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O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA

O ESTADO DO MAL-ESTAR
corrupo e violncia

FLVIA S CHILLING
Sociloga. Autora de Corrupo: ilegalidade intolervel? Comisses Parlamentares de Inqurito e a luta contra a
corrupo no Brasil e co-autora do livro Violncia urbana: dilemas e desafios.

da violncia seria todo ato de violao da natureza de


Salen a la superfcie, como temtica fundamental de la historia,
todos esos procesos obscuros que actan en el mbito de los grupos algum ou de alguma coisa valorizada positivamente por
que se enfrentan por debajo del Estado y a travs de la leyes. Es la uma sociedade (Folha de S.Paulo, 14/03/99: 5-3). Tra-
historia oscura de las alianzas, de las rivalidades entre grupos, de balha-se com a hiptese de que a corrupo progressi-
los intereses escondidos o traicionados; la historia de las
distracciones del derecho, de los desplazamientos de las fortunas. vamente percebida como um mal pblico, cuja noo
s passvel de construo quando existe algo percebido
Foucault, 1992:144
como um bem pblico, digno de defesa. Nesta lenta e
conflituosa construo da noo de um bem pblico,
de uma nova noo de qual ser o contedo de uma vida

O
s crimes por excelncia que despertam a aten- justa em comum, insere-se a tentativa de compreenso
o, a indignao e a repulsa so aqueles j co- da corrupo como uma violncia, um mal pblico, um
nhecidos: homicdios, latrocnios e estupros. Su- crime.
gerindo uma perplexa retomada de debates travados no Raymundo Faoro, descrevendo as prticas do grupo
final do sculo XIX, assistimos, neste final do sculo XX, criado em torno de Fernando Collor, diz: Um bando
o retorno das discusses sobre a natureza dos criminosos: (acepo dois) de pessoas, ancoradas em cargos pbli-
monstros, endemoniados, ogros, loucos? Na atualidade, cos, se apropria da fora estatal, simbolizada na portaria
porm, estes crimes disputam as manchetes dos jornais e at a medida provisria, numa escala que vai da coero
a ateno dos noticirios com outro crime pouco reconhe- violncia policial e policialesca. O bando legisla, expe-
cido como tal: a corrupo. A discusso sobre este crime, de ordens, dita sua vontade, vendida nos meios de comu-
qualificado por alguns como to antigo quanto a espcie nicao de luz platinada, superior terra e aos saberes da
humana, emerge com fora e vitalidade surpreendentes terra (Isto, 13/2/91:19).
no debate mundial e tambm especificamente no Brasil, a A denncia forte e sugere, com o uso do termo ban-
partir do final da dcada de 70, marcando presena no do, em seu significado de quadrilha de malfeitores, uma
cenrio poltico dos anos 80 e 90. Neste perodo, a cor- situao de violncia dentro de outras situaes de vio-
rupo colocada no debate nacional como um pro- lncia: a da fora estatal exercida sobre a sociedade, sem
blema, podendo refletir uma mudana ora mais ora controle e limites, com o uso j comentado de medidas-
menos aguda e definida na tolerncia, aceitao ou re- provisrias (anteriormente decretos-leis), indo da coer-
signao, que at ento cercavam uma srie de prticas o at a violncia policial. O bando apropriou-se da for-
assim qualificadas. a estatal; a prpria fora estatal. uma situao que
E qual a relao entre a corrupo e a violncia? Se- implica a violao de algo visto como um bem a ser
guindo a anlise de Marilena Chau, um dos significados defendido: o estado de Direito, a democratizao em curso.

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Porm, como vista a relao entre corrupo e vio- dos resultados de um determinado processo, como uma
lncia nos trabalhos tericos? Nestes estudos, verifica-se das formas de gerenciar a probabilidade.
a existncia ou no da relao violncia/corrupo inter- Chama-se a ateno para um elemento que permeia
namente na relao entre corruptor e corrompido, deixan- todas as definies citadas e que tambm se encontra na
do de lado o impacto da corrupo como algo que viole a definio do Dicionrio de Poltica: existe uma relao
natureza de algo valorizado positivamente por uma so- de foras entre as partes envolvidas na corrupo, que
ciedade. A definio do Dicionrio de Poltica (Bobbio, tenderiam a se equilibrar. O processo de troca ocorreria
Mateucci e Pasquino, 1991:292) clara, ao propor a cor- de pleno acordo. Porm, mesmo aceitando temporariamen-
rupo como uma alternativa violncia: a corrupo te a diferenciao entre coero e corrupo, sempre existe
uma forma particular de exercer influncia: influncia il- (internamente) na corrupo um fator de coero. Tanto
cita, ilegal e ilegtima (...) uma alternativa da coero, o funcionrio com poder decisrio como o detentor de
posta em prtica quando as duas partes so bastante po- poder econmico exercem coero que subjaz troca
derosas para tornar a coero muito custosa, ou so inca- corrupta. So relaes de poder nas quais o limite entre a
pazes de a usar. corrupo de comum acordo e na qual as duas partes se
Esta definio influenciar os estudos tericos sobre a beneficiam e a extorso sempre precrio. Por isso, no
corrupo ao colocar, como questes centrais, a capaci- se deve opor terminantemente corrupo e violncia, mas
dade de exercer influncia, quem em uma dada socieda- sim entender que a corrupo, se na relao corruptor/
de consegue exerc-la, a relao entre corrupo e vio- corrupto uma alternativa ao uso da fora, comporta uma
lncia, assim como uma caracterstica importante da dimenso de violncia, podendo gerar e vincular-se de
corrupo: a estabilidade necessria dos canais de exer- diferentes formas com esta.
ccio de influncia ilcita. Oliveira (1994:49-52) trata sobre esta distino no
mbito da administrao pblica, diferenciando corrup-
CORRUPO E VIOLNCIA: o e concusso. A concusso uma modalidade de ex-
O CRIME E OS CRIMINOSOS torso. Mas, como ofende um bem jurdico, que o deco-
ro da administrao aparece como crime do funcionrio
La corrupcin es hija de las relaciones clandestinas contra a administrao pblica. Consiste no fato de o
entre el poder de la autoridad y el del dinero, diz Ocampo funcionrio exigir, para si ou para outrem, direta ou in-
(1993:12), fazendo-se eco da definio proposta por diretamente, ainda que fora da funo ou antes de assu-
Zaffaroni (1990:371) de que a corrupo suele entenderse mi-la, vantagem indevida. (...) Difere da corrupo (pas-
como la relacin que se establece entre una persona con siva) em que nessa a vantagem oferecida, prometida ou
poder decisrio estatal y otra que opera fuera deste po- dada, sem que tenha havido coao por parte do funcio-
der, en virtud de lo cual se cambian ventajas, obteniendo nrio, enquanto na concusso, o funcionrio exige a van-
ambas un incremento patrimonial, en funcin de un acto tagem sob coao, (...) fora ou ameaa (...) A concusso
(u omisin) de la esfera de poder de la primera en benefi- exige um abuso de autoridade do funcionrio (...) a pr-
cio de la segunda. Ambos recuperam Mills (1981:403): pria palavra concusso (de concussio, nis e essa do verbo
quando as instituies polticas e as oportunidades eco- concutere), indica um abalo, uma sacudidela violenta, uma
nmicas esto ao mesmo tempo concentradas e ligadas, agitao aterrorizante. (...) O crime de corrupo pode
ento os cargos pblicos podem ser utilizados em provei- levar a um livre acordo entre corruptor e corrompido; no
to pessoal. Huntington (1975:79) segue esta linha: a de concusso, o acordo no livre, o resultado de um
corrupo envolve a troca de ao poltica pela riqueza constrangimento (...) resulta da fuso de uma corrupo
econmica. Em todas estas definies, observa-se a ca- com uma coao.
racterstica central explcita ou no da corrupo como Essa forma de extorso (a concusso) especialmente
exerccio de influncia. grave por ser resultado de coao, de constrangimento.
A corrupo, portanto, exercida onde existem funcio- Klietgaard (1994:64) j dizia que a extorso uma forma
nrios com alto poder decisrio e onde os custos de uma de corrupo particularmente debilitadora, pois tende a
deciso contrria ao interesse do indivduo so altos (perda ultrajar o cidado-vtima.
de uma licitao, priso, multa, etc.). A corrupo funcio- Huntington (1975:80) discute amplamente a relao
naria como um redutor de incerteza (Mny, 1995:17) violncia/corrupo em seu impacto sobre as sociedades

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em mudana. Sua hiptese a de que a corrupo, como ou para a manuteno do poder poltico. O certo que o
a violncia, ocorre quando a ausncia de oportunidades dinheiro continua a ser uma arma de conquista e manu-
de mobilidade fora da poltica se combina com a existn- teno do poder mais at do que aquelas trs armas lem-
cia de instituies frgeis e inflexveis, canalizando ener- bradas por Bakunine por seu largo uso nas monarquias
gias para o comportamento poltico desviante. Tanto a europias: o lao corredio, o veneno e o punhal (Geral-
violncia como a corrupo teriam causas e funes co- do Mello Mouro, 1983).
muns: so encorajadas pela modernizao; refletem a Conquista ou manuteno do poder poltico de um
debilidade das instituies polticas; e so meios pelos determinado status quo, atuando, portanto, como um
quais os atores sociais se relacionam com o sistema pol- mecanismo de reproduo de uma determinada distribui-
tico. Tanto a corrupo quanto a violncia so meios ile- o de poder e riqueza. A corrupo instrumento de
gtimos de se fazer demandas ao sistema, mas a corrup- mudana para pessoas e grupos tem maior probabilida-
o tambm um meio ilegtimo de satisfazer tais de, no nvel sistmico, de dificultar, moderar, ou evitar
demandas (Huntington, 1975:77). O autor reconhece a mudanas (Johnston, 1987:139). Como a capacidade de
existncia de foras sociais bem diferenciadas que utili- exercer influncia ilcita no est igualmente distribuda
zam estas duas capacidades de formular demandas ao sis- pela sociedade, pois depende da posse de alguns recursos
tema, ou seja, a violncia e a corrupo, com a violncia estratgicos (poder, dinheiro, relaes sociais ou conhe-
respondendo s demandas dos pobres e a corrupo cimento especializado), esta ser utilizada por aqueles a
quelas dos ricos. quem o sistema j atende bem. Desta forma, a corrup-
Como para Huntington a preocupao central a da o preserva, ou at amplia, a desigualdade j existente
ordem poltica nas sociedades em mudana, o autor en- na sociedade (Johnston, 1987:142-143).
tende a violncia como a mais perigosa para a ruptura desta Outra dimenso a ser apontada, brevemente, da rela-
ordem: o predomnio da violncia apresenta uma amea- o corrupo/violncia refere-se s suas mltiplas liga-
a maior ao funcionamento do sistema que o predomnio es com as formas atuais do crime organizado, como o
da corrupo (...) aquele que corrompe as autoridades trfico de drogas, de armas, de informaes que envol-
policiais de um sistema mais suscetvel de se identificar vem um amplo intercmbio entre os sistemas poltico, fi-
com o sistema do que aquele que ataca as delegacias po- nanceiro e econmico, constituindo grandes ilegalidades
liciais do sistema (Huntington, 1975:77).1 com dimenso mundial.
V-se, desta forma, a corrupo em seu papel conser- Portanto, so discutidas aqui a corrupo e a violncia
vador de distribuio desigual de poder e riqueza: a cor- com uma dimenso interna prpria da troca corrupta ,
rupo em si pode ser um substituto da reforma e tanto a uma dimenso social seu impacto na reproduo da in-
corrupo quanto a reforma podem ser substitutos da re- justia e da desigualdade e outra que poderia ser cha-
voluo. A corrupo serve para reduzir as presses mada de internacional. Constata-se, desta forma, a rela-
grupais para as mudanas polticas, assim como a refor- o direta da corrupo com a violncia: internamente,
ma serve para atenuar as presses de classe para as mu- na troca corrupta, vista como uma relao de mtuo
danas estruturais(Huntington, 1975:77). Para o autor, benefcio e de comum acordo entre corruptor e corrupto
se a corrupo pode acentuar as desigualdades existentes ou, como proposto aqui, com elementos de coero sub-
e continuar sendo um fator de reproduo do sistema e jacentes, posto que uma relao de poder muitas vezes
de estabilidade poltica por privilegiar aqueles que j desigual, aproximando-se da extorso; entre a relao
detm maior acesso ao poder poltico e, portanto, s ri- corrupta e a sociedade, por tratar-se de ato de violao
quezas do pas, pode tambm ser um canal de acesso de algo que vai sendo valorizado positivamente pela
participao poltica e integrao de novos grupos no sociedade como um bem pblico, constantemente re-
sistema, assim como a corrupo decorrente da expanso definido e disputado alcance do Estado de Direito, da
da interveno governamental pode estimular o desenvol- compreenso do que justo ou injusto, da demanda por
vimento econmico. democratizao das relaes entre governantes e gover-
Complementariamente, continuando com a anlise do nados, transparncia e participao nas decises sobre o
impacto do crime de corrupo sobre a sociedade, a troca destino do patrimnio pblico; e uma dimenso interna-
que ocorre entre quem tem dinheiro e quem tem poder cional ligada ao crime organizado ou a uma nova distri-
decisrio vista como uma das armas para a conquista buio das ilegalidades toleradas.

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CRIME SEM VTIMA? a idia de que o sdito, a sociedade, se compreende no


mbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a
Se existe o crime, se existe o criminoso, se existe a tosquiar nos casos extremos (Faoro, 1987:733).
violncia, quem vtima dos crimes de corrupo? Quem Porm, a luta contra a corrupo geralmente no mo-
lesado? Analisando a dimenso interna da corrupo, biliza: qual a explicao para este fato, uma vez que o
os estudiosos dizem que: O ato de corrupo, que pode lesado somos todos ns, por se tratar, por exemplo, do
atingir em cheio ao particular que dela vtima, alcana uso do meu dinheiro, seu dinheiro, nosso dinheiro? Onde
no resto da sociedade um efeito por vezes diludo (...) da estamos, onde est o povo quando se refere ao crime de
que as sociedades suportem certa quantidade de corrup- corrupo? O povo descrito como desencantado, per-
o sem grande prejuzo. Note-se bem: sob o aspecto ti- plexo, atnito, confuso, cansado, cordato, excitado, des-
co, a corrupo sempre grave e inaceitvel, mas do ponto confiado, relutante, oscilando. O que vai de fato, pelo
de vista das conseqncias prticas no todo social, ela pode corao e pela mente do povo? Esta a pergunta essen-
dissolver-se de modo a ser absorvida sem grande dano cial, difcil de responder (Fernandes, 1989:31).
(Oliveira, 1994:107). Uma das vertentes explicativas para a no participa-
A corrupo muito discutida como sendo um crime o a do descrdito profundo nos polticos e nas insti-
sem vtima, uma vez que corruptor e corrupto geralmente tuies polticas, descrdito aparentemente inabalvel. O
beneficiam-se do ato corrupto. Onde encontrar as vtimas? espao da poltica seria, por definio, um espao sujo e
Estas so encontradas quando se recupera a dimenso do que suja, com um potencial diablico de corrupo. O
impacto do crime na sociedade. Trabalha-se com a hip- espao da poltica seria comparvel ao mar de lama e
tese do interesse difuso, com as vtimas compondo um geraria uma rejeio global aos polticos, uma recusa a
vasto e diludo espectro da sociedade, com a noo de tudo o que se relaciona com a poltica. Neste espao, o
vitimizao coletiva. A relao corruptor-corrupto no povo no teria lugar: a poltica a poltica dos outros.
diretamente lesiva ou vitimognica em relao a tercei- um espao reservado para os profissionais da poltica e
ros. O suborno, a fraude, o peculato s atingem terceiros estes tradicionalmente decepcionam, num processo visto
atravs de uma categoria que o bem comum. Por isso por alguns como natural: normalmente, quando as coisas
ningum se queixa da corrupo (...) lesado o pblico, vo mal, os cidados tendem a responsabilizar os polticos.
o contribuinte, o consumidor, categorias amplas, impes- um processo natural (Orestes Quercia, 1992:5-7).
soalizadas, sem uma protagonizao clara na vida social Se a figura do poltico tradicionalmente decepciona, a
(...) alm disso e acima de tudo, h uma tolerncia geral decepo proporcional esperana por ele gerada. San-
para o que se convenciona considerar leso contra o Es- tos (1993:105), analisando a cultura cvica brasileira, en-
tado que est em toda parte, mas no ningum, e em tendida como o conjunto de expectativas que os indiv-
sociedades no-participativas, sentido como inimigo duos tm em relao ao governo, a seus concidados e a
comum, a ser expropriado, saqueado (Rios, 1990:397). si prprios, verifica a fraca credibilidade institucional que
Como ocorre esta progressiva percepo da corrupo se traduz na baixa participao poltica, sindical e asso-
como um mal que afeta toda a sociedade? Quando ela ciativa.. bvia e escandalosa ausncia de capacidade
comea a provocar dano? uma questo de quantidade? participativa (ou motivao) e reduzida taxa de deman-
Utilizou-se aqui a noo de mal pblico para caracte- das, some-se absoluto descrdito na eficcia do Estado
rizar a corrupo, seguindo a definio de Santos (Santos, 1993:99). Esta equao no formada por ter-
(1993:51), quando este autor prope que o mal pblico mos independentes e sim interdependentes. A ausncia
origina-se de uma interao social conflitiva, caracteri- de motivao para a participao explica-se quando se
zando-se por ser de consumo compulsrio, podendo ser pensa o Brasil polirquico e o Brasil hobbesiano anali-
discreto (poltica salarial setorial depressiva) ou contnuo sado por Santos, constituindo-se mutuamente, ou, como
(poluio), categrico (atingindo uma coletividade deter- sugere Martins (1994:13), com o atraso como um instru-
minada) ou inclusivo (como a inflao ou a corrupo). mento de poder.
Esta percepo da corrupo enquanto vitimizao cole- Outra vertente explicativa considera que a ausncia de
tiva, um mal pblico, implica, portanto, o progressivo tra- exemplos positivos provenientes das autoridades polti-
ado dos limites entre as esferas pblica e privada, entre cas contaminaria o povo, que consideraria normais os
os limites do uso do que comum pblico , superando comportamentos de setores da elite brasileira.

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A relutncia do povo em participar da luta contra a O ESTADO DO MAL-ESTAR:


corrupo encontraria sua explicao na recuperao da CPIs E JUDICIRIO
histria do Brasil, com a viso destas prticas como prer-
rogativas das elites e, portanto, dos polticos, com a con- O que aconteceu para que prticas tidas como nor-
seqncia de no serem vistas como prticas ilegais. O mais comeassem a ser progressivamente vistas como
silncio do povo interpretado como reflexo da histrica ilegais ou ilegtimas? Pode-se considerar que se trata de
acomodao geral no jeitinho, na risonha complacn- uma criticabilidade profunda do sistema poltico brasi-
cia com comportamentos transgressores. A onda de de- leiro, com o questionamento de prticas tidas at ento
nncias no mobiliza, os escndalos no impressionam, como normais, que, segundo Faoro (1987:744), no
fazem parte da normalidade da situao brasileira. Este exagero das cores, produzem uma conseqncia: o povo
termo corrupo, to plstico e generoso e contendo quer a proteo do Estado, parasitando-o, enquanto o
uma multiplicidade de prticas, estaria sendo preenchi- Estado mantm a menoridade popular, sobre ela imperan-
do por um contedo no reconhecido como ilegal ou do (...) a dualidade oscila entre a decepo e o engodo.
imoral. O marco desta discusso pode situar-se na perspectiva
Alm disso, a no participao popular na luta contra foucaultiana de crise das ilegalidades toleradas. A cri-
a corrupo deve-se no apenas ao fato de esta apoiar-se se de uma determinada economia das ilegalidades li-
em mecanismos tradicionais de troca de favor, de clien- gar-se-ia a transformaes mais gerais da sociedade, tan-
telismo e de privilgios de elites, mas tambm em funo to de ordem econmica quanto cultural. A idia de crise
da fraca significao do que coisa pblica. Discutin- introduz na discusso o carter de permanente tenso en-
do sobre a clssica dicotomia pblico/privado, como ter- tre esse conjunto de normatizaes ou formas de gesto
mos que se condicionam e delimitam reciprocamente, as ilegalidades toleradas , o seu carter de constante ne-
Bobbio (1992:14-15) aponta que esta distino reflete a gociao tanto com as leis ou normas editadas como
situao de um grupo social no qual j ocorreu a diferen- entre si, revelando o estado das lutas sociais. Aponta-se a
ciao entre aquilo que pertence ao grupo enquanto tal, relao para a redistribuio das ilegalidades a crise das
coletividade, e aquilo que pertence aos membros singu- ilegalidades toleradas , com os movimentos mais gerais
lares. No se trata, desta forma, de uma delimitao for- da sociedade se entrecruzando com os conflitos sociais,
mal pela lei de esferas, mas sim do que cada coletivi- participando da luta contra os regimes polticos, respon-
dade compreende como pertencendo legitimamente a cada dendo aos efeitos das crises econmicas (Foucault, 1984:
esfera. 240).
A ausncia do povo nestes episdios, portanto, en- Desta forma, tm-se, por um lado, as ilegalidades em
contra uma explicao na combinao de vrios fatores, seu papel de manuteno e conservao de uma dada dis-
que, inicialmente, no so considerados relativos popu- tribuio desigual de riqueza e poder e, por outro, no
lao, tratando-se de uma briga entre ricos e poderosos, momento da crise das ilegalidades, a sua utilizao como
sendo estes, surpreendentemente, denunciados por prti- arma poltica, tanto sendo incorporadas como incorporan-
cas at ento vistas como normais. Verifica-se, tambm, do movimentos polticos e sociais mais amplos. Momen-
que estamos em presena de um movimento de constru- to de questionamento, portanto, dos limites ou fronteiras
o de um campo litigioso que coloca em questo a deli- do tolerado e do intolervel, do que ser considerado le-
mitao entre o pblico e o privado, construindo-se no gtimo e do que ser considerado ilegtimo, do cruzamento
decorrer do processo a verificao de competncias, do do legal e do legtimo, do que ser, doravante, considera-
que comum, do que de cada uma das partes e quais do crime.
so os limites a serem construdos. Alm disso, no basta Seria possvel supor, portanto, na atualidade, a presena
que uma srie de comportamentos sejam percebidos como de um campo de litigiosidade, estruturando-se atravs da
ilegais, ilegtimos ou injustos. preciso que se tenha con- crtica e da denncia sobre corrupo na administrao e
fiana de que a ao gere algum resultado, de que o apelo nos diversos poderes pblicos, de tentativa de crimina-
seja escutado e acolhido e que se possa contar com uma lizao de prticas que, mesmo definidas como crimes no
ateno dos rgos encarregados de investigar, julgar e Cdigo Penal, eram at ento toleradas, ou incorporando
punir. No basta o reconhecimento de um fato como in- novas prticas, no previstas no Cdigo Penal, como
justo: preciso acreditar na possibilidade de mudana. criminosas.

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Segundo Sousa Santos, os litgios so construes so- respondncia entre a proclamada ineficincia das CPIs e
ciais que emergem e se transformam segundo dinmicas a improdutividade intelectual, pois pode-se afirmar que
sociologicamente identificveis, com os diferentes gru- as CPIs da Cmara dos Deputados no so objeto de es-
pos sociais apresentando percepes diferentes das situa- tudo cientfico h mais de quarenta anos e que as do Se-
es de litgio e nveis de tolerncia diferentes frente a nado Federal nunca o foram em toda a existncia da ins-
estes. Para que um comportamento ou conjunto de aes tituio (Oliveira e Passos, 1990:47). Tanto a impro-
seja percebido como litigioso, no suficiente o reconhe- dutividade intelectual quanto a ineficincia do instituto
cimento de seu carter lesivo, provocando dano ou injus- podem ser pensadas no contexto maior do desprestgio
tia: necessrio que o lesado ache que o dano de al- do Legislativo e na descrena em sua possibilidade de
gum modo remedivel, reclame contra a pessoa ou atuao independente frente ao Executivo.
entidade responsvel pelo dano de que vtima e saiba Tratando da gnese da Lei no 1.579, de 1952, que re-
faz-lo de modo inteligvel e credvel (Sousa Santos, gula a existncia e funcionamento das CPIs, Oliveira e
1996:50-51). Passos transcrevem parecer de Aloysio de Carvalho, com
Se o ponto de partida o reconhecimento do dano ou a seguinte concluso: indisfarvel a importncia do
da injustia, da determinao de responsabilidades, tam- papel que as comisses parlamentares de inqurito desem-
bm necessria a constatao de que possvel atuar, de penham (...) dentro, especialmente, do sistema presiden-
que existem possibilidades e canais efetivos de repara- cial, com o resguardarem, enquanto possvel, o princpio
o. este um dos aspectos centrais desse artigo: se a de equilbrio dos poderes, invalidando, qui, o predo-
corrupo no uma srie de prticas inevitveis, se tem mnio total do Executivo. O presidencialismo brasileiro,
responsveis e implica um dano, existe a percepo de que dessa malfica hipertrofia vem sofrendo, mais do que
que possvel atuar, de que existem canais para a repara- qualquer pas do mesmo tipo de governo, poder encon-
o do dano e da injustia? trar no o remdio que remdio no h , mas ao menos
o paliativo, na prtica inteligente e cautelosa dos inquri-
Comisses Parlamentares de Inqurito tos parlamentares (Carvalho apud Oliveira e Passos,
1990:21).
As CPIs adquirem uma especial importncia a partir Independentemente do pessimismo do legislador so-
da dcada de 80, ocupando manchetes de jornais e dispu- bre a ausncia de remdios para os males do presidencia-
tando audincia com as novelas. Estas Comisses consti- lismo brasileiro com seu enorme predomnio sobre os de-
tuem cenrio privilegiado para estudar como so recolhi- mais poderes, observa-se, claramente apontada por ele, a
das e elaboradas as denncias sobre corrupo, permitindo funo poltica das comisses. Esta anlise serve de guia
compreender a importncia do que est em jogo quando para a leitura dos resultados da pesquisa de Oliveira, que
se fala em corrupo e por que se fala de corrupo: arma, verificou a eficcia e a eficincia das CPIs do Senado de
estratgia, foco para introduzir o debate sobre limites no 1946 at 1989, cobrindo o perodo das Cartas de 1946 a 1988.
uso dos recursos pblicos, sobre a distribuio dos recur- As hipteses que a pesquisa sobre a atuao das CPIs
sos pblicos, sobre a legitimidade de certas prticas de do Senado tentar comprovar ou refutar so as seguintes:
governo e de certos privilgios econmicos e sobre a con- o regime presidencialista favoreceria a instalao e o fun-
figurao dos poderes no Brasil. cionamento das CPIs; estas funcionariam como uma prer-
Instituto profundamente desprestigiado, foi crescendo rogativa das minorias, pois um tero dos deputados ou
em importncia principalmente a partir da Constituio senadores podem cri-las, verificando-se, porm, se o al-
de 88. Oliveira e Passos (1990:43), em estudo sobre as cance desse poder somente o de cri-las ou se poss-
CPIs do Senado, cujo objetivo a avaliao dos aspectos vel conduzir as investigaes at a aprovao das con-
metodolgicos de seu funcionamento do ponto de vista cluses; o baixo rendimento das CPIs dever-se-ia
da eficcia e da eficincia, afirmam que, mesmo que as inflao das Comisses, falta de persistncia ou mto-
CPIs sejam reconhecidas e definidas como um tema de do, a macias maiorias governamentais nas cmaras e
paixo poltica tratado ora com arroubo, ora com desca- longa durao dos trabalhos.
so, v-se prisioneiro de interesses passageiros (...) muito Foram nos governos de Joo Figueiredo e de Jos Sar-
pouco estudado com auxlio de mtodos cientficos. Os ney que ocorreu o maior nmero de Comisses, sendo que
autores apontam para a existncia de uma irnica cor- no ltimo verificou-se a instalao de 17 delas (Oliveira

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O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA

e Passos,1990:61-74). O maior intervalo foi registrado na penho ineficiente das CPIs estaria vinculado, principal-
administrao Juscelino Kubistchek, com a instalao da mente, ao tipo de relao poltica estabelecida com o
primeira CPI no 35o ms de seu governo, e o menor ocor- Executivo. Os autores descartam a relao entre este de-
reu no governo de Joo Figueiredo (no 2o ms de gover- sempenho e a criao de CPIs pr-prestgio que se
no). Considerando macroperodos de governo, o interva- ateriam a investigaes circunstanciais. A motivao (do
lo entre CPIs instaladas foi de 12,8 meses no perodo baixo desempenho) pode estar mesmo no jogo poltico
democrtico, aumentando para 14,8 no militar e di- de apoio ao Executivo, pela criao de CPI fantasmas,
minuindo para 5,3 no da Nova Repblica.2 o que leva ao estiolamento do instituto (Oliveira e Pas-
A qualidade deste incremento investigativo por parte sos, 1990:87).
do Poder Legislativo pode ser melhor percebida ao Atualmente, devido visibilidade de algumas CPIs
relacion-la com os objetivos das CPIs. A classificao completas e que conseguiram levar a cabo com xito
das CPIs por seus objetivos explcitos no tarefa fcil, investigaes e oferecer recomendaes, estas Comisses
pois seus ttulos so extremamente gerais e vagos. Estas so novamente consideradas instrumento poderoso nas
so classificadas como sentenciadoras apurao de disputas por poder e prestgio poltico. De qualquer for-
irregularidades e responsabilidades , avaliadoras es- ma, vale a observao da pesquisa de Oliveira e Passos
tudos, anlises e avaliaes temticas e hbridas ou (1990:69) de que o xito das Comisses indissocivel
mistas (Oliveira e Passos, 1990:55). At 1985, das 11 de sua natureza poltica, sendo que o xito investigatrio
CPIs arroladas, oito enquadrar-se-iam como avaliado- de CPIs que se deixam perceber como instrumento de fis-
ras e trs como explicitamente sentenciadoras. Mes- calizao do Legislativo como um todo poder estar in-
mo contando com um intervalo sem CPIs (de 1985 a 1987), dicando falta de apoio parlamentar ao Governo, ou, de
no perodo 1987-89, das 12 CPIs arroladas, oito seriam con- forma mais ampla, de um momento de especial confronto
sideradas sentenciadoras, contra quatro avaliadoras, entre os Poderes dentro de uma dada conjuntura poltica.
numa clara inverso das caractersticas das CPIs instaladas. Na anlise dos relatrios das CPIs, algumas caracte-
Discutindo as prerrogativas das minorias de criarem rsticas merecem ser destacadas: a marcante presena da
CPIs, com estas cumprindo o papel fiscalizador das aes imprensa detonando os processos investigativos das CPIs
da maioria governamental, a pesquisa conclui que, se os e provocando sua continuidade; e o papel do acaso, dos
oposicionistas criaram 20 CPIs, presidiram 18 e relata- imprevistos, do destino, dos depoimentos que trazem
ram apenas quatro, os governistas criaram 12, presidiram revelaes inesperadas. A frase to conhecida: sabe-se
14 e relataram 26: a oposio perde o impacto de sua como comea uma CPI, nunca se sabe como termina
ao ao longo do transcurso de realizao da CPIs e a si- relaciona-se com a idia de estas Comisses serem como
tuao percorre o caminho inverso (...) as trocas de par- bolas de neve. Se so geralmente controlveis, as CPIs
lamentares ao longo dos trabalhos foram sempre feitas em podem deixar de s-lo, com todas as conseqncias da
prol dos governistas e em detrimento dos oposicionistas decorrentes. Se so cercadas pelo descrdito, se muitas
(...) Para CPI do tipo sentenciadora, predomina a ho- vezes os prprios parlamentares no acreditam nelas,
mogeneidade poltica do par presidente-relator e para as outros podem acreditar e revelar fatos que obriguem o
do tipo avaliadora e hbrida, o par dominante presi- prosseguimento das investigaes.
dente oposicionista-relator governista. No conjunto, a Isto acarreta um problema central das CPIs que tratam
relatoria quase sempre fica em mos de parlamentares de de casos de corrupo, traduzido na delimitao do sig-
partidos governistas (Oliveira e Passos, 1990:68-85). Ob- nificado de fato determinado3 a ser investigado e que
serva-se que este perfil modifica-se nos ltimos anos, com marca o seu limite legal de atuao. Como observa Be-
oposicionistas ocupando a relatoria de CPIs importantes. zerra (1993), a delimitao de um caso de corrupo
A pesquisa conclui que no houve inflao de co- sempre problemtica.Verifica-se, com a discusso do fato
misses de inqurito no Senado que justificasse sua ine- determinado, a tentativa de colocao de limites para o
ficincia. Esta ineficincia reflete-se no fato de que ape- caso, de demarcao de fronteiras que so sempre vio-
nas 19 Comisses, no total de 37, chegaram ao Relatrio ladas, pois uma denncia leva a outra, a investigao de
final, e, destas, somente oito apresentaram projeto de re- uma irregularidade leva descoberta de outras.
soluo relativamente s concluses, sendo que seis fo- No Relatrio da CPI que investigou as atividades de
ram aprovados (Oliveira e Passos, 1990-78-85). O desem- PC Farias, em 1992, encontram-se oito pginas de dis-

53
SO P AULO EM PERSPECTIVA, 13(3) 1999

cusso sobre a compreenso de fato determinado, re- nos que envolvem questes polticas, encontraria, segun-
cuperando-a na histria constitucional e na histria das do Sousa Santos (1996:58) uma explicao mais geral:
Comisses do Congresso, mostrando um grande esforo nos pases perifricos e semiperifricos, o garantismo
de interpretao, do qual depende a existncia legal desta esteve, por assim dizer, em crise desde o incio. Nesse
CPI. A discusso sobre o significado de fato determina- sentido, as responsabilidades polticas do Judicirio so
do serve como confirmao para o carter artificial da menores apenas porque menor a legitimidade do siste-
delimitao de um caso: a tentativa de reconhecimento ma poltico no seu conjunto. A relativa irrelevncia so-
de algo como fechado, com fronteiras marcadas, que se cial dos tribunais assim o outro lado da distncia do sis-
revela aberto, amplo, ramificado, generoso. Tenta-se, na tema poltico em relao aos cidados.
delimitao do fato determinado conjunto de prti- Se o contexto descrito de inquietao, de descrdito
cas ligadas a determinado modo de governar e fazer pol- em relao s funes dos tribunais, ou de percepo des-
tica , que se mantenha no plano da moralidade pessoal sas funes como gerindo dois tipos de ilegalismos que
de determinados governantes, como algo excepcional que respondem a critrios de classe, com a delinqncia pr-
degrada ou deteriora instituies. pria riqueza tolerada pelas leis e certa da indulgncia
Poder desprestigiado, neutralizado em sua funo fis- dos tribunais quando cai em seus domnios (Foucault,
calizadora, contando a partir das disposies constitucio- 1984:82), existe a percepo, por parte dos operadores
nais de 1988 com o poder das CPIs, o Legislativo, atra- do Direito, do custo simblico dessa situao e a necessi-
vs do confronto com o Poder Executivo e demais poderes, dade de modific-la.
tentar recuperar essa funo, assumindo algum protago- Observa-se, desta forma, uma srie de convocaes em
nismo na demanda pela defesa do bem pblico, postulan- curso. Uma destas convocaes do Legislativo, atravs
do algum grau de independncia frente ao Executivo. do instituto das CPIs, com seu objetivo explcito de recu-
perao de prestgio, de afirmao de capacidade do exer-
O Judicirio ccio da fiscalizao, da representao e da legislao,
recuperando espaos de independncia frente ao Execu-
Porm, a CPI pode investigar, mas no punir: falta a tivo. Outra do Judicirio e do Ministrio Pblico, com
Justia em cena. Esta ausncia configuraria um clima de uma nova viso do Direito, articulada aos movimentos
cinismo, desalento: fala-se em pas da impunidade. Se as sociais. Vale ressaltar o protagonismo do Ministrio P-
prticas agrupadas sob o nome de corrupo comeam a blico a partir de seu novo desenho constitucional na de-
ser percebidas como lesivas, como um mal que tem res- fesa do bem pblico, como uma das novidades do ce-
ponsveis, no existe ainda o reconhecimento da existn- nrio poltico, desacomodando antigas e arraigadas
cia de meios efetivos para sua investigao e, muito me- vises e prticas de gesto pblica. Um Ministrio Pbli-
nos, para sua punio. co republicano e democrtico entra em cena marcando a
A tibieza dos tribunais no domnio da justia distri- existncia da possibilidade da construo de novos limi-
butiva e dos direitos sociais e econmicos se prolonga tes entre o pblico e o privado.
tambm no domnio do combate da corrupo, o qual (...) Este , em breves traos, o estado do mal-estar: cor-
tem vindo a constituir, juntamente com a tutela dos inte- rupo e violncia disputando espaos no cenrio da atua-
resses difusos e do meio ambiente, uma rea privilegiada lidade, exigindo a ateno de vrias instituies, provo-
de protagonismo poltico e visibilidade social dos tribu- cando polmicas, colocando em questo antigas prticas
nais nos pases centrais (Sousa Santos, 1996:45). ilegalidades toleradas , redefinindo os novos limites
Existe um reconhecimento do papel da Justia enquanto do pblico e do privado e da mentira e do segredo na
instrumento para o controle diferencial das ilegalidades, poltica, na gesto democrtica da coisa pblica.
com a existncia de punio para certos crimes e de im-
punidade para outros, da diferena de tratamento dado ao
furto contra a propriedade particular e ao furto contra a NOTAS

propriedade pblica (corrupo) e do exerccio de influn- E-mail da autora: oak1@ig.com.br


cia ilcita. Existe um desgaste que afeta profundamente a 1. Chama-se a ateno para o fato de que a observao de Huntington sobre o
credibilidade simblica da tutela judicial. A fraca presena papel corrosivo da violncia deve ser contextualizada: neste trecho, trata-se
da violncia revolucionria, que pode significar uma ameaa ao sistema. Ao con-
do Judicirio na resoluo dos conflitos, especialmente trrio, a violncia da criminalidade j foi extensamente analisada como funcio-

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O ESTADO DO MAL-ESTAR : CORRUPO E VIOLNCIA

nal ao sistema, por justificar o policiamento do cotidiano, a vigilncia dos cida- HUNTINGTON, S. A ordem poltica nas sociedades em mudana. Rio de Janei-
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perodo: de 1979 a 1989 (Oliveira e Passos, 1990:74).
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deres de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previs-
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