You are on page 1of 26

DADOS

verso On-line ISSN 1678-4588

Dados v.43 n.3 Rio de Janeiro 2000


http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52582000000300004

COMO SE GOVERNA O BRASIL? O DEBATE SOBRE INSTITUIES


POLTICAS E GESTO DE GOVERNO*

Vicente Palermo

O PONTO DE PARTIDA DO DEBATE

A anlise do funcionamento das instituies polticas brasileiras est perpassada por um


complexo e imenso debate interpretativo no interior do prprio mundo acadmico
brasileiro. H numerosos estudos excelentes, mas so praticamente polares na maneira como
interpretam os processos de formulao e implementao de polticas na democracia brasileira
contempornea. Neste trabalho, busco dar conta dos termos do dito debate, elaborando um
marco conceitual que ajude a entender os processos de governo, em especial a tomada de
decises no que se refere poltica econmica e s reformas estruturais do Estado e da
organizao da economia.

Felizmente, a presente controvrsia est longe de ser catica, por duas razes: primeiro, as
perguntas bsicas so comuns e partem de alguns pressupostos conceituais tambm comuns;
segundo, existe um "piso", uma base analtica e interpretativa definida por alguns acordos
tcitos, poucos porm fundamentais. Abordar ambos os pontos pode nos ajudar a comear a
desfazer o quebra-cabea.

Na essncia, as perguntas bsicas seguem as linhas clssicas da anlise poltica e apontam para
duas questes: as instituies e as gestes. Quo concentrado ou disperso est o poder
governamental para tomar decises, levando em conta as regras do jogo formais e informais
vigentes, por um lado, e qual a efetiva capacidade de tomar decises e implement-las
evidenciada pelas gestes governamentais, por outro. A primeira questo, a identificao do
funcionamento institucional, deve ser estabelecida conforme elementos analticos: que atores
dispem de que poder, em virtude de que regras. A segunda, ao contrrio, alude a decises de
governo que so tomadas no exerccio dessas regras, e sua identificao, portanto, deve ser feita
sobre uma base essencialmente emprica.

Essas questes configuram os parmetros da controvrsia. Vejamos agora quais so os pilares,


os acordos bsicos sobre os quais se edifica a mesma. H, pode-se dizer, plena coincidncia
analtica em considerar o carter presidencialista e federal do regime poltico, assim como a
natureza fragmentada do sistema de partidos, como elementos centrais das regras do jogo
institucional brasileiro e que incidem fortemente no desempenho governamental. Consideremos
cada elemento de forma mais detalhada.

Presidencialismo. O primeiro parmetro institucional est dado pelo presidencialismo; o Brasil


foi um dos poucos pases latino-americanos onde, uma vez deixada para trs a onda de regimes
autoritrios dos anos 70/80, a discusso acerca do tipo de regime alcanou uma densidade
autenticamente poltica, e onde as propostas a favor do parlamentarismo contaram com o
respaldo decidido de partidos importantes. Apesar disto, no referendo de 1993, a cidadania
inclinou-se majoritariamente, embora no de forma esmagadora, a manter o presidencialismo.
Seguindo Shugart e Carey (1992) e Sartori (1994), no sistema presidencialista contam as
seguintes caractersticas: o chefe do Executivo eleito com o voto popular; os mandatos dos
Poderes Executivo e Legislativo so fixos e no dependem da confiana mtua; o chefe do
Executivo nomeia e dirige a composio do governo e o presidente tem poderes legislativos
constitucionais. Do dito, segue-se que o problema poltico bsico do regime presidencialista no
deriva tanto da separao de Poderes, mas sim de sua concorrncia; tanto ao Legislativo quanto
ao Executivo compete a formao das leis. Sendo assim, a interao dos Poderes deve ter lugar
de modo que a produo legislativa seja possvel. Uma questo, portanto, da maior importncia,
como e quanto outros traos de uma morfologia poltica determinada incidem nesse problema
bsico do presidencialismo. No caso do Brasil, dois deles so fundamentais: o federalismo e a
estrutura do sistema partidrio.

Comparativamente, considera-se que, como na maioria dos pases da Amrica Latina, no Brasil
o presidente possui poderes legislativos fortes vis--vis o Congresso (Mainwaring e Shugart,
1997). Especialmente a partir da Constituio de 1988 (Mainwaring, 1997), os presidentes
ganharam amplos poderes constitucionais, sobretudo pr-ativos1. E a Presidncia brasileira
uma Presidncia fortssima em termos legislativos, administrativos e distributivos (Almeida,
1998; Limongi e Figueiredo, 1998; Monteiro, 1997; Pessanha, 1997; Power, 1998; Santos,
1999a; Panizza, 1999).

Federalismo. Embora o federalismo no Brasil remonte tradio de governos regionais fortes


em relao ao poder central (devido aos recursos econmicos e administrativos e configurao
de partidos), prevalecente na Repblica Velha, o peso da administrao federal variou ao longo
do sculo XX. Sem dvida, o varguismo encarnou um forte impulso de centralizao do poder
poltico, impulso este que acompanhou a tarefa de criao de um Estado nacional moderno e de
sua burocracia (Gouva, 1994). O legado do extenso regime militar foi, ao contrrio, mais
ambguo: os militares, sem dvida, buscaram, e em grande medida conseguiram, proporcionar
uma base institucional e estatal duradoura centralizao decisria que desfrutavam de fato. No
entanto, desejosos de garantir legitimidade mais ampla para o regime, estabeleceram com as
elites locais transaes que tornaram possvel que estas afianassem seu poder poltico-
econmico. Por fim, os grupos polticos estaduais converteram-se nos protagonistas principais
da transio, a ponto de a democratizao ser praticamente identificada com a descentralizao
do poder poltico. De tal modo, a dimenso federal alcanaria seu momento mais expressivo
com a democratizao desde 1985 (Abrucio, 1994). A Constituio de 1988 introduziu
modificaes nas relaes entre o presidente e os estados, dando vigor ao federalismo
(Mainwaring, 1997) concretizaram-se, p. ex., substanciais transferncias financeiras da Unio
para os estados e municpios (Kinzo, 1999; Souza, 1998). Em poucos pases os governos
estaduais e locais administram uma fatia to grande das receitas fiscais totais (Dain, 1995).

grande a coincidncia entre os analistas da importncia da dimenso federativa na morfologia


poltico-institucional brasileira (Couto, 1997; Mainwaring, 1997; Souza, 1998; Stepan, 1999;
Kinzo, 1999, so referncias ilustrativas). Mainwaring (1997) considera que das quatro naes
federalistas da Amrica Latina Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela , o Brasil o caso
de federalismo mais consistente, e estima que a dimenso federal um importante elemento de
continuidade entre o regime democrtico at 1964 e o atual, assim como ela deu forma ao
funcionamento do presidencialismo.
Sistema de partidos. Poucos autores duvidam de que o sistema partidrio brasileiro muito
fragmentado, sendo, provavelmente, o que possui o maior nmero de partidos relevantes do
mundo (Nicolau, 1996)2. grande fragmentao somam-se a instabilidade, a fragilidade e o
fisiologismo (Kinzo, 1997; Panizza, 1999, dentre muitos outros). O quadro partidrio modifica-
se muito com o tempo, e o faz rapidamente. A distribuio das bancadas varia ms a ms; isto,
associado fragmentao e ao fisiologismo, torna mais difcil para os eleitores diferenciar
programas e distinguir quem quem, j que nem sempre se apresentam os mesmos atores
(mudanas de siglas, coalizes). No fcil, portanto, criar identidades partidrias (Kinzo,
1999). A cultura poltica prevalecente apresenta, por seu turno, muitos elementos "antipartido"
(Fausto, 1995). Apesar de os partidos terem alcance nacional, todos eles esto fortemente
regionalizados, com as bases (organizacionais e eleitorais) de seu poder muito desigualmente
distribudas (Nicolau, 1996). Os partidos so frgeis dado que seus elementos constitutivos esto
ainda mal definidos pouco enraizamento no eleitorado, baixos ndices de identificao
partidria, debilidade organizacional, lideranas que se limitam aos que exercem cargos eletivos,
pouca participao de membros e filiados , salvo excees como o Partido dos Trabalhadores.
Trata-se de partidos catch all, cuja organizao interna basicamente clientelista. Estas
caractersticas, somadas a algumas regras vigentes (em especial no sistema eleitoral), fazem com
que os partidos brasileiros sejam muito propensos indisciplina.

As dimenses at agora discutidas so a matria-prima que retomada e/ou reformulada pelas


diferentes posies interpretativas. Por esta razo, devo consider-las com certa ateno, de
modo a facilitar a anlise dos termos do debate. Porque a partir daqui que se dividem as guas.

As vises que dominaram o debate interpretativo at pouco tempo atrs tm em comum a


suposta prevalncia de um padro conflitivo na interao dos Poderes. Uma viso, acadmica,
interpreta como conflitiva a combinao de uma srie de traos institucionais bsicos, que se
traduziriam em ingovernabilidade, entendida como a extrema dificuldade para a produo de
decises e mudanas. Em uma viso complementar, arraigada nos meios de comunicao e na
opinio pblica (Sarney, quando da aprovao da Constituio de 1988, havia predito que esta
tornaria o pas ingovernvel), pairam as noes de um presidente modernizador que quer
reformas e um Congresso conservador que as impede; e de um presidente que defende o
interesse geral versus um Congresso onde se entrincheiram interesses setoriais, locais e
particularistas, que o limitam. Contudo, dentre os autores e estudiosos que qualificam desse
modo a poltica brasileira, devemos distinguir duas vertentes parcialmente diferentes.

PRIMEIRO ENFOQUE: DISPERSO DO PODER DECISRIO E PROBLEMAS DE


GOVERNABILIDADE

Os que consideram o Brasil ingovernvel o fazem, sobretudo, com base em critrios


institucionais bsicos que do forma ao regime poltico. O sistema poltico brasileiro
caracterizado em muitas anlises que se dedicam a ele, assim como em grande parte da literatura
comparada, por um desenho institucional de baixa eficcia quanto deciso e implementao de
polticas pblicas, em outras palavras, como se padecesse de um srio problema de
ingovernabilidade (Lamounier, 1994; Mainwaring, 1991; 1997; Sartori, 1994; Mainwaring e
Shugart, 1997; Shugart e Carey, 1992). Freqentemente nas anlises comparativas aparece como
um caso extremo: entre os mais ineficazes (Mainwaring, 1997), caso extremo de federalismo
(Stepan, 1999). Para muitos, essa ineficcia que est na raiz dos problemas de consolidao
democrtica (p. ex. Stepan, 1999). O cerne da questo, segundo este ponto de vista, que
diversos fatores institucionais se reforam entre si para "dispersar ainda mais o poder em um
sistema fragmentado" (Mainwaring, 1997). Haveria um "consociativismo exagerado" do sistema
poltico, porque este combina alta fragmentao partidria com baixa disciplina dos partidos na
arena parlamentar, produzindo um sistema mais propenso ao veto que tomada de decises.

Os elementos-chave desta interpretao se erigem em torno das dimenses j explicadas


regime presidencialista, federalismo e sistema partidrio como fatores que incidem de modo
definidor sobre as caractersticas do processo decisrio. Uma primeira aproximao combina
regime e sistema eleitoral. O presidencialismo tem seus prprios e srios problemas: o
Executivo precisa obter respaldo parlamentar no marco de um sistema que no oferece muitos
incentivos institucionais (Mainwaring, 1991; Lamounier, 1991). Isto se agrava com um sistema
eleitoral de representao proporcional com lista aberta (combinao geralmente considerada a
pior Lijphart, 1994; Jones, 1995) que fomenta o multipartidarismo (Mainwaring, 1991), e com
o formato federal (Mainwaring, 1997; Kinzo, 1999).

A interpretao mais difundida caracteriza a estrutura federativa brasileira como um caso


extremo de "federalismo centrfugo". Para Mainwaring (1997), um federalismo robusto refora a
disperso de poder criada pela fragmentao do sistema partidrio. Em trabalho recente,
organizado de uma perspectiva comparativa sobre a dimenso bsica do federalismo, Stepan
(1999) considera as instituies brasileiras situadas no extremo de maior demos constraining.

Em geral h coincidncias em ressaltar as complicaes que a Constituio de 1988 introduziu


na matria, trazendo mudanas nas relaes entre o presidente e os estados, dando mais vigor ao
federalismo (Mainwaring, 1997). As transferncias financeiras da Unio para os estados e
municpios criaram novas distores, na medida em que no foram acompanhadas de uma
redefinio das atribuies que correspondem a cada esfera. Assim, a nova Constituio gerou
zonas obscuras "ao atribuir responsabilidade comum em sade, educao, moradia [...] em
muitas reas nenhuma esfera tem clara e total responsabilidade [...]" (Kinzo, 1999:26). Essa
transferncia constitucional de recursos sem responsabilidades pode ser considerada uma
distribuio fiscal caracterizada por "um grau incomum de descentralizao: transferncias
substanciais automticas, fraca condicionalidade sobre o uso das verbas, poderes tributrios
subnacionais acrescentados e uma imprecisa definio das responsabilidades" (Willis, Garman e
Haggard, 1999:79).

Finalmente, a fora do federalismo no seria, no Brasil, moderada por caractersticas do sistema


partidrio. Historicamente, os partidos consolidaram-se em torno dos centros de poder regional e
de coalizes de elites locais (Carvalho, 1993); com o passar do tempo, a diferenciao dos
redutos eleitorais dos partidos reproduziu-se ou se acentuou. Devido a caractersticas destes
ltimos, a lealdade dos parlamentares vincula-se mais aos seus estados que aos partidos ou a
uma lgica nacional (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1997); portanto, os governadores influenciam
fortemente as bancadas legislativas (Kinzo, 1999).

Vrios desses autores consideram que, se os poderes constitucionais do presidente so extensos,


as caractersticas do sistema partidrio fazem com que os poderes partisanos (entendendo por
isto que podem descansar em maiorias disciplinadas no Congresso) sejam muito frgeis
(Mainwaring, 1997). Isto se deve fragmentao do sistema partidrio tanto quanto sua baixa
disciplina.

Uma viso consagrada dos partidos brasileiros sublinha, em geral, os traos de fragmentao
partidria, instabilidade, fragilidade, fisiologismo e baixa disciplina. Assim, o sistema partidrio
qualificado como subdesenvolvido (Mainwaring, 1993; 1997) e de baixa consolidao (Kinzo,
1999). A j mencionada forte regionalizao dos partidos torna-os extremamente sensveis s
demandas locais e estaduais. Mainwaring (1997) considera que tanto os partidos quanto os
polticos seguem uma lgica hiperfederalista e que em grande medida os partidos polticos
nacionais so ainda uma federao de partidos estaduais. Como catch all parties, so afetados
por um grau elevado de fracionalismo e falta de disciplina partidria, e os polticos tendem a
focalizar excessivamente questes locais e estaduais, sendo menos propensos a seguir as
lideranas nacionais do partido.

A conseqncia de tudo isso que a estrutura de poder nacional fragmentada. As preferncias


polticas agregam-se mais em termos estaduais e municipais e se produz um aglutinamento de
grupos polticos (que atravessa os partidos) em prol de interesses estaduais. Por outro lado, as
aes de estados e municpios podem afetar a eficcia governativa. Prefeitos e governadores tm
se mostrado poderosos atores, possuindo no s expressiva autonomia vis--vis o governo
federal como tambm recursos significativos (Mainwaring, 1993; 1997) e capacidade de
restringir severamente a ao deste (Stepan, 1999). Devido influncia que tm sobre suas
bancadas, os governadores podem dificultar ou facilitar os propsitos presidenciais (Abrucio,
1994), constituindo-se em poderes de veto nacionais (Abrucio, 1994; Kinzo, 1999).

A relao que se pode estabelecer, segundo este ponto de vista, que as considerveis
prerrogativas presidenciais que tendem centralizao mal contrabalanam com os
poderosssimos fatores de disperso. Assim o sintetiza Mainwaring (1997:107) "os extensos
poderes presidenciais s parcialmente compensam a fragmentao criada por outros arranjos
institucionais".

O chefe do Executivo, em virtude do regime presidencialista, tem a prerrogativa de estruturar


seu gabinete; o governo do presidente e no do partido (ou da coalizo eleitoral). No Brasil, o
poder de nomeao alto, mas o Executivo precisa obter respaldo parlamentar (no marco de um
sistema onde h, hipoteticamente, baixos incentivos institucionais). Assim, os presidentes
necessitam oferecer posies de alto nvel queles que o apoiaram e garantir importantes
recursos, e em geral seguem este tipo de ao. No obstante, quando o presidente oferece um
cargo no gabinete a um partido, a liderana nacional pode apoi-lo, mas isto no significa
necessariamente o respaldo dos lderes estaduais. Se a lealdade dos parlamentares se vincula
mais a seus estados que aos partidos e a uma lgica nacional, o presidente, para obter maioria, se
v obrigado a responder prioritariamente s bases locais e menos s lideranas polticas
instaladas em estruturas centralizadas (Loureiro e Abrucio, 1999).

Devido s caractersticas do sistema partidrio, o presidente est habitualmente em um governo


de coalizo informal ou, excepcionalmente, em um governo minoritrio. Ele procede formando
coalizes, mas devido fragmentao partidria e fragmentao e diversidade regional, esta
configurao complexa e insatisfatria, j que ele deve prestar ateno a ambos os fatores
como fontes de possveis vetos. Em suma, a fragilidade partidria (nmero, disciplina, mudana
de legendas) e o federalismo "centrfugo" obrigariam o presidente a montar um gabinete
heterogneo e extremamente difcil de controlar, alm de inefetivo para manter um apoio
duradouro no Congresso. Para constituir a coalizo, s vezes o caso de recrutar os legisladores
um por um, oferecendo cargos e recursos (Mainwaring, 1997). O presidente pode organizar uma
coalizo multipartidria de sustentao, mas, dado o carter catch all e a indisciplina dos
partidos, muito arriscado para ele considerar-se seguro unicamente por conta desse apoio:
"quando so populares, os polticos apoiam-no, quando sua popularidade cai, tm dificuldades
para obter respaldo para seus projetos" (idem:55).

Em termos mais gerais, para os problemas colocados pelos traos bsicos de fragmentao do
sistema partidrio e federalismo robusto, a formao de coalizes no seria uma soluo efetiva
no marco dos regimes presidencialistas (Kinzo, 1999 e Jones, 1997, so representativos deste
ponto de vista). Dado que "no presidencialismo no existem mecanismos formais que permitam
afianar de modo eficaz acordos de coalizo, tais como o carter colegiado do gabinete e a
moo de censura ao governo presentes no parlamentarismo" (Mainwaring, 1993:39), as
coalizes formadas em uma matriz presidencialista tendem a ser mais instveis. O conjunto de
prerrogativas formais e de instrumentos informais com o qual o presidente conta para configurar
as coalizes no compensa essas dificuldades estruturais, agravadas no caso brasileiro.

Nesta chave interpretativa do funcionamento das instituies brasileiras, regime e configurao


partidria combinam-se conflitivamente, em lugar de faz-lo cooperativamente como seria o
caso de um regime parlamentarista:

"[...] em regimes parlamentaristas, os governos de coalizo se fazem necessrios quando o sistema


partidrio fragmentado [...] a fragmentao aumenta a instabilidade dos gabinetes, mas no impede,
necessariamente, a cooperao no processo decisrio [...]. No Brasil diferente [...] a dinmica do governo
de coalizo em um regime presidencialista no necessariamente produto da relao de cooperao entre
partidos e governo como no parlamentarismo" (Kinzo, 1999:27).

A construo de uma coalizo imperativa, mas no resolve o problema, e sim mantm e


reproduz o conflito. Dada a elevada fragmentao do sistema partidrio no Brasil, impossvel
que as urnas produzam um governo unificado, e tampouco se gera uma situao tpica de
governo dividido j que no se constitui uma maioria opositora no Congresso. Ento,

"[...] utilizando os recursos do parlamentarismo, busca-se criar uma coalizo governamental com a
expectativa de que procedendo desta maneira se estabelecer uma relao de cooperao entre presidente e
Congresso [...] mas no contexto presidencialista no o mesmo que uma coalizo de partidos integrantes
de um gabinete no regime parlamentarista [...] e tambm no o mesmo que um governo unificado
americana, porque, embora integrem a mesma coalizo, os objetivos eleitorais especficos de cada partido
influem em suas posies e estratgias. Da que a situao brasileira parece aproximar-se mais da dinmica
de governo dividido que da de unificado, e entre Congresso e Executivo predomina uma dinmica
conflitiva, baseada na ameaa mtua. Portanto, a probabilidade de mudanas de poltica mais reduzida e,
por isso, as reformas constitucionais custam tanto e as Medidas Provisrias so a forma mais freqente de
reformar ou implementar" (idem:28-29).

Em suma, poder disperso e ingovernabilidade (entendendo por isto a extrema dificuldade para a
tomada de decises e sua efetiva implementao). Mainwaring (1997) sustenta que entre 1985 e
1994, a combinao entre extrema fragmentao do sistema partidrio, fracas disciplina e
lealdade partidrias, presidencialismo e federalismo robusto, dificultou os governos
democrticos a atingir a estabilizao e fazer a reforma do Estado. Um indicador forte de
ingovernabilidade seria, p. ex., conforme Lamounier (1994) e Lamounier e Bacha (1994), o
fracasso das sucessivas tentativas de se combater a inflao. O fracasso em estabilizar, ajustar e
reformar atribudo, essencialmente, s caractersticas do sistema institucional (Lamounier,
1994; Mainwaring, 1997; Stepan, 1999).

Porm, diagnsticos desse tipo no se conjugam com os desempenhos governamentais da Nova


Repblica. Concretamente, se nenhum desses traos institucionais bsicos se modificou depois
de 1994, por que a partir de ento o processo poltico sim muda, e muito claramente? No mesmo
marco institucional, desde 1994 h duas novidades em termos de desempenho (Palermo, 1998)3:
em primeiro lugar, a performance de estabilizao da economia e reformas do Estado, e em
segundo, a relativa estabilidade da coalizo. Cabe aqui chamar a ateno para a experincia de
1999: a popularidade de FHC caiu muitssimo e o respaldo da coalizo governamental manteve-
se (embora o ritmo das reformas tenha diminudo) (Palermo e Saraiva, 2000). A interpretao
que sustenta que a disperso do poder decisrio cria no Brasil problemas de governabilidade
tendencialmente insolveis, tem, ento, um problema analtico srio: ela no pode dar conta
satisfatoriamente do processo poltico. Duas formas possveis de resolver esse problema
analtico seriam outras duas interpretaes presentes no debate. As duas tm em comum
sustentar que, apesar de os traos institucionais identificados na viso mais consagrada serem
em geral fidedignos (embora com importantes excees), o presidente concentra o poder
decisrio.

SEGUNDO ENFOQUE: CONCENTRAO DO PODER DECISRIO E


INGOVERNABILIDADE

Esta perspectiva guarda parentesco com a anterior, a ponto de para alguns analistas ambas serem
as duas faces de uma mesma moeda. Neste segundo enfoque, prevalece uma pauta conflitiva na
interao dos Poderes, com base exatamente nos mesmos traos institucionais e de morfologia
partidria identificados no tipo anterior. S que, para superar os riscos extremos de paralisia
decisria j assinalados, o presidente se vale das prerrogativas de que desfruta (que se conjugam,
segundo diferentes analistas, com diversos fatores polticos). Assim, o presidente consegue
concentrar poder, excluindo outros atores do processo decisrio. O preo que se paga por isto
altssimo. Por um lado, esta sada afeta o sistema de representao e a prpria democracia
(devido aos constantes riscos de quebra das regras constitucionais que isto supe); por outro,
trata-se de uma soluo apenas temporria mais cedo ou mais tarde os excludos servem ao
presidente o prato frio da vingana. O resultado , recorrentemente, um quadro de
ingovernabilidade.

O elemento central desta perspectiva a utilizao excludente, por parte da Presidncia, dos
expressivos poderes legislativos, administrativos e distributivos de que dispe. Em um cenrio
marcado por um plo individual com fortssimos poderes (o presidente) e outro disperso, mas
com capacidades de veto (o Congresso, os estados e os partidos), o presidente tem o incentivo
poderoso para valer-se dos recursos disposio para tentar excluir os outros atores, obtendo
sucesso, como se pode verificar a partir de 1985, atravs do governo por decreto. O uso
exacerbado das Medidas Provisrias, praticamente em todas as reas de poltica pblica,
desvirtuam-nas ao convert-las em um instrumento ordinrio de legislao, que exclui o Poder
Legislativo e tende a debilit-lo4. Vrios autores consideram, no a instituio constitucional das
MPs, mas o uso efetivo que o presidente faz delas desde 1985, uma autntica usurpao dos
poderes do Congresso por parte do Executivo, que procura mant-lo subordinado (Diniz, 1997;
Monteiro, 1997; Santos, 1999a; Pessanha, 1997).

Assim, entende-se que os meios de ao legislativa disposio do presidente cumprem as


funes de centralizar o processo decisrio e de excluir outros atores do mesmo:

"[...] o brasileiro um caso extremo [...] processo complexo de tomada de decises sobre um contexto de
alta fragmentao poltica [...] [o] resultado final no o fim desejado [...] o fim desejado s vezes se
alcana porque o Executivo [...] utiliza meios de ao legislativa que lhe garantem centralizao
decisria [...]" (Kinzo, 1999:25).

Desse modo, o risco de conflito extremamente elevado, j que a emisso constante de MPs
coloca para o Congresso o dilema de aceitar como habitual um funcionamento do Executivo
ausentes os controles institucionais, ou confrontar-se com o mesmo.

Uma variante dessa linha interpretativa esboada por A. Stepan (1999), para quem o Brasil
escapa, quando "necessrio", s restries derivadas do formato federativo e das caractersticas
dos partidos, mediante uma modalidade "delegativa" na linha consagrada por ODonnell
(1994) que se fundamenta na promulgao, mediante decretos-leis, de projetos que contariam
com apoio popular, mas que seriam bloqueados por minorias com poder institucional. Este seria
o caso, para autores como Kinzo (1999), se a distribuio eleitoral das preferncias resultasse em
um presidente sem partido e/ou sem base parlamentar significativa (como foi o caso de Collor):
"em governo dividido (onde predomina a competio), os recursos disposio do presidente
vo desde a centralizao do poder, que limitada no caso norte-americano, at a apelao
direta opinio pblica" (idem:28).

Nesse sentido, pode-se entender porque em um sistema poltico de regime presidencialista


caracterizado por um Executivo investido de fortes poderes pr-ativos e por restries
institucionais muito fortes, os governos com desejo de reforma e amplo respaldo popular
(embora sem maioria parlamentar) se vem tentados a usar os instrumentos dos quais dispem
para excluir outros atores5, e que isto resulte em uma espiral de conflitos e na deteriorao do
sistema de representao. Mas como forma de interpretar instituies e gestes da Nova
Repblica, este enfoque apresenta problemas analticos. J assinalei a expressiva
descontinuidade no processo poltico a partir de 1994-95. No entanto, a informao emprica
disponvel nos fala de um uso no menos intenso, durante a Presidncia de F. H. Cardoso, dos
instrumentos pr-ativos (como as Medidas Provisrias) em relao s Presidncias anteriores.
Verifica-se, porm, um processo poltico relativamente bem-sucedido em seus resultados de
estabilizao, reforma e continuidade da coalizo, e a ausncia de um padro abertamente
conflitivo nos vnculos entre os Poderes Executivo e Legislativo, dois conjuntos de
acontecimentos que esta interpretao no pode explicar6.

TERCEIRO ENFOQUE: CONCENTRAO DO PODER DECISRIO E


GOVERNABILIDADE

Os dois tipos interpretativos seguintes tm em comum, por oposio aos anteriores, a percepo
de que os vnculos entre os atores institucionais no esto dominados por uma pauta conflitiva
para eles, no h nenhum conflito estrutural de interesses insolvel entre os Poderes
Executivo e Legislativo. Outro ponto em comum que identificam a Presidncia como ator
central. Em ambos os casos sustenta-se que, dada a estrutura de representao (muitos partidos e
relativa debilidade organizacional da maioria deles, ou atuao particularista de seus membros
no Congresso), os problemas de coordenao no tm o mesmo encaminhamento que teriam
caso um partido fosse forte e majoritrio ocupando Presidncia e Cmaras; seria o caso de
governo unificado. A Presidncia, em virtude das condies que derivam do prprio formato do
regime, e por sua condio de ator individual, pode atuar como piv de inter-relao do sistema
poltico praticamente o nico possvel. Assim, diferena de outros casos nos quais o ator
central pode ser um partido, uma coalizo, uma burocracia estatal etc., aqui o presidente tem um
papel dominante. Outro elemento em comum consiste na identificao dos principais
instrumentos institucionais e polticos que distinguem o presidencialismo brasileiro: por um
lado, a importncia da formao de gabinetes de coalizo (Abranches, 1988; Amorim Neto,
1995; Deheza, 1997; Mainwaring, 1997; Thibaut, 1998; Meneguello, 1998), atravs dos quais os
diferentes partidos integram o Executivo, proporcionando o respaldo parlamentar necessrio; por
outro, os instrumentos pr-ativos disposio do presidente. Assim, a forma de interao entre
os Poderes Executivo e Legislativo vista de uma maneira que se distancia muitssimo das
interpretaes enraizadas na opinio pblica mais informada: a do Congresso como um ator que
limita a ao governamental, e a do Executivo que exclui o Congresso do processo decisrio.
Mas daqui para a frente as guas novamente se dividem; a diferena bsica entre os dois pontos
de vista radica na interpretao de como pode desenvolver-se esse ator central que o
presidente: de uma maneira concentradora, submetendo os outros atores e forando-os a
cooperar, ou de uma forma coordenada, na qual a Presidncia se constitui no lugar central de
decises coordenadas, negociadas, entre diferentes atores.

Dentre os trabalhos mais representativos do ponto de vista que considera que a governabilidade
se obtm com base na concentrao do poder decisrio, se encontram Figueiredo e Limongi
(1995 e 1997), Limongi e Figueiredo (1998), Santos (1999a; 1999b) e Diniz (1997). Para eles, o
Congresso est longe de constituir-se em um obstculo ao do Executivo. Segundo Diniz
(1997), no apropriado falar de ingovernabilidade, em termos de paralisia decisria, posto que
os governos da Nova Repblica se caracterizam por uma ampla produo de decises, com base
na insularidade burocrtica e nos amplos poderes legislativos do Executivo. Para Figueiredo e
Limongi (1995), o argumento segundo o qual as pretenses presidenciais de governar encontram
no Congresso um obstculo intransponvel, no se sustenta, quer a partir da leitura dos textos
legais, quer a partir das evidncias empricas. As evidncias empricas so, de fato, conclusivas,
tanto no que se refere edio (elevada) quanto rejeio (baixa), das MPs por parte do
Congresso. A raiz explicativa encontra-se nos mecanismos institucionais disposio do chefe
do Executivo, vigentes a partir da Constituio de 1988, e que dotam o presidente de um poder
de agenda categrico (Limongi e Figueiredo, 1998).

A relao de cooperao em um sistema que no "nem unificado nem dividido", mas cujo
Executivo conta com instrumentos decisrios para assegur-la, se daria se: organizasse coalizes
e utilizasse esses instrumentos para forar a cooperao dos que ingressam na coalizo.
indispensvel ressaltar o aporte analtico decisivo que os autores mencionados realizam em
relao ao grosso da literatura que forjou os padres interpretativos dominantes at poucos anos
atrs.

Em relao s imputaes de paralisia decisria e de padro conflitivo esta rplica assume que,
pelo contrrio, o pas governvel ou est sendo governado tendo como eixo a
concentrao de poder sobre uma base essencialmente institucional. Se se presta ateno a
aspectos e dimenses que a literatura mais convencional apenas menciona, resulta claro que o
quadro institucional produzido pela Constituio de 1988 (que mantm muitas das atribuies
com as quais os governos militares foram dotando o Executivo a partir de 1964) proporciona aos
presidentes vrias ferramentas para tomar decises efetivas e forar a cooperao do
Parlamento7. Como assinalam Limongi e Figueiredo, no presidencialismo os poderes
legislativos do Executivo variam, e no afetam, como argumentam Shugart e Carey (1992), a
estrutura de incentivos presidenciais unicamente:

"[...] os efeitos dos poderes legislativos presidenciais so de outra natureza. Eles determinam o poder de agenda do
chefe do Executivo [como capacidade de determinar que propostas, e quando, considerar o Congresso] [...] o que
implica influir diretamente nos trabalhos, minorar os efeitos da separao de poderes ao tempo que pode induzir aos
parlamentares cooperao" (1998:86).

Assim mesmo, o quadro de regras definido pelo regulamento interno do Congresso atua
convergentemente ao neutralizar um outro grande problema identificado pela literatura
convencional: o sistema eleitoral no oferece incentivos a um comportamento partidrio
disciplinado dos parlamentares. Os trabalhos legislativos esto, no Congresso, fortemente
centralizados (Figueiredo e Limongi, 1997; Santos, 1999a; 1999b) e isto contribui para
assegurar a clara proeminncia do Executivo. Dessa forma, possvel compensar os fracos
poderes partisanos do chefe do Executivo que emergiriam dos traos institucionais e partidrios
bsicos do sistema poltico brasileiro. De acordo com este ponto de vista, o presidente seria, nos
termos de Mainwaring e Shugart (1997) (mas em oposio ao que eles sustentam),
constitucional e partidariamente forte.

Esse duplo conjunto de instrumentos institucionais as prerrogativas legislativas do presidente


e os regulamentos que do forma ao processo de produo legislativa no Congresso permite
ao Executivo atuar de forma congruente em duas esferas distintas de ao. Em uma delas, a
pedra angular seria a capacidade de iniciativa autnoma do Executivo. Assim, como assinala
Couto (1999:14), avanando a partir de trabalhos de vrios autores citados, no caso do Brasil
"poderamos falar de uma lgica majoritria no que se refere implementao unilateral de
dispositivos legais atravs do recurso s medidas provisrias [...]".

A passividade do Congresso diante da edio e reedio freqentssima de MPs por parte do


Executivo , em essncia, a forma atravs da qual o Congresso coopera compulsoriamente com a
produo legislativa do Executivo que ele, devido fragmentao e baixa coeso dos partidos,
no est em condies de levar adiante.

A outra esfera a da produo legislativa que no pode concretizar-se atravs de Medidas


Provisrias, como o caso, obviamente, das reformas constitucionais. Mas devo recordar ao
leitor que o trao distintivo brasileiro, nesse sentido, no este, mas sim a importante
"constitucionalizao" de regulaes que a Constituio de 1988 concretizou (Melo, 1996).
isto que limita severamente a capacidade de iniciativa autnoma do Executivo. Dada a
fragmentao do sistema partidrio, quase impossvel que as urnas produzam um "governo
unificado" (entendendo por isto que um mesmo partido controle o Executivo e disponha de
maioria no Legislativo); mas os requisitos estabelecidos pela prpria Carta Magna para dar
aprovao a uma emenda exigem a formao de "supermaiorias" (de 3/5) e, portanto, altera-se o
nmero de partidos necessrio para se formar uma maioria em condies de aprovar a
legislao.

em relao a esse problema que tanto Figueiredo e Limongi, como Santos (1999a) identificam
a relevncia da forma a partir da qual o regulamento da Cmara organiza o processo legislativo,
para evitar o perigo tcnico de paralisia decisria/ingovernabilidade que poderia tornar-se
efetivo em virtude das caractersticas das variveis que a literatura mais conhecida considera no
Brasil (regime presidencialista, estrutura federativa, sistema eleitoral, partidos).

Dessa forma, a interpretao geral no que tange s interaes dos Poderes, dos autores
representativos deste enfoque, no de excluso, mas sim de cooperao forada. Santos
(1999a:115), p. ex., nos fala de "[...] docilidade do Legislativo para com o Executivo" e
considera suficientemente demonstrado que a estrutura do poder decisrio do sistema poltico
brasileiro fortemente concentrada8.

Esta interpretao do funcionamento institucional e das gestes de governo resulta, claramente,


em uma refutao bastante convincente da viso consagrada. Tanto mais convincente quanto a
crtica a essa viso no "joga fora a criana com a gua suja": aqueles que afirmam que a
fragmentao institucional brasileira gera ingovernabilidade, fazem-no porque no levam em
conta todas as variveis relevantes; uma vez que estas so consideradas, pode-se entender por
que os governos apesar de as variveis identificadas por Mainwaring, Kinzo, Stepan e outros
autores funcionarem no sentido que eles sustentam podem estabilizar e reformar. Por outro
lado, h uma refutao tambm convincente do segundo enfoque que aqui discutimos: no fiel
aos fatos que quando o presidente opta por concentrar poder de deciso, faz-no atravs da
excluso de atores que, alienados, encontraro cedo ou tarde uma forma de responder, gerando
uma espiral de conflito e ingovernabilidade. Os instrumentos disposio da Presidncia
modificam, sobretudo (Limongi e Figueiredo, 1998), os incentivos dos demais atores a cooperar
com a mesma se vem, em essncia, forados a faz-lo. Mas no so alienados.

Essa perspectiva tem o grande mrito de chamar a ateno para variveis que, em geral, so
pouco levadas em conta pelos diagnsticos anteriores. Mas, por sua vez, apresenta um problema
semelhante ao do primeiro tipo interpretativo. Por duas razes: primeiro, porque os
desempenhos de estabilizao/reforma so bem diferentes para o perodo de 1988-94 e o restante
da dcada de 90. Ento, dado que as variveis analticas que ressaltam esta nova forma de
interpretao no mudam desde a Constituio de 1988, a explicao das diferenas deve ser
buscada em outras variveis. E, segundo, porque apesar dessa diferena notria dos
desempenhos entre os dois perodos, as caractersticas do processo decisrio correspondente ao
perodo mais recente esto longe da fluidez, rapidez e certeza prprias de uma autoridade
concentrada exercida sobre atores que se limitam a cooperar de forma submissa.

QUARTO ENFOQUE: DISPERSO DO PODER DECISRIO E GOVERNABILIDADE

Assumamos que os riscos de paralisia institucional so inerentes ao presidencialismo9. Se


constatamos que as gestes democrticas brasileiras no desembocaram em situaes de
paralisia, como e por que elas foram evitadas? Pode-se coincidir parcialmente com os autores
que argumentam que as tentativas de concentrar/excluir podem ser efetivas no curto prazo, mas
no final fracassam em seus propsitos de governabilidade, alm de deteriorarem as instituies
democrticas. Se o desenho presidencialista propenso a esses riscos devido existncia de
pontos de vetos potenciais, a inteligncia poltica aconselha (o que no significa que isto ocorra
sempre) que toda sua dinmica se mova na busca de frmulas de cooperao presidente-
Congresso (Mustapic, 1999). Se, por outro lado, o presidente o piv do sistema poltico, para
onde deve enderear seus esforos?10 Para as frmulas de cooperao baseadas na sujeio ou
para aquelas em que predominem a negociao e a busca de consenso?

A interpretao que sustenta que o Brasil governvel tendo como base a concentrao de poder
decisrio no Executivo mostra como os instrumentos legislativos disposio do presidente
foram freqentemente mal-interpretados: considerados como incentivos a excluir, devem ser
entendidos como incentivos para alterar a disposio dos congressistas, fazendo-os cooperar (j
que melhor para seus prprios interesses), ajustando seus passos ao poder de agenda do
presidente. Com isso a anlise, acertadamente, sai do campo da excluso para passar para o da
cooperao. Mas, trata-se de incentivos a submeter-se por parte dos congressistas, ou incentivos
a organizar a negociao por parte da Presidncia? Em nosso entender, o componente de
negociao no suficientemente ressaltado.

Para defender esta interpretao do processo poltico e as relaes institucionais brasileiras,


precisamos nos ater, em parte, ao ncleo duro do enfoque dominante: o poder decisrio disperso
nas instituies, em atores mltiplos com capacidade virtual de veto. Porm, ainda que
assumindo este trao como fundamental no sistema poltico brasileiro, cabe chamar a ateno
para diferenas cruciais no que se refere a como so percebidos alguns dos atores do jogo
poltico, principalmente os partidos polticos.

A viso convencional sobre os mesmos nos fala de partidos fracos fragmentao partidria,
baixa disciplina, fisiologismo etc., problemas que fariam com que eles no pudessem cumprir a
funo que a literatura identifica como necessria em um esquema de diviso de poderes: uma
das pontes entre o Executivo e o Legislativo, fechando a brecha do princpio da diviso. Para
tanto, os partidos deveriam ser poucos, estveis e disciplinados.

Nem pouco, nem muito estveis, nem muito disciplinados, os partidos, para alguns
pesquisadores, vm cumprindo um papel relevante para o funcionamento da democracia
brasileira, papel que os aproxima dessa funo de "ponte", e que lhes outorga, ao mesmo tempo,
poder de veto. A questo central do livro de Meneguello (1998), se os partidos so ou no
importantes para a formao e o desenvolvimento dos governos ps-1985 no Brasil. A
concluso da autora que

"[...] os partidos exercem papel central na organizao e funcionamento do Poder Executivo [...] a
dinmica de coalizes partidrias, compostas pelas maiores agremiaes no Congresso e caracterizadas por
um significativo grau de coerncia ideolgica, constitui a frmula dominante para a sua organizao e
um aspecto fundamental das relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo [...]" (idem:165).

Um requisito bsico para que isto seja possvel a disciplina partidria. Com efeito, a viso
consagrada sobre os partidos brasileiros como sendo indisciplinados no Congresso est sendo
posta em xeque. Os trabalhos de Nicolau (ver, p. ex., 1999), dentre outros, ressaltam a existncia
de uma importante disciplina partidria no parlamento11. Parcialmente, a explicao para a
disciplina partidria radica na assimetria que os poderes regulamentares no Congresso
estabelecem a favor dos lderes parlamentares em detrimento dos deputados rank and file
(Santos, 1999a).

Desse modo, o quadro geral emergente sobre o sistema poltico brasileiro de disperso do
poder decisrio em uma pluralidade de atores, os quais, porm, so mais slidos e consistentes
do que a viso convencional tem tendido a acreditar. Atores mais slidos tm maior capacidade
para desempenhar-se como veto players assim como para negociar. Ao mesmo tempo, o
processo poltico brasileiro est marcado por uma incerteza muito maior do que os autores
representativos do terceiro enfoque (concentrao de poder/governabilidade) registram.

Para autores como Figueiredo e Limongi, e Santos, a disciplina partidria no Parlamento


contribui para dar previsibilidade ao processo de produo legislativa justo o contrrio da
hiptese da incerteza. Mas isto no parece muito convincente. Vejamos: por disciplina, nos
trabalhos empricos em questo, se considera a fidelidade de um deputado posio do lder da
bancada nas votaes nominais em plenrio. Trata-se de um indicador extremamente valioso do
ponto de vista analtico, porm nada nos diz das dificuldades dos lderes para ordenar sua tropa.
Naturalmente, no caso de o Poder Executivo utilizar sua prerrogativa de solicitar tratamento de
urgncia, a votao ter que ocorrer nos prximos 45 dias seja qual for o estado da tropa
nesse momento. A disciplina nas votaes em plenrio seria, neste caso, um indicador do
controle efetivo dos lderes sobre o baixo clero12. Porm, uma vez mais, isto no resolve o
problema j que o pedido deste tratamento pode depender da avaliao que conjuntamente
efetuem os lderes governistas e o Poder Executivo sobre como responderam as bancadas.
Definitivamente, no parece correto avaliar certezas e incertezas analisando somente o trecho
final da formulao de uma lei, ou seja, sua votao na Cmara a disciplina medida levando-
se em considerao como votam os deputados uma vez que os lderes se pronunciaram sobre
uma matria. Isto d certezas no que se refere ao funcionamento do Plenrio (embora tambm
sejam registradas excees significativas), o que sem dvida representa um bem poltico de
extraordinrio valor, mas no d certezas ao presidente ou ao Executivo na hora de decidir
lanar ou formular uma poltica que suponha tratamento legislativo. Como assinala Stepan
(1999:242):
"Os lderes polticos tm muito capital e recursos polticos, e tambm sabem fazer contas. Se um poderoso
grupo minoritrio se colocar contra muitos dos seus projetos favoritos, os lderes sero parcimoniosos nas
medidas que tentaro fazer passar por esse poderoso grupo de obstruo. Vendo as coisas dessa perspectiva
metodolgica, qual destes dois fatos mais importante: que a maioria das medidas propostas pelo
presidente ao Congresso seja realmente aprovada, ou que o presidente decida no submeter formalmente
ao Congresso a maior parte das medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de
obstruo? [...] a ltima opo politicamente mais significativa."13

Todavia, ainda mais importante, a disciplina partidria no um indicador de que o partido, ou


os partidos-membros da coalizo, responda disciplinadamente ao presidente. A questo do
nmero de partidos, varivel significativa para autores como Mainwaring, volta a ser alvo das
atenes; temos partidos com alguma disciplina num sistema multipartidrio o jogo no o
mesmo que no bipartidarismo (governo e oposio); se so vrios partidos, o fato de serem
disciplinados certamente d previsibilidade ao cumprimento dos acordos, quando estes so
"firmados". Estamos falando de vrios atores que tm capacidade de condicionar e,
eventualmente, vetar14. A disciplina das bancadas, em suma, no assegura por si s a efetividade
de um governo de coalizo. Se os partidos, em coalizes multipartidrias, costumam, no Brasil,
ser uma ponte entre o Executivo e o Legislativo, no acredito que isto possa ser entendido como
um processo decisrio concentrado no presidente com um Congresso submetido ao mesmo. Os
mecanismos que, acertadamente, o terceiro enfoque interpretativo identifica como aqueles
atravs dos quais possvel "transferir o controle da produo legislativa para um nmero
reduzido de atores como o presidente e os lderes partidrios" (Santos, 1999a:118), no so
passveis de ser interpretados nesse sentido: se os lderes partidrios tm poder efetivo, h
realmente poder no Congresso, e poder disperso se o nmero de partidos expressivos for alto.

Acredito, porm, que o que se depreende de tudo isso no , como afirma Stepan (1999:242), na
linha do segundo enfoque (concentrao do poder/ingovernabilidade), o perigo de que com "um
presidente menos capaz e menos comprometido com a democracia [como Fernando Henrique], o
componente demos constraining [...] poderia contribuir para o que Guillermo ODonnell chama
de democracia delegativa", mas sim, o contrrio, que o Poder Executivo, como piv do sistema
poltico, deve negociar a formulao e implementao de suas iniciativas polticas, requerendo
ou no tais iniciativas o respaldo parlamentar. Isto deve ser discutido levando-se em
considerao vrias questes.

1. Os poderes pr-ativos ou autnomos da Presidncia. H boas razes para se pensar que sua
intensa utilizao no equivale nem a um padro excludente (como quer o segundo enfoque)
nem a um padro de submetimento (como sugeriria o terceiro enfoque). Em primeiro lugar, j
vimos que existem reas em que a produo legislativa no pode tecnicamente ser implementada
mediante a utilizao desses poderes, por exemplo, atravs de MPs. As Medidas Provisrias,
neste sentido, no so uma resposta a possveis bloqueios em muitas matrias. Isto muito
importante analiticamente porque alguns autores, na controvrsia interpretativa, acreditam ver a
uma lgica: bloqueio do Congresso => MPs. Mas isto no se sustenta nem analtica nem
empiricamente, simplesmente porque grande parte do que ou poderia ser bloqueado no
Congresso no pode ser legislado atravs de MPs.

Em segundo lugar, h um problema de eficcia poltica das MPs. Figueiredo e Limongi


argumentam bem enquanto capacidade do presidente de criar situaes de fato de difcil
reverso atravs das mesmas. Contudo, isto no pode ser feito em uma rea temtica qualquer,
por razes poltico-institucionais. Quando trata-se de produzir mudanas de conjuntos amplos de
regras complexas, cuja efetividade depende de que sejam fixadas com efeito de longo prazo e
assim sejam percebidas pelos atores em jogo, a emisso legislativa por MPs (em especial se elas
no so votadas, o que obriga ao Executivo a sua reedio mensal) pode torn-las em muitos
casos ineficazes ou contraproducentes15. Ademais, as vantagens estratgicas a favor do
Executivo devido s exigncias elevadas para se derrubar uma MP (alm da limitao
assinalada), so importantes mas no insuperveis e, de fato, houve experincias significativas
de votao contrria em todas as gestes, incluindo o governo FHC. De forma que esses
problemas deslocam novamente a questo para o terreno poltico-parlamentar. O uso das MPs
permite falar de um padro dual no processo de tomada de decises? (Castro Santos, 1997). De
duas lgicas? (Couto, 1998).

Em terceiro lugar, e principalmente, importa identificar que tipo de vnculo se estabelece em


torno do uso das MPs como mecanismos de produo legislativa. J sabemos como o segundo
enfoque interpreta as MPs: sua emisso um mecanismo para excluir o Congresso da produo
legislativa. No terceiro enfoque elas aparecem de outro modo: mais do que para excluir o
Congresso, as MPs so essenciais para for-lo a cooperar. No entanto, h analistas que
entendem o uso das MPs de uma forma mais prxima ao quarto enfoque (disperso do poder
decisrio e governabilidade): em sua emisso por parte do Executivo h expressivos
ingredientes de negociao. Nobre e Torres Freire (1998:145), p. ex., afirmam que (ao menos
durante a Presidncia FHC) "as edies e reedies de MPs so geralmente negociadas com
parlamentares e grupos interessados, o que, na prtica, alterou substancialmente o uso deste
instituto, conferindo-lhe um novo sentido"16. Mas, qual este novo sentido? No meu entender
para captur-lo tem que se observar a dinmica das coalizes. Sobre a questo, Amorim Neto e
Tafner proporcionam pistas:

"[...] os efeitos de uma MP [...] no se sobrepem completamente ao status quo no clculo dos
parlamentares [...] o intervalo entre a emisso de uma MP pelo Executivo e sua votao pelo Congresso
justamente o perodo que tem o ltimo para escutar possveis alarmes contra incndio acionados pelos
grupos sociais afetados por uma MP. Ou seja, [...] trata-se de um mecanismo de monitoramento eficiente e
de baixo custo, convenientemente disposio de um Congresso notoriamente despreparado, do ponto de
vista tcnico, para avaliar o impacto de decises governamentais [...]. Destarte, a alta taxa de reedio de
MPs pode ser entendida como o resultado no da passividade do Congresso [...] mas sim como
conseqncia de uma escolha da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter
informaes sobre seus efeitos [...]. Sendo assim o Congresso tem como saber se uma MP melhor do que
o status quo [...]. No toa que grande parte das MPs reeditadas tem seus textos modificados para
justamente atender a reclamos dos aliados do governo." (1999:15)

Das anlises de autores como Nobre e Torres Freire, e Amorim Neto e Tafner, surge que as MPs
fazem parte dos mecanismos atravs dos quais o Poder Executivo negocia suas iniciativas
isto , conserva a capacidade de iniciativa, porm no no marco de excluso ou de
submetimento, mas no de negociao. Na medida em que sua base de sustentao uma
coalizo partidrio-parlamentar, a emisso de Medidas Provisrias provoca reaes dos
interesses que se expressam dentro dessa coalizo, e os ajustes feitos pelo Executivo evitam a
eventual obstruo parlamentar ou o conflito que poderia expressar-se na rejeio da medida
ou na regulamentao do instrumento17. Isto se aproxima, por seu turno, da observao de
Thibaut (1998:143-144), para quem "os presidentes [Itamar Franco e F. H. Cardoso] usaram
seus recursos de poder [...] grosso modo no com o fim de passar por cima do parlamento como
instituio, mas sim com o fim de entabular negociaes com os atores parlamentares".

2. Os projetos de lei que o Poder Executivo envia ao Parlamento, para sua apreciao dentro do
processo legislativo ordinrio. Neste caso, como observa Couto (1999), quando o Executivo
envia um projeto de lei ao Congresso, tecnicamente atua em um cenrio onde tem dois veto
players institucionais as duas casas do Congresso Nacional e diversos veto players
partidrios as diferentes bancadas parlamentares. Esse poder de veto no puramente formal.
Como assinala Nicolau (1999:12),
"Ainda que o governo tenha ganho 90% das votaes disputadas em plenrio, a crnica da relao entre o
Executivo e o Legislativo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso marcada pela insegurana
e incerteza [...]. Antes de algumas votaes sobretudo das emendas constitucionais a maioria
parlamentar formal no foi suficiente para que o governo tivesse certeza da vitria e at que fosse
derrotado em 10% dos casos".

Essa incerteza tem uma dimenso "vertical" e outra "horizontal": a vertical conseqncia da
pluralidade dos membros da coalizo, cujos componentes podem ou no acompanhar o
Executivo; a horizontal tem a ver com a capacidade de cada partido de pr em ordem sua tropa.
Tais dimenses relacionam-se entre si, mas so distinguveis. Se se conectam ambas as coisas,
quer dizer, a relativa capacidade que tm os lderes de disciplinar suas bancadas (observada no
terceiro enfoque) e a incerteza criada pela base de sustentao para assegurar os 3/5 ao no
oferecer a garantia de apoio integral, pode se lanar a hiptese de que os lderes dos partidos
jogam estrategicamente manejando esses recursos em relao ao presidente18.

O presidente conta, por sua vez, com meios para contrapor-se a essas fontes de incerteza, mas
so meios bastante custosos e falveis. Nicolau explica que "A no garantia de apoio integral dos
deputados da base de sustentao do governo, o faz depender (e negociar) com deputados e
partidos no-governistas" (idem:14). A experincia observada por Kinzo (1997) de que,
freqentemente, no suficiente recorrer aos lderes dos blocos, "e de que, em alguma
oportunidade, o presidente conversou, em apenas uma semana, com nada menos que trezentos
parlamentares de sua suposta base parlamentar" (idem:27), est longe de encaixar-se na noo de
que os lderes partidrios controlam solidamente o processo legislativo. Tambm Nicolau
(1999:14) assinala que "um tema pouco explorado nos estudos sobre a relao entre Executivo e
Legislativo no Brasil o processo de negociao individual do chefe do Executivo com
deputados dos partidos que no esto na base de sustentao do governo".

3. Os efeitos do principal recurso empregado pelo presidente para neutralizar os riscos de


paralisia decisria, isto , a formao de gabinetes de coalizo. Em essncia, os partidos
proporcionam o respaldo parlamentar necessrio e, em contrapartida, participam do governo.
Este procedimento cruza as linhas divisrias do regime presidencialista, configura uma coalizo
com capacidade de governo, mas, ao mesmo tempo, tem efeitos bastante significativos sobre a
prpria estrutura do Executivo. Basicamente, redefine sua natureza como arena poltica a ponto
de se distinguirem dois campos: o presidente e a Presidncia.

O presidente deve dar alguma expresso em seu gabinete aos atores partidrios (levando em
conta a dimenso regional) que lhe garantem respaldo no Congresso. O presidente continua
sendo, obviamente, um ator individual mas, neste marco, a Presidncia deve ser entendida como
um ator coletivo. Isto, desde j, coloca o problema da coeso. Em tese, os ministros, designados
pelo presidente mas tambm "representantes" de seus partidos e/ou regies, podem expressar
interesses e orientaes relativamente diferentes daqueles do presidente, e dispem de certa
margem de autonomia no processo de formulao de polticas. O perigo pode ser identificado,
segundo a linha clssica da literatura sobre polticas pblicas e/ou polticas de reforma: quando
dentro da equipe de governo h divises, o processo de tomada de decises mais lento e difcil,
e os riscos de bloqueio so maiores19. Em outras palavras, o problema de superar atravs da
cooperao os riscos de paralisia e ingovernabilidade passou para o Executivo. Talvez seja
enganoso considerar simplesmente como "majoritria" a arena legislativa "autnoma" do
Executivo. A este respeito, h evidncia emprica: o caso, por exemplo, da poltica de
privatizaes (Almeida, 1996; Almeida e Moya, 1997), na qual os principais obstculos
emergem menos da relao Executivo/Legislativo, e mais dos conflitos no interior do gabinete
do presidente. A autonomia do presidente encontra limites, portanto, em um arco duplo: a
Presidncia como tal se depara com eles no Congresso; o presidente, por sua vez, enfrenta-os
dentro da prpria Presidncia.

Naturalmente, isto no significa, de modo algum, que o presidente perca forosamente


capacidade de iniciativa quer dizer, sim, que o presidente deve negociar e que os partidos
dispem, na prpria arena presidencial, de canais de acesso e influncia permanentes. Os
recursos com os quais o presidente conta para conservar a iniciativa neste jogo complexo so
muitos e, habilmente utilizados, em geral decisivos, e sua natureza nos revela o carter do
processo decisrio. Quer dizer, trata-se de recursos que tornam patente que nas reas em que so
empregados o presidente nem sempre pode definir com liberdade o contedo das polticas; s
vezes o que ele pode fazer evitar que o rumo seja contrrio ao que lhe interessa, ou levar
adiante acomodaes graduais em ocasies muito graduais. Isto nos obriga a prestar a
ateno a um novo ator, cujo papel relevante no jogo que se estabelece entre o presidente e a
Presidncia na formulao e implementao das polticas de reforma: a burocracia.

Seguindo Loureiro e Abrucio (1999) e Panizza (1999), pode-se ver que entre os elementos de
vinculao das caractersticas do sistema poltico e o tipo de burocracia existente no Brasil,
alguns jogam a favor do chefe do Executivo. Primeiro, o presidente, como construtor de seu
gabinete por atributo do regime presidencialista, goza de uma importante "capacidade de montar
e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto poltico, bem como poder de
nomeao independentemente dos arranjos burocrticos mais perenes (spoil system)" (Loureiro e
Abrucio, 1999:10). Segundo, os fortes poderes legislativos com os quais conta, aos quais se
agrega o fato de a carreira da classe poltica estar orientada prioritariamente para os postos do
Executivo, sendo a meta principal do parlamentar no a reeleio, mas ocupar cargos de todos os
nveis de governo, que potencializem sua carreira poltica (Abrucio e Samuels, 1997).

Loureiro e Abrucio (1999), p. ex., mostram a importncia crucial do Ministrio da Fazenda para
controlar o comportamento dos ministrios e reas onde no h "homens do presidente"
aquelas "cedidas" aos partidos-membros da coalizo ou a setores do prprio partido do
presidente cuja afinidade pode no ser plena no que se refere ao contedo da poltica em
questo. Mediante a liberao administrada (contingenciamento, no jargo ministerial) dos
recursos estabelecidos na Lei do Oramento, o Ministrio da Fazenda direciona, limita e
condiciona aos outros quando necessrio. No menos importante o uso presidencial da
capacidade de nomear pessoas de sua confiana para postos nos ministrios que teve que ceder.
Conforme Loureiro e Abrucio:

"[...] pode ocorrer que o ministro no tenha sido escolha do presidente, mas foi nomeado por fora de
negociaes necessrias obteno do apoio parlamentar de seu partido ao Executivo, em governos de
coalizo partidria ou que dependem de negociaes clientelsticas. Mesmo no Ministrio da Fazenda, de
modo geral resguardado da barganha parlamentar, houve situaes na Nova Repblica em que isto
aconteceu. Nessas circunstncias, o poder do presidente pode se manifestar na escolha do secretrio
executivo e/ou de outros cargos estratgicos" (idem:32).

importante levar em conta que os altos escales da administrao pblica que, como
explicam Loureiro e Abrucio, foi edificada a partir de cargos em lugar de carreiras burocrticas
, esto sempre ocupados por uma densa camada de funcionrios de alta qualificao tcnica e
experincia poltica, e conhecimento da mquina burocrtica (bons esplanadeiros); funcionrios
que circulam constantemente entre os ministrios e dentro deles20.

Isto significa que a possibilidade de o presidente se valer plenamente de funcionrios nomeados


para o segundo e terceiro escales para exercer um controle efetivo sobre a formulao ou
implementao de polticas em diferentes ministrios "cedidos", depende do capital poltico-
burocrtico acumulado por cada presidente no momento de assumir o cargo se a rede de
esplanadeiros de confiana pessoal da que dispe reduzida, isto repercutir negativamente em
sua capacidade para manter a coeso da Presidncia.

Contudo, a burocracia nem sempre favorece o presidente, ampliando sua capacidade de formar
coalizes e implementar reformas. A Presidncia deve manobrar com uma burocracia
fragmentada, com interesses e preferncias diferenciados, e certa capacidade de ao autnoma,
o que pode, por sua vez, limitar a capacidade de ao presidencial. Assim o observa, p. ex.,
Coelho (1999) em seu estudo sobre a reforma do sistema previdencirio. Seu argumento
principal enfatiza os recursos que permitem ao presidente controlar a burocracia, e as
dificuldades presidenciais para mobiliz-la como um todo em favor de um projeto de reforma.
Para esta autora, os grupos em disputa no seu interior, devido sua prpria fragmentao e
competio para ganhar apoio do presidente, tendem a radicalizar suas posies em vez de
adequados trade-offs entre os prs e os contras dos diferentes projetos. Assim, embora FHC
tenha conseguido projetos de reforma elaborados por diferentes grupos tcnicos, "no logrou
garantir a colaborao destes na formulao de um projeto que equacionasse adequadamente os
impactos polticos e econmicos da reforma, e assim obteve dois projetos frgeis" (idem:141).

Parece conveniente associar agora os trs aspectos recm-discutidos, isto , os poderes de


deciso autnoma da Presidncia, a relao com o Congresso quando da tramitao de legislao
ordinria (e de reforma constitucional) e a formao de gabinetes de coalizo. Apresenta-se,
como entendem alguns autores, o quadro de um presidente constitucional e partidariamente
forte? No parece ser o caso. Embora a iniciativa da formulao de polticas, sem dvida, esteja
nas mos do presidente, o ncleo de poder decisrio parece estar radicado na coalizo, e no
com o chefe do Executivo. Na medida em que a necessidade de organizar o gabinete com vistas
a pr em movimento (e manter em funcionamento) a coalizo introjeta na Presidncia o poder de
veto dos partidos que conformam a coalizo e que vinculam a Presidncia ao Congresso, os
poderes constitucionais fortes so moderados pela natureza dos poderes partidrios.

Um mecanismo que testa esta interpretao a relao poltica que se estabelece entre
presidente e Congresso em torno das Medidas Provisrias; vez por outra, os lderes partidrios
levantam no Congresso a questo de regulamentar a edio e reedio das MPs, cobrindo as
lacunas que tm permitido ao Executivo se valer do decisivo dispositivo da reedio. Em
algumas ocasies, como por exemplo durante a administrao Collor, as advertncias
formuladas tiveram efeitos polticos bastante perceptveis. A retrica que acompanha essa
"ameaa" bate, em geral, na tecla mais familiar, a do suposto "decisionismo" com que o
presidente exclui do jogo o Congresso, "cuja pacincia no infinita". Do meu ponto de vista, a
formulao dessas advertncias um sinal claro de tenses no interior da coalizo: a maioria
parlamentar (ou parte da mesma) considerar "abusivo" o dispositivo de reedio de MPs, no
em termos abstratos, mas sim quando houver diferenas significativas de contedo nas polticas,
entre os rumos escolhidos pela Presidncia e as preferncias de toda ou parte da base partidria,
e/ou quando o Executivo se mostrar recalcitrante em relao a demandas provenientes do
Congresso para que sejam alterados os contedos de determinadas polticas. Quando os
componentes da coalizo tm uma orientao programtica comum como no caso das
privatizaes no Congresso o caminho est desobstrudo. Se h uma maioria parlamentar que
respalda o rumo geral, e a edio e reedio de MPs inclui de fato mecanismos de negociao,
ento o Legislativo no considerar "abusivo" seu uso (salvo pour la galerie, com exceo,
naturalmente, dos partidos de oposio).

Em suma, uma dimenso importante deste quarto enfoque interpretativo (disperso do poder
decisrio e governabilidade), a que recoloca, em contraste com as vises polares consagradas,
o papel da Presidncia. Teoricamente, no presidencialismo, o presidente eleito e estrutura o
gabinete para levar a cabo "suas" polticas. No Brasil, o presidente certamente conta com esta
prerrogativa; no entanto, deve estruturar o gabinete levando em conta um duplo propsito, que
d ao presidencialismo brasileiro seu toque particular: por um lado, deve faz-lo em funo de
seus objetivos de poltica pblica geral e setorial; por outro, dada a meta de organizar o apoio
dos partidos polticos no Congresso. O presidente no pode dar como certo este apoio
(raramente isto ocorre), mesmo no caso em que tenha prestado a ateno adequada a este
problema quando da configurao do gabinete. Pode-se dizer, como Amorim Neto (1995), que
se para obter apoio parlamentar o presidente distribui cargos no gabinete, isto tem um efeito
paradoxal, porque garante a maioria ao presidente mas o torna mais fraco na montagem de seu
gabinete. J para Souza (1998), a dimenso federal que explica em grande medida as
diferenas no andamento das reformas constitucionais; aquelas no relacionadas diretamente s
reas de interesse dos governadores so mais rpidas e menos traumticas do que as demais e
cada reforma gera coalizes de apoio e/ou linhas de resistncia diferentes. O tipo interpretativo
dominante (disperso do poder/ingovernabilidade) identifica essas questes como um dilema da
governabilidade (Mainwaring, 1993). Entretanto, o quadro institucional brasileiro apresenta
muitos elementos que jogam a favor do presidente de forma a permitir-lhe que mantenha,
relativamente, tanto a coalizo quanto a coerncia de suas polticas, na medida em que seu estilo
de formulao e implementao seja congruente com as caractersticas bsicas da morfologia
poltico-institucional.

SNTESE E CONCLUSES

Como sntese, afirmo que para definir o marco conceitual do debate considero suficiente levar
em conta duas variveis que esto presentes de um modo ou de outro em todas as anlises: o
grau de concentrao do poder decisrio segundo as regras vigentes e a capacidade efetiva de
tomar decises e implement-las segundo se evidencia nas gestes de governo. Os quatro
enfoques interpretativos que discuti podem ser expressos mediante a combinao das duas
variveis, estabelecendo duas categorias para cada uma delas, em uma tipologia que permite
esquematizar o debate:

a baixa capacidade de decidir razovel capacidade de


e implementar decidir e implementar

I G

Poder decisrio D-I: disperso/ingovernvel D-G: disperso/governvel


disperso
(a governabilidade est (a governabilidade obtm-
D fora do alcance da estrutura se graas capacidade de
institucional vigente) produo negociada de
decises)

Poder decisrio C-I: C-G:


concentrado concentrado/ingovernvel concentrado/governvel
(a governabilidade se tenta
C obter excluindo; se fracassa (a governabilidade obtm-
neste propsito) se graas capacidade de
os presidentes forarem os
outros atores a cooperar)
Assim sendo, minha impresso que, luz da literatura mais recente, o que teve lugar foi um
significativo deslocamento dos termos do debate institucional. At recentemente, a discusso
central esteve colocada no eixo da governabilidade. O Brasil ou no governvel? Os termos da
controvrsia mudaram. J no se trata tanto de discutir se o Brasil ou no governvel (ele ).
Trata-se de elucidar com que estrutura de poder essa governabilidade se vincula como, e
atendendo a que condies, o Brasil governvel. De forma complementar, o centro de
gravidade do debate tende a mover-se do plano normativo para o descritivo desde "o que
que se tem de mudar das regras para que as instituies funcionem" at "como que as
instituies esto funcionando".

Se se associa governabilidade com produo decisria, no vejo razo para acreditar que o
Brasil seja ingovernvel. Dentro dos limites inerentes poltica como tal, o sistema poltico
brasileiro pode parir um Collor, mas tambm pode dar-lhe um basta. Isto significa que existe
uma afinidade eletiva entre certos estilos polticos e determinadas morfologias institucionais.
Mas, certamente, esta relao est afetada por variveis intervenientes que so, s vezes, de
importncia decisiva (entre elas est a envergadura da liderana e o capital poltico com que o
presidente ascende ao Poder Executivo), o que, por sua vez, torna patente ao mesmo tempo a
utilidade da anlise institucional e a necessidade de combin-la com outras variveis para a
compreenso dos processos polticos. Desse modo, a hiptese interpretativa do quarto enfoque
resiste a ser posta prova quando contrastada com as caractersticas do processo poltico
brasileiro da Nova Repblica. Desde a Constituio de 1988, a morfologia institucional teria
permanecido basicamente sem modificaes. Mas os traos das gestes em termos da sua
dinmica de coalizes tanto quanto o desempenho de governo, foram muito diferentes. Estas
diferenas parecem se localizar na maior ou menor afinidade entre estilos polticos e morfologia
institucional.

(Recebido para publicao em julho de 2000)

NOTAS:

* Desejo agradecer os comentrios e sugestes formulados por Octavio Amorim Neto, Mariana Llanos,
Ana Mara Mustapic, Francisco Panizza, Celina Souza e Juan Carlos Torre, a uma verso anterior deste
trabalho. Agradeo tambm a Tema Pechman pelo aprimoramento do estilo. Parte deste trabalho foi
desenvolvida no mbito do projeto Democracia e Gestes Polticas na Argentina e no Brasil em
Perspectiva Comparada, CPDA/UFRRJ. [Traduo do original em espanhol "Cmo se Gobierna Brasil?
El Debate Brasileo sobre Instituciones Polticas y Gestin de Gobierno" de Miriam Saraiva.]

1. Os presidentes tambm tm poderes reativos, essencialmente o veto presidencial, s que estes no so


to fortes, j que uma maioria simples no Congresso basta para derrub-los.

2. Vinte no Congresso e oito relevantes (relacionado com o sistema eleitoral em que a ao se concentra
na concorrncia entre candidatos e com a distoro de combinar representao proporcional com lista
aberta e alianas para as proporcionais) (Kinzo, 1999).

3. Para uma anlise sobre a primeira gesto FHC em termos de governabilidade, ver, tambm, Faucher
(1998).

4. Como explica Pessanha (2000:7): "A possibilidade de reedies permanentes por parte do Executivo,
permite que as medidas provisrias vigorem por longo tempo sem que o plenrio da Cmara delibere
sobre elas. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso foram editadas 135 medidas provisrias
originais e reeditadas 2179 outras. Desse total, apenas 112 foram votadas pelo Congresso. As medidas
provisrias so votadas em sesso conjunta da Cmara dos Deputados e Senado".

5. De fato, esta a discusso terica suscitada por Carey e Shugart (1998).

6. Para uma discusso sobre os limites deste enfoque analtico para os casos brasileiro e argentino, ver
Palermo (1999-2000).

7. As Medidas Provisrias so a principal delas, mas no a nica, sendo outras importantes os


requerimentos de urgncia e urgncia urgentssima que, se aprovados, implicam a apreciao dos projetos
pelo Plenrio.

8. O prprio vocabulrio que Figueiredo e Limongi utilizam torna patente a interpretao. Um de seus
textos leva no ttulo as palavras abdicao e delegao (os autores concluem que o Congresso delega,
no abdica). Abdicao tem a ver com excluso, quem abdica excludo do jogo: desistir, renunciar,
resignar, abandonar; em linguagem coloquial, abrir mo. O presidente fora o Congresso a abrir mo, o
exclui do processo decisrio. No segundo caso, delegar pode ser entendido de duas formas diferentes: a
primeira, mais prxima linguagem comum, a consagrada (como interpretao dos processos polticos
latino-americanos) por ODonnell investir da faculdade de atuar; transmitir poderes etc.; a segunda tem
a ver com a "teoria da delegao" (que se ocupa das assimetrias que se colocam entre delegante e
delegado, e das formas para control-las). Em ambos os casos, no entanto, trata-se de que o presidente
utiliza os meios institucionais a seu alcance para forar o Congresso, no a abdicar, mas sim a cooperar.

9. Isto no significa que tomemos partido em favor do parlamentarismo no amplssimo debate sobre a
questo que atravessou a cincia poltica nos anos 80 e 90; o parlamentarismo tambm apresenta riscos
de paralisia institucional, e no somente de instabilidade dos governos (para discusses recentes sobre a
questo, ver Sartori, 1994 e Nohlen, 1998).

10. Esclareo que o deve no normativo, mas alude efetividade; seria, maquiavelianamente, o que a
prudncia poltica aconselharia conforme o entorno de instituies e atores no qual um presidente tem
que se desenvolver.

11. Durante o primeiro governo de F. H. Cardoso, analisado por Nicolau, sete partidos apresentaram
ndices de disciplina parlamentar superiores a 88%: PT (98,7), PC do B (98,8), PFL (93,3), PDT (92,1),
PSDB (91,4), PSB (90,9) e PTB (88,1); outros trs tiveram ndices mais baixos: PPR/PPB (82,9), PMDB
(80,0) e PL (77,9). Nicolau observa, comparando seus dados com aqueles correspondentes ao perodo
1989-94 analisado por outros autores, algumas mudanas. Trs partidos tornaram-se mais disciplinados:
o PFL, o PSDB e o PTB, enquanto que outros trs tiveram um comportamento mais indisciplinado: o
PDT, o PDS (atual PPB) e o PMDB. O PT no registra mudanas neste sentido.

12. Qualitativamente, Amorim e Tafner (1999) pem em dvida esta capacidade, insistindo na debilidade
dos partidos (do ponto de vista do controle que suas lideranas nacionais exercem sobre o "baixo clero").

13. Stepan agrega que sua afirmao encontra respaldo nas entrevistas com ministros do governo
Cardoso, que manteve em diversas ocasies.

14. No caso de Meneguello (1998), seu estudo mostra a relevncia dos partidos em um enfoque que
tenderia a consider-los muito claramente como veto players no marco das coalizes governantes.

15. Ver esta discusso para o caso dos decretos de necesidad y urgencia na Argentina, em Palermo
(1996).

16. Em entrevista pessoal a Francisco Panizza (a quem agradeo a informao), o ento parlamentar
Nelson Jobim (que autor de um dos projetos de regulamentao das Medidas Provisrias), referiu-se
tambm negociao das MPs ao longo de suas sucessivas reedies.
17. Mesmo quando me abstive neste artigo de desenvolver uma anlise comparativa com o caso
argentino, no posso deixar de chamar a ateno, incidentalmente, sobre este ponto em comum: as
Medidas Provisrias e os decretos de necesidad y urgencia como instrumentos instaurados,
respectivamente, nas Constituies de 1988 e 1994 encontram-se pendentes de regulamentao, o que
no impediu sua utilizao por parte dos Executivos.

18. Como vimos, um aporte fundamental do terceiro tipo interpretativo diz respeito organizao do
processo legislativo dentro do Congresso. Santos o v, no Brasil, extremamente centralizado, no Plenrio
e com eixo nos lderes partidrios, que ao formarem uma comisso temporria especial, redefinem a
composio do grupo que formular o parecer. Os lderes, portanto, intervm. Mas, sob que condies se
forma uma comisso especial? O projeto tem que ser enviado a trs ou mais comisses permanentes.
Mas, sobretudo, se h mais de cinqenta comisses especiais, isto significa que os lderes no podem
centralizar de fato o processo legislativo no plenrio.

19. Para uma discusso pormenorizada dessa literatura, com especial aplicao ao cenrio latino-
americano, ver Torre (1998).

20. Para uma anlise do funcionamento informal do sistema burocrtico brasileiro de "carreiras e
nomeaes" e de suas conseqncias no previstas pela abordagem convencional da teoria das
organizaes, ver Schneider (1994).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ABRANCHES, Srgio Henrique. (1988), "Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional


Brasileiro". Dados, vol. 31, n 1, pp. 5-33. [ Links ]

ABRUCIO, Fernando Luiz. (1994), "Os Bares da Federao". Lua Nova, n 33, pp. 165-
183. [ Links ]

___. (1997), Federalismo e Processo de Governo no Brasil: O Ultrapresidencialismo Estadual.


Trabalho apresentado no Congresso da Associao Latino-Americana de Sociologia ALAS,
So Paulo, outubro. [ Links ]

___ e SAMUELS, David. (1997), "A Nova Poltica dos Governadores". Lua Nova, n 40/41, pp.
137-166. [ Links ]

ALMEIDA, Acir dos Santos. (1998), A Escolha Constitucional dos Poderes do Presidente: O
Caso da Medida Provisria, Dissertao de Mestrado, IUPERJ. [ Links ]

ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. (1996), "Pragmatismo por Necessidade: Os Rumos da
Reforma Econmica no Brasil". Dados, vol. 39, n 2, pp. 213-234. [ Links ]

___ e MOYA, Maurcio. (1997), "A Reforma Negociada: O Congresso e a Poltica de


Privatizao". Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 12, n 34, pp. 119-132. [ Links ]

AMORIM NETO, Octavio. (1995), Cabinet Formation and Party Politics in Brazil. Trabalho
apresentado no XIX Congresso da Latin-American Sociological Association LASA, Atlanta,
novembro. [ Links ]
___ e TAFNER, Paulo. (1999), O Congresso e as Medidas Provisrias: Delegao, Coordenao
e Conflito. IUPERJ, Rio de Janeiro, mimeo. [ Links ]

CAREY, John M. e SHUGART, Matthew S. (comps.). (1998), Executive Decree Authority.


Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ]

CARVALHO, Jos Murilo de. (1993), "Federalismo y Centralizacin en el Imperio Brasileo:


Historia y Argumento", in M. Carmagnani (comp.), Federalismos Latinoamericanos: Mxico,
Brasil, Argentina. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. [ Links ]

CASTRO SANTOS, Maria Helena. (1997), "Governabilidade, Governana e Democracia:


Criao de Capacidade Governativa e Relaes Executivo-Legislativo no Brasil Ps-
Constituinte". Dados, vol. 40, n 3, pp. 335-376. [ Links ]

COELHO, Vera Schattan. (1999), "A Reforma da Previdncia e o Jogo no Interior do


Executivo". Novos Estudos Cebrap, n 55, pp. 121-142. [ Links ]

COUTO, Cludio Gonalves. (1997), "A Agenda Constituinte e a Difcil Governabilidade". Lua
Nova, n 39, pp. 33-52. [ Links ]

___. (1998), "A Longa Constituinte: Reforma do Estado e Fluidez Institucional no Brasil".
Dados, vol. 41, n 1, pp. 51-86. [ Links ]

___. (1999), Os Mecanismos do Ajuste. Instituies e Agendas na Poltica Econmica Brasileira


em Perspectiva Comparada. PUC-So Paulo, mimeo. [ Links ]

DAIN, Sulamis. (1995), "Experincia Internacional e Especificidade Brasileira", in R. de B.


Alvares Affonso e P. L. B. Silva (comps.), Federalismo no Brasil: Reforma Tributria e
Federao. So Paulo, Fundap. [ Links ]

DEHEZA, Grace Ivana. (1997), Gobiernos de Coalicin en el Sistema Presidencial: Amrica del
Sur. Tese de Doutorado, Instituto Universitario Europeo, Firenze. [ Links ]

DINIZ, Eli. (1997), Crise, Reforma do Estado e Governabilidade. Brasil, 1985-95. Rio de
Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora. [ Links ]

FAUCHER, Philippe. (1998), "Restaurando a Governabilidade: O Brasil (afinal) se Acertou?".


Dados, vol. 41, n 1, pp. 5-50. [ Links ]

FAUSTO, Boris. (1995), "El Populismo en la Vida Poltica Brasilea". Revista de Occidente, n
174, Madrid, novembro. [ Links ]

FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando. (1995), "Mudana Constitucional,


Desempenho do Legislativo e Consolidao Institucional". Revista Brasileira de Cincias
Sociais, ano 10, n 29, pp. 175-200. [ Links ]

___. (1997), "O Congresso e as Medidas Provisrias: Abdicao ou Delegao?". Novos Estudos
Cebrap, n 47, pp. 127-154. [ Links ]

GOUVA, Gilda Portugal. (1994), Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil. So Paulo,


Paulicia. [ Links ]
JONES, Mark P. (1995), Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. Notre
Dame, University of Notre Dame Press. [ Links ]

___. (1997), "Evaluating Argentina's Presidential Democracy: 1983-1995", in S. Mainwaring e


M. S. Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, Cambridge
University Press. [ Links ]

KINZO, Maria D'Alva Gil. (1997), "Governabilidade, Estrutura Institucional e Processo


Decisrio no Brasil". Parcerias Estratgicas, vol.1, n 3, pp. 19-53. [ Links ]

___. (1999), "Partidos Polticos y Proceso Decisorio Democrtico: El Caso Brasileo", in M.


Cavarozzi (comp.), Hacia una Matriz de Gobierno en Amrica Latina. Instituciones del Estado,
la Sociedad Civil y el Mercado. Buenos Aires, Universidad Nacional de San
Martn/BID. [ Links ]

LAMOUNIER, Bolvar. (1991), Depois da Transio: Democracia e Eleies no Governo


Collor. So Paulo, Edies Loyola. [ Links ]

___. (1994), "Brazil: Toward Parlamentarism?", in J. J. Linz e A. Valenzuela (comps.), The


Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America. Baltimore, The Johns Hopkins
University Press. [ Links ]

___ e BACHA, Edmar. (1994), "Democracy and Economic Reform in Brazil", in J. M. Nelson
(comp.), A Precarious Balance. Democracy and Economic Reforms in Latin America (vol. II).
Washington, International Center for Economic Growth, Overseas Development
Council. [ Links ]

LIJPHART, Arend. (1994), Presidentialism and Majoritarian and Consensus Government in


Twenty-One Countries. New Haven, Yale University Press. [ Links ]

LIMONGI, Fernando e FIGUEIREDO, Argelina. (1998), "Bases Institucionais do


Presidencialismo de Coalizo". Lua Nova, n 44, pp. 81-106. [ Links ]

LOUREIRO, Maria Rita e ABRUCIO, Fernando Luiz. (1999), Gabinetes Presidenciais e


Provimento do Alto Escalo Burocrtico: O Caso do Ministrio da Fazenda na Experincia
Democrtica Brasileira. Fundao Getulio Vargas, So Paulo, mimeo. [ Links ]

MAINWARING, Scott. (1991), "Politicians, Parties, and Electoral Systems: Brazil in


Comparative Perspective". Comparative Politics, vol. 24, n 1. [ Links ]

___. (1993), "Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination".


Comparative Political Studies, vol. 26, n 2. [ Links ]

___. (1997), "Multipartism, Robust Federalism and Presidentialism in Brazil", in S. Mainwaring


e M. S. Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge,
Cambridge University Press. [ Links ]

___ e SHUGART, Mattew S. (eds.). (1997), Presidentialism and Democracy in Latin America.
Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ]
MELO, Marcus Andr. (1996), O Jogo das Regras: A Poltica da Reforma Constitucional, 1993-
1996. Trabalho apresentado no XX Encontro Anual da Anpocs. Caxambu,
outubro. [ Links ]

MENEGUELLO, Rachel. (1998), Partidos e Governos no Brasil Contemporneo (1985-1997).


So Paulo, Paz e Terra. [ Links ]

MONTEIRO, Jorge Vianna. (1997), Economia e Poltica: Instituies de Estabilizao


Econmica no Brasil. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora. [ Links ]

MUSTAPIC, Ana Mara. (1999), "Las Relaciones Ejecutivo-Legislativo en Brasil y Argentina",


in J. M. Llads e S. P. Guimares (comps.), Perspectivas Brasil y Argentina. Braslia/Buenos
Aires, IPRI/CARI. [ Links ]

NICOLAU, Jairo Marconi. (1996), "Multipartidismo, Maiorias Parlamentares e Democracia:


Notas sobre o Caso Brasileiro", in E. Diniz (org.), O Desafio da Democracia na Amrica Latina.
Rio de Janeiro, IUPERJ. [ Links ]

___. (1999), Disciplina Partidria e Base Parlamentar na Cmara dos Deputados no Primeiro
Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). IUPERJ, Rio de Janeiro,
mimeo. [ Links ]

NOBRE, Marcos e TORRES FREIRE, Vinicius. (1998), "Poltica Difcil, Estabilizao


Imperfeita: Os Anos FHC". Novos Estudos Cebrap, n 51, pp. 123-147. [ Links ]

NOHLEN, Dieter. (1998), "Sistemas de Gobierno: Perspectivas Conceptuales y Comparativas",


in D. Nohlen e M. Fernndez B. (orgs.), El Presidencialismo Renovado: Instituciones y Cambio
Poltico en Amrica Latina. Caracas, Nueva Sociedad. [ Links ]

ODONNELL, Guillermo. (1994), "Delegative Democracy?" Journal of Democracy, vol. 5, n


1, pp. 55-69. [ Links ]

PALERMO, Vicente. (1996), "Reformas Estructurales y Rgimen Poltico: Argentina, 1989-


1993", in E. Diniz (org.), O Desafio da Democracia na Amrica Latina. Rio de Janeiro,
IUPERJ. [ Links ]

___. (1998), "Os caminhos da Reforma na Argentina e no Brasil". Lua Nova, n 45, pp. 131-
162. [ Links ]

___. (1999-2000), "Mares Agitados: Interpretaes sobre os Processos Polticos Latino-


Americanos. Brasil e Argentina em Perspectiva Comparada". Revista de Cincias Humanas, n
26/27, Universidade Federal de Santa Catarina, outubro/abril. [ Links ]

___ e SARAIVA, Miriam Gomes. (2000), Estabilizacin y Reformas: La Gestin Poltica del
Plan Real (1994-2000). CPDA/UFRRJ, Rio de Janeiro, mimeo. [ Links ]

PANIZZA, Francisco. (1999), Poltica y Economa de Brasil Contemporneo. London, London


School of Economics, mimeo. [ Links ]

PESSANHA, Charles. (1997), Relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil:


1946-1994. Tese de Doutorado, USP. [ Links ]
___. (1999), Poder Legislativo do Executivo no Brasil: O Decreto-Lei e a Medida Provisria,
1965-1999. Trabalho apresentado no seminrio internacional Las Instituciones en las Nuevas
Democracias: La Cuestin Republicana. Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 13-14 de
abril. [ Links ]

POWER, Timothy J. (1998), "The Pen Is Mightier Than the Congress: Presidential Decree
Power in Brazil", in J. M. Carey e M. S. Shugart (comps.), Executive Decree Authority.
Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ]

SANTOS, Fabiano. (1999a), "Democracia e Poder Legislativo no Brasil e na Argentina, in J. M.


Llads e S. P. Guimares (comps.), Perspectivas Brasil y Argentina. Braslia/Buenos Aires,
IPRI/CARI. [ Links ]

___. (1999b), "Instituies Eleitorais e Desempenho do Presidencialismo no Brasil". Dados, vol.


42, n 1, pp. 111-138. [ Links ]

SARTORI, Giovanni. (1994), Ingeniera Constitucional Comparada. Una Investigacin de


Estructuras, Incentivos y Resultados. Mxico, Fondo de Cultural Econmica. [ Links ]

SCHNEIDER, Ben Ross. (1994), Burocracia Pblica e Poltica Industrial no Brasil. So Paulo,
IDESP/Editora Sumar. [ Links ]

SHUGART, Matthew S. e CAREY, John M. (1992), Presidents and Assemblies: Constitutional


Design and Electoral Dynamics. Cambridge, Cambridge University Press. [ Links ]

SOUZA, Celina. (1998), "Intermediao de Interesses Regionais no Brasil: O Impacto do


Federalismo e da Descentralizao". Dados, vol. 41 n 3, pp. 569-592. [ Links ]

STEPAN, Alfred. (1999), "Para uma Nova Anlise Comparativa do Federalismo e da


Democracia: Federaes que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos". Dados, vol. 42, n 2,
pp. 197-251. [ Links ]

THIBAUT, Bernhard. (1998), "El Gobierno de la Democracia Presidencial: Argentina, Brasil,


Chile y Uruguay en una Perspectiva Comparada", in D. Nohlen e M. Fernndez B. (orgs.), El
Presidencialismo Renovado: Instituciones y Cambio Poltico en Amrica Latina. Caracas,
Nueva Sociedad. [ Links ]

TORRE, Juan Carlos. (1998), El Proceso Poltico de las Reformas Econmicas en Amrica
Latina. Buenos Aires, Paids. [ Links ]

WILLIS, E. C., GARMAN, C. B. e HAGGARD, S. (1999), "The Politics of Decentralization in


Latin America". Latin American Research Review, vol. 34, n 1, pp. 73-102. [ Links ]
ABSTRACT
How to Govern Brazil? The Debate on Political Institutions and the Policy-Making Process
Analysis of the functioning of Brazilian political institutions is permeated by an immense and
complex interpretative debate, with broad implications for contemporary political science. There
are numerous studies on the theme, but they are practically polar in their interpretation of policy
drafting and implementation in current Brazilian democracy. This article aims to analyze the
terms of this debate, developing a conceptual framework to help understand the policy-making
processes, especially decision-making in matters pertaining to economic policy and structural
reforms in the state and economic organization.

Keywords: political institutions; Brazilian politics; political system

RSUM
Comment le Brsil Est-il Gouvern? La Discussion sur les Institutions Politiques et la Gestion
Gouvernementale
Lanalyse du fonctionnement des institutions politiques brsiliennes va de pair avec une longue
et complexe confrontation dinterprtations, aux retombes importantes dans la science politique
contemporaine. Les nombreuses tudes ce sujet polarisent pour la plupart leur faon
dinterprter les processus de conception et de mise en place des politiques dans la dmocratie
brsilienne actuelle. Dans cet article on essaie danalyser les termes de cette discussion et
dlaborer un modle conceptuel aidant comprendre la dmarche dun gouvernement, surtout
dans la prise de dcisions pour les questions de politique conomique et de rforme structurelle
de ltat et pour lorganisation conomique.

Mots-cl: institutions politiques; politique brsilienne; systme politique