PARCIAL 2 Derecho Administrativo

Derecho Administrativo
Universidad Empresarial Siglo 21
Mdulo 3
9. Dinmica de la administracin pblica
9.1 El Estado en la Economa
9.1.1. Modelos econmicos
ESQUEMA GENERAL CONCEPTUAL
MODELOS ECONMICOS
CARACTERSTICAS Modelo Liberal de Modelo autocrtico o Modelo Democrtico Social
Mercado Dirigista
Libertad Igualdad Dignidad del hombre (libertad e
PRINCIPIO RECTOR
igualdad)
SISTEMA JURDICO Estado de derecho Estado colectivo de derecho Estado social de derecho
Descentralizacin mnima Centralizada para hacer todo Descentralizacin de poder es
signo de participacin y
ORGANIZACIN
democracia, en sufragio y en
ADMINISTRATIVA
otras instituciones donde los
individuos se integran al estado
En cabeza del Ejecutivo Estatal todo es administrar Es pblica o sea estatal y
las funciones legislativas y particular participan los cuerpos
judiciales con apndices intermedios, corporaciones
ESTRUCTURA
profesionales, sindicatos,
ADMINISTRATIVA
concesionarias de servicios
pblicos, universidades, se da el
pluralismo social.
Garanta por medio de la Todo es polica, todo es Garanta por medio de la polica,
FUNCIN DE LA polica, salubridad controlado salubridad, moralidad y seguridad
ADMINISTRACIN moralidad y seguridad y de bienestar general, fomento,
prestacional puede ser coactiva
Privada, estado marco de Estatal: el Estado Privada y pblica, administracin
GESTIN abstencin y monopoliza la prestacin de mixta de la economa, estado
ECONMICA subsidiariedad servicios pblicos marco de fomento y
subsidiariedad
Directiva y facultativa Estatal: el estado sustituye Directiva y directa de orientacin
orientadora y totalmente al individuo es el y sustitucin administrativa y
INTERVENCIN DEL fiscalizadora pero no nico gestor y ejecutor de legislativa
ESTADO sustitutiva se traduce en las actividades
leyes y no es coactiva
sino orientacin
Al ser libre no es No existe planificacin Por la participacin es un modelo
PLANIFICACIN compatible con la propiamente dicha donde se puede y debe planificar
Planificacin
TITURALIDAD De los particulares El Estado Mixta, del Estado y de los
MEDIOS DE particulares
PRODUCCIN
Se pueden mencionar los grandes rasgos de diferentes modelos, no obstante que en la realidad los casos concretos
suelen reunir elementos de uno y otro tipo, con mayor o menor preponderancia 1:
1Seguimos en lneas generales la clasificacin brindada de Benigno ILDARRAZ, Alberto R. ZARZA MENSAQUE y Claudio Martn VIALE, en Derecho Constitucional y Administrativo, Ediciones
EUDECOR, Crdoba, Segunda Edicin 2001, Pg. 558/559.
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Se caracteriza porque los sujetos particulares de la sociedad deciden libremente, segn
su criterio y por su propia iniciativa cuales van a ser sus actividades en el campo de la
produccin de bienes y servicios, y como las van a desarrollar, personalmente, de
manera asociativa o empresarial. El Estado se reserva la tarea de dictar las normas
A) Economa de necesarias para proteger la propiedad, y brindar seguridad y orden a la actividad del
mercado mercado. Supone la valorizacin de la autonoma de la voluntad, iniciativa privada,
responsabilidad de las decisiones, asuncin de riesgos, existencia de competencia entre
los distintos actores, bsqueda de lucro, y definicin del inters general por los propios
actores particulares. Presupone que el mercado alcanza de manera autnoma un
equilibrio social espontneo, absorbiendo sus propias fallas.
Este modelo se asemeja al anterior por cuanto los particulares siguen siendo los actores
de la actividad econmica. El estado contina excluido de la misma, pero aumenta su
B) Economa social regulacin, que ya no se refiere slo a la seguridad del proceso econmico, sino que se
de mercado extiende para tratar que la sociedad alcance un equilibrio social, corrigiendo las fallas
del mercado.
C) Economa El Estado aqu planifica la actividad econmica de la sociedad, a travs de Planes, de

planificada o cumplimiento obligatorio para el sector pblico y facultativo para el sector privado. En el
proceso econmico intervienen tanto los particulares como el Estado, quien se dedica
mixta.
activamente a la produccin de bienes y servicios
El Estado pasa a ser el nico sujeto econmico, que elabora un plan de cumplimiento
obligatorio para todos, sin que nadie pueda efectuar algo no contemplado en el plan. Se
D) Economa invierte el principio de que la capacidad de los individuos y la competencia de los rganos
dirigista pblicos son la regla en el derecho privado y pblico, respectivamente. El nico sujeto que
planifica y desarrolla procesos econmicos es el Estado, y la nica libertad de los
individuos es obedecer lo que el Estado ordena.
9.1.2. El modelo econmico de la Constitucin Nacional

Si bien nuestra Constitucin Nacional no adopta formal y expresamente por ninguno de los modelos expresados como
hace la de Crdoba al reconocer que la provincia se organiza como Estado Social de Derecho, art.1-, de su articulado
surgen numerosas pautas que la identifican, igual que nuestra provincia, con el modelo expresado:
Artculo 1.- La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, segn la establece
la presente Constitucin
Prembulo: habla de promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad
Nos los representantes del pueblo de la Nacin Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y
eleccin de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unin
nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comn, promover el bienestar general, y
asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que
quieran habitar en el suelo argentino: invocando la proteccin de Dios, fuente de toda razn y justicia: ordenamos,
decretamos y establecemos esta Constitucin, para la Nacin Argentina.
Art. 4: sostiene que el Tesoro Nacional se forma por tributos que deben imponerse de manera equitativa y
proporcional a la sociedad, y que los crditos pueden ser para urgencias de la Nacin o empresas de utilidad
nacional
Artculo 4.- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de
derechos de importacin y exportacin, del de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de
las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso General, y de los
emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin, o para empresas de
utilidad nacional.
Art. 9 a 11: consagra la libre circulacin de productos en todo el territorio.
Artculo 9.- En todo el territorio de la Nacin no habr ms aduanas que las nacionales, en las cuales regirn las tarifas que
sancione el Congreso.
Artculo 10.- En el interior de la Repblica es libre de derechos la circulacin de los efectos de produccin o fabricacin
nacional, as como la de los gneros y mercancas de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores.
Artculo 11.- Los artculos de produccin o fabricacin nacional o extranjera, as como los ganados de toda especie, que
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pasen por territorio de una provincia a otra, sern libres de los derechos llamados de trnsito, sindolo tambin los carruajes,
buques o bestias en que se transporten; y ningn otro derecho podr imponrseles en adelante, cualquiera que sea su
denominacin, por el hecho de transitar el territorio.
Art. 14 y 14 bis: reconoce el derecho a ejercer industria, navegar, comerciar; circular por el territorio argentino;
publicar las ideas por la prensa sin censura previa; usar y disponer de su propiedad; asociarse, ensear y
aprender, a la vez que protege los derechos del trabajador y la familia.
Artculo 14.- Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lcita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de
entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y
disponer de su propiedad; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su culto; de ensear y aprender.
Artculo 14 bis.- El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador:
condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario
mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la
produccin y colaboracin en la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado pblico;
organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial.
Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje; el
derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias para el cumplimiento de su gestin
sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.
El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carcter de integral e irrenunciable. En especial, la ley
establecer: el seguro social obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonoma financiera
y econmica, administradas por los interesados con participacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de aportes;
jubilaciones y pensiones mviles; la proteccin integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensacin
econmica familiar y el acceso a una vivienda digna.
Artculo 42: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho en la relacin de consumo a la
libertad de eleccin, a que las autoridades provean a la defensa de la competencia contra toda forma de
distorsin de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, y a la calidad y eficiencia de los
servicios pblicos
Artculo 42.- Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relacin de consumo, a la proteccin de
su salud, seguridad e intereses econmicos; a una informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a condiciones de
trato equitativo y digno.
Las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos, a la educacin para el consumo, a la defensa de la competencia
contra toda forma de distorsin de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia
de los servicios pblicos, y a la constitucin de asociaciones de consumidores y de usuarios.
La legislacin establecer procedimientos eficaces para la prevencin y solucin de conflictos, y los marcos regulatorios de
los servicios pblicos de competencia nacional, previendo la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y
usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
Art. 17: consagra la inviolabilidad de la propiedad
.Artculo 17.- La propiedad es inviolable, y ningn habitante de la Nacin puede ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia fundada en ley. La expropiacin por causa de utilidad pblica, debe ser calificada por ley y previamente
indemnizada. Slo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el Artculo 4. Ningn servicio personal es
exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley. Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra,
invento o descubrimiento, por el trmino que le acuerde la ley. La confiscacin de bienes queda borrada para siempre del
Cdigo Penal argentino. Ningn cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.
Art. 75 inc. 1, 6, 12, 18 y 19: impone como atribucin del Congreso establecer y reglamentar un banco federal
con facultad de emitir moneda, as como otros bancos nacionales, legislar en materia aduanera, dictar los
cdigos de fondo, proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las
provincias, al progreso de la ilustracin, la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales
navegables, la colonizacin, el desarrollo humano, el progreso econmico con justicia social, la productividad de
la economa nacional, la generacin de empleo, la formacin profesional de los trabajadores, la defensa del valor
de la moneda, la investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento, promoviendo
polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.
Artculo 75.- Corresponde al Congreso:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importacin y exportacin, los cuales, as como las avaluaciones
sobre las que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin.
6. Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, as como otros bancos nacionales .
12. Dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal, de Minera, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados,
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sin que tales cdigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicacin a los tribunales federales o provinciales,
segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la
Nacin sobre naturalizacin y nacionalidad, con sujecin al principio de nacionalidad natural y por opcin en beneficio de la
argentina: as como sobre bancarrotas, sobre falsificacin de la moneda corriente y documentos pblicos del Estado, y las
que requiera el establecimiento del juicio por jurados.
18. Proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la
ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin
de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de
nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de
estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo. 19. Proveer lo conducente al desarrollo
humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a
la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigacin y al desarrollo cientfico
y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan
a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado ser Cmara de origen.
Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades
provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad, la
promocin de los valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las
universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creacin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio
artstico y los espacios culturales y audiovisuales.
En conclusin, nuestra constitucin:

RECONOCE PROHIBE REGULA coloca en cabeza del
estado
la iniciativa privada, la confiscacin de bienes la expropiacin Promover el
el derecho de crecimiento con
propiedad, equidad y justicia
el derecho a circular, social, todo lo cual, son
trabajar, aspectos propios del
ejercer industrias, modelo de una
publicar las ideas y economa social de
ensear mercado.
9.1.3. La intervencin administrativa: lmites, tcnicas jurdicas, privilegios y

estmulos
MODALIDAD DE INTERVENCIN ESTATAL
Intervencin directiva Intervencin directa
a. Es la intervencin de orientacin o de a. Es la intervencin de ejecucin, administracin
poltica econmica estricta prestacional, el estado es un actor ms de la
b. Responde a la Administracin ordenadora economa
c. Proceso de intervencin generalmente b. Por medio de empresas pblicas u otros sujetos
legislativo c. Clasificacin: participacin en situacin de
d. Se materializa en programas de ayuda, competencia o de sustitucin con carcter
subvencin, planes de desarrollo monoplico.
e. Objetivo: estimular la participacin privada d. Instrumentos: empresa pblica y el poder de
f. Instrumentos: planificacin y fomento polica econmico
administrativo e. Dos modos de gestin pblica por s o terceros
f. Medios: racionalizacin regionalizacin,
provincializacin, municipalizacin hay una
transferencia de actividades al Estado
Lmites
De los artculos de la Constitucin mencionados que se relacionan con la actividad econmica, surge que para el Estado
rige el principio de subsidiariedad, segn el cual, toda organizacin social superior (en cuya cspide est el Estado), no
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debe hacer aquello que puede hacer una inferior, por lo cual, queda reservado para el campo de actuacin de las
primeras, aquello que las segundas no pueden o no quieren hacer.
De este principio se desprenden dos lmites, uno negativo y otro positivo para el Estado:
El Estado no puede
realizar aquellas
LMITE NEGATIVO actividades que pueden
llevar a cabo los
particulares
del principio de
SUBSIDIARIEDAD se
desprenden dos El Estado puede intervenir
lmites cuando los particulares no
lo hacen, porque no
pueden o no les interesa,
LMITE POSITIVO
para salvaguardar el bien
comn, corrigiendo -entre
otras actividades- las
fallas del mercado.
Tcnicas jurdicas: caracteres y clases

Teniendo en cuenta que las necesidades y requerimientos del bien comn son mltiples, variables, y transitorias, las
tcnicas de intervencin estatales tendrn los mismos caracteres, adems de ser siempre residuales -tendrn lugar
ante la falta o insuficiencia de actividad por parte de los particulares-, por el principio de subsidiariedad arriba
explicado, y legales, no slo por el principio de la competencia siempre excepcional- sino tambin porque toda
restriccin de la libertad debe tener sustento y fundamento en ley del Congreso.
La actividad de intervencin puede ser de diversas clases: fomento, poder de polica, servicio pblico, actividades
privadas de inters pblico, y servicios sociales.
Tienden a incentivar, persuadir y estimular la actividad particular, tratando de convencer de
Las actividades de que se realice cuando se la considera insuficiente, para lo cual se amplan los derechos de los
fomento particulares, sin recurrir a la coaccin ni a la realizacin de actividades pblicas de prestacin.
Es una forma mediata e indirecta de intervencin
El poder de polica, y la vistos con anterioridad-, intervienen directamente en las actividades econmicas, al restringir
polica propiamente dicha los derechos subjetivos que se relacionen con las mismas
Tambin es una intervencin directa, pues el Estado asume la titularidad de una actividad,
sustituyendo total o parcialmente a los particulares, segn que la prestacin sea directa o
indirecta por parte del Estado, y segn que suponga o no la existencia de un monopolio.
En otros supuestos, el Estado interviene en actividades propias de los particulares, por razones
de inters pblico, sin sustituirlos, sino compartiendo la actividad que se rige por el derecho
privado, pues no llega a reunir los caracteres propios del servicio pblico. Ejemplo tpico es la
actividad bancaria.
Es una actividad de prestacin de parte del estado. A travs de su prestacin se satisfacen
necesidades de inters pblico; puede ser llevada a cabo en forma directa por la
El servicio pblico (v.
Administracin o en forma indirecta, con terceros vinculados al estado a travs de un
punto 9.2) contrato de concesin de servicio pblico.
Las otras actividades, adems de la de prestacin, son la de coaccin y sancin y la de
fomento.
A travs de la concesin de servicio pblico, el estado concede a un tercero sus facultades,
pero se reserva la titularidad; por ello dicta el marco regulatorio necesario para llevar
adelante la modalidad de la prestacin, explotacin, fiscalizacin y jurisdiccin del servicio
pblico (es de rango legal, ley formal).
Cuando se habla de crisis, se refiere a la crisis de la nocin francesa del servicio pblico, ya
no es solo el estado quien lleva la actividad.
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Formas jurdicas de la intervencin administrativa
Las formas jurdicas que asume la intervencin estatal son variadas y pueden distinguirse en organizativas y
autoritativas:
ORGANIZATIVAS: son las que utiliza el Estado en todas aquellas clases de intervencin que implican de su
parte actividades de prestacin directa (servicio pblico, actividades privadas de inters pblico y servicios
sociales). Aqu recurre el estado a las distintas formas de descentralizacin administrativa.
AUTORITARIAS: se utilizan tanto en las actividades de intervencin directas como indirectas. La particularidad
consiste en que no consisten en una prestacin del estado, sino en actos por los cuales el Estado ampla el
campo de facultades de los particulares. Estos actos son variados, y sus alcances varan en cada jurisdiccin,
aun cuando se utilicen los mismos nombres. Haremos por tanto una sistematizacin de ellos, siguiendo el
criterio expuesto por los Dres. Ildarraz, Zarza Mensaque y Viale2:
2ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martn, ob. cit., pg. 565.-
Acto por el cual se permite a un particular efectuar una actividad, que no est prohibida, sino
que su inicio est condicionado al previo control del cumplimiento de determinados
Autorizacin
requisitos, agotndose la potestad administrativa en el acto de autorizacin. Ej.: autorizacin
para iniciar una construccin edilicia.
Resume los caracteres de la autorizacin, pero a ellos se aade que las facultades del Estado no
se agotan en la emisin del acto, sino que perdura en el tiempo el control estatal y la
verificacin de que se estn cumpliendo los requisitos propios de la actividad. Ej.: ordenanzas
Habilitacin
que regulan la habilitacin de ascensores, como es en Crdoba la Ordenanza 10.950, que
establece las pruebas peridicas y controles estatales que deben efectuarse sobre la instalacin
mecnica.
Acto por el cual el Estado concede a un particular el derecho de efectuar una actividad que en
general est prohibida para los particulares, sea que levanta la autorizacin, sea que le
Permiso transfiere potestades propias del Estado. Es esencialmente precario, por lo cual, puede ser
retirado sin que corresponda indemnizar al particular, siempre que el retiro sea razonable y no
arbitrario
Usualmente utilizado en el mbito de las telecomunicaciones, sus contornos son indefinidos.
Para algunos, como Marienhoff, flucta entre la concesin y el permiso. Para otros, como
Licencia
Salomoni, a partir del dictado de la ley 23.696 quedaron asimiladas estas tres figuras, como
tcnicas de transferencias de cometidos pblicos a los particulares.
es una tcnica de transferencia temporal del ejercicio de potestades pblicas del Estado a un
particular, que se instrumenta a travs de un acuerdo voluntario entre ellos, en el cual se
Concesin
regulan los derechos y obligaciones recprocos, para la prestacin de un servicio pblico, o para
la realizacin y explotacin de una obra pblica.
Privilegios y estmulos
En la Constitucin encontramos las clusulas llamadas del progreso y del nuevo progreso, en los incisos 18 y 19 del art.
75 de la C.N. As, el principio establecido en el Prembulo, de promover el bienestar general, puede ser ejecutado por
el Estado a travs de la concesin de privilegios que permitan promover la prosperidad en todos los aspectos.
Los privilegios del inc. 18 son ejemplificativos, y pueden ser otorgados otros diferentes segn las exigencias de las
necesidades pblicas.
CN Art. 75 Inciso 18. Proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las
provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo
la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de
propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales
extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones
temporales de privilegios y recompensas de estmulo.
Los privilegios son derechos que se conceden a particulares que no gozan la generalidad sino slo aquellos que se
hacen cargo de un emprendimiento, por lo cual, deben concederse slo cuando un inters pblico los exige y deben
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interpretarse restrictivamente, pues son una excepcin al principio de igualdad del art. 16 de la C.N. Por esas razones,
deben ser ordenados por ley y por tiempo determinado.
Ejemplos de privilegios son:

NATURALES
son impuestos por la realidad, y
Monopolio
el Estado tiende a que se haga
el Estado concede a alguien la un desarrollo racional de la
facultad de ejecutar una actividad actividad, en beneficio de todos
econmica con exclusividad y sin
concurrencia LEGALES
son aquellos que impone la ley.
EXCLUSIVIDAD
El Estado concede a alguien la facultad de ejecutar una
actividad econmica de explotacin con exclusividad y sin
concurrencia, sin prohibir que otros particulares ejerzan
Privilegios actividad de igual naturaleza, no con intencin de explotarla,
sino en beneficio propio. Ej.: transporte pblico de pasajeros
EXCENCIONES IMPOSITIVAS
se exime a alguien del pago de ciertos tributos
impuestos a quien desarrolla una actividad.
Directas o indirectas,
segn que el Estado pague o no el
aporte econmico
SUBVENCIONES
Son ventajas Previas o posteriores a la actividad ,
econmica que en de una persona o de una
concede el Estado a actividad, en dinero o en especie
un particular
Generales o zonales, y concretadas
mediante acto o contrato
administrativo
Pueden ser directos como los anticipos o prstamos, primas, subsidios, subvenciones y reintegros o
reembolsos aduaneros, o bien,
Indirectos como las exenciones y desgravaciones impositivas o la admisin temporal de
mercaderas exentas de derechos de importacin para su elaboracin con destino a la exportacin,
donde no se opera ningn desplazamiento patrimonial por parte de la Administracin.
9.1.4. La libertad econmica, de mercado y de empresa

La libertad econmica consiste en la facultad de impulsar cualquier emprendimiento econmico del que se tenga
iniciativa, en forma individual o empresaria, y con el modelo jurdico (laboral, societario, cooperativo, etc.) que se crea
conveniente, con o sin fines de lucro.
Surge de:
los principios de libertad (art. 19 C.N.),
derecho de libre comercio y circulacin de bienes (art. 9, 10, 11, 12 y 26 C.N.),
de trabajar, de ejercer industria lcita, de navegar, comerciar, y circular por el territorio argentino, de usar y
disponer de propiedad, de asociarse (art. 14 C.N.),
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protegiendo esa propiedad de la confiscacin y expropiacin, bajo un rgimen de igualdad en las cargas
pblicas, defensa de la competencia (art. 42 C.N.), y
razonabilidad en la regulacin de todos los derechos (art. 28 C.N.).
Se trata de una garanta innominada que no obstante no tener un reconocimiento expreso tiene la naturaleza de un
derecho fundamental, que no puede ser desconocido por el legislador ni el administrador.
Este derecho se ejerce dentro del mbito del mercado, protegido como mbito de libertad por el art. 42 de la C.N.,
que impone al Estado el deber de protegerlo contra toda forma de distorsin.
La libertad econmica puede ejercerse en forma individual o empresaria.

La libertad de empresa alude a una de las formas como se ejerce la libertad econmica, que tiene en cuenta la
organizacin con que se aborda el ejercicio. Esta libertad comprende no slo el derecho a crear una empresa, sino
tambin la libertad para darle la forma concreta dentro de las posibilidades que brinda la legislacin (sociedad,
asociacin, fundacin, cooperativa, etc.).
Regulacin y desregulacin
Como bien sostiene Altamira Gigena3, desde la sancin del Cdigo de Napolen, predomin en Europa y nuestro pas el
principio de la autonoma de la voluntad, que supone la igualdad de las partes en toda contratacin, y por tanto, el
respeto irrestricto a la palabra dada.
Sin embargo, con el crecimiento de la industria y el comercio, y particularmente, la irrupcin de las crisis generadas por
la primera y segunda guerra mundial, ms la crisis de 1930, se percibi como el sector econmico ms poderoso, poda
imponer condiciones en la contratacin a la parte ms dbil, con lo cual, se rompa la igualdad original de la
contratacin.
Ello produjo que interviniera el Estado, de una forma cada vez ms paulatina, regulando las actividades para proteger
la parte ms dbil y as restablecer la igualdad de las partes contratantes. As, se regul el campo del derecho laboral
con jornadas de labor, vacaciones, equipamiento permanente, se regul en materia de precios, fijando en muchos casos
precios mximos, se dispuso prrroga de contratos de locacin, tasas mximas de inters, se crearon juntas
reguladoras, que se convertan en nicos adquirentes de determinados productos de exportacin, se impuso obligacin
de contratar empleados a travs de determinado gremios, etc.
La regulacin fue tal que se convirti en excesiva, y tuvo como consecuencia, ms all del fin de promover el inters
general, que limit la competencia, el riesgo, la libertad, y la eficiencia en la actividad privada.
Por ello, la ola reguladora tuvo como contrapartida, a partir de la dcada del 80, la ola desreguladora, que consisti, no
en eliminar la regulacin efectuada, sino limitarla, desregulando el exceso, a fin de que el Estado pueda asumir con vigor
aquellas actividades que le son esenciales, y los particulares puedan desarrollar libremente su potencial creador.
La crisis y depresin actual de los aos 2008/2009, demuestra como en el plano internacional, ante la insuficiencia de
la actividad privada para hacerle frente, el Estado vuelve a tomar la delantera para dar solucin mediante la activa
regulacin de la actividad privada, en aspectos que hacen al crdito, el inters, la exportacin, el fomento, la baja de
impuestos, etc.
3ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, Lecciones de Derecho Administrativo, Ed. Advocatus, Crdoba, Crdoba, 2005, pg. 69.
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Reforma del Estado y privatizacin
Estrictamente no son sinnimos la reforma del Estado y la privatizacin.
La reforma del Estado La privatizacin en cambio
alude a la modificacin de la estructura bsica del estado Alude a una reforma administrativa y no a una reforma del
en algunos de sus elementos, fundamentalmente, en lo estado.
que hace al modo en que se atribuye, distribuye y ejerce La reforma administrativa consiste en un cambio en el modo
el poder, que en el pensamiento de Aristteles, en que se ejerce la funcin administrativa por parte de la
constituye la causa formal del Estado, y por lo tanto, su organizacin que la sustenta: la Administracin Pblica, que
elemento que lo identifica4. se transforma orgnicamente.
As, habr verdadera reforma del Estado, cuando se pasa La reforma de la Administracin requiere una modificacin
de un estado monrquico a uno democrtico, de uno de las leyes y/o reglamentos
federal a uno unitario, o cuando se alteran las funciones La privatizacin es un proceso complejo de reforma
esenciales de los principales rganos polticos (supresin administrativa por el cual se transfieren al sector privado
del Congreso, limitacin de las funciones del Poder cometidos hasta entonces considerados pblicos.
Judicial, etc.). Es complejo porque intervienen diversos sujetos estado,
La reforma del estado exige por tanto una modificacin rganos descentralizados, gremios, usuarios, asociaciones,
del texto constitucional. entes de control, algunos de los cuales desparecen o
4Cuatro son las causas que nos permiten conocer un objeto. aparecen luego de efectuada la privatizacin-; porque se
La formal, es decir, aquella que nos describe el modo de ser de una efecta a travs de diversas tcnicas jurdicas ventas,
cosa o la forma que sta adopta y por la que viene a ser lo que es;
concesiones, licencias, permisos, liquidaciones, etc.-, y
la causa material, que es la que nos indica aquello de lo que est
compuesta una cosa; porque necesita del ejercicio activo e intenso de la funcin
la causa eficiente, que explica aquello de que proviene una cosa; y legislativa, administrativa y judicial, ya que supone el dictado
la causa final, por la cual conocemos aquello a lo que una cosa de leyes de reforma, reglamentos, contrataciones,
tiende. resoluciones, y el debido control judicial (recordemos el per
saltum ocurrido con motivo de la privatizacin de Aerolneas
Argentinas).
9.2 Los servicios pblicos

9.2.1. Definicin
9.2.2. Caracteres
SERVICIOS PBLICOS ESQUEMA GENERAL
Consiste en una prestacin obligatoria y concreta de naturaleza econmico
Definicin
social, que satisface una necesidad bsica y directa del habitante
CARACTERES
Continuidad No puede suspenderse la prestacin
El servicio pblico debe ser prestado siempre, sin interrupciones, toda
vez que se presenta la necesidad que debe ser satisfecha. Este carcter
restringe el ejercicio del derecho de huelga y lockout
Regularidad La prestacin se sujeta a un conjunto de normas que conforman el marco
regulatorio del servicio pblico.
Generalidad el servicio debe organizarse de tal modo que tienda a que todos puedan
utilizarlo y aprovecharlo
Igualdad Significa que todos tienen derecho a exigir y recibir del servicio pblico
el mismo tratamiento econmico y jurdico que las dems personas que
se encuentren en iguales condiciones. Por lo tanto, en igualdad de
condiciones, corresponde igual servicio, igual prestacin e igual precio.
Obligatoriedad Debe ser prestado a todo usuario que de acuerdo al marco regulatorio tenga
derecho a solicitarlo. El prestador no puede elegir el usuario, quien goza del
derecho subjetivo de tipo administrativo para acceder y reclamar el servicio en
las condiciones reglamentarias pertinentes.
9
Qu es el servicio pblico y cules sus caractersticas?
Indudablemente, la demarcacin de su contenido resulta, particularmente hoy, una de las cuestiones no resueltas en el
derecho administrativo, mxime cuando no existe una definicin legal del mismo que zanje las divisiones que se
observan principalmente en la doctrina.
La dificultad de encontrar el concepto del servicio pblico es resumida por Jos Cretella Junior: Investiga o dos mais
complexas, tareas dos mais arduas e fixar a modo preciso o sentido da expresa o servicio pblico.
Por ello, indagar por la definicin y concepto del mismo constituye uno de los captulos ms desesperantes de nuestra
disciplina en que cada autor nos presenta su personal concepcin 5.
Para algunos, el criterio para definir si una actividad es servicio pblico se funda en la persona pblica que lo
presta: es el criterio subjetivo orgnico.
Para otros lo que cuenta es el tipo de necesidad colectiva, general, imperiosa- que se pretende satisfacer: es
el criterio objetivo.
Slo a nivel nacional existen grandes divergencias entre los autores acerca de su concepto. As, el eminente
jurista Marienhoff6 define al servicio pblico como toda actividad de la Administracin Pblica, o de los
particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carcter general cuya ndole o
gravitacin, en el supuesto de actividades de los particulares o administrados, requiera el control de la autoridad
estatal7.
Una concepcin objetiva del servicio pblico que se basa en la naturaleza material de la actividad nos brinda
Juan Carlos Cassagne8, para quien el instituto en cuestin se trata de una parte de la actividad administrativa
del Estado, quien puede a su vez, encomendar, conceder o atribuir el ejercicio de los correspondientes cometidos
a los particulares, ya sea a travs de la concesin u otros medios jurdicos, como la gestin concertada, el
permiso, etc., en cuyo caso se le transfieren determinados poderes pblicos que pertenecen iure propio a la
Administracin. La actividad consiste en una prestacin obligatoria y concreta de naturaleza econmico social,
que satisface una necesidad bsica y directa del habitante.
Desde otra perspectiva, para Mairal9, el modelo del servicio pblico concebido como de titularidad estatal sufri
un quiebre total en nuestro pas a partir de la reforma del Estado operada desde finales de la dcada del 80 y
en virtud de las leyes que la pusieron en vigencia. Dicha transformacin la resume as:
a. Los servicios pblicos han dejado de constituir actividad administrativa;
b. no es posible mantener hoy como nota definitoria del servicio pblico la titularidad estatal de la
actividad;
c. en el mbito nacional, se tiende a reemplazar el modelo francs por uno basado en gran medida en el
derecho norteamericano, o lo que es lo mismo, a pasar del rgimen tradicional europeo del servicio pblico
a uno de regulacin. Se funda en los Art. de la ley 24.076 y 24.065 que establecen el rol subsidiario del
Estado a la hora de prestar un determinado servicio y en el otorgamiento de licencias telefnicas sin
plazo. Para Gordillo10, slo cuando la realidad econmica nos indica que determinados servicios estn en
manos de particulares en condiciones monoplicas, sea de hecho o por concesin o licencia otorgada por la
administracin, el Estado debe ejercer su potestad de controlar cmo se presta ese poder, y all aparece un
corpus normativo y una realidad econmica que puede ser calificada tilmente como servicio pblico. Por
ello, slo su condicin monoplica, cuando la tenga y no su objeto, ni la naturaleza de la actividad, ni su fin,
es lo que justifica y determina ese rgimen.
En nuestra humilde opinin, el servicio pblico es una actividad asumida por el Estado, a travs de la cual se
efecta, de manera directa o indirecta, prestaciones de naturaleza econmica que satisfacen necesidades
imperiosas de la colectividad, por la insuficiencia de la iniciativa privada. No estn as incluidas dentro del
concepto las actividades esenciales del Estado, las de inters pblico, ni las simples actividades econmicas11.
5cfr. SILVA CENCIO, Jorge A., La concesin del servicio pblico, en Contratos Administrativos, varios autores, Astrea, Buenos Aires,
1982, pg. 115, citado por PEREZ SNCHEZ, Luis R. Servicio Pblico. Tcnica de Proteccin al Usuario, Ed. Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 1998, Cuadernos de la Universidad Austral, Derecho Administrativo 1, pg. 9.-
6 cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2003, Tomo II, Cuarta Edicin
actualizada, pg. 17 y ss., passim.-
7IDEM, pg. 52.
8cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. LexisNexis-AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2004, Sptima Edicin Actualizada-Reimpresin, pg. 289 y ss., passim.-
MAIRAL, Hctor A., La Ideologa del Servicio Pblico, Revista de Derecho Administrativo, nro. 14, Depalma, Buenos Aires,
9cfr.
1993, pg. 398 y s.s., passim.
10cfr. GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, La defensa del usuario y del administrado, Ed. Fun dacin de Derecho Administrativo, Tercera Edicin, Buenos Aires, 1998,
Captulo VI, passim.-
10
11Acordamos con GARCIA TREVIJANO en clasificar las actividades que puede llevar a cabo el Estado en: 1) funciones incensibles o indelegables
(ej. justicia, defensa, relaciones exteriores); 2) servicios pblicos; 3) actividades de inters pblico (v. gr. la radiodifusin) y, 4) actividades
econmicas simples (las meras actividades industriales o comerciales), vid. GARCIA TREVIJANO FOS, Jos A. en el libro sobre la "La empresa
pblica", t. I, ps. 70 y sigtes., Publicaciones del Real Colegio de Espaa en Bolonia, Zaragoza 1970, citado por CASSAGNE, Juan Carlos, La
transformacin del Estado Segundo Artculo, LL, 1990-E, 1085, nota 36. Las primeras hacen a la razn de ser del Estado, y jams pueden ser
asumidas por los particulares; las terceras son actividades por esencia privadas, pero sometidas a una mayor regulacin por la incidencia que
tienen en el inters general, y pueden o no ser prestadas por el Estado, pero no son servicio pblico (ej: actividad farmacutica); las ltimas son las
restantes actividades econmicas, con escasa incidencia en el inters pblico, y por tanto escasamente reguladas (por el derecho pblico, se
entiende), regidas mayoritariamente por el derecho privado, que podran ser efectuadas por el Estado (ej: actividad agropecuaria que se practica
en campos de propiedad de las F.F.A.A.).
9.2.3. Creacin y extincin

A los particulares corresponde trabajar y desarrollar el comercio y la industria, por imperio constitucional (art. 14
C.N.).
Sin embargo, por el principio de subsidiariedad, cuando una necesidad general no es satisfecha por la actividad
privada, el Estado la asume, sustrayndosela a los particulares, que por desinters, ineficiencia o imposibilidad no la
han llevado a cabo.
Ello implica que el establecimiento de un servicio pblico constituye una limitacin de los derechos fundamentales,
por lo cual, su organizacin y creacin debe hacerse por ley formal del Congreso, nica habilitada, adems, para
disponer de los recursos presupuestarios necesarios para afrontar los gastos que demande la prestacin.
Por el principio de paralelismo de las formas, la extincin de un servicio pblico tambin debe efectuarse por ley.
Esta concepcin se aparta de la nocin que define la existencia del servicio pblico por la naturaleza de la necesidad, y
no requiere en consecuencia declaracin estatal que lo establezca.
9.2.4. Sistemas de prestacin

El servicio pblico puede adoptar tres formas de prestacin: directa, indirecta o mixta.
el Estado ejecuta directamente la

prestacin, a travs de organismos
centralizados, desconcentrados, o
Directo descentralizados
el Estado mantiene la titularidad del servicio, delega en

particulares la prestacin y las potestades necesarias para
ello, y se reserva las tareas de direccin, control, y fijacin
Sistema de Indirecto de tarifa. El prestador recibe como contraprestacin un
pago que puede efectuarlo exclusivamente el Estado
Prestacin (canon), exclusivamente los usuarios (tarifa), o ambos en
forma combinada.
el servicio se presta tanto por el Estado como por un

Mixto particular, cada uno de manera independiente, por lo cual, la
relacin jurdica de los usuarios con el prestador ser de
derecho pblico y privado, en el primer caso, y de derecho
privado exclusivamente en el segundo. Para otros, es mixto
cuando el mismo servicio se presta en forma asociada por el
Estado y un particular.
9.2.5. Situacin jurdica del usuario

El anlisis de la situacin jurdica del usuario vara segn que el servicio pblico lo preste directamente la
Administracin Pblica, o indirectamente un particular.
Si el servicio lo presta directamente la Administracin la relacin ser de derecho pblico, en todo lo que haga
al rgimen exorbitante del servicio pblico, salvo las normas de derecho privado que puedan regular
11
expresamente sectores de la actividad (Ej.: requisitos del flete previstos en el Cdigo de Comercio en un
servicio pblico de transporte).
Si el servicio lo presta indirectamente un particular, existen bsicamente tres criterios en relacin a la relacin
entre el usuario y el prestador.
Tres criterios en la relacin entre usuario y prestador

Cuando el servicio lo presta indirectamente un partcular
Para una primera tesis, la Para otra, la relacin es de Finalmente, quienes sostienen la tesis
relacin es de naturaleza privada naturaleza pblica, por tratarse de mixta, diferencian dos clases de
y contractual, fundada en que un servicio pblico, revistiendo el relaciones entre usuario y
son dos particulares vinculados particular prestador la sola concesionario:
entre s, presentndose el condicin de delegado de 1. unas de carcter
concesionario como un potestades pblicas que acta en reglamentario (que sera la
empresario que vende su representacin del Estado. En esta primordial, y aluden, entre
producto, y el usuario abona por posicin, se distinguen quienes ven otros derechos, al de exigir y
ello un precio como a la relacin como meramente recibir el servicio) y
contraprestacin. reglamentaria de los que 2. otras de carcter contractual,
consideran que es contractual. que regira en los aspectos no
contemplados por la
reglamentacin
Algunos distinguen entre las relaciones que se originan en el ncleo central de la delegacin del Estado al prestador,
regidas por el derecho administrativo, y las restantes relaciones, regidas por el derecho privado.
Otros, como entienden que las relaciones de carcter obligatorio para el usuario son regidas por el derecho
administrativo, y las de carcter facultativo por el derecho comn.
Incide fundamentalmente en la situacin jurdica del administrado la retribucin del servicio que se recibe.
Esta retribucin vara segn los servicios sean: UNIVERSALES o UTISGULLI
1. universales (utiuniversi): la retribucin se efecta a travs del sistema tributario general (ej.: tasa de barrido, de
alumbrado pblico, etc.) o
2. utisinguli. se puede dar la variante de que:
el servicio sea gratuito no genera para el usuario obligacin de pagar por el servicio que recibe-
el servicio oneroso existen varias denominaciones para designar esa retribucin:
precio, El precio es la suma de dinero que se abona por el efectivo uso del servicio.
canon, El canon suele ser la retribucin que abona el Estado al prestador, y tambin se designa
al precio que se abona por el uso de un bien de dominio pblico
peaje Derecho percibido por la utilizacin de una obra pblica por los particulares, en beneficio
de la persona pblica o del concesionario que, habiendo construido la obra, est encargado de
administrarla. esta figura se concibe como el medio a travs del cual, mediante el abono de una
cantidad de dinero, los usuarios de algunas obras pblicas, fundamentalmente carreteras o
puentes, participan en la financiacin de su construccin y/o mantenimiento. Es tradicional en
nuestro pas acudir al peaje como medio de pago al contratista-concesionario que se
compromete a la construccin y/o explotacin de una obra de las caractersticas de las
apuntadas, pues a l es a quien se faculta a cobrarlo de las personas que hagan uso de las
mismas.
tarifa, que usualmente se asimila al precio, alude estrictamente al conjunto de precios que se
han fijado para las categoras variables de usuarios. Por eso se lo denomina tambin cuadro
tarifario. Su fijacin corresponde al Estado o ente regulador, a travs del mecanismo que
corresponda, que suele prever la realizacin de audiencias pblicas. No puede tener como regla
efecto retroactivo salvo caso de morosidad-, y debe ser justa y razonable
Muchas veces es imprecisa o variable la acepcin dada a estos trminos.
12
9.2.6. Entes reguladores y de control: definicin, clasificacin y procedimiento
Los entes reguladores son entidades autrquicas por tanto, personas pblicas y estatales- creadas con el fin de
dictar las normas necesarias para regular la prestacin del servicio (dentro del marco regulatorio), controlarla, proteger
los derechos de los usuarios, y resolver los conflictos que se presenten con motivo de la prestacin del servicio .
Tal como surge de su concepto, las funciones que cumple se pueden clasificar en.
Entes reguladores de control

FUNCIONES
Creados por ley o decreto son

personas AUTRQUICAS
Administrativas Reglamentarias Jurisdiccionales
Direccin, control, Dictan las normas para Resolucin de conflictosque

fiscalizacin y en regular el servicio: puedan presentarse entre
general las que seguridad en la usuarios, prestadores,
resultan del ejercicio prestacin, conexin, concedentes, y terceros
de la polica cortes, etc Agota va administrativa
Si bien en principio estos entes deben ser creados por ley, porque implican la limitacin y regulacin de derechos
fundamentales, existen varios creados por decreto. Cada marco regulatorio establece en concreto sus funciones,
potestades, y procedimientos. Por lo general, se establece que el usuario, ante un conflicto con el prestador, debe en
primer lugar y de forma previa reclamar ante el mismo, y luego del silencio o negativa, debe recurrir al ente regulador.
En Crdoba, las decisiones del E.R.S.E.P. agotan la va administrativa. Si bien las normas suelen establecer que toda
controversia debe ser decidida en primera instancia por el ente de control, la Corte Suprema ha definido que esta
jurisdiccin administrativa previa y obligatoria solo puede estar referida a cuestiones de derecho administrativo que
hacen al corazn y rgimen propio del sistema de prestacin12.
9.3. Nocin de polica, de poder de polica y polica

administrativa
El Poder de Polica La Polica
Es la atribucin que tiene el estado, en ejercicio de Es la funcin administrativa que realizan los rganos de
su funcin legislativa, de reglamentar el ejercicio la Administracin que consiste en ejecutar las normas
de los derechos de las personas mediante dictadas en ejercicio del poder de polica, con el fin de
razonables limitaciones impuestas por ley, a fin de tutelar bienes generales como el orden, la seguridad,
promover el bienestar general y mejorar la moralidad y salubridad pblica y salubridad pblica, a
convivencia en sociedad travs de hechos, actos o reglamentos administrativos
9.3.1. Principios constitucionales

El Poder de Polica tiene su fundamento en lo dispuesto por el art. 14 de la Constitucin Nacional, el cual establece que
Todos los habitantes de la nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.
Ello significa que ninguno de los derechos reconocidos tiene un alcance absoluto, sino que todos deben ejercerse
dentro del cauce fijado por la reglamentacin que el Congreso, Legislatura o Consejo Deliberante establezca.
A su vez, la reglamentacin que efecte dentro del mbito de su competencia cada uno de los rganos legisferantes
mencionados, deber hacerse de modo tal que los derechos reconocidos no sean vulnerados en su esencia, conforme
13
lo establece el art. 28 de la C.N.: los principios, garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos no podrn
ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
Poder de Polica
Principios
constitucionales
Artculo 14 Artculo 28 Artculo 19

Legalidad Razonalidad Intimidad
Artculo 14.- Todos los habitantes de la

Nacin gozan de los siguientes derechos Artculo 28.- Los principios, Artculo 19.- Las acciones privadas
conforme a las leyes que reglamenten su garantas y derechos de los hombres que de ningn
ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda reconocidos en los modo ofendan al orden y a la
industria lcita; de navegar y comerciar; de anteriores artculos, no moral pblica, ni perjudiquen a un
peticionar a las autoridades; de entrar, podrn ser alterados por las tercero, estn slo reservadas a
permanecer, transitar y salir del territorio leyes que reglamenten su Dios, y exentas de la autoridad de
argentino; de publicar sus ideas por la ejercicio. los magistrados. Ningn habitante
prensa sin censura previa; de usar y de la Nacin ser obligado a hacer
disponer de su propiedad; de asociarse con lo que no manda la ley, ni privado
fines tiles; de profesar libremente su de lo que ella no prohbe.
culto; de ensear y aprender.
9.3.2. Distribucin entre los distintos niveles de gobierno

Conforme nuestro nuestra forma federal de Estado, del cual se deriva el carcter local del derecho administrativo, el
ejercicio del poder de polica y de la polica corresponde tanto al Estado Nacional, Provincial como Municipal, segn el
reparto de competencias efectuado por nuestro texto constitucional:
a la Nacin todo lo delegado expresa o implcitamente,
a las Provincias todo aquello reservado o no delegado, y
al Municipio aquello que ha sido reconocido por la Provincia como propio de su rgimen autnomo, sin
perjuicio de que ciertas facultades son concurrentes (conf. Art. 121, 5 y 123 de la C.N.).
En el sentido expuesto se ha pronunciado reiteradamente la C.S.J.N.: el ejercicio de idnticas funciones por las
provincias resulta incompatible con un igual ejercicio de funciones conferidas a la nacin (Fallos 192:350); los actos de
las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitucin concede al Congreso
Nacional, en trminos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idnticos poderes ha sido expresamente
prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas
ltimas" (causa T.375.XXXI, considerando 7).
9.3.3. Fines y lmites

El Poder de Polica y la Polica han tenido una marcada evolucin en el tiempo en lo que hace a los fines especficos y
materias concretas que comprende.
En su origen, dentro de lo que sera el modelo del estado liberal, se consideraba que rega el principio de
autonoma de la voluntad, por lo cual, las nicas materias que podan ser objeto del poder de polica, eran la
seguridad, moralidad y salubridad.
Sin embargo, este concepto se fue ampliando con el tiempo, y as, principalmente a partir del comienzo del
siglo XIX, el Estado comenz, en aras de promover el bienestar general, a tener injerencias en la libertad
contractual, a imponer cargas sociales o econmicas a los particulares, a restringir los derechos de propiedad
14
por razones de emergencia, a regular lo que hace a la competencia, a los derechos del consumidor, la prestacin
de servicios pblicos, y muchsimos mbitos de la actividad particular13.
Ahora bien, por ms extensin que adquiera el ejercicio del poder de polica no es incontrolable, sino que tiene
dos lmites fundamentales que nacen de la misma constitucin.
Uno es interno, y es el llamado derecho a la intimidad o privacidad, reconocido en el art. 19 de
la C.N., por el cual las acciones privadas de los hombres estn exentas de la autoridad de los
magistrados, y por tanto, no pueden ser objeto de regulacin.
El otro, externo, es el principio de razonabilidad, asegurado en el art. 28 del texto magno, por el
cual, ninguna regulacin puede desconocer o anular alguno de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitucin.
9.3.4. Las sanciones administrativas

La polica, como parte de la funcin administrativa, se manifiesta a travs de diversas formas jurdicas, que pueden
ser, (14.)
normativos o ejecutivos son normas generales que regulan las conductas de las personas, y como ejemplo,
tenemos al reglamento o edicto de polica.
de coaccin se dirigen a la conducta a un administrado en particular. Como ejemplo tenemos la orden de
polica, las operaciones de control, inspeccin o auditora, y la aplicacin de sanciones. Se refieren a las
relaciones externas de la Administracin respecto a terceros administrados, y tienen por fin mantener el orden
pblico en general
No deben ser confundidas con las sanciones disciplinarias que resultan de la relacin de empleo pblico.
Las sanciones administrativas son las penas previstas para quienes cometen una falta administrativa. Son las sanciones
que aplica la Administracin en su relacin interna con un empleado pblico, para mantener la regularidad de la
funcin, tienen carcter disciplinario y no policial, y se aplican ante la comisin de una falta disciplinaria prevista en
un estatuto particular de empleo pblico.
9.3.5. La falta o contravencin

La falta o contravencin es el ilcito administrativo, previsto en los Cdigos de Faltas, anlogo aunque sustancialmente
diferente al delito, ilcito penal, previsto en el Cdigo Penal.
Se configura por una situacin de hecho en cuyo mrito una persona aparece en contradiccin con lo dispuesto en una
norma de polica15. No requiere de culpa o dolo por parte del contraventor, ms all de que alguna falta en particular
lo exija. Puede consistir en una conducta positiva o negativa.
Se diferencia del delito:
por su carcter local,
por su menor gravedad,
porque puede aplicarse a personas jurdicas, y
porque puede ser sancionado por cualquier nivel estadual (Nacin, Provincia o Municipio), siempre que emane
del ejercicio de la funcin legislativa16.
9.3.6 Procedimientos y clases de sanciones

La aplicacin de una sancin a un infractor como consecuencia de la comisin de una falta administrativa debe ser
precedida del debido procedimiento administrativo, en el cual haya estado asegurada la posibilidad del administrado
de defenderse, respetndose en lo sustancial los principios consagrados en el art. 18 de la Constitucin Nacional.
De all que la sancin:
debe hallarse establecida en una norma anterior al hecho,
debe darse oportunidad al imputado para defenderse y ofrecer pruebas,
y la sancin que se imponga es susceptible de ser recurrida administrativamente e impugnada en sede judicial
15
Las sanciones pueden ser de varias clases. Entre ellas tenemos:
Poder de polica y polica Sancin Administrativa
Amonestacin o llamados consiste en un reto, reproche o advertencia por parte de la autoridad administrativa
de atencin
Multa Es una pena pecuniaria que debe ser satisfecha por el infractor abonando una suma
de dinero. El acto administrativo que las impone carece de ejecutoriedad, por lo
cual, en caso de falta de pago por parte del sancionado, el cobro compulsivo debe
ser gestionado por el rgano sancionador ante el Poder Judicial.
Clausura Consiste en el cierre temporario o definitivo de un establecimiento prohibiendo su
utilizacin para la actividad comercial o industrial a que vena destinndoselo.
Inhabilitacin Consiste en la incapacidad para el ejercicio de ciertos derechos, tambin de forma
temporaria o definitiva.
Decomiso Es la prdida definitiva de una cosa mueble, que por razones de seguridad,
moralidad o salubridad pblicas, es incautada por la autoridad administrativa. El
propietario infractor carece de derecho de indemnizacin, por el carcter nocivo o
peligroso de la cosa decomisada. Se diferencia del secuestro por cuanto ste
constituye una medida cautelar que se dispone para reunir un determinado
elemento probatorio (ej.: secuestro de un arma).
Arresto Pena privativa de libertad, temporaria y por breve plazo
Caducidad Extincin de una autorizacin o permiso otorgado para ejercer una determinada
actividad
10. Medios materiales de la

Administracin Pblica
10.1. Dominio pblico: distincin con el dominio privado
del Estado
MEDIOS MATERIALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Dominio Pblico
Distincin Elementos Caracteres Extincin
Pblico: Inalienabilidad:
Subjetivo est fuera del
Art. 235 Objetivo comercio
CCC Normativo Imprescriptibilida
Privado: Finalista d
Art. 236 No se pierde por
CCC el uso
Naturales Uso General: sin autorizacin,
Artificiales gratuito, impersonal, ilimitado
Puentes, caminos, Especial: Excepcional, oneroso
etc Personal, Limitado en el tiempo
El Estado, para la consecucin de sus fines, requiere de un patrimonio. El patrimonio estatal es el conjunto de bienes
incorporados al Estado para cumplir directa o indirectamente los cometidos estatales 17.
Esta propiedad estatal puede ser pblica o privada. El Cdigo Civil Y comercial, distingue entre dominio pblico y
privado del Estado (art. 235), definiendo con alguna imprecisin en los art. 235 y 236 cuales bienes integran uno y otro
dominio.
16
El criterio para distinguir las categoras de dominio pblico y dominio privado del estado reside en el uso asignado al
bien.
Los bienes de dominio pblico son un conjunto de bienes consagrados al uso pblico, al goce y disfrute comn de todos
los habitantes. Los privados, no.
La principal diferencia entre unos y otros est en el rgimen jurdico que los regula:
mientras que los bienes privados del Estado estn sometidos, en general, a las reglas del derecho privado,
el dominio pblico tiene un rgimen pblico particular con caractersticas propias.
Los bienes de dominio pblico
Los bienes de dominio pblico estn sometidos
a un rgimen de derecho pblico particular, que
Los elementos del dominio pblico son:
los diferencia del dominio privado, y que tiene
los siguientes caracteres bsicos:
.
Refiere al sujeto titular de la cosa. Existen
bsicamente dos posturas:
para algunos el titular del derecho
Inalienabilidad e imprescriptibilidad
dominial es el Estado, y
Mediante estos caracteres se asegura que estos
subjetivo para otros el pueblo.
bienes puedan cumplir su finalidad, que es la de
Para los Dres. Ildarraz, Zarza Mensaque y Viale18,
estar afectados al uso del pblico.
el titular es el Estado u rgano pblico que tiene el
poder de jurisdiccin, regulacin y tutela sobre
dichos bienes
La inalienabilidad
Est referido a los bienes que integran el dominio Se funda en que son bienes extra comercium. As
pblico. Dejando aclarado que por analoga de lo disponen los Art. 276, 234 y 1907 del Cdigo Civil
derecho rige en el derecho pblico la clasificacin y Comercial.
de bienes y cosas del derecho civil19, Art. 276 el objeto de los actos jurdicos deben ser
cosas que estn en el comercio;
decimos que el dominio pblico se ejerce Art. 234 estn en el comercio las cosas cuya
sobre idnticos bienes a aquellos sobre enajenacin no fuere expresamente prohibida o
los que se ejerce el derecho de dominio dependiente de una autorizacin estatal;
objetivo
privado. Hay completo acuerdo en que la Art. 1907 el derecho de propiedad se extingue de
enunciacin del art. 236 es meramente una manera absoluta cuando la cosa es puesta
enunciativa, lo cual surge del mismo inc. fuera de comercio.
7mo. de dicho artculo, que se refiere a Estrictamente, los bienes de dominio pblico estn
cualquier otra obra pblica construida fuera del comercio de derecho privado, no as del
para utilidad o comodidad comn. derecho pblico, pues pueden ser objeto de los
llamados derechos reales administrativos, e
incluso, ser expropiados. No pueden ser vendidos,
hipotecados, embargados, ni ejecutados.
La imprescriptibilidad
El carcter pblico de un bien depende de la Implica que el dominio pblico no se pierde por el
normativo
norma jurdica que as lo establece, ya que no no uso. Tambin tiene su fundamento en las
existen bienes pblicos por naturaleza. normas del derecho civil.
As, el art. 1909 y 1912 establece que todas las
La caracterizacin de un bien como pblico cosas que estn en el comercio son susceptibles de
obedece a un fin, y tal fin es la afectacin del posesin;
mismo al uso o goce comn. El art. 2534, que pueden prescribirse todas las
cosas cuyo dominio o posesin puede ser objeto
finalista
de adquisicin. Por ende, si los bienes de dominio
pblico no son susceptibles de posesin, nadie
puede adquirir por prescripcin adquisitiva los
mismos, y resultan imprescriptibles para el Estado.
17
Bienes pertenecientes al dominio pblico Bienes del dominio privado del Estado
ARTICULO 235.- Bienes pertenecientes al dominio pblico. Son ARTICULO 236.- Bienes del dominio privado del
bienes pertenecientes al dominio pblico, excepto lo dispuesto por Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial o
leyes especiales: municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes
a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados especiales:
internacionales y la legislacin especial, sin perjuicio del poder a) los inmuebles que carecen de dueo;
jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona econmica exclusiva y b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas,
la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el sustancias fsiles y toda otra de inters similar,
lecho y el subsuelo; segn lo normado por el Cdigo de Minera;
b) las aguas interiores, bahas, golfos, ensenadas, puertos, c) los lagos no navegables que carecen de dueo;
ancladeros y las playas martimas; se entiende por playas martimas d) las cosas muebles de dueo desconocido que no
la porcin de tierra que las mareas baan y desocupan durante las sean abandonadas, excepto los tesoros;
ms altas y ms bajas mareas normales, y su continuacin hasta la e) los bienes adquiridos por el Estado nacional,
distancia que corresponda de conformidad con la legislacin provincial o municipal por cualquier ttulo.
especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;
c) los ros, estuarios, arroyos y dems aguas que corren por cauces
naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente
periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de
satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas
subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del
propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la
medida de su inters y con sujecin a las disposiciones locales. Se
entiende por ro el agua, las playas y el lecho por donde corre,
delimitado por la lnea de ribera que fija el promedio de las mximas
crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas
y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los
ros;
d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona
econmica exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de
ros, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto
las que pertenecen a particulares;
e) el espacio areo suprayacente al territorio y a las aguas
jurisdiccionales de la Nacin Argentina, de conformidad con los
tratados internacionales y la legislacin especial;
f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra
pblica construida para utilidad o comodidad comn;
g) los documentos oficiales del Estado;
h) las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos.
10.1.1. Modos de adquisicin y de transferencia

Para comprender los distintos modos de adquisicin de un bien al dominio pblico, debe distinguirse:
1. por un lado, entre la asignacin del carcter pblico a una categora de bienes, y la afectacin
2. y por otro, entre los bienes pblicos artificiales y naturales
1. entre la asignacin del carcter pblico a una categora de bienes, y la afectacin

ASIGNACIN AFECTACIN
La afectacin en cambio es la consagracin efectiva y concreta de un bien al
dominio pblico. Recin desde la afectacin queda un bien incorporado al dominio
pblico y sometido a los principios que rigen dicha institucin. Esta afectacin
reviste dos modalidades principales, segn que se trate de bienes pblicos
La asignacin del carcter pblico a un bien
artificiales o naturales.
resulta de la ley que as lo establece. En
nuestro caso lo hacen los Art. 235 y 236 del
Los bienes pblicos naturales son aquellos Los bienes pblicos
C.C. y C. que no existen por obra del hombre: es el artificiales son los que
caso del mar, las playas, los ros, etc. existen por obra del
la afectacin se da de pleno derecho desde el hombre: es el caso de las
momento en que as lo establece la ley que les calles o puentes
asigna el carcter pblico a un bien
18
2. entre los bienes pblicos artificiales y naturales
La autoridad competente para asignar a un Si el bien de dominio pblico es natural, la Si el bien de dominio pblico
bien el carcter de pblico es la Nacin, afectacin se producir simultneamente con es artificial, el bien deber
porque slo ella puede legislar sobre una el dictado de ley nacional, sin requerir de ser creado, y su afectacin
cuestin substantiva o de fondo: la atinente actividad alguna que complemente la depender del dictado de una
a la naturaleza o condicin jurdica de las ley, acto administrativo
cosas20. general o hecho de la
Administracin, que en este
caso podr ser de cualquier
nivel estadual: nacional,
provincial o municipal.
En el caso de bienes pblicos artificiales la afectacin requiere de una ley, de un acto administrativo general, o de un
hecho de la Administracin, salvo aquellos que existen con anterioridad a la sancin del Cdigo Civil, que se asimilan en
lo que hace a la forma de su afectacin a los bienes naturales.
El hecho consiste bsicamente en dejar expedita efectivamente una cosa propiedad del Estado al uso pblico, con el
asentimiento expreso o virtual de la Administracin Pblica.
Es siempre una actividad estatal, y no de los particulares. Ejemplos de estos hechos son la inauguracin de una obra
dejndola abierta al uso pblico, la utilizacin de una construccin como edificio administrativo, el retiro de vallados
que impiden el uso pblico, e incluso, el uso pblico continuado, que puede haber dado lugar a la adquisicin del bien o
cosa y a su correlativa afectacin, por prescripcin adquisitiva o uso inmemorial (vetustas), siempre con el asentimiento
del Estado. Como excepcin tenemos el caso de las servidumbres pblicas discontinuas o no aparentes, que no
pueden adquirirse por el uso inmemorial (art. 1897, 1899 y 2565 C.C.y C).
ARTICULO 1897.- Prescripcin adquisitiva. La prescripcin para adquirir es el modo por el cual el poseedor de una cosa
adquiere un derecho real sobre ella, mediante la posesin durante el tiempo fijado por la ley.
ARTICULO 1899.- Prescripcin adquisitiva larga. Si no existe justo ttulo o buena fe, el plazo es de veinte aos.
No puede invocarse contra el adquirente la falta o nulidad del ttulo o de su inscripcin, ni la mala fe de su posesin.
Tambin adquiere el derecho real el que posee durante diez aos una cosa mueble registrable, no hurtada ni perdida,
que no inscribe a su nombre pero la recibe del titular registral o de su cesionario sucesivo, siempre que los elementos
identificatorios que se prevn en el respectivo rgimen especial sean coincidentes.
Prescripcin adquisitiva ARTICULO 2565.- Regla general. Los derechos reales principales se pueden adquirir por la
prescripcin en los trminos de los artculos 1897 y siguientes.
10.1.2. Uso del dominio pblico
La mayora de la doctrina sostiene que el particular tiene un inters simple respecto del uso comn de los bienes de
dominio pblico21. Si consideramos que la triparticin entre inters simple, inters legtimo y derecho subjetivo est
superada, debemos concluir que todos tenemos un derecho subjetivo a usar y gozar de los bienes de dominio pblico22.
Segn Marienhoff, los bienes de dominio pblico pueden ser utilizados por el pblico en forma directa o indirecta, y
cada uno, en forma individual o colectiva23.
Los usos especiales (que emplean las figuras jurdicas del permiso y la concesin) son formas de uso directo individual;
los usos comunes (como puede ser el uso de las vas pblicas) son formas de uso directo colectivo.
La utilizacin indirecta es el caso del uso de los bienes afectados a un servicio pblico , en la concepcin amplia que da
a este concepto el autor citado,, y segn las caractersticas del mismo, ser
Individual:(caso del servicio pblico de ferrocarriles, o
Colectivo: (caso del servicio pblico de defensa.
19
USO DEL DOMINIO PBLICO
El uso del dominio

pblico puede ser
comn o especial
uso de dominio Uso de dominio

pblico COMN pblico ESPECIAL
Caracteres Es aquel que

El uso comn es el Caracteres
slo pueden
que pueden realizar
realizar las
todas las personas
personas que
por su sola condicin
hayan adquirido
de tales, observando
dicha facultad Oneroso:
la reglamentacin
Gratuito: por regla, previo porque el
que sobre tal uso
General: no est sin perjuicio de que cumplimiento de particular
haya efectuado la
sujeto a en algunos casos los requisitos debe pagar
autoridad
autorizacin puede establecerse fijados en la Excepcional: un canon
administrativa
administrativa un peaje o exigirse el reglamentacin depende de acto
previa alguna pago de una suma de administrativo
dinero para ingresar, expreso que lo
siempre con fuente conceda
en lo que dispone un Limitado en
texto legal. el tiempo
Personal: el usuario
adquiere un status
jurdico particula
Ilimitado: existe diferente de cual
Impersonal no se mientras el bien persona comn que
concede a nadie permanece afectado al no puede ejercer
en particular dominio pblico este uso especial
10.1.3. El uso comn y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesin y

comodato
El uso comn, siendo general e indeterminado, reviste mltiple formas de ejercicio, y puede manifestarse en:
usar la va pblica: transitar, estacionar, etc.-,
las aguas fluviales: navegar, pescar, etc.-,
pasear por las plazas pblicas,
volar por el espacio areo, etc.-
En algunos casos se dan particulares situaciones en que algunas personas se encuentran respecto de los bienes, como es
el caso de ribereos con cursos de agua o linderos de la va pblica, que por esas circunstancias pueden beneficiarse en
mayor medida al ejercer el uso comn, y en su caso, si su prerrogativa es alterada, y ello les causa un perjuicio
patrimonial caso de la supresin de una va pblica a un inmueble lindero- pueden solicitar la correspondiente
indemnizacin al ente pblico-.
20
Las formas del uso especial son ordinariamente el permiso y la concesin.
El permiso La concesin
Es un acto administrativo de carcter precario que Es un derecho subjetivo perfecto, exclusivo y
puede ser revocado sin derecho al resarcimiento estable de uso especial de un bien de dominio
por el cual la Administracin, de manera unilateral pblico.
otorga a un particular el uso especial de un bien de Puede nacer en un acto administrativo, si bien
dominio pblico, que puede estar condicionado al generalmente se acuerda a mrito de un contrato.
cumplimiento de determinadas obligaciones, cuya Se caracteriza por no ser precario, y por tanto,
inobservancia determina su caducidad. generar derecho a indemnizacin en caso de ser
revocado por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia.
Ocurre algunas veces que la Administracin, a los fines de convenir con un particular las condiciones del uso especial de
un bien de dominio pblico recurre a figuras del derecho privado, como es el caso del alquiler o el comodato.
En estos casos, ms all del nomen iuris empleado, se debe aplicar a dichas relaciones los principios y normas previstos
para el uso especial de los bienes del dominio pblico, en tanto, por ser pblico el bien objeto de la contratacin, se
encuentra fuera del comercio, y por tanto, strictu sensu, no pueden ser objeto de contratos regidos por el derecho
privado.
Se aplicarn por tanto a las relaciones contractuales mencionadas las previsiones de la concesin, y en su caso, si se
pact precariamente, del permiso.
10.1.4.- Extincin de la dominialidad pblica

La extincin del rgimen de dominio pblico sobre un bien se produce por su destruccin total o porque manteniendo
su individualidad cambia su condicin jurdica y pasa a ingresar el dominio privado, sea del Estado sea de los
particulares.
Para que se produzca la extincin, si el bien no se destruye, debe operarse la desafectacin, que es la sustraccin del
bien al uso pblico. La desafectacin se produce por la sola sancin de una ley si se trata de un bien natural, o en virtud
de una ley, un acto administrativo o un hecho de la Administracin, si se trata de un bien artificial.
10.1.5.- Bienes que integran el dominio pblico
Bienes que integran dominio

pblico
Terrestres: Hdricos:
Areos
Calles, caminos, martimos,
plazas, puentes, Fluviales, lacustres
edificios
Bsicamente los bienes de dominio pblico estn definidos en el art. 235 del C.C., si bien dicha enunciacin no es
taxativa.
Estos bienes se pueden clasificar teniendo en cuenta su conformacin geofsica:
a. el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislacin especial, sin
perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona econmica exclusiva y la plataforma
continental.
Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;
b. las aguas interiores, bahas, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas martimas;
21
Se entiende por playas martimas la porcin de tierra que las mareas baan y desocupan durante las
ms altas y ms bajas mareas normales, y su continuacin hasta la distancia que corresponda de
conformidad con la legislacin especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;
c. los ros, estuarios, arroyos y dems aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables,
los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de
inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del
propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida de su inters y con sujecin a las
disposiciones locales.
Se entiende por ro el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la lnea de ribera
que fija el promedio de las mximas crecidas ordinarias.
Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la
misma manera que los ros;
d. las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona econmica exclusiva, la plataforma
continental o en toda clase de ros, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que
pertenecen a particulares;
e. el espacio areo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nacin Argentina, de
conformidad con los tratados internacionales y la legislacin especial;
f. las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pblica construida para utilidad o
comodidad comn;
g. los documentos oficiales del Estado;
h. las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos .
11. Limitaciones administrativas a

la propiedad privada
11.1. Limitaciones administrativas a la propiedad
privada: fundamento
En cuanto significa el derecho amplio
de usar y gozar de la cosa conforme
la voluntad del propietario(la
redaccin original del art. 10 y 1941
Absoluto del C.C. y C prevea la posibilidad de
degradar, desnaturalizar o destruir la
cosa, considerando el legislador en la
Nota respectiva que el gobierno no
poda constituirse en juez del abuso).
Limitaciones
administrativas a la
propiedad Porque el dominio total de una
DERECHO DE PROPIEDAD persona sobre una cosa excluye la
ART. 17 CN Exclusivo ingerencia de un tercero: dos
personas no pueden tener en el
CARACTERES todo el dominio de una cosa
Porque nadie puede ser

Perpetuo privado de su propiedad
22
El derecho de propiedad est reconocido en la Constitucin Nacional, como inviolable (art. 17 C.N.).
En la concepcin liberal e individualista, que inspir el dictado de nuestro Cdigo Civil, con raigambre en el derecho
romano, se lo concibi como absoluto, exclusivo y perpetuo.
Ahora bien, estos caracteres deben adecuarse a las prescripciones constitucionales. Entre ellas, la ms importante en
lo que nos toca, es que ningn derecho reviste el carcter de absoluto. En efecto, todos pueden y deben ejercerse
conforme las leyes que los reglamentan, conf. Art. 14 de la C.N., con los lmites del art. 28.
Artculo 14.- Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lcita; de navegar y comerciar; de peticionar a
las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa
sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su
culto; de ensear y aprender.
Artculo 28.- Los principios, garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos, no podrn ser alterados
por las leyes que reglamenten su ejercicio.
Esto significa entonces que ni hay derecho que no sufra limitaciones, por imperativo constitucional, que permiten
incluso su ejercicio.
En el caso del derecho de propiedad, ste sufre dos clases de limitaciones:
1. unas que procuran preservar intereses particulares, contenidas en el Cdigo Civil, y cuya sancin corresponde
al legislador federal, y
2. otras prescriptas en el inters de la comunidad, que estn previstas en el derecho administrativo de cada
jurisdiccin, por ser un derecho local. As lo reconoce el mismo art. 1970 del C.C.yC.
Lmites al dominio
ARTICULO 1970.- Normas administrativas. Las limitaciones impuestas al dominio privado en el inters pblico
estn regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse
de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdiccin.
Las limitaciones impuestas en inters pblico inciden sobre cada uno de los caracteres del derecho de propiedad.
El carcter absoluto es atemperado por las meras restricciones administrativas; el carcter exclusivo por las
servidumbres administrativas, y el carcter perpetuo por la prescripcin.
11.2. Mera restriccin administrativa

MERA RESTRICCIN ADMINISTRATIVA son
condiciones legales del ejercicio normal y
ordinario del derecho de propiedad, impuestas
en el inters pblico, que se concretan en
obligaciones de hacer, no hacer y an pueden
ser de hacer. . Ejemplo: la imposicin de un
cartel en la propiedad, la obligacin de soportar En cuanto a su
una ochava, la obligacin de albergar nmero y contenido,
Varias e ilimitadas
instalaciones elctricas, etc que no est fijado en
modo alguno
Caracteres Al considerarse que

limitaciones
inherentes al domicio,
Limitaciones No Indemnizables no causan perjuicio
Administrativas a especial que pueda
la propiedad ser indeminizado
privada:
23
Son obligatorias para todos los

propietarios que se encuentren en
Generales igualdad de condiciones, a diferencia de
la expropiacin y las servidumbres, que
se aplican a bienes determinados
Afectan a todas las propiedades en la

medida que lo exige el inters pblico, por
el carcter inherente que tienen al
Limitaciones Constantes y
derecho de propiedad, por lo cual se
administrativas a la actuales mantienen mientras estas subsisten con
propiedad privada independencia de quien es titular del
dominio
CLASES:
Por regla la administracin
Ejecutorias puede aplicarlas
concretamente por s misma
Imprescriptibles No se extingue por el no uso
11.2.1.- Urbanismo: tcnicas de intervencin

Cada da cobra mayor importancia una especie particular de restricciones que son las que conforman las normas de
urbanismo. Estas son un conjunto de principios y normas que tienen por finalidad establecer patrones de habitabilidad
y ocupacin del suelo24.
Comprende normas que regulan

las superficies mnimas de los terrenos,
alturas mximas de los edificios25,
distancias mnimas de retiros (de frente, fondo y laterales),
superficies edificables,
etc., segn las distintas zonas en que se divide a las ciudades.
Dado su objetivo, el dictado de estas normas es de preponderante competencia municipal, a travs de los Cdigos de
Edificacin y de Uso del Suelo.
Procuran que la vida en comunidad se desarrolle lo ms saludable posible, en forma armnica y organizada, respetando
los recursos naturales, el patrimonio cultural y los valores estticos.
11.2.2. Lmites
Los lmites a la imposicin de restricciones son la razonabilidad y la integridad, es decir, que en su extensin no pueden
afectar las notas de exclusividad y perpetuidad del dominio.
24
11.3. Servidumbres administrativas: caracteres y

diferencias con las servidumbres privadas
SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
La servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que integran la dominialidad pblica, se
constituyen a favor de una entidad pblica o un particular que ejerza facultades delegadas por la misma, sobre un
inmueble ajeno, con el objeto de que ste sirva al uso pblico.
Es una limitacin de la propiedad en aras del inters pblico que afecta el carcter exclusivo del mismo,
pues desmiembra la plenitud jurdica del titular del bien.
Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definicin.
Servidumbre administrativas Servidumbres privadas
Es un derecho real administrativo porque se constituye Es un derecho real regido exclusivamente por el
sobre un bien determinado, en funcin del derecho privado
desmembramiento del derecho de propiedad que sobre
el mismo tiene su dueo, y tiene carcter administrativo
porque su titular es una entidad pblica o delegada por
la misma, su finalidad es el uso pblico y su rgimen
jurdico es el derecho pblico
Integra el dominio pblico por lo cual, es inalienable e No integran el dominio pblico
imprescriptible
El titular es una entidad pblica, estatal o no estatal, o
un particular que ejerza alguna facultad delegada por
una entidad pblica, caso de las servidumbres
constituidas a favor de los concesionarios de servicios
pblicos, en los trminos de los Art. 83 ley 24065 o 22 ley
24.076.
El objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno que las servidumbres privadas lo son siempre reales, a favor
puede ser un bien de un particular, o del Estado, en este de un fundo ajeno dominante En cuanto al objeto, las
caso, privado o pblico, pero nunca de la entidad a favor servidumbres privadas no pueden constituirse sobre
de la cual se constituye la servidumbre. Es decir, aun bienes de dominio pblico, que estn fuera del
cuando el bien sobre el que recae la servidumbre comercio.
pertenece al Estado, aquella se constituye con miras a un
uso pblico distinto a aqul a que est afectada la cosa.
son siempre personales, a favor de una entidad pblica
o una entidad privada en ejercicio de facultades
delegadas por aquella.
La finalidad de la servidumbre es servir a un uso La finalidad es privada siendo obvio que las privadas se
pblico: el bien gravado no sirve a otra heredad o crean en el slo inters particular
inmueble determinado, sino a una entidad pblica. Ergo,
las servidumbres administrativas no son reales sino
personales por esencia.
Es indemnizable el titular del bien gravado con la Se pacta un precio
servidumbre administrativa tiene derecho a ser
indemnizado, por el menoscabo que sufre su patrimonio
al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde
el carcter de exclusivo. La procedencia de dicha
indemnizacin tiene su fundamento en el art. 17 de la
C.N.
11.3.1.- Modos de constitucin y extincin

Son varias las formas jurdicas por las cuales se puede constituir una servidumbre.
a. por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por cuanto toda afectacin de la
propiedad particular debe tener origen en la ley; b) por acto administrativo fundado en ley, de imposicin, que
materialice lo previsto en una ley, o acepte una liberalidad, donacin o disposicin testamentaria;
b. por contrato administrativo, entre la entidad pblica y el propietario particular;
c. por accesin: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante pasa a propiedad de una entidad
pblica;
25
d. por usucapin o prescripcin adquisitiva. Se rige por las normas de derecho civil, aplicables por analoga ante la
ausencia de normas de derecho pblico. Por lo tanto, para que opere la usucapin, la servidumbre debe reunir
los caracteres de continua y aparente, y tener una duracin de veinte aos. Exige el ejercicio de la servidumbre
durante veinte aos, manifestada por el uso continuado y pacfico que de manera visible y efectiva importe la
ejecucin de actos posesorios por parte de una entidad pblica respecto al contenido de la servidumbre pblica
de que se trata.
Los modos de extincin son:
a. por ley, si as fue constituida;
b. por extincin del objeto principal de afectacin (caso en que se desafecta un aerdromo, se extinguen las
servidumbres aeronuticas impuestas a heredades vecinas);
c. por confusin, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la entidad beneficiaria;
d. por destruccin de la heredad sirviente;
e. por contrato, salvo que sean legales;
f. por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de liberalidad o prescripcin
g. por expiracin del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo determinado.
Servidumbre administrativas Servidumbres privadas

MODOS DE CONSTITUCIN MODOS DE EXTINCIN
1. Ley (Nacional, Provincial, Municipal) 1. por ley, si as fue constituida;
2. Acto administrativo fundado en Ley 2. por extincin del objeto principal de
3. Contrato Administrativo afectacin
4. Accesin 3. Destruccin del objeto
5. Usucapacin o prescripcin adquisitiva 4. Confusin
5. Contrato
6. Renuncia
7. Expropiacin del plazo
11.3.2.- Indemnizacin
Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres pblicas es el que son indemnizables, lo que significa que el
titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado, por el menoscabo que sufre
su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carcter de exclusivo. La procedencia de dicha
indemnizacin tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Si la servidumbre es creada por ley y sta excluye la indemnizacin, puede ser tachada de inconstitucional, y hacer
valer la responsabilidad del Estado.
11.4. Expropiacin: definicin y fundamentos

Marienhoff define a la expropiacin como el medio jurdico en cuyo mrito el Estado obtiene que un bien sea
transferido de un patrimonio a otro por causa de utilidad pblica, previa indemnizacin2626.
Constituye una limitacin al carcter perpetuo de la propiedad.
El Estado27, para la consecucin del bien comn, que es la causa final de su existencia, necesita de bienes, sean estos
materiales o inmateriales, y puede ocurrir que stos no estn en su poder ni los pueda crear o fabricar, sino integren el
patrimonio de sujetos jurdicos distintos a l.
En este ltimo caso, goza de la facultad de utilizar diversas tcnicas a travs de las cuales puede incorporar dichos
bienes, como por ejemplo, la celebracin de un contrato de compra -venta o el ejercicio del poder tributario, pero
existen circunstancias en que la Administracin necesita de un bien particular perfectamente individualizado, con
independencia de la voluntad de su propietario de desprenderse de l, y entonces, en la consideracin de la prioridad
del bien comn por sobre cualquier otro individual, se concede al Estado esta herramienta jurdica de la expropiacin,
que tiene la particularidad de permitir, por un lado, la satisfaccin del bien comn, y por otro, salvar los derechos
fundamentales de los ciudadanos, como es el de la propiedad, protegido debidamente en el art. 17 de la C.N.
El fundamento de la expropiacin, est entonces, en la causa final del Estado, que es promover el bienestar general,
y en el respeto del derecho subjetivo a la propiedad individual 27.
26
Expropiacin Concepto:Es el medio jurdico en

cuyo mrito el Estado obtiene que
art. 17 CN un bien sea transferido desde un
patrimonio privado por causa de
utilidad pblica
Sujetos Caracteres / Trmite

Requisitos expropiatorio
Expropiante:
Expropiado: Beneficiarios:
Nacin - Sujeto a quien se * Ley declarando * Concertacin
Provincia - particular destina el bien utilidad pblica directa o
Municipalidad * Causa avenimiento
expropiatoria * Juicio
* Indemnizacin expropiatorio
justa *Desestimiento
11.4.1. Sujetos, objeto, presupuestos, causa e indemnizacin

Los sujetos de la relacin jurdica expropiatoria son tres:
El sujeto expropiante El sujeto expropiado El sujeto beneficiario

es aquel que debe ejecutar la es el titular del bien objeto de es aquel a quien se destina el objeto
declaracin de utilidad pblica e la expropiacin expropiado.
impulsar el trmite para lograr que Puede ser cualquier clase de Puede identificarse el sujeto
la expropiacin se perfeccione persona:, expropiante y el beneficiario, cuando
Es la parte actora del procedimiento pblicas estatal o no quien expropia, incorpora el bien
de expropiacin regular y estatal- o expropiado a su propio patrimonio.
la parte demandada del privadas fsicas o Esto es lo que ocurre ordinariamente.
procedimiento de expropiacin jurdicas- (art. 3 ley Pero si quien ejecuta la declaracin
irregular. 21499 y art. 5 ley de utilidad pblica, transfiere el bien
La Nacin y la Provincia son los 6394). expropiado a otra persona, aparece
nicos entes con facultades para Es la parte demandada del el sujeto beneficiario.
declarar la utilidad pblica mediante procedimiento de No est previsto expresamente en la
ley del Congreso o la respectiva expropiacin regular, y legislacin local, pero nada impide su
legislatura. la parte actora del existencia, siempre que se cumpla la
la ejecucin de dicha declaracin la procedimiento de expropiacin finalidad de bien comn prevista en
pueden llevar adelante dichos entes irregular. la norma. Es el caso, por ejemplo, en
u otros, como entidades que el bien expropiado se destina a
descentralizadas, municipios, e viviendas de carenciados, a planes de
incluso particulares, autorizados por colonizacin, etc.
ley o acto administrativo fundado en
ley (art. 2 ley 21.499 y art. 3 ley 6394
de la Provincia de Crdoba).
27
Objeto de la expropiacin
La expropiacin puede recaer sobre cualquier derecho patrimonial. Comprende por tanto a todos los bienes,
sean o no cosas, pblicos o privados (art. 4 de la ley 21499 y art. 4 de la ley 6394).
Quedan por tanto excluidos los derechos personalsimos: a la vida, al honor, la salud, la libertad, el nombre,
etc.
Los bienes pueden ser del Estado nacional, provincial y municipal, si bien en los casos en que una Provincia
quiera expropiar bienes de la Nacin, o un Municipio de la Provincia o Nacin, se requerir justificar
concretamente la preeminencia en el caso concreto de la finalidad de utilidad pblica expropiatoria por sobre la
finalidad de utilidad pblica que se encuentran satisfaciendo dichos bienes.
Pueden ser objeto de expropiacin los bienes inmuebles, incluso sometidos al rgimen de propiedad
horizontal, el subsuelo con independencia del suelo (art. 6 ley 21499; art. 10 ley 6394), muebles, semovientes,
derechos, los bienes afectados a un servicio pblico (art. 9 ley 6394), etc.
Pueden ser expropiados no solo los bienes necesarios para el cumplimiento de la utilidad pblica, sino tambin
aquellos que convenga, y cuya razonable utilizacin en base a planos y proyectos convenga a ese efecto (art. 7
ley 21499; Art. 6 y 7 ley 6394).
La expropiacin debe referirse a
bienes determinados,
aunque tambin puede referirse genricamente a los bienes que sean necesarias para una obra a
realizar.
Si la declaracin genrica comprende a inmuebles, deber especificarse las zonas o reas que sern
afectadas por la declaracin (art. 5 ley 21499; art. 2 ley 6394).
Puede ocurrir tambin que no se necesite expropiar la totalidad de un bien, sino parte del mismo.
Frente a ese supuesto, pueden ocurrir dos alternativas:
1- que la parte restante resulte intil, se deber expropiar la parte restante, y si no lo hace el
Estado, el particular afectado puede iniciar la expropiacin irregular (conf. Art. 9 y 51 ley 21.499;
Art. 8 y 32 ley 6394). La superficie inadecuada podr ser determinada por las partes mediante
convenio, y si no, deber fijarla el juez. A su vez la ley fija criterios para determinar si un
sobrante es inadecuado:
si el inmueble es urbano, cuando no cumple los requisitos de frente, fondo o superficie
previstos para edificar;
si el inmueble es rural, se deber tener en cuenta la explotacin a que lo destinaba el
expropiado (art. 8 ley 21499; art. 8 ley 6394).
Asimismo, Cuando la expropiacin de un inmueble incida sobre otros con los que constituye
una unidad orgnica, el o los propietarios de estos ltimos estarn habilitados para accionar por
expropiacin irregular si se afectare su estructura arquitectnica, su aptitud funcional o de algn
modo resultare lesionado el derecho de propiedad en los trminos del artculo 51 incisos b y c
(art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).
2- que conserve la aptitud para una explotacin racional., Los presupuestos sustanciales para
que la expropiacin sea vlida, de conformidad a lo establecido en el art. 17 de la C.N., son dos:
calificacin de utilidad pblica efectuada por ley y
justa indemnizacin previa.
Causa expropiatoria
La nica causa por la cual el Estado puede expropiar es la utilidad pblica. Esta comprende todos los casos en que se
procura el bien comn. El bienestar general perseguido con la expropiacin puede ser tanto material como espiritual o
cultural (conf. art. 1 ley 21.499; art. 1 ley 3694).
Esta finalidad de bien comn es permanente, y debe por tanto existir tanto al momento de la sancin de la ley, como
con posterioridad a la transferencia de la propiedad al sujeto beneficiario de la expropiacin.
La utilidad pblica debe ser declarada por ley, y la misma est sujeta a control judicial, pues siempre debe mediar
razonabilidad en la declaracin, por lo cual se ha decidido que puede ser declarada inconstitucional si media grave y
ostensible arbitrariedad.
Indemnizacin
La indemnizacin consiste en una retribucin econmica debida al sujeto expropiado en compensacin al sacrificio
exigido en el inters pblico.
28
Los requisitos constitucionales son que debe ser previa, y justa. La ley expropiatoria establece adems que debe ser en
dinero en efectivo, salvo conformidad del expropiado para que se efecte en otra especie de valor (art. 12 ley 21499;
art. 12 ley 3694).
La indemnizacin justa significa que se debe restituir al propietario expropiado el mismo valor econmico del que se le
priva, cubriendo los daos y perjuicios que sean consecuencia de la expropiacin28.
La extensin de la indemnizacin ha sido legalmente fijada en el art. 10 de la ley 21499, y art. 12 de la ley 6394. Se
establece all que la indemnizacin slo comprender el valor objetivo del bien y los daos que sean una consecuencia
directa e inmediata de la expropiacin. No se tomarn en cuenta circunstancias de carcter personal, valores afectivos ni
ganancias hipotticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagar lucro cesante.
El valor a pagar es el existente al tiempo de la desposesin (art. 20 ley 21499; art. 13 ley 6394).
Mucho se ha escrito en relacin a cul debe ser la justa indemnizacin. En la opinin de Cassagne29, que compartimos,
la ley regula la indemnizacin con arreglo a pautas y principios que son propios del derecho pblico, y diferentes del
sistema y categoras fijadas en el derecho privado.
Alude a dos rubros fundamentales:
1. el valor objetivo del bien: es el valor objetivo del bien es el valor general del mercado, con indiferencia del
valor subjetivo que pueda atribuirle el propietario
2. las consecuencias directas e inmediatas de la expropiacin. son aquellas que tienen causa prxima con la
misma, y estn comprendidos el costo de mudanza, honorarios de quienes proyectan la nueva construccin
que debe levantar el propietario, etc.
Segn la doctrina mayoritaria, tambin comprende el valor llave -entendido como la situacin de preferencia
otorgada por la clientela de una empresa en relacin con sus competidoras-, y el valor empresa en marcha valor
de los activos de una empresa en plena produccin, superior al de los de otra similar que est por iniciarse-; la
jurisprudencia ha sido reacia en concederlos, asimilndolos al concepto de lucro cesante.
En relacin a la exclusin del lucro cesante, no debe asimilarse valor objetivo con dao emergente y las
consecuencias directas de la privacin de la propiedad. Desde ya que debe considerarse que la aptitud de un bien
para producir ganancias futuras se tiene en cuenta a los efectos de determinar su valor objetivo.
A la vez, la exclusin de la ley debe relacionarse con el lucro cesante eventual y futuro. En consecuencia, estn
comprendidas dentro de las consecuencias directas e inmediatas aquellos lucros o beneficios futuros cuya
probabilidad de realizacin se encuentra asegurada conforme al curso ordinario de las cosas, por entenderse que
razonablemente estn incorporados al patrimonio del expropiado. Lo que la ley pretende evitar es que la
expropiacin se convierta en una fuente de enriquecimiento o ganancias para el expropiado.
Respecto de las mejoras, slo son indemnizables aquellas necesarias realizadas en el bien objeto de la
indemnizacin luego de la declaracin de utilidad pblica. No se indemnizan otro tipo de mejoras (art. 11 ley
21499; art. 13 ley 13694).
El carcter de previa de la indemnizacin, impuesto por la Constitucin, ha motivado la declaracin de
inconstitucionalidad de las normas de emergencia que consolidaban las obligaciones de abonar una indemnizacin
expropiatoria30.
El monto indemnizatorio no est sujeto al pago de impuestos o gravamen alguno (art. 20 ley 21499; art. 13 ley
6394).
11.4.2.- El trmite expropiatorio

La ley prev, bsicamente, tres formas en que puede obtenerse la incorporacin al patrimonio del sujeto
expropiante, del bien declarado por ley sujeto a expropiacin. Estas tres formas son:
1. concertacin directa,
2. compra en remate pblico y
3. juicio expropiatorio. A este ltimo se puede llegar a su vez de dos maneras,
segn que lo inicie en calidad de actor el expropiante expropiacin regular-,
o el expropiado en los supuestos de la expropiacin irregular31.
La primera forma en que debe procurarse abonar la indemnizacin y por ende, mensurar la misma-,
es mediante concertacin directa o avenimiento con el propietario del bien expropiado. La
Administracin no puede ofertar en este supuesto un valor que sea mayor en un 10% al mximo que fije
el Consejo General de Tasaciones de la Provincia (conf. art. 14 de la ley 6.394) o el Tribunal de Tasaciones
29
de la Nacin (art. 13 ley 21499). Este es sin duda un lmite legal a la capacidad de concertar de la
Administracin.-
Ley 6.394 Artculo 14.- DECLARADA la utilidad pblica de un bien, el expropiante podr adquirirlo directamente
del propietario dentro del valor mximo que en concepto de total indemnizacin fije el Consejo General de
Tasaciones de la Provincia incrementado en un 10%.
Tambin podr el sujeto expropiante, una vez autorizada la expropiacin, adquirir el bien en remate pblico.
Ley 21499 ARTICULO 13. Declarada la utilidad pblica de un bien, el expropiante podr adquirirlo
directamente del propietario dentro de los valores mximos que estimen a ese efecto el Tribunal de Tasaciones de la
Nacin para los bienes inmuebles, o las oficinas tcnicas competentes que en cada caso se designarn, para los
bienes que no sean inmuebles. Tratndose de inmuebles el valor mximo estimado ser incrementado
automticamente y por todo concepto en un diez por ciento.
(Crdoba)Tambin prev la ley local que el sujeto expropiante, una vez autorizada la expropiacin,
adquiera el bien en remate pblico.32
El tercer supuesto es el juicio expropiatorio que se presenta cuando las partes involucradas no llegan a
un avenimiento en relacin al valor del bien a expropiar, por lo cual deben acudir a un juez para
determinar cul es la indemnizacin correspondiente, resultando competente, a nivel local, el Juez de
Primera Instancia en lo Civil y Comercial, y a nivel nacional, el Juez Federal del con jurisdiccin en lo
contencioso-administrativo (art. 15 de la ley 6.394; art. 21 ley 21.499).-
Ley 6.394 Artculo 15.- NO habiendo avenimiento, el Juez de primera instancia en lo Civil y Comercial decidir la
diferencia por el trmite de Juicio Verbal, en todo cuanto no est modificado expresamente por esta ley, fijando la
indemnizacin en base a las actuaciones y dictmenes que deber elaborar para cada caso el Tribunal
Administrativo, constituido a estos efectos con arreglo a lo dispuesto en el Art. 6, inc. c) de la Ley 5330. Dicho
Tribunal deber pronunciarse dentro de los noventa (90) das del requerimiento del Juez. Juntamente con el
requerimiento al Consejo General de Tasaciones de la Provincia, el Juez intimar al expropiado para que dentro del
trmino de diez (10) das comparezca su representante a integrar el Tribunal Administrativo, bajo apercibimiento de
prescindir de su intervencin.
Ley 21.499ARTICULO 21. Tratndose de inmuebles, incluso por accesin, ser competente el juez federal del
lugar donde se encuentre el bien a expropiar con jurisdiccin en lo contencioso-administrativo. Tratndose de bienes
que no sean inmuebles, ser competente el juez del lugar en que se encuentren o el del domicilio del demandado, a
eleccin del actor.
Los juicios en que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires sea parte, tramitarn ante la Justicia Nacional en
lo Civil de la Capital Federal.
Lo ordinario es que el ente expropiante inicie la accin expropiatoria regular, como actor, que por ley debera tramitar
por el procedimiento de juicio sumario a nivel nacional, y verbal a nivel local (Crdoba) (Art. 19 y 15 leyes 21499 y 3694);
no estando vigentes estos procedimientos, deben tramitar por el juicio ordinario en ambos casos.
El ente expropiante debe consignar ante el juez el importe de la valuacin que al efecto hubiere practicado el Tribunal
de Tasaciones de la Nacin u oficinas tcnicas pertinentes, en la Nacin, o Consejo General de Tasaciones, en la
Provincia (art. 22 ley 21499 y 20 ley 6394), aumentado en un 10% en el procedimiento local si el bien es inmueble, tras
lo cual el juez otorgar la posesin judicial del bien.
Ley 21499 ARTICULO 22. Si se tratare de bienes inmuebles, el expropiante deber consignar ante el juez
respectivo el importe de la valuacin que al efecto hubiere practicado el Tribunal de Tasaciones de la Nacin.
Efectuada dicha consignacin, el juez le otorgar la posesin del bien.
Normas de Procedimiento
Ley 6394 Artculo 20.- Cuando no haya avenimiento y si se tratara de bienes races, el expropiante consignar ante
el Juez competente el importe de la valuacin que al efecto hubiere practicado el Consejo General de Tasaciones de la
Provincia y el Juez otorgar la posesin del bien. La litis se anotar en el Registro General de la Provincia quedando
desde ese momento indisponible e inembargable el bien .
La litis se anotar en el Registro de la Propiedad si el bien es inmueble, siendo desde ese momento indisponible e
inembargable el bien (Art. 24 LEY 21499 y Artculo 20 LEY N 6394 REGIMEN DE EXPROPIACIN PROVINCIA DE
CRDOBA.pdf.
Otorgada la posesin judicial del bien, quedan resueltos los arrendamientos, acordndose a los ocupantes un plazo de
treinta das para el desalojo (art. 26 LEY 21499 y Art. 27 LEY N 6394 REGIMEN DE EXPROPIACIN PROVINCIA DE
CRDOBA).
El expropiado puede retirar la suma depositada:
una vez que justifique que es de su dominio,
30
que el bien no reconoce hipoteca u otro derecho real,
que no est embargado y que no pesan sobre l restricciones a la libre disposicin de sus bienes (art. 23
de ambas leyes).-
Ninguna accin de terceros puede impedir la expropiacin, y los derechos de los reclamantes se consideran
transferidos de la cosa a su precio o la indemnizacin, quedando aquella libre de todo gravamen (art. 28 ley 21499 y 29
ley 6394).
Ley 21499 ARTCULO 28. Ninguna accin de terceros podr impedir la expropiacin ni sus efectos. Los derechos
del reclamante se considerarn transferidos de la cosa a su precio o a la indemnizacin, quedando aqulla libre de todo
gravamen.
Ley 6394 Artculo 29.- NINGUNA accin de terceros podr impedir la expropiacin ni sus efectos, los derechos del
reclamante se considerarn transferidos de la cosa a su precio o a la indemnizacin, quedando aquella libre de todo
gravamen.
A nivel nacional se establece como obligatoria, si el bien es inmueble, la pericial a cargo del Tribunal de
Tasaciones de la Nacin, y
(Crdoba)a nivel local, la nica prueba legalmente admisible es una tasacin a cargo del Consejo General de
Tasaciones, en el cual puede intervenir el expropiado a travs de un representante tcnico33.
Si la expropiacin es de bienes inmuebles, no es necesario otorgar escritura traslativa de dominio, siendo suficiente
inscribir en el Registro el acto administrativo que aprueba el avenimiento o la sentencia firme (art. 32 ley 21499; art.
21 ley 6394).
Ley 21499 ARTCULO 32. Para la transferencia del dominio de inmuebles al expropiante, no se requerir
escritura pblica otorgada ante escribano, siendo suficiente al efecto la inscripcin en el respectivo Registro de la
Propiedad del decreto que apruebe el avenimiento o, en su caso, de la sentencia judicial que haga lugar a la
expropiacin.
ley 6394 Artculo 21.- PARA la transferencia del dominio de inmuebles al expropiante, no se requerir escritura
pblica otorgada ante escribano, siendo suficiente al efecto la inscripcin en el respectivo Registro de la Propiedad del
decreto que apruebe el avenimiento o, en su caso, de la sentencia judicial que haga lugar a la expropiacin.
La accin del expropiado para exigir el pago de la indemnizacin prescribe a los seis aos, contados desde el que el
monto queda determinado con carcter firme y definitivo (conf. art. 31 ley 21499).
Ley 21499 ARTCULO 31. La accin del expropiado para exigir el pago de la indemnizacin prescribe a los
cinco aos, computados desde que el monto respectivo quede determinado con carcter firme y definitivo.
11.4.3. Desistimiento y abandono

El ente expropiante puede desistir de la accin promovida, mientras la expropiacin no haya quedado
perfeccionada, cargando con las costas.
Se entiende que la expropiacin queda perfeccionada cuando se ha operado la transferencia del dominio al
expropiante mediando sentencia o acto administrativo firmes que aprueben el avenimiento, toma de posesin y
pago de la indemnizacin (conf. Art. 29 ley 21499 y 19 ley 6394).
Ahora bien, si el sujeto expropiante no inicia la accin expropiatoria, o no obtiene el avenimiento
extrajudicial, o no realiza actos que restrinjan los derechos del propietario, aparece el instituto del abandono,
a mrito del cual se produce la caducidad de la declaracin de utilidad pblica, pues la autorizacin para
promover la expropiacin no puede ser mantenida sine die (conf. arts. 33 ley 21.499 y 57 ley 6394).
La ley establece que se reputa abandonada la expropiacin:
si el sujeto expropiante no promueve el juicio dentro de los dos (2) aos de sancionada la ley si el bien est
determinado;
dentro de los cinco (5) aos si el bien est comprendido dentro de una zona determinada, y
dentro de los diez (10) aos si se trata de bienes comprendidos en una enunciacin genrica.
No rige el instituto del abandono en dos supuestos:

1. cuando se trata de una Municipalidad autorizada a expropiar para la apertura, rectificacin o ensanche de
calles, caminos, plazas, puentes o desages;
2. cuando se efecta reserva de inmuebles para obras o planes de ejecucin diferida.
31
11.4.4. La expropiacin irregular
La expropiacin irregular es un procedimiento previsto en proteccin del derecho de propiedad del sujeto
expropiado, frente a situaciones en que la Administracin altera de hecho el ejercicio de su derecho de propiedad, sin
iniciar el trmite judicial expropiatorio, permitindole al particular iniciar la accin l mismo, a fin de que la
expropiacin se perfeccione.
La ley permite al expropiado interponer la accin expropiatoria irregular cuando:
existiendo una ley que declara la utilidad pblica de un bien, el Estado lo toma sin haber cumplido con el pago
de la respectiva indemnizacin, o
de hecho resulta indisponible por evidente dificultad para disponer de ella en condiciones normales;
cuando el Estado impone al derecho del titular una indebida restriccin que importe una lesin a su derecho de
propiedad (art. 51 ley 21.499; art. 32); ,
cuando la expropiacin de un inmueble incida sobre otros con los que constituye una unidad orgnica,
y si se afectare la estructura arquitectnica, su aptitud funcional o de algn modo resultare lesionado el derecho
de propiedad en (art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).
Ley 21.499 ARTICULO 9 Cuando la expropiacin de un inmueble incida sobre otros con los que constituye una
unidad orgnica, el o los propietarios de estos ltimos estarn habilitados para accionar por expropiacin irregular si se
afectare su estructura arquitectnica, su aptitud funcional o de algn modo resultare lesionado el derecho de propiedad
en los trminos del artculo 51, incisos b) y c).
Ley 21.499 ARTICULO 32. Para la transferencia del dominio de inmuebles al expropiante, no se requerir
escritura pblica otorgada ante escribano, siendo suficiente al efecto la inscripcin en el respectivo Registro de la
Propiedad del decreto que apruebe el avenimiento o, en su caso, de la sentencia judicial que haga lugar a la
expropiacin.
De la expropiacin irregular
Ley 21.499 ARTICULO 51. Procede la accin de expropiacin irregular en los siguientes casos:
a) Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pblica un bien, el Estado lo toma sin haber cumplido con el pago
de la respectiva indemnizacin.
b) Cuando, con motivo de la ley de declaracin de utilidad pblica, de hecho una cosa mueble o inmueble resulte
indisponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en condiciones normales.
c) Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restriccin o limitacin, que
importen una lesin a su derecho de propiedad.
ARTICULO 52. No corresponde la accin de expropiacin irregular cuando el Estado paraliza o no activa los
procedimientos despus de haber obtenido la posesin judicial del bien.
ARTICULO 53. El que accione por expropiacin irregular est exento de la reclamacin administrativa previa.
ARTICULO 54. En el juicio de expropiacin irregular los valores indemnizables sern fijados en la misma forma
prevista para el juicio de expropiacin regular, contemplada en el artculo 10 y siguientes de la presente ley.
ARTICULO 55. Las normas del procedimiento judicial establecidas para la expropiacin regular, rigen tambin
para la expropiacin irregular, en cuanto fueren aplicables.
ARTICULO 56. La accin de expropiacin irregular prescribe a los cinco aos, computados desde la fecha en que
tuvieron lugar los actos o comportamientos del Estado que tornan viable la referida accin.
Ley 6394 Artculo 33.- CUANDO la expropiacin de un inmueble incida sobre otros con los que constituye una
unidad orgnica el o los propietarios de estos ltimos estarn habilitados para accionar por expropiacin irregular si se
afectare su estructura arquitectnica, su aptitud funcional o de algn modo resultare lesionado el derecho de propiedad
en los trminos del inciso cdel Art. 32.
El juicio se regula por el mismo trmite de la accin expropiatoria regular, con la salvedad de que inicialmente el
demandado puede oponerse a la expropiacin.
La accin prescribe a los cinco aos computados desde que tienen lugar los comportamientos del Estado que tornan
viable la accin.
11.4.5. Retrocesin
El derecho de retrocesin permite al expropiado y/o sus herederos obtener el reintegro a su patrimonio del bien objeto
de la expropiacin, cuando a ste se le diere un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria, o cuando no se le
asigne destino alguno, en los plazos que fija la ley.
El fundamento de este instituto est en la inviolabilidad de la propiedad.
32
Si la utilidad pblica es la nica razn que permite al Estado apropiarse de un bien previa indemnizacin-, en el
supuesto en que esa utilidad no sea satisfecha dentro de los plazos razonables que fija la ley, cae el ttulo que justifica
el desapoderamiento forzoso, y en consecuencia, el expropiado tiene derecho a solicitar que la propiedad vuelva a su
patrimonio.
(Crdoba) La ley local permite que se d un destino distinto al establecido para la expropiacin, siempre que sea
dispuesto por ley y satisfaga el bien comn.
Puede lograrse la retrocesin por avenimiento o accin judicial.
Para interponer la accin judicial, en los casos en que al bien no se le hubiere dado destino alguno en un lapso de dos
aos desde que qued perfeccionada la expropiacin, el expropiado debe en forma previa intimar fehacientemente al
expropiante para que le asigne al bien el destino correspondiente; transcurridos 6 meses desde esa intimacin, sin que
al bien se le haya dado el destino, la accin de retrocesin queda expedita sin necesidad de reclamo administrativo
previo.
Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, debe formularse reclamo
administrativo previo (conf. art. 39 ley 21499). ARTICULO 39. Cuando al bien no se le hubiere dado destino alguno
dentro del plazo mencionado en el artculo 35, a efectos de la accin de retrocesin el expropiado deber intimar
fehacientemente al expropiante para que le asigne al bien el destino que motiv la expropiacin; transcurridos seis
meses desde esa intimacin sin que el expropiante le asignara al bien ese destino, o sin que hubiere iniciado los
respectivos trabajos, los que deber mantener conforme a los planes de obra aprobados, la accin de retrocesin
quedar expedita, sin necesidad de reclamo administrativo previo. Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al
previsto en la ley expropiatoria, deber formularse el reclamo administrativo previo.
En la ley expropiatoria de la Provincia de Crdoba, es necesario efectuar interpelacin judicial previa a fin de que se d
al bien el destino previsto, tanto en los supuestos en que no se haya dado al bien destino alguno, como en los supuestos
en que se le haya dado un destino diferente. Transcurrido un ao desde la interpelacin previa, queda expedita la
accin de retrocesin (art. 38 ley 6394).
Artculo 38.- LA interpelacin judicial previa, se har bajo apercibimiento de promover la accin de retrocesin si dentro
del plazo de un ao, a contar desde la notificacin, no se diere al bien el destino previsto
Como requisito sustancial del derecho de retrocesin, el expropiado deber devolver la suma recibida, sin intereses, en
su valor actualizado, menos el importe correspondiente a las inutilizaciones del bien, ms las mejoras necesarias o
tiles, todo ello, dentro del plazo que fije la sentencia, bajo apercibimiento de caducidad del mismo (conf. art. 42 ley
21499 y art. 40 ley 6394).
Esta accin prescribe a los tres (3) o dos (2) aos, a contar segn lo dispuesto en los arts. 50 de la ley 21499 y 39 de la
ley 639434.
11.5. Requisicin: definicin

REQUISICIN
Definicin: Es una medida de carcter general, especie dentro de las limitaciones a la
propiedad en inters pblico, impuesta para conjurar un estado de necesidad pblica
imperiosa, como puede ser la guerra, una catstrofe natural, calificada por ley, que
provoca la prdida del uso y goce del bien por un trmino, o la prdida del bien mismo,
como consecuencia de la ocupacin o adquisicin coactiva de un bien por el Estado, y
que genera derecho a indemnizacin
Se diferencia de la expropiacin y de la ocupacin temporal, en que stas tienen efectos sobre un bien determinado,
en cambio la requisicin recae sobre bienes en general.
Pueden ser:
Militares: son las que se disponen para contribuir a la defensa del pas, en los trminos del Art. 34 de la ley de
defensa nacional 23.554.
Civiles. para situaciones de paz.
Ambas exigen ley previa -salvo urgente e imperiosa necesidad-, justa indemnizacin, y procedimiento escrito (orden
de requisa).
33
En relacin al objeto, la requisicin puede comprender tanto:
la propiedad como el uso de cosas muebles, y
la utilizacin temporaria de cualquier clase de bienes, incluso de inmuebles. La propiedad de stos ltimos no
se adquiere forzadamente por requisicin, sino por expropiacin.
Para determinar el alcance de la justa indemnizacin, se aplica por analoga lo dispuesto en materia expropiatoria.
Cabe aclarar que la requisicin prohibida por la Constitucin en el art. 17 es la que puedan llevar a cabo los cuerpos
armados; debe entenderse por estos cuerpos armados, no las fuerzas armadas regulares que acten en cumplimiento
de su funcin, sino grupos armados irregulares que actan en su propio nombre y no en nombre de la Nacin, o fuerzas
armadas regulares que actan al margen de su funcin, ilegalmente.
11.5.1 Requisicin de uso: ocupacin tempornea

La ocupacin tempornea constituye un derecho real administrativo en virtud del cual la Administracin Pblica
adquiere por razones de inters pblico en forma transitoria o provisional el uso y goce de un bien ajeno de cualquier
clase.
DIFERENCIAS
EXPROPIACIN OCUPACIN TEMPORARIA Se diferencia de la requisicin,

sta implica la transferencia Slo implica el uso y goce por el carcter general de la
definitiva de la propiedad de un bien, de carcter misma
adems, provisorio.
Existen dos formas de ocupacin tempornea: la anormal y la normal.

La ocupacin tempornea anormal:
Es la causada por una necesidad urgente, imperiosa.
La dispone directamente la autoridad administrativa, sin ley,
no genera derecho a indemnizacin, salvo la reparacin de los daos que se causen a la cosa, y de los
daos causados por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos a los que determinaron la
ocupacin tempornea (art. 59 ley 21499; art. 45 ley 6394).
Su duracin no puede sobrepasar la del lapso estrictamente necesario para satisfacer la respectiva
necesidad (art. 60 ley 21499; art. 46 ley 6394).
Ley 21499 ARTCULO 59. La ocupacin tempornea anormal, puede ser dispuesta directamente por la autoridad
administrativa, y no dar lugar a indemnizacin alguna, salvo la reparacin de los daos o deterioros que se
causaren a la cosa o el pago de daos y perjuicios debidos por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos a
los que estrictamente determinaron su ocupacin.
Ley 21499 ARTCULO 60. Ninguna ocupacin tempornea anormal tendr mayor duracin que el lapso
estrictamente necesario para satisfacer la respectiva necesidad.
Ley 6394 Artculo 45.- LA ocupacin tempornea anormal, puede ser dispuesta directamente por la autoridad
administrativa, y no dar lugar a indemnizacin alguna, salvo la reparacin de los daos o deterioros que se
causaren a la cosa o el pago de daos y perjuicios debidos por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos a
los que estrictamente determinaron su ocupacin.
Ley 6394 Artculo 46.- NINGUNA ocupacin tempornea anormal tendr mayor duracin que el lapso
estrictamente necesario para satisfacer la respectiva necesidad.
La ocupacin tempornea normal

Es causada por una necesidad normal no inminente (art. 58 ley 21499; art. 44 ley 6394), y requiere de
ley que declare la utilidad pblica.
Dictada esta ley, puede establecerse por avenimiento, y en caso de no llegarse al mismo,
judicialmente.
Genera derecho a indemnizacin, la cual se calcular por las reglas de la expropiacin (art. 61/62 ley
21.499 y 47/48 ley 6394).
34
La indemnizacin comprende el valor del uso, los daos ocasionados al bien o cosa ocupados, y el valor
de los bienes que debieron extraerse necesariamente con motivo de la ocupacin.
Su duracin no puede ser mayor a dos aos. Vencido este lapso, el propietario podr intimar la
devolucin del bien, y si transcurren treinta das desde dicha intimacin sin que el bien
hubiere sido devuelto, el propietario puede exigir la expropiacin, mediante la accin
expropiatoria irregular (art. 64 ley 21499; art. 50 ley 6394).
Sin la conformidad del propietario, el ocupante temporneo no puede alterar la sustancia del
mismo ni extraer o separar de ste los elementos que lo integren (art. 66 ley 21449: art. 52 ley
6394).
Las acciones judiciales derivadas de una ocupacin tempornea estn exentas de reclamo
administrativo previo, y prescriben a los 5 aos, computados desde que el ocupante tom
posesin del bien, para exigir el pago de indemnizacin, o desde que el ocupante debi
devolver el bien, para requerir su devolucin (Art. 68 a 70 ley 21499; Art. 54 a 56 ley 6394).
Ley 21499 ARTCULO 58. La ocupacin tempornea puede responder a una necesidad anormal, urgente,
imperiosa, o sbita, o a una necesidad normal no inminente.
Ley 21499 ARTCULO 61. La ocupacin tempornea por razones normales, previa declaracin legal de utilidad
pblica, podr establecerse por avenimiento; de lo contrario deber ser dispuesta por la autoridad judicial, a
requerimiento de la Administracin Pblica.
Ley 21499 ARTCULO 62. La ocupacin tempornea normal apareja indemnizacin, siendo aplicables en subsidio
las reglas vigentes en materia de expropiacin.
Ley 21499 ARTCULO 64. Ninguna ocupacin tempornea normal puede durar ms de dos aos; vencido este
lapso, el propietario intimar fehacientemente la devolucin del bien. Transcurridos treinta das desde dicha
intimacin sin que el bien hubiere sido devuelto, el propietario podr exigir la expropiacin del mismo,
promoviendo una accin de expropiacin irregular.
Ley 21499 ARTCULO 66. Sin conformidad del propietario, el ocupante temporneo de un bien o cosa no puede
alterar la sustancia del mismo ni extraer o separar de ste elementos que lo integren, sin perjuicio del supuesto
previsto en el artculo 62, ltima parte
Ley 21499 ARTCULO 68. Las cuestiones judiciales que promoviese el propietario del bien ocupado estn
exentas de reclamacin administrativa previa.
Ley 21499 ARTCULO 69. La accin del propietario del bien ocupado para exigir el pago de la indemnizacin
prescribe a los cinco aos computados desde que el ocupante tom posesin del bien.
Ley 21499 ARTCULO 70. La accin del propietario del bien ocupado para requerir su devolucin prescribe a los
cinco aos computados desde que el ocupante debi devolver el bien.
Ley 6394 Artculo 44.- LA ocupacin tempornea puede responder a una necesidad anormal, urgente, imperiosa,
o sbita, o a una necesidad normal no inminente.
Ley 6394 Artculo 47.- LA ocupacin tempornea por razones normales, previa declaracin legal de utilidad
pblica, podr establecerse por avenimiento, de lo contrario deber ser dispuesta por la autoridad judicial, a
requerimiento de la Administracin Pblica.
Ley 6394 Artculo 48.- LA ocupacin tempornea normal apareja indemnizacin siendo aplicables en subsidio las
reglas vigentes en materia de expropiacin.
Ley 6394 Artculo 50.- NINGUNA ocupacin tempornea normal puede durar ms de dos aos; vencido este
lapso, el propietario intimar fehacientemente la devolucin del bien. Transcurridos treinta das desde dicha
intimacin sin que el bien hubiere sido devuelto el propietario podr exigir la expropiacin del mismo,
promoviendo una accin de expropiacin irregular
Ley 6394 Artculo 52.- SIN conformidad del propietario, el ocupante temporneo de un bien o cosa no puede
alterar la sustancia del mismo ni extraer o separar de ste elementos que lo integren sin perjuicio del supuesto
previsto en el art. 48, ltima parte
Ley 6394 Artculo 54.- LAS cuestiones judiciales que promoviese el propietario del bien ocupado estn exentas de
reclamacin administrativa previa.
Ley 6394 Artculo 55.- LA accin del propietario del bien ocupado para exigir el pago de la indemnizacin
prescribe a los cinco aos computados desde que el ocupante tom posesin del bien.
Ley 6394 Artculo 56.- LA accin del propietario del bien ocupado para requerir su devolucin prescribe a los cinco
aos computados desde que el ocupante debi devolver el bien.
35
13Un anlisis completo de dicha evolucin, con numerosas citas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, puede verse en
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2006, 11 Edicin, pg. 910/926.
14Conf. clasificacin de ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, ob. cit., pg. 447.
15MARIENHOFF Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1997, Tomo VI, Sexta Edicin
actualizada, 597.-
16CSJN, 17/05/1957, Mouviel.
17ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martn, ob. cit., pg. 579.
18ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martn, ob. cit., pg. 583.
19Conf. DROMI, Roberto, ob. cit., pg. 887.- Se puede ver una explicacin de las diferencias entre la analoga -como procedimiento
de adaptacin y elaboracin de normas-, y la subsidiariedad -como tcnica de aplicacin directa de un sistema normativo a otro-, en
COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo: acto administrativo, procedimiento administrativo, otros estudios,
LexisNexisAbeledo-Perrot, Bs.As., 2003, 2da. Edicin, pg. 159 y s.s.- El Dr. Comadira expresa que sigue al respecto la doctrina
expuesta por Goldschmidt, recogida entre nosotros por Cassagne.
20cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, Tomo V, Cuarta Edicin actualizada,
pg. 184/185.
21Cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, Tomo V, Cuarta
Edicin actualizada, pg. 350.
22Cfr. DROMI Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2006, 11 Edicin, pg. 899.
23cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, Tomo V, Cuarta
Edicin actualizada, pg. 350.-
24ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, ob. cit., pg. 420.-
25CSJN, 23/12/1986, Juillerat vs. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, consider que la obligacin legal de no edificar a
mayor altura que la indicada por la autoridad administrativa es una mera restriccin administrativa no indemnizable, y no una
servidumbre administrativa, como sostena importante doctrina.
26MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1997, Tomo IV, Sexta Edicin actualizada, pg.
127.-
27Hablamos del Estado en general, ya que las leyes tambin facultan a expropiar a sujetos privados o pblicos no estatales, en la medida en que se
les ha encomendado el ejercicio de potestades pblicas y la satisfaccin de un fin de inters general.-
28CSJN, Fallos 268:112, entre muchos otros.
29CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. LexisNexisAbeledo-Perrot, Sptima Edicin actualizada Reimpresin,
Buenos Aires, 2004, Tomo II, pg. 479 y ss.
30CSJN, 5/04/1995, Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y/o propietarios de Finca Las Pavas.
31Las normas de procedimiento que regulan la Expropiacin Regular se encuentran principalmente en el Ttulo VI, arts. 20 a 31 de la
ley 6.394; el Titulo VII arts. 32 a 36-, regula la Expropiacin Irregular. En el caso de la ley nacional 21.499 las normas de
procedimiento estn en Ttulo V, arts. 18 a 32, y la Expropiacin Irregular en el Ttulo VII, arts. 51 a 56.
32No abordaremos aqu el anlisis de este supuesto, por cuestiones de extensin y porque escapa a los fines del presente trabajo, aunque
adelantamos la opinin de que sera muy probable que el mismo viole el principio de la indemnizacin justa e integral. Ello con slo pensar que si
toma estado pblico la existencia de la autorizacin para expropiar entre los posibles participantes del remate, indudablemente va a disminuir el
valor venal del bien, porque a nadie le interesa adquirir una cosa que va a ser expropiada. En consecuencia, si se verifica dicha hiptesis, que es
sumamente probable, la Administracin estara abonando un precio de compra en el remate que no sera el valor objetivo del mismo, sino uno
disminuido resultante de la depreciacin que produce el conocimiento de la autorizacin para expropiar. Entiendo que a esta situacin le resultara
aplicable el art. 32, inc. b de la ley 6394, previsto para la Expropiacin Irregular, pues la ley de declaracin de utilidad pblica convertira al bien a
rematarse en indisponible, por la evidente dificultad o impedimento para que la venta en remate aunque forzada- se realice en condiciones
normales.
33En el artculo "La expropiacin de bienes inmuebles en la Provincia de Crdoba: un anlisis del rgimen probatorio en sede judicial, publicado
en el Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional de la Revista Foro de Crdoba, Nro. 17, pgs. 63/81, plante la inconstitucionalidad
del art. 15 de la ley 6.394.
34Art. 50 ley 21499: La accin por retrocesin prescribe a los tres aos, computados desde que, habiendo quedado perfeccionada la
expropiacin en la forma prevista en el artculo 29, al bien se le dio un destino ajeno al que la determin, o desde que no habindosele
dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos en los artculos 35 y 39. El trmite previsto en el artculo 39
suspende el curso de esta prescripcin. .
Art. 39 ley 3694: La accin por retrocesin slo podr intentarse dentro de los dos aos, computados desde que habiendo quedado
perfeccionada la expropiacin en la forma prevista en el art. 19 al bien se le dio un destino ajeno al que lo determin, o al que, no
habindosele dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos por el art. 37, Inc. b y vencida la interpelacin
judicial del art. 38. El trmite previsto en el art. 38 suspende el curso de este plazo.
Art. 34 ley 23554: En caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo nacional podr disponer requisiciones de servicios o de
bienes, convocatorias y sus excepciones para satisfacer necesidades de la defensa nacional. En la reglamentacin de la presente ley
se determinar el procedimiento y los recaudos a los que se ajustarn las requisiciones.
36
Mdulo 4
12 Responsabilidad del derecho Pblico
Administracin y control
Introduccin. Aspectos generales.
Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carcter pblico y procurar sus cometidos estatales,
realiza un sinnmero de actividades.
Es por ello, que no resulta extrao que en el ejercicio de sus funciones (administrativas, judiciales y legislativas) ocasione
daos a los particulares. As ocurre cuando un patrullero de la polica que en la persecucin de un delincuente colisiona
el vehculo de un particular, o en el caso el dictado de una ley inconstitucional que provoca daos o una medida cautelar
mal trabada en el marco de un proceso judicial.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daos producidos, y en caso afirmativo cules
son las condiciones o requisitos para que ello pueda ocurrir?
En este captulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado, las condiciones exigidas por el ordenamiento
jurdico que tornan procedente la reparacin del dao ocasionado.
Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolucin histrica de esta institucin y cul ha sido la actitud adoptada por la
jurisprudencia. Adems, distinguiremos segn se trate de daos provocados en ejercicio de la funcin administrativa,
judicial y legislativa, y los presupuestos especficos de responsabilidad en cada uno de los casos.
Tipos de responsabilidad
La divisin de la responsabilidad en contractual y extracontractual tambin es aplicable en el campo del derecho
pblico.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
Concepto: consiste en la obligacin que tiene el Estado de resarcir el dao
ocasionado por su accin u omisin
Extracontractual
el camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad extracontractual del
Estado, fue mucho ms lento y controvertido, y en ese reconocimiento la labor de
los juristas y la jurisprudencia fue clave para llegar a una concepcin que
establezca al Estado el deber de reparar los daos ocasionados en ejercicio de
funcin administrativa, legislativa y judicial.
Contractual
La responsabilidad contractual del Estado, deriva del incumplimiento de un
acuerdo de voluntades entre el Estado y un particular, y no ha generado
dificultadas en su aplicacin y reconocimiento por parte de la doctrina y la
jurisprudencia.
37
Evolucin
EVOLUCIN
ETAPAS CRITERIOS
Desde la antigedad hasta despus de El Estado no comete errores que le puedan ser atribuibles. Primero por la
la Revolucin Francesa soberana del monarca, y luego porque esa soberana pasa al pueblo
Comenz reconociendo la responsabilidad por faltas objetivas en la prestacin de
Jurisprudencia del Consejo de Estado
servicios pblicos y culminando con la aceptacin de la responsabilidad del Estado
Francs
por actos judiciales y legislativos
Procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad con el inters
general, de modo que, cuando un particular tenga que sacrificar su derecho
Surgimiento del Estado de Derecho
individual en aras del bien comn, sea objeto de una justa reparacin el dao
sufrido
Teora de la doble personalidad Solo poda responder cuando actuaba como sujeto privado
Inglaterra 1947 se iguala la En Estados Unidos en 1946
responsabilidad estatal a la privada
La aceptacin de la responsabilidad del Estado, cuando ste desarrolla su actividad en el mbito del derecho pblico,
fue de tarda aparicin en la historia.
A grandes rasgos la evolucin que tuvo lo referido a la responsabilidad del estatal pas de slo admitirse la
responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho privado, pues el Estado soberano era
considerado irresponsable, salvo casos excepcionalmente previstos.
Sobre la base del principio de soberana, se consideraba que el Estado soberano no poda provocar daos. Pero tal
concepcin, por la injusticia que implicaba para la vctima del obrar estatal fue abandonada, lenta pero
progresivamente por los distintos ordenamientos jurdicos, para reconocer finalmente la responsabilidad del Estado en
todos sus rdenes.
El concepto de responsabilidad del Estado frente a los individuos por hechos daosos de ste hacia terceros ha ido
variando con el tiempo y en distintas formas. De la absoluta irresponsabilidad estatal y de sus agentes, sintetizado en
el precepto de thekingcant do no wrong, se evolucion al reconocimiento de la responsabilidad del agente pblico, no
as la del Estado.
Luego se reconoci la de ambos, hasta consagrar finalmente la responsabilidad del Estado en forma directa, en el
mbito del derecho pblico.
Antecedentes histricos
El camino de la irresponsabilidad del Estado hacia su reconocimiento.
En el derecho Antiguo, especficamente en Roma, en la poca de la Repblica, si bien se reconocan ciertos
derechos frente al Estado, los individuos carecan de medios procesales concretos para hacer valer tales
derechos.
La regla general consideraba que el abuso que poda generar responsabilidad deba imputarse al funcionario,
en la medida que tal obrar constitua una extralimitacin de sus funciones. Estos eran los responsables ante los
administrados y el Fisco formado por los fondos necesarios para la administracin del Estado. En otras palabras,
la obligacin de reparar el dao causado era soportada por la persona que lo cometiera.
Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos formado para la correcta
administracin del Estado, concepcin que se fue perdiendo, en la poca del Imperio, para confundirse con los
bienes del emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran susceptibles de ninguna medida legal.
No se conceba en este perodo que el Estado pudiera ser deudor o acreedor, en el sentido que del derecho
Moderno. Nadie en Roma tena un crdito en contra del Estado. En consecuencia ste tena el carcter de
propietario irresponsable. (Colautti Carlos E., La Responsabilidad del Estado. Problemas constitucionales, Ed.
Rubinzal Culzoni, p. 16).
En los Estados Nacionales absolutistas era ilusorio responsabilizar a quien declaraba tener un poder surgido de
Dios y ser su representante en la tierra.
Durante la monarqua absoluta, se estructur una concepcin que impeda cualquier tipo de reparacin a los
sbditos por daos ocasionados por el Estado, salvo que el monarca lo dispusiese por su propia voluntad.
Ninguna de las decisiones del monarca poda generar responsabilidad. Esta construccin supona la
infalibilidad del Rey, quien no puede obrar mal, ni puede causar perjuicio alguno (thekingcant do no wrong).
38
Tal estado de cosas no cambi con la Revolucin francesa, que sustituy la soberana del monarca por la soberana del
pueblo, articulada sobre la idea del predominio de la voluntad general, considerada soberana e infalible. La soberana
del pueblo no reconoca limitaciones, porque se mantiene, en esta etapa, la concepcin de irresponsabilidad estatal.
Pero tales posturas no podan perdurar. En efecto, como ensea Cassagne, la justicia y la evolucin de la ciencia jurdica
no podan tolerar por ms tiempo concepciones tan lesivas de derechos fundamentales del individuo, que tornaban
ilusorios sus derechos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6 Edicin, p. 265, Ed. AbeledoPerrot, Buenos
Aires).
El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, se inicia y consolida en la jurisprudencia del
Consejo de Estado francs, quien comenz reconociendo la responsabilidad por faltas objetivas en la
prestacin de servicios pblico y culminando con la aceptacin de la responsabilidad del Estado por actos
judiciales y legislativos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6 Edicin, p. 265 y ss., Ed. Abeledo
Perrot, Buenos Aires).
A partir del surgimiento del Estado de Derecho, se consagraron lmites desconocidos hasta ese momento a la
autoridad estatal, rechazando la concepcin de poderes jurdicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Esta
concepcin, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad con el inters general, de modo
que, cuando un particular tenga que sacrificar su derecho individual en aras del bien comn, sea objeto de una
justa reparacin el dao sufrido.
En ese sentido se ha considerado que, el Estado de Derecho presupone una autolimitacin de sus propios
poderes por parte del Estado que permite reconocer la posibilidad de reparacin por actos o hechos que le
sean jurdicamente imputables.
Sobre tales bases, se inici un lento camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal cuando opera
en el mbito del derecho pblico.
A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificacin montada por la "teora del Fisco" -de origen romano-, se
distingui entre los llamados:
"actos de gestin" que eran considerados de naturaleza civil, por existir una igualdad de derechos
entre las partes y
actos de iure imperii, donde no exista igualdad de derecho- caan en el dominio de las relaciones de
poder.
De esa distincin provino la atribucin de una doble personalidad al Estado, en la que slo poda ser
responsabilizado en cuanto actuaba como persona privada (actos de gestin).
La irresponsabilidad absoluta del Estado en el mbito del Derecho Administrativo dur hasta fines del siglo XIX,
cuando en el ao 1873 el Consejo de Estado francs resolvi los casos "Blanco" y "Pelletier".
En el caso Blanco emitido por el Tribunal de Conflictos francs el 8 de diciembre de 1873, el Sr. Blanco haba
interpuesto una accin a favor de su hija atropellada por una vagoneta al servicio de Manufacture des Tabacs,
solicitando el reconocimiento de una indemnizacin por parte de la empresa. En el caso se resolvi que la
responsabilidad del Estado no surge de la legislacin civil - que regula las relaciones entre particulares-, sino que radica
en la idea de falta de servicio, extraa al derecho civil, donde la nocin de responsabilidad extracontractual exige la
presencia de la culpa del agente. En cambio la falta de servicio, supone la ejecucin irregular o defectuosa de un
servicio pblico, que abarca toda la actividad jurdica o material emanada de los poderes pblicos que constituye la
funcin administrativa del Estado, cuando ocasiona perjuicios a los administrados.
En el caso Pelletier se distingui entre la "falta de servicio" y la "falta personal", limitndose el responder del Estado
nicamente al primer supuesto.
Se entenda que se configuraba la faute du service cuando el funcionario cumpla con su obligacin y sin embargo el
servicio no funcionaba, funcionaba mal o tardamente.
En cambio, haba culpa del funcionario cuando ste se extralimitaba en sus funciones: en ese caso l sera el nico y
exclusivo responsable.
En el mbito del commonlaw, a mediados del siglo XX, se dictan normas que reconocen la responsabilidad del estado.
Tal fue el caso del ordenamiento jurdico britnico a travs del dictado de la Crown ProceedingsAct de 1947 se someti a
la Corona a mismo rgimen de responsabilidad que le cabe a una persona privada.
Por su parte, en los Estados Unidos, a partir de la Federal TrotClaimsAct de 1946, se reconoci expresamente la
responsabilidad del Estado, aunque slo se pudiera comprobar una actuacin culposa del agente pblico (Agero Piero, Juan
39
Pablo, Responsabilidad del Estado: una resea de su evolucin y situacin actual, Suplemento de Derecho Administrativo y
Constitucional, Foro de Crdoba, Ao 1 N 3 Ao 2000).
La responsabilidad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema nacional.

En nuestro pas, la construccin jurdica elaborada en torno a la responsabilidad estatal, procede de la labor jurisprudencial
de la Corte Suprema.
Es que desde la perspectiva normativa, fuera de lo establecido por el art. 1112 del Cdigo Civil, en relacin a la
responsabilidad de los funcionarios pblicos, no existe legislacin que en forma general regule la responsabilidad estatal. Y en
ese contexto, en el desarrollo progresivo hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, la labor de la jurisprudencia
de la Corte Suprema ha resultado fundamental.
Evolucin en Argentina
El Alto Tribunal mantuvo su tesitura de consagrar la
irresponsabilidad del Estado Nacional, alegando por una parte que
el Estado Nacional para ser demandado deba dar su expreso
consentimiento. Adems se sostena que, el mismo no era
responsable por el pago de daos y perjuicios por actos o hechos
de sus dependientes por imperio del entonces artculo 43 del
Primera etapa 1860 / 1933 Cdigo Civil (reformado por la ley 17.711 en 1968), que consagraba
la irresponsabilidad de las personas jurdicas. En virtud de ello la
irresponsabilidad estatal ocurra, tanto cuando el Estado produca
actos de gestin (como persona jurdica), como cuando actuaba
con actos de imperio (como poder pblico)
Rechazo de la Corte al reconocimiento
Basado en la soberana del estado
1933 Corte (caso Devoto y cna c/ Gobierno Nacional) reconoce
Segunda Etapa 1933 responsabilidad por el derecho de sus dependientes (art. 1113 CC
actualmente reemplazado por nuevo CCC- por culpa y accin
Incluye responsabilidades directa; responsabilidad de hechos de
sus dependientes (Ferrocarril Oeste c/Pcia Bs. As. Defecto registral)
Caso Vadell c/ Pcia de Bs as reconoce responsabilidad directa y
Tercera Etapa 1938
objetiva por hechos u omisiones. El accionar de los rganos del
estado es propia por funcionamiento defectuoso en la funcin
pblica
Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado

Esta primera etapa se destaca por el rechazo de la Corte al reconocimiento de la responsabilidad del Estado.
Si bien, en la causa Bates Stokes y Ca. c/ Gobierno Nacional (Fallos1:259), en la que los actores reclamaban la
indemnizacin por daos causados con motivo de la inundacin de galpones de la aduana, atribuida a empleados de la
misma, el Alto Tribunal, reconoci la responsabilidad del Estado por tales hechos, tal criterio fue abandonado en fallos
posteriores.
Al poco tiempo, en la causa Seste Vicente y Seguich Antonio c/ Gobiernos Nacional (Fallos 1:317), va delinear la
doctrina judicial preponderante en esta etapa.
En este caso, los actores perseguan una indemnizacin por el mayor tiempo que haban servido al Estado. Sostuvieron
que se engancharon como personeros de guardias nacionales y, a pesar de que la guardia nacional fue licenciada en
diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta agosto de 1863. En consecuencia deba abonrseles un aumento proporcional
del premio recibido por el enganche.
La Corte, para rechazar la demanda, destac que, el Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera y como tal no
puede ser arrastrado por los particulares ante los tribunales, sin su expreso consentimiento. Una solucin contraria,
expres la Corte, dara al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la supremaca que se otorga al Jefe de la
Nacin, y el derecho de arreglar el pago de deudas pblicas exclusivamente cometido al Congreso, art. 67 inc. 6 de la
Constitucin 1853-1860.
Igual criterio sostuvo en Nez Anselmo c/ Gobierno Nacional (sentencia del 27 de agosto de 1872), ante un reclamo
indemnizatorio de un sbdito espaol por una propiedad confiscada durante la guerra de la Independencia en la que se
40
reclamaba la diferencia de precio entre el monto reconocido por el Estado Nacional y el precio del inmueble al
momento de la confiscacin. En esta causa resolvi, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo Nacional
no poda ser demandado sin su expreso consentimiento.
A lo largo de este perodo que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal mantuvo su tesitura de consagrar la
irresponsabilidad del Estado Nacional, alegando por una parte que el Estado Nacional para ser demandado deba dar su
expreso consentimiento. Adems se sostena que, el mismo no era responsable por el pago de daos y perjuicios por
actos o hechos de sus dependientes por imperio del entonces artculo 43 del Cdigo Civil (reformado por la ley 17.711
en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las personas jurdicas. En virtud de ello la irresponsabilidad estatal
ocurra, tanto cuando el Estado produca actos de gestin (como persona jurdica), como cuando actuaba con actos
de imperio (como poder pblico) (Coronel German A., Responsabilidad del Estado por acto ilcito de sus
dependientes, en Revista d Derecho de Daos N 9 sobre Responsabilidad del Estado, Ed. RubinzalCulzoni, Sante Fe,
2000, p. 381).
A esta altura, debe recordarse que en relacin a la actuacin estatal, se parta de una doble personalidad del Estado:
cuando ste actuaba como poder pblico o con imperio su irresponsabilidad se sustentaba en la soberana
estatal.
En cambio, cuando realizaba actos como cualquier otra persona jurdica, su responsabilidad se limitaba al
mbito contractual, pero no extracontractual, pues el citado art. 43 del Cdigo Civil, dispona que las personas
jurdicas no respondan por los daos que pudiere Posteriormente, esta postura se flexibilizara, admitiendo la
responsabilidad del Estado en los casos en que exista una norma expresa que reconociera el deber de reparar
los daos ocasionados por sus dependientes (Fallos 130:62).
No obstante, reiteramos, el criterio predominante de irresponsabilidad estatal, se mantuvo inclume., hasta avanzado
el siglo XX.
En efecto, tal postura se mantuvo en los precedentes, Gmez c/ Nacin (Fallos 2:36), Cardinale c/ Municipalidad de
Villa Mercedes (Fallos 23:326), Jos Wicki c/ Provincia de Entre Ros (Fallos 153:158), entre muchos otros.
En ste ltimo caso, la Corte, aun admitiendo la comisin de excesos u errores por parte de la autoridad policial, no
proceda la responsabilidad estatal, por haber actuado sus agentes en el ejercicio de la funcin de poder pblico. n
ocasionar, cualquiera fuese el acto o hecho que lo generara.
Segunda Etapa. El reconocimiento de la responsabilidad

En 1933, la Corte en la causa Toms Devoto y Ca. c/ Gobierno Nacional (Fallos 169:111), va a iniciar una nueva
etapa de reconocimiento de la responsabilidad estatal.
En el caso se haba reclamado la reparacin de los daos ocasionados con motivo del incendio provocado por la culpa o
imprudencia de unos empleados nacionales que intervenan en la reparacin de una lnea telegrfica del Estado; el
siniestro haba tenido inicio en el campamento de los dependientes, a causa de chispas desprendidas de un brasero que
se utilizaba en un terreno cubierto de pasto seco y sin las suficientes precauciones.
El mximo Tribunal, va a reconocer la responsabilidad estatal por los hechos de sus dependientes y sostuvo el
estrago de autos ha podido ser previsto y evitado desde que l ha ocurrido por falta de atencin de los agentes del
Gobierno, y en tanto stos ejecutaban trabajos bajo su dependencia. Formulando, para condenar al Estado, una
interpretacin extrada del Derecho Privado y haciendo mencin expresa de los Art. 1113 y 1109 del Cdigo Civil.
Es decir, a partir de esta etapa la Corte comienza a admitir la responsabilidad estatal por culpa y por la accin de sus
dependientes, en perjuicio derivados de la explotacin de un servicio pblico, sin que fuera impedimento para ello, el
antiguo art. 43 del Cdigo Civil.
Tercera Etapa. De la responsabilidad indirecta del Estado a responsabilidad directa. La

responsabilidad por falta de servicio.
En 1938, en el caso Ferrocarril Oeste c/ Provincia de Buenos Aires (Fallos 182:5), la Corte reconoce la
responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires, por la prestacin defectuosa del servicio
de expedicin de certificados registrales, incorporando la nocin de falta de servicio como fundamento de la reparacin
del dao ocasionado.
La causa haba sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el pago de una suma de dinero que haba
tenido que abonar al reivindicante de un terreno para recuperar su propiedad.
41
El origen del perjuicio sufrido por la empresa actora se encontraba en un certificado del Registro de Propiedad de la
provincia, expedido en 1914, que acreditaba el dominio de un lote de terreno en cabeza de quien haba sido su titular,
pero que ya lo haba enajenado por escritura pblica debidamente inscripta en el mismo registro certificante.
El informe errneo, motiv que el Ferrocarril Oeste adquiriera el inmueble a quien ya no era su titular y previo juicio de
reivindicacin, fue condenada abonar una suma de dinero al verdadero propietario.
Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en contra de la Provincia de Buenos Aires,
tendiente a obtener la reparacin por el dao sufrido por el defectuoso obrar del Registro de la propiedad provincial.
La Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires por la prestacin
defectuosa del servicio de expedicin de certificados registrales. Para ello recurre nuevamente al art. 1113 del C.C., es
decir contina invocando la responsabilidad indirecta, pero por primera vez hace referencia, en forma conjunta, a la
norma contenida en el art. art. 1112 como fundamento de la responsabilidad del Estado.
Recordemos que ste ltimo establece: Los hechos y omisiones de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus
funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son
comprendidos en las disposiciones de ste Ttulo.
Hasta ese momento, la mayora de la doctrina interpretaba que el art. 1112 del C.C., haca referencia nicamente a la
responsabilidad del funcionario frente al Estado y que no involucraba a ste en su responsabilidad frente a los
particulares damnificados (Agero Piero, Juan Pablo, op.cit., p. 17).
Esta lnea jurisprudencial, si bien no implic el reconocimiento de un responsabilidad directa ni tampoco de naturaleza
objetivo, la importancia del fallo radica en reconocer que las relaciones en materia de responsabilidad del Estado se
rigen por el Derecho pblico y que la aplicacin del Cdigo Civil se realiza por razones de justicia y equidad y en la
incorporacin del concepto de falta de servicio como fundamento de la responsabilidad estatal.
A partir de Vadell Jorge c/ Provincia de Buenos Aires de 1984 (Fallos 306:2030) la Corte, comienza a adoptar el
criterio de que el Estado es responsable en forma directa y objetivamente por los hechos y actos administrativos
irregulares.
En este caso, la Corte responsabiliz a la Provincia de Buenos Aires por daos producidos en razn de las omisiones en
que incurriera el Registro de la propiedad, que haba atribuido el dominio de un inmueble a quien en realidad no le
corresponda, otorgndose escritura en perjuicio del actor.
La Corte, para fundamentar la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que: quien contrae la
obligacin de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido establecido,
siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular ejecucin , principio que encuentra su
fundamento en la aplicacin por va subsidiaria del art. 1112 C.C. y pone en juego la responsabilidad extracontractual del
Estado en el mbito del derecho pblico que no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113
C.C., al que ha remitido desde antiguo, exclusiva o concurrentemente, sentencias anteriores de la Corte Suprema en
doctrina que sus actuales integrantes no comparten.
Agregando que no se trata de un responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la actividad
de los rganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que
dependen, ha de ser considerada propia de stas que deben responder de modo principal y directo por sus consecuencias
daosos.
Como seala Cassagne, la principal consecuencia que se desprende la doctrina de Vadell consiste en que al
desplazarse la culpa como factor de atribucin, no resulta necesario acreditar la culpa del agente y ni siquiera
individualizar al autor del dao. Basta acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio para que se
configure el factor objetivo que permita atribuir la responsabilidad (Cassagne Juan Carlos, Las grandes lneas de la
evolucin de la responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema, en Responsabilidad del
Estado y del funcionario pblico, Jornadas de la Universidad Austral, junio de 2000).
De lo expuesto puede concluirse que la responsabilidad del Estado ser siempre directa, ya que es considerada
como producida por el Estado mismo y objetiva, entendiendo por tal su inexcusabilidad de la reparacin frente al
dao material producido en ejercicio regular o irregular de las funciones o servicio, aun cuando no haya un reproche
subjetivo de atribucin en el sentido tradicional.
42
Fundamentos de la responsabilidad estatal
Fundamentos
Constitucionales
Artculos 4, 16 infine Artculo 17 Artculos 14 a 20 y 28 y 75

inciso 22
Sacrificio especial e igualdad

ante las cargas pblicas, Garanta del Derecho Derecho adquiridos
contribuciones equitativas y de Propiedad frente al Estado
proporcionales que respeten la
igualdad frente a la ley
Reconocida la responsabilidad estatal, tal como sostiene Marienhoff (Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Ed.
AbeleldoPerrot), es necesario determinar cul es su fundamento.
Algunos autores, entre los que ste autor ubica a Duguit, considera que la responsabilidad del Estado por los daos que
ocasione encuentra su fundamento en los riesgos sociales, lo cual implica excluir la culpa estatal como fundamento
de su deber de resarcir los daos que produzca por los hechos o actos que le sean imputables (Marienhoff Miguel S.,
Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Ed. AbeleldoPerrot, p. 695). Esta teora, segn Bianchi, preconiza la
responsabilidad objetiva y excluye la nocin de culpa se opone naturalmente a la de quienes ven en esta ltima el
fundamento del deber de indemnizar a cargo del Estado.
Como puede verse ambas doctrinas acusan una marcada influencia civilista propia de la explicacin de la
responsabilidad en una etapa en que el derecho pblico no haba desarrollado todava sus potencias autonmicas
(Bianchi Alberto. B, Panorama actual de la responsabilidad del Estado en el Derecho comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y
ss.).
Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que expresamente reconozca el deber de reparar el
dao causado. Es la posicin adoptada en nuestro pas por Bielsa. (Marienhoff Miguel S., op. cit, p. 696).
Segn Dromi, en opinin que compartimos, el fundamento de la responsabilidad estatal se encuentra en la

Constitucin, toda vez que la actividad de alguna de sus rganos causa un perjuicio especial a un habitante de la Nacin,
en violacin de los derechos que la misma Constitucin consagra. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad
Argentina, 11 Edicin, Buenos Aires, 2006, p.1078, en igual sentido Marienhoff Miguel S. op.cit, p. 698 y ss.,).
Y agrega, el autor citado, que de nuestro ordenamiento constitucional pueden extraerse los siguientes principios
fundantes de la responsabilidad estatal:
a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas pblicas: Los Art. 4 y 16 in fine de la C.N., determinan que
las contribuciones exigidas a los habitantes deben ser equitativas y proporcionales. Si se produce un
sacrificio especial por acto, legtimo o no, de cualquier rgano, deben restablecerse la igualdad de
todos los habitantes mediante una indemnizacin a cargo del Estado que generalice el sacrificio
especial que se ha exigido al damnificado.
b) Garanta del derecho de propiedad: el art. 17 de la C.N. dispone que nadie puede ser privado de su
propiedad sin ser indemnizado, en consecuencia, toda vez que el Estado afecte un derecho debe
indemnizar.
c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art. 14 a 20, 28 y 75 inc. 22)
constituyen derechos adquiridos por los particulares en sus relaciones frente al Estado. Por eso no se los
puede desconocer sin indemnizacin.
En conclusin, del propio texto constitucional puede extraerse el fundamento del deber de reparar del Estado. De la
norma suprema, surge la proteccin a los derechos de los administrados contra cualquier dao injustamente, por
43
cualquiera de su rganos, sea en ejercicio de la funcin administrativa, legislativa o judicial (Dromi Roberto, op. cit., p.
1079).
Responsabilidad extracontractual del estado por su actividad ilegitima

Evolucin. Remisin
Como se sealado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegtimo, tras iniciales criterios que sostenan la
irresponsabilidad estatal, se fue abriendo paso a posturas que paulatinamente admitieron la responsabilidad estatal.
Concretamente, nuestra Corte Suprema lo reconoci a partir del citado caso Devoto, a cuyo anlisis y posterior
evolucin de la doctrina del Alto Tribunal argentino, nos remitimos a lo expresado al punto III.2.
A continuacin analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea procedente la responsabilidad
extracontractual del estado por su obrar ilegtimo.
Presupuestos
El dao es necesario que sea provocado por la
persona del agente o funcionario, actuando en el
Responsabilidad Que el acto o hecho daoso sea mbito del vnculo que se establece con la funcin
imputable materialmente a un asignada. En todo lo que exceda ese mbito, la
extracontractual del
rgano del estado en ejercicio u responsabilidad recaer en cabeza del agente
estado por su actividad (falta personal) y no en la organizacin (falta de
ocasin de sus funciones
ilegitima servicio).Teora del rgano
Debe existir un dao cierto, real y efectivo en el

Dao resarcible en los afectado, que puede comprender el dao
derechos del administrado
patrimonial como el dao moral actual o futuro
Presupuestos Conforme lo ha sostenido la Corte, a

Falta de servicio. partir del caso Vadell, la existencia
a. un deficiente funcionamiento o una de la falta de servicio se verifica por
deficiente organizacin: por negligencia, cumplir, el Estado, de un modo
errores irregular los deberes y obligaciones
b. un funcionamiento tardo impuestos por el ordenamiento
jurdico Es decir, que siempre que el
c. una ausencia de funcionamiento
servicio no funcion, funcion mal o
tardamente se configura la
responsabilidad estatal.
La Corte Suprema ha precisado que debe existir

Conexin causal entre la como condicin indispensable para que pueda
conducta y el dao atribuirse al Estado el deber de resarcir el dao la
existencia de una relacin de causa a efecto entre el
hecho que se imputa a la Administracin y el dao
producido
Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos ilegtimos, se han sealado los siguientes
presupuestos:
a) Que el acto o hecho daoso sea imputable materialmente a un rgano del Estado en ejercicio u
ocasin de sus funciones.
Lo que se requiere es atribuir las consecuencias jurdicas de una conducta del agente estatal al Estado y para ello,
la Corte Suprema, ha recurrido a la teora del rgano.
En virtud de esta teora, el Estado no puede actuar sin rganos, porque solamente a travs de ellos puede
expresar su voluntad y su accin. De modo que cuando acta el rgano, es como si actuara la persona jurdica, en
este caso, el Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad pblica: anlisis de la doctrina y la jurisprudencia
de la Corte Suprema, 1 Edicin, 2006, p. 82).
Pero para establecer la imputacin de la conducta del agente estatal, se requiere que ste haya actuado en
ejercicio o en ocasin de la funcin. Determinando el alcance de tal exigencia, Mertehikian, seala que en tanto
los perjuicios sean provocados por la actuacin de un rgano del Estado en ejercicio aparente o real de los poderes
44
conferidos por el ordenamiento jurdico, el Estado deber responder por las consecuencias patrimoniales de tal
actuacin. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).
En otras palabras, el dao es necesario que sea provocado por la persona del agente o funcionario, actuando en
el mbito del vnculo que se establece con la funcin asignada. En todo lo que exceda ese mbito, la
responsabilidad recaer en cabeza del agente (falta personal) y no en la organizacin (falta de servicio).
b) Dao resarcible en los derechos del administrado.

Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un dao cierto, real y efectivo en el afectado, que
puede comprender el dao patrimonial como el dao moral actual o futuro. Lo que como es lgico, excluye los
daos puramente eventuales o hipotticos.
c) Falta de servicio.
La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus agentes se genera
en la idea de falta de servicio. Ahora bien, en qu caso nos encontramos frente a la falta de servicio estatal?
(Constitucin, ley, reglamento o acto) o por el defectuoso funcionamiento del servicio pblico. Conforme lo ha
sostenido la Corte, a partir del caso Vadell, la existencia de la falta de servicio se verifica por cumplir, el
Estado, de un modo irregular los deberes y obligaciones impuestos por el ordenamiento jurdico
Agregando el Alto Tribunal que, quien contrae la obligacin de prestar un servicio, lo debe realizar en
condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que
causare su incumplimiento o irregular ejecucin.
Es decir, que siempre que el servicio no funcion, funcion mal o tardamente se configura la responsabilidad
estatal. En este sentido, Lpez Mesa, considera que los daos de dicha prestacin defectuosa del servicio puede
provenir de:
un deficiente funcionamiento o una deficiente organizacin: por negligencia, errores, prdidas de
documentacin, ejecuciones materiales irregulares;
un funcionamiento tardo: retardo abusivo en la reparacin de un edificio, en la demora innecesaria en
la realizacin de trmites administrativos para efectivizar una expropiacin dispuesta por ley;
una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado (Lpez Mesa, Marcelo J., en
Tratado de la Responsabilidad de la Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo
J., Ed. La Ley, 1 Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).
En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se independiza de la de la idea
de culpa y no requiere individualizacin del autor del dao (Cassagne Juan Carlos, La Responsabilidad
extracontractual del Estado en la Jurisprudencia de la Corte, ED, 114-215).
Es directa porque toda conducta daosa se atribuye directamente al Estado, de cuya
organizacin forma parte el agente estatal causante del dao, en la medida que todas las
personas que el Estado designa en funciones por l encomendadas son su rganos, y a la vez las
personas fsicas que desempean la titularidad de tales rganos se identifican con el ente, en
este caso el Estado (Lopez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La Ley, 1 Ed.,
Buenos Aires, 2004, p. 55).
Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.
a) Conexin causal entre la conducta y el dao.
El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la existencia de un nexo causal
adecuado entre el acto imputable a la Administracin y la lesin sufrida por el reclamante, supuesto que
puede tener lugar, aun cuando no se identifique al funcionario o agente autor del perjuicio. (Agero
Piero, op.cit. p. 20).
La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condicin indispensable para que pueda
atribuirse al Estado el deber de resarcir el dao la existencia de una relacin de causa a efecto entre el
hecho que se imputa a la Administracin y el dao producido (CSJN, 30/6/99, C., J.A. y otros, L.L.2000-
B-498).
La responsabilidad extracontractual del estado por su actividad legtima

La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lcito tuvo mayores reparos y un reconocimiento tardo en la
jurisprudencia, transitado un perodo en que ella no era reconocida a su aceptacin en el estado actual.
45
La evolucin en la jurisprudencia
Primera etapa: la irresponsabilidad
En una primera postura de la Corte Suprema, se rechaz la responsabilidad del Estado cuando estaban en juego daos
producidos por el obrar lcito de aqul.
En la causa Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nacin (1938), en la que se reclamaba la indemnizacin por la
aplicacin de tributos, la Corte puntualiz que el ejercicio de un poder legal, como lo es el de crear impuestos, o
modificar los existentespuede ciertamente producir perjuicios en el patrimonio de los particulares sin que tal
circunstancia sea obstculo contra su legitimidad, so pena de detener la actividad gubernativa, en consideracin de una
garanta la de propiedad privada- que no puede interpretarse con semejante extensin (Fallos180:107).
Desde esas poca, la Corte rechaz la responsabilidad del Estado por su obrar lcito, con fundamento en el principio del
art. 1071 del C.C. y en el alcance asignado al derecho de propiedad, que suscita amparo constitucional slo frente al
desapoderamiento directo y no ante el perjuicio resultante del ejercicio de poderes legtimos (Lopez Mesa, Marcelo J.,
op.cit. p. 105).
Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lcito
En 1946, la Corte modificara su postura. En efecto, en una causa en la que reclamaba una indemnizacin a raz de
inundaciones producidas en campos de particulares por obras hidrulicas efectuadas por la Provincia de Buenos Aires, la
Corte admiti la responsabilidad estatal por su obrar lcito (CSJN, Laplacette c/ Provincia de Buenos Aires L.L:,
29,697).
Posteriormente, la Corte consolidar su postura de aceptacin de la responsabilidad estatal por su obrar legtimo a
partir del dictado de la sentencia de fecha 22 de septiembre de 1975 en la causa Los Pinos S.A. c/ Municpalidad de la
Capital, en la que se encontraba en discusin la indemnizacin por perjuicios ocasionados por la revocacin por
razones de oportunidad y conveniencia, de un permiso otorgado por la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires para
el funcionamiento de un albergue por horas.
Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnizacin tena por objeto tutelar la incolumidad del patrimonio lesionado al
dejarse sin efecto una autorizacin anterior. Sealando que el sacrificio impuesto en forma particular a Los Pinos S.A.,
en beneficio de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado nicamente por aqulla, puesto que de ese
modo lo sera en desmedro del principio de igualdad ante las cargas pblicas, consagrado en el art. 16 de la
Constitucin Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).
Criterio seguido en otras causas posteriores: Cantn c/ Gobierno Nacional (LL1979-C-219), Motor Once (LL, 1988-A-5),
Tejedura Magallanes (LL, 1990-C-454), entre muchos otros.
Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuando la actividad lcita estatal, aunque inspirada en
propsitos de inters colectivo, se constituye en causa eficiente de un perjuicio para los particulares cuyo derecho
se sacrifica por aquel inters general- los daos deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad por su obrar
lcito (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 107).
Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad del estado por su actividad lcita, radica en
las garantas de la propiedad, igualdad, libertad y razonabilidad consagrados por la Constitucin Nacional (arts. 14, 17,
16,19 y 28) (Comadira Julio R., La responsabilidad del Estado por su actividad lcita o legtima, ED Suplemento de
Derecho Administrativo de fecha 31/10/2002).
Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita

A los fines de la procedencia de la indemnizacin por la actividad lcita del Estado, se exige:
a) La existencia de un dao actual y cierto;
b) La relacin de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el perjuicio;
c) La posibilidad de imputar jurdicamente esos daos al Estado;
d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio sufrido, en la medida en que
existen ciertos perjuicios o daos universales que deben obligatoriamente, ser soportados por todo
los ciudadanos.
e) El sacrificio especial. El dao para ser indemnizado debe ser, por una parte, sufrido por una persona
en particular o un nmero determinado de ellas y adems constituir una afectacin irrazonable de la
propiedad por imponer un sacrificio superior o una carga desproporcionada al exigible
igualitariamente a raz de la vida en comunidad.
46
Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita
Las situaciones en las que es procedente la indemnizacin por el ejercicio de una actividad lcita del estado son diversas,
y en muchos casos, est prevista legalmente la reparacin.
A ttulo de ejemplo, y sin pretender agotar la casustica, podemos sealar los siguientes:
a) Expropiacin de un bien privado por causa de utilidad pblica;
b) La revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia;
c) La realizacin de obras pblicas que deriven en una disminucin en el valor de los inmuebles linderos de
particulares;
d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el derecho de particulares que tenan a su
cargo dichas actividades y que debieron cesar su fabricacin o comercializacin de los respectivos bienes;
La responsabilidad del estado por omisin

En este captulo abordaremos el estudio de situaciones en las que el Estado provoca daos por su falta de actuacin, en
por ejemplo:
cuando omite indicar que un ro habilitado para los baistas est contaminado,
o si se omite en una ruta indicar que existen animales sueltos
o que se estn realizando trabajos de reparacin.
A tal fin analizaremos bajo qu condiciones, debe responder patrimonialmente por tal omisin.
Segn Cassagne, la responsabilidad estatal surge cuando hay una omisin antijurdica del Estado, pues requiere que ste
o sus entidades descentralizadas incumplan una obligacin legal expresa o razonablemente implcita del ordenamiento,
vinculada al ejercicio del poder de polica administrativa. La responsabilidad, en estos casos, encuadra dentro del
presupuesto que alude a la falta de servicio.
En consecuencia, el deber de reparar estatal se configurara frente a:

a) Omisin imputable materialmente a un rgano del Estado en ejercicio u ocasin de sus funciones.
b) Dao resarcible en los derechos del administrado.
c) Falta de servicio, por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitucin, la
ley o reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio a su cargo.
d) Conexin causal entre la conducta y el dao.
Es decir, que de los requisitos de la responsabilidad por la actividad ilegtima, surge una variacin, porque no estamos
frente a un hecho, considerado como conducta positiva, sino que el Estado deja de realizar una actividad cuya
consecuencia directa es la produccin del dao en la persona o los bienes de un particular.
La Corte Suprema de la Provincia de Mendoza, en la causa Torres analiz con claridad los presupuestos para que se
configure la responsabilidad del Estado por omisin.
Se trataba de una demanda por daos y perjuicios originados por una crecida que arras la defensa aluvional
considerada insuficiente que haba construido la provincia de Mendoza. Como consecuencia de ella, fueron destruidos
plantos y otros bienes del actor.
El tribunal consider que en este caso no haba existido una omisin antijurdica, como presupuesto inexcusable del
deber de responder, pues no exista una obligacin legal que impusiera determinado deber de hacer, por lo que el
administrado careca del derecho a exigir el cumplimiento del acto omitido (L.L., 1989-C- 512, con comentario de
Cassagne Juan Carlos).
47
Responsabilidad del estado por actividad legislativa
La responsabilidad del Estado por actos legislativos ha sido una de las ltimas en ser reconocida. Y ello obedece
sustancialmente a que durante largo tiempo, debi vencerse una gran resistencia radicada en la consideracin de que al
ser el Parlamento el depositario de la voluntad popular y la ley expresin de esa voluntad, ella no era susceptible de
causar daos resarcibles a un particular.
Superados tales criterios, la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en comprometer la responsabilidad estatal
por actos del Poder Legislativo.
LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR EL DICTADO DE UNA NORMA
INCONSTITUCIONAL
A ttulo de ejemplo, puede citarse la ley de expropiaciones, la ley 20.043 que

tuvo la finalidad de otorgar una compensacin econmica a aquellas personas
que hubieran sido puestas a disposicin del P.E.N. durante la vigencia del
estado de sitio, o que hubiesen sufrido detencin en virtud de actos
emanados de tribunales militares.
LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR EL DICTADO DE UNA NORMA VLIDA O

LCITA
Sobre la base de que el dao producido constituya un perjuicio especial

sufrido por el particular.
REQUISITOS
a) La existencia de un dao cierto, real y apreciable en dinero;

b) Relacin de causalidad entre la norma y el dao;
c) La existencia de un sacrificio especial;
d) La ausencia del deber jurdico de soportar el dao
Responsabilidad del Estado por Actividad Jurisdiccional
Responsabilidad de carcter excepcional dado que en toda comunidad

jurdicamente organizada todos sus componentes tienen el deber o
carga genrica de someterse a las decisiones que se adopten en los
procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los
daos ocasionados por una sentencia desfavorable.
Esta debe ser concreta, muchas veces
Responsabilidad por error judicial
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma inconstitucional

Segn Dromi, en relacin al Estado-Legislador, la responsabilidad estatal puede derivar:
de una ley vlida (por el ejercicio normal de sus potestades legales, en caso por ejemplo, de una ley que
monopoliza una actividad, que hasta entonces era de libre ejercicio por los administrados) o
de una ley invlida (en caso del dictado de una ley declarada inconstitucional por los tribunales) En este ltimo
caso, agrega el autor citado, no existen dudas que el dictado de una ley inconstitucional, declarada tal por una
sentencia judicial firme que ocasiona un perjuicio, debe ser indemnizado. En tal caso, nos encontramos frente
a un supuesto de obrar ilcito del Estado, en consecuencia, habr que remitirse a los presupuestos de
responsabilidad por su obrar ilegtimo, a los fines de determinar la procedencia de la reparacin del dao
ocasionado. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11 Ed., Ed. Ciudad Argentina, 2006, p. 1082.).
48
Ley que reconoce la reparacin del dao
En algunos supuestos, la norma determina la reparacin del dao o lesin jurdica al damnificado.
En este caso no surgen inconvenientes, en la medida en que deber adecuarse el resarcimiento al dao efectivamente
ocasionado.
A ttulo de ejemplo, puede citarse la ley de expropiaciones, la ley 24.043, que tuvo la finalidad de otorgar una
compensacin econmica a aquellas personas que hubieran sido puestas a disposicin del P.E.N. durante la vigencia del
estado de sitio, o que hubiesen sufrido detencin en virtud de actos emanados de tribunales militares.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma vlida o lcita.
En relacin a las leyes que lesionan un derecho de un particular pero que son consideradas lcitas, la regla es que, en
principio no genera la responsabilidad estatal. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11 Ed., Ed. Ciudad Argentina,
2006, p. 1082 y ss.).
No obstante existen supuestos excepcionales en que la viabilidad de la responsabilidad aparece indiscutible. En tal
sentido, Palazzo, citando destacada jurisprudencia ha sealado que la sociedad representada por el Estado, se presta a
s misma un servicio que ha de redundar en beneficio de la comunidad toda. En consecuencia, si en virtud de tales
prestaciones se produce un dao a uno o varios componentes de dicha comunidad, es justicia que, en alguna medida y
dentro de lo posible, dicho menoscabo sea soportado por toda la sociedad y no nicamente por quien ha sido el sujeto
accidental pasivo del perjuicio (Palazzo Jose Luis, Responsabilidad del Estado por acto legislativo, Lexis Nexos Crdoba,
2006-2-218).
En efecto, la Corte Suprema, en diversos precedentes, ha reconocido la responsabilidad estatal por acto legislativo,
sobre la base de que el dao producido, constituya un perjuicio especial sufrido por el particular. El dao debe
individualizarse con relacin a una persona o grupo especial, particular o singular, no universal o general.
En Establecimientos Americanos Gratry (Fallos, 180:107), el Alto Tribunal, si bien rechaz el reclamo efectuado por el
actor, estableciendo la legitimidad de la facultad estatal de crear impuestos o modificar los existentes, aun cuando
vulnere la propiedad privada, consider que no se renen el perjuicio que se dice experimentado la condicin de
especialidad necesaria que pueda encuadrarse en el caso de responsabilidad.
En la causa Cantn, en la que se cuestionaba un decreto del Poder Ejecutivo que haba prohibido la importacin de
determinados productos con el objeto de nivelar la balanza de pagos y defender la industria nacional, afectando un
contrato, que haba tenido comienzo de ejecucin. En este caso, la Corte Suprema reconoci la facultad del Poder
Ejecutivo para dictar medidas como la cuestionada, no obstante, seal que tal actividad lcita pude ser causa eficiente
de daos a los particulares y generar la responsabilidad consiguiente cuando afecte derechos amparados por garantas
constitucionales, pues las potestades normativas reconocidas encuentran su lmite ante relaciones jurdicas concertadas
bajo regmenes anteriores, especialmente si los nuevos no contemplan sistemas reparatorios. (Fallos 301:493).
En Columbia, la actora, una entidad financiera, cuestion la modificacin de los ndices de prstamos de capitales
ajustables. La Corte, descalificando el fallo del tribunal de segunda instancia, que haba acogido la demanda, consider
que ste tribunal haba omitido de considerar la especial relacin de sujecin que vinculaba a las partes (por tratarse, la
actividad de la actora, de una actividad que encerraba riesgos derivados de su sujecin a una intensa actividad
regulatoria por parte del Banco Central) y no se haba dado un adecuado tratamiento a dos requisitos propios de este
tipo de responsabilidad, la existencia de un sacrificio especial y la denominada ausencia del deber jurdico de
soportar el dao.
A modo de sntesis
Puede concluirse que la doctrina y la jurisprudencia ha admitido que la actuacin del Estado puede comprometer la
responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio de su actividad legislativa aun cuando sta sea
ejercida dentro del marco establecido por la Constitucin- ; debiendo el damnificado, acreditar:
d) la existencia de una dao cierto, real y apreciable en dinero;
e) relacin de causalidad entre la norma y el dao;
f) la existencia de un sacrificio especial;
g) la ausencia del deber jurdico de soportar el dao.
49
Responsabilidad del estado por actividad jurisdiccional
El ejercicio de la funcin jurisdiccional por parte de los rganos del Estado, puede dar origen a la responsabilidad
estatal, en aquellos supuestos que tal actividad provoque daos a los particulares. Si bien, debe puntualizarse que, en
comparacin a los otros supuestos de responsabilidad, la responsabilidad estatal por la actividad jurisdiccional,
constituye un supuesto de tardo reconocimiento.
En efecto, como seala Cassagne, este tipo de responsabilidad recin fue admitida en el ltimo tramo de la evolucin de
las tendencias doctrinarias que postularon el reconocimiento de la responsabilidad estatal (Cassagne, Juan Carlos, op.
Cit. T.I, p. 302 y ss.).
A su vez, est rodeada de una serie de condiciones especficas, que impiden su equiparacin con el sistema aplicable a
los otros tipos de responsabilidad estatal, debiendo destacarse entre ellos el carcter excepcional o restrictivo de su
reconocimiento por la doctrina y la jurisprudencia.
En ese sentido, Cassagne, considera que se trata de una responsabilidad de carcter excepcional dado que en toda
comunidad jurdicamente organizada todos sus componentes tienen el deber o carga genrica de someterse a las
decisiones que se adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los daos
ocasionados por una sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el sacrificio que tiene que aceptar
todo particular sin indemnizacin- de soportar los daos que le provoca el sometimiento al proceso, hasta tanto
obtenga una sentencia que haga lugar a su pretensin. (Cassagne, op. Cit. T.I, p- 302 y ss.).
A diferencia de otros supuestos de responsabilidad, existe un deber genrico de soportar los daos causados por la
actividad legtima o ilegtima, como consecuencia de la necesidad de someterse al proceso jurisdiccional por parte de
los particulares.
Sin embargo, como seala Agero Piero, esa carga de contribuir al bien comn, representado por la realizacin de la
justicia en el seno de la comunidad, genera en algunos supuestos excepcionales injustificados y excesivos daos que
deben ser reparados, (Agero Piero, op. cit. p. 24), tanto en perjuicios derivados de procesos penales como civiles o
comerciales, derivados de errores judiciales o por un anormal funcionamiento del servicio de justicia.
IX.1. Tipos de responsabilidad por ejercicio de actividad jurisdiccional: error judicial e irregular funcionamiento.
La responsabilidad por error judicial

El error judicial, siguiendo a Trigo Represas y Lopez Mesa, es todo acto judicial ejecutado por el juez en el proceso, que
resulta objetivamente contradictorio con los hechos de la causa o el derecho y la equidad, desviando la solucin del
resultado justo al que naturalmente deba llegar. Es un verdadero acto ilcito (Trigo Represas, Flix Lopez Mesa
Marcelo, op. cit. p. 170).
En este supuesto, habr de distinguir dos etapas a los fines de la determinacin de la responsabilidad estatal.
En primer lugar, habr que determinar la existencia del error judicial a travs de la revisin de la resolucin
judicial de la que surge el error, en la medida que resulta imprescindible remover el efecto de la cosa juzgada
que, a pesar del error, la sentencia judicial ostenta, y en caso de prosperar, se abrira el camino de la posible
indemnizacin. (Mertehikian, op. cit. p. 260).
En ese sentido la Corte Suprema ha establecido que en principio slo puede responsabilizarse al Estado por
error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el dao sea declarado ilegtimo y dejado sin
efecto, pues antes de ese momento el carcter de verdad legal que ostenta la sentencia pasada en autoridad de
cosa juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error. Lo contrario importara un atentado contra el
orden social y la seguridad jurdica, pues la accin de daos y perjuicios constituira un recurso contra un
pronunciamiento firme, no previsto ni admitido (CSJN, Vignoni Antonio c/ Gobierno Nacional L. L. 1988-E-
224).
El ejemplo caracterstico es el de una sentencia condenatoria por error judicial, la cual debe ser declarada
ilegtima y dejada sin efecto, para tornar procedente el reclamo de la indemnizacin de los daos provocado
por la sentencia ilegtimamente dictada.
Asimismo, como lo sostiene Cassagne, debe admitirse la responsabilidad del Estado, cuando no exista revisin
de la cosa juzgada formal o material de una sentencia definitiva, si se dispone una detencin indebida por un
plazo que exceda el razonable- de una persona que despus resulta absuelta al dictarse la sentencia definitiva,
cuando la respectiva detencin pueda calificarse de arbitraria. (Cassagneop. Cit. p. 304).
En nuestro pas, algunas las provincias han reconocido va constitucional (Chaco (arts. 21 y 72), Chubut (art. 28), Entre
Ros (Art. 19), entre otras o legal (Santiago del Estero, Cdigo Procesal Penal (art. 443), La Pampa (Cdigo Procesal
Penal, (art. 549) entre otras) el deber de reparar los daos derivados de mantener una persona privada de su
libertad en forma preventiva si el imputado resulta sobresedo o absuelto por sentencia firme.
50
La responsabilidad por irregular funcionamiento del servicio de justicia.
A diferencia del supuesto anterior, el irregular funcionamiento del servicio de justicia, no requiere un
pronunciamiento previo sobre el error y no surge necesariamente de la actividad de los jueces o magistrados, sino
que puede incluir la labor realizada por funcionarios, empleados y otros auxiliares de la justicia, que individualmente
o en conjunto concurren a la defectuosa prestacin del servicio de justicia. (Trigo Represas Lopez Mesa, op. cit. p.
173).
Como seala Tawil, se trata de una responsabilidad que se origina como consecuencia de los daos producidos por el
funcionamiento de la mquina burocrtica. (Tawil Guido Santiago, La responsabilidad del Estado y de los magistrados y
funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la administracin pblica, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 68).
As, por ejemplo, la Corte Suprema reconoci la responsabilidad estatal por actos de funcionarios judiciales, en una
causa en la que se haba extrado en forma fraudulenta por parte del Secretario del juzgado- fondos de una sucesin,
que se encontraban depositados en el Banco Nacin a la orden del Tribunal (Fallos 177:171).
En otra causa, en la que se haba realizado la entrega de una orden de pago judicial a una persona distinta del
destinatario, en la que se acredit que el Secretario del Juzgado omiti el debido control al momento de la entrega. En
tal caso, la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, conden al Estado Nacional a reparar el
dao ocasionado al verdadero acreedor de los fondos depositados (Lusquios Horacio c/ Estado Nacional J.A. del
2/2/2000, p. 45).
Del anlisis de la jurisprudencia, se advierte que para los supuestos de error judicial se ha establecido con nitidez los
requisitos que tornan procedente la reparacin del dao ocasionado. Aspectos que no surgen tan claramente en
materia de irregular funcionamiento, para lo cual debe recurrirse a un anlisis casustico, que segn Mertehikian, ha
respondido a anlogos principios que los exigibles en caso de omisiones a un deber legal. (Mertehikian Eduardo, op.cit.,
p. 260).
La responsabilidad del estado a la luz del nuevo cdigo civil y de la ley nacional 26.944
Qu ocurri con el sistema en el nuevo Cdigo Civil? En prieta sntesis se declar inaplicable las normas del derecho
civil a la Responsabilidad del Estado, es decir, que ha dejado librado a cada Provincia, conforme nuestro sistema Federal
de gobierno, el fundamento de esto es el hecho de resultar una competencia no delegada por las Provincias a la Nacin
art.121 C.N.
En efecto los artculos 1764, 1765; y 1766 del nuevo Cdigo Civil, al propio tiempo que implica las normas del derecho
comn al Estado, predica que ella se regir por normas y principios del derecho administrativo nacional o local segn
corresponda, quedando comprendidos los actos de los funcionarios y empleados en ejercicio de sus funciones.-
En virtud de lo antes mencionado la Nacin dict la Ley 26.944 de Responsabilidad del Estado. Ahora bien esa norma,
se aplica a la Nacin y sus entidades descentralizadas, por principio general no se aplica a las Provincias.-
Lo que ha sucedido es que cada provincia debe dictar una nueva ley de Responsabilidad del Estado o Ratificar la ley
nacional. En el caso de que no se haga es de toda lgica y deber como magistrado judicial de la provincia, procurar
mnimamente, sin alarmar o bien generar una incertidumbre que se traduzca en una inseguridad jurdica, que sin
perjuicio de lo que corresponda decidir judicialmente en cada caso, existen principios jurdicos, normas constitucionales
y supraconstitucionales; e innumerables fallos de la CSJN, a saber :
CONSTITUCION NACIONAL;
TRATADOS internacionales entre otros,
art. 15 (indemnizacin por ley especial a los propietarios de esclavos),
art. 17 (indemnizacin previa en caso de expropiacin),
art. 41 (reparacin de daos al medio ambiente),
art. 10 de la C.A.D.H. (indemnizacin a los condenados con sentencia firme por error judicial),
Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
art. 21 (Derecho a la Propiedad Privada... 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto
mediante el pago de indemnizacin justa, por razones de utilidad pblica o de inters social y en los casos y
segn las formas establecidas por la ley).-
Es que el "deber de reparar", tiene fundamento jurisprudencial, vgr. en la causa "Santa Coloma" Fallos, 308:1160,
"Aquino" Fallos 327:3753, etc. donde se sostuvo que "la reparacin de los daos sufridos ilcitamente corresponde al
derecho que las personas tienen a verse libres y, por ende protegidas de toda interferencia arbitraria (o ilegal) en el
ejercicio de sus derechos, sea que sta provenga de particulares o del Estado. Este derecho bsico a la autonoma e
inviolabilidad de la persona subyace a la lista del art. 14 y al principio enunciado en el artculo 19, mientras que el
51
derecho a reclamar su proteccin se encuentra establecido en el art. 18 de la Constitucin Nacional" (Voto Dra. Argibay,
en "Diaz, Timoteo" Fallos 329:473).
Como deca Juan Bautista Alberdi, ".... La responsabilidad de los encargados de todo poder pblico es otro medio de
prevenir sus abusos. Todo el que es depositario o delegatario de una parte de la soberana popular debe ser responsable
de infidelidad o abusos cometidos en su ejercicio. Para que la responsabilidad sea un hecho verdadero y no una palabra
mentirosa, debe estar determinada por la ley con toda precisin."
Cabe recordar que la LRE comenz a regir en agosto de 2014. Pese al apreciable tiempo transcurrido desde su vigencia
todava subsisten grandes interrogantes en doctrina y que la jurisprudencia no ha disipado suficientemente.
Cmo convive con el Cdigo Civil y Comercial?, son inconstitucionales los artculos 1764 a 1766 del Cdigo
mencionado?, la LRE ha invadido un mbito que no le es propio? (*) Ley de Responsabilidad del Estado
El mismo carcter de la ley ha sido motivo de diferencias doctrinales.
Para algunos autores constituye derecho no federal.
Otro sector doctrinal, en cambio, opina que estamos en presencia de derecho federal.
Por nuestra parte, partimos del carcter federal de la LRE. Pero el examen no se detiene all. Suele ocurrir que una ley
federal impere en el mbito provincial por decisin legislativa de una Provincia, por adhesin como sucede con nuestra
LRE.
En resumidas cuentas, pensamos que estamos ante una ley ambivalente o bivalente.
En un afn orden de ideas, para nosotros se han prohibido los daos punitivos, no las astreintes. Ahora bien, tal
prohibicin resulta inconstitucional o constituye una cuestin de poltica legislativa?, pueden aplicrsele multas al
Estado en el mbito de la ley de defensa de los consumidores?
Las dudas y vacilaciones no se detienen all: la regulacin de la responsabilidad por omisin que ha efectuado la LRE
producir un vuelco importante en la jurisprudencia hasta ahora vigente o subsistirn los grandes lineamientos
trazados por nuestros jueces?
En materia de responsabilidad por actos lcitos: resulta constitucional la exigencia de una relacin de causalidad
"exclusiva"?, y, el alcance de la reparacin establecido en la LRE puede ser declarado inconstitucional?
Naturalmente, no podramos ahora, en pocas lneas adelantar siquiera todas nuestras opiniones sobre los temas
conflictivos.
Pero si queremos anticipar, cuando menos sucintamente, el carcter acotado o limitado de nuestra LRE.
Ha de entenderse que slo regula aquellos contenidos expresamente disciplinados por ella (la responsabilidad por falta
de servicio y la responsabilidad por el obrar lcito fundado en el sacrificio especial), y no otros supuestos de
responsabilidad estatal.
No caben dudas a este respecto. En efecto, en el Mensaje nmero 1780, dirigido al Congreso, se expone que: en el
proyecto se regula la responsabilidad estatal "con el alcance" que se precisa; con el proyecto presentado se disipan los
riesgos de la cambiante interpretacin sobre cul es el alcance de la responsabilidad estatal "regida por el derecho
pblico"; y, se pretende que el Estado sea juzgado por "reglas y estndares normativos propios del derecho pblico.
Es decir, regula especialmente la responsabilidad en el mbito del derecho pblico, constituyendo bsicamente "una
ley de responsabilidad administrativa del Estado". Vale decir que regula un tramo o segmento significativo de la
responsabilidad estatal, pero no toda la responsabilidad del Estado.
Es una regulacin parcial de la responsabilidad estatal, en diversos sentidos.

Por de pronto, slo regla en sustancia la responsabilidad extracontractual del Estado, no la contractual.
En un diverso pero afn orden de ideas, el art. 10 excluye la responsabilidad en el caso del Estado empleador y, por otro
lado, se ha sealado que la responsabilidad ambiental se encuentra escindida del rgimen de la LRE desde que cuenta
con un marco regulatorio autnomo contemplado en la ley 25.675
Pero, ms all de esos circunscriptos mbitos como el ambiental, por ejemplo, existe un vasto campo que no ha sido
captado ni ha pretendido aprehender la LRE, esto es, el supuesto muy corriente, por cierto- del Estado dueo o
guardin de la cosa riesgosa o viciosa que causa daos.
Un importante sector doctrinal parece minimizar o subestimar el alcance de este captulo de la responsabilidad
estadual. As, por ejemplo, Gonzlez Moras afirma que la nocin de la falta de servicio ha devenido en el "factor de
atribucin preponderante" de la responsabilidad del Estado. En el mismo sentido, Senz considera que el riesgo creado
"no puede ser postulado como causal corriente de atribucin de daos al Estado, sino ocasional" y seala que el
rgimen de la responsabilidad del Estado se integra con "...la aplicacin excepcional de criterios de atribucin
objetivos, como la actividad regular que provoca daos especiales, la teora del riesgo o la idea de garanta"-
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Por nuestra parte pensamos que la responsabilidad del Estado en el mbito del derecho privado no puede
relativizarse o minimizarse a poco se repare en el objetivo dato estadstico que da cuenta de una enorme cantidad de
supuestos de hecho en los que el estado responde, especialmente, en su calidad de dueo o guardin.
En nuestra opinin no existen sectores preponderantes de responsabilidad estatal. Slo es dable puntualizar que
cuantitativamente los ms significativos ttulos jurdicos, fundamentos o factores de atribucin en base a los cuales los
Estados deben responder estn constituidos por la falta de servicio y por la calidad de dueo o guardin.
A poco de sancionarse la nueva LRE los autores comenzaron por exponer sus dudas en torno al rgimen a aplicar al
supuesto del estado dueo o guardin de la cosa riesgosa.
Por nuestra parte observamos que la nueva LRE no aprehende el supuesto mencionado, el art. 1764 veda la aplicacin
del Captulo de la Responsabilidad Civil a la responsabilidad del Estado, al tiempo que el art. 1 de la LRE precepta que
las disposiciones del Cdigo Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado, de manera directa ni subsidiaria.
Entonces: cul es el rgimen a que se halla sujeto este importante captulo de la responsabilidad estatal?, cmo salir
de este atolladero?
Frente a ese delicado interrogante consideramos que caben dos alternativas interpretativas vlidas.
La primera consiste en la aplicacin directa del Cdigo Civil y Comercial.
La segunda alternativa consiste en estimar aplicable los principios de la Constitucin Nacional y los Tratados, la
doctrina de la Corte y la jurisprudencia consolidada con el rango de precedente, lo que se completa con la
analoga.
La primera posibilidad ha sido planteada con argumentos atendibles-
Es cierto que una lectura exegtica del art. 1764 del C.C.yC. parece desaconsejar esa posibilidad al establecer la
inaplicabilidad de sus normas a la responsabilidad del Estado en general, sin establecer distinciones que le estaran
vedadas al intrprete.
Pero no es menos cierto que una interpretacin que no se detenga slo en el dato literal y comprenda una
hermenutica sistemtica abonara esta posibilidad. En efecto, la LRE y, a la sazn, el nuevo Cdigo, en perfecta sintona
de fines, establecieron que la responsabilidad del Estado en el mbito del derecho pblico deba regirse por una nueva
normativa, al cabo, la ley 26.944.
De ah que no resulte forzado interpretar que cuando el Cdigo establece la inaplicabilidad de sus normas a la
responsabilidad del Estado se refiere a la responsabilidad del sujeto pblico, en el mbito del derecho pblico. Y que no
veda la aplicacin directa de sus normas a los supuestos comprendidos en los otros captulos de la responsabilidad
estadual, especialmente, a los casos del estado responsable en su carcter de dueo o guardin.
Con todo, y si subsistiese el reproche a esta interpretacin, consistente en el dato literal, cabe otra posibilidad
interpretativa que, en sus efectos o consecuencias prcticas, no conducira a resultados diversos de los que se
extraeran de la posible aplicacin directa de las normas del Cdigo Civil y Comercial.
As, Galds, en un detenido estudio analiza el "rgimen microsistmico de responsabilidad disminuida del Estado (ley
26.944)" y concluye en que la LRE no es de aplicacin a los casos de daos derivados de la intervencin de cosas del
dominio pblico o privado del Estado el que constituye un supuesto de hecho no previsto en la norma especial.
Considera este autor que a estos casos cabe aplicar la Constitucin Nacional, los Tratados Internacionales, la doctrina de
la Corte Suprema de la Nacin y doctrina y jurisprudencia consolidada con el rango de precedente.
Coincidimos con Galds en que a la responsabilidad del Estado en su carcter de dueo o guardin cabe aplicar, en
primer lugar, la Constitucin Nacional y los Tratados de cuyos textos se extrae la tutela del derecho de propiedad, el
principio de la reparacin plena y el principio de igualdad, entre otros. Tambin la jurisprudencia de la Corte que los
autores de la LRE han querido plasmar o cristalizar.
Para nosotros, el rgimen se completa con el recurso de la analoga. As, por ejemplo, cabe acudir a ella para
desentraar el concepto de dueo o de guardin.
La analoga, entre otros muchos despliegues, tambin ayuda a resolver los casos de responsabilidad del estado como
propietario de los establecimientos educativos pblicos por los daos all sucedidos y por los que deba responder.
Otro caso de responsabilidad del Estado no infrecuente, por cierto- es el del deber de dar cuentas del sujeto pblico
en el mbito de la ley de defensa de los consumidores y usuarios, ley 24.240.
Cul es el rgimen al que se halla sujeto esta responsabilidad? Para Pizarro a este supuesto de hecho cabe aplicar la
analoga.
Nosotros pensamos que el estatuto de la ley 24.240 le resulta aplicable directamente al Estado empresario o
proveedor porque constituye un supuesto de hecho no aprehendido por la LRE.
Al estado empresario bien se le pueden aplicar las multas civiles del art. 52 bis.
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Ambos regmenes conviven perfectamente y resultan conciliables sin forzamientos desde que la LRE no ha pretendido
regular la responsabilidad del Estado empresario, sino la responsabilidad del sujeto estatal en el mbito del derecho
pblico.
Como se observa la LRE no tiene la amplitud que parecera desprenderse de sus textos, en mera apariencia
Jurisprudencia
A continuacin, se transcriben fallos centrales en la evolucin de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin. Se sugiere su lectura, en la medida que como se ha sealado, en el reconocimiento de la responsabilidad
estatal, el valor de la labor de los tribunales ha sido de suma relevancia.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Autos: Toms Devoto y Ca. Ltda. S.A. c. La Nacin de fecha 22/09/1933 (Fallos 169:111)
Buenos Aires, setiembre 22 de 1933.

Considerando: Que el recurso de apelacin entablado por el Ministerio Fiscal en la notificacin de fs. 296 vta., es el
ordinario de apelacin a que se refiere el art. 3 de la ley 4035, como lo ha entendido la Cmara al concederlo.
Que esta Corte ha resuelto que el recurso ordinario es procedente, aun cuando el Fisco o la Nacin no sea la parte actora
(Fallos: 162:80).
1. Que, en cuanto al fondo de la causa, debe de entenderse que el apelante comprende en sus agravios no slo el monto
de la indemnizacin fijado, sino tambin el derecho de exigirla y la obligacin de reparar los daos y perjuicios por parte
de la Nacin.
2. Que, la cuestin de hecho, a saber si el incendio producido lo fue por culpa o imprudencia de los empleados
nacionales, ha quedado resuelta afirmativamente, pues as lo revela la prueba de autos, estableciendo que el siniestro se
origin en el campamento de aqullos a causa de chispas desprendidas de un brasero deficiente que se usaba, en
terreno cubierto de pasto seco y sin las precauciones suficientes.
3. Que, en nada influye para definir la responsabilidad del Estado por el desempeo negligente de sus empleados, que
aqullos, en el caso de autos, no hayan procedido intencionalmente, o que la causa generadora del incendio sea casual,
desde que la casualidad slo puede equipararse al caso fortuito, en cuanto en ambas circunstancias ocurren sucesos que
no han podido preverse ni evitarse (art. 514 del Cdigo Civil). Pero el estrago de autos ha podido ser previsto y evitado
desde que l ha ocurrido por falta de atencin de los agentes del Gobierno y en tanto stos ejecutaban trabajos bajo su
dependencia (reparacin de una lnea telegrfica nacional). Esta Corte ha dicho en casos anlogos, que el incendio como
acto reprobado por la ley, impone al que lo ocasiona por culpa o negligencia, la obligacin de reparar los daos
ocasionados a terceros, extendindose esa responsabilidad, a la persona bajo cuya dependencia se encuentra el autor
del dao o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado (arts. 1109 y 1113 del Cdigo Civil; t. 129, p. 306; t. 130,
p. 143; t. 146, p. 249).
4. Que, demostrada la existencia de perjuicios reales de dao emergente y posible lucro cesante, por la prueba pericial,
de testigos e instrumental que ha invocado la cmara "a quo", pero no habiendo sido aqullos demostrados en su
extensin precisa, es procedente la va del juramento estimatorio para su fijacin (art. 220 del Cdigo de
Procedimientos).
5. Que, respecto a la cantidad sealada, no puede ser ella aumentada aun cuando el aumento fuera de justicia, toda vez
que la parte actora ha consentido el fallo, apelado slo por la contraria.
6. Que, tampoco sera justo reducir dicha cantidad, dentro de las constancias que se han tenido en cuenta para
determinarla, ni los agravios expresados por el ministerio fiscal en esta instancia se refieren a este punto de modo
particular.
Por estos fundamentos y los concordantes de la sentencia apelada, se confirma sta, sin costas, atento el resultado de la
causa. - Repetto. - Guido Lavalle. - Sagarna. - Linares.

Autos: Ferrocarril Oeste c. Provincia de Bs. Aires de fecha 03/10/1938 (Fallos 182:5)
Opinin del procurador general de la Nacin.

La jurisdiccin originaria de V. E. resulta acreditada en este caso por tratarse de demanda interpuesta contra una
provincia por un vecino de la Capital Federal. En cuanto al fondo del asunto, encuentro que el actor no ha demostrado la
procedencia de su accin, dados los antecedentes que obran en autos.
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Don Jos Gmez Pardal, propietario de un lote de terreno en Haedo, lo vendi primero a don Alejandro Casir (julio 29 de
1910), quedando durante algn tiempo como acreedor hipotecario; y luego, percibido totalmente el precio, levant la
hipoteca, y volvi a vender el mismo bien al Ferrocarril Oeste (abril 28 de 1914). Posteriormente, los sucesores en ttulo
de Casir, demandaron al F. C. Oeste por reivindicacin de dicho predio; y aunque el Ferrocarril sostuvo haber sido el
primero en tomar la posesin, la cmara de apelaciones consider probada una posesin anterior, del primer
comprador. Hizo, por lo tanto, lugar a la demanda; y un recurso intentado ante la Suprema corte provincial, no tuvo
xito. Para evitar los efectos del fallo, ambas partes llegaron a un acuerdo, y el Ferrocarril adquiri de la parte vencedora
lo mismo que antes haba comprado a Gmez Pardal.
Ahora bien: en vez de dirigir el Ferrocarril su accin de reintegro contra Gmez Pardal --a quien ni siquiera cit de
eviccin-- entabla demanda contra la Provincia de Buenos Aires, sosteniendo que todo lo ocurrido tuvo por origen una
certificacin errnea del Registro de la Propiedad provincial, acerca de estar inscripto el dominio del bien a nombre de
Gmez Pardal, en 1914, cuando ya lo estaba a nombre de los sucesores de Casir. Ese es el pleito, que tiene por objeto
conseguir se condene a la expresada provincia al pago de los $ 3.163,49, pagados por el Ferrocarril en su segunda
compra, ms las costas del juicio de reivindicacin.
La Provincia, al oponerse a la demanda, aduce dos argumentos: a), obligacin del actor de probar la existencia del hecho
invocado como causa generadora de los perjuicios; b), irresponsabilidad legal del Estado, por los errores o delitos que
cometan sus funcionarios en el desempeo de las tareas oficiales.
Respecto del primer punto, aunque el actor ofreci desde el primer escrito la prueba de haberse expedido el informe
inexacto atribuido al Registro de la Propiedad y base de la accin, tal elemento de criterio no aparece en autos, ni fue
presentado en el juicio de reivindicacin, ni resulta haber influido en el fallo de este ltimo, ya que las partes se limitaron
all a discutir cul de los dos compradores haba sido primero puesto en posesin. No resulta, entonces, que el pleito se
perdiera como consecuencia de dicho informe, respecto del cual ni an se sabe qu firma y fecha llevaba al pie. La nica
noticia que aparece acerca de su existencia es la mencin de que el escribano otorgante de la segunda venta dijo haberlo
tenido a la vista; pero la escritura que se dice contener tal aserto, fue retirada del expediente anexo antes de iniciarse la
actual demanda, y el Ferrocarril Oeste no ha vuelto a presentarla. Por otra parte, en la sentencia de segunda instancia
que dio fin al referido juicio de reivindicacin, la Cmara hace notar que la secunda venta no se hizo con un duplicado del
ttulo original sino con ste mismo, de cuyas anotaciones marginales se desprenda no ser ya Gmez Pardal propietario
del bien. Cabe preguntarse, entonces, si realmente hubo un certificado inexacto del Registro de la Propiedad, o si se trata
ms bien de una inexactitud cometida, por el escribano que dijo haberlo tenido a la vista. En cualquier caso, falta la
prueba del hecho, presunto generador de los perjuicios.
Esta circunstancia hace innecesario, a mi juicio, entrar al estudio de la segunda cuestin planteada, esto es,
responsabilidad de la Provincia por actos ilegtimos de sus empleados. Tratase, por lo dems, de un punto acerca del cual
la jurisprudencia no es todava uniforme, habindose orientado ms bien hacia la solucin afirmativa, en los ltimos
tiempos (124, 38; 169, 120; 171, 142). Aparte de ello, surge todava la duda de si puede exigirse perjuicios derivados de
un acto ilcito, antes de que exista sentencia alguna que declare la responsabilidad del empleado pblico cuya conducta
se concepta incorrecta, o criminal.
A mrito de lo expuesto, considero que corresponde el rechazo de la accin. -- Buenos Aires, mayo 17 de 1937. -- Juan
lvarez.
Buenos Aires, octubre 3 de 1938. -- Que, a fs. 3, se present don Anselmo F. Lpez, en representacin de la Empresa,
entablando demanda y exponiendo lo siguiente: Que el 28 de abril de 1914 la Empresa haba comprado a don Jos
Gmez Pardal, un lote de terreno situado en el Partido de Morn, Pueblo Haedo, provincia de Buenos Aires, en la calle
Suipacha entre las de Rivadavia y Esmeralda, designado con el nm. 13 de la manzana B. del plano especial que sirvi
para la venta, cuya superficie era de 316.35 metros. Que para hacer la operacin, el escribano don Federico Isla, solicit
el certificado respectivo del Registro de la Propiedad de La Plata, el que se le expidi con fecha 23 de abril de 1914, bajo
el nmero 24.827 y en el cual se hizo constar que el terreno estaba inscripto en mayor rea, a nombre del vendedor, que
ste no tena inhibicin ni el terreno gravamen alguno. Que la operacin se llev adelante y el ttulo se inscribi en el
Registro con fecha 7 de mayo de 1914. La Empresa tom despus, la posesin del terreno e hizo edificar en l una casita
para un empleado.
Que pas el tiempo, y en 1928 se present a la Empresa una persona en nombre de doa Ins Vioni de Parmigiani,
diciendo que ella era duea del terreno y reclamando su entrega. Que como la Empresa no accediera, la expresada
seora la demand ante la justicia civil de La Plata por reivindicacin, aduciendo que Pardal vendi a don Alejandro
Castro, dicho lote el 29 de julio de 1910, registrndose el ttulo en 17 de agosto del mismo ao, bajo el nm. 56.467,
Serie C. Que Casir vendi a don Antonio Canale esa misma propiedad, el 4 de octubre de 1911 y a la muerte de ste se la
adjudic a su esposa suprstite, doa Ins Vioni de Canale, entre otros bienes.
55
Que tramitado el juicio reivindicatorio, se rechaz la demanda en 1 instancia, pero la Cmara de La Plata revoc la
sentencia, haciendo lugar a la accin, con devolucin de los frutos que hubiera percibido o dejado de percibir por
negligencia desde la notificacin de la demanda, y adems las costas en ambas instancias.
Que la Empresa, para evitar mayores perjuicios, volvi a comprar el inmueble por $ 3.163.49, adems de pagar a la
actora por concepto de costas, $ 812.50 moneda nacional.
Que todo lo sucedido tiene su origen en un certificado falso expedido por el Registro de la Propiedad, el 23 de abril de
1914, nm. 24.827, segn el cual la propiedad era de Pardal en esa fecha, cuando en realidad, en 1910, haba pasado ya
al dominio de Casir. Que aquel certificado est inscripto en la escritura de adquisicin del inmueble, la cual fue agregada
al juicio de reivindicacin a que se ha hecho referencia.
Que el perjuicio causado a su representada asciende a $ 3.976.09 m|n. y la Provincia de Buenos Aires debe responder de
ellos de acuerdo a los arts. 1112 y 1113 del cd. Civil y la doctrina que sirvi de fuente al Codificador.
Que, bajo otro punto de vista, la jurisdiccin del tribunal para entender en esta causa surge de los arts. 100 y 101 de la
Constitucin y del art. 1, inc. 1 de la ley nm. 48, por tratarse de una causa civil entre un vecino de la Capital Federal,
cual debe reputarse la Empresa, y un estado provincial.
Termina pidiendo que se condene a la Provincia a pagar la suma reclamada y los intereses. Adems, las costas del juicio.
Corrido traslado de la demanda, es contestada por el doctor Pedro R. Quiroga, quien dice, que suponiendo exactos los
hechos alegados, lo que deber probar el actor, la demanda debe rechazarse; con costas.
Se funda en que las providencias no son responsables de los actos ilcitos cometidos por sus funcionarios, segn el art. 43
del cd. Civil.
Cita en su apoyo los fallos de esta Corte, de los ts. 124, p. 16, causa 146; 78, p. 371, causa 57; 96, p. 278, causa 108; t.
105, p. 254, causa 37; 99, p. 139.
Cita, asimismo, la doctrina de Bielsa, en su obra Derecho Administrativo, t. I, ed. 2, p. 215.
Considerando: Que puede darse por cierto que el Registro de Propiedad de La Plata expidi el certificado nm. 24.827,
cuyo texto se halla transcripto en la escritura de adquisicin que hizo la Empresa del terreno en cuestin, la cual se
agreg a la demanda iniciada por ella contra doa Ins Vioni de Parmigiani, trada "ad effectumvidendi". Por ese
certificado del 23 de abril de 1914, se haca constar que la propiedad formaba parte de un lote mayor perteneciente a
don Jos Gmez Pardal y que estaba libre de gravamen. El escribano autorizante da fe de la existencia y contenido de ese
documento pblico (arts. 979, inc. 2 y 994 del cd. civil).
Que, igualmente, resulta cierto que el mismo lote de terreno haba sido enajenado por Gmez Pardal a don Alejandro
Casir, en 1910 y registrada la operacin el 17 de agosto del mismo, lo que dio lugar al juicio de reivindicacin que
despus se siguiera con xito contra la Empresa del Oeste.
Que no es dudoso que el certificado expedido el 23 de abril de 1914 hizo incurrir a la Empresa en el error de adquirir la
propiedad de quien no era dueo ya. Y que vencida sta en el juicio reivindicatorio, tuvo que pagar la suma que se cobra
en la demanda para recuperar la propiedad.
Que el Estado provincial impone la obligacin de munirse del certificado del Registro para escriturar toda operacin que
versare sobre transmisin de inmuebles, cobrando un derecho especial del sellado, lo que, lgicamente, presupone la
obligacin de prestar un servicio regular que responda a las garantas que se ha querido asegurar. Que, cuando de tal
manera procede, no obra como persona del derecho privado, o como persona jurdica, sino como entidad del derecho
pblico que ha tomado a su cargo una funcin y que la monopoliza, como puede ser la de Correos y Telgrafos o
cualquier otra de esta naturaleza, y, siendo as, la invocacin del art. 43 del cd. Civil no es pertinente.
Que, en principio, quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para
llenar el fin para que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su
irregular ejecucin (doctrina de los arts. 625 y 630 del cd. civil). Y si bien las relaciones entre el Estado y sus gobernados
se rigen por el derecho pblico, la regla enunciada, fundada en razones de justicia y de equidad, debe tener tambin su
aplicacin a este gnero de relaciones, mientras no haya una previsin legal que la impida. Que, haciendo abstraccin
del dolo con que el falso certificado pudo haberse expedido, habra por lo menos una conducta culpable en el personal,
que, en desempeo de sus funciones y obrando bajo la dependencia del Estado, ha causado el dao de que se trata,
siendo as de aplicacin al caso los arts. 1112 y 1113 del Cdigo Civil.
Que estas disposiciones no son sino el corolario lgico del principio general segn el cual todos los que emplean a otras
personas para el manejo de un negocio o para determinada funcin, llevan la responsabilidad de su eleccin y son
pasibles de los perjuicios que stas ocasionaren a terceros en el desempeo de su funcin, dado que nadie puede por s o
por intermedio de otro ejercer sus derechos en forma tal que lesione el derecho de un tercero.
Que esto es as tanto cuando se trata de personas como de entidades jurdicas. Al respecto, dice Bibiloni: "No hay dos
clases de propiedad regidas por dos reglas diversas en cuanto a sus facultades y restricciones, segn sean sus titulares
hombres o instituciones. No hay dos derechos distintos para regular las actividades. Todos deben cuidar de usar de las
56
facultades legales de modo de no causar dao indebido a terceros. Si, voluntaria o necesariamente, se obra por medio de
representantes, stos deben observar las mismas precauciones". Y despus agrega: "La ley no establece excepcin. Basta
que haya encargado o comisin. Por qu se establecera la irresponsabilidad de las personas jurdicas? Y de qu
manera es ms grave la situacin de un particular por los actos de sus empleados que la de aqulla? Nadie, ciertamente,
ver razn para exonerar a unas personas de las consecuencias que la ley impondr a otras. Hasta se podra decir que,
justamente, para que las jurdicas no puedan usar de sus derechos, sino por el medio necesario de su representante, los
actos de ste, deben ajustarse a las mayores condiciones de vigilancia, y que al ejercer sus funciones en actos de ste,
deben ajustarse a las mayores condiciones de vigilancia, y que al ejercer sus funciones en actos del resorte de los
institutos, son stos mismos los que obran ante los ojos de los terceros". Agrega, despus, que la misma regla prescripta
por el Cdigo de Napolen, art. 1384, ha sido aplicada con igual amplitud en Francia y Blgica. Que idntica doctrina
prevalece en Italia, Alemania, Inglaterra, Estados Unidos, y ha sido incorporada a los cdigos ms modernos, por lo
general. (Anteproyecto de Reformas al Cdigo Civil, ps. 67 y sigts.).
Que en lo que particularmente se refiere al Estado, considerado en su doble personalidad de derecho pblico y privado,
la doctrina se ha orientado cada vez ms en el sentido de reconocer su responsabilidad extracontractual por actos de sus
funcionarios o empleados, realizados en el ejercicio de su funcin, cuando la entidad ejerce un monopolio, un servicio
pblico o una industria, y tan slo diverge cuando se trata de actos de "jure imperii", en que principalmente se ejercitan
los atributos de la soberana.
Que la disposicin del art. 1112 del Cdigo Civil correlacionada con la que le sigue del art. 1113, significa la aceptacin
del principio de la responsabilidad del Estado, cuando concurren las condiciones anteriormente indicadas, tanto por lo
que se desprende de su texto mismo cuando porque, interpretada as, concuerda con la doctrina expuesta por Aubry y
Rau, citado por el Codificador en su nota al art. 1112 (Aubry y Rau, t. 4, p. 799, prrafo 447; Laurent, t. 20, prrafos 593,
594 y 595). Y as se ha aplicado por esta Corte Suprema en un caso de incendio producido por culpa de obreros del
Estado, al hacerse la limpieza de una lnea telegrfica, en el cual, por haber ellos obrado en desempeo de sus tareas y
bajo la dependencia del Gobierno, fue ste declarado responsable del dao causado a un tercero (t. 169, p. 120.
Concuerda con los de los ts. 124, p. 22; 145, p. 89, y 171, p. 142).
En su mrito y odo el procurador general, se dispone que la Provincia de Buenos Aires reintegre a la Empresa del
Ferrocarril Oeste la suma de $ 3.976.09 m|n., en el trmino de veinte das que dicha empresa pag a la reivindicante del
terreno para recuperar la propiedad, con ms los intereses legales desde la notificacin de la demanda. Las costas en el
orden causado, atenta la naturaleza de las cuestiones de orden jurdico debatidas. -- Roberto Repetto. -- Antonio
Sagarna. -- Luis Linares. -- Benito A. Nazar Anchorena.

Autos: Vadell, Jorge F. c. Provincia de Buenos Aires de fecha 18/12/1984 (Fallos 306:2030)
Buenos Aires, diciembre 18 de 1984.

Resulta: I - A fs. 40/45 la parte actora demanda a la Provincia de Buenos Aires para que se la condene a pagar las sumas
que se vea obligada a resarcir en favor de Miguel Garca Gmez en un juicio que ste le sigue, originado en los hechos
que pasa a relatar.
Dice que por escritura del 22 de junio de 1949 vendi al mencionado Garca Gmez el inmueble constituido por la mitad
N.O. de la manzana F, ubicado en la Ciudad de Necochea, chacra N 164, y que haba adquirido a Elas Stly. Esas
compraventas -sostiene- fueron efectuadas sobre la base de antecedentes de dominio nulos que comprometen la
responsabilidad de la provincia.
Tales antecedentes dominiales demuestran que mediante escritura del 27 de diciembre de 1906 Gervasio Absolo
compr la totalidad de la chacra 164 de la que comprenda numerosas manzanas, entre ellas, las identificadas con las
letras "E" y "F". Posteriormente, Absolo vendi la mitad S.O. de la manzana "F" a J. N. Mndez y Ca., la mitad restante
N.E. a Juan Ayrolo y la mitad S. E. de la manzana "E" a Jos Koblitz. De tal suerte, slo qued en su patrimonio la mitad
N.O. de esta ltima.
El 17 de junio de 1914, Absolo transfiri a su hermano Emiliano el remanente de la totalidad de la chacra 164. Al
confeccionar la escritura pertinente, el escribano Jos Exertier excluy de la operacin la mitad S.O. de la manzana "E"
que atribuy a Mndez sin advertir que lo adquirido por ste corresponda a la manzana "F" y no consider las ventas a
Koblitz y Ayrolo, las que quedaron comprendidas en la transmisin.
Fallecido Emiliano Absolo se enajen por sus sucesores y en subasta, lo que se denomina la mitad N.O. de la manzana
"F" producindose nuevas irregularidades. En efecto, aqul no era propietario de esa fraccin, totalmente vendida por su
antecesor Gervasio, pese a lo cual el Registro de la Propiedad inform adjudicndole la plena titularidad del dominio.
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No obstante estas circunstancias, el registro inmobiliario anot el ttulo de Emiliano Absolo pese a mediar las
defectuosas menciones consignadas por el escribano Exertier y expidi luego un certificado de dominio en el que inform
que no tena restricciones ni exclusiones para anotar luego su venta a Bilbao y Jaca. A partir de estos errores se
produjeron transmisiones paralelas superpuestas sobre una misma fraccin lo que determin una serie de litigios entre
los que menciona el seguido en su contra.
Por estos hechos responsabiliza a la demandada, ya sea por los errores registrales como por la conducta de los
escribanos intervinientes, a los que califica de funcionarios pblicos dependientes del estado provincial.
II - A fs. 54/60 contesta la Provincia de Buenos Aires. Opone la excepcin de falta de legitimacin para obrar y pide
subsidiariamente el rechazo de la demanda.
Tras resear los antecedentes registrales descarta su responsabilidad, la que, en todo caso, sostiene que se originara en
las menciones de las escrituras que crearon la superposicin de inscripciones denunciadas. Tampoco la reconoce en lo
atinente a la actuacin de los escribanos, a quienes niega el carcter de funcionarios pblicos recordando las diferentes
doctrinas elaboradas acerca de la naturaleza de sus funciones. Pide, por ltimo, la citacin de los escribanos Exertier y
Land.
III - A fs. 69 se desestima la excepcin planteada y a fs. 96 se rechaza la citacin de terceros.
IV - A fs. 135/36 la actora hace saber que la sentencia dictada en el litigio seguido por Garca Gmez ha sido favorable al
actor lo que deja expedita esta accin aun cuando no exista monto lquido del resarcimiento a que se lo conden.
Considerando: 1 - Que el presente juicio es de la competencia originaria de esta Corte Suprema (arts. 100 y 101,
Constitucin).
2 - Que a los efectos de precisar los antecedentes dominiales que dan origen al pleito, es conveniente su relacin
circunstanciada, la que, por lo dems, resulta suficientemente esclarecida en el dictamen pericial del escribano Rubio. En
el ao 1906, Gervasio Absolo adquiri la totalidad de la chacra 164, compuesta entre otras de las manzanas "E" y "F"
sobre las que se suscitarn las sucesivas controversias, y aos despus, entre 1910 y 1911, vendi las fracciones S. O. y N.
E. en que se divida la "F" a Mndez y Ca. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos que conformaban la "E"- a Jos Koblitz. Slo
qued en su patrimonio, entonces, la individualizada como N.O. de la manzana "E".
En 1914 Absolo vendi a su hermano Emiliano lo que se indica como remanente de la chacra 164. Para realizar esta
operacin el escribano Jos Exertier requiri del registro inmobiliario de la provincia el certificado 3869 que, segn lo
afirma el perito, inform que la totalidad de la chacra perteneca al vendedor lo que obviamente no corresponda a la
realidad dominial toda vez que se haban producido las ventas ya reseadas, todas ellas inscriptas en el registro (ver
posiciones de fs. 153/55, respuestas 1 a 3; fs. 236/37, escritura a fs. 43/46 de los autos: "Verga de Cherbet c. Garca
Gmez", agregados por cuerda). Por su parte el escribano Exertier, cuyo conocimiento de esas transacciones se
desprende de la escritura, excluy de la venta la fraccin S. O. de la manzana "E" -inexistente, por lo dems-
confundindola con la as denominada de la "F" que haba comprado Mndez. De tal manera mediante inscripcin N
94.545, serie B, del 28 de diciembre de 1914, Emiliano Absolo se convirti en "dueo" de la paste S.O. de la manzana
"F" ya vendida, sin observaciones de parte del registro.
3 - Que en 1924, la sucesin de Emiliano Absolo enajen, en subasta, a la firma Bilbao y Jaca lo que en la escritura se
identifica como sector N.O. de la manzana "F", lo que constitua una denominacin incierta. Este nuevo error notarial,
esta vez del escribano Land, origin la superposicin de dominio sobre el ngulo oeste de esa manzana (dividida como
se sabe en fracciones S.O. y N.E.). Tal estructuracin fue precedida de sucesivos pedidos de certificacin de dominio que
gravitaron decisivamente en la suerte de los bienes. En efecto, el 12 de julio de 1923 y mediante oficio que figura a fs.
207 de los autos sucesorios de Emiliano Absolo, se indica que "en cuanto a lo deslindado por la inscripcin 94.545 B 14"
(corresponde a la venta entre los Absolo) "consta con deduccin de la quinta 6 chacra 136 por haber sido enajenado".
4 - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios para informar sobre anteriores transferencias
-as lo prueban la mencin antedicha del estado de la chacra 136 y las constancias que reconoce en la absolucin de
posiciones-, ponan en cabeza de Emiliano Absolo la titularidad de un bien que nunca le haba pertenecido totalmente.
Este se reitera, segn el perito, en otras piezas provenientes de esa reparticin que obran en el protocolo respectivo
(certificado 39.676, del 31 de julio de 1924, y su ampliacin bajo N 48.632 del 22 de septiembre de ese ao). All se
comunica, por el primero, que la chacra 164 consta en su integridad a nombre de Emiliano y por el segundo, emitido
meses despus, que ese dominio no se haba modificado en sus condiciones. De lo expuesto, surge la evidencia de que el
registro ignor la primitiva venta de Gervasio Absolo a Mndez que involucr el terreno que suscita el litigio y las
posteriores de Emiliano atribuyndole a ste la plenitud de un dominio del que no fue titular. Cabe sealar tambin que
la venta de Bilbao y Jaca se anot sin reservas pese a las incongruencias ya expuestas.
5 - Que las consideraciones precedentes demuestran la responsabilidad de la provincia toda vez que el Registro de la
Propiedad, al incurrir en las omisiones sealadas, cumpli de manera defectuosa las funciones que le son propias y que
atienden, sustancialmente, a otorgar un conocimiento cabal de las condiciones de dominio de los inmuebles. En este
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sentido cabe recordar lo expresado en Fallos, t. 182; p. 5 (Rev. La Ley, t. 12, p. 123, con nota de Alberto G. Spota), donde
el tribunal sostuvo que "quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas
para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su
irregular ejecucin".
Esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicacin por va subsidiaria del art. 1112 del
Cdigo Civil que establece un rgimen de responsabilidad "por los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en
el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn
impuestas".
6 - Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el mbito del derecho pblico que no
requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 del Cd. Civil al que han remitido desde antiguo,
exclusive o concurrentemente, sentencias anteriores de esta Corte en doctrina que sus actuales integrantes no
comparten (ver Fallos, t. 259, p. 261; t. 270, p. 404; t. 278, p. 224; t. 288, p. 362; t. 290, p. 71; t. 300, p. 867 -Rev. La Ley,
t. 117, p. 842, fallo 11.664-S, t. 131, p. 518; t. 143, p. 576, fallo 26.678-S; Rep. La Ley, t. XXXV, p. 237, sum. 141; t. XLI, A-I,
p. 926, sum. 306- ). En efecto no se trata de una responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que
la actividad de los rganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de
las que dependen, ha de ser considerada propia de stas, que deben responder de modo principal y directo por sus
consecuencias daosas.
7 - Que no obstante, y a mrito de lo expuesto acerca de las actuaciones de los escribanos Exertier y Land debe
establecerse si ambas fueron causa eficiente de los daos por las fallas en que incurrieron en la confeccin de las
respectivas escrituras al denominar equivocadamente las fracciones vendidas. As parece respecto de Exertier quien,
conocedor de las ventas anteriores -ignoradas, como se dijo en los informes del registro- y del plano de subdivisin tal
como se desprende de fs. 686/90 de los autos sucesorios de Emiliano Absolo, debi excluir del denominado
"remanente" la fraccin S.O. de la manzana "F" que a raz de su intervencin fue vendida dos veces originndose la
superposicin del dominio, pero no en lo que atae a Land. En efecto, ste, que se gui por los antecedentes del registro
y en particular por la situacin registral respecto de aquella fraccin, cometi el error de autorizar el acto referente a la
paste S.O. (inexistente) de la manzana "F", error que, en la prctica y en lo que interesa, signific reducir la superposicin
ya existente aunque afectando la propiedad de un tercero, lo que, aunque eventualmente podra comprometer su
responsabilidad, no tiene repercusin para la suerte de este litigio.
8 - Que la cuestin suscitada conduce a la necesidad de indagar si la actividad del escribano de registro constituye una
modalidad dentro de la categora de los funcionarios pblicos, con las consecuencias legales que de ello derivan y que
son las que cabe considerar o, por el contrario, el ejercicio de una profesin, bien que dotada del atributo de la fe pblica
y sometida a una particular relacin con el Estado que se manifiesta a travs del acto de la investidura, el control y las
facultades disciplinarias, pero que no participa "stricto sensu" de aquel carcter.
9 - Que dificultan la solucin del tema algunas disposiciones del Cdigo Civil, como los arts. 979 incs. 1 y 2, 997 y 1004
que contienen menciones no suficientemente explcitas acerca de quienes denomina escribanos o funcionarios pblicos, y
tambin la referencia que hace el codificador en su nota al art. 1112, en la cual ubica a aqullos en esa ltima
clasificacin. No debe perderse de vista, por otra parte, que el art. 10 de la ley 12.990 ha reconocido formalmente ere
carcter siguiendo sus antecedentes, las leyes 1144 y 1893.
10 - Que, no obstante, la sujecin literal a la norma no basta para explicar la condicin en examen, por lo que resulta
necesaria una exgesis sistemtica del estatuto jurdico del notariado. En ese sentido, si bien no caben dudas de que
como fedatario cumple una funcin pblica por la investidura con la que el Estado lo somete a su superintendencia (arts.
17, 35 y sigtes., ley 12.990), es evidente que no se presentan las notas caractersticas de la relacin de empleo pblico
que permitan responsabilizarlo por las consecuencias de su desempeo. En efecto, no existe dependencia orgnica
respecto de los poderes estatales cuyas plantas funcionales no integra, no est sometido al rgimen de jerarqua que le
es propio ni se dan a su respecto otras caractersticas de un vnculo permanente con la administracin como puede serlo,
en su medida, la remuneracin.
11 - Que en tales condiciones, se lo puede definir como un profesional del derecho afectado a una actividad privada, pero
con atributos que en parte lo equiparan a la gestin pblica, cuyos actos, vinculados al comercio jurdico privado, dan fe
de esas relaciones privadas y no expresan la voluntad del Estado como ste normalmente la exterioriza a travs de sus
rganos.
12 - Que la referencia contenida en la nota al art. 1112 del Cd. Civil que incorpora entre los agentes pblicos a "los
escribanos, procuradores y todos los empleados en la administracin del Estado" no altera lo expuesto toda vez que no
cabe afirmar que contenga una inequvoca mencin de los escribanos de registro. Contribuye a esta conviccin la
circunstancia de que al sancionarse el Cdigo Civil, no exista la separacin entre la fe pblica notarial y la judicial, que
slo se opera con la vigencia de las leyes 1144 y 1893, que siguen la orientacin innovadora de la ley orgnica del
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notariado espaol de 1862. De tal manera, la expresin -ubicada en su preciso contexto temporal- no es suficientemente
indicativa si se toma en cuenta que, aun en aquellas normas, los escribanos de registro tenan su regulacin junto a los
escribanos secretarios -stos s incuestionablemente funcionarios estatales- en el marco de las leyes destinadas a
ordenar la organizacin de los tribunales bajo la genrica definicin de escribanos pblicos (ley 1893, ttulo XII, caps. I, II
y III).
13 - Que por otra parte y an de admitir que la funcin fedataria sea la ms trascendente de las que realiza el notario,
no puede ignorarse que concurre con otras que no ostentan ese carcter y que son propias de su condicin de
profesional independiente. Parece absurdo, entonces, que semejante dualidad se presente en quien se pretende definir
como funcionario pblico, como igualmente inaceptable que, necesariamente sometido como tal a una tpica
subordinacin disciplinaria, esta facultad del Estado pueda coexistir con el ejercicio de una superintendencia a cargo de
organismos corporativos como los que contempla la ley 12.990 (arts. 43 y siguientes).
14 - Que, por ltimo, cabe recordar que la Corte defini el particular status del escribano de registro sealando que "la
reglamentacin a que puede someterse el ejercicio de las profesiones liberales, ofrece aspecto esencial tratndose de los
escribanos, porque la facultad que se les atribuye de dar fe a los actos y contratos que celebren conforme a las leyes
constituye una concesin del Estado acordada por la calidad de 'funcionario' o de 'oficial pblico' que corresponde a los
escribanos de Registro" (Fallos, t. 235, p. 445, Rev. La Ley, t. 85, p. 605). De estas conclusiones surge, reafirmada, la
naturaleza atribuida a la actividad notarial sin que obste a ello la caracterizacin de su vnculo con el Estado dentro de
un rgimen de concesin toda vez que ste no importa adjudicar a sus beneficiarios el rango de funcionarios pblicos
que tampoco aparece ntidamente perfilado en el prrafo transcripto a travs, tan slo, de las expresiones encomilladas
que contiene.
15 - Que de acuerdo a lo expuesto corresponde ahora decidir sobre la participacin que cupo a la provincia demandada
en la produccin de los daos, que esta Corte estima en un 70 % ya que la trascendencia de la conducta irregular del
registro inmobiliario como causa de aquellos debe entenderse superior a la del escribano Exertier. El reclamo del actor,
que consiste en el reintegro de lo que se le condene a pagar en el juicio que le sigui Garca Gmez, no se traduce an en
suma lquida toda vez que no se ha cumplido con la etapa de ejecucin de aquella sentencia y no media liquidacin
practicada. Deber, entonces, diferirse la estimacin econmica del perjuicio para su oportunidad.
Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Cdigo Civil, se decide: Hacer lugar parcialmente a la demanda
seguida por Jorge F. Vadell contra la Provincia de Buenos Aires. Estse a lo establecido en el consid. 15 sobre la fijacin
del resarcimiento. Las costas se imponen en un 70% a cargo del estado provincial y un 30% a la parte actora en atencin
al resultado del pleito (art. 71, Cd. Procesal). - Genaro R. Carri. - Jos S. Caballero. - Carlos S. Fayt. - Augusto C.
Belluscio. - Enrique S. Petracchi.

Autos: Columbia Ca. Financiera c. Ministerio de Economa de fecha 02/08/2000 (Fallos 323:1897) Buenos
Aires, 2 de agosto de 2000.
Considerando: 1. Que la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, confirm la
sentencia de la instancia anterior que rechaz la demanda entablada por Columbia Ca. Financiera S.A. tendiente a
obtener una indemnizacin por daos y perjuicios derivados de la aplicacin de la ley 23.370, su dec. reglamentario
1926/86 y la comunicacin "A" 955 del Banco Central, y declar prescripta la accin en lo referente a los daos que
habran ocasionado a la actora las leyes 23.082, 23.188, 23.293, 23.318 y 23.354 y la comunicacin "A" 437 hasta dos
aos antes de la fecha en que fue interpuesta la demanda. Contra lo as decidido, la actora dedujo recurso ordinario de
apelacin que fue concedido a fs; 1397/1397 bis. El memorial de agravios obra a fs. 1452/1475 y fue respondido a fs,
1481/1489 vta. por el Estado Nacional -Ministerio de Economa- y a fs. 1490/1509 por el Banco Central.
2. Que la apelacin interpuesta es formalmente admisible pues se dirige contra una sentencia definitiva, dictada en una
causa en que la Nacin es parte, y el valor cuestionado en ltimo trmino excede el mnimo legal previsto por el art. 24,
inc. 6, ap. a, del dec.-ley 1285/58, y la res. 1360/91 de este Tribunal.
3. Que la actora sostuvo a lo largo del pleito que las sucesivas reformas al sistema financiero, que tuvieron lugar entre
1982 y 1986, la condujeron a un proceso de descapitalizacin continuo y creciente que desemboc en una situacin
gravemente deficitaria.
La demandada plante la prescripcin de la accin resarcitoria en cuanto sta se sustent en los perjuicios que habra
irrogado la aplicacin de la comunicacin "A" 437 y de las leyes 23.082, 23,188, 23.293, 23.318 y 23.354.
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4. Que la Cmara expres, como fundamento para admitir la defensa de prescripcin parcial opuesta por la demandada
en los trminos en que lo hizo, que los reclamos deducidos por la actora ante el Banco Central el 12 de febrero y el 11 de
agosto de 1987 carecan de aptitud para interrumpir el curso de aqulla, pues se referan exclusivamente a la
compensacin prevista por el art. 13 de la ley 23.370. Asimismo neg que esa norma constituyese un reconocimiento de
deuda susceptible de producir el efecto previsto por el Art. 3989 del Cdigo Civil."
5. Que en lo atinente al fondo del asunto -con referencia a las pretensiones no alcanzadas por la prescripcin- el a quo
consider infundada la tacha de inconstitucionalidad del citado art. 13 de la ley 23.370, del dec. 1926/86 y de la
comunicacin del Banco Central "A" 955. En el primer caso tuvo en cuenta la doctrina uniformemente sostenida por este
tribunal acerca de que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes y reglamentaciones (Fallos: 268:228;
272; 229). Agreg - con cita del precedente de Fallos: 267:247 (Adla, 126- 582)- que "ante un cambio sustancial de
circunstancias, el Estado nacional no puede renunciar a ejercicio de atribuciones propias, como lo son las de orden
econmico" y que frente a un caso similar -Fallos: 315:1027- esta Corte "sostuvo la legitimidad de las normas dictadas
dada la necesidad de poner un lmite adecuado a la divergente evolucin de los ndices de ajuste de los prstamos con
relacin al nivel de actividad econmica y de los ingresos". Puntualizo tambin que este tribunal ha admitido la validez
de leyes que -en determinadas circunstancias- limitan el derecho de propiedad y aun los efectos de sentencias firmes, en
tanto las medidas adoptadas no sean irrazonables en relacin a las causas que las han hecho necesarias.
En lo referente al dec. 1926/86, juzg que el lmite fijado por su art. 11 respecto de la compensacin prevista por el art.
13 de la ley 23.370, en tanto se refiere slo a intereses punitorios devengados e impagos superiores al 6 % sobre capital
actualizado, no afecto un derecho patrimonial adquirido ni alter la reparacin integral contemplada por la norma legal.
Del mismo modo, consider que al dictar la comunicacin "A" 995 el Banco Central acta vlidamente en la esfera de sus
potestades constitucionales, sin apartarse de lo dispuesto en normas de mayor jerarqua. Por tales razones, descart que
los eventuales daos cuyo resarcimiento reclama la actora fuesen consecuencia de actividad ilcita del Estado.
6. Que asimismo desestim la pretensin resarcitoria formulada con base en el obrar lcito de aqul. Al respecto,
entendi que no se hallaba acreditada en autos ni la ausencia de un deber jurdico de la actora de soportar el dao que
alega, ni la existencia de un perjuicio individualizado del que hubiesen estado eximidas las restantes entidades
financieras. Agreg que, aun si por hiptesis se entendiera que no fuese necesaria la concurrencia de tales requisitos, no
caba tener por probado el dao invocado en razn de la ineficacia de las premisas utilizadas para su determinacin en el
peritaje contable.
7. Que, en primer trmino, corresponde tratar el agravio concerniente a la defensa de prescripcin, que fue admitida por
el a quo con los alcances que han sido reseados, Los argumentos esgrimidos por la recurrente sobre este punto resultan
ineficaces para desvirtuar la conclusin a la que lleg la sentencia apelada, En efecto, de la lectura de los reclamos
administrativos formulados por la empresa actora al Banco Central con anterioridad a la promocin de la demanda
judicial surge claramente que stos se referan exclusivamente a la compensacin prevista por el primer prrafo del art.
13 de la ley 23.370, y fueron planteados por la va establecida por el prrafo tercero de dicha norma, sin que la
circunstancia de que en ellos se sealara la insuficiencia de los montos que resultaran acreditados segn los trminos de
aquel artculo y sus disposiciones reglamentarias pueda mejorar la situacin de la actora, habida cuenta de que los
perjuicios mencionados reconocen como causa al rgimen de refinanciacin de crditos establecido por esa misma ley. El
objeto de tales reclamos se corrobora en una nota que, con posterioridad, la actora dirigi al ente rector del sistema
monetario, en la que expresa que mediante ella ampla su presentacin referente "al reclamo interpuesto ante esa
entidad por la diferencia de compensacin resultante de la aplicacin de la ley 23.370".
8. Que, por otra parte, resulta inatendible lo aducido por la apelante en relacin a que se habra configurado en el caso
el impedimento fctico a que alude el art. 3980 del Cd. Civil, dada la dificultad temporaria para identificar cada uno de
los daos acaecidos -segn sostiene- entre 1982 y 1986, en razn de su recproca concatenacin. En efecto, el art. 3980
del Cd. Civil requiere, para su aplicacin, la concurrencia de razones impeditivas que deben ser apreciadas
concretamente en relacin a la persona que invoca su ocurrencia (Fallos: 311:l490) y no puede operar ante
consideraciones de ndole general -como las expresadas por la actora- relativas a que "estaba aguardando el dictado de
una ley que diera fin a todos los inconvenientes que estas normas venan ocasionando" o que se encontraba "siempre a
la espera de una resolucin de la entidad rectora o del Congreso que compensara de alguna manera los inconvenientes
que se iban sufriendo".
9. Que lo expuesto no empiece, obviamente, a que, de corresponder, pueda ser considerada en su caso, a los efectos de
examinar la pretensin del resarcimiento de los daos que habra ocasionado a la actora la aplicacin del rgimen
instaurado por la ley 23.370 y sus disposiciones reglamentarias, la situacin en que aqulla se encontraba en el
momento en que entr en vigencia dicha normativa. Es, pues, con tal comprensin que corresponde desestimar los
agravios vertidos sobre este punto.
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10. Que el art. 13 de la ley 23.370 reconoci una compensacin a cargo del Estado nacional, que sera efectivizada por el
Banco Central de la Repblica Argentina por cuenta de la Secretara de Hacienda, respecto de las entidades financieras
que acreditasen haber sufrido prdida o quebranto a raz de la refinanciacin establecida por dicha ley. Sin perjuicio de
que tal compensacin qued supeditada a la prueba del concreto perjuicio, cabe poner de relieve que -como resulta
claramente del mismo texto de la norma- aqulla se refiere al quebranto o prdida ocasionado por el sistema de
refinanciacin establecido por esa ley, de manera que mal podra importar un reconocimiento de deuda alguna por
daos que podran haber causado otras normas dictadas con anterioridad.
11. Que la actora reclam por la insuficiencia de la reparacin prevista por la citada ley que, a su entender, fue
indebidamente restringida por el dec. 1926/86 y la com. "A" 955 del Banco Central.
Como surge de sus agravios, las cuestiones que trae a conocimiento de esta Corte giran en torno a determinar si
concurren en el sub lite las condiciones que resultan exigibles para que se genere la responsabilidad del Estado tanto en
el supuesto de una conducta irregular como, en la hiptesis en que se la juzgue lcita.
12. Que en lo atinente a la atribucin de responsabilidad que formula la apelante sobre la base de una pretendida
actuacin ilcita del Estado, el memorial de agravios no expone crticas de peso que permitan al tribunal apartarse de la
conclusin a la que lleg el a quo. En efecto, la recurrente se limit a reiterar los argumentos vertidos en la instancia
anterior sin refutar el razonamiento en que se sustent la Cmara. Han quedado incontrovertidos aspectos esenciales de
la sentencia como lo son los concernientes a la inexistencia de un derecho adquirido a la inalterabilidad de las leyes y
reglamentaciones y la imposibilidad de que el Estado renuncie al ejercicio de sus atribuciones propias, como las de orden
econmico, cuando la atencin del inters general y la situacin econmica as lo impone. Tampoco ha expuesto el
apelante razones que desvirten el juicio de la Cmara en cuanto entendi que ni el Poder Ejecutivo al dictar el dec.
1926/86 ni el Banco Central, al emitir la comunicacin "A" 355, excedieron sus facultades constitucionales, ni ha
criticado en forma concreta y razonada la consideracin de que el art. 11 del dec. 1926/86, al fijar una limitacin para el
clculo de la compensacin, se refiere exclusivamente a intereses punitorios devengados e impagos superiores al 6%
sobre capital actualizado, por lo cual no afecta derechos patrimoniales adquiridos, y que el lmite a la compensacin
fijada en los puntos 4 y 5 de la com. "A" 955 del Banco Central no modific lo previsto por la ley 23.370 pues la fecha que
considera para el clculo de los saldos es la de publicacin de aqulla en el Boletn Oficial.
13. Que en lo atinente a la pretensin resarcitoria respecto del obrar lcito del Estado, tambin la recurrente ha omitido
controvertir el argumento medular de la sentencia, relativo a que nicamente la prdida o el sacrificio de derechos e
intereses incorporados al patrimonio son susceptibles de generar un derecho al resarcimiento, y que no puede
considerarse que revista esa calidad la pretensin de que se mantenga la aplicacin de tasas de inters libres,
anteriormente dispuestas por el Banco Central, que no asumi la obligacin de mantenerlas en caso de operarse una
modificacin en las condiciones econmicas contempladas, extremo ste que no fue negado por la recurrente.
14. Que, de igual modo, la apelante no refut adecuadamente los motivos enunciados por la Cmara; para concluir en
que no se hallaba acreditado en autos el dao alegado por la entidad demandante, en razn de que las bases que el
peritaje tom en cuenta para su determinacin eran cuestionables. En orden a ello, tras sealar que no caba computar
la rentabilidad esperada con sustento en el mantenimiento de tasas libres, el a quo puso de relieve que la mora, e incluso
la imposibilidad de pago, en que se encontraban los deudores de aqulla impeda apreciar -con sustento real- la cuanta
de la disminucin de la rentabilidad.
15. Que al respecto cabe sealar que no resulta razonable extender la responsabilidad del Estado al punto de constituirlo
en el garante de ventajas econmicas conjeturales.
16. Que en lo atinente a las costas, no concurren, a juicio del tribunal, motivos que justifiquen apartarse del principio
establecido por el art. 68, primera parte del Cd. Procesal, por lo que corresponde confirmar en este punto el fallo -que
las impuso a la parte vencida- y decidir del mismo modo en lo referente a las irrogadas en la presente instancia.
Por ello, se confirma la sentencia apelada, con costas. - Julio S. Nazareno. - Eduardo MolinO'Connor. - Carlos S. Fayt. -
Augusto Csar Belluscio. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. Lpez. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vzquez.
62
13. La administracin Control

Actividad de control de la administracin pblica
Control financiero en el sistema federal:
La actividad financiera de la administracin pblica es el conjunto de procedimientos mediante los cuales el Estado
obtiene ingresos y efecta gastos pblicos para la satisfaccin del inters general.
Est integrada por diversos sistemas, los que deben estar interrelacionados entre s:
Sistema presupuestario;
Sistema de crdito publico;
Sistema de tesorera y
Sistema de contabilidad.
Cada uno estar a cargo de un rgano rector que depende directamente del rgano que ejerza la coordinacin de
todos ellos.
Los sistemas de control financiero del Estado federal, se desarrollan en mbito interno y externo del sector pblico
nacional, y conforme al artculo 3 de la ley 24.156, es obligacin de los funcionarios rendir cuentas de su gestin.
Ley 24.156 ARTICULO 3.- Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector
pblico nacional y el rgimen de responsabilidad que estipula y est asentado en la obligacin de los funcionarios de rendir
cuentas de su gestin.
A) Control Interno:
Est a cargo de la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN) y de las Unidades de Auditoria interna (UAI) a crearse en
cada organismo.
La SIGEN es una entidad autrquica dependiente del Presidente.
Su funcin es el control interno de las jurisdicciones que componen el PEN y organismos descentralizados.
Tambin dicta normas, controla y coordina, ya que la responsabilidad de la auditoria interna le corresponde al
titular de cada jurisdiccin, y stas son supervisadas y coordinadas tcnicamente por la SIGEN.
Est a cargo de un sndico general de la Nacin, designado por el PEN y depende directamente del Presidente.
Para acceder al cargo se necesita ttulo universitario en rea de ciencias econmicas o derecho experiencia en
Administracin Financiera y Auditoria no inferior a 8 aos.
Es asistido por tres sndicos generales adjuntos.
El control tiene las siguientes caractersticas:
es posterior ya que se efecta luego de realizadas las actividades administrativas y financieras por cada
entidad;
es integral se realiza sobre todas las reas de las actividades; y
es integrado porque abarca aspectos legales contables y financieros, evaluacin de proyectos,
programas y operaciones con un control fundado en criterios de economa, eficiencia y eficacia.
La UAI realiza un control previo y posterior, funciona en cada jurisdiccin dependiendo jerrquicamente de la
mxima autoridad jerrquica, coordinadas por la SIGEN.
El objeto de la auditoria es un examen a posteriori sobre la base de una planificacin adecuada, que se traduce
en la emisin de informes con el debido respaldo documental y formulando recomendaciones y
observaciones.
B) Control Externo:
La Auditora General de la Nacin (AGN) es un rgano de control externo del sector pblico nacional ubicado en la
esfera de la PLN con autonoma funcional (art 85 CN).
Tiene a su cargo el control de legalidad, gestin y auditoria de toda la actividad de la administracin centralizada y
descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin Interviene en la aprobacin o rechazo de las cuentas de
percepcin e inversin de los fondos pblicos. Es una entidad con personera jurdica propia e independencia funcional y
financiera. Tiene a su cargo el control externo del sector pblico nacional.
Est integrado por un presidente designado por presidentes de ambas cmaras del PL (art 123) a propuesta del partido
poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso y por 6 auditores (3 designados por Senadores y
3 por Diputados) (art 122).
Sus funciones se encuentran enumeradas en el art 118.
63
De la Auditora General de la Nacin
CN. Artculo 85.- El control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros
y operativos, ser una atribucin propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinin del Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la administracin pblica
estarn sustentados en los dictmenes de la Auditora General de la Nacin.
Este organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional, se integrar del modo que establezca la
ley que reglamenta su creacin y funcionamiento, que deber ser aprobada por mayora absoluta de los miembros de
cada Cmara. El presidente del organismo ser designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor
nmero de legisladores en el Congreso.
Tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la administracin pblica
centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin, y las dems funciones que la ley le
otorgue. Intervendr necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin
de los fondos pblicos.
LEY 24.156 ARTCULO 118.- En el marco del programa de accin anual de control externo que le fijen las comisiones
sealadas en el artculo 116, la Auditoria General de la Nacin, tendr las siguientes funciones:
a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relacin con la utilizacin de los recursos
del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;
b) Realizar auditoras financieras, de legalidad, de gestin, exmenes especiales de las jurisdicciones y de las
entidades bajo su control, as como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrn ser
realizados directamente o mediante la contratacin de profesionales independientes de auditora;
c) Auditar, por s o mediante profesionales independientes de auditora, a unidades ejecutoras de programas y
proyectos financiados por los organismos internacionales de crdito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se
llegue entre la Nacin Argentina y dichos organismos;
d) Examinar y emitir dictmenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administracin
nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;
e) Controlar la aplicacin de los recursos provenientes de las operaciones de crdito pblico y efectuar los exmenes
especiales que sean necesarios para formarse opinin sobre la situacin de este endeudamiento. A tales efectos puede
solicitar al Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos y al Banco Central de la Repblica Argentina la
informacin que estime necesaria en relacin a las operaciones de endeudamiento interno y externo;
f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la Repblica Argentina
independientemente de cualquier auditora externa que pueda ser contratada por aqulla;
g) Realizar exmenes especiales de actos y contratos de significacin econmica, por si o por indicacin de las
Cmaras del Congreso o de la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;
h) Auditar y emitir opinin sobre la memoria y los estados contables financieros as como del grado de cumplimiento
de los planes de accin y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;
i) Fijar los requisitos de idoneidad que debern reunir los profesionales independientes de auditora referidos en este
artculo y las normas tcnicas a las que deber ajustarse el trabajo de stos;
j) Verificar que los rganos de la Administracin mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios pblicos. A
tal efecto, todo funcionario pblico con rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, mxima
autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, est
obligado a presentar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sancin de la presente ley una
declaracin jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la que deber ser
actualizada anualmente y al cese de funciones.
k) Fiscalizar el efectivo cumplimiento de los cargos que se imponga al beneficiario de un bien inmueble de propiedad
del Estado nacional transferido a ttulo gratuito por ley dictada en virtud del artculo 75, inciso 5, de la Constitucin
Nacional. (Inciso incorporado por art. 1 de la Ley N 26.599 B.O. 7/7/2010)
LEY 24.156 ARTICULO 122.- Seis de dichos auditores generales sern designados por resoluciones de las dos Cmaras
del Congreso Nacional, correspondiendo la designacin de tres (3) a la Cmara de Senadores y tres (3) a la Cmara de
Diputados, observando la composicin de cada Cmara.
Al nombrarse los primeros auditores generales se determinar, por sorteo, los tres (3) que permanecern en sus
cargos durante cuatro (4) aos, correspondindoles ocho (8) aos a los cuatro (4) restantes.
LEY 24.156 ARTCULO 123.- El sptimo Auditor General ser designado por resolucin conjunta de los presidentes de
las Cmaras de Senadores y de Diputados y ser el presidente del ente.
Es el rgano de representacin y de ejecucin de las decisiones de los auditores.
64
Control financiero en el sistema provincial:
A) Control Interno:
(en Pcia de Crdoba) la Contadura General de la Provincia, conforme a lo establecido por el art 151 de la
Constitucin Provincial, tiene a su cargo el registro y control interno de la gestin econmica, financiera
patrimonial en la actividad administrativa de los poderes del Estado.
Realiza en forma descentralizada el control preventivo de todos los libramientos de pago, que se encuentren
autorizados en la ley general de presupuesto o leyes que sancionen gastos.
Se encuentra a cargo de un contador pblico, con 10 aos en el ejercicio de la profesin, designado y removido
por el PE.
B) Control Externo:
En Provincia de Crdoba, el Tribunal de cuentas es un organismo de control, que se encuentra en el art 126 de
la Carta Magna Provincial.
Est integrado por 3 miembros, pudiendo ser ampliado por ley, siempre que el numero sea impar y no exceda
de 7.
Elegidos por el pueblo, con representacin de las minoras, duran 4 aos en sus cargos.
Son requisitos para acceder al cargo:
ser argentino,
abogado o contador pblico,
con 10 aos en el ejercicio de la profesin,
5 aos de residencia en la Provincia y
30 aos de edad.
Se trata de un control externo (no pertenece a la organizacin administrativa ni depende de los poderes del
Estado) e integral (preventivo, concomitante y posterior).
CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE CRDOBA

CAPTULO QUINTO
rganos de Control
FISCAL DE ESTADO
Artculo 150.- El Fiscal de Estado tiene a su cargo el control de la legalidad administrativa del Estado y la
defensa del patrimonio de la Provincia.
Debe ser abogado con no menos de diez aos de ejercicio. Es designado y removido por el Poder Ejecutivo y
puede ser sometido a juicio poltico.
CONTADURA GENERAL DE LA PROVINCIA
Artculo 151.- La Contadura General de la Provincia tiene como funcin el registro y control interno de la
gestin econmica, financiera y patrimonial en la actividad administrativa de los poderes del Estado.
Realiza en forma descentralizada el control preventivo de todos los libramientos de pago, con autorizacin
originada en la ley general de presupuesto o leyes que sancionen gastos, sin cuya intervencin no pueden
cumplirse.
Est a cargo de un Contador Pblico, con diez aos de ejercicio en la profesin, designado y removido por el
Poder Ejecutivo.
La ley establece la organizacin de la Contadura, sus atribuciones y responsabilidades.
TRIBUNAL DE CUENTAS A NIVEL NACIONAL
65
Control de la tica pblica y la corrupcin:
La corrupcin es caracterizada como la desnaturalizacin del poder, genera inestabilidad institucional y desconfianza de
los ciudadanos que terminan socavando el ejercicio del poder. Es la actitud del sujeto de colocarse por encima de la ley,
las reglas que rigen a todos sus conciudadanos y manipular el orden normativo en su beneficio.
Respecto de los organismos de control estatal, las convenciones anticorrupcin contiene regulaciones del asunto,
estableciendo estndares que deben seguir los pases miembros.
a) Oficina Anticorrupcin (OA): surge por la ley 25.233.

Se ubica en el Ministerio de Justicia de la Nacin.
Tiene a su cargo la elaboracin y coordinacin de los programas de lucha contra la corrupcin en el Sector
Pblico Nacional o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal.
Carece de competencia para realizar investigaciones en el mbito del Poder Legislativo, Poder Judicial u
organismos de administraciones provinciales y municipales.
Es la autoridad de aplicacin de la Ley de tica Pblica.
Est a cargo de un Fiscal de Control Administrativo, designado y removido por el Presidente a propuesta del
Ministerio de Justicia.
Una vez que detecta una supuesta trasgresin, las actuaciones deben pasar con dictamen fundado al Ministro
de Justicia, a la Procuracin del Tesoro y al funcionario de mayor jerarqua administrativa de la reparticin. Ese
expediente servir de cabeza de sumario que deber ser instruido por autoridades correspondientes donde la
Oficina Anticorrupcin podr ser tenida como parte acusadora con facultades de ofrecer, producir o incorporar
pruebas.
b) Fiscala de Investigaciones Administrativas (FIA):
es un rgano extrapoder con independencia con relacin a los poderes estatales.
Forma parte del Ministerio Publico Fiscal como rgano dependiente de la Procuracin General de la Nacin (art
120 CN).
Compuesto por el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas y magistrados establecidos por la ley
21.383.
Su finalidad es controlar la legalidad administrativa, y en caso de detectar irregularidades, ordenar a travs
dictamen vinculante, la instruccin de sumarios administrativos o denunciar penalmente y participar en las
causas.
Designacin de sus miembros: ser por concurso de oposicin y antecedentes. La terna de ese proceso de
seleccin debe ser elevada al Poder Ejecutivo Nacional por el Procurador General para que proponga a uno de
ellos al Senado para su nombramiento.
Posee estabilidad en su cargo mientras dure su buena conducta y hasta los 75 aos.
Sus funciones se encuentran establecidas en el art 45 de la Ley Orgnica del Ministerio Publico.
A partir de la Resolucin 147/08 del PGN, las facultades de dicho organismo se encuentran limitadas en la
jurisdiccin penal. Ahora, el ejercicio de la accin penal directa por el Fiscala de Investigaciones Administrativas
requiere que la causa penal sea iniciada por ste de manera concurrente y que el fiscal federal competente
tenga un criterio diferente al de dicho organismo de control en cuanto a seguir interviniendo en la causa.
Otros organismos de control

Defensor del Pueblo:
Conforme al art 86 de la Constitucin Nacional, es un rgano independiente instituido en el mbito del
Congreso de la Nacin, con plena autonoma funcional y que no recibe instrucciones de ninguna autoridad
contando con legitimacin judicial.
Est a cargo de la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses
tutelados por la Carta Magna y leyes ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y el control del
ejercicio de la funcin administrativa.
Se complementa con el art 43 CN, que le permite interponer accin de amparo contra cualquier forma de
discriminacin y en lo relativo a derechos que protejan ambiente, competencia, usuario, consumidor y derechos
de incidencia colectiva.
Su designacin y remocin est a cargo del Poder Legislativo y necesita del voto de las 2/3 partes de los
miembros presentes de cada cmara.
66
Dura 5 aos en su cargo y solo puede ser renovado por una vez.
Su organizacin y funcionamiento est regulado por la ley 24.284.
Su mbito de competencia incluye administracin nacional centralizada y descentralizada, entidades
autrquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado y todo otro organismo del Estado nacional. Incluye a
personas jurdicas pblicas no estatales que ejerzan prerrogativas pblicas y las privadas prestadoras de
servicios pblicos. Se encuentran fuera de su competencia el PJ, PL y organismos de defensa y seguridad. Los
organismos y entes contemplados dentro del mbito de competencia del DPN tienen la obligacin de prestar
colaboracin.
Puede iniciar y perseguir de oficio o a peticin del interesado cualquier investigacin conducente al
esclarecimiento de hechos, actos u omisiones de la administracin pblica nacional y sus agentes, que
impliquen el ejercicio ilegitimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio de sus funciones. Toda
persona humana o jurdica, que se considere afectado por actos, hechos u omisiones, podr presentar la queja
por escrito y firmado por el interesado ante el Defensor del Pueblo Nacional. Las actuaciones son gratuitas y no
se necesita patrocinio letrado. Si durante la tramitacin de la queja, el interesado interpone recurso
administrativo o accin judicial, cesa la intervencin del DPN. Las decisiones acerca de la admisibilidad de las
quejas presentadas son irrecurribles. Cuando es admitida, deber promover investigacin sumaria para el
esclarecimiento de las circunstancias denunciadas.
CAPTULO SEPTIMO
Del Defensor del Pueblo
Artculo 86.- El Defensor del Pueblo es un rgano independiente instituido en el mbito del Congreso de la Nacin, que
actuar con plena autonoma funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misin es la defensa y
proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las
leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas
pblicas.
El Defensor del Pueblo tiene legitimacin procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cmaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los
legisladores. Durar en su cargo cinco aos, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
La organizacin y el funcionamiento de esta institucin sern regulados por una ley especial.
LA CONSTITUCIN NACIONAL CREA AL DEFENSOR DEL PUEBLO Y TIENE LEGITIMACIN ACTIVA PROCESAL
EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE CRDOBA NO TIENE LEGITIMACIN PROCESAL
67
SE CREA EN EL MBITO DEL PODER LEGISLATIVO
TIENE TOTAL LIBERTAD DE CRITERIO PARA INVESTIGAR, AUDITAR
68
69

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Universidad Empresarial Siglo 21

C) Economa El Estado aqu planifica la actividad econmica de la sociedad, a travs de Planes, de

9.1.2. El modelo econmico de la Constitucin Nacional

Artculo 75.- Corresponde al Congreso:

En conclusin, nuestra constitucin:

9.1.3. La intervencin administrativa: lmites, tcnicas jurdicas, privilegios y

Tcnicas jurdicas: caracteres y clases

Ejemplos de privilegios son:

9.1.4. La libertad econmica, de mercado y de empresa

La libertad econmica puede ejercerse en forma individual o empresaria.

9.2 Los servicios pblicos

9.2.3. Creacin y extincin

9.2.4. Sistemas de prestacin

el Estado ejecuta directamente la

el Estado mantiene la titularidad del servicio, delega en

el servicio se presta tanto por el Estado como por un

9.2.5. Situacin jurdica del usuario

Tres criterios en la relacin entre usuario y prestador

Entes reguladores de control

Creados por ley o decreto son

Administrativas Reglamentarias Jurisdiccionales

Direccin, control, Dictan las normas para Resolucin de conflictosque

9.3. Nocin de polica, de poder de polica y polica

9.3.1. Principios constitucionales

Artculo 14 Artculo 28 Artculo 19

Artculo 14.- Todos los habitantes de la

9.3.2. Distribucin entre los distintos niveles de gobierno

9.3.3. Fines y lmites

9.3.4. Las sanciones administrativas

9.3.5. La falta o contravencin

9.3.6 Procedimientos y clases de sanciones

10. Medios materiales de la

Distincin Elementos Caracteres Extincin

10.1.1. Modos de adquisicin y de transferencia

1. entre la asignacin del carcter pblico a una categora de bienes, y la afectacin

10.1.2. Uso del dominio pblico

USO DEL DOMINIO PBLICO

El uso del dominio

uso de dominio Uso de dominio

Caracteres Es aquel que

10.1.3. El uso comn y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesin y

10.1.4.- Extincin de la dominialidad pblica

10.1.5.- Bienes que integran el dominio pblico

Bienes que integran dominio

11. Limitaciones administrativas a

Porque nadie puede ser

11.2. Mera restriccin administrativa

Caracteres Al considerarse que

Son obligatorias para todos los

Afectan a todas las propiedades en la

Imprescriptibles No se extingue por el no uso

11.2.1.- Urbanismo: tcnicas de intervencin

Comprende normas que regulan

11.3. Servidumbres administrativas: caracteres y

11.3.1.- Modos de constitucin y extincin

Servidumbre administrativas Servidumbres privadas

11.4. Expropiacin: definicin y fundamentos

Expropiacin Concepto:Es el medio jurdico en

Sujetos Caracteres / Trmite

11.4.1. Sujetos, objeto, presupuestos, causa e indemnizacin

El sujeto expropiante El sujeto expropiado El sujeto beneficiario

11.4.2.- El trmite expropiatorio

11.4.3. Desistimiento y abandono