You are on page 1of 30

1

1 A PSI irányelv – legjobb gyakorlatok PSI projekt – 2. fázis eGov Tanácsadó Kft. 1056

A PSI irányelv – legjobb gyakorlatok

PSI projekt – 2. fázis

irányelv – legjobb gyakorlatok PSI projekt – 2. fázis eGov Tanácsadó Kft. 1056 Budapest, Belgrád rkp.

eGov Tanácsadó Kft. 1056 Budapest, Belgrád rkp. 27.

Tel.:+36(1)411-1668

Fax.:+36(1)411-1669

www.egc.hu

2008. 10. 28.

Tartalomjegyzék

1 Bevezetés

3

2 Implementációs modellek, szabályozási megközelítések

5

2.1 Az implementáció állapota, az irányelv felülvizsgálata

5

2.2 Implementációs modellek

6

2.3 Egyesült Királyság

7

2.4 Németország

10

2.5 Dánia

11

3 Szabályozási legjobb gyakorlatok

13

3.1 Fogalomrendszer, alanyi és tárgyi hatály

13

3.2 A hozzáférési szabályozás és a további felhasználás engedélyének viszonya

14

3.3 Kérelmek, elbírálás

16

3.4 Rendelkezésre bocsátás formátuma

17

3.5 Átláthatóság

17

3.6 Felhasználási feltételek, felhasználási engedélyek

18

3.7 Diszkriminációmentesség

18

3.8 Kizárólagos megállapodások tilalma

19

3.9 Gyakorlati intézkedések

19

3.10 Jogorvoslati

rendszer

20

4 Díjszámítási best practice-ek

24

4.1 A PSI direktíva elıírásai a további felhasználás iránti kérelmek elintézéséért kérhetı

díjakról

24

4.2 A díjazás kapcsán vizsgálandó szempontok

24

4.3 Egyesült Királyság

26

4.4 Ciprus, Dánia, Litvánia, Portugália és Spanyolország

27

5 Negatív példák, „worst practice”-ek

29

2

1

Bevezetés

Jelen tanulmány a korábbi best practice elemzésektıl némiképp eltérı szemléletmóddal készült. Az elemzésben a megvalósult példák részletes leírása helyett a tanulságok, következtetések levonására koncentrálunk, elsısorban szabályozási szemléletmóddal.

Elmondható ugyanis: a PSI-irányelv átültetése tárgyában számos leíró jellegő elemzés, összefoglaló készült (különösen egyes nyilvántartások szintjén). Erre tekintettel – építve ezen tanulmányok leíró jellegő megállapításaira – amellett, hogy részletesen bemutatjuk több tagállam implementációját is, nem törekszünk teljeskörőségre, minél több tagállam implementációjának leírására. Az elemzésben ehelyett inkább e legjobb gyakorlatok értékelésére, a tanulságok levonására koncentrálunk. Elsısorban azt vizsgáljuk, hogy szabályozási szempontból mely modell, milyen szabályozás bizonyult eredményesnek, a sikeresnek mondható tagállamok hogyan közelítették meg az implementáció feladatát, milyen szabályozási tárgykörökben.

Az elemzésben azonban nem vizsgáljuk önállóan, kiemelten a díjazási modelleket, hiszen a közadatok további felhasználásnak gazdasági vetületét, gazdasági modelljét külön szakértıi csoport vizsgálja. E téren itt elsısorban azt vizsgáljuk: szabályozási szempontból hogyan kezelték a tagállamok a díjazási modellek kérdését, a díjazási követelményeket.

Természetesen a leírt szabályozási minták a nem vehetık át mechanikusan, hiszen jelentıs eltérések mutatkoznak nemcsak a jogrendszerben, a jogalkotási gyakorlatban, hanem a PSI általános alkotmányjogi és közigazgatási jogi keretszabályozásában is. A legjobb gyakorlatok összegyőjtése ennek ellenére kiemelten hasznos a hazai jogalkotó számára is. Különösen így van ez a PSI-szabályozás területén, mivel megítélésünk szerint a PSI irányelv által megkívánt harmonizáció, egy valódi, hatékony PSI-rezsim megteremtése szemléletváltást igényel mind a jogalkotó, mind az érintettek részérıl, amelyben egyes megvalósult minták tanulmányozása fontos szerepet játszhat.

Konkrét példaként említhetjük, hogy a best practice-ek elemzése egyértelmően mutatja: a közadatok további felhasználása terén jelentıs mozgásteret, döntési kompetenciát kell kapniuk az egyes közigazgatási szerveknek. A legtöbb vizsgált országban létezik ugyan átfogó szabályozás, azonban ez inkább általános rezsimet jelent, az egyes továbbhasznosítások, kérelmek kapcsán a közigazgatási szerveknek jelentıs szerepe van. Az egyes szervek az elvi szintő szabályok mentén saját maguk határozzák meg a hozzáférés szerzıdéses feltételeit, egyedileg döntenek az egyes re-use kérelmek felıl, illetve egyedileg határozzák meg a további felhasználás díjait.

Ennek oka egyszerően az, hogy minden adatkérés más, így azokra általánosságban nem állapíthatók meg szabályok. Csak az egyedi szerv tudja megítélni, hogy rendelkezik-e az adattal, azt elı tudja-e állítani, és hogy ehhez milyen ráfordításra van szüksége.

3

De az egyedi mérlegelés és megállapodás az adatkérı szempontjából is elınyös lehet, hiszen így valóban egyedi szolgáltatást „rendelhet meg”: részletesen szabályozhatják együttmőködésük feltételeit (adatszolgáltatás rendszeressége, használt interfész, esetleg automatizálás), és ezek ellentételezését. Így valódi „szolgáltatás”-sá alakulhat a hozzáférés biztosítása.

Ez azonban megítélésünk szerint idegen a hazai szemléletmód számára, amely (vélhetıleg bizalomhiány miatt) az egyedi mérlegelést számőzni kívánja, és a hozzáférés szabályainak jogszabályi rendezését igényli. E szemléletváltás érdekében jó támpont lehet, hogy más tagállamok ezt az utat járták, ezt az irányt választották.

Ennek a szemléletbeli változásnak az elfogadtatásában (az irányelv újfajta szemléletmódjának átvételében és hazai környezetre adoptálásában, az újfajta szabályozási modell meghonosításában, a modellel szembeni bizalom megteremtésében) jelentıs szerepe lehet a többi tagállam megoldásainak, azok tanulságainak. Az irányelv implementációja a legtöbb tagállamtól ugyanilyen szemléletváltást követelt meg, e tagállamok vélhetıleg javarészt ugyanazokkal a dilemmákkal, ellenállással szembesültek, mint ami hazánkban tapasztalható e téren.

4

2

Implementációs modellek, szabályozási megközelítések

2.1 Az implementáció állapota, az irányelv felülvizsgálata

2008. május 8-ával bezárólag mind a 27 uniós tagállam megküldte az Európai Bizottságnak az értesítést a PSI irányelv nemzeti jogba történı implementációjának befejezésérıl. Az utolsó Belgium volt, amely ellen a Bizottság 2005. október 12-én kötelezettségszegési (ún. „infringement”) eljárást indított. 1

Az irányelv átültetésének bejelentésével azonban nem ért véget a tagállamok feladata. A PSI irányelv 13. cikkében irányozza elı felülvizsgálatát, miszerint:

„A Bizottság 2008. július 1-ig felülvizsgálja ennek az irányelvnek az alkalmazását és e felülvizsgálat eredményeit, az irányelv módosítására vonatkozó javaslataival együtt, az Európai Parlament és a Tanács elé terjeszti. A felülvizsgálatnak különösen az irányelv hatályára és hatására kell kiterjednie, beleértve a közszféra dokumentumainak további felhasználásában történt növekedés mértékét, a díjazásra vonatkozó elvek hatását és a jogalkotási, valamint igazgatási jellegő hivatalos szövegek további felhasználását, illetve a belsı piac megfelelı mőködése és az európai tartalom szolgáltatási ipar fejlıdésének további lehetıségeit.”

A felülvizsgálat érdekében lefolytatott, a közszféra információinak felhasználásáról szóló

irányelv végrehajtásáról, hatásáról és alkalmazási körérıl történı adatgyőjtés érdekében a Bizottság nyilvános online konzultációt is hirdetett, amelyen 2008. július 31-ig lehetett részt venni. A felülvizsgálat folyamatában a Bizottság több olyan hiányosságot is feltárt a tagállamok általi implementáció során, amely miatt kötelességszegési eljárást kezdeményezett az Európai Bíróság elıtt az irányelv nem megfelelı és nem teljes körő átültetése miatt 2 , errıl részletesen azonban az 5. fejezetben szólunk.

A felülvizsgálat célja az egyes tagállamok implementációjának értékelésén túl magának az

irányelvnek a (tapasztalatok fényében történı) felülvizsgálata is volt. A Bizottság azonban –

a tagállami implementációkat átfogó módon értékelve – végül úgy döntött: mivel a legtöbb

tagállam késedelmesen, illetve számos tagállam kifogásolható módon tett eleget az implementációnak, valamint a tényleges alkalmazás még ezt követıen kezdıdött meg (fıként kezdetben alacsony intenzitással), így az irányelv egyelıre nem fejti ki valódi hatását,

1 Az eljárást a Bizottság valójában 5 tagállam ellen indította meg a PSI irányelv átültetésének elmulasztása miatt: Ausztria, Belgium, Spanyolország, Portugália és Luxemburg állt az Európai Bíróság elıtt. A Bíróság 2007. december 13-án (C-2006/528. számú ügy) hozta meg ítéletét, ezt követıen Belgium volt az utolsó az 5 „vétkes” tagállam közül, amely eleget tett uniós kötelességének és 2008. május 8-án megküldte a Bizottságnak az irányelv átültetésérıl szóló értesítést.

2 Ilyen eljárás eddig Svédország, Lengyelország és Olaszország ellen indult.

5

az még kialakulóban van. Így nem áll elegendı támpont rendelkezésre az irányelv érdemi felülvizsgálatára; a Bizottság ezért a felülvizsgálatot 2012-re halasztotta.

Ez a döntés mutatja: az irányelv implementációja számos tagállam számára problémát okoz. Ennek oka megítélésünk szerint az, hogy a további hasznosítás kérdése – mint hazánk számára is – újszerő kérdéseket vet fel, újfajta szemléletmódot kíván meg a legtöbb tagállamtól.

2.2 Implementációs modellek

A tagállamok – a nemzeti információszabadság jog és szabályozás fejlettségétıl függıen – jelentıs mértékben eltérı módszerekkel és jogalkotási lépésekkel valósították meg az irányelvben megjelölt célt. A transzpozícióhoz használt eszközök és módszer szerint három átültetési modellt különböztethetünk meg.

1. A „re-use” szemlélet

Az elsı módszert követı országok (pl. Olaszország) külön törvényt vagy más

jogszabályt fogadtak el a közadatok további felhasználásának szabályozására. E nemzeti jogszabályok teljes mértékben követik a direktíva rendelkezéseit, sokszor

szinte szóról szóra ugyanazon szabályokat tartalmazzák.

Összesen tizenegy tagállam fogadott el ilyen speciális, a közszféra információinak további felhasználására vonatkozó szabályokat, ezek: Németország, Görögország, Írország, Nagy-Britannia, Spanyolország, Olaszország, Ciprus, Luxemburg, Málta és Románia.

2. A komplex szemlélet

A második módszer komplex, mert egyrészt új szabályok elfogadásával, másrészt

a korábbiak irányelvnek megfelelı módosításával tettek eleget uniós

kötelezettségüknek. Ezek közül négy tagállamban – Dánia, Ausztria, Szlovénia és Svédország –a közszféra információinak további felhasználására vonatkozó új egyedi intézkedések és az irányelvet megelızı jogszabályok kombinációját alkalmazták, míg nyolc tagország (Belgium, Csehország, Finnország, Franciaország, Lettország, Litvánia, Hollandia és Portugália) a dokumentumok hozzáférésére vonatkozó jogi kereteket kiegészítették a közszféra információinak további felhasználásával kapcsolatos rendelkezésekkel.

(Megjegyezzük: a konkrét implementációk elemzése alapján a re-use és a komplex szemlélet megkülönböztetése meglehetısen viszonylagos. A komplex szemlélet alapvetıen aszerint tesz különbséget, annak tulajdonít jelentıséget, hogy a további felhasználás szempontjából fontos szerepet kapnak a közadatok/közérdekő adatok nyilvánosságára vonatkozó normák. Valójában azonban jellemzıen a „re-use” szemlélet alatt tárgyalt országok is rendelkeznek ilyen tárgyú szabályokkal, és ezek bizonyos mértékig jelentıséggel bírnak a további felhasználás terén is. Így e két modell közötti megkülönböztetés a legtöbb esetben bizonytalan, a határok elmosódottak.)

6

3.

A hozzáférési szemlélet

A harmadik megoldást követte Magyarország, Észtország, Szlovákia és Lengyelország. Ezen tagállamok olyan intézkedésekrıl értesítették a Bizottságot, amelyek nem tartalmaznak egyedi rendelkezéseket a közszféra információinak további felhasználására vonatkozóan. Ez azt jelenti, hogy nem fogadtak el önálló törvényt az irányelv rendelkezéseinek végrehajtására, hanem a közszféra információihoz való hozzáférési szabályok módosításával tettek eleget a direktívában megjelölt követelményeknek. Ez a megoldási modell az irányelv azon rendelkezésére támaszkodik, mely szerint „„ez az irányelv a tagállamok meglévı hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti” (1. cikk (3) bek.)

Az elmúlt hónapok, évek tapasztalatai azt mutatják, hogy az irányelv elfogadása óta a közadatokhoz való hozzáférés lehetıségei pozitív irányba fordultak, de még mindig vannak hiányosságok. Például a piaci szereplık nincsenek kellı mértékben tisztában azzal, hogy milyen jogaik, lehetıségeik vannak a közadatok felhasználására vonatkozóan az azokat birtokló közintézményekkel szemben, illetve az sem ismert a potenciális felhasználók körében, hogy milyen értékkel bírnak ezek az adatok.

A Bizottság által végzett felülvizsgálat alapján a fenti három módszer szerint az elsı két modellt alkalmazó országok voltak a legeredményesebbek a közadatok kiaknázása és további felhasználása terén. Ezen tagállamok közül kerültek ki azok, amelyeket a Bizottság, mint „best practice” említ az irányelv végrehajtását tekintve. A leginkább követendı megoldást általános vélekedés szerint az Egyesült Királyság alkalmazta, nemcsak azért, mert minden tekintetben átültette az irányelv rendelkezéseit, hanem mert átvette annak fogalomrendszerét, és széles körő jogorvoslati fórumokat és erre vonatkozó speciális eljárási szabályokat dolgozott ki, amelyek nem csak elméletben, hanem a gyakorlatban is kiválóan mőködnek és hatékonyak. Ezen kívül a szabályok ügyfélközpontúak, vagyis a potenciális felhasználók érdekeinek elıtérbe helyezésével segítenek megvalósítani a közszféra információinak minél teljes körőbb további felhasználását.

A következıkben az egyes, hatékonynak tekinthetı szabályozást kialakító tagállamok

további felhasználásra vonatkozó általános szabályait kívánjuk bemutatni. Ezen államok

között szerepel az Egyesült Királyság,Németország és Dánia.

2.3 Egyesült Királyság

Az Egyesült Királyság az elsı nyolc tagállam egyike volt, amelyek a PSI irányelvet az abban

megjelölt határidıben, 2005. július 1-jéig átültették nemzeti jogukba. A fenti szabályozási

modellek közül az Egyesült Királyság az elsıbe tartozik, tehát az implementáció érdekében speciális, kifejezetten a közadatok további felhasználására vonatkozó egyedi intézkedéseket fogadott el. A szigetország parlamentje külön törvényt fogadott el a

közadatok további felhasználásáról (Statutory Instrument No 1515 of 2005), de ezen kívül is rendkívül sok intézkedést hajtott végre a megfelelı transzpozíció érdekében. Ezek között az egyik legkiemelkedıbb az OPSI (Office of Public Sector Information) szervezetrendszerének kialakítása, amely a Közszféra Információinak Hivatalaként fordítható

le, és számos feladatot lát el a jogorvoslati eljárástól és panaszok kivizsgálásától kezdve a

7

közadatokat birtokló szervek adataik további felhasználásra rendelkezésre bocsátásának ösztönzésén át a további felhasználást könnyítı útmutatók kiadásáig. Ezek közül a legfontosabbak:

- Az OPSI szabványokat állít fel, útmutatókat készít.

- A további felhasználás iránti kérelmek elutasítása, vagy nem a vonatkozó törvénynek megfelelı módon való teljesítése esetén másodfokú jogorvoslati szervként funkcionál. Ennek során megvizsgálja azt, hogy a kérelem elintézése során a közadatot birtokló szerv a közadatokról szóló törvénynek (SI 1515 of 2005) megfelelıen járt-e el.

- Mőködése kiegészíti a The National Archives (e szervvel az OPSI 2006-ban egyesült) és a Ministry of Justice funkcióit. Elıbbi az információ menedzsmentet vezeti, utóbbi pedig a titoktartás és adatokhoz való hozzáférés vezetı szerve.

- Az OPSI olyan széles körő szolgáltatásokat nyújt a nyilvánosságnak, az információs iparnak, a kormányzatnak és a szélesebb értelemben vett közszférának, amelyek megkönnyítik az információ megtalálását, használatát, megosztását és terjesztését, továbbá, mint a közszféra információinak szabályozója, fontos szerepet játszik a közadatokat birtokló szervek információcserével kapcsolatos tevékenységében.

- A nyitottság, átláthatóság, pártatlanság érvényre juttatásának elsegítése érdekében létrehozta az IFTS-t (Information Fair Trader Scheme), amely elısegíti, hogy a potenciális további felhasználók tisztességes és ésszerő elbánásban részesüljenek a felhasználás során.

- Az OPSI titkársága, az APPSI (Advisory Panel of Public Sector Information) amely a minisztereknek szolgál tanácsokkal arra nézve, hogy milyen módon és eszközökkel ösztönözzék a közadatokat birtokló szerveket az információ további felhasználásra rendelkezésre bocsátására.

Az Egyesült Királyság által kialakított jogorvoslati rendszer ugyancsak követendı lehet a többi uniós tagállam számára. Mind szervezetileg, mind eljárásilag kifejezetten a közszféra információinak való további felhasználására vonatkozóan alakítottak ki egy rendszert, melynek az alapvetı szabályai a már említett törvény 18-21. §-aiban szerepelnek. Az angol rendszer megkülönbözteti a belsı és külsı panaszokat. A belsı panaszok az elsı fokon helyezkednek el, és a közadatot birtokló szerv jár el abban az esetben, ha egy felhasználó úgy ítéli meg, hogy egy közfeladatot ellátó szerv nem a törvény rendelkezései szerint járt el a további felhasználás elintézése során. A panaszt írásban kell benyújtani az érintett szervnek az adott szerv panaszintézési eljárásának szabályai szerint 3 . A szerv minden panaszról köteles ésszerő határidın belül dönteni, és arról késedelem nélkül írásban értesíteni a panaszost a döntés indokainak megjelölésével.

3 A 19. § (1) bekezdése szerint minden közadatot birtokló szerv köteles a további felhasználási szabályok ellen benyújtott panaszok elintézésére vonatkozó egyedi eljárási szabályokat elfogadni.

8

Ha a panaszos kimerítette a fenti eljárást, vagy az érintett szerv ésszerő határidın belül nem hozott döntést a panaszról, a panaszos az OPSI-hoz fordulhat. A panaszt ez esetben is írásban kell benyújtani a panasz természetének megjelölésével, és ahhoz csatolni kell a közfeladatot ellátó szerv döntésrıl szóló értesítését. 4 Az OPSI minden bejövı panaszt köteles megvizsgálni, és a panasz alapján hozott ajánlásáról írásban, az indokok megjelölésével értesíteni a bepanaszolt szervet, valamint a panaszost.

Másod, illetve harmadfokú fórumként jár el az APPSI. Harmadfokon akkor jár el, ha a panaszos az OPSI által tett ajánlással elégedetlen, másodfokon pedig speciális bepanaszolt szervek esetén (lásd a lábjegyzetben).

A nyilvánosság megfelelı tájékoztatását szolgálja azon szabály, miszerint az OPSI elıtt folyó eljárásokat közzé kell tenni.

Az említett fórumokon kívül az OPSI létrehozta saját mediációs szervét, a CEDR (Center for Effective Disputes Resolution) nevet viselı szervezetet, amely pártatlanul próbál közvetíteni a felek között és segítséget nyújt ahhoz, hogy egy mindkettıjüknek megfelelı megoldásra jussanak. Ez egy alternatív lehetıség a fenti panaszeljárás helyett, melyet a felek választhatnak. Ezen eljárás a tapasztalatok alapján szintén hatékonynak bizonyul. 5

Ahogy az a fenti szabályok alapján látható, az angol modellben a jogorvoslatok elintézését nagyrészt egy olyan szerv végzi, amely kifejezetten a közadatok további felhasználásával foglalkozik, kizárólag ehhez kapcsolódó feladatokat lát el. Ez a modell az elmúlt négy év tapasztalatai alapján hatékonynak és hasznosnak bizonyul, ezért követendı minden más uniós tagállamban. A közadatok piaca egy fejlıdı uniós piac, a belsı piac része, amely még igencsak gyerekcipıben jár, ezért elengedhetetlenül fontos annak koordinálása, támogatása és a felhasználást segítı intézkedések, ajánlások nyilvánosságra hozatala, a potenciális további felhasználók kioktatása jogaikról, lehetıségeikrıl. Az OPSI saját honlapján rendszeresen frissített információk érhetık el a törvénykezésrıl, a közszféra információinak további felhasználásáról ajánlásokat, jelentések olvashatók, útmutatókat és folyamatban lévı panaszeljárásokat tesznek közzé.

Példa értékő lehet az angol törvénynek a közigazgatási szerveket definiáló része is, az ugyanis rendkívül pontosan és részletesen határozza meg, hogy mit ért közigazgatási szerv alatt nemzeti viszonylatban.

Mindezek alapján úgy gondoljuk, hogy Magyarország számára megfontolandó, hogy - ha nem is teljes egészében, de részleteiben - mintaként tekintsen az angol szabályozásra, legalábbis annyiban, hogy a „re-use” szemléletre több figyelmet fordít.

4 Ha a panasz az OPSI, illetve a HMSO (Her Majesty’s Stationery Office), vagy az Office of the Queen’s Printer for Scotland ellen irányul, az eljárás elintézése az APPSI hatáskörébe tartozik. Az APPSI eljárására ugyanazon szabályok vonatkoznak, mint az OPSI-éra.

5 Lásd: Met Office and Environment Agency Mediation

9

2.4

Németország

Németországban az irányelv rendelkezéseit a közintézmények információinak továbbhasznosításáról szóló törvény ülteti át. A fenti szabályozási modelleket tekintve Németország – akárcsak Nagy-Britannia – az elsı modellbe tartozik, vagyis a „re-use” szemléletet képviseli. Ez abban mutatkozik meg, hogy a további felhasználásáról külön speciális törvényt fogadott el (amely 2006. december 19-én lépett hatályba), és a szabályozás középpontjában nem a hozzáférés, hanem a további felhasználás szerepel.

A német törvény, az IWG (Informationsweiterverwengungsgezetz) mind szövetségi mind

szövetségi állami szinten alkalmazandó, hatálya kiterjed a helyi önkormányzatokra is. A

szövetségi államok nem alkottak külön PSI törvényt, azokat kivéve, amelyek az IWG elfogadása elıtt születtek.

Az IWG mindössze két oldal hosszúságú, rendkívül tömören szabályozza a további

felhasználás kérdéseit. Felépítése is eltér az irányelvétıl, ugyanis elıször a hatályt és definíciókat szabályozza, majd a harmadik fejezetben a megkülönböztetés tilalmát tárgyalja,

és csak ezt követıen kerül sor a további felhasználás iránti kérelmek eljárási szabályainak,

az átláthatóság, illetve a jogorvoslatok meghatározására. A törvény tárgyi hatálya minden és

bármely olyan információra kiterjed, ami közigazgatási szervek birtokában van. Második fejezete definíciókat határoz meg, amely szorosan az irányelvre épít, de az abban meghatározottakon kívül (további felhasználás, közigazgatási szerv) pontosan meghatározza, hogy mit ért információ, személy, illetve felhasználásra vonatkozó rendelkezések alatt. Eszerint információ minden jel, függetlenül tárolási módjától, illetve személy természetes vagy jogi személy, amely/aki az EU-ban székhellyel/lakóhellyel rendelkezik, illetve az Unió minden polgára.

A harmadik fejezet rendelkezik tehát a megkülönböztetés tilalmáról. Érdekesség, hogy e

fejezeten belül helyezi el a jogalkotó a rendelkezésre álló formátumok követelményét, valamint a kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalmát. A fejezet az irányelvnek

megfelelı, az elsı bekezdés azonban kiemeli, hogy a törvény rendelkezései nem biztosítanak többletjogokat az információhoz való hozzáféréskor. Ez a rendelkezés is világosan mutatja, hogy a német jogalkotó nem csak külön fogalomként, hanem teljesen külön jogintézményként és szabályrendszerként kezeli a további felhasználást és a hozzáférést.

A kérelmek teljesítését, az átláthatóság követelményét, a díjazást, valamint a

felhasználási feltételekkel kapcsolatos és a jogorvoslati lehetıségek szabályait a negyedik fejezet tartalmazza. Az irányelv szabályain felül az elsı bekezdés kimondja, hogy a további felhasználás iránti kérelmekre nem az irányelv szerinti 20 (esetleges +20) napos határidı vonatkozik, ha a közigazgatási szervek ettıl eltérı megfelelı elintézési határidıt állapítottak meg, vagy ha jogszabály eltérıen rendelkezik. 6 Ugyanakkor amennyiben meg

6 Megjegyezzük, hogy természetesen, jogszabály eltérı rendelkezése nem kizárt, de az eltérı szabálynak is meg kell felelnie az irányelvben foglalt, maximum 40 napos határidınek. Akkor ugyanis, ha ez utóbbi nem teljesül, akkor egyrészt Németország nem teljesíti az irányelv követelményeit, másrészt a belsı jogában összhanghiány keletkezik. A törvény eltérı rendelkezése is meg kell, hogy feleljen az irányelv minimum követelményének.

10

van határozva valamilyen határidı az információhoz való hozzáférésre, a további felhasználás iránti kérelmek elintézésére is e határidıt kell alkalmazni. (E szabály részben összemossa a hozzáférést és a további felhasználást.) Az IWG többletrendelkezése az irányelvhez képest, hogy az átláthatóság kapcsán elıírja az illetékek elektronikus nyilvánosságra hozatalának kötelezettségét is (a felhasználási feltételeken és általános díjakon felül).

A német szabályozás – az Egyesült Királyság megoldásától eltérıen – nem hozott létre

jogorvoslati fórumként szolgáló külön szervet, hanem a Közigazgatási Bíróságok hatáskörébe utalja a panaszok elbírálását, illetve az IWG értelmezésének feladatát.

2.5

Dánia

Elemzésünkben ugyancsak hatékonynak tartott komplex modellt alkalmazó országok PSI szabályozását is meg kívánjuk vizsgálni Dánián keresztül. A tapasztalatok ezen modell tekintetében ugyancsak pozitívnak bizonyulnak, Dánia az Európai Bizottság szerint is példaként szolgálhat az egyéb tagállamok számára.

A komplex modell annyiban különbözik az elızı két bemutatott, „re-use” szemlélető ország

PSI szabályozási módszerétıl, hogy külön jogszabály elfogadásán túl itt léteztek olyan korábbi szabályok, amelyeket módosítottak a PSI szabályozásuk teljessé tétele érdekében. Míg a „re-use” szemlélető országokban nem volt semmilyen további felhasználásra

vonatkozó, vagy arra átkonvertálható szabályozás, addig a második szabályozási modell országai többnyire rendelkeztek valamilyen kiindulási ponttal, és részben ezek módosításával, részben pedig új jogszabály(ok) elfogadásával igyekeztek megvalósítani az irányelvben megjelölt célt.

Dánia azon példaértékő országok közé tartozik, amelyek az elıírt határidın belül implementálták a PSI irányelvet. 2005 június 24-ei dátummal fogadta el a közszféra információinak további felhasználásáról szóló törvényt, 7 amelyet 2008-ban módosítottak a PSI irányelvnek való pontosabb megfelelés végett. A módosítás a Parlament és Bíróságok információit is a 2005-ös törvény hatálya alá vonta.

A törvény a definícióit teljes mértékben az irányelvbıl veszi át. Plusz elemként határozza

meg az adatok győjteményének („data collection”) fogalmát. A törvény szerkezetileg is követi a PSI irányelvet, a követelményeket ugyanolyan sorrendben írja le, mint azt az irányelv teszi. Szervi hatálya a releváns adatokat birtokló közigazgatási szerveken túl kiterjed azon közigazgatási szervekre is, amelyek jogszabály alapján valamely adatbázist kezelnek.

Az irányelvnél szigorúbb szabályokat állapít meg a kérelmek elhúzódó elintézése és elutasítása esetén az értesítési határidıre, azt ugyanis a kérelem beérkezésétıl számított 10 napon belül 8 meg kell küldeni az igénylınek. A rendelkezésre álló formátumok

7 Lov nr. 596 af 24. juni 2005, Lov om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer

8 az irányelv szerint 3 héten belül

11

tekintetében az irányelv végrehajtásáért felelıs minisztérium 9 a Pénzügyminisztériummal egyetértésben meghatározhat kötelezı formátumokat új interfészekhez és egyéb technológiai fejlesztésekhez kapcsolódóan. A törvény 11. §-a kötelezi a közigazgatási szerveket, hogy a birtokukban levı további felhasználásra rendelkezésre álló dokumentumokról és adatbázisokról tegyenek közzé egy listát.

A dán jogalkotó a - némethez hasonlóan – nem hozott létre önálló szervezetrendszert és

eljárásrendet a panaszok kezelésére a PSI irányelvhez kapcsolódóan. Úgy vélték, hogy nem feltétele a PSI irányelv végrehajtásának önálló „panasz szervezetrendszer” kialakítása. Ehelyett – ugyancsak a német példával összhangban – a közigazgatási eljáráson belül helyezték el a panaszok elleni jogorvoslatokat.

Minthogy Dánia a komplex rendszert követi, említés szinten érintjük a – nagyrészt - már a PSI direktíva elıtt létezı és annak kapcsán módosított vonatkozó jogszabályokat: a közigazgatás dokumentumaihoz való hozzáférésrıl szóló törvény 10 , a 95/46/EK irányelvet 11 átültetı 2000-ben elfogadott törvény 12 , valamint a 2007/2/EK irányelvet 13 átültetı 2008 végén elfogadott törvény 14 .

A tapasztalatok 2008. végéig azt mutatták, hogy a 2005-ös dán PSI törvény azért nem

fejtette ki megfelelıen a kívánt hatást, mert nem eléggé ismert sem a közigazgatási szervek, sem pedig a jelenlegi és potenciális további felhasználók körében. Ez a jelenség azonban Európa-szerte érzékelhetı, így nem írható negatívumként Dánia számlájára.

9 Információtechnológiai, Tudományos és Fejlesztési Minisztérium

10 Act No. 572, 19 December 1985

11 a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelmérıl és az ilyen adatok szabad áramlásáról

12 Act No. 429 of 31 May 2000 and subsequent amendments

13 az Európai Közösségen belüli térinformációs infrastruktúra (INSPIRE) kialakításáról

14 Act on Infrastructure for Geographic Information (2008)

12

3

Szabályozási legjobb gyakorlatok

Az alábbiakban megvizsgáljuk, hogy a best practice-ként kiemelkedı országok szabályozási

szempontból hogyan valósították meg az irányelv implementációját: melyek voltak azok a szabályozási tárgykörök, amelyre a jogalkotó kitért. Ez tanulságokkal szolgálhat, iránymutatást jelenthet hazánk számára is.

Az alábbiakban ezért megvizsgáljuk: az irányelv implementációja során melyek voltak

azok a szabályozási tárgykörök, amelyekre más tagállamok szabályozást alkottak, így

a hivatkozott példák alapján – a PSI re-use hazai szabályozásának megteremtése esetén – hazánkban is szabályozást igényelhetnek.

A vizsgálat eredményeként az alábbi szabályozási tárgykörök emelhetık ki

(természetesen ezek szoros korrelációt mutatnak az irányelv tárgyköreivel), amelyek a

PSI re-use szabályozásának fı építıköveit jelenthetik:

fogalomrendszer, alanyi és tárgyi hatály értelmezése, meghatározása

kérelmekkel kapcsolatos követelmények, a kérelmek elbírálása

rendelkezésre bocsátás formátuma

díjazás

átláthatóság

felhasználási feltételek

diszkrimináció tilalma

kizárólagos megállapodások tilalma

jogorvoslat

Az alábbiakban – a díjazásra vonatkozó legjobb gyakorlatokat leszámítva, amelyeket

külön fejezetben elemzünk – részletesen bemutatjuk és értékeljük az egyes tárgykörökre vonatkozóan megvalósult tagállami szabályozásokat. Röviden kitérünk továbbá az irányelv által kiemelt gyakorlati intézkedések kérdésére, azok szabályozási vetületére.

3.1 Fogalomrendszer, alanyi és tárgyi hatály

A fogalomrendszer jelentıségét részben az adja, hogy – legalábbis az irányelv és a meglévı

best practice szabályozások alapján szerint – e fogalmak (közigazgatási szerv, dokumentum, további felhasználás stb.) határozzák meg a szabályozás alanyi és tárgyi hatályát is.

Általánosságban elmondható:

a) Azon országok, amelyek kifejezett PSI-rezsimet hoztak létre (vagyis ahol elkülönül a közadatok újrahasznosításának területe a közadatok/közérdekő adatok nyilvánosságától) a PSI re-use szabályozás fogalomrendszere tekintetében az irányelv fogalmaiból indultak ki.

13

Míg például Dánia etekintetben szinte mechanikusan vette át e fogalmakat, a legtöbb ország a szükséges mértékig a tagállami viszonyokhoz igazította, konkretizálta a fogalmakat.

b) Ezzel szemben jellemzıen azok az országok alkalmazták a közadatok/közérdekő adatok meglévı fogalomrendszerét a PSI területére is, amelyek – hazánkhoz hasonlóan – nem hoztak létre önálló PSI re-use szabályrendszert.

Mivel e fogalmak jelentik a szabályozás alapvetı építıköveit, illetve a hatály meghatározása szempontjából is alapvetı jelentıségőek – vagyis ebbıl derül ki, hogy valamely szervre, dokumentumra kiterjed-e a szabályozás –, így e fogalmak pontos, minél konkrétabb meghatározása kiemelt feladat. Kiemeljük, hogy az angol szabályozás taxatív listát tartalmaz azokról a szervekrıl (a „public sector body” definíciója alatt), amelyek számára a PSI szabályozás kötelezı erejő.

3.2

A

hozzáférési

viszonya

szabályozás

és

a

további

felhasználás

engedélyének

Az irányelv egyértelmő útmutatása:

„Ez az irányelv a tagállamok meglévı hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti.”

Maga az irányelv tehát nem írja elı, hogy a tagállamok, illetve az irányelv hatálya alá tartozó közigazgatási szervek hozzáférést biztosítsanak az irányelv hatálya alá tartozó dokumentumok tekintetében. Az a kérdés tehát, hogy az adott tartalom elvben hozzáférhetı- e vagy sem, a tagállami jogalkotás szintjén dıl el, alkotmányos hagyományok, személyes adatok védelmének szempontjai, nemzetbiztonsági szempontok stb. alapján.

A további felhasználásra vonatkozó szabályozás és a hozzáférési szabályozás kapcsolatának szabályozási kezelése megítélésünk szerint kritikus feladat a szabályozás sikere érdekében. E tárgykörben a mögöttes kérdés ugyanis az: a PSI szabályozás mennyiben és milyen eszközökkel mozdítja elı ezen tartalmak nyilvánosságát, a további felhasználásra történı elérhetıvé tételt:

a) meghatározott feltételek esetén kötelezi-e a közigazgatási szervet a hozzáférés biztosítására (pl. az elutasítási okok zárt körének meghatározásával), vagy

b) kizárólag a versenysemlegesség, diszkriminációmentesség biztosítására törekszik, semmilyen mértékben nem írja elı a hozzáférés biztosítását.

Utóbbi megközelítésnek felel meg megítélésünk szerint az Egyesült Királyság vonatkozó szabályozása. E szabályozás szerint a PSI re-use rezsim kizárólag akkor alkalmazandó valamely tartalomra (az irányelv és a tagállami szabályozás terminológiájában:

dokumentumra), ha

a) azt a közigazgatási szerv már további felhasználásra elérhetınek nyilvánította,

b) azt már a kérelmezı részére bocsátották, vagy

c) az a „Data Protection Act”, a „Freedom of Information Act” vagy az „Environmental Information Regulations” alapján hozzáférhetı.

14

(A szabályozás természetesen ezen túl is számos kivételt határoz meg, az irányelvben foglaltakat alapul véve.)

E kérdés szorosan összefügg azzal is, hogy milyen esetben kerülhet sor a kérelem

elutasítására. Ebben az Egyesült Királyságok szabályozása talán kissé különös elıírást

tartalmaz: lényegében nem szabályozza e kérdést. A jogszabály szerint:

7. – (1) „A közigazgatási szerv lehetıvé teheti a további hasznosítást.”

(2) Amennyiben a közigazgatási szerv lehetıvé teszi a további hasznosítást, ennek során a 11-16. cikkeknek megfelelıen köteles eljárni.

12.

(1)

A

közigazgatási

szerv

feltételeket

határozhat

meg

a

további

felhasználás tekintetében.

(2)

korlátozhatják indokolatlanul

Amennyiben

feltételek

kerülnek

meghatározásra,

úgy

azok

nem

(a)

a dokumentum további felhasználásának módjait, vagy

(b)

a versenyt.”

E szabályozási logika értelmezésünk szerint egyfajta „emelt szintő szolgáltatás”-ként

fogja fel a PSI-rezsimet, amely a közigazgatási szerv mérlegelésébe tartozik, amelyet a közigazgatási szerv belátása szerint nyújt vagy nem nyújt. A PSI re-use szabályozás elsısorban a versenysemlegességet, az átláthatóságot biztosítja, nem teszi kötelezıvé a közigazgatási szerv számára a további felhasználás lehetıvé tételét, megengedését. E szabályozás alapján akár az is elıfordulhat, hogy egy közérdekő adatnak minısülı adat további hasznosítását az érintett szerv nem, csupán a közérdekő adatok nyilvánosságára vonatkozó eljárásrendben való kiadást (egyfajta alacsonyabb „szolgáltatási szintet”) teszi lehetıvé.

Hasonló modellt követ a német PSI re-use szabályozás, amely szintén nem írja elı kifejezetten a hozzáférhetıvé tételt, hanem alapelvi szinten több módon is szőkíti az elutasítás lehetıségeit, pl.:

„a megengedett felhasználásra vonatkozó elıírások … nem korlátozhatják indokolatlanul a további felhasználás lehetıségeit.”

E megoldás formálisan megfelel az irányelv elıírásainak, és így szabályozási alternatívát

jelenthet hazánk számára is; felvethetı ugyanakkor, hogy a hazai gyakorlat fényében ez a

szabályozási modell (hogy a további felhasználás lehetıvé tétele nem kötelezettsége, csupán lehetısége a közigazgatási szervnek) nem elégséges a további felhasználás elterjedéséhez, a közigazgatási szervek együttmőködésének fokozásához.

Több tagállam ennél proaktívabb szabályozást fogadott el, a szlovén szabályozás pedig taxatív listát állít a lehetséges elutasítási okokról.

15

3.3

Kérelmek, elbírálás

A kérelem. A kérelem formátumára vonatkozóan a legtöbb tagállam nem határozott meg kifejezett szabályokat, ahogy maga a PSI-irányelv sem; Ausztria szabályozása pedig azt

rögzítette, hogy a kérelem minden olyan formában elıterjeszthetı, amelyet a közintézmény fogadni képes. A legtöbb tagállam – az irányelv 4. Cikk (1) bekezdésének utolsó mondatára

is tekintettel – szorgalmazza vagy elıírja az elektronikus formátum támogatását.

A kérelem tartalma tekintetében az irányelv nem tartalmaz kifejezett rendelkezéseket; a

kérelemnek az irányelv alapján nyilvánvaló tartalma csupán az igényelt adatok köre. Több

ország azonban ennél részletesebb szabályozást határozott meg etekintetben: Ausztria szabályozása például megköveteli a továbbhasznosítás tartalmának, terjedelmének és módjának a megjelölését, Észtország szabályozása pedig az igényelt adatformátum megjelölését.

A kérelemben megjelölendı adatok természetesen attól függnek, hogy a szabályozás (illetve

a közigazgatási szerv) milyen szempontokat vesz figyelembe a kérelem elbírálásakor, a

hozzáférési feltételek és a díjazás meghatározásakor. Az Egyesült Királyság szabályozása a

kérelmezı adatain kívül az igényelt dokumentumok (tartalmak) megjelölését és a további felhasználás céljának megjelölését kívánja meg.

Eljárási határidı. Az eljárási határidı tekintetében az irányelv egyértelmő felsı korlátot határoz meg; az országok ez alapján sokféle határidıt fogalmaztak meg. A legtöbb ország az irányelv által megengedett maximumot vagy ahhoz közelit írt elı a tagállami jogban is, egyes országok ennél is rövidebb határidıt állapítottak meg (Dánia pl. 10 napos határidıt).

Döntéshozó. Valamennyi megismert példában a további felhasználás iránti kérelmek elbírálása az érintett közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, nem került tehát külön hatóság kijelölésre e kérelmek tekintetében történı eljárásra.

Döntés szempontjai, elutasítási okok. E téren visszautalunk az 3.2. pontban kifejtettekre, hiszen a szabályozást e téren a fenti szemléletmódok közötti választás határozza meg.

Kiemeljük azonban, ahogyan azt a bevezetıben elırevetítettük: e döntésben a legtöbb vizsgált modellben szerepe van az adatgazdának, vagyis az érintett közigazgatási szervnek.

minél

A jogszabályi

konkrétabb meghatározása, illetve a visszaélésszerő gyakorlat megakadályozása.

A szabályozásnak véleményünk szerint egyensúlyt kell teremtenie

háttér

szerepe,

feladata

általában

a

mérlegelendı

szempontok

a. az egyedi elbírálás szükségessége (l. fentebb) és

b. a közigazgatási szervek mozgásterének behatárolása

között.

16

Döntés közlése, tartalma. Mintaként hivatkozhatjuk az osztrák szabályozást, amely alapján

a döntés négyféle lehet:

felhasználás

(a) a

dokumentum

rendelkezésre

bocsátása,

további

engedélyezése,

(b) részbeni rendelkezésre bocsátás, illetve engedélyezés,

(c) felhasználási feltételek meghatározása, vonatkozó szerzıdési ajánlat közlése, illetve

(d) elutasítás.

Elutasítás esetén az ok megjelölendı. A döntés szükséges tartalma továbbá függ az elutasítás okától is: amennyiben például az elutasítás oka az, hogy az adott dokumentumra harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll fenn, úgy megjelölendı annak jogosultja (amennyiben az ismert), hogy a kérelmezı tıle licencelhesse a kért információt.

3.4 Rendelkezésre bocsátás formátuma

A különbözı szabályrendszerek számos közös pontot tartalmaznak, ilyen például – az irányelv vonatkozó elıírására is tekintettel – az elektronikus formátum támogatása, elıtérbe helyezése. Ezen túl a vizsgált modellek háromféle megközelítést alkalmaznak:

a) az irányelvben rögzített általános, elvi jellegő szabály átvétele,

b) a hozzáférést biztosító jogszabályban rendezés,

c) felhatalmazás pl. ágazati miniszter számára, hogy a rendelkezésre bocsátás formátumait szabályozza, vagy

d) az igénylı és a közigazgatási szerv közötti egyedi megállapodás tárgyává tétel (esetleg az elvi jellegő követelmények mint keretszabályok rögzítése mellett).

Megítélésünk szerint a szabályozás logikájának, a PSI re-use formák és esetek egyediségének, az igénylı és a közigazgatási szervek közötti PSI szolgáltatások (együttmőködések) egyediségének a d) pont szerinti megoldás felel meg a legjobban.

3.5 Átláthatóság

A vizsgált modellek alapján az átláthatóság két fı területen jelenik meg követelményként:

- PSI re-use feltételek nyilvánosságra hozatala.

- díjazás átláthatósága.

Mindkét tárgykörben a tagállami szabályozások az irányelvben rögzített követelményeket veszik át.

17

3.6

Felhasználási feltételek, felhasználási engedélyek

Az irányelv rögzíti az ilyen felhasználási feltételek lehetıségét (8. Cikk (1) bekezdés), és

elıírja, hogy

felhasználás

- az

ilyen

feltételek

nem

korlátozhatják

szükségtelenül

a

további

lehetıségeit és nem szolgálhatnak a verseny korlátozására, továbbá

- az általános felhasználási szerzıdési feltételek digitális formátumban elérhetık és elektronikusan feldolgozhatók kell, hogy legyenek.

A felhasználási feltételek támasztásának lehetısége megítélésünk szerint a hazai

szabályozásban meglehetısen újszerő intézményt jelentene: habár az Eitv. általános közzétételi listáján szerepelnek az ilyen általános szerzıdési feltételek, ennek gyakorlati megvalósulása gyakorlatilag teljes mértékben hiányzik. A megoldás két szempontból is újszerőnek mondható:

- a feltételek meghatározása az irányelv (és a tagállami implementációk) alapján nem jogszabályban történik, hanem e feltételeket a közigazgatási szerv határozza meg, valamint

képest

- e

megoldás

a

közérdekő

adatok

nyilvánosságának

szemléletmódjához

jelentısen eltérı.

Szabályozási szempontból elmondható: valamennyi vizsgált tagállam e követelményeket

ültette át, ennél részletesebb, konkrétabb követelményeket nem határozott meg. A gyakorlati tapasztalatok azonban azt mutatják: a további felhasználások sikere szempontjából elınyös,

ha nem kerülnek ilyen feltételek meghatározásra, vagy ha mégis, úgy azok egységesek és

könnyen átláthatók, kezelhetık, valamint könnyő eljárásban elfogadhatók.

3.7 Diszkriminációmentesség

Míg az irányelvnek egyértelmő követelménye a diszkriminációmentesség biztosítása, a tagállami implementáció kapcsán felvethetı: vajon szabályozást igényel-e tagállami szinten a diszkriminációmentesség.

Felvethetı ugyanis: a diszkriminációmentességet a jogalkotó köteles biztosítani a hozzáférési szabályok meghatározása során. Visszautalunk korábbi elemzésünkre, amelyben rögzítettük: az irányelv mint közösségi jogi jogforrás elsısorban a tagállam, a tagállami jogalkotó számára jelent elıírást, vagyis jogalkotói feladatot jelent. Ennek megfelelıen elvben kétféle módon teljesítheti a tagállam az implementációs kötelezettségét:

a) a tagállami szabályozásban kifejezetten (elvi szinten) rögzítve a diszkriminációmentesség követelményét (így jogsértıvé minısítve, jogorvoslati jogalappá téve e tilalom megsértését), illetve

b)

az

vonatkozó ágazati szabályok felülvizsgálatával, e szabályok átvilágításával.

általános

diszkriminációellenes

szabályokkal,

valamint

a

hozzáférésre

Hazánk jelenleg ez utóbbi megközelítést követi, hiszen az elemzések e követelmény teljesülését az Avtv.-n túl az egyenlı bánásmódról és az esélyegyenlıség elımozdításáról

18

szóló 2003. évi CXXV. törvényre, valamint a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényre alapozzák.

Megítélésünk szerint azonban a megújuló szabályozásnak – a többi tagállam megoldásait is figyelembe véve – indokolt kifejezetten rögzítenie e követelményt. Ennek kapcsán két fontos következtetést vonhatunk le a tagállamok gyakorlatából:

i) a vizsgált tagállami gyakorlatok jellemzıen önálló eljárásrendet, eljárási szabályozást hoztak létre a közadatok további felhasználása terén, így az ilyen kérelmekre az ágazati hozzáférési szabályok általában nem alkalmazandók, valamint

ii) a közadatok további felhasználása terén jelentıs, önálló szerepet kaptak az érintett közigazgatási szervek, a hozzáférés biztosítása jelentıs mértékben e szervek mérlegelésébe tartozik, vagyis nem elegendı a szabályozás diszkriminációmentességét biztosítani, hanem a konkrét kérelmek elbírálása és teljesítése kapcsán is kifejezett követelmény a diszkriminációmentesség.

3.8 Kizárólagos megállapodások tilalma

Az irányelv rendelkezéseit etekintetben gyakorlatilag valamennyi vizsgált tagállami szabályozás – szinte változatlanul – átveszi. (Egyes tagállamok nem önálló szabályozási tárgykörként, hanem a diszkriminációmentesség körében kezelik e kérdést.)

Kiemelendı viszont az irányelv rendelkezéseihez képest, hogy több tagállam – követendı módon – rendezte e tilalom hatályba lépésének, illetve a rendszeres felülvizsgálatnak a kizárólagosságot biztosító megállapodásokra gyakorolt polgári jogi kihatását:

- a tagállami szabályozás hatályba lépésétıl számítva tilosnak számító megállapodások – esetleg meghatározott átmeneti idı után – automatikusan, ex lege megszőnnek (ennek alternatívája lehet, ha a közigazgatási szerv jogszabály alapján egyoldalú felmondási jogot kap), illetve

- amennyiben a rendszeres felülvizsgálat eredményeként megállapításra kerül, hogy a kizárólagosság a továbbiakban nem indokolt, úgy a közigazgatási szerv jogosult a szerzıdést egyoldalúan felmondani (e jogát jogszabály biztosíthatja, vagy a szerzıdés kötelezıen szabályozandó tartalmi eleme).

3.9 Gyakorlati intézkedések

Ahogy korábbi elemzésünkben is jeleztük, az irányelvnek a gyakorlati intézkedésekre vonatkozó rendelkezései szabályozási szempontból eltérıen kezelendık a többi elıíráshoz képest. Az elıírás jellege azt eredményezi, hogy a tagállami implementáció elsısorban nem jogalkotással valósul meg. Az implementáció legfontosabb eszközei jogalkotáson kívüliek:

- pályázatok a további felhasználás megvalósulásának elısegítésére,

- PPP-modellek elımozdítása, kezdeményezése,

- központi elektronikus jegyzék készítése, internetes portál létrehozása,

- stb.

19

Ezek tehát nagyobbrészt nem jogalkotási feladatot jelentenek. Jogalkotási feladat elsısorban akkor jelentkezik, ha (a hazai megoldáshoz hasonlóan) a gyakorlati intézkedés úgy valósul meg, hogy a szabályozás kötelez egy vagy több szervet ilyen intézkedés megtételére.

Voltaképpen ilyen gyakorlati intézkedésnek tekinthetı például a felhasználási feltételek, a díjazási feltételek közzétételére vonatkozó, valamint más hasonló kötelességek. Példaként hozható ezen túlmenı gyakorlati intézkedésre az osztrák szabályozás, amely kötelez valamennyi közintézményt (i) a legfontosabb, további felhasználás céljára elérhetı dokumentumok listájának közzétételére, valamint (ii) információs pontok felállítására és információszolgáltató személyek kijelölésére.

Ezen intézkedések gyakorlati jelentısége igen nagy. A gyakorlat azt mutatja: jelentıs akadály, hogy az érintett személyek gyakran nem tudják, hogy a közigazgatási szervek milyen dokumentumokkal rendelkeznek, amelyek további felhasználás céljára elérhetık.

Szintén fontos lehet az ilyen intézkedések gyakorlati megvalósulásának ellenırzése. A felmérések azt mutatják, hogy a legtöbb esetben hiába kötelesek a közigazgatási szervek ilyen listák közzétételére, e kötelezettségüket gyakran nem teljesítik. 15

3.10 Jogorvoslati rendszer

Álláspontunk szerint a jogorvoslati rendszer kiemelt jelentıséggel bír a közadatok további felhasználásának elımozdítása, a felhasználók érdekeinek védelme terén. Amennyiben ugyanis a közigazgatási szervek vonakodnak hatékonyan, a gazdasági szereplıkkel együttmőködve megteremteni a további felhasználás lehetıségét (megítélésünk szerint jelenleg hazánkban ez a helyzet), úgy a jogorvoslati rendszer alulfejlettsége, alacsony hatékonysága konzerválhatja ezt az állapotot, míg egy hatékony jogorvoslati rendszer elmozdulást eredményezhet, kikényszerítheti a megfelelı együttmőködést.

E téren azonban csupán fenntartásokkal kezelhetık a tagállami minták, hiszen az optimális jogorvoslati rendszer alapjaiban függ az adott ország igazságszolgáltatási-jogorvoslati rendszerétıl, valamint meglévı intézményrendszerétıl. Az alábbiakban ezért nagyvonalakban bemutatjuk e jogorvoslati rendszerek sokféleségét, valamint megpróbálunk leszőrni olyan általános tanulságokat, amelyek hazánk számára is iránymutatók lehetnek.

Elmondható, hogy a jogorvoslat alapjai igen sokfélék lehetnek, amelyek akár eltérı kezelési módokat, jogorvoslati fórumokat is igényelhetnek:

- közérdekő adat megismerése vagy további felhasználás keretében kezelés (a kétféle eljárás, rezsim) elhatárolása, a kérelem nem megfelelı eljárásrendben való kezelése,

- a további felhasználás iránti kérelem elutasítása,

- más személynek biztosított kizárólagos jogok miatt,

15 The Commercial Use of Public Information (CUPI). Office of Fair Trading. December 2006.

20

- diszkriminációra hivatkozással (pl. habár a közigazgatási szerv biztosítja a további felhasználás lehetıségét, de hátrányosabb feltételekkel, mint más hasonló kérelmek alapján),

- a felhasználási feltételek nem megfelelı mivolta miatt,

- mert a közigazgatási szerv által meghatározott díjazás nem felel meg az irányelv (az azt átültetı tagállami szabályozás) követelményeinek,

- a

további felhasználásra elérhetı dokumentumok

gyakorlati

intézkedések

(pl.

listázásának) elmulasztása miatt,

- stb.

A tagállamok azonban jellemzıen egységes jogorvoslati rendet vezettek be: a közadatok újrahasznosításával összefüggı jogorvoslatra a vonatkozó szabályozás bármely elıírásának megsértése esetén lehetıség van.

Sokféle azonban a jogorvoslati rend, eljárásjogilag és intézményileg a különbözı tagállamok eltérı rezsim alatt kezelték a jogorvoslati kérelmeket:

- panasz típusú eljárás,

- bírósági hatáskör (peres eljárás),

- közigazgatási út (közigazgatási határozat, majd ezt követı jogorvoslatok),

- a közérdekő adatok nyilvánossága felett ırködı biztos kijelölése e területre is,

- új hivatal felállítása, hatáskörrel felruházása, vagy

- esetleg ezek kombinációja.

A jogorvoslati rendszer tehát igen sokféle lehet; ezek elvben mind megfelelhetnek az irányelv követelményeinek. Az alábbiakban vázlatosan bemutatunk néhány jogorvoslati modellt.

Csehország. A cseh jog szerint a kérelmezı fellebbezéssel élhet (a kérelem elutasítása a szabályozás értelmében közigazgatási határozat keretében történik), majd közigazgatási úton van helye további jogorvoslatnak; e jogorvoslati folyamat végén a bírói út is biztosított.

Egyesült Királyság. A jogorvoslati folyamat egy panasz típusú jogorvoslattal (internal complaints procedure) indul. Ennek az eljárásrendjét az egyes közigazgatási szervek alakítják ki. Ennek eredménytelensége esetén egy erre hivatott, e szabályozással felállított szervezethez (Office of Public Sector Information) fordulhat. E szervezet – saját maga által kialakított eljárásrendben – kialakítja álláspontját és ajánlást tesz az érintetteknek (ez tehát nem kötelezı erejő döntés). Ha bármely fél elégedetlen ezen ajánlás tartalmával, úgy egy erre hivatott tanácsadó testülethez (Advisory Panel on Public Sector Information) fordulhat; e szerv hasonlóképpen ajánlás formájában nyilvánítja ki álláspontját.

Észtország. Mivel az észt szabályozás a további felhasználási iránti kérelmeket – a hazai szabályozáshoz hasonlóan – a közérdekő adatok nyilvánosságának keretében kezeli, így a jogorvoslat is a közérdekő adatok nyilvánossága terén kialakult intézményrendszerben

21

történik. Ebben részben egy elkülönülı szervezetnek (Data Protection Inspectorate), részben pedig a felettes/felügyeletet gyakorló szerveknek (felettes szervnek, felügyeletet gyakorló közigazgatási szervnek, bíróságnak) van hatásköre.

Hollandia. A holland szabályozás szintén közigazgatási bírósági útra tereli az ilyen típusú jogvitákat. Egyedi elem azonban, hogy a szabályozás arra is kitér: amennyiben a további felhasználás az érintett közigazgatási szerv (pl. szerzıi) jogait sérti, úgy a közigazgatási szerv jogosult az általános szabályok szerint polgári bírósághoz fordulni a jogsértés megállapítása érdekében.

Németország. A német szabályozás nem hoz létre önálló jogorvoslati rendszert, hanem úgy rendelkezik: az ilyen jogviták közigazgatási útra tartoznak.

Szlovénia. Szlovénia is a közérdekő adatok nyilvánosságának talaján valósította meg az irányelv implementációját, és a jogorvoslati rendszert is egységesnek hagyta meg. Így a tagállami szabályozás a további felhasználással összefüggı jogorvoslatokat a közadatok nyilvánosságáért felelıs információs biztos hatáskörébe utalta.

A tapasztalatok azonban azt mutatják 16 , hogy a legtöbb esetben a meglévı jogorvoslati rendszerre támaszkodás (ombudsman, közigazgatási bíróságok hatáskörébe utalás) nem célravezetı. E szervek eljárása ugyanis általában túlságosan lassú, nem képesek a felmerülı problémákra kellıen gyorsan és szakszerően reagálni.

Az implementációk értékelése alapján az intézményrendszer vonatkozásában az alábbi megállapítások emelhetık ki: 17

- a közadatok további felhasználásával kapcsolatosan célszerő egyetlen intézményt jogokkal felruházni (a policy és a megvalósulás felügyelete terén egyaránt),

- ennek a szervnek célszerő a kormányzat központjának „közelében” elhelyezkedni,

- a jogorvoslati hatáskör lehetıleg a teljes érintett szervi kört fedje le,

- ez a szervezet mőködjön együtt a kapcsolódó tematikus szervezetekkel (pl. INSPIRE) és szabályozókkal.

(Megjegyezzük: a hazai implementáció kapcsán korábban megfogalmazódott egy olyan javaslat, mely szerint az ilyen jogorvoslati kérelmeket célszerő lenne a hazai adatvédelmi biztos hatáskörébe utalni. Habár e kérdés elemzése nem tárgya jelen elemzésnek, ezzel kapcsolatosan elızetesen két aggály emelhetı ki:

- a fent írt gyakorlati tapasztalatok kifejezetten említik, hogy az adatvédelmi biztos hatáskörébe utalás nem célszerő, valamint

16 http://www.epsiplus.net/reports/joint_international_conference_prague_12_13_may_2009

17 Chris Corbin elıadása, CEE-SDI, Prága, 2009. május 13.

http://www.isaf.cz/prezentace/EIV/cee-

sdi/corbin.pdf?PHPSESSID=95e341022f2395ea3ab811b9acd19d90

22

- az adatvédelmi biztos alapvetıen jogvédı szerv, nem pedig pártatlan szakértıi testület, így ilyen típusú jogorvoslati fórummá emelése aggályos helyzetet teremthet.)

A fentebb írt gyakorlati szempontok alapján legjobb gyakorlatnak az Egyesült Királyság megoldása tekinthetı.

23

4

Díjszámítási best practice-ek

4.1 A

PSI

direktíva

elıírásai

a

elintézéséért kérhetı díjakról

további

felhasználás

iránti

kérelmek

A PSI irányelv 6. cikke rendelkezik a díjazásra vonatkozó elvekrıl. Eszerint:

„Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további felhasználásának engedélyezésébıl eredı teljes bevétel egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének, elıállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét. A díjaknak a vonatkozó elszámolási idıszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani”

Ezen kívül az irányelv preambulumában is olvashatunk a díjazással kapcsolatos elıírásokat:

„díj szedése esetén a teljes bevétel egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének, elıállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét, figyelembe véve az - esettıl függıen - az érintett közigazgatási szerv önfinanszírozási kötelezettségeit is. Az elıállításba bele kell érteni a létrehozást és az összeállítást is, a terjesztés pedig magába foglalhatja a felhasználó támogatását. A költségek fedezetének összege az ésszerő nyereséghányaddal együtt, az érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli szabályokkal és költségszámítási módszerekkel összhangban, a díjak felsı határát jelenti és e feletti árakat nem lehet alkalmazni. A díjaknak ebben az irányelvben meghatározott felsı határa nem érinti a tagállamok azon jogát, hogy alacsonyabb díjakat határozzanak meg vagy egyáltalán ne határozzanak meg díjakat, és a tagállamoknak egyúttal ösztönözniük kell a közigazgatási szerveket, hogy a dokumentumokat olyan díjak ellenében tegyék elérhetıvé, amelyek nem haladják a dokumentumok elıállításának és terjesztésének határköltségeit.”

2009. május 13-án Prágában tartották meg a soron következı összevont nemzetközi PSI konferenciát (négy konferenciát tartottak meg egyszerre), ahol megfogalmazásra kerültek az addigi tapasztalatok alapján a követendı példák az egyes követelmények tekintetében. Eszerint a legmegfelelıbb az, ha egyáltalán nem számítanak fel díjat a közigazgatási szervek a további felhasználás iránti kérelmek elintézése során. Az a legjobb, ha díjat csak és kizárólag akkor állapítanak meg, ha a díj nagysága a szolgáltatáson alapszik (a terjesztés költségén), és csak akkor, ha az költséghatékonynak bizonyul. A Bizottság kiemelte, hogy a közszféra információinak további felhasználási gyakorlata és az ez alapján megállapított díjak nem szolgálhatnak a közigazgatási szervek és közfeladataik ellátása fedezetéül.

4.2

A díjazás kapcsán vizsgálandó szempontok

A díjazás meghatározása valamely közérdekő adat felhasználása és az ahhoz való hozzáférés fıszabály szerint ellentétes az információszabadság alapelvi szintő

24

követelményével. Ugyanakkor természetesen a közérdekő adatok fogalma nem azonos a további felhasználást érintı közszféra információival, de a két fogalom sokszor fedi egymást, sok közérdekő adatot a közigazgatási szervek birtokolnak, állítanak elı, vagy éppen győjtenek.

Annak vizsgálata során, hogy az egyes tagállamok milyen módszert használtak a PSI direktíva díjazásra vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtására, több tényezıt is figyelembe kell vennünk.

1. Ki határozza meg a díjat. Elıszöris azt kell megvizsgálnunk, hogy a tagországok kinek a kezébe adták a díjak meghatározásának jogát. Itt alapvetıen két eset jöhet szóba:

a. Az egyik megoldási séma az lehet, ha a tagállam jogszabályban határozza meg a további felhasználás engedélyezésének díját. Ez egy egyoldalú, hierarchikus szabályozást jelent. Elınye, hogy a díjak pontosan meghatározottak, kiszámíthatóak, a jelenlegi és potenciális jövıbeli felhasználók számára – elektronikusan is – könnyen elérhetıek. Hátránya viszont, hogy nehezen módosíthatók az egyes tarifák, a méltányos díjelengedés/díjcsökkentés nehezen gyakorolható, és az egyes esetek, valamint az egyes közigazgatási szervek vonatkozásában nem érvényesíthetı az egyediesítés.

b. A másik megoldás az lehet, ha a jogalkotó a közigazgatási szervekre bízza, hogy azok saját hatáskörükben alakítsák ki a díjrendszert, beleértve a tarifákat, az eljárási rendet, és az egyedi mérlegelés szempontjait is. Ennek a megoldásnak elınye, hogy lehetıvé teszi a széles körő egyediesítést, a közigazgatási szervek által ellátott közfeladat jellegéhez könnyen igazítható, tehát rugalmas. Hátránya lehet, hogy a közigazgatási szervnek magának kell gondoskodnia arról, hogy közzétegye a díjakat, akár elektronikus úton is, ha ez lehetséges és ésszerő, és a változások vezetésére, valamint az egyedi esetek esetén a mérlegelésre anyagi és humán erıforrást kell fordítania 18 . Véleményünk szerint a második megoldás a megfelelıbb, mert rugalmasabban kezelhetı és lehetıvé teszi az egyediesítést mind a közigazgatási szerv, mind a kérelmezı, mind a felhasználás jellege tekintetében.

2. A díjazás mértéke. Ugyancsak vizsgálandó, hogy az egyes tagállamok a direktívában meghatározottakon túlmenıen milyen konkrét szempontok alapján határozzák meg a díjak mértékét. Ezzel kapcsolatban az alábbi kérdések fogalmazódnak meg:

a. Egységes díjakat állapítanak meg minden egyes további felhasználási forma tekintetében, vagy pedig a további felhasználás célja alapján differenciálnak? Különbségek tétele esetén a mértékekkel óvatosan kell

18 Erre példa az alább tárgyalt angol szabályozás.

25

bánni, mivel a megkülönböztetés tilalmának irányelvi követelménye nem sérülhet.

b. Az igénylı alanyok tekintetében milyen esetekben adnak kedvezményeket személyi körülményekre tekintettel. Lehetséges-e méltányosságból a teljes díj elengedése, vagy csak kedvezmények adhatók?

3. Az ingyenes információk köre, ezek kezelése. Eltérıen kezelendık azon információk, amelyeket a közigazgatási szervek például online elérhetıvé tesznek - jogszabályi rendelkezés folytán, vagy anélkül - , illetve azok, amelyek a közigazgatási szervek birtokában vannak, de nem eleve elérhetıek. Egyértelmő ugyanis az, hogy az online (is) elérhetı információkért nem kérhetı ugyanaz a díj, illetve kérdés az is, hogyan lehet díjat megállapítani és beszedni olyan információ további felhasználásáért, amely online elérhetı, és ennek folytán nem ellenırizhetı az, hogy ki és honnan, milyen információkat tekint meg, tölt le stb. Ennek a kérdésnek a különbözı szabályozási megoldásait is vizsgálni kell tehát a díjazásról szóló irányelvi rendelkezések átültetései kapcsán. Felmerülhet még egy eset, amely kapcsán tisztázni kell a szabályozáshoz való hozzáférést. Ez az ún. „nyers” és a „feldolgozott” információk közti különbségtétel kapcsán említhetı. Lehetséges olyan szabályozás is, amely más díjakat állapít meg a pusztán rendelkezésre álló, még nem rendezett, fel nem dolgozott információk rendelkezésre bocsátására, azt értelemszerően olcsóbbnak határozva meg, mivel annak feldolgozásában nem fekszik még az adott szervnek erıforrása.

4.3 Egyesült Királyság

Az Egyesült Királyság, mint általánosan követendı példa a díjazások területén is példaértékő, az követi az irányelv rendelkezéseit. A már említett Statutory Instrument 2005 No. 1515, The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005 címet viselı angol PSI törvény 15. §-a rendelkezik a díjazással kapcsolatos szabályokról. Eszerint a közigazgatási szerv szedhet díjat a további felhasználásra rendelkezésre bocsátásért, ha így dönt. A megállapított díj maximális mértéke azonban – az irányelv szabályaival összhangban – nem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének, elıállításának, újra elıállításának, terjesztésének költségeit, egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem. Minden megállapított díjat az adott közigazgatási szervre mindenkor érvényes számviteli szabályoknak megfelelıen, a számlázási idıszakon belül ésszerőnek bizonyuló, a dokumentumok további felhasználásra rendelkezésre bocsátásának megbecsült költségét alapul véve az ésszerőség követelményének figyelembe vételével kell kiszabni.

A dokumentumok győjtésének, elıállításának, újbóli elıállításának és terjesztésének kapcsán felmerült költségeket a közigazgatási szerv nem számíthatja fel a további felhasználás iránti kérelem teljesítésének díjaként, amennyiben ugyanaz a kérelmezıt a fentiek költségét már megfizette az érintett dokumentum(ok)hoz való hozzáférés

26

biztosításáért a vonatkozó hozzáférési szabályok alapján. 19 Ez a rendelkezés a kétszeres díjazás kiszabását kívánja megelızni, összekapcsolva és rendezve a hozzáférés és a további felhasználás egymáshoz való viszonyát. A lényeg tehát, hogy a közigazgatási szerv ne szedhessen egy adott kérelmezı vonatkozásában ugyanazon tevékenységéért több alkalommal díjat, ez ugyanis méltánytalan lenne.

Amennyiben a közigazgatási szerv díj szedése mellett dönt, úgy – ha ez ésszerő és lehetséges – elıre meg kell határoznia a kiszabandó díjakat. Ha az igénylı kéri, a közigazgatási szerv köteles írásban rendelkezésére bocsátani azokat a szempontokat, amik alapján a sztenderd díjak megállapításra kerültek. Amennyiben sztenderd díjakat nem határoz meg a közigazgatási szerv, ugyancsak a kérelmezı kérésére köteles azokat a körülményeket, tényeket írásban megjelölni, melyeket a díjszámításnál figyelembe vesz.

4.4 Ciprus, Dánia, Litvánia, Portugália és Spanyolország

Az öt említett és alább vizsgálandó országot azért emeljük ki, mint legjobb gyakorlatot a díjazás területén, mert míg a legtöbb uniós ország a további felhasználásért felszámítható díjak tekintetében csupán átveszi szinte szóról szóra az irányelv rendelkezéseit, addig ezen országok ennél tovább mentek. Olyan rendelkezéséket foglaltak bele jogszabályaikba, amelyek az irányelvnél pontosabb szabályokat határoznak meg, - természetesen az irányelv rendelkezéseinek átültetésén túlmenıen -, ezeket mutatjuk be az alábbiakban.

Ciprus. Ciprus a 132 (I)/2006-os törvény elfogadásával implementálta a PSI irányelvet. A díjazás vonatkozásában azért emelhetı ki példáként, mert meghatározza a díjazás részletszabályait. A törvény 6. és 7. pontjai szerint a közigazgatási szervek döntésétıl függ, hogy szednek-e be díjakat a további felhasználásra rendelkezésre bocsátásért, vagy nem. Amennyiben úgy döntenek, hogy díjakat vetnek ki, egy jelentést kell elkészíteniük, amelyet megküldenek az illetékes miniszternek. A jelentésben le kell írniuk annak okait, hogy miért döntöttek a díjszedés mellett, és a törvény szerint a díjak meghatározásakor a kérdéses dokumentumok győjtésének, elıállításának, újraelıállításának és terjesztésének költségeit kell alapul venni, és ahhoz képest maximum egy ésszerő nyereséghányadot lehet megállapítani díjként.

Dánia. A dán jogalkotó egy fontos többletszabályt állapít meg a díjazással kapcsolatosan. Eszerint amennyiben olyan közigazgatási szervtıl kérnek további felhasználásra dokumentumot, amely állami bevételbıl finanszírozott közfeladatként állít elı dokumentumokat vagy adatbázisokat, ezek további felhasználásra rendelkezésre bocsátásáért az irányelv szerinti, a győjtés, elıállítás, újraelıállítás és terjesztés költségén felül is szedhetık díjak. Ez a rendelkezés a közigazgatási szerveknek kedvez, de az itt említett díj sem haladhatja meg az irányelvben megjelölt maximális mértéket.

Litvánia. A Balti államok egyike, Litvánia a hozzáférési törvény módosításával implementálta az irányelvet. A törvény szerint a közigazgatási szerv köteles ingyenesen szolgáltatni az információt, kivéve, ha állami díjat, vagy jogszabály elıírása alapján egyéb díjat kell fizetni az

19 SI 1515/2005. 15. § (4)

27

információszolgáltatásért. Bár a litván jog nem különbözteti meg a hozzáférés és a további felhasználás fogalmait, de a felhasználásra ugyanazon szabályok alkalmazandók mint a hozzáférésre. Ennek okán említettük meg jelen fejezetben a litván szabályozást, ha nem is a legkövetendıbb példaként, de úgy gondoljuk, hogy avégett, hogy átfogó képet kapjunk a díjazási tendenciákról, szükséges erre is egy kis kitekintést tenni.

Portugália. a 46/2007 augusztus 24-i törvény II. fejezete rendelkezik a dokumentumok további felhasználásáról, és az több említendı plusz elıírást tartalmaz, amelyet sem az eddigi országok, sem pedig más ország nem szabályoztak. A törvény szerint díjat kell fizetnie az igénylınek azért is, ha valamely oknál fogva a kért dokumentum bizonyos részleteit anonimizálni kell. Elıírást találunk többek között a díjazás megfizetésének pontos idejére is. A törvény kötelezettségként írja elı a díjak tekintetében, hogy az összeg megállapításánál különbséget kell tenni a kereskedelmi és nem kereskedelmi további felhasználásra rendelkezésre bocsátás során. Szintén kógens rendelkezés, hogy oktatási, kutatási és fejlesztési célra történı további felhasználásra rendelkezésre bocsátásért díj nem szedhetı.

Spanyolország. A 37/2007-es törvény a spanyol ún. „PSI törvény”. Érdekesség, hogy a spanyol jogalkotó az egyedüli Európában a tagállamok közül, amely a további felhasználásért szedhetı díjakra az egyéb állami díjak feltételeinek figyelembevételét írja elı, vagyis a díjak jogszabály, illetve helyi szabályozások szerinti meghatározását teszi kötelezıvé. A spanyol szabályozás is – a portugálhoz hasonlóan – rögzíti, hogy különbség tehetı a kereskedelmi és a nem kereskedelemi célú felhasználás díjai esetén, de ezt nem, mint kötelezettséget szabályozza.

28

5

Negatív példák, „worst practice”-ek

Habár jelen elemzés elsıdleges célja a pozitív példák, esetlegesen hazánk által is követendı modellek azonosítása, elemzése, értékelése, röviden kitérünk egyes negatív példákra is. Ezek ugyanis – a másik végletet illusztrálva – megmutatják, hogy melyek azok a szabályozási hiányosságok, amelyek elkerülendık, amelyek a tapasztalatok szerint a legnagyobb akadályát képezték a közadatok további felhasználásának elımozdításában.

Mára ugyanis az Európai Bizottság több tagállam ellen is ún. kötelezettségszegési (infringement) eljárást indított az irányelv nem megfelelı átültetése miatt. A Bizottság ugyanis kiemeli: a nem megfelelı átültetés megakadályozza a felhasználókat az irányelv által biztosított jogaik megismerésében, azok bíróság elıtti érvényesítésében. A nem megfelelı átültetés alapvetı akadályát képezi a további felhasználás piacának bıvülésében.

Az elsı kötelezettségszegési eljárások alapvetıen azért indultak, mert egyes tagállamok nem jelentették a Bizottság felé az irányelv átültetését. „Valódi” jogsértés (az irányelv hiányos, nem megfelelı átültetése) miatt három tagállam ellen indult kötelezettségszegési

eljárás:

- Svédország,

- Lengyelország, valamint

- Olaszország.

E negatív példák elemzése különösen azért lehet fontos hazánk számára, mivel a felmerült kifogások, hiányosságok egy része hazánkkal szemben is felhozható. Különösen

fontos, hogy Lengyelországgal és Svédországgal szemben az egyik alapvetı kifogás, hogy e tagállamok szintén a közérdekő adatok nyilvánosságának meglévı szabályozására támaszkodtak, és nem teremtették meg a további felhasználás önálló szabályrendszerét. Így

e példák elemzése nemcsak azt hangsúlyozza, hogy hazánk nem megfelelı megközelítést alkalmazott az implementáció során, de mutatja a hazai jog továbbfejlesztésének szükségességét és sürgısségét – e példák akár egy hazánk ellen induló kötelezettségszegési eljárás lehetıségét is elırevetítik.

Svédország. Svédország ellen az irányelv hiányos átültetése miatt indult kötelezettségszegési eljárás. A Bizottság álláspontja szerint az irányelv számos alapvetı rendelkezése nem, vagy nem megfelelıen került átvételre, így például: a díjazásra, diszkriminációmentességre vonatkozó elıírások, a kizárólagos megállapodások tilalma, a kérelmek feldolgozása, valamint a rendelkezésre bocsátás formátumai.

Lengyelország. A kötelezettségszegési eljárás szintén azért indult, mert a Bizottság álláspontja szerint Lengyelország nem ültette át az irányelv számos alapvetı rendelkezését. Ilyenek: az egyének jogai a további felhasználással kapcsolatosan, a díjazás követelményei, diszkriminációmentesség, az elérhetı információk körének átláthatósága, felhasználási

29

feltételek, kizárólagos megállapodások tilalma, kérelmek fogadásának és elintézésének szabályozása.

E tagállamok ugyanis – hazánkhoz hasonlóan – nem alkottak önálló PSI re-use rezsimet. Az

„implementáció” során mindkét tagállam teljes implementációról értesítette a Bizottságot, valójában azonban az implementáció azzal „teljesült”, hogy a jogalkotó úgy értelmezte: mivel

a közérdekő adatok (közadatok) nyilvánosságára vonatkozó szabályozás lefedi az ilyen

típusú dokumentumokat, így az irányelvnek való megfelelés biztosított. A Bizottság által

indított eljárás tehát azt mutatja: nem megfelelı megoldás ez az implementációs modell.

Olaszország. Az Olaszország ellen indult kötelezettségszegési eljárás más annyiban, hogy Olaszország – az irányelv jelentıs részben szó szerinti átvételével – önálló normarendszert hozott létre a közadatok további felhasználása tekintetében.

A Bizottság által megfogalmazott kifogások egy része ennek az átültetésnek a

hiányosságaira mutat rá: a Bizottság hiányosnak találta a további felhasználás jogszabályi definícióját, az eljárási szabályozást, a további felhasználás részletes szabályozását (pl. a rendelkezésre álló formátumok és a díjazás tekintetében), továbbá a

diszkriminációmentességre vonatkozó szabályokat.

A Bizottság által megfogalmazott másik aggály egyes ágazati nyilvántartások (konkrétan:

kataszter- és zálogadatok) kivétele a közadatok további felhasználásának szabályozása alól.

Az implementációt célzó olasz jogszabály értelmében ugyanis az ilyen további felhasználási

kérelmekre nem az általános PSI re-use rezsim, hanem egy ágazati jogszabály irányadó. 20 E

nyilvántartások ugyanis ingatlan-nyilvántartási adatokat tartalmaznak, amelyek a további felhasználás szempontjából kiemelt jelentıséggel bírnak.

E példa tehát azt mutatja: az irányelv rendelkezései azokra a közhiteles nyilvántartásokra is irányadók, amelyek az irányelv hatályára vonatkozó feltételeknek megfelel.

Utalunk ezzel kapcsolatosan hazánk és a Bizottság közötti levelezésre, amelyben hazánk azzal érvelt: mivel a közhiteles nyilvántartásokból történı adatszolgáltatás nem további felhasználást jelent, hanem elsıdleges (alap-) felhasználást, így az irányelv rendelkezései nem alkalmazhatók. 21 A Bizottság által Olaszországgal szemben indított eljárás megítélésünk szerint egyértelmően jelzi: ez az álláspont nem tartható.

20 „This Decree is without prejudice to provisions on… the commercial re-use of documents, data, and cadastral and mortgage information, (cf. Article 1(367) to (373) of Law No 311 of 30 December 2004)”

21 A levelezésben hazánk arra hivatkozott: a közérdekő adatok nyilvánosságára tekintettel a PSI irányelv által érintett adatok ingyenesen szerezhetık be. A Bizottság ezt követıen kifejezetten a földhivatali és térképinformációk ingyenességére kérdezett rá. Hazánk ezzel kapcsolatban azzal „védekezett”: ezek az információk nem tartoznak a PSI re-use rezsim alá, mivel ezek nem további felhasználást, hanem az eredeti cél szerinti felhasználást jelentenek.

30