraba en tratamiento, en la Cmara de Diputados de la Nacin, un proyecto
de ley del Diputado Duraona y Vedia, que estableca como interpretacin del art.
30 de la Constitucin, que los dos tercios requeridos eran de los miembros presentes
de cada Cmara. Y adems, se proyectaba una Consulta popular sobre la reforma
constitucional para posibilitar la reeleccin del Presidente Menem15. A eso hay que
agregar que en algunas declaraciones del Bloque de Senadores Nacionales del Justicia-
lismo se sostena que la Constitucin Nacional vigente era la sancionada en la reforma
constitucional de 1949.
En dicha instancia, con un oficialismo decidido a avanzar en la reforma prcticamen-
te a cualquier precio y con la magnitud de los problemas histricos observados en
esta materia, result necesario concretar un acuerdo que modificase el rumbo de los
acontecimientos polticos e institucionales, que se tornaban negativos e impredecibles
para el pas.

12
Insistimos en que el poder constituyente requiere fundamentalmente del ejercicio de la poltica constitucional,
que se basa en grandes consensos polticos y sociales. Vase en tal sentido, los acuerdos polticos citados
por Diego Valads. (Cfr, Valads y Carbonell, 2000, pp. 139 y ss.) como base de posteriores reformas
constitucionales producidas en Amrica Latina y que nosotros hemos resumido de la siguiente manera: A)
El acuerdo entre los partidos Conservador y Liberal de Colombia, ratificado mediante plebiscito en 1957
y tambin en dicho pas, el proceso de negociacin con sectores guerrilleros que posibilitara la reforma
constitucional de 1991. B) Las modificaciones producidas en la Constitucin de El Salvador, luego del
acuerdo con el Frente Farabundo Mart, en 1991. C) El Pacto de Punto Fijo en Venezuela, en 1958, que
posibilit la reforma constitucional de 1961 (16). D) El Pacto de Olivos en Argentina, celebrado en 1993
entre los presidentes de las fuerzas polticas mayoritarias del Peronismo y del Radicalismo, Carlos Menem
y Ral Alfonsn, que sirviera de base a la Reforma Constitucional de 1994, para nosotros la ms importante
de la historia. E) El pacto que sirvi para la confirmacin del frente poltico que se opuso al gobierno militar
en Brasil y que sirvi para la reforma constitucional de 1988. F) Con relacin a Mxico, indica que se est
viviendo un proceso inconcluso de negociacin. Cfr. Hernndez (2003), pp. 43 y sgts.
En relacin a nuestro pas, nos referimos a este tema en el propio seno de la Convencin Nacional Constituyente
como ms adelante se ver en el punto sobre la Legitimidad de la Reforma, pero tambin debemos resaltar
que es muy ilustrativo el anlisis histrico realizado por Alfonsn sobre la extensin y magnitud de los
desencuentros argentinos, que reclamaron y reclaman para su superacin, verdaderas polticas de Estado en
base a grandes acuerdos polticos y sociales. Cfr. Alfonsn (1996), op. cit. pp. 192 y sgts. Finalizamos este
recuerdo de Alfonsn, rememorando su notable actuacin en la Convencin Constituyente, donde presidiera
el Bloque de Convencionales de la Unin Cvica Radical en una tarea infatigable de alta calidad poltica,
que fue reconocida por todos los miembros de la magna Asamblea.
13
Como tambin lo hicieron la mayora de las fuerzas polticas del pas. Cfr. Alfonsn (1996), op. cit. pp.
222/260. Adems de los cultores de nuestra disciplina, donde se destacaron en dicha posicin Csar Enrique
Romero, Jorge Reinaldo Vanossi y Germn Bidart Campos.
14
Coordinado por Carlos Santiago Nino, integrado por representantes de diversas fuerzas polticas y que
publicara dos dictmenes al respecto, que sirvieran de precedente para la Convencin de Santa Fe y Paran
de 1994. Cfr. Alfonsn (1996), op. cit. pp. 137/188.
15
Cfr. Alfonsn (1996), op. cit. pp. 305 y sgts.

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Y el camino elegido fue el que corresponda: un acuerdo de dirigentes polticos, re-


dactado por una comisin especializada, luego debatido y aprobado por las instancias
institucionales respectivas de los partidos, para lograr el estricto cumplimiento del art.
30 de la Constitucin Nacional, en la faz legislativa y preconstituyente, mediante la
declaracin de la necesidad de la reforma por el Congreso de la Nacin. El proceso
luego se completara con la eleccin democrtica de los Convencionales Nacionales
Constituyentes, que con muy alto grado de consenso, sancionaran la reforma de 1994,
que fuera la ms legtima, amplia y profunda de la historia argentina.
No obstante ello, creemos que el controvertido juicio histrico y poltico sobre el
Acuerdo de Olivos impidi un anlisis correcto de su consecuencia institucional, que
fue la reforma constitucional de 1994.
Esto se apreci por distintas razones: a) se puso nfasis slo en el debate por el Pacto de
Olivos, prescindindose de la reforma que fue su resultado; b) se ha intentado reducir
la reforma prcticamente a la posibilidad de la reeleccin presidencial, y c) ha faltado
un anlisis ms objetivo, profundo, sistemtico e integral de la reforma16.
Hoy, a 20 aos de la reforma, advertimos que el panorama antes descrito se ha ido
modificando.

III. La legitimidad de la reforma


El problema de la legitimidad de la Constitucin -dice Linares Quintana17- es de
naturaleza esencialmente poltica, y debe resolverse remontndose hasta la naturaleza
del acto constituyente. Este autor coincide con Snchez Viamonte en que para la
legitimidad constitucional, el acto constituyente debe ser la expresin genuina de la
voluntad del pueblo, surgida de una libre determinacin mayoritaria.
Nosotros analizamos detenidamente la legalidad y legitimidad de la reforma cons-
titucional de 1994 en el propio seno de la Convencin Nacional Constituyente18 .
All recordamos los debates producidos con motivo de las reformas constitucionales,
comenzando con la de 1860. Desde la necesidad de sostener que existi ejercicio de
poder constituyente originario y abierto19 -iniciado en 1810 y terminando en 1860
con la incorporacin de la provincia de Buenos Aires a la Confederacin-, ya que


16
Esto no ha sido nuevo en nuestra historia. Recurdese al respecto el tenor de las opiniones emitidas por
personalidades de la talla de Alberdi y Sarmiento, fruto de las tremendas pasiones desatadas en los debates
producidos con motivo de las Convenciones Constituyentes de 1853 y 1860.
17
Linares Quintana (1953), p. 139.
18
Ver nuestra intervencin del da 8 de junio de 1994 en la obra Reforma constitucional de 1994. Labor del
convencional constituyente Antonio Mara Hernndez (h.), Imprenta del Congreso de la Nacin, Buenos
Aires, 1995, ps. 49/57. Para un anlisis completo de la teora del poder constituyente, vase Hernndez
(2012).
19
Como lo hicieron Carlos Snchez Viamonte y Germn Bidart Campos.

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Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

de lo contrario se podra impugnar la constitucionalidad de la reforma, porque una


clusula del texto de 1853 prohiba que se efectuara dentro de los 10 primeros aos.
Lo propio ocurri posteriormente con la cuestin de los dos tercios de votos -presentes
o totales- de las cmaras. Y aunque la reforma de 1898 no mereci objecin, sabemos
que no tena vigencia la repblica democrtica, pues no se ejercitaba adecuadamente la
soberana popular. Ya en el siglo XX, el momento de mximo enfrentamiento poltico
fue con motivo de la reforma de 1949, que tuvo el signo partidario del oficialismo
y fue impugnada en su legalidad y legitimidad por la oposicin y gran parte de la
doctrina, porque faltaron los dos tercios de votos de la totalidad de sus miembros en
la Cmara de Diputados. Tambin hubo objeciones a la reforma de 1957, efectuada
con la proscripcin del justicialismo. Y por si faltara algo, tuvimos adems un ejercicio
autocrtico de poder constituyente, con la reforma de facto de 1972.
Hemos sostenido que este debate permanente sobre el status constitucional ha sido
la prueba de nuestra falta de cultura poltica y jurdica. Por ello es conveniente recordar
a Joaqun V. Gonzlez, en su Juicio del Siglo en 1910, cuando destac que la ley de
la discordia interna haba protagonizado la vida poltica de los argentinos.20
Y ello explica nuestra dificultad para alcanzar acuerdos durante nuestra historia que
nos permitiesen reformar la Ley Suprema, mientras nos hemos caracterizado por las
violaciones permanentes de ella.
Recordamos tambin en la Convencin el pensamiento alberdiano sobre la constitucin
como una transaccin poltica fundamental y, en efecto, que la reforma deba ser el
fruto del consenso de las fuerzas polticas y sociales.
En este sentido, la ley N 24.309 -de declaracin de la necesidad de la ltima reforma-,
tuvo las mayoras exigidas constitucionalmente por el art. 30 de la Ley Suprema, o sea,
ms de dos tercios de la totalidad de los miembros de cada una de las cmaras; y los
convencionales fueron electos en comicios absolutamente limpios, con vigencia del
Estado de Derecho y de las libertades pblicas. Mas all de las objeciones efectuadas
a la ley para nosotros superadas con la adopcin del Reglamento por parte de la
Convencin21-, hoy parece ya acallado el debate al respecto.
La Convencin de Santa Fe y Paran tuvo 305 convencionales -la suma del nmero
de los miembros del Congreso: 257 diputados y 48 senadores-, que representaron a
19 bloques polticos22.
Fue la Convencin ms numerosa de la historia argentina, que realiz su tarea en slo
90 das, en un marco ejemplar de pluralismo democrtico -como lo sostuvieron los

20
Y por eso, siguiendo a Tagore, sostuvo que no nos comprendamos porque no nos amamos y no nos ambamos
porque no nos comprendamos.
21
Para un anlisis circunstanciado del histrico debate sobre el Reglamento de la Convencin, que comprendi
la cuestin de la legalidad y legitimidad de la reforma, ver el interesante y agudo libro de Quiroga Lavi
(1996).
22
Aunque dicha cifra se elev a 20, cuando al final de las sesiones de la Convencin se otorg el reconocimiento,
como bloque unipersonal, al integrado por Ivn Cullen.

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distintos partidos polticos-, y que produjo la ms importante reforma constitucional,


tanto en la parte dogmtica como en la parte orgnica. Existi muy alto grado de
acuerdo para la sancin de 61 normas constitucionales: 20 nuevas, 24 reformadas y
17 disposiciones transitorias.
En el amplio contexto de nuestra historia institucional, consideramos que sta es la
reforma con mayor legalidad y legitimidad, y que adems clausur dolorosas etapas
de frustraciones y desencuentros, que incidieron gravemente en la vida nacional. No
por casualidad la reforma fue efectuada en el proceso democrtico ms extenso que
hemos tenido a partir de 1930 y en tal sentido, creemos que fue el punto culminante
de dicha experiencia poltica y jurdica, pues expres el momento ms importante de
ejercicio de poltica arquitectnica en nuestro tiempo.
Tngase presente que la poltica constitucional es la quintaesencia de la poltica ar-
quitectnica, pues debe basarse en amplios consensos sobre las grandes ideas, valores,
objetivos y sueos de una sociedad en su ms trascendente proyecto poltico nacional,
que es la Ley Suprema.
La Constitucin Nacional que nos rige es la de 1853, con las reformas de 1860, 1866,
1898, 1957 y 1994, tal como fue jurada por los convencionales y autoridades federales
el 24 de agosto de 1999, en el histrico Palacio de San Jos, que perteneciera al ilustre
general Justo Jos de Urquiza, el prcer mximo de la organizacin nacional.

IV. Las ideas - fuerza de la reforma


Consideramos pertinente recordar aqu lo que sealamos sobre este particular en los
fundamentos de nuestro proyecto integral de Reforma de la Constitucin Nacional,
presentado en la Convencin Constituyente23:
El contenido del proyecto que propiciamos est inspirado por seis ideas
fuerza: a) la atenuacin del presidencialismo; b) la modernizacin y
fortalecimiento del Congreso; c) la garanta de la independencia del
Poder Judicial; d) el fortalecimiento del federalismo y las autonomas
municipales; e) el otorgamiento de un nuevo status a la Ciudad de
Buenos Aires; y f ) el reconocimiento de nuevos derechos y garantas
constitucionales.
En cuanto a la atenuacin del presidencialismo, destacamos la creacin de la figura de
un jefe de gabinete de ministros, lo que implica la posibilidad de reforzamiento del

23
Vase nuestro Proyecto de Reforma Constitucional, que abarc todos los puntos de la reforma segn lo
dispuesto por la ley declaratoria N 24.309, presentado en la Convencin Nacional Constituyente de 1994,
bajo el N 72, que obra en el Diario de Sesiones de la Convencin y en los libros Hernndez (1995), pp. 26
y sgts. y Hernndez (1997), en el apndice. Por otra parte, advirtase la coincidencia con lo expuesto sobre
el particular por el Convencional Alberto Garca Lema en los debates de la Convencin, -tambin integrante
de la Comisin de Redaccin-, lo que se encuentra mencionado en el trabajo precedente a ste.

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control del Congreso frente al Ejecutivo. En efecto, el jefe de gabinete ser responsable
ante el Congreso que podr removerlo a travs de un voto de censura. La introduc-
cin de la figura del jefe de gabinete y su responsabilidad ante el Congreso no altera
la esencia del rgimen presidencialista, pero introduce un correctivo que atempera la
excesiva concentracin de poder en el Ejecutivo presidencial.
La reduccin del mandato presidencial a cuatro aos, con la posibilidad de una sola
reeleccin, apunta en la misma direccin sealada, al tiempo que permite una cierta
flexibilizacin de las tensiones que se desarrollan en el entramado poltico por la
excesiva duracin del mandato y su corte abrupto, sin posibilidad de continuidad.
La solucin que propiciamos est abonada por una larga serie de antecedentes en el
derecho comparado, en el derecho pblico provincial argentino y por la opinin ma-
yoritaria de la doctrina constitucional. La posibilidad de la reeleccin, con un perodo
de cuatro aos, no implica lesin alguna al sistema republicano porque es el pueblo
el depositario de la soberana y quien, en definitiva, va a resolver la continuidad o no
de una gestin presidencial.
Para reforzar la participacin ciudadana en este sentido, se introduce la eleccin directa
de la frmula presidencial. El sistema de doble vuelta proyectado apunta a reforzar
la legitimidad de los gobernantes, garantizando a quien gobierna el respaldo de una
amplia mayora de la ciudadana. El sistema propuesto permite, al mismo tiempo,
evitar el desgaste de una nueva eleccin cuando los guarismos electorales anticipan ya
un grado de legitimidad suficiente.
El abuso de los antes excepcionales decretos de necesidad y urgencia que han caracte-
rizado la gestin presidencial hace indispensable la introduccin de lmites y controles
a esta atribucin que la Corte Suprema reconoci al Presidente en el caso Peralta.
En este sentido propiciamos el establecimiento de lmites en cuanto a la materia
regulable, estableciendo que los decretos de necesidad y urgencia no podrn normar
temas como rgimen de partidos polticos y sistema electoral, ni tampoco legislacin
penal y tributaria. Se asegura, asimismo, el control del Congreso sobre el ejercicio de
esta facultad que se confiere como excepcional, frente a situaciones de emergencia
que hagan imposible seguir los procesos legislativos ordinarios. En la misma lnea de
limitacin del poder presidencial, se inscribe la regulacin de la delegacin legislativa
que, conforme al proyecto, slo proceder por tiempo determinado y sobre materia
expresa, conservando el Congreso el control de lo actuado por el Poder Ejecutivo.
Adems queda claro que siempre se tratar de lo que la doctrina y la jurisprudencia de
la Corte Suprema caracterizan como delegacin impropia. Como sostuvo Meynaud,
la eficacia es la regla de oro del gobierno moderno; las modificaciones que hemos
comentado apuntan en esa direccin, compatibilizando eficacia y control.
El propsito de moderacin de las facultades presidenciales se manifiesta tambin en
otros aspectos del proyecto. Mencionemos algunos de estos puntos. La necesidad del
acuerdo del Senado para la designacin de funcionarios de los organismos de control
y del Banco Central es uno de estos mecanismos, con lo cual el Senado argentino se

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acerca al modelo de su par norteamericano. Los controles externos a que ser sometido
el sector pblico nacional a travs de la Auditora General, a la que se otorga rango
constitucional, apuntan en la misma direccin. En este caso se refuerza la capacidad
de la Auditora al hacerla depender del Congreso y encargar su direccin a la oposicin
parlamentaria. La creacin de la figura del Defensor del Pueblo se inscribe en la misma
lnea, al igual que la garanta de independencia del Ministerio Pblico que tiende a
afirmar el estilo republicano, mediante el fortalecimiento de los poderes de control
del Congreso y del Poder Judicial.
La segunda idea fuerza es la modernizacin y fortalecimiento del Congreso. Un anlisis
detenido de la poltica argentina, en la ltima dcada, muestra el aumento de las
atribuciones del Presidente en detrimento del Congreso. A esto se suma un creciente
desprestigio del Congreso frente a la opinin pblica, fenmeno que se repite en otras
partes del mundo. El fortalecimiento del Congreso y la revalorizacin de sus funciones
en el Estado moderno es uno de los imperativos de hora. En efecto, se trata de revitalizar
la funcin representativa, de redimensionar -al mismo tiempo- la funcin del Con-
greso como mbito de debate y diseo de polticas pblicas y finalmente, de rescatar
y dinamizar las funciones de control que son propias de un Congreso republicano.
Estos son los ejes que impulsan las reformas en materia de integracin y funcionamiento
del Congreso. En primer lugar, se proyecta la eleccin directa de los senadores, con lo
que se garantiza una mayor participacin de los ciudadanos y se refuerza el carcter
representativo democrtico del cuerpo. Al mismo tiempo se crea la figura del Senador
por la minora, ampliando la representatividad poltica del cuerpo y garantizando de
modo ms eficaz un pluralismo enriquecedor del debate.
En cuanto al proceso de sancin de las leyes, la dinmica moderna exige una agilizacin
de los trmites, por lo cual se propone la reduccin a tres de las lecturas previstas para
cada proyecto. Adems, se incorporan en el proyecto instituciones como el trmite
de urgencia y la aprobacin en particular de proyectos de ley en comisin. Asimismo
se propone la creacin de comisiones de enlace entre las cmaras, lo que facilitar el
desenvolvimiento de ambas ramas del Congreso y la pronta y coordinada consideracin
de las iniciativas. Estos mecanismos contribuirn a mejorar el papel del Congreso en
los procesos decisorios vinculados a las polticas pblicas.
Como dijimos, una de las funciones esenciales del Congreso es la relacionada con el
control del Ejecutivo. Cuando ese control es dbil o llega tarde, el equilibrio de los
poderes se desdibuja y la Repblica corre el riesgo de una concentracin excesiva del
poder e incluso de la utilizacin discrecional y arbitraria del mismo. Para evitar estos
peligros, el proyecto refuerza la funcin de control a travs de numerosos mecanismos,
entre los que cabe mencionar, por ejemplo, el control del Congreso sobre los decretos
de necesidad y urgencia y los actos del Ejecutivo derivados de delegacin del Congreso,
as como sobre la promulgacin parcial de leyes por el Ejecutivo. El proyecto redefine,
en la misma lnea de accin, las facultades del Congreso en cuanto a los pedidos de
informes y a la interpelacin y regula la formacin de comisiones de investigacin.

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A 20 aos de la reforma constitucional de 1994
Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

Finalmente, la incorporacin del Jefe de Gabinete va acompaada de la posibilidad


de control congresional a travs del voto de censura.
La tercera idea fuerza que impulsa este proyecto es la de vigorizar la independencia del
Poder Judicial. Asistimos a una profunda crisis de confianza en la institucin judicial,
de lo que dan muestras numerosos estudios de opinin. Es necesario revertir ese pro-
ceso de desprestigio que puede minar uno de los baluartes del sistema democrtico.
En este sentido se proponen mecanismos de despolitizacin de los procedimientos
de nombramiento y remocin de los magistrados que garantizarn no slo idonei-
dad, sino independencia de los jueces frente a las posibles presiones polticas. A este
objetivo apuntan la creacin del Consejo de la Magistratura y el establecimiento del
Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. La Argentina se pondr as a la altura de
las legislaciones ms modernas en la materia. Los jurados de enjuiciamiento, a su vez,
permiten evitar los desvos a los que ha conducido la remocin por juicio poltico,
mecanismo que se reserva -en el proyecto- para los magistrados del mximo tribunal.
La designacin de miembros de la Corte Suprema con el voto de los dos tercios de los
miembros presentes en el Senado para brindar acuerdo, en audiencias pblicas, garan-
tizar que lleguen al ms alto tribunal de la Nacin, los hombres de mayor autoridad
jurdica y moral, atento a la responsabilidad que le cabe a la Corte como intrprete
final e irrevocable de la Constitucin. La revigorizacin del Poder Judicial se completa
con la constitucionalizacin del Ministerio Pblico como rgano extrapoder, a la que
ya hemos hecho referencia.
La cuarta idea que informa este proyecto es la de fortalecer el rgimen federal y la auto-
noma municipal. El desproporcionado y desequilibrado desarrollo de la Argentina es
una realidad palmaria que no requiere mayor comentario. El presente y el futuro de la
Nacin requieren de un federalismo moderno de concertacin y no de confrontacin,
de cooperacin interjurisdiccional y regional y no de competencia y desequilibrio
desgastante. Uno de los aspectos a contemplar para dar nueva forma al federalismo
argentino, es el de las relaciones econmico-financieras de la Nacin y las provincias
para evitar que, desde el gobierno central, se avasallen sistemticamente las autonomas
provinciales. La institucin de la coparticipacin federal de impuestos no puede basarse
en la imposicin del gobierno central a las provincias, sino en el acuerdo y consenso
entre las jurisdicciones involucradas. Como deca Alberdi, sin finanzas, sin rentas,
no hay gobierno. En este mismo orden, se reconoce a las provincias su capacidad de
decisin autnoma sobre los recursos naturales, cuyo dominio es innegable.
Siempre con miras a un federalismo moderno, el proyecto contempla la posibilidad
de las provincias de celebrar acuerdos internacionales sin afectar las facultades propias
del gobierno central. Una gestin de negocios moderna y exitosa, en el marco de un
mundo cada vez ms integrado e interdependiente, requiere de estas herramientas,
sin las cuales los gobiernos provinciales quedan sujetos al humor del funcionario de
turno del gobierno federal. Este mecanismo permitir, asimismo, el fortalecimiento
de las economas regionales.

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La regionalizacin es un instrumento apto para el desarrollo econmico y social de im-


portantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prev la posibilidad
de crear regiones en un marco de coordinacin y consenso, evitando la imposicin,
desde escritorios de tecncratas, de estructuras carentes de sustento real. La regulacin
de la competencia provincial en los establecimientos de utilidad nacional tambin est
contemplada en el proyecto. Se saldan as reiteradas discusiones doctrinarias y conflictos
polticos que no siempre tuvieron uniforme resolucin en los estrados de la Justicia.
Por ltimo, propiciamos el reconocimiento constitucional de la autonoma munici-
pal, como base misma de la organizacin democrtica. La Constitucin Nacional se
pondr as a tono con los desarrollos del derecho pblico provincial argentino que, en
una posicin de avanzada, ha reconocido ya el principio de la autonoma municipal.
La quinta idea fuerza que impulsa este proyecto es la vinculada con la Ciudad de Buenos
Aires, a la que se la dota de autonoma para designar a sus autoridades. La eleccin popular
del intendente del distrito es un reclamo unnime de la ciudadana. El proyecto prev
mecanismos transitorios para el gobierno de la ciudad hasta la constitucin definitiva
de sus autoridades, la que ser el resultado de las deliberaciones de una convencin
convocada al efecto y electa directamente por los vecinos de la ciudad. La Ciudad de
Buenos Aires tendr as la posibilidad de darse sus instituciones, como lo han hecho
ya muchos municipios del pas.
El reconocimiento de nuevos derechos y garantas para los habitantes de la Nacin, adems
del otorgamiento de rango constitucional a algunos tratados internacionales de derechos
humanos, constituye la sexta idea fuerza que ha guiado la elaboracin del presente
proyecto. Lugar destacado en este captulo merece el reconocimiento de los mecanis-
mos de democracia semidirecta: la iniciativa popular y la consulta no vinculante. El
proyecto propone tambin la constitucionalizacin del amparo y el hbeas corpus, que
son las mximas garantas de los derechos de las personas. Adems, se contempla los
derechos a un medio ambiente sano y los derechos de los usuarios y consumidores, el
respeto del derecho a organizar partidos polticos democrticos y las garantas esenciales
del derecho del sufragio, sin cristalizar frmulas que se trasforman, con el tiempo, en
obstculos insalvables para el desarrollo poltico. Se otorga rango constitucional a los
tratados internacionales sobre derechos humanos. Se incorpora expresamente el dere-
cho de las comunidades indgenas a una integracin que respete su idiosincrasia y su
cultura. Se prev, tambin, la creacin de un Consejo Econmico Social con carcter
consultivo, institucin propia de una moderna concepcin de la democracia social
y participativa.
A dicha enumeracin de ideas - fuerza debemos agregarle una sptima, que para
nosotros es el afianzamiento de los procesos de integracin tanto nacional como suprana-
cionales. En efecto, la reforma persigui la alta finalidad de consolidar la integracin
en sus diversas fases, como una respuesta eficaz a los desafos del mundo globalizado
en que vivimos.

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A 20 aos de la reforma constitucional de 1994
Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

V. El diseo constitucional y la prctica institucional posterior


Corresponde que aqu analicemos si el diseo del constituyente fue adecuado a las
ideas fuerza que guiaron la reforma. En tal sentido, efectuaremos nuestra valoracin
en relacin a cada una de las ideas antes mencionadas.
Con respecto a la primera, la atenuacin del presidencialismo, es la que ha suscitado
mayores controversias, con diversas crticas ante la continuidad del fenmeno del
hiper - presidencialismo24.
Mereciendo el tema un anlisis ms detallado de instituciones, que no podemos ahora
realizar por razones de brevedad, creemos que en general los cambios introducidos en
el texto fueron acertados, aunque en la vigencia sociolgica no se cumplieran.
En efecto, para corregir nuestro hiper - presidencialismo, basado en el modelo al-
berdiano de presidencialismo ms fuerte que el norteamericano por la influencia de
la Constitucin chilena de 1833, que adems se acentu por las prcticas polticas,
las emergencias, el debilitamiento del Congreso, el inadecuado ejercicio del control
de constitucionalidad en especial de la Corte Suprema y los golpes de Estado, el cons-
tituyente de 1994 adopt las siguientes principales modificaciones:
1. Privacin de una de sus jefaturas al Presidente como fue la de la Capital Federal,
en cuya virtud a lo largo de la historia pudo designar por s mismo al Intendente
de la Ciudad de Buenos Aires.
2. Fortalecimiento del Congreso mediante distintas reformas, que ms adelante
analizaremos y que persiguen un mejor equilibrio de los poderes dentro de nues-
tro sistema republicano. En tal aspecto, ahora mencionamos la ampliacin del
perodo ordinario de sesiones, las mayores atribuciones para la declaracin de la
intervencin federal, la creacin de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros que
debe rendir mensualmente informe ante cada una de las Cmaras y que puede ser
removido por un voto de censura y la creacin de rganos de control que tienen
relacin funcional con el mismo.
3. Reduccin de las atribuciones del Presidente en la designacin de los miembros
del Poder Judicial mediante la creacin del Consejo de la Magistratura y la sesin
pblica del Senado establecida para el acuerdo a los Ministros de la Corte Suprema.

24
Para nosotros, este fenmeno se caracteriza por la concentracin del poder en el Presidente, ms all de
las competencias fijadas por la Constitucin, en desmedro de la divisin y equilibrio de los poderes y de
los principios de la democracia constitucional. Debemos a Carlos Santiago Nino el ms agudo y profundo
estudio de esta grave patologa institucional, que produce inconmensurables efectos negativos para el sistema
poltico y jurdico y para una sociedad abierta porque impide la vigencia de una democracia deliberativa, en
su obra Nino (1992), donde expuso el tema con visin interdisciplinaria. Tambin se detuvo en el anlisis
del carcter corporativo de nuestro hiperpresidencialismo, que en nuestros das se manifiesta con particular
fuerza. Vase adems, Hernndez (2012).

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4. Fortalecimiento de las autonomas provinciales y municipales, para reducir las


atribuciones del Gobierno Federal y afirmar el control vertical del poder25, como
otro objetivo del federalismo.
5. Jerarquizacin constitucional de rganos de control como la Auditora General
de la Nacin, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Pblico, con la finalidad de
profundizar el control propio del sistema republicano.
6. Reduccin del mandato del Presidente a 4 aos, con posibilidad de una reeleccin
inmediata y eleccin directa, como haba sido reclamado desde hace aos por la
mayora de los partidos polticos, la doctrina y los precedentes constitucionales
de 1949, 1957 y 1972, adems de ser la tendencia predominante en el derecho
comparado, incluso latinoamericano.
7. Incorporacin al texto constitucional de los decretos de necesidad y urgencia
y la legislacin delegada, como institutos de emergencia convalidados por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde los casos Peralta (1990)
y Delfino (1927) y con la indiscutible finalidad de limitar las atribuciones del
Poder Ejecutivo en el ejercicio de los mismos, como emerge de los arts. 99 inc.
3 y 76 y de los debates de la Convencin Constituyente.
8. Creacin del Jefe de Gabinete de Ministros, como institucin de cierta hibridez
por su origen parlamentario en un sistema presidencialista26 y con la finalidad
de morigerar el hiper - presidencialismo y servir para asegurar la gobernabilidad
en situaciones de crisis polticas, como tambin se observa en la letra y debates
de la Convencin.
Reiterando nuestro acuerdo con el diseo normativo realizado por la Convencin,
consideramos que por la falta de cumplimiento de la Constitucin y permanente
violacin de la ley, no se ha verificado en el orden de la realidad una atenuacin del
hiper - presidencialismo como el constituyente lo legisl. Porque si bien en algunos
aspectos funcionaron como limitaciones parciales las indicadas en los puntos 1, 3, 4 y
5, no se ha podido verificar en cambio que los otros puntos hayan logrado su propsito.
En particular, consideramos criticable la declinacin por el Congreso de sus atribu-
ciones, especialmente por la sancin de las leyes de emergencia econmica como la
25.561, con amplsimas delegaciones legislativas, prorrogada hasta nuestros das;


25
Como lo expresaron Madison y Hamilton en los Federalist papers y Loewenstein desde la doctrina
constitucional y la teora del federalismo.
26
Esta ha sido la tendencia consagrada en las 14 reformas constitucionales producidas sobre un total de 18
pases de Amrica Latina, segn lo analiza especialmente Valads (2008), con prlogo de mi autora, y
Valads (2007). En dichos libros, el distinguido constitucionalista mexicano reabre con agudeza el debate
que haban producido politlogos como Linz, Valenzuela, Sartori y Nohlen, en torno al presidencialismo y
parlamentarismo en Amrica Latina, inclinndose por la renovacin del primero mediante la incorporacin
de instituciones del segundo, a los fines de morigerar la concentracin del poder presidencial y racionalizar
su ejercicio. Que es lo que estableci el constitucionalismo latinoamericano -incluido nuestro pas-, ms
all de los problemas observados posteriormente en las prcticas institucionales, que muestran la distancia
entre la norma y la realidad.

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A 20 aos de la reforma constitucional de 1994
Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

el uso excesivo de decretos de necesidad y urgencia y de legislacin delegada por la


Presidencia, sin controles del Congreso; la inconstitucional reglamentacin efectuada
por la Ley 26.122; la concesin de los llamados superpoderes en la administracin
financiera y presupuestaria al Jefe de Gabinete de Ministros; la prctica institucional
de este ltimo rgano, que en modo alguno ha atenuado los poderes presidenciales
ni servido hasta ahora en una situacin de crisis, como la de fines de 2001 durante la
Presidencia de De la Ra.
Consideramos que de las normas redactadas, merece especial mencin por su brevedad
la del art. 76 sobre delegacin legislativa, que ha originado dificultades de interpretacin
y una prctica abusiva por parte del propio Congreso y de la Presidencia.
Esta cuestin debiera ser superada por una adecuada reglamentacin del Congreso y
un correcto y celoso ejercicio de sus competencias, adems de una firme jurisprudencia
de los tribunales, como se hizo por la Corte Suprema en el clebre caso Provincia de
San Luis, donde nuestro ms alto tribunal efectu una acertada interpretacin sobre
el alcance de la emergencia y el uso de los decretos de necesidad y urgencia y de la
delegacin legislativa27.
Pese a que el diseo constitucional de 1994 signific una modificacin del fuerte presi-
dencialismo del texto originario de 1853, hoy en Argentina se gobierna por muy pocas
personas28 y por medio de decretos29, sin el debido control por parte del Congreso30 ni
en general del Poder Judicial y de la Corte Suprema de Justicia en particular, aunque
deben destacarse algunos fallos que s lo hicieron31.


27
Y ms recientemente, en el caso Camaronera Patagnica SA c. Ministerio de Economa y otros s/amparo,
sobre principio de legalidad en materia tributaria y limitacin de las delegaciones, fallado por la Corte en
2014.
28
La titular del Poder Ejecutivo y unos pocos colaboradores.
29
Delegados o de necesidad y urgencia. Y a veces ni siquiera ello, como ocurriera con la Resolucin 125
sobre las retenciones agrarias, que originara un gran conflicto poltico y que finalmente fuera rechazada por
el voto del Senado de la Nacin al intentarse su convalidacin mediante un proyecto de ley enviado por el
Poder Ejecutivo. No obstante ello, el Poder Ejecutivo, mediante Decreto 1076 del ao 2008, ha seguido
reivindicando su atribucin de fijar las retenciones, en base a lo legislado inconstitucionalmente en los arts.
755 y concordantes del Cdigo Aduanero, que fuera dictado por un gobierno de facto y que estableciera una
delegacin de facultades tributarias en el Presidente.
30
Una excepcin de ello fue el rechazo del proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que pretenda la convalidacin
de la Resolucin 125 sobre retenciones -como notoria expresin de hiperpresidencialismo pues se trataba
de materia tributaria-, producido en el Senado de la Nacin en julio del ao 2008. Vase nuestro artculo
Hernndez (2008), pp. 40 y sgts..
31
Pinsese en tal sentido, que no ha existido un adecuado control de constitucionalidad en materia de
emergencia econmica, dado que en varios casos y en especial en Bustos y Massa se convalid la
misma en relacin al corralito, vase nuestro artculo Hernndez (2007), pp. 25 y sgts. Tampoco la Corte
Suprema intervino en relacin a las retenciones agrarias, la estatizacin de las AFJP, la reglamentacin de
los decretos de necesidad y urgencia por la Ley N 26.122 , la Ley del Consejo de la Magistratura N 26.080
o las candidaturas testimoniales, pese a las graves objeciones y planteamientos judiciales presentados en
dichas cuestiones. En cambio, deben sealarse positivamente la declaracin de inconstitucionalidad de la
Ley N 26.855 del Consejo de la Magistratura, en sus arts. 2, 4, 18 y 30, segn Fallo de la Corte de 2013
en el caso Rizzo y en el caso Camaronera Patagnica SA, de 2014, con respecto a las violaciones del
principio de legalidad en materia tributaria y al exceso de las delegaciones. Igualmente deben destacarse
los fallos Smith y Provincia de San Luis, fallados por nuestro ms alto tribunal de la Nacin en 2001 y
2003, respectivamente, en relacin al corralito y la emergencia econmica. Cfr. Hernndez (2003).

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En relacin especfica a los decretos de necesidad y urgencia, aunque se ha reglamentado


el art. 99 inc. 3 de la Ley Suprema que estableci la Comisin Bicameral Permanente
para el control de dichos decretos, por medio de la Ley N 26.122 en 2007, la mayora
que ejerce el partido del gobierno en la misma ha significado en la prctica que acte
simplemente para convalidar los decretos dictados, que han superado holgadamente
el nmero de proyectos de leyes enviados por el Poder Ejecutivo al Congreso.32
Estas ostensibles violaciones del sistema republicano y de nuestra democracia consti-
tucional, son consecuencia de una notoria falta de cultura poltica, jurdica y demo-
crtica.33
En cuanto a la idea fuerza de modernizar y fortalecer el Congreso, tambin estimamos co-
rrecta la decisin del constituyente a travs de estos principales cambios institucionales:
1. Ampliacin del perodo ordinario de sesiones.
2. Eleccin directa de los Senadores, con reduccin de su mandato a 6 aos y au-
mento de sus atribuciones en materias federales.
3. Nuevo procedimiento para la sancin de las leyes.
4. Creacin de nuevos rganos de control como la Auditora General de la Nacin
y la Defensora del Pueblo, con relacin funcional con el Congreso.

32

Segn editorial del 11 de septiembre de 2007 del diario La Nacin de Buenos Aires, el Presidente Kirchner
suscribi durante su mandato 249 Decretos de Necesidad y Urgencia frente al envo de slo 174 proyectos de
ley remitidos al Congreso. Asimismo, con acertado criterio constitucional, se sostena en dicho documento en
relacin a la Ley 26.122: Es que la ley que regul el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso
frente al dictado de DNU -slo sancionada 12 aos despus de aprobada la reforma constitucional- no
estableci trmino alguno para que las cmaras se expidieran al respecto ni, menos an, la caducidad de los
DNU no ratificados dentro de un plazo determinado. Peor an, establece esa ley que para rechazar uno de
estos decretos se deben expedir en el mismo sentido ambas cmaras, de manera que si una cmara lo rechaza
y la otra lo aprueba, el decreto seguir vigente. Esto determina que, aun con mayora en una sola de las
cmaras, el Poder Ejecutivo puede en la prctica emitir disposiciones de carcter legislativo sin limitacin
alguna. Por esta va se lleg a una deformacin del sistema republicano, por la que en la Argentina actual es
ms fcil conseguir la aprobacin parlamentaria de un decreto que obtenerla para un proyecto de ley. De ese
modo, en vez de desalentarse, se estimula la emisin de esta clase de normas de carcter muy excepcional.
Adems de dicha reglamentacin alejada del espritu de la Constitucin, insistimos en que al nmero de
decretos de necesidad y urgencia hay que sumar otra enorme cantidad de decretos delegados en razn de
la ley de emergencia econmica citada, lo que ratifica nuestra afirmacin acerca del gobierno por decreto
en nuestro pas, como muestra inexcusable de la decadencia de nuestro estado de derecho.
33
Vase nuestro libro Las emergencias y el orden constitucional, en sus dos ediciones ya citadas, donde
estudiamos detenidamente cmo se fue produciendo en nuestra historia institucional dicha decadencia del
estado de derecho, que afectara el sistema republicano y la vigencia de los derechos individuales, mediante
la utilizacin de emergencias permanentes. En particular, ello signific el avance del Ejecutivo junto a una
declinacin del Congreso, sin los suficientes controles de constitucionalidad por parte del Poder Judicial.
Quien ms estudi el fenmeno de la anomia fue Nino (1992). Este autor calificaba a la anomia como boba
(por los daos que produca) y antidemocrtica (porque se desconoca la ley que es fruto en principio de
una deliberacin y sancin de carcter democrticos). Por nuestra parte, cuando ejercimos la Presidencia de
la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, realizamos un trabajo interdisciplinario sobre cultura
de la constitucin y la legalidad, que se titul Encuesta de cultura constitucional. Argentina, una sociedad
anmica, de Hernndez, Zovatto y Mora (2005), y que es parte de un proyecto regional latinoamericano,
pues ya se han producido encuestas similares en Mxico y Bolivia. All se explica nuestro subdesarrollo
cultural, poltico y democrtico en relacin a esta cuestin, sintetizada en el propio ttulo del libro.

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A 20 aos de la reforma constitucional de 1994
Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

5. Necesidad de reglamentacin por el Congreso de los decretos de necesidad y


urgencia y la legislacin delegada, para la actuacin de la Comisin Bicameral
Permanente y el control de los institutos por dicho cuerpo legislativo.
6. Asignacin de mayores atribuciones en la declaracin de las intervenciones
federales.
7. Reconocimiento de su competencia para remover por voto de censura al jefe del
Gabinete de Ministros, quien deber adems presentarse mensualmente ante cada
una de las Cmaras para informar.
8. Reconocimiento de competencia para otorgar rango constitucional a tratados de
derechos humanos.
Estas importantsimas reformas, a las cuales intent aadir mayores competencias al
Senado para otorgar acuerdos para las designaciones del Presidente, no han tenido
tampoco la vigencia que nuestro sistema poltico requiere, de conformidad a los
principios republicanos.
Nos afecta especialmente sealar la declinacin del Congreso en el ejercicio de su tras-
cendente rol tanto de legislacin como de control, tal como lo ejemplificamos con los
aspectos mencionados en la anterior idea fuerza y los que mencionaremos ms adelante.
Respecto a la idea fuerza de garantizar la independencia del Poder Judicial, fue tambin
implementada para nosotros acertadamente mediante estas instituciones:
1. Creacin del Consejo de la Magistratura.
2. Creacin del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
3. Creacin del Ministerio Pblico.
Estas tres instituciones estn funcionando, pero es evidente que de manera progresiva
se ha ido afectando la independencia del Poder Judicial, y por tanto, se ha violado
el sistema republicano de la Constitucin. Ello se debe a lo acontecido con las dos
primeras instituciones, que en un primer momento fueron reglamentadas a travs de
las Leyes N 24.937 y 24.939, para posteriormente ser modificadas por la Ley N
26.080. Sobre esta ltima, la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Crdoba dictamin lo siguiente en sus conclusiones:
Que la nueva ley 26.080, recientemente sancionada por el Congreso
de la Nacin, no se adecua a los arts. 114 y 115 de la Constitucin
Nacional, que establecen que el equilibrio entre los sectores en el Con-
sejo de la Magistratura y en el Jurado de Enjuiciamiento, es el princi-
pio fundamental para la integracin de ambas instituciones. Que la
inconstitucionalidad de la nueva ley resulta evidente puesto que se ha
otorgado a la representacin de los rganos polticos la mayora de los
cargos tanto en el Consejo como en el Jurado de Enjuiciamiento. Que
esta ley inconstitucional significa no slo una grave lesin al principio

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de la independencia del Poder Judicial, que es esencial para el funcio-


namiento de nuestro sistema republicano y del Estado Constitucional
y Democrtico de Derecho, sino adems una violacin a los principios
que surgen de la Constitucin Nacional.34.
Pero tal como lo referimos anteriormente, se produjo un intento ms grave por parte
del oficialismo gobernante para avanzar en el control del Consejo de la Magistratura,
mediante la sancin de la Ley N 26.855, que fue declarada inconstitucional en varios
de sus artculos por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en el caso Rizzo,
en 2013.
Esa propuesta integr junto a otras que seguidamente comentamos, lo que se deno-
min como la democratizacin de la justicia35. Por nuestra parte, sostuvimos que
democratizar no era partidizar36.
Por eso tambin consideramos como inconstitucional la Ley N 26.854 de 2013, que
limita las medidas cautelares, porque ello lesiona gravemente los derechos y garantas
consagrados en la Constitucin Nacional y en Tratados Internacionales de Derechos
Humanos. Es inconcebible una vigencia de esos derechos y una justicia oportuna,
sin dichas medidas cautelares. Pinsese qu hubiese ocurrido con el corralito sin las
mismas. O con la situacin de tantos sectores populares que sufren la arbitrariedad
especialmente del Estado, comenzando por los jubilados. Para nosotros, lo verdadera-
mente democrtico y progresista es lo que se dispuso en la reforma de 1994, en torno
a derechos y garantas, en los arts. 43 y correlativos. Y eso es lo que se debe respetar.
Asimismo objetamos otra Ley sancionada al respecto, la N 26.853 de creacin de
las Cmaras Nacionales de Casacin en lo Contencioso administrativo, en Trabajo
y Seguridad social y en lo Civil y Comercial, porque entre otras cosas, servirn para
demorar an ms las causas y para centralizar an ms en Buenos Aires las funciones
judiciales, lo que afecta el federalismo.

34
Dictamen de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, aprobado en la Sesin
Ordinaria del 14 de marzo de 2006 y que llev la firma del Presidente de la Academia, Dr. Olsen Ghirardi
y del Secretario Dr. Ernesto Rey Caro.
35
Propsito que compartimos, pero que debe implementarse a travs de otras propuestas distintas, como
vgr.: instaurar el juicio por jurados, modificar los cdigos procesales para una justicia ms rpida y eficaz,
garantizar la tutela judicial efectiva y la independencia del Poder Judicial. En igual sentido, s consideramos
conducentes para la democratizacin de la justicia, los otros proyectos enunciados por el Gobierno como
los de ingreso por concurso a la administracin de justicia, la publicacin de las declaraciones juradas de
magistrados y funcionarios y los de la tramitacin de las causas. Volviendo sobre el juicio por jurados,
recordamos que oportunamente presentamos un Proyecto de Ley al respecto, cuando ejercimos una Banca
en la Cmara de Diputados de la Nacin. Vase la obra de Hernndez (1995).
36
Vase Hernndez (2013), donde explicamos que el objetivo de la reforma constitucional fue corregir los
excesos de la politizacin de la justicia, mediante la creacin del Consejo de la Magistratura, con una
integracin equilibrada de diversos sectores, para asegurar la independencia del Poder Judicial.

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A 20 aos de la reforma constitucional de 1994
Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

En relacin al fortalecimiento del federalismo y las autonomas municipales, afirmamos


nuestro especial acuerdo con las decisiones del Poder constituyente que tuvimos el
honor de integrar. En tal sentido, sealamos sintticamente estas modificaciones37:
-En los aspectos institucionales y polticos:
1. Los cuatro rdenes de gobierno de la federacin argentina, o sea el Gobierno
Federal, las provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los municipios
autnomos.
2. La distribucin de competencias, cuyo principio general se ha mantenido pero
con mayores competencias reconocidas a las provincias.
3. El Senado y su rol federal, con el objetivo de acentuar el rol federal del mismo
mediante la eleccin directa de sus miembros, la incorporacin del tercer Senador
y la asignacin de mayores competencias.
4. La intervencin federal, cuya declaracin corresponde esencialmente al Congreso,
modificando la prctica anterior que mostr al Presidente actuando por Decreto
en las 2/3 partes de los casos observados.
5. Los partidos polticos y el federalismo, porque consideramos que los mismos
deben dar cumplimiento al ideario y prcticas federales en su funcionamiento.
-En los aspectos financieros:
1. La coparticipacin impositiva, con el objetivo de sancionar una ley - convenio
como instrumento del federalismo de concertacin, para solucionar los graves
problemas de nuestro federalismo fiscal.
2. El organismo fiscal federal, como institucin fundamental para asegurar el buen
funcionamiento de las relaciones fiscales interjurisdiccionales y del sistema ante-
riormente mencionado.
3. Pautas federales del presupuesto nacional, para la inversin con criterio federal
de los fondos pblicos por parte del Gobierno Federal.
-En los aspectos econmicos y sociales:
1. El Banco Federal, para modificar el actual Banco Central, ms propio de estados
unitarios.
2. Las regiones para el desarrollo econmico y social, como nueva alternativa para
fortalecer nuestro federalismo y revertir el inadecuado ordenamiento territorial
que se observa.

37
Para un anlisis exhaustivo de las reformas en cuanto a la descentralizacin del poder, y en particular el
federalismo y la consagracin de la autonoma municipal, vase nuestra obra citada (Hernndez, 1997).

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3. Las provincias y los convenios internacionales, como una de las bases esenciales
para modernizar nuestro derecho pblico, en el marco de un regionalismo abierto
y un mundo globalizado.
4. Las provincias y el dominio originario de sus recursos naturales, como otra de
las ms trascendentes decisiones de la Convencin en reconocimiento de las
autonomas provinciales38.
5. Organismos de seguridad social y otras facultades concurrentes, ratificando los
principios de divisin de competencias y de las autonomas locales.
6. Principios federales en educacin, ciencia y cultura, con criterios y objetivos
similares a los del punto anterior.
Asimismo, se ha consagrado el principio de la autonoma municipal en sus diversos as-
pectos institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero, como una obligacin
que las provincias deben asegurar.
Pensamos que el ms somero anlisis comparativo con otras federaciones existentes
en el mundo, nos exhibe con un muy adecuado diseo de federalismo, con apreciable
descentralizacin del poder y reconocimiento de las autonomas locales.
Pero tambin aqu se observa una notoria distancia entre la norma y la realidad, pues
existe un evidente incumplimiento del proyecto federal de la Constitucin que se ad-
vierte con un simple repaso de los puntos no respetados. Hemos analizado esta cuestin
en distintos artculos, a los que remitimos en razn de brevedad39, donde hacemos
referencia a los problemas de desigualdad, injusticia, inequidad y desintegracin,
ocasionados, entre otras causas, por la extrema centralizacin del pas.
En cuanto al reconocimiento de la autonoma municipal, podemos decir con orgullo
que Argentina, luego de la reforma, se encuentra en la posicin ms avanzada en el
derecho comparado mundial. Pero tambin aqu debemos distinguir la norma de la
realidad, pues a pesar de los notorios avances producidos, todava es permanente la
lucha que debe librarse por el cumplimiento efectivo del principio y su respeto por
parte de los otros rdenes gubernamentales. Pinsese solamente en las tres provincias
(Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza) que todava no han adecuado sus respectivas
Constituciones a la Federal para la sancin de Cartas Orgnicas Municipales, entre
otros casos, como el sufrido por la Municipalidad de San Luis -avasallada por el Go-
bierno Provincial, finalmente resuelto por la propia Corte Suprema de Justicia de la
Nacin en el caso Ponce, Carlos Alberto40.
Respecto al otorgamiento de un nuevo status a la Ciudad de Buenos Aires, estimamos que
ste fue otro de los grandes aciertos del constituyente, para afirmar la descentralizacin

38
Vase Hernndez (2014).
39
Hernndez (2004), pp. 263/297; Hernndez (2008), pp. 11 y sgts., y recientemente, Hernndez (2014).
40
Que hemos comentado en nuestro artculo titulado La Corte Suprema como garante de la autonoma
municipal, Hernndez (2005), pp. 146 y sgts., donde destacamos especialmente la trascendencia de este
fallo, en la valiosa lnea de otros antecedentes como Rivademar.

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del poder y reconocer una autonoma institucional especial a la ciudad, que en nuestro
concepto es la de una Ciudad-Estado como las de Berln, Bremen y Hamburgo en el
federalismo alemn.
As como el diseo constitucional fue correcto, en la reglamentacin efectuada por el
Congreso, a travs de las leyes 24.588 y 24.620, no se respet la normativa suprema
del art. 129 y es necesario efectuar las modificaciones necesarias para el cumplimiento
estricto de sta, que supone entre otras cuestiones que la Ciudad Autnoma debe
tener su propia justicia en todos los fueros y su propia polica y registros pblicos41.
Sobre el reconocimiento de nuevos derechos y garantas constitucionales y el otorgamiento
de jerarqua suprema a algunos tratados internacionales de derechos humanos, creemos
que tambin existe amplio consenso en cuanto al diseo constitucional elegido por la
Convencin Constituyente.
Aqu la finalidad fue profundizar la filosofa humanista y personalista de la Constitu-
cin, que hace de los derechos humanos su ms importante objeto. Y la reforma ha
aumentado notablemente el reconocimiento de derechos y garantas, que ahora tienen
su fuente interna, tanto en la parte dogmtica como orgnica de la Ley Suprema y su
fuente externa, mediante el otorgamiento de rango constitucional a once instrumentos
internacionales de derechos humanos en el art. 75 inc. 22 y la posibilidad de que otros
tratados alcancen igual jerarqua, como nueva atribucin del Congreso de la Nacin,
como ya ocurri en dos casos42.
Tambin se observa el notable avance obtenido en la materia a la luz del derecho
comparado, as como las graves dificultades observadas para la efectiva vigencia de los
derechos humanos en nuestro pas, como consecuencia de la violacin permanente de
la ley y el uso inconstitucional de los institutos de emergencia. Ejemplo paradigmtico
de esta lamentable realidad fue el corralito entre otros efectos derivados de la emer-
gencia econmica que todava padecemos y la violacin de los derechos econmicos
y sociales, como lo indican los altsimos ndices de pobreza, marginacin y exclusin
social que actualmente padecemos.
Finalmente, en relacin a la sptima idea fuerza, el afianzamiento de los procesos de
integracin tanto nacional como supranacionales, igualmente consideramos que fue
acertada la reforma producida.
Se consagr no slo la posibilidad de la creacin de regiones por parte de las provin-
cias (art. 124), sino tambin la celebracin de tratados de integracin que deleguen
competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales por parte del Gobierno
Federal (art. 75 inc. 24). Esta ha sido la manera adecuada de promover la integracin
en sus distintos rdenes, como uno de los caminos sobre los que existen menores


41
Para un estudio detenido del tema, vase nuestra obra citada Hernndez (1997), Cap. IV y el artculo El
federalismo a diez aos de la reforma constitucional de 1994, Hernndez (2004), tambin de nuestra autora
en la obra citada Hernndez (2004).
42
No nos podemos detener en el anlisis de estas cuestiones, a las cuales prestara tanta atencin el recordado
maestro Germn Bidart Campos.

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disidencias, para enfrentar las complejas y variadas situaciones que presenta el mundo
globalizado, competitivo e interdependiente de nuestros das43. Tambin, en este aspecto
de la realidad se pueden apreciar avances y retrocesos, que por razones de brevedad
no podemos considerar.

VI. La modernizacin constitucional


Para nosotros, el primer resultado de esta obra constituyente ha sido la modernizacin
constitucional, lo que se confirma de manera rotunda desde una visin de derecho
comparado.
En este sentido, creemos que en la historia de nuestra disciplina hubo tres grandes
perodos consecutivos y superadores: a) el constitucionalismo liberal o clsico, b) el
constitucionalismo social y c) el derecho constitucional de la internacionalizacin de
los derechos humanos.
Desde esta perspectiva, nuestro texto originario de 1853 se inscribi en el primer
perodo, mientras que el trnsito hacia el constitucionalismo social se produjo con
las reformas constitucionales de 1949 y de 1957, siendo profundizado en la ltima
reforma de 1994. Pero adems, sta nos introdujo en la ltima etapa, correspondiente a
la internacionalizacin de los derechos humanos, en un notable avance cualitativo.
Este tercer perodo es el resultado de la formidable lucha de las Naciones Unidas por
cumplir el ms grande objetivo de su Carta, sancionada luego de la Segunda Guerra
Mundial, donde se abatiera el fenmeno oprobioso del totalitarismo nazi.
Los sucesivos Tratados de Derechos Humanos fueron introduciendo profundos cambios
en nuestra disciplina y en el derecho en general y hoy constituyen una de las realidades
del mundo globalizado que vivimos.
En ese marco, las Constituciones Nacionales fueron reconociendo una mayor vin-
culacin entre el derecho interno y el internacional pblico y se fueron admitiendo
los procesos de integracin, con creacin de organismos supranacionales y sistemas
jurdicos regionales y mundiales destinados a la proteccin de los derechos humanos,
adems de la aparicin de un derecho comunitario, con su mxima expresin en la
Unin Europea.
Y ahora nuestro pas cuenta con las normas jurdicas supremas para avanzar en tan
promisorios procesos, encontrndose en una posicin de vanguardia dentro de los
sistemas constitucionales comparados.
Pero como la reforma tuvo entre sus fuentes a nuestro constitucionalismo provincial,
conforme a nuestra forma federal de Estado, no debemos olvidar que en este aspecto
fueron precursoras las reformas constitucionales de Neuqun (1957), San Juan (1986)


43
Vase nuestro libro Hernndez (2000).

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Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

y Crdoba (1987), que en disposiciones complementarias hicieron referencia a algunos


Tratados de Derechos Humanos.
Esta modernizacin se advierte adems en todos los aspectos vinculados a la organizacin del
poder, o sea a la parte orgnica de la Constitucin, y en particular a su descentralizacin.
Ya hemos destacado lo acontecido en cuanto al federalismo, la autonoma municipal y
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que nos coloca igualmente en una situacin de
particular relevancia desde el punto de vista normativo, con una lectura comparatista.
Y en cuanto a los otros cambios introducidos en el Gobierno Federal, tambin se
aprecia la modernizacin, con influencias que han provenido tanto del constitucio-
nalismo comparado como desde nuestro constitucionalismo provincial, que tambin
se anticip en la introduccin de nuevas instituciones.
En sntesis, la reforma efectuada con su legitimidad y grandes aciertos y algunas
imperfecciones44 produjo una modernizacin del texto constitucional, tanto en su
parte dogmtica como orgnica, sentando las bases para un desarrollo progresivo de
nuestro derecho rumbo al siglo XXI.

VII. El periodo post-constituyente y el incumplimiento de la


constitucin nacional
El derecho constitucional opera en los mbitos de la libertad, el poder y la poltica. Y
esto se aprecia especialmente cuando se trata del poder constituyente y de la poltica
constitucional, que requieren del ejercicio de una poltica arquitectnica ms que de
una agonal.
Y con la tosca materia como decan los clsicos de que est hecha la poltica y
la nuestra en particular, por lo que afirmaba Joaqun V. Gonzlez, fue muy difcil
alcanzar aqulla clase de poltica basada en grandes consensos.
Los altsimos grados de acuerdos que indicaron las distintas votaciones de los artcu-
los yel final del texto completo de la reforma y su posterior juramento por todos los
Convencionales demuestran que en 1994 ella se alcanz.
Pero en la etapa postconstituyente, destinada a la reglamentacin y cumplimiento
de la reforma, que tambin exige esa poltica, nosotros apreciamos que la misma dej
de practicarse.
Y la poltica agonal a la que volvimos que esencialmente ha primado en la historia
argentina nos dio como resultado un deficiente y parcial cumplimiento de la Ley
Suprema.

44
Ya que no hay obra humana perfecta y hacen falta dioses y no hombres para hacer las leyes, como deca
Rousseau.

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No podemos dejar de mencionar la grave responsabilidad del Congreso en el incumpli-


miento de la sancin de las leyes reglamentarias de la Constitucin. En efecto, se trata
aproximadamente de 25 Leyes necesarias para la plena vigencia de la reforma, de las que
se han sancionado menos de la mitad, y en algunos casos, de manera inconstitucional.45
Respecto de las normas no sancionadas, entre otras mencionamos las modificatorias del
amparo y Auditora General de la Nacin, las regulatorias de la posesin y propiedad
comunitarias de los indgenas, del crecimiento armnico de la Nacin y que tiendan
a superar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, las que reglamentan
las acciones positivas, y las modificatorias y derogatorias de la legislacin anticonsti-
tucional y centralista que todava est vigente46. Por otra parte, es inexplicable que el
Congreso no haya designado al Defensor del Pueblo de la Nacin, a pesar que han
transcurrido ms de 5 aos del alejamiento del anterior titular.
Obsrvese adems la defeccin de nuestros Poderes Ejecutivos y Legislativos Federales y
Provinciales, que no han avanzado en la sancin de la Ley Convenio de Coparticipacin
Impositiva, pese a que el plazo fijado fuera el 31 de diciembre de 1996.
Esta crtica tambin alcanza a otros operadores de la Constitucin, como la Corte
Suprema de Justicia, que en el caso Fayt (1999) declarara la nulidad del artculo 99
inc. 4 y la Disposicin Transitoria Undcima, desconociendo la reforma y los principios
de la teora constitucional 47.
Pero no se trata solamente del Gobierno Federal, ya que es bien conocida la violacin
flagrante de la Ley Suprema en que estn incurriendo tres provincias (Buenos Aires,
Mendoza y Santa Fe), que no han producido sus respectivas reformas constitucionales
para dar cumplimiento al art. 123 sobre la autonoma municipal.
Pero sera un error pensar que slo se incumple la Reforma de 1994. Mas all de que la
reforma es la Constitucin en s misma, en nuestro pas lo que se viola permanentemente
es la Ley en general, empezando por la Constitucin, que es la Ley primera y Suprema.
Y ello ocurre con casi toda la Constitucin, pues no podemos llegar a otra conclusin
luego de una somera observacin de la vigencia efectiva de los derechos humanos y el
funcionamiento de nuestro sistema republicano y federal. Es decir que las violaciones
empiezan desde el prembulo y el art. 1.
Hace tiempo que venimos insistiendo en esta trascendente cuestin y al respecto he-
mos desarrollado, en una de nuestras obras48, la tesis de que las emergencias han sido
el argumento utilizado permanentemente para incumplir la Constitucin, afectar el
sistema republicano y lesionar los derechos humanos a lo largo de nuestra historia.

45

Como en los casos del Consejo de la Magistratura recin sealados N 26.080 y 26.855-, de la de Decretos
de Necesidad y Urgencia N 26.122 y sobre la autonoma de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires N 24.588
y 24.620, que restringieron la misma. Vase Hernndez (2009), Cap.V.
46
Vase Hernndez (2014), especficamente Propuesta 14, donde nos detenemos en esta cuestin.
47
Vase nuestro libro Hernndez (2012).
48
Hernndez (2002) y 2 ed. ampliada, Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Rubinzal-Culzoni
Editores, Mxico, 2003.

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Una experiencia de Convencin Nacional Constituyente

Asimismo hemos publicado una Encuesta sobre Cultura de la Constitucin, que de-
muestra -desde la sociologa con el posterior anlisis interdisciplinario desde lo poltico
y lo jurdico- la magnitud y profundidad del desconocimiento de la Ley Suprema en
nuestra sociedad.49
Ello nos impele a continuar abogando por la necesidad de volver a la educacin po-
pular y democrtica como el mejor camino para superar el subdesarrollo jurdico y
poltico que padecemos50.
Insistimos en que debemos poner el nfasis en el cumplimiento de la ley y de la
Constitucin en especial, para desarrollar nuestro proyecto nacional, que est all
claramente contemplado.
Finalmente, a 20 aos de la reforma constitucional de 1994, ya es tiempo de ejecutar
con fidelidad sus mandatos, as como los dems de la Ley Suprema de la Nacin.51

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de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Depalma, Buenos Aires.


49
Vase Hernndez, Zovatto y Mora y Araujo (2005).

50
Entre las medidas que hemos propuesto al respecto, es menester poner el nfasis en la educacin cvica
y democrtica, asentada en los valores y principios de la Constitucin Nacional, como lo dispone la Ley
N 25.863 -cuya sancin logrramos en 2003 cuando ejercamos la Presidencia de la Asociacin Argentina
de Derecho Constitucional-, que tambin se incumple. Dicha norma fija el 1 de Mayo como Da de la
Constitucin Nacional y obliga a la enseanza de la misma en todos los niveles educativos.
51
Vase Hernndez (2012). En esta obra analizamos, especialmente desde lo constitucional, los 100 aos
transcurridos entre 1910 y 2010, sealando nuestros graves problemas de cultura constitucional y de legalidad
y proponiendo las soluciones respectivas.

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