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Trabajo Prctico 3

Mercosur: Las nuevas instituciones y la


necesidad de nueva agenda
institucional1
Las instituciones de un proceso de integracin son de suma importancia.
Ellas pueden contribuir al xito del intento o entorpecerlo, retrasarlo y, por
ltimo, afectar la relacin entre los socios. La ingeniera institucional no es
neutra y refleja el grado de compromiso y el modelo de largo plazo que
implcita o explcitamente han escogido los socios. En sus dos dcadas de
vida el MERCOSUR oper con instituciones que emergieron en dos
momentos. El primero en el Tratado de Asuncin y el Protocolo de Ouro
Preto, en la primera parte de la dcada de los noventa, y el segundo
durante un periodo extenso de construccin institucional, que se inici
luego de la gran crisis de Argentina y Uruguay, a principios del milenio, y
que an no ha concluido.

A partir del Protocolo de Ouro Preto, el MERCOSUR dispone de tres


rganos que lo gobiernan: el Consejo del Mercado Comn (CMC), que toma
decisiones; el Grupo Mercado Comn (GMC), que emite resoluciones, y la
Comisin de Comercio (CCM) de la cual emanan directivas. Se cre tambin
una Secretaria Administrativa (SAM), con funciones limitadas y que,
obviamente, no estaba autorizada a tomar decisiones o resoluciones. El
Protocolo de Ouro Preto, adems, consolida a la Comisin Parlamentaria
Conjunta (prevista en el Tratado de Asuncin) y crea el Foro
Consultivo Econmico y Social. Despus, en 1998, se aprueba la creacin
del Foro de Consulta y Concertacin Poltica, sin duda un rgano
importante para el proceso de integracin.

Pero la verdadera ola de nuevas instituciones y de ampliaciones en el


presupuesto de MERCOSUR se inicia en 2002. Este empuje institucional ha
estado destinado claramente a:

1
Extracto de: Quijano, J. (2011). El MERCOSUR 20 aos despus. En: Gerardo Caetano (Coord.).
Mercosur. 20 Aos. (pp. 89-136). Montevideo: CEFIR.

1
Admitir cierta divisin de poderes en el MERCOSUR, considerando
que durante la primera dcada los poderes ejecutivos, por medio
de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Economa y
Finanzas, haban asumido toda la tarea de la integracin. La CPC y
luego el Parlamento, as como el Tribunal Permanente de Revisin,
apuntan en esta direccin.

Crear canales de comunicacin e iniciar ciertos vnculos formales


con la sociedad civil

(FCES) y el poder local (Foro Consultivo de Municipios, Estados


Federados y Provincias).

Abordar el tema de las asimetras, cuya desatencin se haba


convertido en tema de permanente preocupacin para Paraguay
y Uruguay (Fondo para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR - FOCEM).

Prestar atencin especial a los problemas sociales del MERCOSUR,


creando el Instituto Social (ISM) cuyo descuido haba sido sealado
en ms de una ocasin por los crticos que consideraban que el
MERCOSUR estaba exclusivamente centrado en los temas
comerciales.

Enfatizar el carcter tcnico del trabajo de la Secretara institucin


que por muchos aos fue la nica con funcionarios estables-
aprobando la creacin del Sector de Asesora Tcnica (SAT),
compuesto por cuatro acadmicos de nivel alto y cuatro asistentes.

Desde el ao 2005 est en actividad el Grupo de Alto Nivel sobre la


Reforma Institucional (GANRI) con el mandato de presentar un
proyecto de reforma en plazos que se han ido prorrogando. Pero de
todos los rganos que se han creado en esta etapa el Parlamento es, sin
duda, el que ms expectativa y ms polmicas ha suscitado. Resulta
evidente que el Parlamento debe involucrarse en el proceso de reforma
institucional del MERCOSUR porque es el espacio poltico legtimo para
convocar a diversos actores pblicos y privados, para brindarles
informacin, incitarlos a debatir y elaborar una reforma con participacin
de la sociedad. El Parlamento del MERCOSUR (PM) es un rgano que lo
componen representantes de los parlamentos nacionales, los cuales sern
sustituidos por otros elegidos en forma directa. En la etapa inicial el PM
est compuesto por 72 parlamentarios. Paraguay es el nico pas,
hasta el momento, cuyos parlamentarios en el PM han sido elegidos
directamente por el pueblo.

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Un tema de gran inters, y novedoso en el MERCOSUR, es el de la
proporcionalidad para la conformacin del PM. El Protocolo Constitutivo
del Parlamento introduce la representacin ciudadana, que se asemeja
a la representacin proporcional, y permite superar el criterio histrico de
la representacin paritaria. En 2005 el Grupo Tcnico de Alto Nivel
Parlamento MERCOSUR (GTAN) present una propuesta, tomando en
cuenta el criterio demogrfico atenuado, segn la cual Argentina tendra 36
parlamentarios, Brasil 36 y Paraguay y Uruguay 16 cada uno. Se entendi
entonces que los estados menos poblados estaran sobre representados
(un parlamentario cada 202 mil habitantes en el caso de Uruguay) y el
estado ms poblado estara sub representado (un parlamentario cada 4
millones 800 habitantes en el caso de Brasil). Una segunda propuesta,
llamada de proporcionalidad atenuada, se construy a partir de franjas
de poblacin, con un mnimo de 18 parlamentarios para los estados con
menos de 10 millones de habitantes e incrementos en franjas sucesivas.
Esta propuesta otorgaba 75 parlamentarios a Brasil, 33 a Argentina y 18 a
cada uno de los estados menos poblados. La conformacin del Parlamento
Europeo y los criterios que ah se usaron para la proporcionalidad atenuada
fueron seguidos muy de cerca en el MERCOSUR.

Por fin, en octubre de 2010 el CMC, recogiendo la propuesta parlamentaria


de abril de 2009, aprob por Decisin que entre 2011 y 2014 Argentina
contar con 26 parlamentarios, Brasil con 37, y Paraguay y Uruguay con 18
cada uno. Desde 2015 Argentina tendr 45 parlamentarios, Brasil 75 y
Paraguay y Uruguay 18 cada uno. En esta versin de la proporcionalidad
atenuada ninguno de los cuatro miembros dispondr de mayora absoluta.
Es de notar que mientras Brasil puede lograr con el concurso de otro
miembro la mayora absoluta, en ausencia de los votos brasileos los otros
tres miembros deberan sumar sus respectivas bancadas para lograr dicha
mayora.

Lo significativo es que al romper con la representacin paritaria se


establece un precedente de sumo inters para el futuro institucional del
proceso. El avance hacia las funciones propiamente parlamentarias del PM,
entre las cuales debe incluirse incidir en la agenda del MERCOSUR y en el
modelo de integracin que se persigue, puede vislumbrarse como uno de
los ejes centrales de la reforma institucional.

En cuanto al impacto presupuestal y los criterios, es de notar que durante


los aos noventa el aporte de los pases miembros al MERCOSUR se
limitaba una partida fija, anual, para la Secretara Administrativa y
pequeos aportes al Fondo Especial de Controversias y al Fondo de
Opiniones Consultivas. Considerando a la Secretara, el aporte de los

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estados partes fue de 980.887 dlares por ao entre 1997 y 2007; pero se
elev a 1.107.781 en 2008, a 1.673.481 en 2009 y a 2.039.704 en

2010. El aporte a la Secretara se divide por partes iguales entre los socios y
los incrementos se explican por los aumentos salariales en dlares
contemplando la desvalorizacin del dlar en el Uruguay -y, sobre todo,
por la incorporacin de nuevos funcionarios (quince ms entre 2009 y

2010).

Desde el ao 2008 los socios del MERCOSUR aportan al FOCEM 100


millones de dlares de manera diferenciada. Desde 2009 los estados parte
contribuyen por partes iguales para financiar la Secretara del Tribunal
Permanente de Revisin y, desde el mismo ao lo hacen, de manera
diferencial, al Instituto Social del MERCOSUR. Por ltimo, en el periodo de
transicin, entre diciembre de 2006 y diciembre de 2010, estaba previsto
que el Parlamento del MERCOSUR recibiera anualmente 1 826 073 dlares,
por partes iguales entre los socios. A partir de enero de 2011 los aportes
seran diferenciales.

Las nuevas instituciones y el creciente esfuerzo presupuestal son signos


positivos que reflejan la voluntad de las partes de fortalecer al MERCOSUR.
Pero an falta lo esencial: que se encare la reforma de los rganos
decisorios y que se empiece a admitir algn grado de supranacionalidad. Es
sta, puede argumentarse, la nica va razonable para mejorar el
funcionamiento del MERCOSUR. Pero, adems, es el camino hacia el
proyecto de integracin con ms potencialidad, donde los efectos
dinmicos de la integracin se pueden hacer sentir. En tal sentido, desde el
punto de vista de las decisiones y resoluciones, se requiere:

Que se jerarquicen las decisiones y resoluciones que aprueba el


MERCOSUR, estableciendo la unanimidad en el CMC y el GMC para
las ms trascendentes y admitiendo mayora (calificada o simple)
para otras, y trasladando a un elenco estable las dems.

Que se ample la lista de decisiones y resoluciones de incorporacin


automtica y que se recurra al procedimiento de la incorporacin
tcita una vez transcurrido cierto plazo sin objecin explicita de
alguna de las partes.

Que el CMC y el GMC se renan para resolver tan slo los temas
relevantes, con una agenda preparada con la debida anticipacin,
en fechas fijas, que se deben conocer a comienzos de cada ao y
que no se modifiquen por motivo alguno.

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Que se conforme un elenco estable, que tenga visin de conjunto
del proceso, que responda a las jerarquas comunitarias (y no a las
embajadas nacionales) y que acte segn el inters del proyecto
global.

Que el elenco cuente con atribuciones para resolver, sin consulta


previa, en los temas reservados a su competencia.