Professional Documents
Culture Documents
DE R E S P O N S A B I L I D A D C I V I L
POR
187
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER RRUTIA
188
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
189
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER TORUTIA
190
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD OVIL
191
JOS L U I S GONZLEZ-BERENGUER URRTJTIA
192
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
193
13
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRTIA
(17) La LJC no deja de tener inters desde este punto de vista. En relacin con los
artculos correspondientes del REF, s.e deduce que la reclamacin por daos pue-
de ser:
a) Previa en la va gubernativa a la contenciosa. Se har en el plazo de un ao, y
cabe el contencioso si la respuesta es negativa o se produce el silencio.
b) Simultnea a la demanda contenciosa (art. 52 LC y 136 REF).
c) Posterior a sta (plazo: un ao despus de la sentencia de anulacin).
Aadamos, que al ser objeto de la LJC los actos de la Administracin sujetos al
Derecho administrativo se examinarn con harta frecuencia por la jurisdiccin conten-
ciosa las reclamaciones por daos, aunque los derechos lesionados sean civiles, innovacin
ya introducida por la LEF (art. 128). Adems de ello, las normas materiales coinciden to-
das en decir que la jurisdiccin competente para juzgar los actos daosos es competente
hasta el final. Slo cuando se trate de actos no sujetos al Derecho administrativo (es
194
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
195
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
rior la vieja regulacin del Cdigo Civil, que no exigi requisito alguno
a los daos.
c') Desaparece toda posibilidad de aplicar a la Administracin di-
recta del Estado el Cdigo Civil como regulador de responsabilidad
civil (20).
b) Esfera institucional.
c) Esfera local.
1. Antecedentes.El artculo 180 de la Ley de 1887 deca: Los
Ayuntamientos y concejales incurren en responsabilidad... por infrac-
cin manifiesta de la Ley en sus actos y acuerdos... No lleg a tener
efectividad alguna en el campo que estudiamos. Tras una inexplicable
pobreza de normas del Estatuto (slo los artculos 257 y 258), la Ley
de 1935, insistiendo en el ya tradicional fenmeno de una mayor juri-
dicidad para lo local que para lo estatal, deca en su artculo 209: Laa
ntidades municipales respondern civilmente de los perjuicios y daos
que al derecho de los particulares irrogue la actuacin de sus rganos
de gobierno o de sus funcionarios, en la esfera de sus atribuciones res-
196
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
197
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
198
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
199
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
200
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
(29) GUAITA (loe. cit., pg. 96) define esta figura cono el proceso especial que tiene
por objeto el exigir a un funcionario administrativo la responsabilidad civil dimanante
de una infraccin administrativa a l imputable.
201
JOS LUIS ^uNZLEZ-BERENGUER RRUTIA
202
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
(30) Por el contrario, hay quo entender no es responsable el Presidente que ejecuta
un acuerdo lesivo y no incurso en el artculo 362 LRL. Vase en este sentido GUAITA
(loe. cit., pg. 111).
(31) Jos FERNNDEZ HERNANDO, El incumplimiento de la sentencia administrativa,
en oEstudios homenaje a Jordana de Pozas, pg. 251. . -
203
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
204
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
d') Podemos, pues, concluir que la Ley de 1904 ha sido hoy superada
en los dos esferas territoriales, gracias a las siguientes modificaciones : la
lesin ha de deberse a la conducta gravemente culposa o negligente del
funcionario, la accin fundada en falta leve y dirigida directamente
frente al agente se ha suprimido en lo local, y segn la ms lgica inter-
pretacin, tambin en la esfera central; se ha suprimido la reclamacin
previa; ha variado la disciplina de los rganos ad quem; en lo local
no existe ya la posibilidad de accin directa frente al agente en materia
contractual, ni en lo central, cuando se trata de lesin surgida con mo-
tivo de la actuacin del Estado como persona jurdico-privada (art. 41,
LRJ); y, por ltimoy esto es lo verdaderamente importantela remi-
sin a la Ley de 1904 est hecha de tal modo que denota con toda evi-
dencia (vanse la LRL y el REF, que la citan expresamente) la intencin
del legislador de acabar con el criterio obstaculista y de restriccin: des-
aparicin de trmites, y, sobre todo, supresin de requisitos, especial-
mente los relativos a la relacin de causalidad, as como ampliacin de
la lesin de slo derechos a la lesin a bienes e intereses, suprimiendo, en
fin, la absurda accin directa de resarcimiento frente al agente, accin
que es el punto central de este estudio, y que hay que considerar no vi-
gente ya, para los casos de culpa leve, de daos en materia de contratos
locales y de actuacin jurdico-privada en lo central. La tendencia es
clara: reduccin del mbito de la accin directa frente al administra-
dor, y simplificacin procedimental. Esta era, naturalmente, la orienta-
cin marcada por la doctrina.
2. Problema de la aplicabilidad. Mas una cosa es la vigencia (norma
suficientemente promulgada, no derogada) y otra la aplicabilidad (posi-
bilidad material y jurdica de ser puesta en prctica, o conveniencia de
ello supuesta otra va paralela y ms gil). Este aspecto de la Ley de 1904
se estudiar al ver los rasgos generales del sistema espaol. Mas convie-
ne adelantar que exigiendo el Tribunal Supremo (33) que al juicio de
responsabilidad del agente preceda una declaracin contenciosa sobre la
irregularidad del acto, y siendo posible hoy exigir a aqul esta responsa-
bilidad simultneamente con la peticin de declaracin dicha irregula-
ridad en va contenciosa, la aplicabilidad de la Ley de 1904, es absolu-
tamente nula.
2. Responsabilidad civil de los Jueces y Magistrados. De modo hart
diferente se ha regulado esta responsabilidad en nuestro Derecho. Con
(33) Vanse las numerosas sentencias citadas por GUAITA en loe. cit., pgs. 119 y
siguientes. A ellas pueden aadirse las de 20 de febrero de 1956, 6 de mayo de 1959,
etctera. '> .
205
JOS LITIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
206
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
207'
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
a) La accin de regreso.
Ya ha quedado establecido que en el sistema actual espaol, adems
de la accin directa frente al agente, dispone el lesionado de la accin
tambin directa frente a la Administracin, si bien los supuestos de uno y
otra son diferentes: procede la primera slo si hubo culpa grave imputable
personalmente al funcionario; procede la segunda en todo caso. Mas hemos
visto tambin que la Administracin, precisamente en el mismo caso en
(39) Que este trmite ha desaparecido es indudable. Razn: las acciones frente al
funcionario pueden entablarse siempre simultneamente con la accin frente a la Adminis-'
tracin.
(40) Vase GARCA DE ENTERRA, LOS principios..., pg. 223.
208
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
que caba la accin directa frente al agente, dispone de una accin fren
te a l para el caso de que aqulla haya indemnizado (aunque, como es
lgico, en ningn caso cabr una acumulacin de indemnizaciones, pues-
to que si la accin del administrado frente al agente ha prosperado, nada
pagar la Administracin, y si no ha prosperado es que falt la lesin
o la imputabilidad al actuar administrativo o la culpa grave, y en los
dos primeros casos nada pagar la Administracin, y en el tercero no
cabe la accin de regreso, puesto que la Ley aqu hace gravitar sobre la
Administracin el pago).
Estamos, pues, aqu ante una consecuencia de la llamada cobertura
por la Administracin de pago de las lesiones atribuibles a sus agentes.
Como dice GARCA DE ENTERRA, determinada la imputacin al funciona-
rio de un dao que, sin embargo, la Administracin se ha visto obligada
a resarcir, sta dispone, como prev el artculo 121 de la LEF (y define
ya como principio el artculo 1.904 (C. c.) de una accin de regreso
contra el funcionario culpable. Es evidente que esta accin ha de ejer-
citarse por la va administrativa y no por la judicial (41), mediante
el procedimiento de la decisin ejecutoria y de la accin de oficio...y>
Esta accin se mueve tambin en el campo de la culpa (agente exo-
nerado si no incurri en culpa o sta fue leve; agente obligado a re-
sarcir a la Administracin si aqul incurri en culpa grave), excluyn-
dose, sin embargo, de las normas de la culpa los dos siguientes casos:
a'). En materia contractual local, en que no cabe repetir contra el agen-
te. 6') En los casos en que an se aplica el C. c. (en los casos la Ad-
ministracin puede repetir, mas es dudoso que deba hacerlo siguiendo
las reglas de la culpa). Estos casos son, como sabemos: a") Cuando
las Corporaciones locales obran como personas jurdico - privadas.
6") Cuando la Administracin institucional lesione bienes o derechos
de los que no son objeto de la LEF.
En definitiva, el sistema sigue en este punto consecuente con los
principios que lo informan: posibilidad en todo caso para el lesio-
nado de exigir el resarcimiento de la Administracin directamente, en
base a la teora de la responsabilidad objetiva (lo que da a ste una
mxima garanta) y para los casos de culpa grave, al margen por com-
pleto de la actuacin del administrado frente al agente, posibilidad
(mejor dicho, deber) para la Administracin, y en base a la teora de
la culpa, de reintegrarse a costa del agente del pago hecho, puesto que
(41) Contrariamente a lo incorrectamente establecido en el Estatuto Municipal, en
que la va procedente era la 'jurisdiccional. Vase respecto a este punto, GUAITA, loe. ci-
tada, p?g. 130.
209
U
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRUTIA
210
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
211
JOS LUIS GONZALEZ-BERENGUER RRT7TIA
212
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
(48) Por el contrario, GONZLEZ NIETO api (loe. cit., pg. 39) que el resarcimien
to abarcaba ambos conceptos.
(49) Los. principios..., pg. 233. . .
(50) Que esto constituye una- anomala es innegable. Como dice BOQUEFA (loe. cita-
da, pg. 199): Se considera que el Juez, fijando una indemnizacin, fiscaliza indirecta-
mente el fondo del acto... Otros opinan que el examen de la legitimidad de un acto siem-
pre constituir una cuestin previa al reconocimiento de un derecho de indemnizacin.
213
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGUER URRT/TIA
214
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
215
JOS LUIS GONZLEZ-BERENGTTER URRTJTIA
(53) Dicho esto, el valor prctico de la accin de la Ley de 1904 queda reducido a
la nada. Se podr argir que con ello reducimos a dos meses el plazo de un ao que
esta Ley estableci. Mas la reduccin es obra del T. S., que exige la sentencia contenciosa
previa. En la prctica, este dato debe ser muy tenido en cuenta y no pensar jams que
para ejercitar la accin de responsabilidad civil frente al funcionario se dispone de un
ao. Se dispone de un ao despus de la sentencia contenciosa; mas para incoar el pro-
ceso correspondiente a sta slo se dispone de dos meses. Y sin este proceso, aquella
. accin (hasta hoy, al menos, ha sido as) es inejercitable.
(54) Alejandro NIETO, La inactividad de la Administracin y el recurso contencioso,
nmero 37 de esta REVISTA, pg. 112.
(55) El acto de la Administracin se provocara, por lo dems, mediante la puesla
en marcha del expediente de que habla (tanto para la esfera central como para la local)
el artculo 134 Reglamento EF.
(56) Para el caso de lesin por inejecucin de sentencias por los Tribunales ordina-
rios, el sistema de la LEC, con su recurso ante el Tribunal inmediato superior, es
bastante superior al criticado aqu.
216
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
V.CRITICA Y CONCLUSIONES.
217
JOS LUIS GONZALEZ-BERENGUER URRUTIA
218
FUNCIN PBLICA Y ACCIONES DE RESPONSABILIDAD CIVIL
219