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La Mesa Nacional de Trigo de Uruguay: Aprendizaje para la innovacin: las iniciativas

mixtas entre los sectores pblico y privado


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Marcela Godio, Jos Silva, Carlos Negro, and Frank Hartwich

Las iniciativas mixtas de los sectores pblico y privado destinadas a la innovacin son una forma de contribuir a resolver los problemas de competitividad de un sector en particular. En tal
sentido, Uru- guay cuenta con experiencia en la elaboracin de vnculos y simbiosis para la integracin sectorial, especialmente en las esferas de la innovacin y el desarrollo de tecnologas
agrcolas. En 1998 se cre la Mesa Nacional de Trigo con el fin de mejorar la competitividad de la cadena agroindustrial triguera a travs de la generacin de soluciones tecnolgicas
apropiadas para la produccin primaria, el procesamiento y la gestin de la calidad. La Mesa rene a instituciones pblicas de investigacin, al Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca y a
asociaciones de productores, intermediarios, molineros, panaderos y fabricantes de pastas as como exportadores. Entre otros protagonistas del sector privado, estn representados 2100
productores, 18 empresas molineras que cuentan con una plantil a de alrededor de 1000 empleados y un gran nmero de panaderas y fbricas de pastas frescas y secas, que
representan 3875 propietarios y 13550 empleados.
Marz
o Por su complejidad y las caractersticas de la interrelacin entre sus miembros, el modelo de funcionamiento de la Mesa Nacional de Trigo de Uruguay se ha vuelto especialmente pertinente.
20
04 En este documento se exponen los antecedentes y las experiencias de la Mesa Nacional, as como los desafos a los que se enfrenta, en su papel de referencia con respecto al
funcionamiento de una de las alianzas estratgicas ms integradas en el continente y que ha despertado el inters de casi todos los participantes de la cadena productiva. Como metodologa
se decidi analizarla en tanto que enfoque mixto de los sectores pblico y privado, teniendo en cuenta su marco jurdico, su gestin, su financiamiento y los resultados obtenidos al igual que

ISN las tecnologas adoptadas y beneficios para los participantes.

AR
El anlisis muestra que la diversidad de protagonistas y la decreciente competitividad del trigo uruguayo en el contexto econmico regional y mundial, representa un reto para la Mesa, el de
elaborar una metodologa de trabajo ms coherente. No obstante, la Mesa ofrece mltiples ventajas: coordina de manera ms idnea los proyectos de investigacin de los institutos pblicos y evita
duplicar esfuerzos; constituye una plataforma de encuentro y de debate sobre los desafos del sector y permite establecer estrategias para enfrentar sus problemas de competitividad a travs

Brief del desarrollo de innovaciones en investigacin. Con el tiempo es muy probable que los resultados de la Mesa sean de tal calidad y valor para el sector privado, especialmente las panaderas y los
productores de trigo, que puedan aumentar sus rendimientos. Desde este punto de vista, los beneficiarios directos sern quienes garanticen el funcionamiento continuo de la Mesa.

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1
Briefing Paper del ISNAR 71

Introduccin ejecutar proyectos conjuntos, uniendo recursos y capaci-


dades en el desarrollo de tecnologas a favor del
desarro- llo agroindustrial (Vieira y Hartwich, 2002). En
La innovacin, el conocimiento y la tecnologa son ellas, los recursos del sector privado y del sector
par- metros importantes para mejorar la pblico ya sean financieros, humanos o fsicos se
competitividad, e invertir en ellos rinde claros unen para innovar en beneficio de los intereses de
beneficios (Echeverra, ambos.
1990). Sin embargo muchas economas en Amrica Lati-
na an dependen de las exportaciones de materias pri- Pero, por qu las organizaciones pblicas y privadas
mas producidas por la agricultura y no participan en su deben emprender actividades comunes? Ocurre que al
elaboracin. Dar valor agregado a productos agrcolas compartir recursos y conocimientos, los socios aprove-
exige innovaciones y mejoras en las cadenas agro-pro- chan las sinergias, comparten el riesgo y, en consecuen-
ductivas1 en las reas de transformacin, sistemas de cia, desarrollan conocimientos y tecnologas, que de
calidad y mercadeo. otra manera, no seran posibles o si se emprendieran
por separado desperdiciaran tiempo y esfuerzos. Sin
Las organizaciones privadas de la cadena, tales como embar- go, las organizaciones pblicas y privadas
una empresa, un grupo de agricultores, una cooperativa, suelen tener objetivos diferentes. El sector privado,
o un elaborador independiente, que deseen desarrollar por lo general, procura aumentar sus ingresos a corto
tecnologas innovadoras cuentan con varias alternativas plazo, y tambin su participacin en el mercado as
(Chiesa y Manzini 1998) como: como diversificar pro- ductos y ganar la confianza del
consumidor. Las entida- des del sector pblico estn
contratar expertos internacionales por temporadas; ms interesadas en metas de desarrollo como por
ejemplo, el crecimiento econmico, el equilibrio entre
adquirir otra empresa que posea la tecnologa que le los diferentes interlocutores sociales, la seguridad
interese, o fusionarse con ella; alimentaria, la reduccin de la pobreza, el
mejoramiento de la balanza comercial y el respeto del
copiar tecnologa extranjera (siempre y cuando ten- medio ambiente. Asimismo, las entidades gubernamen-
ga la experiencia necesaria para usarla); tales, y tambin los investigadores, responden a otras
motivaciones.
adquirir una licencia para una nueva tecnologa
es- pecfica; Aunque los objetivos pblicos y privados podran no
coincidir, de hecho suelen ser muy diferentes, existe un
comprar mquinas con elementos innovadores; espacio en el cual las entidades pblicas y las privadas
s comparten un inters comn: la investigacin
crear una empresa colectiva con otra compaa genera beneficios que pueden interesar a ambas partes
para innovar juntas; (Vieira y Hartwich, 2002). Este inters comn es el
entorno en el cual deben evolucionar las estrategias
adquirir conocimientos especializados en investiga- pblico- privadas (Figura 1).
cin asumiendo el control de otra organizacin o de
parte de ella. En Uruguay se ha respaldado a la integracin vertical de
las cadenas y ha comenzado un proceso de asociacin
Dentro de este rango de opciones de integracin en Mesas sectoriales con el objetivo de mejorar la
vertical y horizontal, una alianza estratgica para la compe- titividad de la cadena incorporando
innova- cin constituye una alternativa flexible para innovaciones, con diferentes grados de desarrollo y de
asimilar los conocimientos especializados en xito hasta el pre-
investigacin y desarrollo.

Las estrategias mixtas pblico-privadas para la investi-


gacin agroindustrial se definen como acuerdos en que Figura 1: Espacio de inters comn para las alianzas
el sector pblico y el privado suscriben convenios para estratgicas pblico-privadas

Sector pblico Espacio de inters Sector privado


1. La cadena agro-productiva se define por una serie de comn
eslabones, todos ellos interconectados, que abarca la provisin
de insumos, la tecnologa para la produccin primaria, la
cosecha, el almacenamiento, la elaboracin, el mercadeo y la
distribucin. As se articulan los mecanismos que permiten a
compradores y vendedores, separados en el tiempo y el
espacio, agregar y acumular valor de manera progresiva a
medida que los productos pasan de un eslabn a otro. Fuente: Vieira y Hartwich, 2002.
sente (Irgoyen, 1997; Negro, 1997). Existen actualmente Mesa de Trigo puede servir de referencia interesante
tres Mesas operativas, en cebada, trigo y productos sobre el tema de las asociaciones estratgicas pbli-
forestales. Asimismo, por iniciativa de la Facultad de co-privadas, examinando sus puntos fuertes y sus falen-
Agronoma de la Universidad de la Repblica se crean cias, as como planteados por su funcionamiento dentro
Comisiones Sociales Consultivas (CSC) que sirven de pla- de una cadena agroproductiva con muchas dificultades.
taformas de negociacin, debate e investigacin de las
necesidades e intereses sectoriales entre mltiples inte- Para la descripcin del caso, se tom como base el
resados. Existen 12 en diferentes rubros. esque- ma metodolgico propuesto por Garza et al.
(2003), que incorpora el anlisis de una alianza
El presente documento describe la experiencia de la estratgica publi- co-privada con su marco jurdico, su
Mesa Nacional de Trigo en Uruguay como una gestin y su finan- ciamiento as como los resultados
referencia en materia de aprendizaje. El anlisis de logrados, las tecnologas adoptadas y los beneficios
sta refleja el grado de complejidad de su estructura, en obtenidos (vase la Figura 2). Adems se hizo
la que partici- pan la mayora de los protagonistas de la referencia al contexto socioeconmico de la misma y a
cadena agrco- la. Permite entender mejor la los participantes y sus intereses.
elaboracin y la gestin de una alianza estratgica
pblico-privada con los intereses variados de sus Los datos pare el anlisis fueron recolectados de
mltiples componentes. Saber cmo se organiza esta estads- ticas sectoriales, de documentos analticos, del
iniciativa y cules son los desafos que se presentan convenio y de las actas tomadas de las reuniones de
puede ser de inters para los administradores de fondos
y los responsables de la investigacin al igual que para Los datos para el anlisis fueron recolectados de
todos los que quieren establecer estas estrategias estads- ticas sectoriales, documentos analticos, el
agroindustriales. Convenio y las actas de las reuniones de la Comisin
Directiva, el rgano coordinador supremo de la Mesa.
El documento est estructurado de la siguiente manera: Tambin se entrevist a personas clave de la misma;
la introduccin aborda las asociaciones pblico- se incluyen algunos comentarios de entrevistas
privadas como una estrategia de desarrollo realizadas.
agroindustrial. La sec- cin 2 introduce la metodologa
aplicada en el estudio de la Mesa de Trigo. La seccin 3
presenta informacin con- textual sobre la cadena de
trigo y el desarrollo de la alianza estratgica. La
3. El contexto de la cadena de trigo en
seccin 4 establece el potencial tecnolgico y de Uruguay
investigacin mediante asociaciones entre los
protagonistas de la cadena. La seccin 5 descri- be la Junto con la cebada, el trigo constituye la principal
estructura de la Mesa en relacin con su marco jur- alter- nativa disponible para la agricultura invernal, lo
dico, su financiamiento, su gobernabilidad y sus que representa un complemento importante y
resultados con respecto a la adopcin de tecnologa y eficiente a otras alternativas de produccin, como la
beneficios generados tanto para los participantes pbli- siembra de praderas asociadas, o en rotacin, con
cos como privados. Los principales puntos fuertes y cultivos de verano y pastos, que promueven el
dbiles del funcionamiento de la Mesa se presentan en desarrollo de sistemas agro- pecuarios sostenibles,
la seccin 6. caractersticos del rea litoral oeste del pas.

El rendimiento promedio de la produccin de trigo es


2. Metodologa de
2.515 kg/ha, un nivel alto en comparacin al regional,
El anlisis est a cargo de dos participantes activos en que muestra una tendencia de crecimiento sostenido en
la alianza estratgica (los dos primeros autores) y dos un 3,2 % en los ltimos veinte aos (Souto, 1999). El
per- sonas ajenas a ella, un tcnico del INIA con incremento en el rendimiento se ha sustentado en un
experiencia en el diseo de alianzas estratgicas y un proceso de cambio tecnolgico, caracterizado por un
investigador del ISNAR que colabor en el marco mayor uso de insumos, la introduccin de nuevas varie-
conceptual del anlisis. dades, la rotacin con pastos, el aumento de los equipos
agrcolas y la adopcin creciente de la siembra
Para el anlisis se aplic el enfoque monogrfico (Yin, directa. Las necesidades en aumento de tierras y
2002), por su carcter exploratorio, que permite respon- capital han difi- cultado el cambio tcnico para los
der a las preguntas de cmo y por qu ocurre un deter- pequeos agriculto- res, determinando un proceso de
minado fenmeno actual (en este caso, la creacin de concentracin de la produccin y su exclusin de la
alianzas estratgicas), cuando el investigador no tiene estructura productiva. A comienzos del decenio de 1990
control sobre el mismo y (Campell, 1975). El caso de la haba 4.914 productores trigueros, mientras que
estimaciones ms recientes los
Figura 2. Esquema metodolgico para el anlisis de las alianzas estratgicas pblico-privadas

Diseo de la alianza pblico-privada

Marco jurdico

Resultados de Benefcios
Financiamiento Tecnologas adaptas - pblicos
Investigacin investigacin Adopcin Desarollo
- privados

Gestin

para investigacin agroindustrial

Fuente: Garza et al, 2003

estiman en algo menos de 2.100. Los dos ltimos aos el tercero otro 8 %. El resto de la produccin se dedica a
han sido bastante atpicos porque las condiciones clim- la alimentacin animal, especialmente productos
ticas han favorecido la aparicin de la Fusariosis de la balanceados.
espiga, que ocasiona no slo problemas de rendimiento
y calidad sino tambin problemas sanitarios, lo que En calidad industrial del grano se han notado insuficien-
ha contribuido a la disminucin del rendimiento y del cias, debido a valores inadecuados de varios
rea sembrada. indicadores, especialmente en aos climticamente
adversos (Souto,
En la vinculacin entre la fase agrcola y la comercial 1999). En general, en toda la gama de productos acaba-
el sistema cooperativo ha cobrado especial dos se notan procesos de inversin y renovacin recien-
importancia como concentrador de la oferta. La Central tes; especialmente en las fbricas de pastas y las
Cooperativa de Granos capta un 30 % de la cosecha galleteras, donde han comenzado a incorporar progra-
nacional y trabaja en la exportacin y la mas de calidad total y certificacin de procesos
industrializacin del trigo. Los aco- piadores (Williams et al. 2001). Tambin en el segmento de la
independientes renen un 10% de la cosecha y el resto panificacin artesanal, la intensa competencia de
del comercio triguero se canaliza a travs de la productos importa- dos ha suscitado una preocupacin
comercializacin directa con los molinos (Souto, 1999; creciente por la cali- dad, la capacitacin tecnolgica de
Godio y Hugo, 2000). la mano de obra y la adecuacin de procesos de
elaboracin con mayor grado de innovacin (Souto,
La industria molinera agrupa alrededor de 18 empresas, 1997).
que en 1998 empleaban unos 1000 trabajadores. Las cua-
tro principales firmas renen un 65,7 % de la molienda; En Uruguay, desde siempre, la produccin de trigo y sus
las empresas son muy heterogneas en cuanto al tama- subproductos se han destinado al mercado interno, pero
o y el grado de modernizacin, adems de desde el decenio de 1990 se ha manifestado una tenden-
diferenciarse mucho en su competitividad (Arbeletche cia cada vez mayor a las exportaciones y en todos los
y Gutirrez, segmentos (vase la Figura 3). El Brasil es el destino
2002). prin- cipal de estos productos y la Argentina es el
segundo mercado, sobre todo para productos
El segmento final de la cadena, la industria elaboradora acabados. En con- junto ambos pases representan el
de farinceos, est compuesto por tres grandes grupos 90% de las exporta- ciones. El aumento de las
de empresas: panaderas, fabricas de pastas frescas y exportaciones que se logra a partir de 1995, con la
secas, y galleteras. En conjunto renen unos 13.550 entrada en vigencia del MERCOSUR., resulta de suma
empleados y 3875 patrones. El primer grupo est com- importancia. No obstante el tratado, han sufrido una
puesto por alrededor de 1.700 empresas que represen- baja en los ltimos aos como consecuencia de la
tan un 70% de la demanda de harina, el segundo un 8% crisis regional (Arbeletche y Gutirrez, 2002).
y
Las principales importaciones del complejo triguero veniente del CIMMYT se hacen investigaciones para
corresponden a productos acabados que en su mayora plantar cultivares de alta productividad y estabilidad,
provienen de la Argentina (70%) y el Brasil (20%). Han con estndares de calidad acordes con la demanda de la
generado dificultades serias en ese sector industrial que industria. El INIA, gracias a un convenio con el Instituto
han repercutido en el resto de la cadena. Las importacio- Nacional de Semillas (INASE), se encarga de evaluar
nes del grano de trigo han venido aumentando firme- culti- vares e investiga sobre el control integrado de
mente en el ltimo decenio a niveles cercanos a los 30 enferme- dades en la agricultura convencional y la
millones de dlares EE.UU. anuales (vase la Figura 3) siembra directa. Adems del INIA, la Facultad de
(Arbeletche y Gutirrez, 2002). Agronoma de la Universidad de la Repblica ocupa un
lugar muy impor- tante; actualmente pone especial
nfasis en la gestin especfica segn la variedad y
los diferentes
Figura 3: Exportaciones, importaciones y saldo neto del complejo entornos de produccin.
triguero (trigo y productos derivados)
En los procesos de conservacin del grano, el
70000
Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca,
60000 a travs del Plan Nacional de Silos, tuvo un
papel destacado en la investigacin y la
50000
comerciali- zacin de la tecnologa de
40000 conservacin. Ha desaparecido el papel
comercial directo del Estado aunque
30000
contina con su apoyo a la investigacin,
Miles 20000 en mayor o menor grado.
de
Dlare 10000
s
La innovacin dentro del sector privado se
0 resume a la adaptacin de procesos y la inves-
1988 tigacin de mercados a cargo de algunas
- 10000
1989 empresas lderes. Desde hace algunos aos, el
-20000 Centro de Industriales Panaderos (CIPU) dispo-
ne de infraestructura para el desarrollo y la
-30000
Importaciones adaptacin de tecnologas en los procesos de
elaboracin de productos acabados (diferentes
tipos de pan y especialidades artesanales). El
Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU),
-40000 Exportaciones
Saldo
con financiamiento pblico y privado, apoya
el proceso de innovacin con grandes
Fuente: Arbeletche y Gutirrez, 2002 capacida- des analticas, especialmente para
investiga- cin en seguridad alimentaria.

En resumen, la competencia de los productos importa- 5. Formacin de la Mesa Nacional de


dos es uno de los principales problemas que enfrenta la Trigo
cadena. Adems existen otros factores, por ejemplo un
mercado interno estancado en volmenes, con costos de La idea de crear un mbito de interaccin entre el sector
produccin y procesamiento elevados, que necesita pblico y el privado surgi casi al mismo tiempo en
materia prima de mayor calidad (Scarlato, 1999). La cali- ambos. El representante de la asociacin de productores
dad industrial del trigo se ha vuelto un factor (Asociacin Rural del Uruguay) en la Junta Directiva de
fundamen- tal de competitividad, ya que es difcil INIA lo plante y se dieron los primeros pasos, seguidos
planificar el crecimiento sin una materia prima inmediatamente por el sector privado, especialmente
adecuada. por el gremio de panaderos (Centro de Industriales
Pana- deros). La motivacin del sector privado fue una
clara respuesta a la necesidad de mejorar la
4. Marco institucional para la investi- gacin relativa al trigo competitividad de la cadena y de reaccionar ante la
gran competencia de productos importados. La
El Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria motivacin del sector pblico resida en la posibilidad
(INIA) ha tenido un papel preponderante en cuanto al de encauzar sus recursos con ms eficiencia y en la
mejoramiento gentico. A partir del germoplasma pro- oportunidad de conocer mejor a los usuarios y sus
necesidades.
El convenio de creacin de la Mesa fue firmado por el a. Crear una mejor articulacin entre los diferentes sec-
Centro de Industriales Panaderos (CIPU), la Asociacin tores, para la identificacin y la determinacin de
Rural del Uruguay (Sociedad de Agricultores del prioridades de las restricciones tecnolgicas que
Uruguay SAU), la Central Cooperativa de Granos (CCG) afectan a la cadena agroindustrial.
y la Comi- sin Gremial de Molinos (CGM), en
representacin del sector privado, y el Instituto b. Coordinar la elaboracin de proyectos que tiendan a
Nacional de Investigacin Agropecuaria (INIA) y el eliminar los obstculos tecnolgicos.
Laboratorio tecnolgico del Uru- guay (LATU), en
nombre del sector pblico. Posterior- mente, dentro c. Ocuparse de los aspectos comerciales y normativos
del sector pblico se incorporaron la Universidad de que puedan afectar la competitividad estructural de
la Repblica (Facultad de Agronoma) y el Ministerio de la cadena productiva.
Ganadera, Agricultura y Pesca (represen- tado por la
Oficina de Planeamiento y Presupuestacin d. Promover la debida interaccin con las autoridades
Agropecuaria (OPYPA) y, dentro del sector privado, la pblicas para el cumplimiento integral de los objeti-
FUCREA (gremio de productores), la Cmara Uruguaya vos propuestos.
de Semillas (CUS) y la Cmara Uruguaya de Fabricantes
de Pastas (CUFP). Finalmente la Mesa qued integrada El convenio establece las normativas en la conduccin y
por cuatro representantes del sector pblico (tres orga- la administracin de actividades conjuntas, el tiempo de
nismos de investigacin y desarrollo adems del Minis- los tcnicos asignados a cada proyecto y los descuentos
terio) y siete representantes del sector privado, importantes en la utilizacin de servicios como anlisis
correspondientes a diferentes eslabones de la cadena de laboratorio, el uso de instalaciones para eventos y
(vase la Figura 4). otros. Tambin establece las cuotas mensuales para las
organizaciones del sector privado destinadas a un fondo
comn de financiamiento para los gastos de funciona-
5.1 Marco Legal
miento y reglamenta el ingreso de nuevos
El marco jurdico de creacin de la Mesa de Trigo surge participantes, solicitudes y el derecho de admisin.
de un convenio de vinculacin redactado por el INIA y
firmado el 4 de mayo de 1998. El objetivo general del La propiedad intelectual de los resultados no se define
convenio es establecer un mbito de discusin y de antemano, sino que en cada proyecto especfico se
anlisis sobre la competitividad estructural de toda la establecen las condiciones de acuerdo con las
cadena productiva de trigo, con especial nfasis en los caracters- ticas de financiamiento. En cuanto a la
aspectos tecnolgicos, que hacen a cada una de las publicacin de los resultados, las partes reconocen el
etapas y a la cadena en su conjunto. derecho recproco de publicar los documentos que se
deriven de las activida- des, haciendo mencin al
Como objetivos especficos se establecieron los siguien- convenio, a las contrapartes y a los tcnicos que
tes: intervienen. Las publicaciones citan a

Figura 4: Constitucin de la Mesa de Trigo

Cadena agroindustrial

Industria elaboradora
Producin Acopio Molinera

FUCREA ARU CCG CGM CIPU


CUS CUFP

Mesa Nacional de Trigo

INIA
LATU
UNIVERSIDAD OPYPA

Instituciones de investigacin y desarrollo Ministerio de Ganadera Agricultura y Pesca

Fuente: los autores


todos los tcnicos de las diferentes instituciones que Mejoramiento de Maz y Trigo (CIMMYT), la Federacin
hayan intervenido y aluden a la Mesa. Los derechos de Rural, la Asociacin Nacional de Productores de
autor para proteger las publicaciones clave que descri- Semillas (ANAPROSE), la Gremial de Fideeros y
ben procesos de procesamiento del trigo, no fueron fabricantes de galletas no agremiados. Por lo general,
considerados aplicables. los tcnicos de las instituciones de investigacin estn
ms representados en los grupos.
Una parte de las actividades se ha concentrado en carac-
terizar y categorizar las variedades existentes con el Los grupos realizan reuniones peridicas, de acuerdo
consentimiento de sus dueos. Las empresas vendedo- con las necesidades del trabajo en curso. La
ras de semillas utilizan la informacin pblica, metodologa incluye una planificacin inicial que
resultado de esta caracterizacin, y tienen derecho a debe analizar y aprobar la Comisin Directiva de la
oponerse a la inclusin de sus variedades en los trabajos Mesa. Las decisiones se toman por consenso y los
de la Mesa. En caso de crearse una nueva variedad, la resultados del trabajo se difunden anualmente
propiedad de la misma debe definirse al inicio del mediante una jornada de capacita- cin y un informe
trabajo, establecindose regalas, derechos, plazos, etc. anual (Mesa Nacional de Trigo, 1999,
2000, 2001 y
La propiedad industrial y las patentes de las tecnologas 2002).
de elaboracin (panificacin y otras) no han planteado
problemas; por ejemplo, se realiz un proyecto para El INIA se hace cargo de la secretara tcnica la que
con- ceder franquicias de venta para un nuevo producto facili- ta la gestin y la coordinacin de reuniones y
pani- ficado, asignndose una partida de dinero para el activida- des. Asimismo, es responsable de preparar el
pago de marcas y patentes, en el cual la propiedad programa anual de reuniones, realizar la convocatoria a
intelectual corresponda al Centro de Panaderos, lo que las mismas y organizar diferentes eventos; contactar
redund en beneficio de todos los profesionales del diferentes rganos de decisin, especialmente pblicos;
ramo. El Centro sufrag la contraparte en efectivo analizar y recopilar documentos; elaborar proyectos;
necesaria para el proyecto. apoyar y rea- lizar el seguimiento de las actividades de
los grupos tcnicos; etc.
En general el marco jurdico de la alianza estratgica
est poco definido, lo que podra ser motivo de 5.3 Financiamiento
conflictos en el futuro.
La Mesa de Trigo financia sus actividades operativas a
travs de un fondo alimentado con el aporte mensual de
5.2 Gestin las instituciones del sector privado (vase Cuadro 1).
La comisin compuesta de un representante de cada Los gastos de funcionamiento bsico
una de las 11 instituciones participantes, es (aproximadamente
responsable de la direccin y la administracin de la 5.000 dlares EE.UU. en efectivo por ao) se sufragan
Mesa. Es el rgano supremo tcnico y poltico, en el con parte de este fondo, con la venta de publicaciones
cual las decisiones se toman por consenso; se rene y con las matrculas de algunas actividades de
una vez por mes. Las instituciones miembros capacitacin as como con los aportes de bienes y
designan un representante que ocupa el cargo, servicios.
generalmente por un ao.
Para identificar las restricciones se utilizan Cuadro 1: Financiamiento del funcionamiento de la Mesa de Trigo
distintas metodologas: anlisis FODA, (excluidos los proyectos)
talleres participativos sobre temas espec-
ficos y otros.

Los Grupos Tcnicos de Trabajo estn bajo


la supervisin de la Comisin Directiva.
Hasta el momento han abordado temas de
investigacin en Post cosecha, Gestin Gastos operativos 30 10 20 8 8 8 8 8
agronmica y mejoramiento gentico, Fusa-
rium y Calidad industrial. Los Grupos Recursos 20 15 20 9 9 9 9 9
Tcnicos son abiertos, hasta la fecha parti- Humanos
ciparon tambin otras instituciones, orga-
Equipamiento 25 25 25 13 12
nizaciones y empresas, por ejemplo, la
Facultad de Ingeniera, el Plan Nacional de
Silos del MGAP, el Centro Internacional de Fuente: los autores
El financiamiento de los distintos trabajos se obtiene r las actividades del Instituto Tecnolgico del Pan, para
con proyectos presentados a diferentes fondos perfeccionar y uniformizar los procesos de elaboracin
pblicos. Hasta el momento fue aprobado un proyecto e implementar nuevas formas de presentacin y venta
en curso con Fondos Competitivos del Programa de de pan. Tambin estudiar la posibilidad de que las
Servicios Agropecuarios, por un monto de 140.000 panade- ras uruguayas produzcan un producto
dlares EE.UU., donde se financia el 80 %, exigiendo de uniforme, segn normas estandarizadas, que se
la contraparte privada el 20% restante. Tambin se han comercialice mediante franquicias, respaldado por un
presentado dos proyectos al Programa de Desarrollo plan de mercadeo. Se espera que este producto
Tecnolgico del Ministerio de Educacin y Cultura revalorice la panadera artesanal y se convierta en su
cuyo financiamiento se compone de un 40% de smbolo distintivo.
recursos externos del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y 10% del Estado, con una contraparte A nivel general se detectaron una serie de problemas
privada del 50%. Ya est ejecutndose el primer puntuales que se presentan en aos particulares. Por
proyecto, por un monto de 10.000 dlares EE.UU. y ejemplo, se analiz en qu medida las heladas en dife-
el segundo, por la suma de 370.000 dlares EE.UU., rentes reas haban afectado la campaa en 1999 y
fue aprobado pero no lleg a realizarse por 2000. Los resultados se utilizaron para respaldar la
problemas institucionales. gestin de los seguros agrcolas. Otro ejemplo es el
anlisis de las lluvias demasiado abundantes
5.4 Resultados de la investigacin registradas en la campa- a 2001/2002 que ocasionaron
problemas sanitarios gra- ves (Fusarium). En este caso,
En la fase de produccin de trigo una de las adems de suministrar informacin sobre las
limitaciones ms evidentes fue la variacin de la calidad condiciones de produccin, se mantuvieron contactos
industrial del trigo y el escaso conocimiento que con las autoridades pblicas, relativos al riesgo de
exista al respecto. Por ello se formul un proyecto contaminacin debido a microtoxi- nas, destinados a
para determinar, en condiciones de produccin, la mantener la seguridad alimentaria. Asimismo, el tema
calidad industrial de las variedades comerciales ms de los seguros para la cosecha, consi- derados los
utilizadas. El proyecto permiti identificar paquetes aspectos sanitarios, forma parte del trabajo en curso,
tecnolgicos asociados al rendimiento y la calidad que abarca el examen de las medidas tecnolgicas que
industrial (Mesa Nacional de Trigo, 2002), y mejorar permitiran evaluar o cuantificar los riesgos asociados.
la adopcin de decisiones del productor, relativa a la
eleccin de las variedades de siembra, en funcin del
entorno productivo, y la tecnologa empleada. 5.5 Tecnologas adoptadas
Si bien no se han realizado estudios sobre el uso hecho
En la fase de acopio y molienda, los principales de los resultados obtenidos, cabe suponer que algunos
obstcu- los identificados fueron la escasa separacin fueron empleados por diferentes productores y
por tipos de calidad en el acopio y problemas en empresas, y que otros sern adoptados en breve.
algunos procesos previos al almacenamiento, como la
recepcin y el seca- do. Actualmente, la tecnologa La informacin relativa a las caractersticas de las varie-
que se utiliza para el almacenamiento es importada. dades comerciales se puso a disposicin del productor,
La Mesa realiz un exa- men de la bibliografa sobre la para que pueda seleccionar aquella destinada a la siem-
Tecnologa de almacena- miento de granos de trigo bra. Sin embargo, como el pago diferencial por calidad
(Godio y Hugo, 2000), cuyo objetivo fue ver si existan todava no est generalizado, quizs demore la
tecnologas no disponibles en el pas y servir de adopcin de los resultados de los estudios.
referencia sobre la tecnologa en uso.
Complementariamente, se realizaron actividades de Las actividades realizadas para conservar mejor la cali-
capacitacin temtica, dado que no existen en el pas dad durante el acopio, la revisin de la tecnologa en
programas acadmicos que las contemplen. En otra acti- uso y los cursos impartidos a tcnicos y operarios
vidad, para superar las limitaciones impuestas por la permitie- ron que las empresas analizaran su
seleccin de granos en funcin de la calidad durante el funcionamiento interno y que perfeccionaran o
acopio, la Mesa colabor con el INIA en la elaboracin adaptaran sus procesos. La seleccin en funcin de la
de un ndice de calidad panadera para determinar las calidad es una medida an no generalizada, a pesar de
caractersticas de las variedades. ser un factor de competitivi- dad importante pero se
tiende a ello.
En la fase industrial, para contribuir a la prosperidad
del sector panadero nacional, se formul un proyecto En la industria de productos acabados todava no se han
desti- nado a mejorar la calidad y la competitividad y a logrado los resultados esperados aunque se ha previsto
incre- mentar el consumo de productos panificados la forma de medir el grado de adopcin de la tecnologa
nacionales, especialmente los comercializados por las generada a travs de distintos indicadores: el nmero de
panaderas artesanales. El proyecto capacitar personal franquicias y las mediciones de consumo de diferentes
y fortalece-
insumos con tecnologas generadas (por ejemplo, el 2. Consolidar la confianza entre los participantes por
con- sumo de harinas especficas, energa elctrica, muy grandes que sean sus diferencias al rivalizar
etc.). algunos por espacios de mercado y estar en
desacuer- do otros por los procesos de compra y
En general el uso de los resultados obtenidos se ha visto venta. El obje- tivo de la alianza estratgica debe ser
afectado seguramente por la crisis general reinante, contribuir a identificar las coincidencias en cuanto
agravada por condiciones climticas adversas (como en a los benefi- cios en vez de oponer intereses
los tres ltimos aos). De todos modos podrn utilizarse divergentes. Este inters comn surge frente a
tambin en escenarios ms favorables. tecnologas destinadas a mejorar el sector en
general. Para ello hace falta que los intereses de
5.6 Beneficios pblicos y privados esperados cada parte estn claros para los dems. Todos
deben aceptar esas divergencias para poder innovar
Para el sector pblico exista una clara necesidad de juntos en beneficio de todos.
coordinar las actividades de investigacin relativas a la
cadena agrcola y productiva triguera. Gracias a la Mesa 3. Definir claramente las funciones de cada parte. Es
, se ha producido una mejora evidente en el sector. importante en este tipo de alianza estratgica y cada
Adems hay ms recursos y proyectos institucionales participante debe cumplirlas al pie de la letra. Los
con la participacin de beneficiarios privados. La planes de trabajo anuales no siempre evitan que se
investigacin sobre la calidad del trigo fue un ejemplo dupliquen las tareas;.para lograrlo, las partes deben
de redefinicin de esquemas institucionales de complementarse y no competir entre s ni tener con-
generacin y transferencia de tecnologa (Paulino y flictos de intereses, as como definir claramente los
Peixoto, 1995). Los beneficios para el sector pblico son aportes financieros, materiales y humanos.
enormes ya que su participacin en la alianza
estratgica le permite conocer la problemtica de 4. Motivar adecuadamente a los equipos de trabajo. Alcan-
toda la cadena y definir mejor los objetivos de la zar resultados a corto plazo motiva a los participan-
investigacin. tes, especialmente del sector privado, a que signa en
la alianza estratgica y participen activamente en
Para el sector privado, las expectativas todava no han ella. Algunas de las formas de motivar la participa-
sido satisfechas, probablemente porque el objetivo cin de todos los sectores incluyen: a) una
comn de aumentar la competitividad es muy amplio, flexibilidad adecuada para atender las demandas
porque la articulacin de la cadena es compleja y coyunturales y especficas del sector privado; b) la
porque hay limitaciones no tecnolgicas muy posibilidad de incorporar nuevos participantes con
importantes que impiden lograr los beneficios funciones espe- cficas para resolver problemas
esperados. puntuales y c) la ren- dicin de cuentas sobre las
actividades de las instituciones publicas que
participan en la Mesa.
6. Retos en el Funcionamiento de la
Mesa 5. Definir mejor el marco jurdico. Actualmente, la Mesa
de Trigo se rige por el Convenio de vinculacin que
establece los objetivos, las obligaciones y las
En los seis aos de funcionamiento de la Mesa hubo
respon- sabilidades de los participantes, pero
resultados prometedores pero todava hacen falta ms
todava no tie- ne personera jurdica. Por eso la
experiencia y ms reconocimiento del trabajo de los
administracin de los recursos est en manos de
dife- rentes sectores en aras de una mayor coherencia.
diferentes institucio- nes, lo cual dificulta las
Algu- nas falencias pueden considerarse como retos:
actividades en algunas cir- cunstancias. Es
necesario recibir ms apoyo y asesoramiento
1. Fortalecer los puntos de acuerdo para que la Mesa
jurdico sobre ciertos aspectos, como la propiedad
acte como moderador e identifique las
intelectual de los resultados. Asimismo, hace falta
posibilidades de mejorar la competitividad y evite
un anlisis de los costos y beneficios del desarrollo
agravar los vie- jos enfrentamientos. Segn su
y la aplicacin de diferentes tecnologas, para
constitucin, la Mesa no es el lugar adecuado para
efectuar una mejor redistribucin de los derechos de
negociar los aspectos comerciales, algo que los
propiedad intelectual y sus beneficios.
participantes deben tomar ms en cuenta. Los
intereses de los diferentes secto- res pueden ser
6. Destacar el papel preponderante de algunos participan-
muy diferentes o contrapuestos pero es posible
tes en la Mesa para dinamizar su funcionamiento. En
trabajar juntos para aumentar la competi- tividad
general es el sector privado el que, con su lgica
mediante innovaciones de carcter tecnolgi- co.
empresarial, avanza ms rpidamente en la recon-
versin, tratando de adaptarse a las demandas que
van surgiendo y exigiendo a los eslabones anteriores
de la cadena cambios que necesitan ms tiempo para Las instituciones se fortalecen con su participacin
concretarse. Actualmente el liderazgo de la Mesa no [en la Mesa] y fortalecen asimismo el cometido de la
est claramente definido, lo que en algunos casos misma, al presentarse ante las instituciones de
dificulta la expresin de las necesidades reales. financiacin y otras como una sola entidad.
Ing. Pablo Betancurt, LATU

Conclusiones Existe una vinculacin directa con los problemas de la


cadena. Hemos aprendido a entender el problema, y se
La Mesa Nacional de Trigo del Uruguay es un intento ha iniciado la formacin de los recursos humanos.
por intensificar la cooperacin vertical a partir de la Ing. Oswaldo Ernst Facultad de Agronoma
articula- cin del conjunto de agentes econmicos que
participan en la cadena productiva nacional. Esta ltima En particular la panadera, que fue el propulsor de
no es ajena a la actual crisis de los sectores productivos este tipo de actividades, procura ordenar el mercado
del pas, lo que representa una amplia gama de cada vez ms deteriorado como consecuencia de la
amenazas para sus diferentes eslabones, las que pueden informali- dad. Hasta el momento no se han
verse como nuevos desafos dentro de un enfoque colmado nuestras expectativas. No obstante, es
estratgico. Hasta el momento se obtuvieron importante conocer de primera mano la poltica
resultados en varios mbitos: se pudieron identificar triguera del pas, pues esta informacin es relevante
las limitaciones y clasificarlas por orden de para la toma de decisiones. Cra.Elvira Domnguez y
importancia, y se hizo un intento por superar- las con Sr. Osiris Fernndez CIPU
proyectos conjuntos. Adems se difundi la tec- nologa
existente. Por otra parte existen tambin algunas
oportunidades, por ejemplo, desarrollar la corriente Sobre los autores y este Briefng
exportadora en todos los eslabones de la cadena para Paper
el grano y la harina de trigo al igual que los productos
acabados. Este artculo se basa en el trabajo de los autores al
anali- zar alianzas pblico-privadas en investigacin
La diversidad de los participantes dificulta el desarrollo agrope- cuaria en Uruguay, bajo del marco de las
coherente de actividades. La Mesa no es an una alianza actividades del proyecto de investigacin colaborativo
estratgica en el sentido de que ambas partes, pblica y entre ISNAR e INIA Uruguay denominado Alianzas
privada, contribuyen a su financiamiento y obtienen Pblico-Privadas para la Investigacin Agroindustrial
beneficios con las innovaciones desarrolladas. Todava en Latinoamrica cuyo propsito es impulsar la
queda mucho por hacer para consolidar las relaciones innovacin institucional mediante la promocin de
de confianza, mejorar la comunicacin y establecer alianzas pblica privadas para la investigacin
reglas ms claras, a saber, fijar objetivos y hacer agroindustrial.
aportes finan- cieros, que permitan que este tipo de
cooperacin fun- cione adecuadamente y contribuya a Marcela Godio funge como investigadora en el INIA
la reconversin competitiva de toda la cadena Uru- guay y lleva a cabo la Secretara de la Mesa de
productiva. Una solucin posible a los problemas de la Trigo. Car- los Alfredo Negro es Tcnico en Proyectos y
Mesa reside en construir alianzas estratgicas actualmente trabaja como administrador de fondos en
coherentes entre slo algunos participantes en vez de el INIA Uru- guay. Jos Antonio Silva es investigador y
todos. administrador de investigacin y actualmente se
desempea como Jefe de la Unidad de Agronegocios y
Sin lugar a dudas la formacin de la Mesa ha sido una Difusin en el INIA Uru- guay. Frank Hartwich es agro-
ini- ciativa muy oportuna y necesaria. Quizs los economista en el ISNAR y traba en el rea de
resultados y el porcentaje de adopcin de nuevas investigacin sobre alianzas pbli- co-privadas para
tecnologas no hayan sido los esperados pero, como innovacin en agro-cadenas.
foro de debate de la orientacin de la innovacin, ha
desempeado un gran papel en la mejora de la
competitividad del sector. Los participantes estn Bibliografa
convencidos de que es una herra- mienta til que
necesita madurar y consolidarse, lo cual slo se logra P. Arbeletche y G. Gutirrez (2002). Situacin actual y
con un trabajo continuo. Son sus integran- tes quienes perspectivas del mercado Uruguayo de harinas de trigo. La
deben canalizar las expectativas individua- les ms all percepcin de la calidad a nivel de industria molinera.
del corto plazo, con una visin integradora, sin lo cual XXIII Congreso Argentino de Economa Agraria. Buenos
no es posible construir un futuro sustentable para el Aires, Ar- gentina.
sector triguero. Algunas de sus declaraciones
V. Chiesa y R. Manzini (1998). Organizing for Technological
destacaron este punto:
Collaborations: Managerial perspective. R&D Management
28 (3):199-212.
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deo, Uruguay. G. Souto (1999). Harina de trigo y farinceos. In: La industria
de transformacin de productos farinceos. Ministerio de
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Agropecuaria en Amrica Latina y el Caribe. California, EE.UU.
PROCISUR/IICA. Montevideo, Uruguay.
Briefing Paper del ISNAR 71

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