Libro Jordan Cap 13

11/3/2014 Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.
Cap tu lo 13
Polticas de competitividad:
industria, empresa e innovacin
AMPARO ROCA ZAMORA
S u m a r io :
1. Introduccin
2. La poltica industrial y de competitividad de la UE
2.1. Objetivos y enfoques de poltica industrial. Efectos de una subvencin en presencia de externalidades
positivas
2.2. Base jurdica y mbitos de actuacin
3. La poltica de investigacin y desarrollo de la UE
3.1. Objetivos
3.2. Realizaciones en Poltica de I+D: Los Programas Marco
3.2.1. Antecedentes y primeros programas
3.2.2. Los Programas Marco de I+D. HORIZON 2020
4. Intervenciones dirigidas a las pymes: la poltica de empresa
4.1. Consideraciones generales
4.2. Las intervenciones de la UE en favor de la PYME
5. Recapitulacin
Conceptos clave
Cuestionario de prcticas
Orientacin bibliogrfica
1. IN T R OD U C C IN
A diferencia del sector agrario, el sector industrial no ha contado desde el principio en la UE con una
poltica comn que abarque todos los aspectos que afectan a la competitividad y problemtica especfica
de la industria, ya que no exista ningn mandato para crear una poltica de este tipo en el Tratado de
Roma. No obstante, varios factores contribuyeron a que la Comisin, desde la dcada de los ochenta,
empezase a intervenir en la esfera industrial y empresarial, adoptando un papel ms activo en el estmulo
de la competitividad y la innovacin: a) la crisis econmica de los aos setenta, que oblig a reestructurar
algunos de los sectores tradicionales ms emblemticos de la industria europea (siderurgia, naval, textil);
b) la prdida de competitividad de las empresas europeas en los sectores intensivos en tecnologa
frente a la potente industria japonesa y norteamericana; c) la necesidad de preservar el Mercado Interior ,
controlando a nivel europeo la proliferacin de medidas de poltica industrial que empezaron a surgir en
cada uno de los Estados miembros en su afn de suavizar los costes de ajuste ocasionados por la crisis
industrial, y d) la constatacin de la problemtica especfica de las pequeas y medianas empresas
(pymes) y de sus dificultades para beneficiarse del Mercado Interior y de los programas europeos, lo que
llev, ya avanzada la dcada de los ochenta, a disear programas de accin especficos para las mismas.
Estas razones explican que las tres reas de intervencin sobre las que se ha cimentado la actuacin
comunitaria sean: a) gestin de la reconversin de los sectores en crisis , especialmente en el sector
siderrgico el nico en el que gozaba de plenas competencias, en virtud del Tratado CECA, b) poltica
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de investigacin y desarrollo , enfocada, al principio, a los sectores de alta tecnologa ms directamente
amenazados por la competencia internacional y, en la actualidad, con un enfoque ms general orientado a
la innovacin para todo el tejido industrial y terciario, y c) la consolidacin de una poltica de empresa ,
mediante el desarrollo de programas de accin especficos para las pymes y la utilizacin de instrumentos
financieros y de programas generales adaptndolos a las necesidades de stas.
2. LA P OLT IC A IN D U S T R IAL Y D E C OMP E T IT IV ID AD D E LA U E
El artculo 173 del TFUE establece que la Unin y los Estados miembros asegurarn las condiciones
necesarias para la competitividad de la industria. Ahora bien, incluso tras el Tratado de Lisboa, las
intervenciones europeas en el sector industrial son competencias de mera coordinacin y apoyo (art. 6
TFUE) y no tienen el rango de competencias compartidas. En efecto, los Estados miembros son reacios a
transferir las competencias necesarias, ya que dichas intervenciones incorporan un fuerte componente
discrecional y los Estados difieren en sus planteamientos acerca del grado ptimo de intervencin en la
actividad econmica. De ah que, antes de analizar las actuaciones de la Unin Europea dirigidas a la
actividad empresarial e industrial, sea necesario plantear los distintos enfoques y las razones que
justifican la intervencin pblica.
2.1. OBJETIVOS Y ENFOQUES DE POLTICA INDUSTRIAL. EFECTOS DE UNA SUBVENCIN EN

PRESENCIA DE EXTERNALIDADES POSITIVAS
Adoptando una definicin amplia, la poltica industrial pretende, en ltimo extremo, influir sobre la
asignacin de recursos, sea entre distintos sectores industriales, sea entre distintas empresas dentro de
un sector. Ahora bien, existe controversia acerca de las razones que podran justificar una intervencin.
Simplificando, podran distinguirse dos enfoques diferentes ante la poltica industrial.
a) Segn un enfoque liberal , las nicas intervenciones justificadas son aquellas encaminadas a
eliminar las distorsiones en el funcionamiento competitivo del mercado (conductas anticompetitivas,
proteccionismo comercial, subvenciones discrecionales a la industria por parte de los gobiernos). Es decir,
se considera que el mercado es siempre quien consigue las soluciones ptimas, de manera que lo nico
que hay que hacer es suprimir las distorsiones externas que le impiden alcanzar dicha solucin ptima. A
travs de este prisma, la nica intervencin aceptable es la poltica de defensa de la competencia , tanto
la encaminada al control de las actividades privadas como de las ayudas pblicas, no siendo justificable,
sino contraproducente, intervenir ms explcitamente con medidas de poltica industrial clsicas. En
efecto, segn el anlisis microeconmico, si se cumplen las hiptesis simplificadoras que permiten al
mercado alcanzar el ptimo de Pareto (por ejemplo, competencia perfecta, ausencia de efectos externos,
rendimientos constantes a escala), la mejor solucin la alcanza el mercado, por lo que la concesin de
una subvencin conduce inequvocamente a una disminucin del bienestar econmico , fruto de un
empeoramiento en la eficiencia asignativa, ya que distorsiona los precios de mercado e interfiere en la
asignacin de recursos en favor del bien subvencionado.
b) Sin embargo, se ha generalizado un segundo enfoque, que tiene en cuenta la existencia de fallos de
mercado , los cuales llevan a la necesidad de intervenir ms directamente en la actividad industrial para
corregir resultados negativos generados por el libre funcionamiento del mercado. En esta circunstancia
(fallos del mercado), ste, por s mismo, lleva a situaciones subptimas, no permitiendo desarrollar todas
las potencialidades de un sector industrial debido a la existencia de una serie de variables que el mercado
no toma en consideracin, por lo que, en esos casos, no se trata de mejorar los resultados del mercado
sino de sustituirlos.
Entre estos fallos del mercado destacan la presencia de efectos externos y la de rendimientos a escala
crecientes, circunstancias que se producen, por ejemplo, en los sectores de alta tecnologa: la existencia
de economas de escala en un mundo con incertidumbre los convierte en sectores de alto riesgo, por lo
que por s mismos pueden tener dificultades para desarrollarse y alcanzar el tamao ptimo. Adems, las
actividades de investigacin e innovacin en sectores de tecnologa avanzada generan efectos externos
positivos sobre otros sectores industriales y de servicios los efectos externos o externalidades pueden
definirse como aquellas actividades de los consumidores o de los productores que entran en las funciones
de utilidad o en las funciones de produccin de otros consumidores o productores. En el caso de la
actividad de I+D (externalidades de produccin positivas) los precios de mercado no reflejan los beneficios
generales que se derivan indirectamente del desarrollo de la actividad, y, por lo tanto, el mercado realizar
una asignacin subptima de recursos, proporcionando incentivos insuficientes para la expansin de la
actividad.
Sin una intervencin que permita a las empresas generadoras de tales beneficios externos apropiarse
de parte de las ganancias sociales que producen, el desarrollo de la actividad ser inferior al ptimo. As
pues, la concesin de una subvencin, en vez de disminuir el bienestar y la eficiencia, mejora la eficiencia
en la asignacin de recursos respecto a la que habra alcanzado el mercado , por lo que podra estar
justificada.
El grfico 1 ilustra esta situacin, en la cual la empresa A, al producir el bien o actividad X, emite una
externalidad positiva hacia el agente B por ejemplo, los gastos en I+D que realiza la empresa A
benefician parcialmente a B. Si la empresa A maximiza su beneficio individual, sin tener en cuenta dicha
externalidad, la produccin se situar en X*, cantidad que es inferior a la socialmente ptima, es decir, a
X**, punto en el que se igualan los costes marginales a los beneficios sociales totales (MBa+MBb) 1). En
esta situacin, es posible mejorar la eficiencia asignativa recurriendo a una subvencin pblica que
permita a A beneficiarse por la externalidad positiva que emite, es decir, internalizarla. La subvencin
s que debe concederse a A para que estimule su produccin ms all de X* es igual al beneficio
marginal que obtendra B en la situacin ptima (beneficio fruto de la externalidad), es decir, bc. La
subvencin incrementa el bienestar neto, porque las ganancias que obtiene B como receptor de la
externalidad (aecb) ms el ingreso marginal extra que obtiene A por incrementar su produccin desde X*
a X** (adb) son superiores al coste que para el sector pblico supone la subvencin (acbd), siendo el
incremento de bienestar igual al tringulo aec.
GRFICO 1.- Efectos de una subvencin cuando existen externalidades positivas
c) Desde el punto de vista del inters europeo , qu razones existen para intervenir de forma adicional a
la actividad llevada a cabo por cada Estado? Adems de las motivaciones de ndole general expuestas, el
valor aadido de la intervencin de la UE se fundamenta en las siguientes razones:
- La necesidad de preservar la Unin Aduanera y el Mercado Interior: las intervenciones

industriales de corte intervencionista practicadas con profusin por los Estados desde los aos
setenta son una amenaza para el Mercado Interior, puesto que suponen, de facto , barreras
distorsionadoras de la competencia. En efecto, dentro de un pas pueden distinguirse varios niveles
de poltica industrial: a) un nivel macroeconmico y horizontal , que consiste en limitarse a crear un
entorno general favorable al desarrollo de la actividad industrial y productiva (por ejemplo, fomento
de la educacin para mejorar el capital humano) mediante actuaciones de tipo horizontal que se
aplican a todos los sectores por igual, por lo que distorsionan escasamente la asignacin de
recursos; b) y c) unos niveles sectorial y microeconmico , en los que se acta con medidas
intervencionistas para favorecer a determinados sectores industriales (nivel sectorial) o empresas
dentro de un mismo sector (nivel microeconmico). A diferencia del primer nivel, que por su
generalidad no interfiere excesivamente en los objetivos europeos, los dos ltimos son los
problemticos para el funcionamiento del Mercado Interior , ya que actan como barreras no
arancelarias o distorsionan la libre competencia (incentivos fiscales para un sector o tipo de
empresa, subvenciones de capital, prstamos a bajo inters, poltica de compras pblicas) 2).
As pues, las razones que, desde el punto de vista de un pas, justificaban la concesin de una
subvencin (aprovechar economas de escala, incentivar la produccin de bienes y servicios
generadores de externalidades positivas) siguen siendo vlidas con carcter general; no obstante,
en una economa integrada, las subvenciones descoordinadas entre los Estados provocan efectos
indeseables para la asignacin de recursos en el conjunto de la Unin ya que, si cada pas fija el
montante de la subvencin siguiendo sus propios criterios, los precios finales de los bienes
sufrirn distorsiones que interferirn en los patrones de especializacin entre los pases . Por
tanto, es mejor que dichos criterios se armonicen a escala europea, evitando las distorsiones para
el funcionamiento del Mercado Interior.
Con el fin de evitar distorsiones competitivas, la UE ha ido centrando sus actuaciones en medidas
horizontales , es decir, destinadas a mejorar la competitividad global de la industria y de la empresa
(poltica de I+D, poltica de empresa apoyo a pymes), sobre las cuales existe mucho mayor
acuerdo en intervenir en el nivel europeo que respecto a las polticas sectoriales discrecionales.
- Existen numerosos puntos de convergencia entre los pases que hacen necesaria una poltica
comn de estmulo a la competitividad industrial: 1) la notable interdependencia industrial, con un
elevado grado de comercio intracomunitario, en su mayor parte intraindustrial, lleva a compartir
unos mismos problemas y necesidades, creando fuertes vnculos entre las economas europeas; 2)
a pesar de las peculiaridades nacionales, todos los pases se han enfrentado, desde la dcada de
los setenta, a similares problemas industriales: dificultades en los sectores tradicionales,
insuficiente despegue en los sectores de alta tecnologa y una elevada presin de la competencia
internacional en sectores como el automvil, la electrnica y el equipamiento mecnico. 3) la
poltica industrial horizontal, incluyendo la poltica de empresa y la poltica tecnolgica, contribuye
a conseguir los objetivos de otras polticas europeas, tales como estrategia global Europa 2020 y
la poltica de cohesin . En efecto, se suele aceptar la necesidad de la intervencin en el mbito
regional, a fin de paliar los efectos territoriales adversos inducidos por la propia integracin y la
apertura del mercado, as como las consecuencias de las crisis industriales, que tienen
repercusiones regionales dado el elevado grado de concentracin espacial de los sectores
afectados.
2.2. BASE JURDICA Y MBITOS DE ACTUACIN
Ante la creciente necesidad de coordinar las numerosas intervenciones nacionales en el sector industrial,
las posibilidades reales de actuacin de la Comunidad Europea (CE) eran muy escasas, si bien existan
grandes diferencias entre el Tratado de Roma (CEE) y el de Pars (CECA) . El Tratado de Pars otorgaba
amplios poderes a la Comisin y autonoma de gestin a la CECA para regular el sector del carbn y el
acero. Por el contrario, en el Tratado de Roma , no se atribuan competencias especficas para
intervenciones de poltica industrial. Solamente se recogan instrumentos de carcter general e indirecto,
mediante algunas polticas comunes que guardan relacin con la intervencin en la industria: a) la poltica
de la competencia , prohibiendo a los Estados miembros la concesin de subsidios a las empresas,
aunque con excepciones, y b) la poltica comercial exterior , que encaja dentro de la definicin amplia de
poltica industrial, ya que supone interferir en la asignacin mundial de recursos para proteger a la
produccin europea.
Esta situacin empez a cambiar a partir del Acta nica (1986), que, al reformar el Tratado de Roma,
introdujo la poltica de I+D entre las competencias atribuidas a la Comunidad. No obstante, el salto
cualitativo lo dio el Tratado de Maastricht, ya que, por un lado, ratific la competencia europea en poltica
de I+D que haba introducido el Acta nica y, por otro, aporta, por primera vez, un fundamento jurdico a
las actuaciones de poltica industrial , introduciendo en el Tratado de la CE (ahora TFUE) el artculo 157
(art. 173 TFUE), por el cual la Comisin puede proponer medidas especficas para reforzar la
competitividad de la industria europea. No obstante, la poltica industrial est sujeta a severos lmites: a)
se rige por la aplicacin estricta del principio de subsidiariedad y es solamente una competencia de
apoyo, coordinacin y complemento de las acciones nacionales y b) en ningn caso esta base jurdica
podr servir de pretexto para que la Unin introduzca medidas que distorsionen la competencia.
En concreto, los objetivos de la accin europea son: a) acelerar la adaptacin de la industria a los
cambios estructurales, b) fomentar una entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas de
la Unin, en particular de las pyme, c) favorecer la cooperacin entre empresas, y d) favorecer un mejor
aprovechamiento del potencial industrial de las polticas de innovacin, investigacin y desarrollo
tecnolgico.
Primeras realizaciones de poltica industrial: los sectores en crisis .

En los aos setenta, el impacto de la crisis econmica en sectores tradicionales, notablemente
concentrados regionalmente, hizo adoptar a los gobiernos acciones protectoras, generalizndose las
ayudas pblicas para evitar la asfixia financiera de las empresas afectadas y retrasar los intensos costes
de ajuste que ocasionan los inevitables procesos de reconversin. En los sectores textil y naval , debido a
la inexistencia de instrumentos ms explcitos, la accin de la Comunidad se limit: a) al intento de control
de los subsidios nacionales , con el fin de evitar distorsiones de la competencia, y b) a la proteccin de la
industria europea con medidas de poltica comercial , especialmente notoria en el caso del sector textil
(Acuerdos Multifibras AMF).
La siderurgia ha sido el nico sector industrial tradicional en el que la Comunidad ha podido aplicar una
poltica completa y coherente, por contar con los instrumentos de actuacin que le brindaba el Tratado
CECA; ste haba conseguido gestionar con xito la integracin del sector desde los aos cincuenta,
constituyndose en el motor de la construccin europea. Con el advenimiento de la crisis econmica de
los setenta, la CE fue capaz de encontrar una solucin conjunta y no nacional a los problemas de la
siderurgia (exceso de capacidad instalada, creciente competencia mundial y disminucin en el consumo de
acero, al generalizarse la utilizacin de productos sustitutivos, lo que se tradujo en un descenso en los
precios). La Comisin adopt medidas drsticas, plasmadas en los sucesivos Planes Davignon (el
primero en 1977) fundadas en:
a) a corto plazo, frenar la espectacular cada en la rentabilidad, combinando la fijacin de precios mnimos
con la imposicin de cuotas de produccin a las empresas siderrgicas y el establecimiento de medidas
de proteccin frente al exterior (restricciones voluntarias a la exportacin con los principales productores
extraeuropeos); b) a largo plazo, se hizo inevitable la reconversin del sector , con reducciones drsticas
en la capacidad, debiendo ayudar la CE a racionalizar dicho proceso y a suavizar los costes sociales y
regionales del ajuste . Estas medidas iban acompaadas de la autorizacin de la concesin de ayudas
pblicas , aunque estableciendo unas condiciones muy estrictas.
Concluido el proceso de reconversin, y con la expiracin del Tratado CECA (2003) dej de aplicarse el
trato especial al sector (por ejemplo, en materia de ayudas pblicas), ya que carbn y acero se han
integrado plenamente en el TFUE.
La poltica de competitividad en la actualidad .
Los objetivos prioritarios de la poltica de competitividad industrial de la UE se plasman en dos

comunicaciones de la Comisin, una de 2005 y otra de 2010. En su Comunicacin de 2005 3), la Comisin
defini por primera vez un enfoque integrado de poltica industrial basado iniciativas horizontales, el cual
constitua un pilar importante de la Estrategia de Lisboa. Segn este enfoque integrado, a) la funcin
principal de la poltica industrial a escala de la UE es proporcionar de forma proactiva el entorno
adecuado para el desarrollo empresarial y la innovacin; b) la poltica industrial de la UE es
exclusivamente de carcter horizontal y genrico, evitando el retorno a polticas intervencionistas
selectivas, y c) para que sea eficaz debe basarse en esfuerzos coherentes y coordinados a escala
nacional y europea, como reconoce el artculo 173 TFUE.
Finalmente, la estrategia Europa 2020, ha convertido a la poltica de competitividad industrial en uno de

sus pilares, cuyos principios rectores se plasman en la comunicacin de la Comisin: Una poltica
industrial integrada en la era de la globalizacin COM(2010) 614. En trminos concretos, la accin de
la UE en favor de la competitividad se canaliza a travs de la poltica de IDT (epgrafe 3) y de la poltica de
empresa, centrada preferentemente en las pyme (epgrafe 4).
3. LA P OLT IC A D E IN V E S T IGAC IN Y D E S AR R OLLO D E LA U E
3.1. OBJETIVOS
El artculo 179 TFUE establece los objetivos de la accin europea: a) fortalecer las bases cientficas y
tecnolgicas de la Unin , mediante la creacin de un espacio europeo de investigacin en el que los
investigadores, los conocimientos cientficos y las tecnologas circulen libremente; b) favorecer el
desarrollo de la competitividad europea , en especial la de su industria y c) fomentar las acciones de
investigacin que se consideren necesarias para servir a otras polticas de la Unin (medio ambiente,
salud y proteccin de los consumidores, poltica de empresa, poltica de cohesin) 4).
Las razones que llevan a plantearse una poltica de I+D en la esfera comunitaria, en vez de dejarla a la
iniciativa exclusiva de cada Estado, se fundamentan en:
1. La necesidad de fortalecer la base cientfica y tecnolgica de la industria europea para hacerla

ms competitiva , integrando el mercado europeo. Desde los aos ochenta la prdida de
competitividad de las industrias tecnolgicamente avanzadas frente a los competidores
extraeuropeos se debe, en parte, a la fragmentacin del mercado ocasionada por los diferentes
sistemas y normas tcnicas, as como por una poltica de compras pblicas muy cerrada en estos
sectores. De ah que algunos de los objetivos a cubrir por la poltica de I+D converjan con la
construccin del Mercado Interior: apertura de los mercados pblicos y armonizacin de normas
tcnicas. Para ello se necesita desarrollar a escala europea la investigacin prenormativa , es
decir, la que se sita en una fase intermedia entre la investigacin pura y la directamente orientada
al mercado. De este modo se consiguen soluciones tcnicas uniformes ya antes de la fase de
desarrollo del producto, evitando as la aparicin ulterior de barreras tcnicas.
2. Racionalizar los esfuerzos de investigacin nacionales , a fin de compartir los altos costes que
comporta la actividad investigadora, evitando innecesarias duplicaciones y aprovechando mejor el
potencial existente en la UE. Se pretende coordinar las actividades nacionales y utilizar
conjuntamente los recursos humanos y econmicos. Para ello hay que eliminar tres tipos de
barreras: entre pases (incluyendo las barreras a la libre movilidad de investigadores), entre
universidades y empresas (facilitando la aplicacin de los conocimientos y, a su vez, la transmisin
de las necesidades empresariales a los centros de investigacin) y, finalmente, entre diversas
reas de conocimiento, a fin de producir sinergias en la solucin de problemas clave (por ejemplo,
los avances tcnicos y cientficos aplicados a la gestin medioambiental). Es decir, no basta con
eliminar las fronteras fsicas y tcnicas, sino tambin las cientficas, con el fin de constituir un
Espacio Europeo de la Investigacin.
3. Los pases europeos comparten los principales problemas detectados en las actividades de
investigacin: a) El esfuerzo de investigacin medio de la Unin slo es el 1,9 por 100 de su PIB,
frente a un 3 por 100 para Estados Unidos y Japn. b) Existe una inquietante disparidad entre el
potencial de investigacin , traducido en gasto en investigacin por habitante y ao, y los
resultados concretos derivados de la misma, medidos, entre otros criterios, por el nmero de
patentes aprobadas al ao . En este aspecto la UE se encuentra en situacin de inferioridad
respecto a Estados Unidos y, sobre todo, Japn, que generan un alto porcentaje de patentes,
mostrando una mayor eficacia relativa en su actividad de I+D. c) La balanza comercial tecnolgica
es deficitaria para Europa, y este dficit tiende a aumentar. d) En trminos de empleo, los
investigadores slo representan el 5,4 por 1.000 de la fuerza de trabajo europea, frente a un 8,1 por
1000 en Estados Unidos y un 9,3 por 1000 en Japn. e) Existe una profunda asimetra en el
esfuerzo investigador entre los pases europeos: Alemania, Francia y el Reino Unido concentran) el
80 por 100 del gasto comunitario en investigacin, existiendo tambin un importante desfase en el
nmero de ingenieros y cientficos por cada mil habitantes.
Ante esta situacin, los Jefes de Estado y de Gobierno acordaron en el Consejo Europeo de Barcelona
(2000) aumentar la inversin en I+D al 3 por 100 del PIB , objetivo que se integr en la Estrategia de
Lisboa y que se mantiene vigente en la estrategia Europa 2020.
3.2. REALIZACIONES EN POLTICA DE I+D: LOS PROGRAMAS MARCO
3.2.1. Antecedentes y primeros programas
En un principio, el nico fundamento jurdico para llevar a cabo acciones de I+D en el mbito comunitario
era el artculo 55 del Tratado CECA, que permita a la Comunidad otorgar ayudas para la investigacin en
el carbn y acero, as como los artculos 4 a 11 del Tratado EURATOM, que abordan la investigacin
nuclear. Con esta base, en 1957, se cre el Centro Comn de Investigacin (CCI o JRC) , financiado con
recursos europeos e integrado en el momento presente por siete institutos especializados 5). En la
actualidad, el JRC sigue prestando apoyo cientfico y tcnico a la elaboracin de las polticas de la UE en
todos sus aspectos, desde el medio ambiente, la agricultura y la pesca hasta la nanotecnologa y la
seguridad nuclear.
En el Tratado de Roma no existan instrumentos que permitiesen desarrollar una poltica de I+D.
Solamente entrada la dcada de los ochenta se tom plena conciencia de la magnitud del retraso europeo
en las tecnologas de la informacin (IT), lo que convenci a las partes implicadas, sobre todo a las
grandes empresas del sector, de la necesidad de adoptar una estrategia comn frente al desafo japons y
estadounidense. As surgiran algunos programas especficos: ESPRIT (Programa Estratgico Europeo
para la Investigacin y Desarrollo en las Tecnologas de la Informacin), creado en 1984, que
cofinanciaba proyectos de colaboracin entre industrias, centros de investigacin y Administraciones
pblicas, RACE (Investigacin y desarrollo en tecnologas avanzadas de comunicacin para Europa), el
cual pretenda acabar con los problemas de fragmentacin del mercado, especialmente graves en este
segmento debido a razones tcnicas, y el programa BRITE (ampliado posteriormente a BRITE/EURAM),
destinado a estimular la tecnologa avanzada para mantener la competitividad de la industria europea.
3.2.2. Los Programas Marco de I+D. HORIZON 2020
La poltica de I+D, una vez oficializada por el Acta nica en 1987 y definitivamente consolidada en el
Tratado de Maastricht, no se ejerce simplemente a travs de programas independientes, sino que todos
ellos se encuadran dentro de un Programa Marco de I+D, aprobado por la UE con carcter plurianual, en el
que se incluyen todas las acciones agrupadas en reas prioritarias. El Programa Marco debe aprobarlo el
Consejo por mayora cualificada y, desde el Cuarto Programa Marco (1994-98), se sigue el procedimiento
de codecisin, lo que permite al Parlamento Europeo participar activamente en su elaboracin,
introduciendo enmiendas y mejoras. El Programa Marco vigente en cada momento se estructura en lneas
de accin prioritaria, a las que se adscriben los programas especficos segn su temtica, cada uno de los
cuales da lugar a la financiacin de varios proyectos. En resumen, el Programa Marco establece los
objetivos cientficos y tcnicos, define las prioridades respectivas, seala las grandes lneas de las
operaciones previstas, fija el importe y las modalidades de participacin de la Unin, as como el reparto
de dicha suma entre las diferentes acciones previstas (vase Cuadro 1).
Por otra parte, la UE y sus Estados miembros participan en programas tecnolgicos que no son
especficamente comunitarios y que, por lo tanto, no se incluyen dentro de los Programas Marco, tales
como el importante programa EUREKA, que naci en 1985 como la respuesta europea al reto planteado
por Estados Unidos de lanzar un gran programa de investigacin. La caracterstica que ms diferencia a
los proyectos financiados en el marco EUREKA no es su temtica, muy similar a la de los programas de
investigacin de la UE en alta tecnologa, sino el hecho de ir dirigidos preferentemente a desarrollar
productos ya directamente comercializables en el mercado, mientras que las iniciativas comunitarias,
generalmente, se han centrado en investigacin precompetitiva y genrica, a medio camino entre la
investigacin bsica y la aplicacin dirigida al mercado. En los proyectos EUREKA debe existir
cooperacin entre empresas o institutos de investigacin de ms de un Estado, pero, adems de los
pases de la UE, pueden participar los pases de la EFTA, Turqua y la propia Comisin, a partir de sus
centros de investigacin, de sus programas de I+D y de sus recursos propios.
Hasta la fecha se han aprobado siete Programas Marco (PM). En 2013 se ha aprobado el sucesor del
sptimo PM, llamado HORIZON 2020, el cual cubre el nuevo periodo presupuestario 2014-2020.
- El Primer PM abarc el perodo 1984-1987, todava fuera de la regulacin marcada por el Acta
nica, limitndose a gestionar los programas especficos que se haban ido aprobando de forma
autnoma al -Programa, (ESPRIT, RACE, BRITE, FAST). El Segundo PM (1987-1991), pretenda
ser el complemento necesario a la construccin del Mercado Interior, objetivo prioritario de la
Comunidad en aquellos momentos. En la asignacin del gasto las grandes beneficiadas fueron las
tecnologas de la informacin y telecomunicaciones, tecnologas industriales (BRITE, EURAM) y la
investigacin energtica (EURATOM). Sin embargo, el Tercer PM (1990-1994) marc el inicio de
un cambio en las prioridades , al incrementar la participacin de la investigacin en biotecnologa y
medio ambiente, as como la participacin de la pyme en estos programas.
- La evaluacin de los tres primeros PM puso en evidencia: a) la complejidad de los procedimientos

de aprobacin de los programas y proyectos, lo que provoca importantes retrasos en la ejecucin,
b) la escasa atencin al seguimiento y evaluacin ex post de la eficacia de los proyectos y c) la
excesiva dispersin de los escasos fondos disponibles en demasiadas lneas de accin. De ah que
el Cuarto PM (1994-1998) supuso un punto de inflexin, al introducir ciertas novedades que
corregan algunas de las deficiencias apuntadas (aunque la complejidad administrativa se
mantuvo) y duplicar la dotacin financiera, que pas de 6.600 millones de euros en el Tercer PM a
13.120 millones de euros. Estas novedades mantienen su vigencia en los programas posteriores: 1)
Se persigue una mayor selectividad en las acciones, reduciendo el nmero de reas de actuacin
a fin de concentrar los recursos en las reas de prioridad tecnolgica, disminuyendo la
dispersin, la cual supona un serio handicap respecto a la poltica de seleccin de proyectos
practicada por Japn y Estados Unidos. 2) Se pone nfasis en mejorar el aprovechamiento de los
resultados de la investigacin . 3) Se debe respetar escrupulosamente el principio de
subsidiariedad , por lo que la Unin solamente debe actuar en aquellas parcelas de la poltica
tecnolgica que no puedan realizarse eficazmente por cada Estado miembro y aporten un valor
aadido europeo : por ejemplo, en grandes proyectos de investigacin bsica ; desarrollo de
tecnologas genricas capaces de mejorar la competitividad de varios sectores industriales;
investigacin prenormativa (encaminada a la definicin de estndares comunes que supriman las
barreras tcnicas e impidan la aparicin de otras nuevas), y en facilitar la movilidad de la
comunidad cientfica europea.
- El Quinto PM (1998-2002) , dotado con un presupuesto cercano a los 15 mil millones de euros,
supuso una continuacin de los objetivos y estrategias que se disearon para el Cuarto Programa.
- El Sexto Programa Marco de IDT (2002-2006) introdujo profundos cambios que han configurado la
poltica de I+D actual. Aument la dotacin financiera, suponiendo ya un 4 por 100 del presupuesto
de la UE (20.000 millones EUR tras la ampliacin de la UE de 2004). Incorpor el nuevo objetivo
adoptado en 2000 consistente en crear un Espacio Europeo de la Investigacin (ERA,
European Research Area) que acabe con la fragmentacin de la investigacin en Europa y cree
un rea comn en paralelo con el Mercado Interior (la quinta libertad). Para ello se adoptaron tres
nuevos instrumentos, encaminados a crear esa poltica tecnolgica comn , los cuales mantienen
su vigencia en el Sptimo PM: 1) redes de excelencia (en las que participan investigadores de, al
menos, tres pases para integrar las capacidades de investigacin), 2) proyectos integrados
(renen varias etapas del proceso innovador, desde la investigacin bsica hasta las actividades
de demostracin y difusin integracin vertical, o bien se trata de actividades multidisciplinarias
integracin horizontal); y 3) ejecucin conjunta de programas nacionales (acciones artculo 169
ahora art. 185 TFUE ).
CUADRO 1.-Sptimo PM de IDT y HORIZON 2020: distribucin de fondos
Sptimo Programa Marco (2007-2013)
Mill. de
Lneas Programas HORIZON 2010: Presupuesto indicativo
(precios. ctes.)
1. Cooperacin REGLAMENTO EU (2014-2010). Prioridades:

1.1 Alimentacin, Agricultura y
1.935 I Ciencia Excelente:
Pesca, y Biotecnologa
1.2. Tecnologas de la Informacin y
9.050 1. Consejo Europeo de Investigacin
Comunicacin (ICT)
1.3. Nanociencias, Nanotecnologas,
Materiales y nuevas Tecnologas de 3.475 2. Tecnologas Futuras y Emergentes
produccin
1.4. Energa 2.350 3. Acciones Marie Curie
1.5. Medio ambiente (incluyendo
1.890 4. Infraestructuras de investigacin europeas
Cambio Climtico)
1.6. Transporte (incluyendo
4.160 II Liderazgo industrial:
Aeronutica)
1.7. Ciencias Socio-econmicas y
623 1. Tecnologas industriales capacitadoras
Humanidades
Espacio
1.430
1.8. Seguridad y Espacio 2. Acceso a financiacin de riesgo
Seguridad
1.400
Total Cooperacin 32.413 3. Innovacin en pyme

Consejo Europeo de Investigacin
2. Ideas 7.510 III Retos sociales:
(CEI)
3. Gente Acciones Marie Curie 4.750 1. Salud, cambio demogrfico y bienestar
4. 2. Seguridad alimentaria, agricultura sostenible,
4.1. Infraestructuras de investigacin 1.715
Capacidades investigacin marina y bioeconoma
4.2. Investigacin en beneficio de las
1.336 3. Energa eficiente, segura y limpia
pymes
4.3. Regiones del Conocimiento 126 4. Transporte integrado y verde
5. Accin climtica, eficiencia de recursos y
4.4. Potencial de Investigacin 340
materias primas
4.5. Ciencia y Sociedad 330 6. Sociedad integradora, innovadora y segura
4.6. Desarrollo coherente de Instituto Europeo de Innovacin y Tecnologa
70
polticas de investigacin (EIT)
4.7. Actividades de cooperacin Acciones directas no nucleares del Centro
180
internacional Comn de Investigacin
Total Capacidades 4.097 TOTAL REGLAMENTO UE
Acciones no nucleares del Centro Comn de
1.751 REGLAMENTO EURATOM (2014-2018):
Investigacin
Total CE 50.521 I. Acciones indirectas
Euratom: investigacin nuclear y actividades de
2.751 Incluye:
formacin
I+D en Fusin nuclear
Fusin nuclear, seguridad y proteccin
radiactiva
II. Acciones Directas del Centro Comn de
Investigacin
TOTAL REGLAMENTO EURATOM

TOTAL HORIZON 2020
El Sptimo PM (2007-2013) continu la labor de contribuir a la creacin del Espacio Europeo de
Investigacin (ERA), desarrollando la cooperacin y las medidas que eviten la fragmentacin y haciendo el
mismo hincapi en los consorcios europeos, la colaboracin transfronteriza, y la flexibilidad y la excelencia
de la investigacin. A su vez, incorpor importantes novedades:
- Aumento significativo del presupuesto (53.200 millones EUR, frente a los 20.000 millones del
Sexto PM), siendo ste el mayor incremento nunca experimentado hasta entonces en la asignacin
de fondos para los programas de I+D.
- Creacin en 2007 del Consejo Europeo de Investigacin (CEI) la primera agencia paneuropea de
financiacin de la investigacin, cuyo objetivo es financiar proyectos de investigacin europeos de
mayor riesgo y en las fronteras de la ciencia. Est formado por un consejo cientfico (que planifica
la estrategia cientfica, el programa de trabajo, y controla la calidad) y una agencia de ejecucin
(administracin, gestin de subvenciones).
- Iniciativas tecnolgicas conjuntas (ITC): Las ITC 6) consisten en la creacin de entidades

jurdicas que agrupan a diferentes socios pblicos y privados (industria, Estados miembros,
Comisin Europea), con el objetivo de asumir objetivos que, por su envergadura, requieren
colaboracin e inversiones considerables, y no pueden alcanzarse mediante el enfoque basado en
las convocatorias de proyectos. Cada ITC debe ser aprobada por el Consejo y el Parlamento por
ejemplo, ITC sobre tecnologas de miniaturizacin (ENIAC), medicamentos innovadores, aviacin
ms ecolgica (Clean sky). Se trata, pues, de acciones a gran escala impulsadas por la industria
con multifinanciacin y apoyadas, en determinados casos, por una combinacin de financiacin
pblica y privada.
- Prioridades del 7PM: Las prioridades del 7PM estn recogidas en varios programas especficos:
1. Programa Cooperacin . Es el ncleo del 7PM y su componente ms grande, que fomenta la

investigacin cooperativa en toda Europa y con otros pases socios, conforme a varios campos
temticos fundamentales (vase detalle de los temas y desglose de su asignacin presupuestaria
respectiva en el cuadro 1).
2. Programa Ideas: el Consejo Europeo de Investigacin (CEI) 7). Es la primera vez que un
programa marco de investigacin de la UE ha financiado, a travs del Programa Ideas , actividades
de investigacin bsica en las fronteras de la ciencia y la tecnologa, independientemente de las
prioridades temticas. Este programa, ejecutado por el Consejo Europeo de Investigacin (CEI)
vase supra , reconoce el valor de la investigacin bsica y presenta gran flexibilidad en su
enfoque, ya que los proyectos de investigacin propuestos se juzgan nicamente sobre la base de
su excelencia. A diferencia del Programa Cooperacin , no exige crear asociaciones
transfronterizas 8).
3. Programa Personas: Presta apoyo a la movilidad y el desarrollo de carreras de investigacin,

tanto para investigadores dentro de la Unin Europea como fuera de sus fronteras. Se ejecuta a
travs de una serie de acciones Marie Curie , diseadas para ayudar a los investigadores a
consolidar sus aptitudes y competencias a lo largo de su carrera profesional (formacin inicial y
permanente, becas de investigacin, asociaciones entre la industria y centros acadmicos).
4. Programa Capacidades. Crear la economa del conocimiento . Est diseado para estimular
plenamente el potencial de investigacin, la capacidad innovadora y la competitividad europea, y
cubre en particular: infraestructuras de investigacin, investigacin en beneficio de las pyme,
regiones del conocimiento, potencial de investigacin, ciencia y sociedad, y actividades de
cooperacin internacional.
- Finalmente, el Programa HORIZON 2020 es el sucesor del 7 PM para el periodo 2014-2020 y un

pilar fundamental de la Unin por la innovacin, una iniciativa emblemtica de la estrategia Europa
2020 dirigida a mejorar la competitividad mundial de Europa.
En respuesta a la experiencia adquirida y las evaluaciones de los PM previos, el nuevo programa presenta
innovaciones importantes para corregir las debilidades identificadas, en especial: a) la complejidad
burocrtica en la adjudicacin y gestin de los proyectos, que desalienta la participacin y b) falta de
coordinacin horizontal entre polticas de investigacin, innovacin y educacin (el llamado tringulo del
conocimiento) y potencia las iniciativas que mejor resultado estn dando (por ejemplo, acciones Marie
Curie, Consejo Europeo de Investigacin, Instituto Europeo de Tecnologa IET)
- HORIZON 2020 agrupa por primera vez toda la financiacin de IDT, al incluir no solamente el PM
sino tambin la innovacin que financiaba el programa de Innovacin y Competitividad, enfocado a
la empresa, as como el Instituto Europeo de Innovacin y Tecnologa (EIT) . Supone, pues un
enfoque integrado de la investigacin y la innovacin, proporcionando una financiacin coherente
desde la idea hasta el mercado, dando ms apoyo que en los PM previos a las actividades
prximas al mercado .
- El programa simplifica notablemente su estructura , concentrando los recursos en tres prioridades

que se corresponden con las de Europa 2020: Ciencia excelente, Liderazgo industrial y Retos
sociales (vase detalle y asignacin presupuestaria en el cuadro 1).
- Simplificacin administrativa: La financiacin aportada ser ms accesible gracias a una

estructura ms sencilla del programa, a una serie nica de normas y a menos burocracia
(introduccin de un nico porcentaje a tanto alzado para los costes indirectos y slo dos
porcentajes de financiacin (uno para la investigacin y otro para las actividades cercanas al
mercado). Un objetivo fundamental es rebajar en 100 das por trmino medio el tiempo transcurrido
hasta que se reciben los fondos tras una solicitud de subvencin.
- Apertura del programa a ms participantes, aprovechando sinergas con los fondos de cohesin
de la UE y repartindose el trabajo: La iniciativa Horizonte 2020 definir centros de excelencia
potenciales en las regiones con menos rendimiento y les ofrecer asesoramiento y apoyo
estratgicos, mientras que los fondos estructurales de la UE servirn para modernizar la
infraestructura y los equipos.
- Se prev destinar 3.500 millones de euros a un uso mayor y ms amplio de instrumentos

financieros que impulsen la concesin de prstamos de las entidades financieras privadas, los
cuales se han revelado muy eficaces a la hora de estimular la inversin privada en innovacin. Las
pymes se benefician de una presencia mucho ms directa que en los PM anteriores (vase
apartado 4), dado su papel fundamental en la innovacin.
- Se refuerzan las acciones Marie Curie (incremento del 21 % de asignacin presupuestaria), las
cuales han apoyado la formacin, la movilidad de 50 000 investigadores desde su puesta en
marcha en 1996, as como la financiacin al Consejo Europeo de Investigacin (CEI) , que
aumenta un 77 % hasta alcanzar 13 200 millones de euros.
- Como parte integrante de Horizonte 2020, se potencia mucho ms el papel del IET , al reunir
universidades, centros de investigacin y empresas de excelencia para reforzar el el tringulo del
conocimiento europeo (aumento considerable del presupuesto en el perodo 2014-2020). El IET se
basa en un concepto innovador de centros de asociacin pblico-privada transfronterizos llamados
comunidades de conocimiento e innovacin (CCI). A las tres CCI existentes, centradas en la
energa sostenible, el cambio climtico y la futura sociedad de la informacin y la comunicacin, se
prev sumar otras seis en el perodo 2014-2020.
- La Investigacin nuclear sigue desarrollndose aparte mediante el programa EURATOM: ste

programa especfico, desarrollado por el Centro Comn de Investigacin (CCI): incluye la fusin
nuclear (reactor de fusin experimental ITER) y la seguridad nuclear, la gestin de residuos y la
proteccin contra la radiacin 9).
Otras acciones en I+D+i: ERA y COST .
- Al margen de los Programas Marco, existen iniciativas de carcter intergubernamental en el mbito

de la cooperacin cientfica, que vienen desarrollndose de forma paralela y que en la actualidad
convergen por sus fines e instrumentos con la creacin del Espacio de Investigacin Europeo
(ERA, European Research Area). La ms importante y veterana es el programa COST , el cual,
creado en 1971 como un acuerdo interministerial de 19 pases, cuenta en la actualidad con 34
miembros y su principal objetivo consiste, ms que en financiar en s misma la investigacin, en
crear redes de cooperacin entre equipos cientficos de varios pases en temas especficos
(conferencias, intercambios cientficos, publicaciones).
Los principales objetivos de ERA son hacer realidad la quinta libertad de movimiento, es decir, la
libre circulacin del conocimiento dentro de la UE, incrementando la coordinacin de las actividades
de investigacin as como de las polticas y programas de investigacin nacionales, de manera que
se acabe con la fragmentacin y se cree el mercado interior para la investigacin. Por lo tanto,
ERA se convierte en un elemento clave para conseguir los objetivos de competitividad e innovacin
de la Estrategia Europa 10). A su vez, el programa COST, con su nfasis en las sinergias y
cooperacin en investigacin bsica, contribuye a los objetivos de ERA y de Europa 2020.
ERA debe completarse en 2014, para lo cual define cinco ambiciosos objetivos: 1) aumentar la
competencia y eliminar barreras en los sistemas de investigacin nacionales, 2) cooperacin
transnacional (infraestructuras de investigacin paneuropeas), 3) mercado de trabajo abierto y libre
movilidad para los investigadores, 4) igualdad de gnero en investigacin y 5) libre circulacin,
acceso y transferencia del conocimiento cientfico.
4. IN T E R V E N C ION E S D IR IGID AS A LAS P Y ME S : LA P OLT IC A D E E MP R E S A
4.1. CONSIDERACIONES GENERALES
Las pymes constituyen el fundamento de la economa de la UE, dado que el 99 por 100 de las empresas
europeas tienen un tamao inferior a 250 trabajadores, y, entre ellas, la microempresa (aqulla que
cuenta entre cero y nueve empleados y factura como mximo 2 millones EUR al ao) es mayoritaria en la
UE, al representar el 93 por 100 del total de empresas europeas y generar un tercio del empleo y una
cuarta parte de la facturacin total. Son varias las razones por las cuales se ha hecho necesaria la
intervencin de los organismos pblicos y de la Unin Europea en favor de las pymes.
- En primer lugar, sus caractersticas intrnsecas las hacen ms vulnerables , sobre todo en los
primeros aos posteriores a su creacin aproximadamente la mitad de las pymes de la UE
desaparecen en los primeros cinco aos. Los factores que determinan esta vulnerabilidad son: a)
un entorno legal, fiscal y administrativo cada vez ms complejo; b) la dificultad para acceder a
programas y actividades de investigacin y para aprovechar e incorporar los resultados de la
misma; c) la debilidad estructural de su capacidad de gestin; d) problemas de acceso a la
financiacin a un coste razonable, tanto en la fase de puesta en marcha como en fases de
expansin; e) barreras para acceder a los mercados de bienes y servicios. De todos modos, esta
problemtica no afecta por igual a todas las pymes, ya que, dentro de la UE, existe una gran
heterogeneidad de situaciones , segn su tamao 11) y segn los pases. As, en los pases del sur
las empresas tienden a ser mucho ms pequeas que el promedio europeo, y son mucho ms
numerosas las microempresas (Grecia). En el otro extremo, las empresas alemanas,
luxemburguesas, holandesas y austriacas poseen un tamao medio muy superior al resto (duplican
el tamao medio y triplican la facturacin media de las del sur).
- En segundo lugar, la construccin del Mercado Interior ha cambiado los puntos de referencia de
las empresas europeas y les plantea desafos especficos: las pymes tienen mucho que ganar con
la desaparicin de los obstculos a los intercambios intracomunitarios, ya que tanto las
formalidades burocrticas como las diferencias en reglamentos y normas nacionales tienen un
coste proporcionalmente mucho ms elevado para las pymes que para las grandes empresas.
- Por otra parte, las pymes se encuentran en situacin de inferioridad para acceder a las fuentes
de financiacin necesarias para acometer las inversiones que permitan mejorar su competitividad y
aumentar sus posibilidades de supervivencia a medio plazo. Su estructura financiera genera cargas
y gastos financieros superiores a los de las grandes empresas, al estar caracterizada por: a) una
infracapitalizacin de la pyme europea respecto a la de EE UU; b) una mayor dependencia de los
fondos ajenos y de la financiacin oficial directa que las grandes empresas; c) una gran
dependencia de los bancos como fuente principal de obtencin de los recursos ajenos, y d) una alta
proporcin de crditos a corto plazo. De todos modos, no se puede generalizar la problemtica
financiera de las pymes, ya que las necesidades varan segn el tipo de empresa, su tamao y el
momento del ciclo vital en el que se encuentre.
- A todos estos factores hay que aadir: 1) el escaso espritu emprendedor , pues solamente al 45
% de los ciudadanos europeos le gustara trabajar por cuenta propia, frente al 55 %, por ejemplo, en
los Estados Unidos; 2) un entorno empresarial que no fomenta la creacin de empresas y su
crecimiento, caracterizado por una fragmentacin persistente de la normativa y un exceso de
burocracia para iniciar una actividad; 3) la capacidad limitada de las pyme para adaptarse a una
economa baja en carbono y eficiente en el uso de la energa y de los recursos, debido a unos
medios financieros y una competencia limitados; 4) la capacidad limitada de las pyme para abrirse a
mercados extranjeros , dentro y fuera del mercado nico.
- Finalmente, las pyme tienen una importancia estratgica respecto a los objetivos de creacin de
empleo y de cohesin econmica y social , en conexin con la poltica de cohesin de la UE: las
pyme contribuyen de manera significativa a la creacin de empleo en las regiones menos
desarrolladas (regiones convergencia), dado que all son mayoritarias. En las regiones en declive
industrial, tradicionalmente menos dependientes de las pyme, se necesita estimular la creacin de
pymes que sustituyan a las grandes empresas en reconversin.
4.2. LAS INTERVENCIONES DE LA UE EN FAVOR DE LA PYME
Las razones expuestas llevaron a que la Comunidad Europea, al tiempo que proyectaba la culminacin del
Mercado Interior, tomase conciencia de que deba adoptar medidas de discriminacin positiva a favor
de las pyme. El primer paso en la consolidacin de la poltica empresarial se dio en 1989, cuando se
decidi asignar ms recursos a esta poltica tras el impulso que supuso el Acta nica y se aprob el
primer programa plurianual en favor de la pyme (1990-1993) , a fin de a) crear un entorno favorable para
el desarrollo la pyme (simplificacin de trmites administrativos, fomento del espritu empresarial,
culminacin del Mercado Interior, adaptacin de la legislacin), y b) crear servicios especficos para las
pymes, diseados como medios para mejorar la competitividad empresarial.
El Tratado de la Unin Europea (1992) supuso la consagracin de la poltica comunitaria para la empresa
(art. 157 TUE, ahora art. 173.1 del TFUE) ya que en el mismo se establece que la Unin y sus Estados
miembros deben fomentar un entorno favorables a la iniciativa y al desarrollo de las empresas del conjunto
de la Unin, en especial de las pequeas y medianas. As pues, desde 1993 se aprobaron, ya con plena
legitimidad, sucesivos programas de accin plurianuales (para los perodos 1993-1996, 1997-2000 y
2001-2006, todos ellos con dotaciones presupuestarias modestas (representaban solamente en torno al 1
por 100 del presupuesto asignado al Programa Marco de I+D).
No obstante, la poltica empresarial se extiende ms all de las acciones previstas en los Programas
Plurianuales y comprende tambin: a) financiacin extra-presupuestaria, con instrumentos del Banco
Europeo de Inversiones (BEI) y del FEI (Fondo Europeo de Inversiones), b) medidas diseadas en el
contexto de otras polticas europeas tales como los programas de cooperacin internacional (AL-INVEST
instrumento financiero orientado a la creacin de empresas conjuntas entre las pymes de la UE y las de
pases de Amrica Latina), los programas de los Fondos Estructurales , con intervenciones regionales y
sociales y las acciones especficas para las pymes previstas en la poltica de I+D 12), 13), 14).
Por otra parte, desde 2005, la poltica en materia de pyme se convirti en un elemento clave de la
renovada Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo, y as se confirma en su sucesora, la
estrategia Europa 2020. El principal objetivo de la poltica moderna de la pyme 15) consiste en incorporar
las preocupaciones de las pyme a las polticas nacionales y europeas aplicando el principio segn el cual
hay que pensar primero a pequea escala (Think Small First). De este modo, las pyme estn ahora
plenamente integradas en las polticas de la UE que promueven la competencia, la investigacin y la
cohesin, as como en las iniciativas recientes en los mbitos de la innovacin y la poltica industrial.
Fruto de este nuevo enfoque global, en 2008 se aprob la denominada Acta de la pyme (Small
Business Act), actualizada en 2011 , la cual recoge en un nico documento todas las acciones que a
favor de la pyme se estn desarrollando en todas las polticas y mbitos de actuacin de la UE, y no slo
en el marco estricto de la poltica de empresa.
La actuacin de la Unin Europea se ha orientado a cinco mbitos fundamentales: a) la reduccin de los

trmites burocrticos (simplificacin administrativa y legislativa). La Agenda Legislar Mejor establece el
objetivo de reducir las cargas administrativas derivadas de la legislacin comunitaria en un 25 por 100, en
reas tales Derecho de sociedades y las relaciones laborales, b) la mejora del acceso de las pyme a los
mercados (redes de informacin, cooperacin e internacionalizacin, destacando el buen funcionamiento
de la red empresa-Europa Enterprise Europe Network), c) la promocin del espritu empresarial y las
capacidades empresariales, d) la mejora del potencial de crecimiento de las pyme (acceso a la
financiacin) y e) competitividad: acceso a la innovacin y a la formacin programa LEONARDO .
Como consecuencia de la importancia creciente que en la UE se otorga a la poltica pyme, en el perodo

2007-2013 las pyme han adquirido un mayor protagonismo en los grandes programas de gasto
comunitario, el cual se ha visto ratificado en el nuevo periodo presupuestario 2014-2020 :
- Los Fondos Estructurales siguen siendo los principales instrumentos de financiacin europea de
los que se benefician las pyme 16), ya que un montante significativo de los Fondos Estructurales
(2007-2013) se ha destinado a apoyar la creacin y el crecimiento de pyme, sobre todo con vistas
a mejorar su capacidad de innovacin y sus inversiones en investigacin y desarrollo tecnolgico
(IDT) y en capacidades. La Comisin, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo
de Inversiones (FEI) pusieron en marcha conjuntamente la iniciativa JEREMIE , con el fin de
mejorar la disponibilidad de financiacin sostenible para las microempresas y las pyme a nivel
regional. Esta iniciativa ofrece a los Estados miembros la posibilidad de utilizar dinero procedente
de los Fondos Estructurales en productos financieros como el capital de riesgo, las garantas y las
microfinanzas. Adems, a fin de mejorar el acceso a la financiacin de las empresas muy pequeas
o artesanales, la Comisin est promoviendo la provisin de microcrditos en Europa (programa
JASMINE).
- No obstante, el principal instrumento de ayuda integrada a las pyme, que viene a sustituir al
antiguo programa plurianual, vigente hasta 2006, es el Programa para la Innovacin y la
Competitividad (PIC) (2007-2013) : dotado con un presupuesto de 3.600 millones de euros,
contribuye a la mejora del acceso de las pyme a la financiacin y apoya el espritu empresarial, la
innovacin y las TIC, as como una mayor implantacin de energas renovables y la mejora de la
eficiencia energtica. En lo que respecta a la innovacin y a las tecnologas de la informacin (TIC),
contiene dos programas principales: a) el Programa para la Iniciativa Empresarial y la Innovacin, y
b) el Programa de Apoyo a las TIC, cuyo objetivo es estimular los nuevos mercados de redes de
servicios electrnicos y las tecnologas digitales. Por otra parte, dentro del Programa Marco para la
Innovacin y la Competitividad se han destinado 1.130 millones de euros a instrumentos
financieros . Estos fondos se estructuran en mecanismos que gestiona el Banco Europeo de
Inversiones (BEI) en representacin de la Comisin Europea: a) el MIC, mecanismo para las pyme
innovadoras y de rpido crecimiento, que facilita capital de inversin, tanto en las fases iniciales
(MIC1) como en la fase de expansin (MIC2), y b) el MGP, mecanismo de garanta pyme,
administrado por el FEI, que extiende garantas y cogarantas a favor de pymes con potencial de
crecimiento a las que les resulte especialmente difcil encontrar financiacin.
- Para el perodo 2014-2020, el Programa para la Competitividad de las Empresas y para las pyme
(COSME) constituye un instrumento de financiacin que, en gran medida, da continuidad a las
actividades incluidas en el actual PIC. El nuevo Programa se dirige 1) a los emprendedores, que se
beneficiarn de un acceso ms fcil a la financiacin; 2) a los ciudadanos que quieren trabajar por
cuenta propia y encuentran dificultades para poner en marcha o desarrollar su propio negocio; 3) a
las autoridades de los Estados miembros. Se centra en los instrumentos financieros y en el apoyo a
la internacionalizacin de las empresas, con los siguientes objetivos generales:
1. Mejorar el acceso de las pyme a la financiacin , con dos instrumentos: un instrumento de

capital para la inversin en la fase de crecimiento, que proporcionar a las pyme financiacin de
capital reembolsable (capital riesgo), y un instrumento de prstamo.
2. Mejorar el acceso a los mercados dentro de la Unin y a escala mundial : se prestarn

servicios de apoyo mediante la red Enterprise Europe Network , a fin de facilitar la expansin de las
empresas en el mercado nico y fuera de la UE. Asimismo, sufragar la cooperacin industrial
internacional, en particular para reducir las diferencias entre la UE y sus principales socios
comerciales en cuanto a normas y regulaciones.
3. Promover el espritu empresarial: desarrollar las habilidades y actitudes emprendedoras,

especialmente entre los nuevos emprendedores, jvenes, mujeres. (A pesar de ciertos avances,
persiste el bajo espritu emprendedor ).
De la dotacin total de COSME (2.500 millones EUR), 1.400 millones EUR se asignarn a
instrumentos financieros. El resto se dedicar a financiar la red Enterprise Europe Network, la
cooperacin industrial internacional y la formacin en materia de emprendimiento.
- Por otra parte, el VII Programa Marco de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico (2007-2013)
recoge una serie de incentivos a la participacin de las pyme, a fin de paliar su situacin de
desventaja. En efecto, desde los primeros programas de accin para las pymes, el acceso a la
innovacin se ha considerado fundamental para promover la competitividad de dichas empresas, ya
que las pymes se encuentran en clara desventaja frente a la gran empresa: son demasiado
pequeas para financiar actividades propias de I+D e incluso para adquirir patentes y acceder a
investigacin externa, carecen del personal cualificado para incorporar las innovaciones y el
acceso a los programas pblicos de financiacin les supone una enorme carga burocrtica.
- En los primeros aos de vigencia de los Programas Marco de I+D las pyme se beneficiaban
escasamente de los mismos (por fallos en los canales de informacin y por el elevado montante que
deba tener cada proyecto, lo que supona una barrera de entrada). Para cambiar esta situacin, los
sucesivos programas marco facilitan el acceso de las pymes a proyectos comunitarios de I+D,
estableciendo disposiciones especiales. En concreto, el Sptimo Programa Marco de I+D (2007-
2013) presta especial atencin a las pyme por medio de distintos programas: en el programa
Cooperacin se impulsa la participacin de las pyme en todas las iniciativas de investigacin;
igualmente, dentro del programa Personas, en el plan Pasarelas y asociaciones entre la
industria y la universidad se potencia la participacin de las pymes; finalmente, dentro del rea
Capacidades, existe un programa especfico Investigacin en beneficio de las pyme, cuyo
objetivo es fortalecer la capacidad innovadora de las pyme europeas y potenciar su presencia en el
desarrollo de nuevos productos y mercados tecnolgicos.
El nuevo programa HORIZON 2020 (2014-2020), refuerza mucho ms si cabe la participacin de la

pyme en la investigacin e innovacin, ya que le consagra un instrumento especfico que financia la
I+D realizada por pymes innovadoras, con mecanismos de tramitacin simplificados y dos tipos de
instrumentos: deuda y capital para financiar inversiones en fase temprana y una dotacin
aproximada de 1200 millones EUR, que se suman a los 1.400 millones EUR establecidos en los
instrumentos financieros previstos en el programa COSME para la pyme.
- Por ltimo, hay que resaltar el papel que han desempeado los organismos financieros
extrapresupuestarios de la UE, los cuales han venido prestando atencin preferente a las pyme,
incluso mucho antes de que se pusiera en marcha una poltica especfica para ella. As, el Banco
Europeo de Inversiones (BEI) ha facilitado habitualmente financiacin a la pyme, utilizando
preferentemente la tcnica de los prstamos globales , por la cual el BEI concede lneas de crdito
a instituciones financieras locales y regionales, las cuales, a su vez, fragmentan el prstamo entre
sus empresas clientes, siguiendo, para su concesin, los criterios marcados por el BEI, el cual
otorga condiciones privilegiadas para los proyectos de las pymes. Por otra parte, en 1992 se cre
el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) , institucin especializada en la concesin de garantas de
prstamos para proyectos de redes transeuropeas y para las pymes.
5. R E C AP IT U LAC IN
Aunque muchos factores que tienen gran incidencia en la competitividad de la industria europea se
determinan a escala nacional, existen desafos importantes como la creacin de un mercado nico abierto
y competitivo o la respuesta de la poltica industrial a los problemas energticos y de cambio climtico que
no pueden abordarse slo a escala nacional, y por tanto requieren tambin medidas a escala europea.
Tras una primera etapa (que dur hasta mediada la dcada de los ochenta), en la cual tanto la UE como
los Estados miembros optaron por una poltica industrial intervencionista y sectorial, a fin de apoyar a los
sectores en crisis, ms recientemente la UE ha adoptado un enfoque horizontal, evitando intervenciones
en sectores en declive y centrndose en el estmulo de la competitividad industrial, en especial la
investigacin e innovacin as como en la creacin de un entorno favorable para empresa y en especial
las pymes. De este modo, la promocin de la competitividad empresarial se ha convertido, sobre todo
desde el establecimiento de la Estrategia de Lisboa (2000-2010) y de su sucesora, la estrategia Europa
2020 en un objetivo prioritario de la UE. Entre los factores que explican esta prioridad se encuentra la
necesidad de vencer el atraso en competitividad, as como la de preservar el Mercado Interior, evitando
las distorsiones generadas por las intervenciones estatales descoordinadas. A ello se une la importancia
de los sectores de alta tecnologa para la mejora de la productividad tanto de la industria como de los
servicios, as como el papel decisivo de las pymes en la generacin de empleo y en la cohesin
econmica y social. Desde la dcada de los ochenta han ido consolidndose polticas que actan en
ambos frentes (investigacin y desarrollo por un lado, poltica de empresa por otro), con evidentes
interconexiones entre ellos, especialmente en lo que concierne al acceso a la innovacin por parte de las
pymes. Respecto a la poltica de IDT, tras la experiencia acumulada en los primeros Programas Marco, la
UE ha optado por utilizar selectivamente los recursos que le concede el presupuesto europeo, atendiendo
preferentemente a los proyectos tecnolgicos, que, por sus caractersticas, generan ms efectos
difusores. En cuanto al tipo de investigacin, la prioridad la tiene la investigacin precompetitiva o
prenormativa, ya que permite: a) desarrollar tecnologas genricas, utilizables luego como insumos en
muchos sectores industriales, y b) contribuir a la creacin de estndares europeos homogneos que
eviten en el futuro la necesidad de armonizar legislaciones nacionales en vigor. Adems, el nuevo
programa HORIZON 2020 potencia tambin la investigacin orientada al mercado, con un enfoque
integrado que refuerza el tringulo del conocimiento y aborda todas las barreras que todava subsisten
para hacer realidad el Espacio Europeo de Investigacin ERA 17).
Las intervenciones en favor de las pymes han tardado ms tiempo en llegar y absorben menos recursos
financieros que los destinados a IDT, pero, en las ltimas dcadas, los programas plurianuales y el
tratamiento preferente que las pymes tienen en otras polticas comunitarias ha acabado con la
marginacin de la pyme en las iniciativas auspiciadas por la UE. La publicacin del Acta de la pyme en
2008, y su actualizacin en 2011 es un paso importante en esta direccin. Este mayor protagonismo de la
poltica de promocin de la competitividad empresarial se debe en parte a las presiones de los pases que
no cuentan con potentes industrias de alta tecnologa y a la importancia de la pyme en la estructura
empresarial europea. A pesar de las mejoras el diseo de polticas, las pymes todava afrontan problemas
estructurales que siguen dificultando la mejora en la competitividad y el pleno aprovechamiento de las
oportunidades que el mercado interior ofrece, y la situacin de la innovacin y de los sectores de alta
tecnologa europeos sigue siendo desventajosa respecto a sus principales competidores. En este sentido,
la creacin del Espacio Europeo de Investigacin puede ser el catalizador que ayude a integrar las
polticas de IDT nacionales y elimine los obstculos a la difusin tecnolgica, consolidando una poltica de
investigacin y de innovacin autnticamente europea.
C ON C E P T OS C LAV E
Efectos de una subvencin.
Efectos externos positivos.
Investigacin prenormativa.
Investigacin orientada al mercado.
Programa Marco de I+D.
Espacio Europeo de Investigacin (ERA).
HORIZON 2020
COSME
Prstamos globales.
EUREKA.
FEI.
COST.
JEREMIE.
JASMINE
C U E S T ION AR IO D E P R C T IC AS
1. Explique grficamente las implicaciones de una externalidad positiva sobre la asignacin de

recursos. Cmo puede mejorar la eficiencia otorgndose una subvencin a la actividad que genera
la externalidad?
2. Por qu desarrollar a escala europea la investigacin prenormativa ayuda a mejorar el

funcionamiento del Mercado Interior?
3. Compare la composicin y estructura del programa HORIZON 2020 con el Sptimo Programa
Marco de IDT, sealando qu acciones son prioritarias y qu cambios se observan.
4. Escoja una accin o iniciativa comunitaria de apoyo a las pymes e investigue el grado de difusin
y aplicacin que ha tenido la misma entre las pymes de su Comunidad Autnoma.
OR IE N T AC IN B IB LIOGR FIC A
Una completa presentacin de los argumentos que pueden justificar las intervenciones en la industria la
proporciona Pelkmans (2001): EC Industries Policy, captulo 14 del manual European Integration,
Methods and Economic Analysis , 2. edicin, Prentice Hall.
Los fundamentos analticos de los efectos de las subvenciones pblicas pueden consultarse en el captulo
2 de conomie Europenne Concurrence quitable dans le march intrieur: la politique communautaire
des aides d'tat, Comisin, nm. 48, 1991. En polticas sectoriales, L. Tsoukalis (1985), Crisis and
Adjustment in European Steel: Beyond Laisser-Faire, Journal of Common Market Studies , vol. XXIII,
marzo, realiza una completa revisin de la poltica comunitaria frente a la crisis y reconversin del sector
siderrgico. Esta visin puede completarse con las Fichas tcnicas sobre el Parlamento Europeo y las
Actividades de la Unin Europea , Direccin General de Estudios, Parlamento Europeo, disponibles en
Internet en la direccin: http://www.europarl.eu.int/factsheets/, Comisin Europea (2011): EU Industrial
Structure 2011, DG Empresa.
En poltica tecnolgica y de investigacin se recomienda la consulta directa del sitio de la DG

investigacin, http://www.ec.europa.eu./research/fp7/,
http://ec.europa.eu/research/horizon2020/index_en.cfm donde se puede encontrar toda la informacin
relativa al Sptimo PM de IDT, y HORIZON 2020, as como la base CORDIS (Community Research and
Development Information Service), accesible en la direccin: http://cordis.europa.eu/home_en.html. Vase
tambin para HORIZON 2020: COM(2011): Horizonte 2020, Programa Marco de Investigacin e
Innovacin .
El Espacio Europeo de Investigacin se analiza en las Comunicaciones de la Comisin (2000), Hacia un

espacio europeo de investigacin , COM (2000) 6 final, y en Comisin (2012), Un espacio de
investigacin europeo reforzado para la excelencia y el crecimiento COM (2012) 392 final.
En cuanto a la problemtica especfica de las pymes, y dado que en este captulo se ha hecho una
presentacin general y no exhaustiva de los programas de ayuda, se hace necesario, a fin de conocer los
programas y convocatorias que estn abiertas en cada momento, consultar tambin la Gua de
financiacin comunitaria que elabora el CENTRO DE DOCUMENTACIN EUROPEA de la Universidad de
Valencia (www.guiafc.com), ya referida. Tambin es de utilidad para la pyme la siguiente direccin dentro
del servidor de la Comunidad Europea: http://ec.europa.eu./enterprise, as como, para la innovacin de las
pymes, el servidor SME Tech Web ( http://sme.cordis.lu). Adems, se recomienda el boletn mensual
Euro-Info , elaborado por la DG Empresa de la Comisin, donde se dan noticias breves de todas las
acciones y novedades en poltica de empresa, as como los documentos de la COMISIN COM (2011)
834 final: Reglamento Programa para la Competitividad de las Empresas y para las pymes (2014-2020)
COM (2010) 614: An integrated Industrial Policy for the Globalisation Era ; Comisin (2012): Programas
de apoyo a las pyme de la Unin Europea ].
1
MBa=ingreso marginal que a la empresa A le genera la produccin del bien X, teniendo en cuenta exclusivamente costes privados.
MBb=beneficio marginal que obtiene B a consecuencia de recibir la externalidad positiva procedente de A.
Especialmente problemtica resultaba la poltica de seleccionar campeones nacionales (picking the winners) , por la cual cada uno de
los pases persiga mantener una empresa privilegiada dentro de cada sector estratgico, lo que provocaba duplicaciones e ineficiencias.
COM (2005) 474.
La presentacin exhaustiva de las iniciativas de poltica industrial se halla en COM (2007) 374 final: Revisin intermedia de la poltica
industrial. Una contribucin a la estrategia de crecimiento y empleo de la UE .
Situados en Ispra (Italia), que cuenta con tres institutos, Karlsruhe (Alemania), Petten (Pases Bajos), Geel (Blgica) y Sevilla. Vase
http/jrc.ec.europa.eu.
Joint Technology Initiatitves JTI.
Vase: www.ec.europa.eu/research/enquiries.
Para ms informacin vase: www.erc.europa.eu.
Vase: www.jrc.ec.europa.eu.
10
COM(2006) 502 final: Poner en prctica el conocimiento: una estrategia amplia de innovacin para la UE .
11
Dentro de la pyme, la UE diferencia a la pequea empresa, que es la que presenta mayor vulnerabilidad (la que emplee un mximo de
50 trabajadores, y que el volumen de negocio anual no exceda de 10 millones EUR o el total del balance no supere los 10 millones EUR).
12
http://ec.europa.eu/entreprise/entrepreneurship/sme_policy.htm.
13
http://ec.europa.eu/regional_policy/index.es.htm.
14
http://ec.europa.eu/entrerprise/enterprise_policy/cip/index_en.htm .
15
En algunos sectores, como el de la pesca, se aplica un umbral mnimo distinto.
16
Vase el portal http://www.gate2growth.com.
17
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/2007/jjj/jeremie_en.htm.
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11/3/2014 Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

2. LA P OLT IC A IN D U S T R IAL Y D E C OMP E T IT IV ID AD D E LA U E

2.1. OBJETIVOS Y ENFOQUES DE POLTICA INDUSTRIAL. EFECTOS DE UNA SUBVENCIN EN

GRFICO 1.- Efectos de una subvencin cuando existen externalidades positivas

- La necesidad de preservar la Unin Aduanera y el Mercado Interior: las intervenciones

2.2. BASE JURDICA Y MBITOS DE ACTUACIN

Primeras realizaciones de poltica industrial: los sectores en crisis .

La poltica de competitividad en la actualidad .

Los objetivos prioritarios de la poltica de competitividad industrial de la UE se plasman en dos

Finalmente, la estrategia Europa 2020, ha convertido a la poltica de competitividad industrial en uno de

3. LA P OLT IC A D E IN V E S T IGAC IN Y D E S AR R OLLO D E LA U E

1. La necesidad de fortalecer la base cientfica y tecnolgica de la industria europea para hacerla

3.2. REALIZACIONES EN POLTICA DE I+D: LOS PROGRAMAS MARCO

3.2.1. Antecedentes y primeros programas

3.2.2. Los Programas Marco de I+D. HORIZON 2020

- La evaluacin de los tres primeros PM puso en evidencia: a) la complejidad de los procedimientos

CUADRO 1.-Sptimo PM de IDT y HORIZON 2020: distribucin de fondos

Sptimo Programa Marco (2007-2013)

1. Cooperacin REGLAMENTO EU (2014-2010). Prioridades:

Total Cooperacin 32.413 3. Innovacin en pyme

TOTAL REGLAMENTO EURATOM

- Iniciativas tecnolgicas conjuntas (ITC): Las ITC 6) consisten en la creacin de entidades

1. Programa Cooperacin . Es el ncleo del 7PM y su componente ms grande, que fomenta la

3. Programa Personas: Presta apoyo a la movilidad y el desarrollo de carreras de investigacin,

- Finalmente, el Programa HORIZON 2020 es el sucesor del 7 PM para el periodo 2014-2020 y un

- El programa simplifica notablemente su estructura , concentrando los recursos en tres prioridades

- Simplificacin administrativa: La financiacin aportada ser ms accesible gracias a una

- Se prev destinar 3.500 millones de euros a un uso mayor y ms amplio de instrumentos

- La Investigacin nuclear sigue desarrollndose aparte mediante el programa EURATOM: ste

Otras acciones en I+D+i: ERA y COST .

- Al margen de los Programas Marco, existen iniciativas de carcter intergubernamental en el mbito

4. IN T E R V E N C ION E S D IR IGID AS A LAS P Y ME S : LA P OLT IC A D E E MP R E S A

4.1. CONSIDERACIONES GENERALES

4.2. LAS INTERVENCIONES DE LA UE EN FAVOR DE LA PYME

La actuacin de la Unin Europea se ha orientado a cinco mbitos fundamentales: a) la reduccin de los

Como consecuencia de la importancia creciente que en la UE se otorga a la poltica pyme, en el perodo

1. Mejorar el acceso de las pyme a la financiacin , con dos instrumentos: un instrumento de

2. Mejorar el acceso a los mercados dentro de la Unin y a escala mundial : se prestarn

3. Promover el espritu empresarial: desarrollar las habilidades y actitudes emprendedoras,

El nuevo programa HORIZON 2020 (2014-2020), refuerza mucho ms si cabe la participacin de la

Efectos de una subvencin.

Efectos externos positivos.

Investigacin orientada al mercado.

Programa Marco de I+D.

Espacio Europeo de Investigacin (ERA).

1. Explique grficamente las implicaciones de una externalidad positiva sobre la asignacin de

2. Por qu desarrollar a escala europea la investigacin prenormativa ayuda a mejorar el

En poltica tecnolgica y de investigacin se recomienda la consulta directa del sitio de la DG

El Espacio Europeo de Investigacin se analiza en las Comunicaciones de la Comisin (2000), Hacia un

COM (2005) 474.

Joint Technology Initiatitves JTI.

Para ms informacin vase: www.erc.europa.eu.

En algunos sectores, como el de la pesca, se aplica un umbral mnimo distinto.

Vase el portal http://www.gate2growth.com.

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