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UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI TRIESTE Facoltà di Scienze Politiche ANNO ACCADEMICO 2009-2010

DISPENSA DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

Prof. Daniele Bertuzzi

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE In diritto il termine Pubblica Amministrazione ha un duplice significato: IN SENSO OGGETTIVO è una funzione pubblica (funzione amministrativa), consistente nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività (interessi pubblici), predeterminati in sede di indirizzo politico; • IN SENSO SOGGETTIVO è l'insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.

La pubblica amministrazione svolge tanto attività giuridiche, che si manifestano in atti giuridici, quanto attività meramente materiali. L'attività giuridica può estrinsecarsi in provvedimenti, attraverso i quali vengono esercitati poteri autoritativi, ossia pubbliche potestà (attività iure imperii), oppure in atti di diritto privato (atti di gestione), tra cui i contratti, adottati in virtù dell'autonomia privata di cui i soggetti della pubblica amministrazione dispongono come tutti i soggetti giuridici (attività iure gestionis). L'ordinamento può anche consentire all'organo amministrativo di utilizzare atti consensuali e non autoritativi, quali le convenzioni, in luogo del provvedimento o, quantomeno, ad integrazione del medesimo; si parla, in questi casi, di modulo consensuale dell'esercizio della funzione amministrativa: nell'ordinamento italiano un esempio è offerto dagli accordi previsti dall'art. 11 della legge n. 241/1990. In questi casi, così come quando agisce iure gestionis, la pubblica amministrazione si spoglia della posizione di supremazia nei confronti dei destinatari dei suoi atti, che invece connota l'attività iure imperii, ponendosi in una posizione tendenzialmente paritaria nei loro confronti, ragione per cui si parla di attività paritetica. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA La FUNZIONE AMMINISTRATIVA si distingue da quella legislativa (o, più in generale, normativa) perché quest'ultima si traduce nella creazione di norme (tendenzialmente) generali ed astratte, con efficacia erga omnes, laddove l'amministrazione provvede tendenzialmente per il caso singolo, mediante norme speciali e concrete, aventi efficacia inter partes. Peraltro, vi sono anche atti della pubblica amministrazione che hanno come destinatari una pluralità indeterminata di soggetti (atti generali); alcuni di questi contengono norme non solo generali ma anche astratte, perché applicabili ad una pluralità indeterminata di casi, nel qual caso si tratta di veri e propri atti normativi (regolamenti) e siamo di fronte all'esercizio di funzioni materialmente normative da parte di organi amministrativi, in deroga al principio di separazione dei poteri. La funzione amministrativa si differenzia, invece, dalla funzione giurisdizionale per la particolare posizione di terzietà del giudice che caratterizza quest'ultima. In virtù del principio di legalità, proprio dello stato di diritto, gli organi della pubblica amministrazione possono esercitare le sole potestà loro conferite dalle norme, tendenzialmente generali e astratte, poste dal potere legislativo e le devono esercitare in conformità a tali norme. Il principio vale anche per gli atti formalmente amministrativi con i quali viene esercitata una funzione 2

materialmente normativa, ossia per i regolamenti, i quali, pertanto, non potranno che essere subordinati alla legge nella gerarchia delle fonti del diritto. Funzione amministrativa e discrezionalità In quanto diretta alla cura di interessi pubblici predeterminati in sede politica, la funzione amministrativa è attività non libera nel fine a differenza dell'attività svolta dai soggetti di diritto nell'ambito della loro autonomia privata. Di solito il legislatore stabilisce l'interesse pubblico da perseguire, lasciando all'organo amministrativo un margine più o meno ampio di scelta sul modo per farlo; in ordine a tale scelta l'organo deve ponderare l'interesse pubblico affidato alle sue cure (interesse primario) con gli altri interessi, pubblici o privati, con esso confliggenti (interessi secondari), per stabilire se questi ultimi devono recedere di fronte al primo. Si parla in questi casi di discrezionalità amministrativa. Se l'attività amministrativa è tipicamente discrezionale, non mancano tuttavia casi di attività amministrativa vincolata, laddove il legislatore ha ritenuto di dover effettuare una volta per tutte la ponderazione degli interessi in gioco, stabilendo in modo puntuale ed esaustivo i contenuti dell'attività che deve essere posta in essere dall'organo amministrativo. IL SISTEMA DELLE FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO Le fonti del diritto amministrativo possono essere adeguatamente rappresentate solo in chiave evolutiva, in quanto dal 1865 ad oggi vi sono stati profondi mutamenti istituzionali e ordinamentali che hanno rivoluzionato l'impianto originario. Attualmente, per il diritto amministrativo si distinguono:

fonti ordinarie: fatti o atti idonei a produrre norme giuridiche secondo le previsioni dell'ordinamento giuridico, al fine di innovarlo.

La Costituzione non indica quali siano i fatti o gli atti idonei ad innovare l'ordinamento stesso: solo nelle Disposizioni sulla legge in generale (Codice Civile) dette "preleggi" è formulata una gerarchia delle fonti, peraltro non tassativa e quindi modificabile (ricordiamo infatti che nell'elenco sono ancora incluse le norme corporative e ovviamente, data l'epoca, nulla è detto sulla costituzione), tanto più che il Codice del 1942 è adottato con Regio decreto ed è quindi privo di forza costituzionale.

fonti extra ordinem: norme poste da soggetti privi di potestà normativa e con modalità anomale rispetto alle previsioni dell'ordinamento, secondo il principio di necessità (ad es. il decreto legge). fonti atipiche: si collocano ad un livello intermedio tra le fonti di grado costituzionale e le leggi ordinarie (ad es. il diritto comunitario, i referendum abrogativi e le sentenze della Corte costituzionale).

Le fonti del diritto si distinguono in fonti di cognizione e fonti di produzione.

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Per “fonti di cognizione”, s'intende l'insieme dei documenti che forniscono la conoscibilità legale della norma e sono, quindi, i documenti che raccolgono i testi delle norme giuridiche, come la Costituzione, la Gazzetta Ufficiale, i codici. Per "fonti di produzione", s'intentono gli atti e i fatti idonei a produrre norme giuridiche. Le fonti di produzione si distinguono a loro volta in fonti-atto e fontifatto. I rapporti tra le fonti, considerati in base alla loro posizione sistematica, possono essere: • • • • di gerarchia; di competenza; cronologico specialità

Le fonti del diritto italiane L’ordinamento giuridico risente anche della appartenenza all’unione europea e delle norme internazionali • • • • • • • La Costituzione Leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali Fonti internazionali La legge e gli altri atti aventi forza e valore di legge Regolamenti di organizzazione degli organi costituzionali Regolamenti del potere esecutivo Leggi regionali

DIRITTI SOGGETTIVI E INTERESSI LEGITTIMI L'interesse legittimo può essere definito come la pretesa che un atto amministrativo sia legittimo, riconosciuta a quel soggetto il quale, rispetto al potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, si trova in una particolare posizione, detta "posizione legittimante", rispetto a quella della generalità dei soggetti. L'interesse legittimo è una delle situazioni giuridiche soggettive riconosciute dal diritto italiano. Per interesse legittimo si intende quella situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta dal legislatore come intimamente connessa ad una norma che garantisce in via primaria l'interesse generale, di modo che quest'ultimo prevale ove l'amministrazione utilizzi correttamente il suo potere. Il diritto soggettivo invece è una situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta automaticamente come degna di tutela nei riguardi sia dei privati sia della pubblica amministrazione.

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nei campi dell'edilizia. comma 4° del D. L'interesse legittimo pretensivo è una posizione giuridica molto affine al diritto soggettivo Risarcibilità La sentenza della Cassazione SS. nel caso di materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del G. ha sovvertito la regola della irrisarcibilità dell'interesse legittimo. l'interpretazione classica . 500/99 ha invece recepito un orientamento che. doveva prima intervenire l'annullamento dell'atto illegittimo da parte del G.Lgs.c. L'interesse oppositivo è quella posizione soggettiva di colui che mira a mantenere una utilità già acquisita.2043 del c. una tutela risarcitoria indiretta degli interessi legittimi. 205. la tutela risarcitoria per gli interessi legittimi pretensivi e oppositivi.data dell'art. e ciò perché.d. anche per essi è possibile ricorrere al G.O. (c. dell'urbanistica e dei servizi pubblici.UU. L’interesse legittimo pretensivo il soggetto mira ad ottenere una posizione di vantaggio grazie ad un'attività della Pubblica Amministrazione che incida in modo favorevole sulla sua situazione soggettiva. il legislatore ha previsto .99 n.la possibilità per questo di disporre il risarcimento della lesione all'interesse legittimo. Tale sentenza afferma che è legittimo chiedere al G. veniva riconosciuta dalla giurisprudenza solo in relazione ai c. il risarcimento del danno causato da lesione di interesse legittimo.UU.O. 500..7. era stato successivamente accolto nell'ordinamento giuridico con il Decreto Legislativo 80 del 1998.A.A. la risarcibilità dell'interesse legittimo leso. 80/1998 . che ha previsto. per il risarcimento. in tutte le materie rientranti nella sua giurisdizione e non 5 . 2043 del codice civile rispetto ai casi di lesione di interessi legittimi. ampliando i poteri del Giudice amministrativo. Infine. Inoltre con la legge del 10 agosto del 2000 n. dapprima solo espressione dell'elaborazione dottrinale.modificando l'art 35. per la prima volta. Per la prima volta anche gli interessi legittimi pretensivi ricevono tutela. che però è competente per i diritti soggettivi e non per gli interessi legittimi. è stata orientata solo verso la risarcibilità dei diritti e non degli interessi.O. inoltre. definita storica da molti studiosi ed esperti del settore. La tesi dell'irrisarcibilità si fondava sull'assunto dell'inapplicabilità della normativa contenuta nell'art. In questo modo. I motivi dell'inapplicabilità sono giustificati dal punto di vista del diritto processuale nel senso che unico giudice competente a dichiarare il risarcimento è il G..La tradizionale figura su cui si basava alle origini il processo amministrativo come giudizio di impugnazione era quella degli interessi legittimi oppositivi.A.d. dal punto di vista del diritto sostanziale. infatti. La sentenza della Cassazione SS. 22. indipendentemente dal preventivo annullamento dell'atto stesso da parte del G. è affidata allo stesso giudice. condizione di pregiudizialità amministrativa)e solo successivamente si poteva proporre domanda al giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo. "interessi legittimi oppositivi" (interessi legittimi che sorgono per il privato nei confronti di un atto amministrativo sfavorevole) e non anche in difesa degli interessi legittimi "pretensivi".

solo in quelle precedentemente previste (edilizia. 205 prevede poi che solo nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale possono trovare applicazione le disposizioni processuali civili sul procedimento per ingiunzione. Ricordiamo che in diritto con la locuzione PERSONA GIURIDICA s'intende un complesso organizzato di persone e di beni al quale l'ordinamento giuridico attribuisce la capacità giuridica. che è normalmente una LEGGE (o un atto con forza di legge. facendone così un soggetto di diritto. L’art. ad esempio con le persone fisiche. che sono per lo più destinate a perseguire interessi di carattere privato. ad esempio. ENTI PUBBLICI Un ente pubblico è una persona giuridica creata secondo norme di diritto pubblico. 8. Queste norme sull’arbitrato e sul procedimento ingiuntivo contenute nella legge di riforma del processo amministrativo mostrano che. della legge n. la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto. anche. Gli enti pubblici si contrappongono. ma possono però anche svolgere funzioni amministrative. 205 del 2000 le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto. 2° comma. della stessa legge n. e quindi un decreto legislativo o un decreto legge). servizi pubblici) dallo stesso decreto. permane invariata la necessità di una distinzione fra i due concetti. urbanistica. le FINALITA’ perseguite. Requisiti I requisiti per la corretta qualificazione di un ente pubblico sono:    la FONTE che lo istituisce. Su questo terreno dunque hanno ancora senso le varie teorie nozionistiche e classificatorie sul concetto di interesse legittimo elaborate nel corso della lunga esperienza dottrinale e giurisprudenziale in tema di giustizia amministrativa. mediante la determinazione di tariffe unilateralmente 6 . quindi. le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente (questa prevalenza può esprimersi come facoltà di esercizio di potestà di varia natura. 6. alle persone giuridiche create secondo norme di diritto privato. seppur nella evoluzione legislativa complessiva tendente ad appiattire la distinzione fra interessi legittimi e diritti soggettivi. In base alla previsione contenuta nell’art. come l'imposizione di speciali limitazioni della libertà contrattuale dei soggetti che vi entrano in relazione. che devono indicare modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni ed obiettivi di INTERESSE PUBBLICO. 1° e 2° comma. attraverso cui la pubblica amministrazione svolge la sua funzione amministrativa.

ma ha competenza per la previdenza sociale o l'Agenzia delle Entrate che ha competenza per l'imposizione fiscale). uno STRETTO CONTROLLO DA PARTE DEGLI ORGANI STATALI SULL'OPERATO DELL'ENTE (ad esempio controlli sul recte agendi. enti pubblici NON TERRITORIALI. caratterizzato da diversi attributi. e rimozione degli "effetti dell'atto". ma che si esprimono a mezzo di nomine governative o parlamentari delle cariche interne all'ente. Sono esempi di questa capacità il potere di revoca. diversi dallo Stato. le Regioni. come accade. che vedremo nello specifico più avanti. la sospensione. di annullamento o convalida dell'atto e dei suoi effetti ex tunc. questi operano solo limitatamente a determinati aspetti (come l'INPS. le Province. la SOGGEZIONE AD UN PARTICOLARE REGIME GIURIDICO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO. ratifica e rinnovazione dell'atto e dei suoi effetti ex nunc. o ancora di riforma. che sono: 1) Autarchia L'Autarchia letteralmente è la CAPACITÀ DI GOVERNARSI DA SÉ. prioritario rispetto alle previsioni del diritto privato. nell'ambito di tutela dell'interesse pubblico. in particolare. Tipiche espressioni dell'autarchia degli enti pubblici possono essere LA POSSIBILITÀ DI AGIRE PER IL TRAMITE DI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI CON LA STESSA EFFICACIA DI QUELLI EMESSI DALLO STATO. i Comuni. possiamo distinguere tra:  enti pubblici TERRITORIALI. ad esempio. per i quali il territorio è un elemento essenziale affinché l'ente esista come tale (esempi sono lo Stato (del quale si discute come "ente pubblico territoriale a fini generali").  7 . proroga. sanatoria. di possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei propri interessi.  determinate per i servizi forniti. che opera per tutta l'Italia. le Camere di Commercio). per la RAI). 2) Autotutela Il potere di Autotutela è garantito ad ogni Ente Pubblico o ad ogni altro organo stabilito dalla legge in merito alla possibilità di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale e. per i quali l'elemento territoriale non è discriminante. Tipologie degli enti pubblici Parlando di tipologie degli enti pubblici. nonostante l'eventuale posizione monopolistica dell'ente). o la capacità di fornire certificazione o il potere di determinare la propria organizzazione interna. di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi. in questo contesto è la capacità degli enti.

Essendo separato dall'apparato burocratico della Pubblica Amministrazione può adattarsi più facilmente ai cambiamenti del mercato. quando l'oggetto principale della loro attività non è quindi la produzione di beni e servizi. L'ente pubblico. ha i poteri che scaturiscono dal diritto privato per il semplice fatto che è comunque una persona giuridica. lo Stato. Per perseguire i determinati fini. PROPRIO PATRIMONIO E PROPRIO PERSONALE DIPENDENTE. Le attribuzioni vengono poi distribuite all'interno dell'ente fra i suoi vari organi secondo varie COMPETENZE. destinatari. cioè ad insiemi di poteri amministrativi che non esauriscono ciò che l'ente possa fare.P. Inoltre. perchè anche lo Stato persegue i fini degli associati che ne fanno parte. inoltre. E poi abbiamo gli enti pubblici NON ECONOMICI. ai detti Ministeri spetta un potere di indirizzo generale e di vigilanza. in quanto persone giuridiche. enti pubblici LOCALI. Rimane tuttavia il legame con la Pubblica Amministrazione.E. il quale è sottoposto al rapporto d'impiego di diritto privato. I fini sono previsti dai poteri dello stato in rappresentanza all'intera comunità.In relazione al territorio rispetto al quale svolgono le loro attività possono anche distinguersi in:   enti pubblici NAZIONALI. deve essere iscritto nel registro delle imprese. territorio e dimensioni. Fini e attribuzioni Gli enti pubblici. Il cittadino è il principale portatore di interessi legittimi rispetto le finalità perseguite dagli enti pubblici (come del resto per quelle perseguite dalla pubblica amministrazione). anche perché ha ad oggetto esclusivo o principale l'esercizio di un'impresa commerciale. perchè gli organi di vertice sono nominati in tutto o in parte dai Ministeri competenti per il settore in cui opera l'ente. un E. Spesso sono il passaggio intermedio nella trasformazione di un'azienda autonoma in società per azioni. Competenze ed attribuzioni possono essere divise secondo quattro criteri: materia. 8 . perseguono i fini stabiliti dal proprio statuto e tale discorso vale anche per l'ente pubblico principale. Infine possono distinguersi anche in:   enti pubblici ECONOMICI enti pubblici NON ECONOMICI: ENTI PUBBLICI ECONOMICI: è un ente pubblico che È DOTATO DI PROPRIA PERSONALITÀ GIURIDICA. ma ne delimitano solo i poteri amministrativi. gli enti pubblici sono soggetti ad ATTRIBUZIONI.

e quindi si dice che tra organo e persona giuridica s'instaura una relazione di immedesimazione organica detta anche RAPPORTO ORGANICO. piuttosto che di sanzioni penali per una gestione non rispettosa dei compiti assegnati agli organismi dirigenti. ORGANI E UFFICI Il concetto di organo si distingue da quello più generale di UFFICIO. come fossero stati compiuti dalla stessa. termine quest’ultimo che è ritenuto da molti improprio perchè il rapporto giuridico presuppone una pluralità di soggetti di diritto tra i quali intercorre. rispetto a quelli di supporto e a quelli burocratici. LA STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI Come tutte le persone giuridiche. a prescindere dal fatto che le sue attività si traducano in atti giuridici a rilevanza esterna (o. Nel caso in cui l'ente pubblico goda di autonomia economica. ORGANO di una persona giuridica è la persona fisica o l’insieme di persone fisiche che agisce per essa. non imputa alla persona giuridica soltanto gli effetti degli atti compiuti. sono atti non dell’organo ma della persona giuridica. garantito con il patrimonio dell'ente. Gli atti giuridici compiuti dall’organo sono imputati alla persona giuridica. Il controllo sull'attività degli enti pubblici si avvale principalmente della possibilità di tagliare i finanziamenti e di rimuovere i vertici dall'incarico. o a provvedimenti che vietano l'indebitamento.In base a questa considerazione gli organi direttivi dell'ente pubblico dovrebbero privilegiare i processi che creano valore per l'utente finale-cittadino (i processi primari). come si suol dire. L’organo. Parlando in generale. 9 . ma anche gli atti stessi. per l’ordinamento giuridico. compiendo atti giuridici. ne segue che. mentre in questo caso c’è un solo soggetto. essendo questa un vero e proprio rapporto giuridico in virtù del quale un soggetto di diritto (il rappresentante) agisce per un altro soggetto (il rappresentato). anche lo Stato e gli enti pubblici hanno una propria organizzazione interna composta di beni e di persone fisiche che agiscono per conto dell’ente. che denota qualsiasi unità elementare nella quale si articola la struttura organizzativa della persona giuridica. Nell’organizzazione di ogni ente pubblico possiamo distinguere GLI ORGANI E GLI UFFICI. imputando a questo gli effetti dei propri atti. idonei ad impegnare l'ente nei rapporti con i terzi). Quanto appena detto differenzia l’immedesimazione organica dalla RAPPRESENTANZA. a differenza del rappresentante. del quale l’organo non è altro che una parte. la persona giuridica. questo non è soggetto a vincoli di bilancio per l'incremento delle voci di costo e delle passività.

l'ufficio che non sia anche organo svolge funzioni strumentali. Tra la persona giuridica e le persone fisiche addette ai suoi uffici s'instaura un rapporto di servizio che va tenuto distinto dall’immedesimazione organica anche perché. allora. monocratici o collegali. per l'ordinamento interno all'ente. ve ne sono altri. Il rapporto di servizio assume nella maggior parte dei casi la veste di rapporto di lavoro dipendente. al contrario. invece. Se l’ufficio è anche organo della persona giuridica. atte a mettere l'organo in condizioni di realizzare i suoi atti. di INCOMPATIBILITÀ. Talvolta la titolarità di un ufficio comporta di diritto la titolarità di un altro ufficio. infatti. per cui sono considerati organi solo gli uffici attraverso i quali questi rapporti si esplicano. quest'ultimo si limita a far proprio l'atto predisposto dall'ufficio. ossia organo dello Stato). anche quando. in questi casi. essendo responsabile dell’unità organizzativa e dirigendone il lavoro. si parla in questi casi di UNIONE REALE TRA GLI UFFICI (un esempio è rappresentato dal sindaco italiano che è al contempo organo del comune ed ufficiale del Governo. come avviene non di rado nella pratica. deputati al compimento di atti giuridici imputati all’ente di appartenenza. costituito da una pluralità di persone fisiche. che è "preposto all’ufficio"). Va peraltro notato che la distinzione tra organi ed uffici è questione di prospettiva: per l'ordinamento esterno all'ente sono rilevanti solo i rapporti tra l'ente stesso e gli altri soggetti. In altri casi. la titolarità di un ufficio esclude quella di un altro. sono rilevanti anche i rapporti tra uffici. sicché questi possono essere considerati tutti organi. Gli uffici si distinguono inoltre in SEMPLICI e COMPLESSI: i secondi. sono costituiti da una pluralità di uffici. ma vi sono anche casi in cui l’addetto presta il suo servizio a titolo non professionale (si parla. STRUTTURA INTERNA DEGLI UFFICI A ciascun ufficio sono assegnate uno o più persone fisiche (gli addetti all’ufficio) una della quali (il titolare dell’ufficio o funzionario) assume una posizione di preminenza (si dice. 10 . In un'ottica prettamente giuridica. di funzionari onorari) o addirittura coattivo (facciamo l’esempio del servizio militare obbligatorio). e sono detti MONOCRATICI. la cui titolarità è attribuita ad un collegio. a differenza di questa. Oltre agli uffici che hanno per titolare una sola persona fisica. è un vero e proprio rapporto giuridico tra due soggetti di diritto.Ne segue che gli organi della persona giuridica sono suoi uffici. detti COLLEGIALI. in forza del quale la persona fisica presta la propria attività lavorativa a favore della persona giuridica. il suo titolare è la persona fisica che agisce all’esterno per essa. ma che non tutti gli uffici sono organi. a differenza dei primi. si parla.

quando è delimitata con riferimento ad una parte del territorio (detta circoscrizione).La titolarità dell'ufficio può essere attribuita per un determinato periodo di tempo. competenza per grado. i poteri e facoltà sono ripartiti tra gli stessi. si parla. per garantire la continuità di funzionamento dell'organo. Si suole pertanto distinguere l'attribuzione di poteri e facoltà all'ente dalla competenza del suo organo. in relazione alla divisione del lavoro operata nella struttura organizzativa. intesa quale insieme di compiti. che è la frazione di tali poteri e facoltà spettante al medesimo. quale sinonimo di competenza di un organo pubblico si usa il termine giurisdizione in uno dei suoi molteplici significati. Tuttavia. privi di rilevanza giuridica esterna. come normalmente accade. quando è delimitata con riferimento ad un insieme di fattispecie (ossia una materia). invece. questo esercita tutti i poteri e le facoltà spettanti alla persona giuridica. in attesa della nomina o elezione del successore. in questo caso. Secondo i criteri usati dalla norma che conferisce la competenza per delimitare la sua sfera. competenza per territorio (o territoriale). attribuiti ad un ufficio in relazione alla divisione del lavoro operata nella struttura organizzativa dell'ente. LE COMPETENZE IN DIRITTO AMMINISTRATIVO In diritto è detta competenza la sfera di poteri e facoltà attribuita ad un organo. Alla competenza esterna. secondo la funzione dello stato alla quale si riferisce. può essere previsto che continui ad esercitare le sue funzioni anche dopo tale scadenza. quando è delimitata con riferimento al livello gerarchico che l'organo occupa all'interno della struttura organizzativa. la competenza può essere legislativa (o. gli organi sono più di uno. La competenza ha una funzione di limite. Talvolta. Se. come sopra definita. Se la persona giuridica ha un solo organo. 11 . di PROROGATIO. normativa). più in generale. scaduto il termine il titolare cessa dalle funzioni. come avviene di solito per i funzionari onorari. In relazione all'esercizio di funzioni pubbliche. si suole impropriamente contrapporre la competenza interna. si parla di:    competenza per materia. amministrativa o giurisdizionale. in quanto definendo facoltà e poteri pone dei limiti all'agire degli organi: gli atti compiuti dall’organo al di fuori della sua competenza sono invalidi e precisamente affetti dal vizio di incompetenza. sicché ad ogni organo è attribuita una competenza.

in senso negativo. si verifica. in senso tecnico. avocazione o sostituzione). pur non essendo escluso che l'incompetenza relativa possa sussistere anche con riferimento alla materia ed al territorio (soprattutto ove si acceda all'interpretazione sopra delineata secondo cui. si tratta di una riserva di legge relativa. dunque. individua la sfera delle attribuzioni dei soli organi con competenza esterna. n. presuppone che vi sia stata ingiustificata inerzia da parte dell'organo inferiore e che lo stesso sia stato preventivamente ed infruttuosamente messo in mora in maniera formale. E' possibile. dal provvedimento al settore). l'organo superiore esercita i poteri costituenti l'oggetto della competenza amministrativa dell'organo inferiore. Nelle segnalate ipotesi. sia analogamente competente nella materia oggetto dell'attività provvedimentale posta in essere. dunque. vale ad individuare il vizio di incompetenza degli atti amministrativi. diversamente dall'avocazione. la competenza amministrativa degli organi viene individuata sulla base della legge. ponendo in essere i necessari provvedimenti amministrativi. altresì. ne delimita compiti e potestà. 21 septies della L. 12 . Sia nell'ipotesi dell'avocazione che in quella della sostituzione. L'incompetenza relativa. L'incompetenza assoluta. Tuttavia la sostituzione.La competenza amministrativa indica la quota di poteri e funzioni pubbliche attribuite ad un determinato organo della PA e. In base a quanto stabilito dall'art. integrante il vizio d'illegittimità dell'atto amministrativo. che determina il vizio della nullità del provvedimento ex art. oltre al rapporto gerarchico. pur adottando un provvedimento riservato ad altro organo di un'amministrazione diversa. il vizio d'incompetenza sia sempre relativo). L'avocazione presuppone. nella maggior parte dei casi. in talune determinate ipotesi previste dalla legge. allorchè tra i diversi organi sussista una diversa competenza per grado. allorchè l'organo emetta un provvedimento riservato ad un organo appartenente a diverso plesso amministrativo (parte della dottrina ritiene. il trasferimento dell'esercizio delle funzioni oggetto della competenza amministrativa (delega di poteri. 241 del 1990 si verifica allorchè l'organo provveda in materia sottratta alla competenza amministrativa straripando nell'ambito della sfera riservata ad altri poteri dello Stato. tuttavia. la titolarità della competenza amministrativa rimane inalterata mentre si trasferisce l'esercizio dei relativi poteri. La competenza amministrativa. 97 Cost. L'incompetenza assoluta si verifica. l'attenzione si sposta. che sussista incompetenza relativa e non assoluta allorchè l'organo. invece. Le attribuzioni degli uffici amministrativi senza competenze a rilievo esterno possono essere individuate anche sulla base di fonti normative di rango secondario. La competenza. ove due organi siano titolari di competenza nella stessa materia.

in favore dei dirigenti generali in caso di inerzia dei dirigenti sottordinati. invece. che si ha quando un organo (supplente) esercita le competenze spettanti ad altro organo. A seguito della privatizzazione(o contrattualizzazione) del pubblico impiego. questo esercita tutti i poteri e le facoltà spettanti alla persona giuridica. laddove la delega intercorre tra due organi (il delegante e il delegato) dello stesso soggetto. In questo caso la sfera di poteri e facoltà attribuita a ciascun organo costituisce la sua competenza. COMPETENZA. l'atto attraverso la quale un organo (delegante) trasferisce ad un altro organo (delegato) l'esercizio di poteri e facoltà rientranti nella sua sfera di competenza. dove l'attribuzione delle competenze è materia soggetta a riserva di legge relativa. DELEGA E SUPPLENZA Se la persona giuridica ha un solo organo. a seguito dell'impossibilità di quest'ultimo di funzionare. perché quest'ultima da luogo ad un rapporto giuridico intercorrente tra distinti soggetti giuridici (il rappresentante e il rappresentato). Poiché deroga l'ordine delle competenze. il potere di delega deve parimenti essere previsto da una legge o altra fonte del diritto avente forza di legge. in relazione alla divisione del lavoro operata nella struttura organizzativa. di cui si è detto sopra. potendo esclusivamente diffidare il dirigente a compiere l'atto del suo ufficio entro un termine perentorio scaduto il quale il Ministro ha la possibilità di nomina di un commissario ad acta per il compimento di tale atto. L'ordine delle competenze può essere derogato con la DELEGA. Di solito le norme che prevedono la supplenza prestabiliscono in via generale l'organo (detto vicario) destinato a funzionare quale supplente di un altro. per assenza o impedimento del suo titolare. Ipotesi di sostituzione nell'esercizio delle funzioni costituenti l'oggetto della competenza amministrativa si ha. La delega si distingue inoltre dalla SUPPLENZA. nell'ordinamento amministrativo italiano. Se. come normalmente accade. gli organi sono più di uno. 13 . Anche la supplenza deve essere prevista da una norma avente forza non inferiore a quella che ha conferito la competenza. 97 della Costituzione. gli atti compiuti dall’organo al di fuori di tale sfera sono invalidi e precisamente affetti dal vizio di incompetenza.che la competenza amministrativa non sia attribuita in via esclusiva per materia a favore dell'organo inferiore. L'esercizio del potere di avocazione comporta che l'organo inferiore non possa più esercitare la propria competenza con riferimento all'affare avocato. ai sensi dell'art. La delega si distingue dalla rappresentanza. nell'ambito del pubblico impiego. il potere di delega deve essere conferito da una norma avente forza non inferiore a quella che ha attribuito le competenze derogate. Così. i poteri e facoltà sono ripartiti tra gli stessi. il Ministro non ha più il potere di sostituzione ed avocazione con riferimento agli atti dei dirigenti.

con la l. 14 . 15 marzo 1997 n. proprio per la necessaria correlazione che il rapporto stesso deve avere con questi. c) regolamentazione dei rapporti individuali di lavoro sulla base dei contratti collettivi. il dipendente pubblico infatti non viene assunto per l’esecuzione di una singola opera ma per una prestazione di carattere continuativo. La privatizzazione del pubblico impiego. Tale decreto è stato però più volte modificato. Partendo da questa definizione è possibile ricavare quelli che possono essere considerati indici rivelatori che caratterizzano il profilo del pubblico impiego.lgs 3 febbraio 1993 n. con il titolo di “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni” (t. ma essendo poi scaduta la delega. dovevano conformarsi al principio dell’inderogabilità della contrattazione collettiva. I contratti individuali. pubblico impiego). 59 è stata conferita una nuova delega. 2 della l. emanato in attuazione della delega conferita al governo dall’art. 165. realizzata col Dlgs 23 febbraio 1993. E’ indispensabile poi la presenza di alcuni caratteri. Per primo deve essere presa in considerazione la necessaria natura pubblica dell’ente datore di lavoro. n.u. in base alla quale è stato poi emanato il d. quello della continuità.lgs 30 marzo 2001 n. con il quale sono state apportate nuove e significative modifiche.lgs 31 marzo 1998 n. LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO La così detta privatizzazione del pubblico impiego è stata introdotta dal d. 23 ottobre 1992 n.IL PUBBLICO IMPIEGO La riforma del rapporto di lavoro presso la pubblica amministrazione il pubblico impiego: indici rivelatori Il rapporto di pubblico impiego può essere oggi definito come “il rapporto giuridico in forza del quale un soggetto pone volontariamente la propria prestazione lavorativa in modo continuativo ed esclusivo al servizio di un ente pubblico per il conseguimento dei fini istituzionali di quest’ultimo. n. 29. 165. e quello della esclusività per il quale la prestazione lavorativa resa a favore dell’ente deve necessariamente essere prevalente rispetto a qualsiasi altra prestazione dell’impiegato. Sempre sulla base della delega del 1997. dunque. vale a dire su: a) definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici da parte delle amministrazioni pubbliche mediante atti organizzativi. sono state poi raccolte e coordinate tutte le disposizioni vigenti in materia di pubblico impiego nel d. 29. 421. Non è possibile inoltre costituire un rapporto per finalità che non rientrino fra quelle istituzionali dell’ente. b) disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti di queste amministrazioni da parte delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.80. ricevendo come corrispettivo una retribuzione predeterminata”. si fondava essenzialmente sulle norme ora contenute nei commi 1. Dlgs 30 marzo 2001. 2 e 3 dell’art. 2.

I principi a cui si deve conformare l'attività amministrativa. sono innanzitutto quelli stabiliti dalla Costituzione italiana.U. un progressivo miglioramento della qualità dei servizi. una maggiore prossimità delle amministrazioni ai cittadini e tempestività nell'erogazione delle prestazioni. La contrattazione di secondo livello dovrà collegarsi alla situazione economica e finanziaria dell'ente. sia alla valutazione del merito che a quella della soddisfazione del servizio Obiettivi della riforma sono. soddisfazione del cliente. che recita: 15 .A. una revisione della durata degli accordi allineando la regolamentazione giuridica (la cui vigenza oggi è quadriennale) con quella economica (oggi biennale). cioè in questo caso del cittadino. Articolo 97 della Costituzione La Costituzione stabilisce diversi principi a cui l'attività amministrativa della pubblica amministrazione si deve conformare. Legge 4 marzo 2009. La riforma Brunetta sarà una globale riforma della pubblica amministrazione. L’ATTIVITA’ DELLA P. si promette. 5 marzo 2009. Attribuzione selettiva degli incentivi economici e di passaggio di grado ma non solo: viene introdotto anche il concetto di customer satisfaction. un aumento dei beni e servizi pubblici. Sulla riforma del pubblico impiego vigilerà una Commissione per la valutazione.Pubblico impiego. ma quelli che la dottrina ritiene come i più caratterizzanti sono i principi costituzionali definiti dal primo comma dell'art 97. Riforma Brunetta Si prefigge di aumentare il rendimento dei dipendenti pubblici e afferma il primato della legge sui contratti collettivi. e poi quelli stabili dalle leggi ordinarie dello stato. 74 articoli per raggiungere l'ambizioso obiettivo di premiare il merito e dare più servizi e trasparenza ai cittadini-utenti. n. la trasparenza e l'integrita' e organismi indipendenti di valutazione così da dare un risvolto di oggettività. Quanto alla riforma del modello contrattuale (a giorni l'avvio del confronto tra le parti sociali nel settore privato). n. 15 (G. alla Corte dei Conti spetterà il controllo della spesa. 53). Si parte prima di tutto dal piano economico: al 25% dei dipendenti giudicati più efficienti sarà dato un aumento di stipendio ricavato dalle risorse accessorie. I Principi dell'attività amministrativa sono quei principi a cui si deve conformare l'attività della pubblica amministrazione. si punta ad una riduzione dei comparti. con la quale al Governo è stata conferita la delega legislativa finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. infatti. insieme ad una riduzione dei costi.

singoli e associati. sulla base del principio di sussidiarietà. per il quale la Repubblica deve operare il più ampio decentramento possibile. adeguatezza e di differenziazione. Regioni. riconosce e promuove le autonomie locali. per come è stato modificato dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001. 28. recita il primo comma dell'articolo: « Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che. 5.« I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. sempre richiamato dall'art. per il quale la Repubblica anche se indivisibile. Città metropolitane. » Con quest'ultimo principio il legislatore stabilisce che è comunque preferibile (dove possibile) soddisfare i bisogni pubblici tramite l'attività dei privati piuttosto che con quella della pubblica amministrazione. 16 . principio del riconoscimento delle autonomie locali. che rappresentano la chiave di volta. richiamato dall'art. differenziazione ed adeguatezza. 248 del 24 ottobre 2001 ha introdotto nel nostro ordinamento ulteriori e pregnanti principi. Articolo 118 della Costituzione L'articolo 118. per il quale lo Stato e gli enti pubblici sono responsabili per i fatti compiuti dai propri dipendenti. n. Regioni e Stato. principio della responsabilità della pubblica amministrazione. 113. intitolata «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. il quarto comma dello stesso articolo introduce l'ulteriore principio di sussidiarietà orizzontale quando stabilisce che: « Stato. del sistema dei principi per l'attività amministrativa pubblica. Città metropolitane. richiamato dall'art. » Dopo aver introdotto i principi di sussidiarietà. per lo svolgimento di attività di interesse generale. Principio dell'imparzialità. in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. per il quale contro gli atti della pubblica amministrazione è ammessa sempre la tutela dei propri diritti e dei propri interessi legittimi. per assicurarne l'esercizio unitario. Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini. principio della tutela giurisdizionale del privato contro atti della pubblica amministrazione. Ulteriori principi costituzionali Ulteriori principi presenti nella costituzione che amministrativa della pubblica amministrazione sono:     interessano l'attività principio del decentramento amministrativo. » Il comma fissa tre principi. 3. che sono:    Principio di legalità. richiamato dall'art. siano conferite a Province. 5. Principio del buon andamento. sulla base dei principi di sussidiarietà.

diviene stabile. quantunque inoppugnabile. per dall'ordinamento. sia essa valida od invalida. Il provvedimento amministrativo è caratterizzato da: 1. Ne deriva che ai destinatari eventualmente lesi dal provvedimento è preclusa ogni forma di contestazione dell'efficacia della statuizione provvedimentale. Ed infatti. UNILATERALITÀ = il provvedimento amministrativo è frutto dell'autonoma ed esclusiva determinazione dell'amministrazione agente.IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il provvedimento amministrativo è un particolare tipo di atto amministrativo con il quale un'autorità amministrativa manifesta la propria volontà. quello della produzione degli effetti). IMPERATIVITÀ = autoritarietà = la particolare forza giuridica del provvedimento amministrativo perfetto ed efficace. tale atto resta soggetto ai poteri di annullamento e revoca dell'amministrazione pubblica. Ciò che non significa che il provvedimento è anche intangibile. produce l'effetto giuridico di legittimare l'eliminazione dell'immobile. TIPICITÀ . Ne deriva che l'effetto giuridico non è 17 . NOMINATIVITA’ per ogni interesse pubblico alla cui cura l'amministrazione è preposta deve essere previsto il corrispondente provvedimento amministrativo. senza necessità di collaborazione da parte del destinatario. ma necessita di un'attività materiale successiva che adegui la realtà alla statuizione amministrativa. essere attuato deve essere espressamente previsto 5. modifica o estingue una determinata situazione giuridica soggettiva al fine di realizzare un particolare interesse pubblico affidato alla cura della pubblica amministrazione che ha posto in essere il provvedimento. che consiste nella realizzazione automatica ed immediata degli effetti giuridici. INOPPUGNABILITÀ = il provvedimento amministrativo imperativo. La realizzazione dell'effetto giuridico. 2. Ciò che. deve essere accompagnata da una trasformazione della realtà materiale. ES: l'ordine di demolizione di un immobile costruito abusivamente. ESECUTORIETÀ = caratteristica tipica dei provvedimenti che non sono direttamente satisfattivi dell'interesse pubblico primario. Tramite un provvedimento amministrativo si crea. infatti. scaduti i termini per la sua contestazione da parte dei soggetti legittimati. Il provvedimento amministrativo è l'atto tipico di esercizio dell'attività di amministrazione attiva: è la manifestazione del potere amministrativo cui è affidata la cura concreta dell'interesse pubblico primario assegnato all'amministrazione agente. Il provvedimento amministrativo è la più importante e rilevante manifestazione del potere amministrativo. 6. nell'esercizio dei suoi poteri. sotto altro profilo (cioè. è definito esecutività. 3. 4.

LA PATOLOGIA Fino all'entrata in vigore della riforma della legge n. in quanto invalido. difetto o illiceità della causa dell'atto. interpretata qui come funzionalità dell'atto rispetto all'interesse pubblico. l'illegittimità dell'atto stesso. In questo caso. La difformità dell'atto rispetto a norme espresse dall'ordinamento giuridico determina l'illegittimità dell'atto. 241/90 avvenuta ad opera della legge n. L'art. la mancanza della volontà della Pubblica Amministrazione (il caso classico è quello della violenza fisica esercitata sul funzionario) o il vizio relativo alla sua 18 . cioè del regolamento di interessi ivi previsto. Si tratta di una nullità strutturale: sono riconducibili alla categoria della nullità strutturale le ipotesi di indeterminatezza. in via giudiziale. Invalidità La invalidità di un atto è. Vi rientrano pure le patologie relative al soggetto. oggi meglio definiti dal legislatore. su istanza di parte. che opera di diritto o può necessitare di una apposita applicazione giudiziale. 21-septies) e l'introduzione dei c. la difformità di tale atto dal diritto e determina la sanzione della inefficacia definitiva dello stesso. e viene considerato tamquam non esset. 241/90 (legge n. 15/2005) era stata la giurisprudenza a delineare i contenuti di altre tipologie di vizi. Fino all'entrata in vigore della riforma della legge n. 21-septies della legge amministrativo è nullo quando: 241/1990 prevede che il provvedimento a) manchi degli elementi essenziali.immediatamente satisfattivo dell'interesse pubblico primario. impossibilità ed illiceità del contenuto del provvedimento. allora. mentre l'annullabilità del provvedimento costituisce la regola generale di invalidità del provvedimento. 97 della costituzione determina invece l'inopportunità dell'atto. quali l'inesistenza o il vizio relativo all'investitura o alla costituzione del soggetto che ha adottato il provvedimento amministrativo. 241/90 (legge n. vizi non invalidanti del provvedimento. 15/2005) è mancata una codificazione delle varie tipologie di invalidità del provvedimento. 15/2005 è stata introdotta la codificazione dell'istituto della nullità del provvedimento amministrativo (art. Con la riforma della legge n. come nel caso della nullità. come nel caso dell'annullabilità. che si ha nei soli casi. non venga dichiarata.d. Nel diritto amministrativo la nullità costituisce una forma speciale di invalidità. in via generale. che non si determina automaticamente ma deriva da una decisione del giudice su sollecitazione del ricorrente. mentre l'atto annullabile è comunque idoneo a produrre i suoi effetti che permangono nell'ordinamento giuridico fino a quando e solo se. in cui sia specificamente sancita dalla legge. tale sanzione può essere automatica. la difformità dell'atto rispetto ai principi espressi dall'art. inefficace di diritto. L'atto nullo è. assume rilevanza l'esecuzione del provvedimento amministrativo.

giusto o sbagliato che sia. oltre a prevedere la nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato. 19 . sia stato emanato nell'esercizio di una attività riferita ad un settore amministrativo ordinato unitariamente in seno al quale i due organi svolgono compiti ripartiti secondo il sistema proprio della divisione delle competenze. oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge. pervenga ad una condizione di stabilità ed intangibilità giurisdizionale. Nel diritto amministrativo l'esigenza prioritaria è quella di assicurare la stabilità del provvedimento amministrativo. di applicazione giudiziale.d. e l'atto è quindi inesistente. salva naturalmente la possibilità per la Pubblica Amministrazione di esercitare l'autotutela. Il nuovo art. Esigenze di rilievo pubblicistico impongono invece che. il provvedimento amministrativo. anche se come si vedrà oltre le nuove ipotesi di nullità vanno ricondotte a quei casi in cui la giurisprudenza era già pervenuta alla qualificazione dell'atto in termini di nullità. attribuiti ad altri poteri dello Stato e del tutto estranei alle proprie attribuzioni (incompetenza assoluta). Mentre nel caso dell'usurpazione manca proprio un soggetto qualificabile come P.formazione. proveniente da ente diverso. La tipica sanzione prevista per l'invalidità del provvedimento amministrativo è l'annullabilità. L'annullabilità del provvedimento amministrativo. sancisce nel secondo comma che le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo d) in tutti gli altri casi espressamente previsti dalla legge (c. l'inesistenza dell'oggetto. decorso il termine di decadenza. L'atto nullo è invece adottato da un soggetto. L'atto amministrativo annullabile è: • • • esistente.A. il difetto della forma essenziale del provvedimento. Sussiste il vizio ordinario di illegittimità-annullabilità quando l'atto. che ha invaso settori. qualificabile formalmente come amministrazione. nullità testuali). che ricorre. 21-septies. c) sia stato adottato in violazione o elusione del giudicato. La cause di nullità del provvedimento amministrativo devono quindi oggi intendersi quale numero chiuso . b) sia viziato da difetto assoluto di attribuzione. nelle ipotesi del difetto di sottoscrizione del provvedimento e della mancata verbalizzazione delle deliberazioni degli organi collegiali. inteso sia come res sia come persone su cui si concentrano le trasformazioni giuridiche causate dall'atto (si pensi ad un provvedimento di esproprio nei confronti di un soggetto deceduto o mai esistito). efficace. sanabile.

• violazione e vizi del procedimento • vizi della volontà • mancanza di idonei parametri di riferimento incompetenza L'incompetenza di legge può riguardare il soggetto che ha posto in essere l'atto amministrativo o la materia su cui questo dispiega i suoi effetti. violazione del giusto procedimento eccesso di potere La dottrina ha elaborato le seguenti figure sintomatiche dell'eccesso di potere: • sviamento di potere. • travisamento ed erronea valutazione dei fatti. ingiustizia manifesta. salvo a perdere la sua efficacia al momento dell'annullamento. invalida costituzione del collegio. pubblicità o trasparenza. • contraddittorietà tra più atti successivi. • ingiustizia manifesta. • illogicità e contradditorietà della motivazione. disparità di trattamento. una figura generale. nel qual caso l'atto è nullo. Nel diritto amministrativo l'annullabilità costituisce. il provvedimento annullabile è provvisoriamente efficace. contenuto illegittimo. difetto di presupposti legali. Normalmente l'incompetenza relativa si ha quando il soggetto che ha posto in essere l'atto non ha il grado. difetto o insufficienza della motivazione. Sono state elaborate delle figure di violazione di legge in analogia con quelle relative all'eccesso di potere ed esse sono: vizio di forma. La violazione di legge è data dalla difformità dell'atto amministrativo rispetto alle norme di legge. collegata ai tre tradizionali vizi di illegittimità dell'atto amministrativo: 1 violazione di legge. nel qual caso l'atto è annullabile (o nel caso sanabile). o relativa.Mentre l'atto nullo è inefficace di diritto. • disparità di trattamento. • inosservanza di circolari. quindi. inteso come livello gerarchico. violazione di economicità o efficacia. per porre in essere lo stesso 2 3 20 . L'incompetenza può essere assoluta.

ritirare l'atto. revoca l'atto. Da parte sua la pubblica amministrazione. pronunciare la decadenza dell'atto.A. un atto inficiato da VIZI DI MERITO (inopportuno. può decidere di produrre un successivo atto amministrativo che agisca sull'atto viziato per: • • • • • annullare l'atto. Il terzo leso nel suoi diritto o nel suo interesse legittimo può attuare: • • un ricorso al giudice amministrativo. L'istituto della REVOCA trova il suo fondamento nell'esigenza che l'azione amministrativa si adegui all'interesse pubblico. 21 . autonomamente o su istanza del terzo interessato. inadeguato). non conveniente. REVOCA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO Il POTERE DI REVOCA è un provvedimento amministrativo di secondo grado (cioè che interviene su precedenti provvedimenti che sono stati assunti). abrogare l'atto. con cui la P. ritira. nel caso in cui questo muti. un ricorso alla stessa pubblica amministrazione.PATOLOGIA RIMEDI I rimedi contro l'atto amministrativo invalido possono essere richiesti dal privato interessato dall'atto o dalla stessa pubblica amministrazione. con EFFICACIA NON RETROATTIVA (ex nunc). congruamente motivato. in base ad una nuova valutazione degli interessi pubblici.

Ne sono quindi presupposti:   la mancanza attuale di rispondenza dell'atto alle esigenze pubbliche (dedotta discrezionalmente dalla P.A. costitutivo. La CONVALIDA è un provvedimento nuovo. costitutivo. Opera ex nunc. di fatto opera ex tunc. LA SANATORIA. di mutamento della situazione di fatto ovvero a seguito di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Il provvedimento di convalida deve contenere: — l'indicazione dell'atto che si intende convalidare. con cui vengono eliminati i vizi di legittimità di un atto invalido che è stato precedentemente emanato dalla stessa autorità. — l'individuazione del vizio da cui è affetto. in seguito all'intervento di atti di secondo grado (che intervengano cioè su provvedimenti precedentemente assunti) e sono diretti a conservare gli effetti che sono stati fino a quel momento prodotti. ma poiché si collega ad un atto precedentemente emanato conservandone gli effetti anche nel tempo intermedio. La REVOCA determina l'inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti e l'obbligo di provvedere all'indennizzo degli eventuali pregiudizi verificatisi in danno dei soggetti direttamente interessati. autonomo. LA RATIFICA. — la volontà di rimuovere il vizio invalidante (cd. concreto e attuale. cioè retroattivamente.). I provvedimenti che eliminano i vizi di legittimità degli atti amministrativi trovano il loro fondamento nel potere di autotutela amministrativa della P. 241/1990 prevede che il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato o da altro organo previsto dalla legge nel caso di sopravvenuti motivi di pubblico interesse. autonomo. con cui viene eliminato il vizio di incompetenza relativa da parte dell'autorità astrattamente 22 . In questo caso. animus convalidandi).A. La RATIFICA è un provvedimento nuovo..A. all'eliminazione dell'atto inopportuno. attraverso l'eliminazione dei vizi. 21 quinquies L. L'art.. L'ESISTENZA DI UN INTERESSE PUBBLICO. e sono: LA CONVALIDA. le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del G. CONVALESCENZA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO È la situazione in cui si trovano gli atti amministrativi illegittimi e quindi annullabili.

la quale si appropria di un atto che è stato emesso da un’autorità incompetente dello stesso ramo. che si ha quando un atto o un presupposto di legittimità del procedimento. parlavamo quindi di Autotutela e Autarchia. autonomia CONTABILE. In sintesi:" È il potere di effettuare da se' le proprie scelte" Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle leggi agli enti pubblici:        autonomia LEGISLATIVA (e cioè la possibilità di dettare norme generali e astratte valevoli per tutti i soggetti dell'ordinamento) autonomia REGOLAMENTARE. viene emesso successivamente in modo da perfezionare ex post il procedimento di formazione dell'atto illegittimo.competente. impugnabili davanti al giudice amministrativo. Tornando sul discorso dei requisiti per la corretta qualificazione di un ente pubblico. 23 . mancante al momento dell'emanazione dell'atto amministrativo. alla stessa stregua di quelli dello Stato. autonomia FINANZIARIA. autonomia TRIBUTARIA Altra caratteristica degli Enti pubblici è l’Autogoverno L'autogoverno è definito come la facoltà di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di organi. Infine abbiamo la SANATORIA . L'Autonomia. invece. proveniente da una Pubblica Amministrazione nell’esercizio di un’attività amministrativa. ma nei casi in cui incida sfavorevolmente nel campo dei diritti soggettivi. Opera generalmente ex tunc. TIPI DI PROVVEDIMENTO PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Manifestazione di volontà avente rilevanza esterna. autonomia STATUTARIA. indirizzata a soggetti determinati o determinabili ed in grado di apportare una modificazione unilaterale nella sfera giuridica degli stessi. opera ex nunc. — per il vizio sanabile (che è solo di incompetenza relativa). autonomia di INDIRIZZO AMMINISTRATIVO. nei quali i membri sono eletti da coloro che ne fanno parte. Si differenzia dalla convalida solo per: — l'autorità che pone in essere l'atto (che non è la stessa autorità emanante). è la capacità degli enti di emanare provvedimenti che hanno valore sul piano dell'ordinamento generale.

nei termini di sessanta giorni dal completamento dell’opera o da quando. L’ originaria formulazione dell’articolo 19 della legge 241/90 determina un ingresso della denuncia di inizio attività piuttosto debole. Le autorizzazioni hanno carattere personale e non possono essere oggetto di trasmissione senza il consenso della P. fin dalla sua formulazione originaria. Da tale definizione ne discende che il terzo potrà agire in giudizio. ma legittima solo l’esercizio di diritti o potestà già preesistenti nella sfera del soggetto. nell’esercizio di un’attività discrezionale. 19 e 20. consente ad un soggetto di esercitare una data attività o compiere un determinato atto in deroga ad un divieto di legge. ovvero esonera il soggetto dall’adempimento di un obbligo di legge. DIA La legge 241/90.. ma non costitutivo. registrazione è un’autorizzazione vincolata.in presenza di altri elementi oggettivi. Tradizionalmente il provvedimento amministrativo autorizzatorio e concessorio è il risultato di una attività istruttoria compiuta dagli uffici che si sostanzia prevalentemente nell’attività di acquisizione di pareri.A più come azione di liberalizzazione piuttosto che di semplificazione dell’attività amministrativa. Figure particolari di autorizzazioni sono quelle previste dalla l 241/90 artt. in quanto esso non crea diritti o poteri nuovi in capo al destinatario. e dall’articolo 21 della legge 15 del 2005 ed infine dall’articolo 3 del decreto legge n°35 del 2005. condizionandone l’esercizio. nell’ambito delle norme finalizzate alla semplificazione dell’azione amministrativa. si possa considerare pregiudizievole per il terzo. consiste in un atto di controllo che verifica la rispondenza dell’atto alle disposizioni di legge. la disciplina dell’istituto della denuncia di inizio attività. La recente sentenza della VI sezione del Consiglio di Stato n° 717 del Febbraio del 2009 riaccende il dibattito sulla natura giuridica della DIA attribuendole natura di atto privato e non costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica. 24 . nulla osta e di ogni atto idoneo alla corretta cura dell’interesse pubblico a fondamento dell’azione amministrativa. successivamente modificato dall’articolo 2 della legge 537 del 1993. prevedeva con l’articolo 19.A. come nel caso di chi lascia condurre la propria fabbrica). abilitazione all’esercizio professionale. licenza mira alla rimozione di un limite legale che si frappone all’esercizio di un’attività inerente a un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica.AUTORIZZAZIONI . L’autorizzazione è quel provvedimento amministrativo attraverso il quale la P. Si possono ricondurre alla categoria delle autorizzazioni: abilitazione in cui è presente una discrezionalità tecnica della P. è ammessa tuttavia la rappresentanza. a carattere ampliativi della sfera soggettiva dei privati. es. favorendo conseguentemente un’attività di interpretazione dei giudici amministrativi che collocando la D.I. approvazione interviene sull’operatività dell’atto. provvede alla rimozione di un limite legale posto all’esercizio di un’attività inerente ad un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica che devono necessariamente preesistere in capo al destinatario..A. dispensa con cui la P. Si tratta di provvedimento discrezionale che incide su diritti. rimuove un limite legale sulla base di un semplice accertamento della sussistenza delle condizioni di legge.A. nulla-osta è l’atto con cui un’autorità amministrativa dichiara di non aver osservazioni da fare in ordine all’adozione di un provvedimento da parte di un’altra autorità.A.

ammissione attraverso cui la P. il decreto di cambiamento di nomi e cognomi. ampliandone la sfera giuridica. in forza del quale il soggetto è abilitato allo svolgimento dell’attività direttamente dalla legge. il provvedimento è pur sempre da considerare una licenza (secondo costante giurisprudenza costante del Consiglio di Stato e della stessa Corte Costituzionale) in quanto il diritto di edificare non può ritenersi proprio dell’amministrazione ma piuttosto come aspetto del “complesso” diritto di proprietà. La concessione è il provvedimento amministrativo con cui la P. La P. tra P. l’autorità delegante non si spoglia della titolarità del diritto ma soltanto dell’esercizio es. Si distinguono tra concessioni su beni e concessioni su servizi (cd. sono gli ordini di polizia (nei confronti di tutti) e gli ordini gerarchici (rapporto di pubblico impiego. secondo lo schema “norma – effetto”. La Concessione edilizia inerisce al riconoscimento dello ius aedificandi: il proprietario. conferisce ad un soggetto un particolare status giuridico fonte di un complesso di posizioni giuridiche favorevoli o sfavorevoli es. che si distingue dagli altri atti amministrativi perché produce effetti sfavorevoli (privazione od estinzione di un diritto) nella sfera giuridica dei suoi destinatari. fa sorgere nuovi obblighi giuridici in capo ai destinatari. imponendo loro un determinato comportamento sulla base della propria potestà di supremazia. Concessioni costitutive sono quelle relative alla organizzazione della plurisoggettività: possono essere costitutive di diritti soggettivi es. Es.A. ma è una legittimazione ex lege. in cui distinguiamo due momenti: il primo in cui la P. traslative). concessioni di acqua o concessione mineraria. adotta un atto amministrativo quale titolo del rapporto di concessione. e dipendenti). Gli ordini sono provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario con cui la P. Nonostante il nome utilizzato.A. È quindi un provvedimento amministrativo in quanto va ad incidere nella sfera giuridica dei destinatari amministrati. ATTO ABLATIVO .Per effetto della previsione della DIA la legittimazione del privato non è più fondata sull’atto di consenso della P. ORDINI. L'atto ablativo è un Atto amministrativo.A. la quale disciplina l’esercizio del diritto eliminando l’intermediazione del potere autorizzatorio della P. Concessioni traslative reali (di poteri o facoltà su beni pubblici) trasferiscono al privato speciali diritti su un determinato bene sottratto alla disponibilità privata es. deve valutare l’utilità e il vantaggio del conferimento di diritti o poteri al privato. Si possono ricondurre alla categoria delle concessioni: delega di poteri in base alla quale la amministrazione conferisce ad un soggetto diverso da essa la facoltà di esercitare un diritto suo proprio. quindi posto in essere da una Pubblica Amministrazione. Vi rientrano le concessioni contratto. conferimento della cittadinanza.A. al fine di costruire sopra il proprio terreno.A. il secondo è la convenzione privatistica (capitolatocontratto) che provvede alla disciplina del rapporto. Si rende in tal modo concreto un obbligo sancito in astratto dalla legge.A. deve richiedere tale provvedimento al Comune il quale controlla la rispondenza della costruzione a quanto previsto e disciplinato dal piano regolatore generale. delega al Sottosegretario dei poteri del Ministro. CONCES SIONI . costitutive di diritti all’esercizio di professioni in cui sia limitato il numero degli esercenti es. apertura di farmacie. conferisce – attribuisce o trasferisce – ex novo posizioni giuridiche attive al destinatario. 25 .A.A. secondo lo schema “norma – potere – effetto”.

22 e seg. 22 come novellato dalla legge n. a differenza della normativa precedente. modificata dalla legge 69/2009 ). 117 co. disciplinato dal capo V agli artt. ossia far apparire . 22 come novellato dalla legge n. • l'avocazione di cave e torbiere alle Regioni. Sono atti ablativi: • l'espropriazione per pubblica utilità. • l'occupazione di urgenza. a) del comma 1 si preoccupa.2.2005 n. individuando l’area dei soggetti interessati. 15. • la confisca amministrativa. alla lettera b). di definire il diritto di accesso. il relativo fondamento può essere rinvenuto anche nell’art. il cui operato deve essere conoscibile agli occhi dei cittadini. dopo aver puntualizzato che il diritto di accesso è il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi. inteso come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi. ossia è un tipo di attività esercitata anche tramite dei poteri privativi volti principalmente a soddisfare un interesse collettivo e pertanto di carattere pubblico.La giustificazione dell'atto ablativo. che sacrifica una posizione altrimenti protetta dall'ordinamento. ha dettato una disciplina più organica e completa in materia di accesso ai documenti. L’accesso è un fondamentale precipitato applicativo del principio di trasparenza che deriva da “trans parere”. I TITOLARI DEL DIRITTO DI ACCES SO Il nuovo art. corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. 2 lett. concreto. • la requisizione. In tale prospettiva si è parlato dell’amministrazione come casa di vetro. IL DIRITTO DI ACCES SO La legge 11. 26 . 15/2005. afferma che l’interesse deve essere diretto. 241/1990. innovando profondamente la legge generale sul procedimento amministrativo (n. è da ritrovare all'interno del generale principio che muove l'amministrazione. 15/2005 alla lett. m) della Costituzione. Il fondamento giuridico del diritto di accesso (conoscitivo) va individuato nel principio di trasparenza dell’attività amministrativa finalizzato a favorire la partecipazione dei privati e ad assicurare l’imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa. L’art. • il sequestro cautelare amministrativo. Poiché il diritto di accesso attiene ai “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. attuale. ossia dei possibili titolari del diritto di accesso.

A. concreto. un ulteriore requisito imprescindibile. 22 (come novellato dalla legge n. infine. La giurisprudenza formatasi prima dell’intervento della nuova legge. occorrendo un ‘quid pluris’. diretto. bensì alla richiesta di accesso ai documenti. al cospetto di istanze di accesso di enti esponenziali di interessi diffusi. 24 ha disposto che “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”. come ad es. l’interesse deve essere: • • • attuale. interesse legittimo o altro. Va in proposito rilevato che l’accesso è strumentale alla tutela di posizioni qualificate per le quali. alle associazioni sindacali che spesso pretendono di agire facendo valere diritti dei singoli). d) dell’art. già prima della legge n. cioè deve appartenere alla sfera dell’interessato (e non ad altri soggetti. Viceversa non ha consentito l’accesso quando riguarda elementi informativi estranei alla sfera giuridica dell’associazione o quando il fine statutario dell’ente è il generico interesse al controllo della trasparenza e legittimità dell’azione amministrativa. L’interesse all’accesso deve presentare. si è limitata a verificare la sussistenza di un nesso pertinenziale tra l’oggetto dell'accesso ed i fini statutari dell’ente. La legge 15/2005 all’art. si discuteva se dovessero avere la consistenza di diritto soggettivo. ciò risulta d’altronde confermato espressamente dalla legge n. b) ha espressamente esteso la qualifica di “interessati” (potenziali titolari del diritto di accesso) ai soggetti privati “portatori di interessi diffusi”. Un problema che si è posto ed è stato espressamente affrontato dalla legge n. circostanza ritenuta insufficiente a giustificare il diritto di accesso. non basta. elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti relativi ad un determinato procedimento detenuti dalla P. il generico interesse alla trasparenza amministrativa. ossia deve corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. fotocinematografica. come ogni rappresentazione grafica.In particolare. consistente nel collegamento tra il soggetto ed un concreto bene della vita. dalla lett. anche considerando il tasso di rappresentatività dello stesso. 15/2005). 15/2005 che al nuovo art. non con riferimento all’interesse ad agire in giudizio per la tutela della posizione sostanziale vantata. 15/2005 ha riguardato le associazioni e comitati portatori di interessi diffusi. OGGETTO DEL DIRITTO DI ACCES SO L’oggetto del diritto di accesso è costituito dai documenti amministrativi definiti. ad esempio. ossia personale. 27 . con riferimento alla necessità di un collegamento tra il soggetto ed un bene della vita coinvolto dall’atto o documento. 15/2005. 1 lett.

La norma ha risolto espressamente ed in maniera positiva il problema se oggetto del diritto di accesso possano essere anche gli atti interni. degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. 24. infatti. come introdotto dal comma 2 dell'art. Il problema più importante si è posto per i privati gestori di pubblici servizi. e non modificato dalla legge n. la quale ha rilevato che ciò che conta ai fini dell’operatività del diritto di accesso non è la natura pubblica o privata dell’attività posta in essere. quali ad esempio la scelta del contraente. In tal modo l’Ad. che si esercita "nell'ambito dei rispettivi ordinamenti secondo quanto previsto dall'art. 4 1. ancorchè di diritto privato: • • miri alla tutela di un pubblico interesse e sia soggetta al canone di imparzialità. definisce l'ambito dei soggetti nei cui confronti è esercitabile il diritto di accesso ai documenti. la giurisprudenza ha distinto tra i vari momenti nei quali si esplica: • • nei procedimenti per la formazione delle determinazioni contrattuali. 15/2005. è stato ritenuto che il diritto di accesso operi in ogni caso. Per quanto concerne l’attività privatistica della PA. nei confronti delle aziende autonome e speciali (in tal modo ricomprendendo espressamente le aziende previste dall'art. Per quanto concerne l’attività dei concessionari. 23. 22 1. Plenaria ha distinto tra attività privatistica della PA ed attività dei privati concessionari di pubblici servizi. il dovere di imparzialità è ‘in re ipsa’ e l’accesso va garantito. 4 e 5 del 1999). Ora. pareri tecnici e nulla osta). analogamente per quanto concerne le scelte organizzative adottate in sede di gestione del servizio (scelte dirette ad offrire un servizio avente certi standards qualitativi). 28 . Fondamentali sul punto sono le due decisioni dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato (nn. perché tutta l’attività della PA è sempre ispirata ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento. 265/1999. cioè quegli atti endoprocedimentali che non hanno effetto immediato verso il privato ma costituiscono gli antecedenti del provvedimento finale (es. 23. ove pure il dovere di imparzialità opera: anche qui l’accesso va garantito. L'elencazione di cui all'art. nuovo testo. tale diritto è esercitabile nei confronti di: • • • tutte le pubbliche amministrazioni (non più solo statali). si chiude con la specifica menzione del diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza (cd. 142/1990). I SOGGETTI OBBLIGATI A CONSENTIRE L’ACCES SO Il nuovo testo dell'art. "autorità indipendenti"). bensì il fatto che l’attività.

23 è rimasto invariato). il regime sostanziale dell’attività. dettagliando e specificando in maniera più esaustiva la normativa precedente. quando vengono in rilievo documenti contenenti informazioni di natura psico-attitudinale relativi a terzi. nei confronti delle attività della PA dirette all’emanazione di atti normativi. onde l’accesso è stato ulteriormente escluso: • • • nei procedimenti tributari. La legge n. di programmazione e pianificazione. (art. non gestisce servizi pubblici e svolge un'attività comunque estranea alla sfera della rilevanza collettiva degli interessi. per le quali già il vecchio art. A tali materie. 15/2005. pur avendo natura pubblica. e) ha statuito che per pubblica amministrazione deve intendersi qualunque soggetto di diritto pubblico o di diritto privato “limitatamente” all’attività di pubblico interesse. 24 è stato fortemente innovato dalla legge n. che restano soggette alla loro disciplina particolare. Un primo livello di limiti è previsto dalla stessa legge stessa.dd.c. 24 prevedeva l’esclusione del diritto di accesso. non è espressamente intervenuta sul punto (anzi il disposto dell’art. All'opposto deve trovare applicazione integralmente il diritto privato quando il soggetto. 15/2005 che. atti amministrativi generali. la giurisprudenza afferma che occorre operare un giudizio di bilanciamento degli interessi cui la stessa è preordinata. attività residuali del concessionario. nei procedimenti selettivi. ma si è indirettamente occupata del problema a livello definitorio. formalmente o sostanzialmente (proprietà pubblica di una società). 15/2005 ha aggiunto nuove materie. . 29 . buona fede e correttezza). laddove il nuovo testo dell’art. L’art. per cui se prevale l’interesse pubblico su quello puramente imprenditoriale. la legge n. come si è detto. I LIMITI AL DIRITTO DI ACCES SO L’art. 22 alla lett.p. ha previsto vari livelli di limitazioni al diritto di accesso. l’adozione da parte del gestore di regole dirette a garantire il rispetto dei principi di imparzialità. 24 al primo comma esclude il diritto per tutti i documenti coperti dal segreto di Stato ai sensi delle vigenti disposizioni di legge e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge o dal regolamento governativo di attuazione. per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano. 210 ordine di esibizione di atti alla parte o al terzo). In tal caso il privato dovrà avvalersi degli ordinari strumenti previsti dal c. trasparenza. ossia le attività diverse dalla gestione del servizio.• per quanto concerne le cc. quali il grado di strumentalità dell’attività rispetto all’attività di gestione del servizio. il diritto di accesso deve operare (in tal caso la valutazione comparativa deve tener conto di alcuni parametri.

24 enuncia la regola di principio secondo cui il diritto di accesso può essere escluso per l'esigenza di salvaguardare: 1. le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di salvaguardia degli interessi indicati nel comma 1. di delega). imprese ed associazioni con particolare riferimento agli interessi di natura epistolare. al quale è demandato di disciplinare non solo le modalità di esercizio del diritto ma soprattutto i casi di esclusione nel rispetto dei principi e criteri direttivi dettati dalla legge (cd. deve formulare una richiesta. 3. ai sensi del secondo comma dell' art. quindi. Entro trenta giorni dalla richiesta. le singole amministrazioni (Ministeri ed altri enti) debbono individuare. centrale o periferico. la sicurezza.R. defatigatorie.Quando vengono in rilievo queste materie. del tutto estranee alla sfera giuridica del richiedente La competenza La richiesta deve essere presentata all'ufficio dell'amministrazione. La richiesta . che non può. con uno o più regolamenti. sicché sarebbe legittimo negare l'accesso nel caso di istanze generiche. come pure il richiedente deve essere invitato a riparare all'irregolarità o incompletezza della richiesta. finanziaria. 3-7 d. 241/90 e dagli art. industriale e commerciale. competente a formare l'atto conclusivo del procedimento o a detenere stabilmente il relativo documento. 2. 17 1. 400/ 1988 (cd. ma non rileva l'eventuale errore nella presentazione essendovi l'obbligo dell'ufficio ricevente di trasmettere la richiesta a quello competente. IL PROCEDIMENTO PER L’ACCES SO AI DOCUMENTI Le modalità di esercizio del diritto di accesso sono disciplinate dai commi 1-4 dell'art. la P.A. 352/1992. In tali casi. giuridiche. la vita privata o la riservatezza di persone fisiche. 5. essere respinta senz'altro per questa ragione. la disciplina concreta è rimessa ad un regolamento delegato al Governo. formale o informale. il diritto all' accesso può anche essere realizzato mediante la pubblicazione degli atti nella Gazzetta Ufficiale o secondo le modalità previste dai singoli ordinamenti. per esaminare o estrarre copia di documenti.R. 4.P. Il nuovo comma 6 dell’art. l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato. 25 L.P. emanato nella forma del d. delegificazione della materia). gruppi.L’interessato. la politica monetaria e valutaria. ma sempre "motivata". l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità. la difesa nazionale e le relazioni internazionali. sanitaria. comprese 30 . deve esprimere le sue determinazioni: • se accoglie la richiesta indica le modalità e fissa il termine (non inferiore a quindici giorni) per prendere visione dei documenti o ottenerne copia (l'accoglimento si estende di regola anche agli altri documenti richiamati e appartenenti allo stesso procedimento ).

elettronici e telematici. 51 c. 15/2005). 328 co. alle categorie di atti per i quali è stato escluso l'accesso dai regolamenti delle singole amministrazioni e alle circostanze di fatto che rendono non accoglibile la richiesta così come proposta (art. n. cui sono state attribuite le funzioni di: 31 . appare fuori luogo. (che anzi ha pur sempre il dovere di concludere il procedimento mediante provvedimento espresso ex art. 3 non modificato dalla legge n.A.• le forme di pubblicità attuabili mediante strumenti informatici. 27 della 241 (norma novellata dalla legge n. Parte della giurisprudenza il reato non sarebbe mai configurabile in materia di accesso: scattando infatti il meccanismo del silenzio rigetto.c. 2 c.p. La tutela in sede penale Com’è noto l’art. la tesi prevalente è nel senso che trattasi di responsabilità extracontrattuale ex art..A. se rifiuta l'accesso .p. con la conseguenza che l'interessato può attivare il rimedio giurisdizionale del ricorso al Tar (senza bisogno di alcun atto di diffida e messa in mora dell' amministrazione).Trascorsi trenta giorni dalla richiesta senza che l'amministrazione si sia pronunciata. 25 co. Il silenzio . il potere di sostituire un provvedimento tacito a quello espresso E’ stato tuttavia giustamente replicato che il richiamo alla scriminante di cui all’art. 51 c. 2 l.. onde scatterebbe la causa di giustificazione codificata dall’art. un provvedimento negativo sarebbe stato pur sempre emesso dalla P. "questa si intende respinta" (ipotesi di silenzio rigetto). giacchè il meccanismo del silenzio rigetto costituisce soltanto una ‘fictio iuris’ e non manifestazione di un diritto attribuito dalla P. 15/2005) ha istituito la "Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi"..A. 2043 c. il responsabile del procedimento deve motivare il provvedimento con riferimento specifico alla normativa vigente. prevede il reato di omissione di atti di ufficio. o lo differisce. punendo il pubblico ufficiale che entro 30 giorni dalla richiesta non compie l’atto e non risponde delle ragioni del ritardo. totalmente o parzialmente.p. 241/90) LE AUTORITA’ POSTE A PRESIDIO DEL DIRITTO DI ACCES S O: A) LA COMMISSIONE PER L’ACCESSO L’art. 2 co.A. La tutela in sede civile Consiste nella possibilità di ottenere dal giudice civile il risarcimento del danno subito a seguito dell’illegittimo diniego del diritto di accesso. In ordine alla natura giuridica della responsabilità della P. costituendo un diritto. per la P.

allorché la richiesta di accesso riguardi documenti contenenti notizie su soggetti estranei alla P. quanto ai dati c. RAPPORTI TRA DIRITTO DI ACCES S O E TUTELA DELLA RISERVATEZZA Si è prospettato il possibile conflitto di interessi tra la tutela accordata dall’ordinamento al relativo diritto e quella riconosciuta al diritto alla riservatezza. in un’ottica di bilanciamento di interessi). 24 della legge 241/90). a quella giurisdizionale. La dottrina più recente ritiene quindi che trattasi di un’Autorità amministrativa indipendente. n. riconfermando. inoltre. pur se conosciute dalla P. Tale sistema appare confermato dal d. non dovrebbero essere accessibili ai terzi. 241/90 e dalle altre disposizioni in materia. 2 del d. 16 co. 135/99 ha stabilito che in tal caso il trattamento è consentito solo se il diritto contrapposto: • • dev’essere difeso in un giudizio civile o amministrativo (se.d. dal punto di vista sostanziale. l’art. Ulteriore problema si è posto. 196/2003 (nuovo codice della privacy) il cui art. lgs. Per quanto concerne la natura giuridica. La soluzione interpretativa proposta dal Consiglio di Stato con la decisione n.• • • vigilare sulla piena attuazione del principio di piena conoscibilità degli atti amministrativi. che le attività in oggetto (accesso e trattamento) si considerano di rilevante interesse pubblico. n. per i dati c. cioè. è di rango almeno pari a quello (alla riservatezza) dell’interessato. sensibili. L’art.A. 32 . lgs.A. 22 consente l’accesso solo se lo preveda una specifica disposizione di legge che evidenzi le finalità di pubblico interesse.. (individui o imprese) e vengano in rilievo notizie intime di terzi che. ossia all’art.d. il trattamento è funzionale alla difesa di un diritto in un giudizio). redigere una relazione annuale sulla trasparenza nell’attività della PA. nell' esercizio di una funzione per più versi assimilabile. l’accesso deve ritenersi consentito solo per la tutela di interessi rilevanti ed è limitato alla presa visione del documento (cfr. ossia idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale dell’individuo. le operazioni eseguibili ed i dati trattabili. il compito della Commissione è quello di tutelare imparzialmente l'interesse dei cittadini da una posizione di indipendenza dal Governo e quindi dal relativo indirizzo politico. art. proporre al Governo modifiche delle leggi e dei regolamenti onde realizzare la più piena tutela del diritto di accesso. supersensibili. 59/99 prese il nome di doppio binario: • • quanto ai dati comuni (ossia non sensibili). 27 che rinvia ai casi previsti dalla legge. infine. 59 dispone che il diritto di accesso ai documenti contenenti dati personali o sensibili e le operazioni di trattamento eseguibili in conseguenza di una domanda di accesso restano disciplinati dalla legge n.

in quanto destinati a soddisfare in modo diretto interessi della collettività. L’art. diverso da quello dei beni privati. 16. alle Province e ai Comuni. Sono così demaniali e patrimoniali indisponibili i beni elencati nel codice civile cc 822 s. 60 del nuovo codice della privacy (196/2003) che: • • estende la previsione (oltre che al trattamento) anche al diritto di accesso. La legge n. il criterio di individuazione delle due categorie è solo formale. Sono demaniali solo i beni che la legge indica come tali e quelli a essi assimilabili. 33 . nel sostituire l’art. La particolare disciplina giuridica cui sono assoggettati i beni pubblici varia a seconda che si tratti di beni demaniali o di beni patrimoniali indisponibili. Non sono considerati beni pubblici i beni patrimoniali disponibili. Il demanio si distingue in necessario e accidentale. 6° del nuovo codice della privacy. cioè stabilito dalla legge e non fondato sulla maggiore o minore utilità pubblica dell'una rispetto all'altra. 15/2005 costituisce il punto di arrivo del lungo percorso evolutivo sopra esaminato. sopra esaminato. alle Regioni. l’accesso è consentito “nei limiti in cui sia strettamente indispensabile.d. o altri a essi assimilabili. supersensibili l’accesso è consentito nei limiti previsti dall’art. Beni demaniali cc 822 Sono i beni immobili o le universalità di mobili che appartengono a enti pubblici territoriali cioè allo Stato. dopo aver statuito che deve essere comunque garantito il diritto di accesso ai documenti la cui conoscenza è necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. Sono pubblici i beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili. la quale può avvalersi sia delle azioni civili previste dalla legge a difesa della proprietà e del possesso sia dell'autotutela amministrativa. precisa che il diritto del controinteressato dev’essere o di pari rango.Tale impostazione è stata confermata e precisata dall’art. 24 della legge 241/90. sono assoggettati a un particolare regime giuridico. La tutela dei beni pubblici è un compito che spetta alla pubblica amministrazione. nel caso di dati c. o consistere in un diritto della personalità ovvero in un altro diritto o libertà fondamentale ed inviolabile. I BENI PUBBLICI Introduzione Sono i beni di proprietà degli enti pubblici che. ha espressamente disposto che: • • nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari. Tutti i beni pubblici assolvono una funzione di pubblica utilità.

considerato bene comune di tutti. le lagune. DEMANIO NECES SARIO. i rivi e i fossati. 34 . la spiaggia. c) demanio aeronautico. Comprende beni immobili o universalità di beni mobili che non devono necessariamente appartenere a enti pubblici territoriali. tranne quelle minerali e termali disciplinate come le miniere. militare. i ghiacciai. le rade. È escluso dal demanio il mare territoriale. le foci dei fiumi che affluiscono in mare ecc. le rive. qualora appartengano a Stato. i porti e gli approdi per la navigazione interna. a) Demanio marittimo. Comprende tutte le acque destinate a fini di pubblico interesse: i fiumi. Sono pertanto demaniali. c) Demanio militare. Comprende tutte le opere permanenti adibite a difesa nazionale.1. i beni raggruppati nelle seguenti categorie: a) demanio stradale. b) demanio ferroviario. 2. i porti. Il demanio necessario si distingue a sua volta in marittimo. Province. Comprende tutti i beni relativi a compiti affidati esclusivamente allo Stato e. b) Demanio idrico. le acque sotterranee quando sono portate in superficie. alle Regioni. ma che se appartengono a essi sono considerati demaniali. DEMANIO ACCIDENTALE. in taluni casi eccezionali. le acque sorgenti. Regioni e Comuni. i laghi. idrico. d) acquedotti. Vi sono compresi i seguenti beni: il lido del mare. i torrenti.

mai a un soggetto privato. Il principio dell'inalienabilità comporta inoltre la conseguenza che essi «non possono formare oggetto di diritti di terzi. e universalità di beni mobili (reperti conservati in musei. i torrenti. generale» rd 1775 11/12/1933. i laghi. allo Stato invece è attribuita la funzione di programmazione generale della destinazione delle risorse idriche. e l'imposizione di vincoli ecc. tutte acque sorgenti. Ciò significa che soltanto l'autorità amministrativa cui è affidata la cura del bene può costituire su di esso un diritto reale quale usufrutto o servitù. considerate sia isolatamente sia per la loro portata. cioè non possono essere trasferiti ad altri soggetti. tranne quelle militari. collezioni di quadri. comunali e autostrade. di cui seguono la disciplina. Fanno parte del demanio necessario dello Stato. che a differenza di quelli demaniali possono appartenere a qualsiasi ente pubblico e non soltanto allo Stato. valutando la compatibilità dei diritti dei terzi con la funzione cui il demanio deve assolvere. le 35 . mentre si ritiene rientrino nella categoria delle acque pubbliche i ghiacciai.) sono strade pubbliche. Acque pubbliche. o perché appartenenti a un ente pubblico. anche se artificialmente estratte dal sottosuolo. paracarri ecc. In seguito alla delega di funzioni statali alle Regioni la competenza in materia di acque pubbliche è attualmente ripartita tra Stato e Regioni. Tutte le strade. Le acque pubbliche sono «i fiumi. DISCIPLINA GIURIDICA. Alle Regioni spettano la tutela. mobili o immobili. alle Regioni. Classificazione. abbiano o acquistino attitudine a usi di pubblico interesse. templi.) di proprietà di enti pubblici. Per tale ragione il possesso di un bene demaniale non ha alcuna efficacia al fine dell'acquisto della proprietà per usucapione. artistico e archeologico quali rovine di palazzi. provinciali. fluenti e lacuali. la disciplina e l'utilizzazione delle risorse idriche. Strade pubbliche. I beni indisponibili per la loro natura e per la funzione che assolvono possono appartenere soltanto allo Stato o a una Regione. comprese le loro pertinenze (case cantoniere. in strade statali. Essi non possono inoltre essere soggetti a espropriazione forzata. Tutti i beni del demanio. alle Province o ai Comuni. sistemate e incrementate. che appartengono a enti pubblici territoriali. città antiche. a seconda dei collegamenti che consentono. poiché neppure l'autorità giudiziaria o quella amministrativa possono sottrarre il bene alla destinazione che il legislatore gli ha attribuito. Rientrano in tale categoria le miniere. o per destinazione.e) beni di interesse storico. se non nei modi e limiti stabiliti dalla legge». Sono invece soggette al regime delle miniere le acque termali e minerali. Essi si dividono in beni indisponibili per natura. la dichiarazione di pubblica utilità delle acque. sia necessario sia accidentale. sono inalienabili. Esse si classificano a loro volta. di sculture ecc. BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI cc 826 Sono beni pubblici. le quali.

biblioteche e musei rientrano nella categoria dei beni demaniali. contro il dissesto e la perdita di stabilità. Boschi e foreste Le zone del territorio nazionale ricoperte da vegetazione di alto fusto. culturale. le cave e le torbiere sottratte al proprietario del fondo. i beni patrimoniali indisponibili possono essere acquistati dai terzi in forza di usucapione o in seguito a negozio stipulato dal non proprietario purché in buona fede. I beni di interesse storico e culturale costituiti in raccolte di archivi. Vincolo idrogeologico. Per essi l'indisponibilità non dipende dalla loro intrinseca natura. Il principio generale valido per tutta la categoria è quello secondo cui i beni patrimoniali indisponibili non possono essere sottratti alla loro destinazione. A differenza dei beni demaniali quelli patrimoniali indisponibili possono essere trasferiti. Ogni modificazione nell'uso dei terreni vincolati. che potrà prevedere prescrizioni per la sostituzione delle piante eventualmente tagliate e per la tutela della stabilità idrogeologica. degli altri enti pubblici e dei privati. tuttavia i reperti archeologici rinvenuti nel sottosuolo spettano allo Stato. con particolare attenzione per l'attività di rimboschimento. con il relativo ecosistema. Sono inoltre dettate norme prescrittive per l'esercizio della silvicoltura. sono state considerate dalla normativa di diritto pubblico in relazione a diversi aspetti: utilità dei boschi per la tutela idrogeologica del territorio. 1. A differenza dei beni demaniali. tutela delle aree boschive e forestali quali zone di particolare interesse ambientale. alcune di esse hanno peraltro delegato parte di tali competenze ai Comuni. Queste ultime possono appartenere anche a privati. Le competenze in questa materia ora spettano interamente alle Regioni. Rientrano in tale categoria le foreste.acque minerali e termali. ma dall'appartenenza a un soggetto pubblico. le cose di interesse storico. le aree destinate all'edilizia popolare ed economica. Certi beni patrimoniali diventano indisponibili solo se appartengono a un ente pubblico. che tende a eliminare i fattori di rischio connessi con le attività umane sul territorio. del dissodamento. Sono invece assolutamente inalienabili per legge i seguenti beni patrimoniali indisponibili: le miniere e le foreste. I beni indisponibili perdono l'indisponibilità quando lo stesso ente pubblico emana un atto nel quale dichiara di mutarne la destinazione o quando ne trasferisce la proprietà. gestione e sviluppo dei patrimoni silvo-pastorali dello Stato. Possibilità di trasferimento. purché ciò non ne comporti la sottrazione alla loro destinazione pubblica. artistico. gli atti e i documenti di enti pubblici. rdl 3267 30/12/1923 I terreni boschivi e gli altri terreni soggetti per caratteristiche morfologiche a perdita di stabilità sono sottoposti al regime del vincolo idrogeologico. È stata fatta recentemente rientrare nella categoria dei beni patrimoniali indisponibili la fauna selvatica. delle colture agrarie nelle zone vincolate. se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano. 36 . In pratica essi possono essere alienati. e in specie la realizzazione di costruzioni. sono subordinate a specifica autorizzazione. del pascolo. i beni di interesse artistico e storico.

A. dal momento che le persone fisiche che agiscono per essa. hanno un rapporto di immedesimazione organica con il proprio ente. La disposizione fondamentale è contenuta nell’art. ed in sede amministrativa. Non vi è l'obbligo di autorizzazione per le attività di taglio colturale. in sede civile. Tutela ambientale. b) i profili di responsabilità. Si ammetteva responsabilità quando lo Stato agiva iure privatorum. anche se percorsi o danneggiati dal fuoco. le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari». La responsabilità può dar luogo a un procedimento in sede penale. qualunque sia la mansione dei dipendenti. è diretta. 28 in base al quale «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili. 28. Conformemente all’opinione della giurisprudenza dominante. e quelli sottoposti al vincolo di rimboschimento sono ricompresi tra le zone di particolare interesse ambientale.2.A. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato e agli enti pubblici ». I territori coperti da foreste e da boschi. Con l’affermarsi della teoria (dell’immedesimazione) organica si cominciò a considerare la p. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza.a. il quale afferma (1° e 2° comma) che «I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. sono definiti dalla Carta Costituzionale. quella delineata dall’art. è assoggettata alle norme comuni dell’ordinamento. Anni 70.a.a. 97 Cost. E VERSO LA P. Tornando all’art. In generale la responsabilità della p.a.a. RESPON SA BILITA’ DEI FUNZIONARI E DEI DIPENDENTI PUBBLICI EX Artt. civili e amministrative. In tali zone ogni attività comportante modifica del territorio è soggetta all'autorizzazione ai sensi della normativa sulle bellezze naturali. in grado di volere e agire e quindi capace di integrare l’illecito. alla resp.civile. 28 e 97 della Costituzione Gli ambiti della responsabilità verso i soggetti legati alla p. sottoposte a regime vincolistico in quanto bellezze naturali. realizzazione di opere di bonifica e antincendio e opere di conservazione. 28 della Costituzione sia una responsabilità di tipo extracontrattuale. La miglior dottrina rimarcava il paradosso dell’amministrazione irresponsabile e la giurisprudenza affermava che la p. RESPON SA BILITA’ DELLA P. in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. che se ne occupa in alcuni articoli. c) la responsabilità diretta del soggetto pubblico e l’estensione della responsabilità allo Stato e agli enti pubblici. che si affianca agli altri provvedimenti autorizzativi necessari. degli atti compiuti in violazione di diritti. vengono precisati: a) i soggetti. forestazione. In dottrina si è posto il problema se si tratti di responsabilità diretta o indiretta. Dottrina e giurisprudenza negavano assoggettabilità della p.. secondo le leggi penali. Tali diversi settori qualificano la responsabilità a seconda della natura delle leggi violate. 37 . Va ricordato che la responsabilità dei dipendenti pubblici viene anche menzionata nell’art.

2043 c. si riferisce chiaramente ed esclusivamente alla responsabilità verso i soggetti privati danneggiati e non anche alla diversa responsabilità di carattere interno del funzionario od impiegato verso lo Stato o l’ente pubblico (Corte Costituzionale. 164).c. inteso quale fatto che lede situazioni ritenute dal legislatore degne di tutela. 2043 c. 500/1999.La responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione per gli atti illegittimi che abbiano leso un diritto soggettivo del cittadino trae la sua giustificazione da quella stessa esigenza che sta per i privati a tutela di una ordinata convivenza sociale. n. La sent. 500/1999 ricorre allo schema dell’illecito aquiliano: l’interesse legittimo è una situazione giuridica sostanziale (non meramente processuale e strumentale).c.. secondo le leggi penali. sulla base di un giudizio prognostico di carattere statistico-probabilistico. 28 della Costituzione. L’ art. il grado di responsabilità patrimoniale interna (amministrativa o contabile) del funzionario e del dipendente pubblico verso lo Stato o l’ente pubblico.c. riferendola alla P. nella quale si riconduce la responsabilità dell’Amministrazione all’art. la norma di cui all’art. 1 Legge 14 gennaio 1994 n. civili ed amministrative. alla quale in uno Stato che si definisce di diritto nemmeno la pubblica amministrazione può sottrarsi. Infatti. L’ingiustizia del danno sussiste nel caso di lesione di un interesse giuridicamente rilevante. 20. potendo anche limitare la responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave (a riguardo vedasi quanto disposto: art.. 639). aggiungendo che in tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. 38 . La colpa non è in re ipsa nel caso di illegittimità del provvedimento amministrativo. ma va accertata dal giudice. Tuttavia è possibile ricorrere ai principi generali dell’ordinamento giuridico. come organizzazione (apparato) e non al singolo funzionario agente. la cui tutela rientra nell’art. RESPONSA BILITA’ PER DANNI DA LESIONE INTERESSE LEGITTIMO Dopo che si è arrivati ad affermare la responsabilita’ della p. La Cassazione applica il principio secondo il quale deve essere il giudice a selezionare gli interessi degni di tutela risarcitoria. La questione relativa all’inquadramento giuridico dell’illecito amministrativo (natura contrattuale o extracontrattuale) è controversa. come modificato dalla Legge 20 dicembre 1996 n. La ricostruzione del risarcimento del danno cagionato da atto illegittimo risente della elaborazione effettuata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sentenza n. espressa dalla formula del “danno ingiusto”. 2043 c. con conseguente tipicità dell’illecito. La tutela offerta dal giudice amministrativo deve essere completa: caducatoria e risarcitoria. del resto non vi sono riferimenti normativi che consentano di propendere per una tesi piuttosto che per un’altra. Da ciò discende che la legge ordinaria può legittimamente disciplinare in modo differenziato per speciali categorie di soggetti o particolari situazioni. 22 ottobre 1982.A. nell’affermare il principio generale per cui i funzionari ed i pubblici dipendenti sono direttamente responsabili.a. altro nodo è stato quello della risarcibilita’ degli interessi legittimi. degli atti compiuti in violazioni di diritti. non è norma secondaria che sanziona la violazione di norme primarie recanti divieti. contenente una clausola generale. n. ma è norma primaria essa stessa.

.A.L. Ciò non equivale certamente ad affermare la indiscriminata risarcibilità degli interessi legittimi come categoria generale. rientra nella fattispecie della responsabilità aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto. attribuendo autonomo rilievo risarcitorio alla violazione dell’obbligo di protezione. ha l’obbligo di protezione dell’affidamento del privato sulla legittimità dell’azione amministrativa. potrà ravvisarsi danno ingiusto nel sacrificio dell’interesse alla conservazione della situazione di vantaggio conseguente all'illegittimo esercizio del potere. per accedere alla tutela risarcitoria ex art. sicché la teoria del contatto sociale qualificato non trova spazio. La disciplina introdotta dal D. abbia determinato la lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo. effettivamente si collega. l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla. qualora il detto interesse sia tutelato nelle forme del diritto soggettivo. poiché occorre altresì che risulti leso. 33 e 34 del D. Per quanto concerne gli interessi legittimi oppositivi. i quali non sono legati da una precedente relazione giuridica. La lesione di un interesse legittimo. così confermando.c. ma ampliandone la portata 39 . sia sotto il profilo sostanziale. secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto. ma non sufficiente.c. Con gli artt. Si tratta di un rapporto in cui la P. per attività provvedimentale nell’ambito della responsabilità aquiliana viene opposto. per lesione di interessi legittimi è responsabilità da contatto sociale qualificato ricorre allo schema della responsabilità contrattuale. La tesi secondo la quale la responsabilità della P. In base a questa ricostruzione sarebbe possibile concedere il risarcimento del danno a prescindere dalla spettanza del bene della vita. il quale fa venir meno il presupposto della responsabilità extracontrattuale: l’estraneità fra autore del fatto illecito e soggetto leso.A. 2043 c. concernente il riparto delle competenze giurisdizionali. A questa tesi si oppone che la lesione riguarda il bene della vita e non l’interesse al rispetto delle regole procedimentali. il precedente orientamento.A. dunque un giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita. nel risultato al quale si perviene. per effetto dell'attività ille-gittima (e colpevole) della P.vo n. 80/1998 incide in modo si-gnificativo sul tema della risarcibilità degli interessi legittimi. 80/1998 è stata compiuta dal legislatore una decisa scelta nel senso del superamento del tradizionale sistema del riparto della giurisdizione in riferimento alla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo. al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse (non di mero fatto ma) giuridica-mente rilevante.A. a favore del-la previsione di un riparto affidato al criterio della materia. da una parte della dottrina. sia sotto il profilo strettamente processuale.Nel caso di interessi legittimi pretensivi è necessaria una verifica fatta secondo lo schema probabilistico-condizionalistico. la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria. 2043 c. che il contatto che si instaura fra privato e amministrazione nel procedimento amministrativo determina la nascita di un rapporto giuridico.A. in quanto coinvolge il generale tema dell'ambito della responsabili-tà civile ex art. e che il detto interesse al be-ne risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo. Potrà infatti pervenirsi al risarcimento soltanto se l'attività illegittima della P. In altri termini. Il legislatore valorizza l’aspetto sostanziale dell’interesse legittimo. e che risulta merite-vole di protezione alla stregua dell'ordinamento. 29.vo n. Alla tesi che riconduce la responsabilità della P.. La tutela riguarderebbe una posizione soggettiva strumentale al conseguimento del bene della vita. L.

2043 c. ai fini dell'accertamento della colpa. o altro interesse (non elevato ad oggetto di immediata tutela. e risultava quindi giuridicamente protetta. b) procederà quindi a stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto. e non sarà invocabile.nell'ipotesi in cui siffatta forma di tutela piena non sia ravvisabile e tuttavia l'interesse risulti giuridica-mente rilevante nei sensi suindicati. il principio secondo il quale la colpa della struttura pubblica sarebbe in re ipsa nel caso di esecuzione volontaria di atto amministrativo illegittimo.A. d) provvederà. c) dovrà inoltre accertare. secondo un criterio di normalità. la culpa in re ipsa nel caso di adozione o 40 . e quindi non riconducibile a mero interesse di fatto). a stabilire se il detto evento dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.A.. poiché è la lesione dell'interesse al bene che rileva ai fini in esame). dovrà accertare la sussistenza di un evento dannoso.c. come tale non tutelabile. cioè. Qualora sia stata dedotta davanti al giudice ordinario una domanda risarcitoria ex art.c. questo risulti funzionale alla protezione di un determinato bene della vita. da condurre in riferimento alla normativa di settore. PROFILI PROCES SUALI La sentenza 500/99 della Corte di Cassazione ha riconosciuto che le controversie aventi ad oggetto la tutela risarcitoria ove non rientrano in una materia devoluta per legge alla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi rientra nella giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria e che il giudice ordinario può pronunciarsi sulla domanda di risarcimento dei danni senza dover attendere l’esito del giudizio di annullamento dell’atto eventualmente instaurato in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità. sulla fondatezza o meno della istanza. Valutazione che implica un giudizio prognostico. nei confronti della P. Circa gli interessi pretensivi. dovrà procedere. era destinata. facendo applicazione dei noti criteri generali. la colpa (unitamente al dolo) costituisce infatti componente essenziale della fattispecie della responsabilità aquiliana ex art.c. onde stabilire se il pretendente fosse titolare non già di una mera aspettativa. COLPA della P.A. la cui lesione si configura nel caso di illegittimo diniego del richiesto provvedimento o di ingiustificato ritardo nella sua adozione. bensì di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva. ovvero nelle forme dell'interesse legittimo (quando.. e cioè di una situazione che. se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta (positiva o omissiva) della P. in ordine successivo. dovrà invece vagliarsi la consistenza della protezione che l'ordinamento riserva alle istanze di ampliamento della sfera giuridica del pretendente. a svolgere le seguenti indagini: a) in primo luogo. il detto giudice. ma) giuridicamente rilevante (in quanto preso in considerazione dall'ordinamento a fini diversi da quelli risarcitori. per illegittimo esercizio della funzione pubblica.a. che può essere indifferentemente un interesse tutelato nelle forme del diritto soggettivo (assoluto o relativo). e onere della prova La Cassazione nella sentenza 500/99 si è discostata dall’orientamento che riteneva sussistente in capo della p. sotto il profilo causale. 2043 c. secondo la disciplina applicabile. onde stabilire se la fattispecie concreta sia o meno riconducibile nello schema normativo delineato dall'art..A. 2043 c. ad un esito favorevole. infine. in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento..

esecuzione di un atto amministrativo illegittimo ed affermava la necessità dell’accertamento della colpa della P. non coincidente con la mera illegittimità del provvedimento. A.. 2043 cc. 41 . né la colpa individuale del singolo funzionario agente ai fini dell’integrazione dell’art.