BENS PBLICOS

1 Introduo ao Tema

Os bens tm importncia pelo que representam em termos de riqueza pblica, integrando o patrimnio do
Estado, por serem meios de que dispe a Administrao para entendimento de seus fins e por serem
elementos fundamentais na vida dos indivduos em coletividade.

2 Terminologia

Coisa tudo aquilo que pode ser objeto de relaes jurdicas; e bem seria sinnimo de coisa.

Domnio Pblico o conjunto de bens pblicos, incluindo todos os tipos.

A expresso domnio privado do Estado utilizada para designar os bens destinados ao uso direto da
prpria Administrao, que podem ser mais facilmente alienados.

No direito italiano surgiram as expresses bens do patrimnio indisponvel, para designar os bens que no
ordenamento brasileiro se denominam bens de uso comum e bens de uso especial; e bens do patrimnio
disponvel, para denominar os bens dominicais, por serem mais facilmente alienados.

A expresso domnio pblico usada tambm com o sentido de patrimnio pblico. Esta ltima
mencionada no inciso LXXIII do art. 5 da CF, que atribuiu a qualquer cidado legitimidade para propor
ao popular que vise a anular ato lesivo a patrimnio pblico, dentre outros fundamentos; empregada
na Lei 4.717/65 ao popular e tambm na Lei 8.429/92 improbidade administrativa -, que, em
alguns dispositivos, refere-se a acervo patrimonial (bens, rendas, verbas, valores integrantes do acervo
patrimonial).

3 Sntese Histrica

No Brasil, no perodo colonial havia a seguinte distino:

a) bens reais pertencentes ao rei;
b) bens da coroa, que o rei administrava;
c) bens fiscais, oriundos de impostos, multas foros, pertencentes ao errio.

No perodo imperial, sob influncia francesa, surgiu a tripartio: domnio do Estado, domnio da coroa,
domnio pblico.

O cdigo Civil de 1916 estabeleceu diviso dos bens pblicos em bens de uso comum, bens de uso
especial e bens dominicais. O Cdigo Civil de 2002, no art. 99, prev o mesmo.

4 Noo

Bens Pblicos expresso que designa os bens pertencentes a entes estatais, para que sirvam de meios ao
atendimento imediato e mediato do interesse pblico e sobre os quais incidem normas especiais,
diferentes das normas que regem os bens privativos.

O regime da dominialidade pblica no um regime equivalente ao da propriedade privada. Os bens

pblicos tm titulares, mas os direitos e deveres da resultantes, exercidos pela Administrao, no
decorrem do direito de propriedade no sentido tradicional. Trata-se de um vnculo especfico, de natureza
administrativa, que permite e impe ao poder pblico, titular do bem, assegurar a continuidade e
regularidade da sua destinao, contra quaisquer ingerncias.

Os bens pblicos devem ter destinao que atenda ao interesse pblico, de modo direto ou indireto. A
afetao, explcita ou tcita, atribui destinao especfica ao bem, sobre o qual incidem preceitos do
direito administrativo, que formam um regime de direito pblico.

5 Tipologia

5.1 Critrio da Natureza

Bens corpreos e incorpreos; bens imveis, mveis e semoventes; bens fungveis e infungveis.

5.2 Critrio dos aspectos geogrficos

Bens terrestres (ruas, edifcios, estradas); bens hdricos, divididos em martimos (mar territorial), fluviais
(rios), lacustres (lagos), bens que incluem terra e gua (portos). No tocante ao modo de formao, h bens
naturais (rios, mares) e bens artificiais (pontes, viadutos, edifcios).

5.3 Critrio dos titulares

Bens pblicos federais, bens pblicos estaduais, bens pblicos municipais.

O art. 20 da CF arrolada, de modo no fechado, os bens da Unio.

Sobre os bens imveis da Unio as principais normas esto contidas no Decreto-Lei 9.760, de
05/09/1946, com alteraes posteriores, inclusive da Lei 9.636/1998, da Lei 11.314/2006 e da Lei
11.481/2007.

O art. 26 da CF aponta os bens do Estado.

Em princpio, os bens situados dentro dos limites de um Municpio, e que no pertencem Unio e ao
Estado, so bens municipais, como as ruas, praas, jardins, edifcios de reparties e rgos municipais.

As entidades da administrao indireta todas so dotadas de patrimnio prprio, conforme incisos do art.
5 do Dec-Lei 200/67. Os bens das autarquias, pessoas jurdicas pblicas, so bens pblicos, informados
pelos mesmos preceitos aplicveis aos bens pertencentes administrao direta. O mesmo se pode dizer
das fundaes dotadas de personalidade jurdica pblica.

Dvidas surgem no tocante aos bens das empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
pblicas, dotadas de personalidade jurdica privada. Os bens de seu acervo no so pblicos. um dos
entendimentos doutrinrios. Outra linha afirma que somente tm regime pblico os bens das sociedades
de economia mista e das empresas pblicas que desenvolvem atividade em carter de monoplio, por
exemplo a Petrobras.

Para Hely Lopes Meirelles, so pblicos os bens que originariamente integravam o patrimnio pblico e
depois foram transferidos para as fundaes pblicas. Para ele os bens das sociedades de economia mista
e das empresas pblicas apresentam-se como bens pblicos com destinao especial e administrao
particular das instituies a que foram transferidos para a consecuo dos fins estatutrios; tal
patrimnio, embora incorporado a uma instituio de personalidade privada, continua vinculado ao
servio pblico; (...) lato sensu, patrimnio pblico.

O ordenamento brasileiro inclina-se publicizao do regime dos bens pertencentes a empresas pblicas,
sociedades de economia mistas entidades controladas pelo poder pblico.

A publicizao se revela pelos seguintes pontos, principalmente: a) as normas de alienao de bens,

contidas na Lei 8.666/93, aplicam-se a tais entidades (art. 17 c/c o inciso XI do art. 6 e pargrafo nico
do art. 1); b) o Tribunal de Contas exerce fiscalizao patrimonial sobre essas entidades (arts. 70 e 71 IV
da CF); c) a leso ao patrimnio dessas entidades pode ser prevenida ou corrigida pela ao popular (Lei
4.717/65, art. 1 ); d) a lei sobre sanes por improbidade administrativa Lei 8.429/92 abrange as
condutas lesivas ao acervo patrimonial de todas as entidades da Administrao indireta (inclusive
fundaes governamentais).

5.4 Critrio da destinao

Prevista no Cdigo Civil (art. 99), a distino de mais relevo no ordenamento ptrio leva em conta a
quem se destina mais diretamente o bem, quem, de modo mais imediato, dele se utiliza.

a) Bens pblicos de uso comum do povo (CC, art. 99, I) Exemplos: ruas, praas, estradas, reios, praias;
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Tpico desses bens a utilizao geral. Vigora o pleno direito ao uso comum. Por isso, o estacionamento
de veculos pode ser objeto de normas que limitem o tempo de permanncia, pois a via pblica no se
destina a ser garagem de uns em detrimento do uso de todos. As praias, s vezes, so fechadas ao pblico
por moradores limtrofes a respeito, o art. 10 da Lei 7.661/88.
O uso gratuito, mas pode ser remunerado (art. 103 do Cdigo Civil) por exemplo: pedgio em
estradas, estacionamento em ruas com mais afluxo de veculos, ancoragem em portos.

b) Bens pblicos de uso especial (CC, art. 99, II) so os bens utilizados nos servios prestados pela
Administrao. Exemplos: prdio de uma escola pblica, edifcio de uma repartio.
Os beneficirios diretos de tais bens so, em princpio, os usurios do servio e os servidores de
trabalham nessa atividade. O pblico em geral poder ter acesso para tratar de seus assuntos. Exemplos:
numa escola pblica, os beneficirios diretos so os alunos matriculados, os professores, os dirigentes,
demais servidores.
Tais bens no comportam uso geral, comum, aberto a todos. Fica a critrio da Administrao possibilitar,
conforme o caso, o uso comum, se este no conflitar com a destinao preponderante do bem.

c) Bens pblicos dominicais (CC, art. 99, III) So os bens pblicos no destinados utilizao imediata
do povo, nem aos usurios de servios ou aos beneficirios diretos de atividades. Exemplos: dinheiro dos
cofres pblicos, ttulos de crditos pertencentes ao poder pblico, terras devolutas, terrenos de marinha.
O beneficirio de tais bens a prpria Administrao; inexiste consumo imediato dos particulares.
Tambm podem ser utilizados com finalidades sociais, como o caso de reas pblicas, objeto de
concesso de direito real de uso para fins habitacionais.
Os bens dominicais integram os bens pblicos. Seu regime jurdico essencialmente pblico; s podem
ser alienados observadas as exigncias da lei, pois assim determina o art. 101 do Cdigo Civil.
A Constituio Federal veda o usucapio de imveis pblicos urbanos e rurais, sem distino de tipo (arts.
183, pargrafo 3 e art. 191, pargrafo nico); o artigo 225, pargrafo 5, da CF tornou indisponveis as
terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos
ecossistemas naturais.

6 Afetao e desafetao

Afetao a atribuio, a um bem pblico, de sua destinao especfica. Pode ocorrer de modo explcito
ou implcito. Entre os meios de afetao explcita esto a lei, o ato administrativo e o registro de protejo
de loteamento. Implicitamente, a afetao se d quando o poder pblico passa a utilizar um bem para
certa finalidade sem manifestao formal. Exemplo: uma casa doada onde foi instalada uma biblioteca
infantil.

Desafetao a mudana da destinao do bem. Ela visa a incluir bens de uso comum do povo ou bens
de uso especial na categoria de bens dominicais para possibilitar a alienao. A desafetao pode advir de
manifestao explcita, como no caso de autorizao legislativa para venda de bem de uso especial; ou
decorre de conduta da Administrao, como na hiptese de operao urbanstica que torna invivel o uso
de uma rua prxima como via de circulao.

7 Regime jurdico geral

a) Inalienabilidade no se apresentar com carter absoluto. Art. 100 do CC. Art. 101, os bens pblicos
dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei.

b) Imprescritibilidade No tocante aos bens pblicos, o transcurso do tempo no pode resultar em

apropriao por terceiros. Os bens pblicos no podem ser adquiridos por usucapio (Art. 183, pargrafo
3 da CF, zona urbana e art. 191, pargrafo nico, zona rural). Art. 102 do CC.

c) Impenhorabilidade art. 100 e pargrafos.

d) Impossibilidade de onerao Inexistem direitos reais de garantia, como hipoteca, penhor, anticrese,
sobre bens pblicos. Art. 1420, caput, do CC.
A Lei 11.481 de 31.05.2007, alterou o art. 1.473 do Cdigo Civil, possibilitando que sejam objeto de
hipoteca o direito de uso especial para fins de moradia e o direito real de uso. Trata-se de hipoteca
incidente sobre direitos de uso, e no sobre o bem pblico.
e) A chamada polcia dos bens pblicos O termo polcia aqui deve ser entendido com o seu sentido de
fiscalizao, vigilncia, adoo de medidas fortes para preservar tais bens.

f) Imunidade de imposto art. 150, VI da CF.

8 Uso de bens pblicos por particulares

8.1 Regime Jurdico

a) compatibilidade com o interesse pblico

b) consentimento da Administrao
c) observncia de condies fixadas pela Administrao
d) pagamento de preo
e) precariedade

8.2 - Instrumentos

a) Autorizao de uso o ato administrativo discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao

consente que um particular utilize privativamente um bem pblico. Pode incidir sobre qualquer tipo de
bem. O prazo de uso curto. Independe de autorizao legislativa e licitao. Exemplos: uso de rea
municipal para instalao de circo.

b) Permisso de uso o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual se atribui ao particular o
uso privativo de bem pblico. Se aplica a usos privativos no conforme real destinao do bem.
Exemplos: bancas de jornais em ruas, mesas e cadeiras em frente a restaurantes e bares. Independe de
autorizao legislativa. Quanto a licitao, embora de regra no se exija, melhor parece efetuar o certame.
Art. 17, I, f, da Lei 8.666/93.

c) Concesso de uso se efetua para uso conforme prpria destinao do bem. Exemplos: boxes em
mercados municipais, dependncias de aeroportos. Depende de autorizao legislativa. precedido de
licitao, na modalidade de concorrncia.

d) Concesso de direito real de uso Dec-lei 271/67, arts. 7 e 8. Passou a ser invocada no tema moradia
da populao de baixa renda.

e) Concesso de uso especial para fins de moradia Estabelecida pela Medida Provisria 2.220 de
04.09.2001. Pargrafo 1 do art. 183 da CF. destinada aqueles que, at 30.06.2001, segundo referida
medida provisria, tinham a posse, por cinco anos ininterruptos e sem oposio, de imvel pblico
situado em rea urbana, de at 250 metros quadrados, utilizando-o como sua moradia, desde que no
sejam proprietrios ou concessionrios de outro imvel urbano ou rural.

f) O uso privativo de bens pblicos

- locao - Dec-lei 9.760/46. Se destina a residncia de autoridade e a quaisquer interessados, depende de

concorrncia.

- arredamento A locao considerada arrendamento, pelo art. 96 do Dec-lei 9.760/46, quando visa
explorao de frutos ou prestao de servios.

- aforamento ou enfiteuse arts. 99 a 124 do Dec-lei 9.760/46. O Cdigo Civil de 2002, no art. 2.038,
veda a constituio de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-se as existncias, at a extino, ao CC de
1916. Unio atribui a outrem o uso completo de terreno, inclusive transmisso a terceiro, recebendo, em
troca, um foro anual, certo e invarivel; nas transmisses onerosas, de regra cobrado o laudmio. O
aforamento muito utilizado quanto aos edifcios de apartamentos situados em terrenos de marinha.

- cesso de uso art. 64 do Dec-lei 9760/46, a cesso de uso pode ocorrer quando interessar Unio
prestar colaborao ou auxlio mediante o uso gratuito de imvel seu.

9 Aquisio de bens pblicos

a) compra e venda
b) doao
c) dao em pagamento
d) Permuta
e) usucapio
f) sucesso
g) desapropriao
h) apossamento administrativo
i) obra pblica
j) registro de projeto de loteamento
l) lei instituidora de entidade da administrao indireta
m) perda ou confisco de bens de criminosos

10 Alienao de bens pblicos

Art 100 e 101 CC desafetao para alienar o bem pblico deve ser includo entre os dominicais.

Regra art. 17 Lei 8666/93

Alienao de bens imveis: depender de autorizao do legislativo art. 23 da Lei 9.636/98 alienao
de bens pblicos da unio.