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OrGANiZADOreS

Denise Ratmann Arruda Colin


Jos Ferreira da Crus
Luziele Maria de Souza Tapajs
Simone Aparecida Albuquerque

20 ANOS
da Lei Orgnica de Assistncia Social

COLETNEA DE ARTIGOS

2013
OrGANiZADOreS
Denise Ratmann Arruda Colin
Jos Ferreira da Crus
Luziele Maria de Souza Tapajs
Simone Aparecida Albuquerque

20 ANOS
da Lei Orgnica de Assistncia Social

COLETNEA DE ARTIGOS

2013
EXPEDIENTE

Presidenta da Repblica Federativa do Brasil Diretora de Proteo Social Especial


Dilma Rousseff Telma Maranho Gomes

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil Diretora de Benefcios Assistenciais


Michel Temer Maria Jos de Freitas

Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS
Tereza Campello Carolina Gabas Stuchi

Secretrio Executivo Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social


Marcelo Cardona Rocha Antonio Jos Gonalves Henriques

Secretria Nacional de Assistncia Social


Denise Ratmann Arruda Colin FICHA TCNICA

Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Organizadores


Arnoldo Anacleto de Campos Denise Ratmann Arruda Colin
Jos Ferreira da Crus
Secretrio Nacional de Renda de Cidadania Luziele Maria de Souza Tapajs
Luis Henrique da Silva de Paiva Simone Aparecida Albuquerque

Secretrio Nacional de Avaliao e Gesto da Informao Coordenao tcnica:


Jos Ferreira da Crus
Paulo de Martino Jannuzzi
Reviso final
Secretrio Extraordinrio de Superao da Extrema Pobreza
Jos Ferreira da Crus
Tiago Falco Silva
Simone Aparecida Albuquerque

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Equipe de apoio/organizao


Eliana Teles do Carmo
Secretria Adjunta Wagner Saltorato
Valria Maria de Massarani Gonelli Mnica Alves Silva

Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social Projeto grfico e diagramao


Simone Aparecida Albuquerque ASCOM/MDS

Diretora de Proteo Social Bsica TIRAGEM: 5.000


La Lucia Ceclio Braga IMPRESSO: Grfica Brasil

Coletnea de Artigos Comemorativos dos 20 Anos da Lei


Orgnica de Assistncia Social/Organizadores: Jos Ferreira da Crus...[et al]. -
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 1 ed. Braslia:
MDS, 2013, 248p.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o Edifcio mega, SEPN W3, Bloco B, 2 Andar, Sala 229
ponto de vista do Ministrio do Desenvolvimento Social e Com-
CEP: 70.770-502 Braslia DF.
bate Fome ou da Secretaria Nacional de Assistncia Social.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde Telefone: (61) 2030-3119/3124
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2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Fale com o MDS: 0800 707-2003
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citada a fonte. capacitasuas@mds.gov.br
ndice

20 A
Apresentao 8
Prefcio 14
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista
Aldaza Sposati 20
Assistncia Social e Construo do SUAS - balano e perspectivas:
O percurso da Assistncia Social como poltica de direitos e a
trajetria necessria
Denise Colin
Luciana Jaccoud 42
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS
Mrcia Helena Carvalho Lopes
Maria Luiza Amaral Rizzotti 66
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel
Renato Francisco dos Santos Paula 88
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira
Denise Ratmann Arruda Colin
Juliana Maria Fernandes Pereira 100
ANOS
O Benefcio de Prestao Continuada BPC:
direito socioassistencial
Maria Jos De Freitas
Maria Valdnia Santos de Souza
Raquel de Ftima Antunes Martins 134
Prticas democrticas e participativas no SUAS: estratgias para
ressignificar o direito socioassistencial
Marcia Maria Biondi Pinheiro 154

O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos


direitos socioassistenciais
Gisele de Cssia Tavares 170
A Amaznia e a Interface com o SUAS
Joaquina Barata Teixeira 188
As Sociedades Amaznicas e o SUAS
Edval Bernardino Campos 204
A Importncia das Deliberaes das Conferncias Nacionais
de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo
Luziele Maria De Souza Tapajs 224
Apresentao
Denise Colin
Secretria Nacional de Assistncia Social

8
A dcada de 80 foi marcada pelo boom dos movimentos sociais organizados, na
luta pela garantia dos direitos sociais, que culminaram e integraram a Constituio
Federal em 1988. A partir da houve um grande esforo em regulamentar o prescrito
na chamada Carta Magna. No caso da Assistncia Social, foram cinco anos de deba-
tes, presso e negociao no Congresso e no Governo Federal para a sano, em 07
de dezembro de 1993, da Lei n 8.742, que regulamentou a Assistncia Social como
poltica e pblica, direito do cidado e dever do Estado.

Na primeira dcada aps a aprovao da Constituio da Repblica Federativa do


Brasil, a Assistncia Social foi marcada por caractersticas assistencialistas, aes pon-
tuais, fragmentadas, desarticuladas, segmentadas, sobrepostas e com regulao frgil.
Estas aes eram organizadas por meio de programas e projetos pouco aderentes s
diversidades regionais e dos municpios brasileiros, materializados por meio de finan-
ciamento operado na lgica convenial. Estas prticas se mostraram insuficientes para
a implementao da assistncia social como poltica pblica e, ainda, subalternizavam
e culpabilizavam as famlias e indivduos pelas situaes vivenciadas.

A partir de 2003, um amplo processo de participao culminou nas deliberaes da


IV Conferncia Nacional de Assistncia Social. Esta conferncia foi, sem dvida, um
divisor de guas na histria desta poltica pblica, ao referendar, como principal de-
liberao a implementao de um novo modelo de gesto para rea, o Sistema nico
da Assistncia Social (SUAS), rompendo, assim com o modelo assistencialista vigente.

A partir desta direo nacional, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)


aprovou, por meio da Resoluo CNAS 145/2004, um novo texto para a Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS, que estabeleceu os eixos estruturantes para a
implantao do SUAS no pas. Sua operacionalizao e implantao se deu a partir da
aprovao, pelo Conselho Nacional, da nova Norma Operacional Bsica do SUAS
(Resoluo CNAS n 130/2005).

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O estgio atual de efetivao do SUAS reafirma o compromisso do governo brasileiro
em materializar os preceitos da Constituio Federal e da Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS). Abordar um tema de relevncia mundial, que se posiciona no centro
do debate das polticas sociais, exige maturidade da prpria rea, aps vinte anos de
sua regulamentao.

A efetivao do SUAS e a oferta de direitos socioassistenciais por meio dos servios,


programas, projetos, benefcios e transferncia de renda, requer o desenvolvimento de
aes que potencializem a dimenso emancipatria da Assistncia Social, rompendo
com a cultura do voluntarismo e amadorismo, o que passa necessariamente pela pro-
fissionalizao da rea e ampliao de prticas democrticas, participativas e inclusivas.

Aps uma etapa inicial de implementao, o SUAS ganha visibilidade no mundo


jurdico pela Lei n 12.435/2011 que alterou a LOAS e j atingiu uma capila-
ridade que supera, inclusive, o processo observado em outras polticas. A atual fase
do Sistema exige o aperfeioamento dos processos de gesto pblica, sob a diretriz da
participao, das pactuaes interfederativas com transparncia pblica e do controle
democrtico, de modo a materializar do trabalho social voltado ao provimento dos
direitos socioassistenciais.

Nesse cenrio, sobressaem exigncias de qualificao da gesto e da prestao das aes


socioassistenciais. Para tanto, so de suma importncia os mecanismos pblicos que
induzem as esferas subnacionais na consolidao de aes previstas nas bases legais
e normativas do SUAS, visando ampliao do acesso aos direitos. Nessa direo,
podem-se mencionar os mecanismos relacionados com a gesto do trabalho e a pro-
fissionalizao da rea; com as construes coletivas e participativas, com destaque
para os conselhos de assistncia social e as conferncias; com a gesto compartilhada,
refletidos nos Pactos de Aprimoramento da Gesto; e com a organizao das ofertas,
diretamente pelo poder pblico ou por meio das entidades e organizaes de assistn-
cia social vinculadas ao SUAS.

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A institucionalizao do Sistema tem se revelado na produo de ordenamentos po-
lticos e jurdico-normativos que comportam a pactuao de competncias entre os
entes federados e a utilizao de mecanismos indutores do aprimoramento da gesto
municipal, do Distrito Federal e estadual. Esta regulamentao, expressa inclusive na
NOB/SUAS 2012 e na Lei 12.435/2011, incorpora os avanos acumulados no prprio
Sistema e impulsiona a reorganizao da rede socioassistencial para o atendimento aos
usurios, na perspectiva da superao de aes segmentadas, pontuais e assistencialistas.

Em tempos de reforma poltica e institucional da assistncia social, a LOAS incorpo-


rou os avanos estruturantes do Sistema, transitando do pacto poltico, construdo nas
instncias da assistncia social, para seu reconhecimento legal. Isso conferiu segurana
normativo-jurdica para a implementao, pelos entes, da assistncia social como po-
ltica pblica, com acesso aos fundos pblicos.

O novo estgio do SUAS anuncia uma nova agenda poltica e institucional, de conso-
lidao dos avanos normativos que demarcam o lugar da assistncia social na demo-
cratizao do Estado e da sociedade. Este estgio exigir do prprio Sistema aprimo-
ramentos no desenvolvimento das responsabilidades de gesto e o adensamento tico
e tcnico do trabalho social operado na rede socioassistencial. Esta agenda poltica
qualifica e efetiva a visibilidade da gesto como um componente indutor central na
consolidao do SUAS.

As bases normativo-jurdicas e os direcionamentos polticos da Assistncia Social ca-


minham na contra corrente das tendncias histricas observadas na rea e se sustentam
no seu reconhecimento como direito, em sua estruturao orgnica como Sistema e na
desprecarizao do trabalho. Os paradoxos e as dificuldades na relao entre questo
social, trabalho e poltica pblica, observados na histria da assistncia social, devem
ser considerados, mas no significam impedimentos aos avanos que se tem buscado.

11
nesse contexto que se comemoram os 20 anos de LOAS, os 10 anos do maior Progra-
ma de Transferncia de Renda do mundo, o Programa Bolsa Famlia, e os oito anos de
implantao do SUAS no Brasil. Estas conquistas demarcam o rompimento com o mo-
delo assistencialistas e paternalista e a construo do Estado Democrtico de Direito e
de um amplo Sistema de Proteo Social, consolidando os direitos socioassistenciais.

Nesta publicao ser abordada a trajetria da Assistncia Social ao longo destes 20


anos de LOAS e os avanos alcanados. A expectativa que esta obra possa divulgar
este processo no pas e contribuir para a reflexo dos gestores, conselheiros, trabalha-
dores, usurios, sociedade civil, especialistas e estudiosos, dentre outros atores que
protagonizaram a construo do status que a Assistncia Social atingiu no pas, ou
seja, de poltica pblica com prioridade na agenda nacional.

12
13
Prefcio
Jos Crus
Simone Albuquerque

14
Para comemorar os 20 anos de promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome organiza esta
obra para compartilhar com a sociedade reflexes produzidas sobre a Assistncia So-
cial, sua histria e seu modelo de gesto.

Essas duas dcadas traduzem um esforo coletivo de consolidar e legitimar a Polti-


ca Pblica de Assistncia Social no campo de Seguridade Social Brasileira. Todavia,
construir a especificidade e a essencialidade das ofertas e atenes que o campo so-
cioassistencial requer, tem exigido de trabalhadores, gestores, usurios, conselheiros,
estudiosos e pesquisadores um esforo tico, tcnico e poltico que merece destaque.

O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), em processo de efetivao em todo


territrio nacional, disponibiliza recursos humanos, financeiros e tecnolgicos, de ca-
rter obrigatrio, continuado, planejads, disponvel para proteger cidados(s) bra-
sileiros(as) do isolamento, abandono e de violncias. Ou seja, de todas as formas de
violao de direitos, alm de proteger de privaes advindas das situaes de insufi-
cincia ou ausncia de renda.

Esses dispositivos esto disponveis em todos os municpios brasileiros, estados e no


Distrito Federal. Garantem renda e trabalho social, protagonizam acompanhamento
familiar, acesso a vivncia e convvio pautados pela tica e pelo respeito e orientados
para o exerccio de cidadania.

Os artigos aqui contidos tm como autores pesquisadores, militantes e gestores, os


fazedores do SUAS. Pessoas que entregam para a Assistncia Social Brasileira o bri-
lhantismo de sua expertise e o vigor de sua indignao contra a injustia social. So
formadores da opinio contra-hegemnica, de que a dignidade humana se estabelece
por patamares civilizatrios e coletivos.

A conduta tica, histria profissional e poltica gabaritam os autores a nos brindar


com as conquistas desses 20 anos de LOAS, mas tambm com as possibilidades e os
desafios que o patamar conquistado pelo SUAS o coloca.

15
Esta coletnea inicia-se com o artigo Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo
assistencialista, onde a autora nos brinda fazendo um confronto com este modelo.
Segundo ela, exige uma resposta um pouco mais alargada que possibilite associar ao
assistencialismo no s a benemerncia, incluindo em sua interpretao a discrimi-
nao de classe, e para alm dela, a permanncia da incorporao difusa do campo
da assistncia social delimitando como o que cuida de pobres necessitados. Ainda,
reafirma que a maturidade de 20 anos permite ter clara leitura dos confrontos que o
movimento de publicizao da poltica de assistncia social tem por enfrentar quase
que na reproduo continua e mecnica de um pndulo.

As autoras do segundo artigo, denominado Assistncia Social e Construo do SUAS:


Balano e Perspectiva O percurso da Assistncia Social como poltica de direitos e a
trajetria necessria, descrevem os avanos do SUAS explicitando a ampliao de suas
ofertas por meio dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais e o
efetivo impacto na melhoria das condies de vida e bem estar da populao. Segundo
elas, sendo muitas vezes o principal acesso pblico para dotar de dignidade os seg-
mentos mais fragilizados e marginalizados da sociedade. Ainda, uma reflexo sobre o
papel da Assistncia Social no combate pobreza, apontando que o maior desafio da
Assistncia Social o de amadurecer o debate sobre sua trajetria.

O terceiro artigo versa sobre a Gesto Compartilhada no Sistema nico da Assistn-


cia Social SUAS, reafirmado pelas autoras como uma arena de pactos mais amplos
e de desenhos de gesto federativa. O tema em epgrafe abordado nos fundamentos
que delineiam a gesto pblica brasileira e suas caractersticas republicanas e democr-
ticas. As autoras, em suas anlises, ressaltam a dimenso poltica que o tema da gesto
revela, pois polticas sociais so campos de disputas, de interesses e projetos. Reafir-
mam ainda, parafraseando Raichelis, que no caso da Assistncia Social, as diretrizes
de descentralizao, democratizao e primazia do Estado significam uma mudana
de paradigma onde se transita do privatismo, da lgica pontual e clientelista para a es-
fera pblica (Raichelis 1998). Outro aspecto importante apontado a contradio
do pactuado e deliberado, respectivamente, pela Comisso Intergestores Tripartite
CIT e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS e os diferentes processos
de implantao do Sistema que produzem diferentes resultados.

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O quarto artigo pauta A Assistncia Social: direito pblico e reclamvel, importante
debate neste processo de efetivao do SUAS no pas. Segundo o autor, a concepo
de que a Assistncia Social dever do Estado e direito do(a) cidado() no algo
hegemnico na sociedade. Para ele, essa constatao evidencia a esteira dos conflitos
polticos e ideolgicos em que a rea revestida. Nessa perspectiva, o texto dialoga
com os leitores traando um esboo poltico-conceitual e um histrico da configura-
o dos direitos sociais no campo dos direitos humanos. Em seguida, particulariza a
Assistncia Social nesse processo. Conclui o artigo apontando os limites e possibilida-
des de acordo com a conjuntura atual.

O prximo artigo intitulado Gesto Integrada de Servios, Benefcios e transferncia


de renda: alguns apontamentos sobre a experincia brasileira, aborda a implementa-
o do SUAS e as experincias brasileiras que integram a oferta de servios, benefcios
e transferncia de renda. As autoras destacam a perspectiva da garantia de direitos e
de condies mais protegidas de relaes familiares e comunitrias. Outro aspecto do
Sistema de Proteo Socioassistencial destacado no texto sua atuao intersetorial
com as demais polticas pblicas e sistemas de justia e, enfim, pelo reconhecimento
da primazia do Estado no provimento de proteo.

O sexto artigo, intitulado O Benefcio de Prestao Continuada BPC: Direito so-


cioassistencial, reafirma a trajetria do benefcio, apresentando desde sua conquista
como direito constitucional at sua regulamentao e implementao. As autoras des-
tacam a importncia do SUAS para ampliao e garantia da integralidade da proteo
socioassistencial aos idosos e pessoas com deficincia beneficirias do BPC.

O stimo artigo, que versa sobre as Prticas Democrticas e Participativas no SUAS:


estratgias para ressignificar o direito socioassistencial, est organizado de forma a
dedicar a primeira parte reafirmao a Assistncia Social como poltica de proteo
social, caracterizando a conformao sistmica, descentralizada e participativa de seus
servios. A autora avana ao conceituar prticas democrticas e participativas, ao dis-
cutir os sentidos da participao, ao reforar a importncia da aliana entre os traba-
lhadores e os usurios e, por fim, descreve essas prticas na Assistncia Social, alm de
propor aes que possam potencializ-las.

17
O Financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos se ocupa
em avaliar o percurso da implantao do SUAS e seu financiamento. Neste oitavo
artigo, a autora destaca o esforo de construir uma sistemtica de financiamento
cuja partilha se realize por fundos pblicos, segundo critrios que tenham como
base indicadores e diagnsticos. Ela descreve os avanos trazidos na Poltica Na-
cional de Assistncia Social PNAS/2004 operacionalizada pela Norma Operacio-
nal Bsica do SUAS NOB-SUAS/2005 e destaca as novas normativas induzidas
pela Lei n 12.435/2011, o Decreto do Fundo Nacional de Assistncia Social e a
NOB-SUAS/2012. Outro destaque, dado pela autora, a grande responsabilidade
atribuda aos conselhos de Assistncia Social, no controle e acompanhamento do
financiamento. Por fim, aponta o desafio da ampliao dos recursos e ter como
pressuposto o reconhecimento do seu carter obrigatrio.

Os artigos nono e dcimo pautam a especificidade de uma das regies do nosso pas
continental, o fator amaznico. O primeiro denominado A Amaznia e a interface
com o SUAS traz a reflexo de que a Regio Amaznica pe um diferente desafio para
o princpio da territorialidade, muito importante para o SUAS. Segundo a autora,
no territrio que o social se concretiza. Afirma, ainda, que a proteo social tem que
tornar as etnias e agrupamentos culturais e ocupacionais como coletivos sujeitos de
direitos e sua cultura como protagonista da histria de resistncia. Faz-se necessria a
construo de metodologias que captem e reconheam a diversidade. So apontados
quatro componentes que particularizam a Amaznia e que, portanto, diferenciam e
desafiam o trabalho social. Conclui, destacando que o alto custo das ofertas, aliado
s especificidades dos saberes e s tecnologias da informao, devem particularizar os
servios e benefcios no que toca aos direitos dos povos da Amaznia.

O segundo autor a tratar dessa particularidade territorial, no texto As Sociedades


Amaznicas e o SUAS, nos ensina que as diferenas sociais, culturais e tnicas que
caracterizam a sociedade brasileira, no so as fontes das desigualdades que nos infe-
licitam e envergonham, so, antes, o trao de singularidade que nos enriquece e nos
orgulha como povo. Afirma, ainda, que o SUAS, para aprimorar-se nacionalmente
como um bem pblico, invoca, como condio primeira, o estabelecimento de re-

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laes democrticas e cooperativas entre os seus entes estruturantes. Ele ser tanto
mais acolhido e reconhecido pela sociedade quanto maior for a sua capacidade para
responder com eficcia s demandas de sua competncia.

O ltimo artigo, intitulado A importncia das deliberaes para as conferncias de


Assistncia Social: alguns pontos para reflexo, versa sobre as deliberaes das confe-
rncias de Assistncia Social, enfocando a questo do direito e da participao social.
Busca vislumbrar o novo e j reconhecido lugar destes resultados de conferncias na-
cionais e uma anlise de seus principais resultados para a poltica de Assistncia Social.

Os diferentes artigos e abordagens aqui em destaque nos possibilitam ter uma dimen-
so da difcil e histrica conquista da Assistncia Social como poltica de proteo
social, e tambm nos reafirmam as conquistas civilizatrias que o SUAS, ao ser incor-
porado na LOAS pela Lei 12.435/2011, expressa sua ossatura e maturidade.

A equipe do MDS agradece aos autores que colaboraram com esta obra, e que no
mediram esforos para aceitar nosso convite e nos brindar com artigos de alta qua-
lidade. Tambm a toda equipe tcnica que trabalhou na perspectiva de possibilitar a
publicao deste livro.

A LOAS faz 20 anos, e o presente o SUAS. Uma conquista do povo brasileiro! Um


brinde e boa leitura!

19
Os 20 anos de LOAS:
a ruptura com o modelo
assistencialista

Aldaza Sposati
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Se menina fosse a LOAS, como a ela me referi em 2003, comemorando seus 10 anos
de existncia, teria sentido que, em 2013, a ela me refira pela juventude de seus 20
anos. Naquele momento, de muita esperana, a reflexo desenvolvida partiu do con-
ceito de efemride isto , a narrativa a detalhes quase cotidianos, da vida e crescimento
da ento LOAS tomada como personagem histrica.

A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, apresentou-se na condio de pro-


posta de ruptura ento existente restrio legal, imposta pelo governo federal, rea-
lizao de Conferncia Nacionais Bienais, determinando-as em formato quadrienal.
Desde o Encontro Nacional de Prefeitos, que em Caravana se digiram a Braslia por
volta do ms de setembro de 2003, foi pleiteada a realizao, naquele mesmo ano, da
IV Conferncia Nacional de Assistncia Nacional, seno por outros motivos, que fos-
se pelo aniversrio de 10 anos da LOAS. importante relembrar que a marca maior
dessa IV Conferncia, decantada em vrios textos e discursos, foi a deliberao pela
implantao do SUAS Sistema nico de Assistncia Social, atribuda significativa
presena de representantes municipais naquele evento e voltados sobretudo para a
construo do cho da poltica.

Considero que refletir sobre 20 anos da LOAS no se coloca parte dos quase 10 anos
de SUAS. A Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 PNAS/04 e a NOB-
SUAS de 2005 so os fatos inaugurais da dcada 2003-2013.

Cabe relembrar algumas consideraes de Edval Bernardino quanto ao DNA tico


-poltico da Poltica Nacional de Assistncia Social e, sobretudo, do SUAS. A legalida-
de obtida em normas e dispositivos no possibilitou ainda o alcance da legitimidade
capaz de provocar acolhida consciente e convicta de um projeto dirigente em valor
social. Esta caracterstica poltica se faz necessria para que seja superada a timidez
ainda presente na afirmao da assistncia social na luta poltica.

O contedo dos 20 anos da LOAS, no se separa dessa realidade interna da poltica


como no se separa da conjuntura da segunda dcada do terceiro milnio. No se
pode despregar a LOAS do processo histrico, como um nmero que se sublinha no
calendrio como lembrana especial.

21
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

A segunda dcada do terceiro milnio trouxe para a sociedade global, e para a socie-
dade brasileira em particular, efeitos de fortes crises econmico-financeiras dos pases
do mundo de capitalismo avanado, com centralidade nos EUA e Europa central que
repercutem em escala mundial no mbito do econmico e do social, partes a mesma
moeda em ambientes orientados pelo mercado.

A preocupao com a sobrevivncia ambiental do planeta terra estende a preocupao


com a sobrevivncia para condies que ultrapassam o biolgico, e vem a cada vez
mais acirrar o conflito entre o pblico e o privado. Se a crise do capital acirra a prepo-
tncia dos valores privados, a crise ambiental e a perspectiva da sustentabilidade exige
a precedncia do carter pblico.

Boschetti (2006) apresenta resultados de estudo sobre a dinmica da deciso em in-


cluir a assistncia social como poltica de seguridade social no mbito das comisses
da Assembleia Constituinte. Seu texto reproduz trecho do confronto entre o ento
denominado grupo de parlamentares do Centro e a Comisso de Sistematizao
expresso na concepo da ordem Social:

tudo aquilo que se refira seguridade social, previdncia e assistncia social,


educao, cultura, esporte, cincia e tecnologia, comunicao, meio ambiente,
famlia, infncia, adolescente, idoso e ndios h de ser tratado com realismo
e bom senso. Deve ser descartado o Estado provedor (Boschetti, 2006:170).

Nos moldes da recomendao do se beber no dirija aparece a recomendao para


que se aplique uma universalizao com sobriedade. Foi do Centro a expresso a
assistncia social ser acordada a quem dela necessitar, que provou e provoca at hoje
interpretaes ambivalentes. Para uns seria para todos que apresentassem uma situa-
o de necessidade e para outros, o que denomino de configurao da condio de
necessitado (1989) afirmando que ela s poderia ser oferecida diante de uma situao
de pobreza absoluta e de que seu acesso dependeria do reconhecimento de situaes
de ausncia, falta, carncia, necessidade (Boschetti, 2006:172).

22
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O resgate do contedo do debate da Constituinte iluminador de muitas polemicas


que ainda se enfrenta na assistncia social apesar de que, j l vo mais de 25 anos.
A relao que est posta e imposta, no campo da assistncia social em submeter a
ateno capacidade financeira individual ou na disposio de recursos prprios sufi-
cientes ou insuficientes a negao do direito.

Nesse sentido que tem se buscado a interpretao de necessidade como expresso de


demanda, e no, como comprovao da condio de necessitado. O recurso de valo-
rizao da interpretao de que ocorre a ausncia de antagonismo entre as expresses
necessidade e direito, tambm sublinhado nessa reflexo. Trata-se por decorrncia de
dar centralidade s necessidades s quais assistncia social reconhece como seu campo
de poltica pblica e direito do cidado.

Sob tal concepo que as seguranas sociais se destacam como linhas mestras de
passagem para a especificidade das necessidades, assim como a tipologia dos servios
socioassistenciais. Sob esse entendimento o formato de benefcios por monetarizar a
ateno, uma forma de resposta que menos se aproxima da perspectiva da necessida-
de propriamente e se revela mais diluente de uma contedo da poltica, pois se revela
enquanto resultado como capacidade de consumo de qualquer bem. Nesse sentido, os
resultados dos benefcios financeiros apontam para complementao de outras pol-
ticas sociais como a sade para aquisio de medicamentos, ou a segurana alimentar
pela aquisio de alimentos.

A proposta do tema deste texto quando se pe sob o confronto com o modelo as-
sistencialista, exige uma resposta um pouco mais alargada que possibilite associar ao
assistencialismo no s a benemerncia, incluindo em sua interpretao a discrimina-
o de classe, e para alm dela, a permanncia da incorporao difusa do campo da
assistncia social delimitando como o que cuida de pobres necessitados.

Com tal horizonte considera-se que a delimitao da assistncia social pela renda per
capita tem por risco a disseminao do pensamento que o centro jogou na Consti-

23
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

tuinte. Esta afirmao merece relevncia na atual conjuntura onde tem sido necessrio
um resgate do que foi constitucionalmente estabelecido, pois o que mltiplos analistas
indicam a ocorrncia de um certo afastamento ou negligncia com o que foi consti-
tucionalmente pactuado na sociedade brasileira em 1988.

Por mais distante que poderia parecer, a discusso da assistncia social marcada por
dois grandes verges histricos: o deslizamento do territrio pblicoprivado e a dis-
criminao dos que no tem poder individual de consumo para adquirir no mercado
respostas a demandas sociais pessoais e dos membros de sua famlia. Ao nominar
verges, patente a figura analgica a um pelourinho histrico em que a luta pela
libertao desejo contido e incontido, e as cicatrizes das chibatadas da discriminao
temiam a aparecer.

A maturidade de 20 anos permite ter clara leitura dos confrontos que o movimento de
publicizao da poltica de assistncia social tem por enfrentar quase que na reproduo
continua e mecnica de um pndulo. Se, em 1986, o objeto de minha tese de doutorado
colocava em questo, o apartheid institucional em que se constituam os rgos gesto-
res da assistncia social ao promover, de modo precrio e descontnuo, aes pontuais
a mltiplas necessidades dos mais pobres concretizando, sob a capa da docilizao, o
confronto ideolgico de classe e a permanncia do no reconhecimento da igualdade de
cidadania, no se pode afirmar que essa lgica perversa j tenha sido banida, interna e
externamente, da concepo da assistncia social ou que no tenha invadido, em geral
de forma subliminar e com baixo alarde em reao de denncia, a construo do SUAS.

O princpio da igualdade do direito na assistncia social quase que naturalmente


violado, como se ela e os que nela trabalham suportassem ameliamente, no silncio
do gnero e da submisso serem violados.

O ano de 2009 foi de grande alegria. Uma das maiores comemoraes ocorreu pelo
fato da libertao do CNAS em ser o operador de interesses privados e individuais de
organizaes sociais em obter mrito para iseno de taxas e impostos governamentais.
Aps 16 anos da promulgao da LOAS, e 5 anos da PNAS-04, o CNAS se efetivou
como Conselho de poltica pblica.

24
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A coerncia com o SUAS e o que est aprovado em seus dispositivos tem condies
de tornar vazia operacionalmente qualquer mudana referente a Lei n 12.101/2009
no mbito legislativo. A busca de qualidade na prestao de servios socioassistenciais
no permite que a poltica de assistncia social seja uma operadora da desqualificao
da ateno sade pblica, precarizando a ateno de pessoas com doenas graves e
deficincias. O cdigo de tica de cada profisso certamente impor limites ao exerc-
cio profissional indevido, que coloca em risco vidas humanas sob o argumento de que
no possuem condies para consumir servios privados e no existe oferta pblica
para tal ateno na sade.

A regulao do SUAS, se de fato entendida e praticada a grande arma de luta em


defesa do campo da poltica de assistncia social, pois orienta e define as condies
objetivas para nas quais a poltica conclamada a atuar e a ter definido oramenta-
riamente o custo e custeio de seus servios a partir de padres de operao definidos.

Festeja-se nestes 20 anos os avanos dos dispositivos reguladores do contedo da po-


ltica e possivelmente se juridicamente bem trabalhados podero ser configurados no
s como instrumentos reguladores internos, mas vigilantes externos dos ataques da-
queles que consideram que assistncia social a rea do faz tudo para o pobre.

Demarcar os 20 anos da poltica de assistncia social exige no s que sua identidade


oficial seja resgatada como seu reconhecimento social efetivado. Ambos so pontos
cruciais, que ao mesmo tempo, operam as dimenses internas e externas da poltica
de assistncia social no Brasil.

O perodo ps 2003 na trajetria da Loas, tem marcas distintas dos seus primeiros 10
anos. Regida pelo SUAS a poltica de assistncia social passa a ser objeto de disposi-
tivos reguladores de impacto nacional e em todos os poderes pblicos e entes federa-
tivos, como se pode ler pelo exemplo apresentado. Possibilita tambm refletir sobre o
que se faz ainda ausente, ou presente de modo equivocado ou insuficiente.

25
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

Loas e suas normativas

1993 - LOAS

1994 1997 1998 2002 2004 2005 2006 2009 2010 2011 2012
CNAS

Lei 12.201* Lei 12.435***


Res. 109**

PNAS PNAS PNAS PNAS


Res. 207, 16/12/98 Res. 145, 15/10/04
No publicado No publicado

NOB NOB NOB NOB NOB NOB NOB


LOAS LOAS Minuta SUAS RH Minuta SUAS
Res. 204,08/12/97 Res. 207,16/12/98 Res. 130, Res. 269, Res. 33,
15/07/05 26/12/06 12/12/12
Res. 207,10/08/99 No publicado No publicado
Altera NOB/98

* Dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assitncia social


** Tipificao Nacional de Servios Socioassistencias
*** Altera a LOAS - conhecida como Lei do SUAS.

Figura de ilustrao dos principais dispositivos ps LOAS de 2003

A forte presena de atos normativos, atribuio da coordenao nacional da polti-


ca, conforme legislao, produziu na dcada centralidade da instncia federal, o que
trouxe efeitos sobre a dinmica do pacto federativo e o protagonismo de cada ente no
desenvolvimento da poltica.

preciso reconhecer que os 10 anos que se afastam, da IV Conferncia Nacional


significam a aproximao de outra realidade: a unidade nacional da poltica de assis-
tncia social, sem dvida, consequncia direta da institucionalizao do SUAS e seu
desenvolvimento.

Com certeza, nestes ltimos 10 anos adquiriu-se a leitura da dinmica da poltica


pblica de assistncia social em todo territrio nacional. Entenda-se porm, que essa

26
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

leitura no significa atingir a unidade nacional da poltica de assistncia social sobretudo


se a direo analtica estiver direcionada para os direitos dos cidados. Paradoxalmen-
te, a busca da unidade permitiu caracterizar diversidades, diferenas e, at mesmo,
resistncias identidade unitria da poltica no territrio brasileiro.

O convvio com a diversidade e, at mesmo, com o antagonismo entre concepes,


expresses simblicas e materiais da poltica, e sua interferncia nos modos com que
se d sua conduo concreta, em todos os nveis da federao, constitui o que aqui de-
nomino de grande e novo desafio: a unidade das exigncias quanto responsabilidade
pblica da poltica brasileira de assistncia social.

Seguramente alcanamos muitos elementos concretos entre os quais aqui seguem al-
guns destaques:

A assistncia social como poltica pblica deixou de ser entendida como libi
para a obteno de favores ou mesmo, abono para o exerccio da transgresso.

Refiro-me aqui, sobretudo a duas conquistas. A primeira delas, que reputo de maior
envergadura, a conquista da autonomia do CNAS.

A Constituio Federal de 1988 e a LOAS de 1993, no garantiram autonomia ao


CNAS para que se constitusse em efetivo rgo de articulao de representaes dos
entes federativos e da sociedade civil para o exerccio da dinamizao e controle social
da poltica pblica de assistncia social. De 1993 a 2009 ele permaneceu como locus
para obteno de vantagens s organizaes privadas de educao, sade e assistncia
social, na medida em que lhe competia registr-las, emitir parecer e conceder atestado
de mrito, o qual possibilitava a iseno de pagamento de taxas e contribuies pblicas.

Foi s com a aprovao da lei 12.101/09 que o CNAS deixou de ser locus de conces-
so de mritos individuais, e passou a atuar to s no mbito da poltica pblica de
assistncia social. Esta significativa alterao est a merecer uma anlise que permita

27
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

comparar a dinmica do CNAS ps 2010. Impactos dessa mudana em seu processo


decisrio, sua dinmica, as alteraes na representao, maior ou menor interesse nos
avanos da poltica, entre outras tantas perspectivas.1

Esse destaque permite enxergar a persistncia de uma face perversa. Ele nos permite
considerar que se do ponto de vista federal, a privatizao do Conselho Nacional da
poltica de assistncia social foi superado, o mesmo no ocorreu com os conselhos
estaduais e municipais, de constituio obrigatria pela LOAS de 1993. A implan-
tao e implementao desses conselhos dos entes federativos, seguiu o modelo de
organizao do CNAS. Portanto, sua formulao em legislao municipal e estadual
regularizou a permanncia de organizaes privadas de sade, educao para alm da
assistncia social. Essa contaminao exige a releitura das legislaes municipais e
estaduais sobre a matria, para que tais conselhos possam, de fato e de direito, diri-
girem sua responsabilidade para o carter pblico da poltica superando a concepo
privatista da assistncia social.

A segunda a superao da referncia restrita do sentido pblico da assistncia social


gratuidade, no lucratividade e miserabilidade do indivduo.

partida chama-se ateno necessidade do claro entendimento quanto responsabi-


lidade pblica da poltica de assistncia social. Em exerccio que desenvolvemos no N-
cleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social NEPSAS juntamente
com pesquisadores da Pontfice Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ)2.

1 Com esta afirmao no se quer deixar passar por despercebido o esforo de alguns dos seus presidentes,
nesse longo perodo de 16 anos de decises, por dar nfase dimenso publica democrtica e participati-
va, sobretudo em facilitar a presena da voz de usurios e trabalhadores. Mas preciso afirmar que, em-
balde esforos, o fortalecimento do carter pblico da poltica permaneceu encolhido, sob a fragmentao
de julgamentos individuais de organizaes privadas pertencentes ao ramo de diversas polticas sociais.

2 Refiro-me em especfico ao trabalho de sistematizao do contedo das 26 Constituies Estaduais


quando abordam a assistncia social, realizado pelo NEPSAS, na pessoa da sempre batalhadora da
poltica de assistncia social Neiri Bruno Chiacchio e por Sindely Alchorne membro do recm criado
NIEPSAS na Ps Graduao em Servio Social da PUC-RJ com quem temos mantido forte parceria
de estudos e pesquisas.

28
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Esta conquista tem ainda suas recadas. Quando Getlio Vargas como presidente do
Brasil aprovou a regulamentao dos jogos de azar, uma das formas de lavagem da
do dinheiro procedente de taxas e impostos sobre jogos e importao de bebidas
alcolicas foi dedicar percentual para a assistncia social. E isto vigeu inclusive com a
loteria esportiva. Confisco de mercadorias contrabandeadas e mesmo de mercadorias
de ambulantes ou as perecveis de feirantes so destinadas a organizaes privadas que
se dizem de assistncia social.

Ainda, infelizmente so mltiplas situaes em que prefeitos, governadores e/ou suas


esposas exigem que a entrega de um benefcio ao cidado e, at mesmo, um auxilio
funeral seja cercado por um aperto de mos entre a autoridade ou sua representante e
o cidado ou cidad.

A MUNIC, extrato preparado pelo IBGE sobre a assistncia social, no ambiente do


levantamento nacional da gesto dos 5.565 municpios brasileiros, publicou em 2013
seus resultados sobre os perfis de gesto nessa rea, que em 2012 registrava que 58,9%
dos seus gestores detentores de nvel universitrio.

Em 2009, 24,3% dos municpios brasileiros (1.352) eram geridos na assistncia social
por primeiras damas. Em 2012 so 1216 primeiras damas, correspondendo a 26,1%
das mulheres gestoras da assistncia social. O cartograma preparado pelo IBGE nos
permite constatar a disseminao desses dados no pas. O verde escuro gesto mas-
culina o mais claro feminina e o verde mdio mulheres primeiras damas.

29
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

Cartograma da gesto feminina em rgos municipais de assistncia social.


MUNIC.IBGE.2013

Os 20 anos de construo voltada para tornar a assistncia social poltica pblica de


direitos, deixa bastante claro a fora negativa e de resistncia conquista da igualdade
como condio de direito proteo social pblica. Mostra tambm que essa resistn-
cia mais presente na instncia dos municpios exercendo um movimento que declara
subordinao e desconsiderao do mbito profissional na poltica.

Ganhar a responsabilidade pblica da assistncia social para uma ateno de proteo


social um deslocamento necessrio de concepo. A finalidade da poltica deve supe-

30
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

rar a leitura da caracterstica do sujeito e ser direcionada para o resultado da ao. Qual
a responsabilidade da assistncia social na ateno populao em situao de rua,
seja criana, adolescente, jovem, adulto ou idoso? Esta uma das perguntas concretas.

Nessa direo deve ser afirmada a grande contribuio da definio da tipologia dos
servios socioassistenciais, tambm datada de 2009, que permitiu criar um referencial
de reponsabilidades por atenes pblicas. Considero que temos aqui um novo desta-
que da conquista da poltica de assistncia social.

A concepo vigente de entidade de assistncia social, como a que faz atendimento


gratuito, no lucrativo ao pobre foi superada pelo dispositivo que definem quais so
os servios socioassistenciais, que aquisies e direitos devem afianar.

Ainda que no se possa afirmar que o uso de nomenclatura fantasia, atribuda a


servios de assistncia social foi a pleno superado, torna-se mais difcil desconsiderar
quais servios j esto obrigatoriamente no campo da assistncia social.

O apoio da legalidade colocando explicitamente a responsabilidade pblica de cada


ente federativo com a poltica de assistncia social fundamental.

Essa afirmao resulta da constatao de um ainda insuficiente amparo legal poltica


de assistncia social que se depreende da lei maior dos Estados da federao, sua Cons-
tituio e das Leis Orgnicas dos municpios.

O contedo dessas leis pelo levantamento realizado pelo NEPSAS se apresenta bem
distante dos contedos definidos para a poltica. O Distrito Federal (1993), o Estado de
Gois (1999), Acre, Rio Grande do Norte (2000) e Amazonas (2003) so aqueles, cujas
Constituies registram maior tempo de existncia. Nos demais estados ocorreram alte-
raes na constituio Estadual, que em geral foi aprovada, a seguir da Nacional isto , a
partir de 1989. Nos anos de 2008, tivemos alterao em 2 estados; em 2009, 2 estados;
em 2010, mais 2 estados; em 2011, foram 7 estados e em 2012, 9 estados.

31
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

Exemplo qualitativo pode ser extrado da Constituio Estadual de So Paulo, inicial-


mente afirmando que ela se inscreve em uma seco nominada promoo social e ocu-
pa 5 artigos (n 232 a n 236). O incio do Artigo n 232 apresentada uma relao de
legislaes estaduais correlatas. A leitura de ementas dessas legislaes permite constatar
a diversidade com que concebida a poltica de assistncia social (So Paulo, 1999):

Lei Estadual n 10.321, de 08/06/1999, que cria o Programa Emergen-


cial de Auxlio-Desemprego, regulamentada pelo Decreto Estadual n
44.034, de 08/06/1999, e alteraes posteriores; Lei Estadual n 10.335,
de 30/06/1999, que dispe sobre a prestao de Servio Voluntrio; Lei
Estadual n 10.765, de 19/02/2001, que cria o ndice Paulista de Res-
ponsabilidade Social IPRS; Lei Estadual n 10.846, de 05/07/2001, que
institui o Programa Projeto Horizonte de produo de materiais de cons-
truo e de habitaes para a populao de baixa renda e familiares de pre-
sos; Lei Estadual n 10.871, de 10/09/2001, que dispe sobre a Loteria da
Habitao no Estado de So Paulo, regulamentada pelo Decreto Estadual
n 46.549, de 18/02/2002; Artigo 5, 4 da Lei Estadual n 11.221, de
24/07/2002, que trata do pescado apreendido que ser doado a entidade
de assistncia social; Lei Estadual n 11.260, de 08/11/2002, que probe o
corte de energia eltrica, gua e gs canalizado por falta de pagamento sem
prvia comunicao ao usurio; Lei Estadual n 11.329, de 26/12/2002,
que cria o NUACC Ncleo Universitrio de Apoio s Comunidades Ca-
rentes; Lei Estadual n 11.330, de 26/12/2002, que dispe sobre a amplia-
o da rea de interveno do Programa de Atuao em Cortios; Decreto
Estadual n 47.763, de 11/04/2003, que institui o Conselho Estadual de
Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA/SP.

O contedo dos artigos por sua vez acresce mais elementos nessa mesma direo:

Artigo 232 - As aes do Poder Pblico, por meio de programas e projetos


na rea de promoo social, sero organizadas, elaboradas, executadas e
acompanhadas com base nos seguintes princpios: Lei Estadual n 10.473,
de 20/12/1999, que dispe sobre prestao dos servios de assistncia

32
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

social no Estado, I-- participao da comunidade; II - descentralizao


administrativa, respeitada a legislao federal, cabendo a coordenao e
execuo de programas s esferas estadual e municipal, considerados os
Municpios e as comunidades como instncias bsicas para o atendimento
e realizao dos programas; III -integrao das aes dos rgos e entidades
da administrao em geral, compatibilizando programas e recursos e evi-
tando a duplicidade de atendimento entre as esferas estadual e municipal.
Pargrafo nico - facultado ao Poder Pblico vincular a programa de
apoio incluso e promoo social at cinco dcimos por cento de sua
receita tributria, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de; 1
- despesas com pessoal e encargos sociais; 2 - servio da dvida; 3 - qual-
quer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos
ou aes apoiados. (Pargrafo nico acrescentado pela Emenda n 21, de
14/2/2006- NR). ARTIGO 233 - As aes governamentais e os programas
de assistncia social, pela sua natureza emergencial e compensatria, no
devero prevalecer sobre a formulao e aplicao de polticas sociais bsi-
cas nas reas de sade, educao, abastecimento, transporte e alimentao.
Lei Federal n. 9.533, de 10/12/1997, que autoriza o Poder Executivo a
conceder apoio financeiro aos Municpios que institurem programas de
garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas. ARTIGO
234 - O Estado subvencionar os programas desenvolvidos pelas entidades
assistenciais filantrpicas e sem fins lucrativos, com especial ateno s que
se dediquem assistncia aos portadores de deficincias, conforme critrios
definidos em lei, desde que cumpridas as exigncias de fins dos servios de
assistncia social a serem prestados. Pargrafo nico - Compete ao Esta-
do a fiscalizao dos servios prestados pelas entidades citadas no caput
deste artigo. ARTIGO 235 - vedada a distribuio de recursos pblicos,
na rea de assistncia social, diretamente ou por indicao e sugesto ao
rgo competente, por ocupantes de cargos eletivos. ARTIGO 236 - O
Estado criar o Conselho Estadual de Promoo Social, cuja composio,
funes e regulamentos sero definidos em lei. Lei Estadual n. 9.177,
de 18/10/1995, que cria o Conselho Estadual de Assistncia Social e o

33
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

Fundo Estadual de Assistncia Social.- Decreto Estadual n. 40.743, de


29/03/1996, que regulamenta o Fundo Estadual de Assistncia Social -
FEAS, institudo pela Lei Estadual n. 9.177, de 18/10/1995.

O trato municipal da poltica da assistncia social nas Leis Orgnicas informado pela
MUNIC/IBGE que em 2012, 97% dos municpios registravam um captulo ou arti-
go sobre tal matria. Esse percentual elevado a 100% nos municpios com mais de
500.000 habitantes e, em todas as regies do pas alcana mais do que 95%. Os analistas
dos dados da MUNIC consideram no texto que os percentuais de presena da regulao
da assistncia social em Lei Orgnica Municipal notoriamente significativo. Como
j salientado acima quanto s constituies estaduais, necessrio identificar qual o
direcionamento do contedo desses dispositivos legais. Como se l, a Constituio do
Estado de So Paulo registra contedo que mantem plena distncia quer da Constitui-
o Federal de 1988, quer da LOAS ou de outros dispositivos da assistncia social. Este
fato indica que se faz necessrio realizar a anlise de contedo das legislaes maiores de
estados e municpios, a fim de poder constatar at onde seu contedo ultrapassa ou no,
a perspectiva assistencialista e generalista da assistncia social.

O tardio acmulo propositivo no campo da assistncia social deve ser apontado como
um dos fatores a dificultar a legitimidade de uma rea que como j dito marcada por
verges conservadores e historicamente lesivos cidadania social.

Possivelmente se os contedos propositivos para a poltica de assistncia social fossem


mais profcuos, muito teria sido facilitado como contedo e estratgia dinmica
da gesto da poltica. H que se reconhecer, que quem esteve, e est, nos diversos
postos da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS, tem sido continuamente
desafiado a buscar no debate os elementos que so ausentes de um referencial mais
slido para uma poltica de proteo social que deve responder por demandas diversas
quelas postas pela proteo trabalhista.

Embora j tenha sido esclarecido que a legalidade no substitui a legitimidade, pre-


ciso ter claro que o domnio de uma proposta para a assistncia social na condio de

34
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

direito foi lento. Boschetti (2006) relembra que em 1985 foi elaborado o I Plano Na-
cional de Desenvolvimento (PND) da Nova Repblica e que um trabalho de articu-
lao realizado entre Legio Brasileira de Assistncia (LBA), Secretaria de Assistncia
Social (SAS) e Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) resultou
em um Plano Nacional de Assistncia Social sendo que alguns de seus elementos esto
presentes nesse I PND. A autora registra que essa contribuio primeira da assistn-
cia social mostra a ausncia de relao entre o diagnstico e as propostas de ao de
corte frgil e indicativa de um movimento de transferncia das aes para o nvel local
e para entidades sociais.

A autora afirma:

a assistncia social era um rea opaca, no constituindo objeto de reivin-


dicaes mais amplas, como a elaborao de uma poltica orgnica a seguri-
dade social. De fato, no identificamos nos documentos analisados nenhuma
demanda formal de poltica mais ampla de assistncia social feita durante a
Assembleia Constituinte (Boschetti, 2006: p.164).

Essa opacidade somada ausncia de reivindicaes, a baixa incidncia do debate so-


bre o tema na academia, sero motivos que retardam o domnio critico propositivo do
contedo da poltica. Boschetti (2006) referenda por entrevistas com representantes
da categoria o que NEPSAS, da Pontfice Universidade Catlica de So Paulo (PUC
-SP) j tem acentuado.

Em 1985 a publicao do livro A assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras


(Sposati, Yasbek, Falco e Bonetti,1985) foi pioneira para o debate quanto a possibili-
dade da assistncia social, a partir de seus traos de espao contraditrio, ingressar no
campo da cidadania social ou de um direito social possvel. De fato foi s no momento
em que Collor vetou a Lei Orgnica da Assistncia Social, em 1990, que a categoria de
assistentes sociais se mobilizou para o debate e construo de uma proposta de regula-
o da Constituio de 88 quanto a assistncia social. Mas sem dvida o acmulo era
pouco. Era difcil avanar em propostas para alm de diretrizes que apontassem os va-

35
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

lores ticos dessa poltica. Nessa direo que a definio constitucional da seguridade
social a grande ancora tico-valorativa na assistncia social e deveria ser, de fato, mais
debatida como um grande guia para aferir a direo poltica dessa poltica.

Em sntese muito se fez nestes 20 anos. Seguramente, do ponto de vista interno, as


conquistas da poltica foram vrias, mas destaca-se, a instalao da proteo social
bsica, e nela, a instalao em todo territrio nacional, dos Centros de Referncia de
Assistncia social, os CRAS.

O Censo SUAS 2012 registra que esto implantadas 7.725 unidades CRAS em 5.323
municpios, configurando 95% de municpios com pelo menos um CRAS em funcio-
namento. O salto de implantao em 10 anos, de zero em 2003, para 7.725 CRAS em
2012, sem dvida algo gigantesco. Cinco estados da federao tm unidades CRAS
em todos os seus municpios. A exceo do Amap com cobertura de 69% dos muncios
com CRAS os outros 20 Estados da federao registram cobertura que varia entre 89 a
cerca de 100% dos municpios. Observa-se pela leitura longitudinal dos Censo-Suas que
entre 2010 e 2012 cresceu a concesso de benefcios eventuais nos CRAS, mas de se
destacar tambm o crescimento da entrega de cestas bsicas nos CRAS o que j atinge a
54%. Lembra-se aqui a necessidade de melhor definio sobre essa massiva permanncia
de entregas de cestas bsicas nos servios de assistncia social. Esse uso e costume que
chega at a definir cotas de cesta por profissional precisa ser seriamente revisto. Sem
dvida sua permanncia uma herana assistencialista que precisa ser rompida.

9% Norte 188
39% Nordeste 848
27% Sudeste 584
15% Sul 328
10% Centro-Oeste 219

Distribuio por regies do pas dos CREAS. Censo SUAS,2012.

36
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Na proteo social especializada o ano de 2012 registra 2.167 CREAS cadastrados,


registrando um aumento de 81% entre 2010 e 2012. Desse total, 2.114 so CREAS
municipais e 53 regionais, isto , unidade implantada pelo rgo gestor estadual que
se localiza em um municpio sede, e atende populao de municpios vinculados.

A qualidade, porta a dentro, o grande desafio a alcanar no conjunto de quase 10


mil unidades pblicas de ateno bsica e especializada na assistncia social e cerca de
260 mil trabalhadores na poltica.

258.948
182.436
140.000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Volume de trabalhadores na poltica de assistncia social de acordo com resultados


longitudinais do Censo Suas. Brasil. MDS,2013

A assistncia social responsvel por 4,3% de todo o pessoal ocupado nas admi-
nistraes pblicas municipais de acordo com a MUNIC e apenas 0,7% do total
(3.128.923) de trabalhadores estaduais de acordo com a ESTADIC.

A desertificao de profissionais para ateno populao, como tem ocorrido na


rea de sade, precisa ser fortemente evitada com estratgias de apoio e qualificao,
para alm da remunerao adequada dos trabalhadores. Seguramente, a poltica de
trabalho no SUAS avanou significativamente, mas ainda no se conseguiu garantir
a proviso de pessoal com a execuo de concursos pblicos. Sem dvida, temos uma
poltica em ascenso, o que pode ser percebido a partir da comparao entre resulta-
dos da MUNIC 2005, MUNIC 2009 e MUNIC 2012, ESTADIC 2012, dos Censos
SUAS de 2007 a 2012 e da Fotografia da Assistncia Social no Brasil, de 2007. Este
ltimo documento afirma:

37
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

(...) Incluir a assistncia social como poltica pblica no significa a assisten-


cializao da poltica social, mas, muito pelo contrrio, a ruptura com o prag-
matismo de aes governamentais no campo da assistncia social para al-lo
ao estatuto de poltica pblica asseguradora de direitos. (Fotografia, 2007).

A MUNIC 2009 mostra que o rgo gestor municipal da poltica de assistncia social
em 5.553 municpios est integrado administrao direta. Somente 8 municpios dos
Estados do Par (1), Cear (1), Paran (1), Rio Grande do Sul (2) e Gois (3), que de-
clararam a gesto em rgo da administrao indireta. Portanto, a gesto da assistncia
social parte sim do Estado brasileiro em todos seus entes federativos. Se temos aqui
uma vitria seguramente a qualidade de ao desse enorme nmero de rgos gestores
exige forte programa de qualificao, no s dos trabalhadores, de forma geral, mas dos
gestores e do modelo de processo de gesto que adotam. Trabalhar em polticas sociais
exige forte empenho em gesto democrtica em formato de baixa verticalizao e forte
alteridade. A aprovao da Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS
PNEP/2013, a reger o processo de capacitao institucional, tem no processo de gesto
adotado seu principal oponente/apoiador a depender do modo como opera.

Romper com o assistencialismo em curva ascendente de cobertura de atenes tem


ainda dois grandes aliados: a poltica de expanso de servios socioassistenciais e sua
articulao entre benefcios e servios e a poltica de desenvolvimento da representa-
o da populao no processo decisrio da poltica.

Tem sido frequente receber reclamos da populao que utiliza os servios socioassis-
tenciais quando nominada genericamente de usurio. Para essa populao o termo
usurio tem conotao negativa pelo fato de se assemelhar a expresso usurio de
droga. Vicente Faleiros vem buscando denominar genericamente como, sujeitos de
ateno da assistncia social.

O Censo Suas registra um crescimento da prestao desses servios socioassistenciais


pelas gestes municipais, se em 2005 eram 96% dos municpios que afirmavam tal
execuo em 2012 j so 99%, portanto, praticamente a totalidade. Claro que pre-
ciso saber sob quais padres tais servios so prestados. Isto , precisamos caminhar

38
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

para propostas de anlise qualitativas que apontem o custo dos servios sob padres
de execuo pr-determinados.

Concluindo, pode-se afirmar que enfrentar o assistencialismo exige buscar aliados


na qualidade e na representao dos sujeitos de ateno na assistncia social. de se
demarcar a dinmica que vem sendo desenvolvida pelo Colegiado de Gestores Mu-
nicipais que podem vir a ser de fato, e de direito, efetivos operadores do processo de
ruptura com as formas de subalternizao presentes no processo de gesto e negao
de direitos socioassistenciais.

39
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

Referncias Bibliogrficas

Boschetti, Ivanete. Seguridade e trabalho. Paradoxos na construo das Po-


lticas de Previdncia e Assistncia Social no Brasil. Braslia :Letras Livres: Editora
UnB,2006. 1 reimpresso.

Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Na-


cional de Assistncia Social. Censo Suas dos anos de 2009 a 2012.

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leiros. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Suplemento de assistncia social.
2005, 2009, 2012. Brasil.

Sposati, A., Yasbek, MC., Falco MC., Bonetti, D. A assistncia na


trajetria das polticas sociais brasileiras. Cortez Ed., So Paulo. 1985,11edio.

40
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

41
Assistncia Social e
Construo do SUAS -
balano e perspectivas:
O percurso da Assistncia
Social como poltica de direitos
e a trajetria necessria

Denise Colin
Luciana Jaccoud
As autoras agradecem a leitura cuidadosa e sugestes apresentadas ao texto por
Juliana Pereira e Ana Heloisa Moreno.
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Introduo

Nos ltimos anos, a assistncia social vem construindo uma nova trajetria, organizan-
do-se sob novos padres e afirmando-se como parte integrante do sistema brasileiro de
proteo social. A partir do seu reconhecimento, pela Constituio Federal, como po-
ltica social asseguradora de direitos no mbito da seguridade social, a assistncia social
passou por expressivas alteraes. Teve incio a superao de um quadro histrico de
quase ausncia da ao pblica, marcada pelo clientelismo e patrimonialismo, pelos
auxlios e doaes, pelas iniciativas fragmentadas, voluntaristas e mesmo improvisadas
do assistencialismo. Era um quadro onde a assistncia, voltada para aes de ajuda aos
pobres e carentes e ancorada na caridade, na filantropia ou na benemerncia, desres-
ponsabilizava o Estado face aos servios e atenes.

Desde 1988, a assistncia social vem protagonizando avanos legislativos, institu-


cionais e polticos. Mas foi com a implementao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), ancorado nas normativas de 2004 e 2005, que efetivamente amplia-
ram-se as bases operativas da poltica, fortalecendo-se seu fundamento federativo e
suas responsabilidades protetivas. Nesta ltima dcada, expandiram-se os equipa-
mentos, recursos, servios e benefcios, crescendo a oferta e o acesso s atenes e
protees da assistncia social.

Tais avanos atendem ao alargamento do compromisso pblico e da interveno so-


cial do Estado no social determinado pelo texto constitucional. A Constituio am-
pliou as situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo.
Expandiu significativamente a competncia pblica em face de vrios problemas cujo
enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espao privado. Alargou o arco
dos direitos sociais e o campo da proteo social submetidos a regulamentao estatal.
As implicaes foram muitas, com impactos relevantes no desenho das polticas so-
ciais, na definio dos beneficirios e nas especificidades das ofertas.

Para o conjunto das politicas da seguridade social sade, previdncia e assistncia


social - o desafio de organizar-se a partir do paradigma ampliado de direitos sociais

43
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

universais imps novas perspectivas: garantir acesso a renda e servios sociais no ape-
nas quanto a cobertura de riscos sociais mas efetivando proteo por via contributiva
e no contributiva a toda a populao; atuar uniformemente de forma a reconhecer
os direitos a todos os segmentos; realizar ofertas sob responsabilidade pblica que
substituam as protees tradicionais, personalizadas, associadas carncia, baseadas
na ajuda; enfrentar as situaes de destituio e pobreza, sem abdicar dos objetivos
de reduo da desigualdade, equalizao de oportunidades e melhoria das condies
sociais de vida do conjunto da populao.

O caminho percorrido levou constituio do Sistema nico de Sade SUS, do SUAS,


implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Previdncia Rural,
criao do Programa Bolsa famlia (PBF) e de um conjunto de programas no mbito da
Sade e da Assistncia Social visando a enfrentar a desigualdade e condies de vulne-
rabilidade ou violao de direitos. Mas, alm de importantes avanos e das perspectivas
comuns, as polticas da seguridade social tambm compartilham desafios. Podem ser
lembrados os relativos implementao de um modelo de gesto nacional por meio
de sistemas nicos, a participao privada com e sem fins lucrativos na oferta, a ques-
to do financiamento, e as dificuldades de legitimao das polticas em uma sociedade
tensionada pelo individualismo societal e por projetos diferenciados de proteo social
incluindo os inspirados em leituras privatistas e minimalistas de solidariedade social.

Em seu campo especfico, a assistncia social colheu conquistas expressivas, em que


pese tambm enfrentar importantes os desafios. Os avanos foram muitos, desde a
promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), em 1993 e, especialmen-
te, aps a deliberao da Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 e da Norma
Operacional Bsica de 2005, chamada Nob-SUAS. Regulamentando as determina-
es constitucionais, avanando nas normativas, pactuando as responsabilidades dos
entes federados e operando e ampliando o acesso aos seus benefcios e servios, a
assistncia social hoje uma realidade da seguridade social brasileira. Contudo, ainda
enfrenta inmeras demandas de alargamento e amadurecimento em suas ofertas, de
modo a responder plenamente aos objetivos protetivos que a organizam e legitimam.

44
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Este artigo pretende fazer um balano destes avanos, no apenas visando avaliar o
caminho percorrido mas, sobretudo, refletir sobre os desafios que emergem neste mo-
mento de amadurecimento do SUAS. Incluindo desta primeira, o texto est organi-
zado em 6 sees. A segunda discutir os princpios da assistncia social enquanto
poltica de direitos e as exigncias colocadas por tal configurao para um sistema
nacional operador da poltica. Em seguida, a terceira seo apresentar um rpido le-
vantamento do processo de construo institucional efetivado nesta dcada, conside-
rando que a consolidao das ofertas pblicas - seja por meio de servios, programas,
projetos ou benefcios dependem de meios como os relacionados a existncia de
unidades pblicas, ao fortalecimento dos recursos humanos e a organizao de uma
sistemtica de financiamento, acompanhamento e apoio a gesto e controle social
da poltica. A quarta seo far um balano das ofertas do SUAS, com destaque os
benefcios, os servios e os programas nacionais. Em seguida, ser apresentada uma
reflexo sobre o papel da assistncia social no combate pobreza. Por fim, a sexta seo
discutir alguns de nossos desafios, entendendo que do amadurecimento do debate
sobre esta trajetria e suas perspectivas que depender parte importante do sucesso
em consolidar uma poltica pblica de assistncia social garantidora de direitos e com
efetivos impactos nas condies sociais da populao brasileira.

1 - A construo da assistncia social como uma poltica


de direitos

O caminho adotado pela Constituio de 1988, de amplo reconhecimento das de-


mandas de universalizao da proteo social, teve repercusses profundas, norma-
tivas, organizacionais, tcnicas e politicas, na assistncia social. As implicaes so
de largo alcance e exigiram tanto a identificao dos pblicos e das situaes sociais
objeto de garantias de direito, como dos servios e benefcios cuja oferta pblica
obrigatria neste campo de proteo social. Como conseqncia, apresentaram-se no-
vas exigncias sobre as bases operativas da poltica. Ou seja, a construo da poltica na
tica ampliada do direito social universal exige identificao das atribuies pblicas
face s necessidades e demandas sociais que devem ser atendidas.

45
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

A primazia da responsabilidade pblica na regulao, coordenao e oferta expres-


so do fato de que no h direito social sem a garantia do Estado. Com o reconhe-
cimento das demandas sociais pela via do direito social, a proteo social se torna
mais efetiva, reduzindo vulnerabilidades e incertezas, igualando oportunidades e
enfrentando as desigualdades. Isto porque quando no referenciada em direitos, as
polticas de proteo social limitam-se a programas e projetos de formato temporal
e objetivos tpicos. Podem ter relevncia face a determinados contextos e situaes
e/ou em papel complementar. Mas como principal resposta do Estado social, impli-
cam em efetivos riscos de descontinuidade, fragmentao e insegurana da proteo
ofertada. A importncia da referncia aos direitos e cidadania social ainda maior
no mbito da ateno a populaes caracterizadas por alta vulnerabilidade: em sua
ausncia, o atendimento pode restringir-se a dimenses morais e comportamentais.
No exterior do campo da cidadania, amplia-se o risco de naturalizao da desigual-
dade quando no de culpabilizao do usurio.

Polticas de proteo social ancoradas em direitos apontam, contudo, para outra


dimenso protetiva. Direitos so obrigaes legais de oferta face a situaes sociais
identificadas a demandas legtimas de proteo. Com relao a tais situaes, a oferta
de proteo via servios ou benefcios deve ser contnua, uniforme, claramente
desenhada e reivindicvel. Assim, a incluso da assistncia social como poltica pbli-
ca no mbito dos direitos seguridade social tem exigido sua estruturao em novas
bases: reconhecimento deste lcus de responsabilidade pblica pelos entes federados e
de suas respectivas atribuies; padronizao das protees com definio das ofertas
e seus objetivos; instituio de garantia de acesso a servios e benefcios em todo o
territrio nacional, considerando no apenas o princpio da universalidade como da
uniformidade e da cobertura das prestaes.

Para realizar tais objetivos, a poltica de assistncia social deve contar ainda com um
conjunto de aportes: equipamentos pblicos, recursos humanos, financiamento est-
vel e regular, rede integrada de servios e sistemas de informao e monitoramento.
Ou seja, necessrio organiz-la nacionalmente na forma de um Sistema nico, ope-
rando em cada territrio, acompanhado por instrumentos da vigilncia sociassisten-

46
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

cial e implementado em gesto partilhada dos trs nveis de governo, com normativas
nacionais pactuadas em instncias federativas e deliberadas com controle social.

Esta construo, cujas diretrizes gerais haviam sido apontadas pela LOAS, ganhou
densidade com a aprovao da Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS), em
2004, e da Norma Operacional Bsica do SUAS, de 2005, revisada em 2012. Visando
definir, para alm dos pblicos, quais as ofertas protetivas que a assistncia social deve
garantir, a PNAS elencou as seguintes seguranas: de sobrevivncia, ou de rendimento
e autonomia; de convvio ou vivncia familiar; de acolhida e de sobrevivncia a riscos
circunstanciais. O avano expressivo, pois:

Desta forma, supera-se a associao entre a assistncia social e os grupos iden-


tificados como incapazes para o trabalho e a vida autnoma. Passa, agora, a
abraar, pela via da segurana de renda, o conjunto da populao sem recursos
monetrios que lhe garantam a sobrevivncia, como o caso das pessoas com
deficincia, idosos, desempregados, famlias numerosas, famlias desprovidas de
condies bsicas para sua reproduo social (PNAS, 2004). A segurana de
acolhida, por sua vez, refere-se ao direito alimentao, abrigo e cuidados, e
deve ser ofertada queles que, por inmeras razes estejam (ou precisem estar)
separados da famlia ou destitudos de capacidade para se prover de tais neces-
sidades. A segurana de convivncia e de desenvolvimento de autonomia dizem
respeito ao enfrentamento das situaes de isolamento, de perda de relaes ou
de dificuldades em desenvolver potencialidades, que podem ser supridas por um
conjunto diversificado de servios (Ipea, 2007, p 79).

Com a Nob-Suas, avanou-se na integrao entre as diversas esferas de governo e


na organizao dos nveis de proteo social, bsico e especial. Ela ampliou a or-
ganicidade do desenho e dos arranjos institucionais para a prestao de servios.
A pactuao e coordenao federativa, a nova sistemtica de financiamento com
regularidade dos repasses federais e os mecanismos automticos de transfern-
cias de recursos fundo a fundo ancorada em pisos, critrios e indicadores de par-
tilha, fortaleceram a institucionalidade da politica. Garantiram ainda a estrutu-

47
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

rao inovadora dos equipamentos pblicos, equipes e servios, assim como a


continuidade dos atendimentos. Seguindo esta trilha, em 2012 a nova Nob-Suas
reforou as dimenses do planejamento e da pactuao de metas e resultados e o co-
financiamento da rea, alm de ter flexibilizado o uso dos recursos federais repassados
na forma de pisos.

Neste desenho, a participao das entidades sem fins lucrativos ganha perspectiva
orgnica na poltica de assistncia social, a partir da estruturao de um patamar espe-
cfico de integrao e coordenao entre elas e o Estado. A realizao do provimento
pblico, neste campo da interveno social, opera por meio da iniciativa pblica e
privada, e demanda sua articulao em um conjunto integrado de aes, constituindo
a rede socioassistencial. As entidades privadas de assistncia social se vinculam rede
por meio de pactos em torno de objetivos comuns para a garantia de direitos socioas-
sistenciais, de forma a configurar um sistema com a complementaridade necessria
ao atendimento integralidade das demandas da populao no campo da assistncia
social e compartilhamento de responsabilidades pelos resultados.

A coordenao, os encaminhamentos e o atendimento no territrio, com padres de


qualidade, devem ser assentados em pactuaes permanentes visando as ofertas face
a metas de proteo. Neste mbito, reverte-se de particular importncia a construo
das instncias de pactuao interfederativa. A Comisso Intergestora Tripartite CIT,
representativa das trs esferas de governo e do DF, responsvel pela negociao de
aspectos operacionais de gesto nacional do sistema descentralizado de assistncia so-
cial. As Comisses Intergestoras Bipartites (CIB), de mbito estadual e com represen-
tao do Estado e dos municpios, visam gesto local/regional. A relevncia destas
instncias se deve ao fato de que os direitos sociais implicam na uniformidade do
atendimento em todo o territrio nacional. Exigem unidade nos contedos das ofer-
tas, desde a eleio de prioridades definio de formatos, qualidade e financiamento,
com inmeros impactos na gesto alm de demanda de ao coordenada e integrada
dos diferentes nveis de governo.

A construo institucional do SUAS ganhou um relevante marco em junho de 2011,


com a promulgao da chamada Lei do SUAS. A Lei n 12.435, de 6 de julho de

48
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

2011, representou o acolhimento do SUAS no corpo da LOAS. Com esta medida,


o texto legal consolidou a trajetria de estruturao da poltica de assistncia social
ocorrida desde a aprovao, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS),
da PNAS. Ficam, assim, ancorados ao lado dos objetivos e das competncias desta
poltica, as ofertas e nveis protetivos bsico e especial -, seus equipamentos pblicos,
alm de relevantes aspectos da gesto tais como os sistemas de informao, moni-
toramento e avaliao e o pagamento das equipes de referncia, o ndice de Gesto
Descentralizada do Sistema nico de Assistncia Social IGD/SUAS, com previso
de destinao, em cada esfera de governo, de pelo menos 3%, para a manuteno e o
efetivo funcionamento dos conselhos de assistncia social.

2- Fortalecendo a Institucionalidade da Poltica

Os avanos normativos fundamentaram a organizao da assistncia social ao longo


da ltima dcada. Mas foi com a aprovao da NOB/SUAS que a poltica ganhou
institucionalidade nos territrios, passando a alcanar a populao com a oferta de
servios e programas, e ampliando sua efetividade no campo dos benefcios. Para efe-
tivar sua oferta, fazia-se necessria a instituio de unidades pblicas, o fortalecimento
dos recursos humanos, a organizao de uma sistemtica de financiamento que asse-
gurasse repasses regulares a partir de critrios republicanos e transparentes, alm de
processos contnuos de aprimoramento da gesto.

Em 2005 comearam a ser implantadas as unidades pblicas de referncia do SUAS,


voltados proteo bsica e especial. Previstos pela PNAS, os Cras e Creas se expandi-
ram rapidamente, contando principalmente com o cofinanciamento fundo a fundo.
As unidades municipais existentes e que j operavam com o ento chamado Progra-
ma de Ateno Integral Famlia (PAIF), passaram a ser consideradas CRAS, sendo
incentivadas a realizar o reordenamento necessrio s normativas do equipamento e
do servio. O mesmo ocorreu na proteo especial, onde as unidades municipais que
implementavam o programa Sentinela, voltado ao enfrentamento da violncia e abuso
sexual contra crianas e adolescentes, foram reconhecidas como CREAS.

49
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

Estes dois grupos iniciais conformavam, em 2005, 2.292 unidades pblicas1 em


reordenamento, mas j identificadas aos novos equipamentos do SUAS. Em agosto
de 2013, este quantitativo j havia sido multiplicado mais de 4 vezes, ultrapassando
10.000 unidades pblicas cofinanciadas pelo MDS, sendo com 7.507 CRAS (em
5.527 municpios) e 2.318 CREAS (em 2.073 municpios), alm de 291 novos equi-
pamentos: os Centros de Referncia para Populao em Situao de Rua Centro
POP (em 246 municpios).2

A relevncia das unidades pblicas de assistncia social no deve ser negligenciada. A


estratgia de alocao dos equipamentos da proteo bsica em todos os municpios
brasileiros, adotada pela NOB/SUAS e perseguida desde ento pela CIT e pelo Con-
selho Nacional de Assistncia Social (CNAS) vem alcanando seus objetivos. A uni-
versalizao do acesso s unidades pblicas e seus servios obrigatrios caminha para
a integralidade da cobertura na proteo bsica em todos os territrios vulnerveis
conforme tipificado pela Nob/Suas.

Esta estratgia tem sido complementada com diversos outros esforos de fortaleci-
mento das equipes e de maior presena dos servios nos territrios. O apoio cons-
tituio e operao de equipes volantes tem sido relevante face ao objetivo de chegar
s populaes mesmo em territrios mais isolados.3 No que diz respeito proteo
social especial, desde 2012 o MDS passou a cofinanciar o Servio Especializado em
Abordagem Social. So iniciativas que aumentam a capacidade de oferta com relao
a populaes e territrios em maior vulnerabilidade e/ou violao de direitos.

1 Eram 1.978 CRAS e 314 CREAS.

2 Alm dos equipamentos pblicos j citados, novas modalidades de equipamentos esto sendo implemen-
tados, tais como as Residncias Inclusivas e os Centros-Dia de Referncia para Pessoa com Deficincia.
Em agosto de 2013, o MDS j cofinanciava 204 unidades de Residncias Inclusivas em 143 Municpios,
e as primeiras 27 unidades de Centro-Dia, em processo de implantao no DF e em 26 municpios,
sendo um por estado. Estas iniciativas associadas aos Programas BPC na Escola e BPC Trabalho, que
articulam aes intersetoriais, demarcam a adoo de um novo paradigma para a ateno pessoa com
deficincia no campo das polticas pblicas brasileiras.

3 Em Setembro de 2013, o MDS j apoiava a oferta de servios por 1.197 equipes volantes em 1.030
municpios

50
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A ampliao da rede, tanto em equipamentos como em capacidade de oferta, foi


acompanhada de crescimento dos recursos humanos no SUAS. O Censo SUAS 2012
identificou cerca de 260 mil trabalhadores nas unidades pblicas e na gesto no DF,
estados e municpios. Em 2011, o Censo SUAS da Rede Privada identificou quase
330 mil trabalhadores atuando nas entidades de assistncia social. Estes dados de-
notam que, apesar da recente implantao, o Sistema consolidou-se contando com
equipes prprias e com contingente significativo de profissionais.4

Cabe ressaltar que os avanos no processo de construo do SUAS esto assentados


em uma nova sistemtica de financiamento. A consolidao das transferncias federais
por meio de pisos e blocos regulares e automticos em cada nvel de proteo, e assen-
tados em critrios pactuados e equitativos de partilha (Mesquita et al. 2012) represen-
tou a garantia da presena do fundo pblico na sustentao dos servios continuados.

At 2005, a participao federal na oferta de servios socioassistenciais se dava por


meio do financiamento da modalidade de Servios de Ao Continuada (SAC). Os
SAC se estruturavam de acordo com o segmento da populao a ser atendida e finan-
ciavam, por meio de convnio, uma rede de atendimentos ampla, voltada a servios
como creches, pr-escolas, abrigos, instituies de assistncia a pessoas com deficin-
cia e idosos e cuja execuo estava sob a responsabilidade dos estados e municpios,
diretamente ou por intermdio de entidades sem fins lucrativos.

Com esse modelo, observou-se a manuteno de um mesmo padro de dis-


tribuio de recursos ao longo dos anos, onde imperava a chamada srie his-
trica, que acompanhava no as necessidades de oferta de servios, mas o fi-
nanciamento das redes de servios j instaladas. Observou-se ainda a falta de
integrao entre esse financiamento e capacidade de diagnstico e planejamen-
to municipal, permitindo a manuteno de uma rede em geral organizada
de forma fragmentada, sem responder quer a garantias de proteo, quer
objetivos claros de cobertura. (Chaibub et al., 2009, p. 190)

4 O Programa CapacitaSuas representa o esforo federal, em parceria com os Estados, no sentido da


implementao de uma ao continuada de capacitao voltada s equipes da gesto e dos servios so-
cioassistncias obrigatrios. O programa est sendo executado em todo o pas com uma rede de mais de
100 instituies de ensino superior.

51
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

Para fazer face a todos estes avanos, o financiamento federal para a poltica no ape-
nas se regularizou em novo formato mas cresceu expressivamente. Em 2014, mais de
68 bilhes5 de reais sero mobilizados para a funo 08 assistncia social. Segundo
o IPEA (2012), em 1995 a poltica de assistncia social contava com recursos pblicos
federais da ordem de 0,08% do PIB. Estes recursos representavam, 15 anos depois, em
2010, cerca de 1,08% de um PIB nacional significativamente superior.

O crescimento de recursos federais foi constante, seja no que diz respeito aos servios
e programas, seja aos benefcios. Estudo do SPO/MDS (2012) avaliando a trajetria
entre 2005 e 2012, observa um crescimento de 153% nos recursos aplicados pelo
Ministrio na assistncia social. Neste perodo, os recursos destinados ao BPC tiverem
crescimento da ordem de 265%, os recursos destinados ao PBF um crescimento de
108% e aqueles destinados aos servios, gesto, programas e projetos cresceram mais
de 150%6. O aumento de recursos destinado a poltica de assistncia social tem sido
observado tambm entre as esferas estadual e, municipal, como destacou o estudo j
citado de Mesquita et al (2012).

O esforo para aperfeioar os instrumentos de gesto e coordenao federativa tam-


bm foram expressivos nos ltimos 8 anos e podem ser exemplificados com a criao
do ndice de Gesto Descentralizada do SUAS (IGD-SUAS) aos estados e aos munic-
pios. So recursos voltados para o aprimoramento da gesto e, em 2012, mobilizaram
mais de R$ 139 milhes. Tais recursos, ao mesmo tempo em que incentivam a obten-
o de resultados positivos na gesto e o alcance de patamares de qualidade do Siste-
ma, permitem aos entes federados potencializar medidas e fortalecer sua capacidade
de operao com investimentos em equipamentos, recursos humanos ou sistemas tais
como de vigilncia socioassistencial ou de monitoramento.

Por fim, e no menos importante, cabe ressaltar a tipificao e padronizao dos servi-
os socioassistenciais, visando homogeneizar e ampliar as garantias de oferta popu-
lao e instituir no territrio unidades pblicas associadas a rede de servios e a fluxos
dentro da poltica e entre polticas e instncias de garantia de direitos. A organicidade

5 PLOA 2014/MDS/SISPOAD

6 Valores Executados. Percentuais consideram valores corrigidos pelo IPCA-IBGE at 31.12.12.


Fonte: SIAFI, SPOA/MDS

52
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

dos servios e a estruturao da gesto face as diferenciadas demandas e responsabi-


lidades de proteo configuram aspectos estratgicos na consolidao do SUAS. Os
pactos de aprimoramento da gesto estadual e, mais recentemente, municipal, visam
responder a tais questes. Apontam para prioridades vinculadas a prazos, metas e re-
sultados no mbito da estrutura organizacional, assessoria e apoio tcnico, sistemas de
informao, entre outros. So instrumentos normativos e institucionais que buscam
desenvolver e aperfeioar os meios imprescindveis para que a poltica possa exercer a
sua funo protetiva no campo complexo dos direitos socioassistenciais.

3 - Uma Poltica de Servios e Benefcios

O conjunto de seguranas sob responsabilidade da poltica de assistncia social faz


com que esta seja a nica das polticas da seguridade social brasileira a executar tanto
benefcios monetrios como a oferta de servios. De fato, no contexto dos direitos
sociais reconhecidos constitucionalmente, a assistncia social efetiva benefcios mo-
netrios no contributivos, partilhando com os benefcios previdencirios a proteo
social no mbito da renda. No campo dos servios, compartilha com a educao e
a sade os desafios de operar sistemas nacionais de ofertas continuadas de atenes.

Mas as especificidades da ofertas da assistncia social se desdobram alm da j citada


atribuio dupla face aos servios e benefcios. Dada a juventude da poltica, construir
uma identidade de contedo protetivo face a seus pblicos e situaes, associado a
patamares de qualidade e a cobertura de atendimento ainda um expressivo desafio.
Da mesma forma, superar os preconceitos face aos usurios e os estigmas da ajuda para
implementar as aes na perspectiva de assegurar direitos. Neste sentido, cabe desta-
car: Efetivar o sistema nico com base em direitos sociais implica em forte mudana
cultural a ser impregnada no modo de entender a assistncia social como poltica, e
no mais como prtica (Sposati e Regules, 2013, p.10).

53
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

3.1- O sistema de assistncia social no campo da garantia de renda

No campo da garantia de renda7, os benefcios monetrios no contributivos tem o


papel de enfrentamento das situaes de insuficincia de recursos via disponibilizao
de uma renda mnima. A poltica de assistncia social opera dois importantes bene-
fcios de escala nacional no mbito do sistema de garantia de renda da seguridade
social. O PBC e o PBF aportam proteo no espectro da renda, compondo, com os
benefcios previdencirios, um relevante pilar da proteo social brasileira.

O sistema de garantia de renda composto por benefcios contributivos (previdncia


rural e urbana, alm do seguro desemprego) e no contributivos, que viabilizam mais
de 44 milhes de benefcios por ms (dados de dezembro de 2012), dos quais quase
18 milhes eram benefcios assistenciais: 3,8 milhes de benefcios do BPC e 13,9
milhes do PBF.

Tendo como marco a Constituio Federal, a seguridade social avanou de maneira


significativa no mbito da garantia de renda, ampliando o escopo do direito seja na
cobertura, no valor dos benefcios e favorecendo a incluso progressiva de novos seg-
mentos sociais assim como do carter distributivo do sistema (Silveira et al., 2011).
Um dos marcos mais significativos neste processo foi a implementao do BPC, cuja
criao trouxe uma mudana no padro de proteo social brasileiro no campo da
garantia de renda, tradicionalmente identificado com os seguros sociais.

A criao do PBF, em 2003, ocorreu em complementariedade os demais programas que


operam com rendas de substituio s rendas do trabalho (Mesquita, et al., 2010). O PBF
tem efetivamente percorrido uma trajetria distinta da que poderia ser prevista quando
de sua criao. De fato, os programas de transferncia condicionada de renda fizeram sua

7 As duas vertentes clssicas da garantia de renda so as polticas de seguro social e de assistncia social.
Os programas previdencirios, de natureza contributiva, e organizados na forma de um seguro social,
pblico e obrigatrio, visam proteger os trabalhadores do conjunto de riscos sociais, quais sejam, si-
tuaes que impedem o exerccio do trabalho independente da vontade do trabalhador. Os programas
assistenciais, no contributivos e integralmente financiados com recursos tributrios, dirigem-se tra-
dicionalmente proteo daqueles em situao de pobreza e reconhecidamente incapacitados para o
trabalho (pessoas com deficincia, idosos, crianas e outros grupos marcados por situaes especficas
de vulnerabilidade). Progressivamente foram ganhando destaque, entre os benefcios monetrios sob
responsabilidade da poltica de assistncia social, os programas voltados garantia de uma renda mnima
aos segmentos desprovidos de meios adequados de subsistncia, independente da forma ou possibilidade
de insero dos beneficirios no mercado de trabalho (Jaccoud, 2009, p. 388).

54
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

apario na Amrica Latina, durante a dcada de 1990, associados a um projeto restritivo


de proteo social. Mas ao contrrio de se estruturar em uma lgica de desmontagem dos
demais programas do sistema de garantia de renda, o PBF vem incluindo uma populao
at ento excluda daquele sistema, reforando a ao da seguridade social sobre a pobreza
e alargando a esfera da proteo para o campo da complementao de renda.

A universalizao da cobertura do PBF permitiu a instituio de uma garantia de


renda aos brasileiros mais pobres dissociada da condio de inatividade (Jaccoud,
2009). E em 2013, o PBF sofreu uma importante modificao, com a criao de um
novo benefcio, de valor varivel de acordo com a gravidade da situao de pobreza
da famlia. O Beneficio de Superao da Extrema Pobreza se soma aos mecanismos
tradicionais do PBF, de benefcios em valores fixos.8 Ele permitiu a afirmao de um
novo compromisso com um mnimo social per capita, at ento inexistente no Brasil.

Os impactos positivos do BPC e do PBF j foram exaustivamente estudados, tanto no


enfrentamento pobreza e na reduo da desigualdade de renda9 como na ampliao
da capacidade de consumo das populaes mais pobres e dinamizao das economias
locais. Tm sido igualmente bem estudados os impactos positivos no que se refere
incluso e permanncia dos grupos e populaes mais pobres e vulnerveis nas
polticas de sade, educao10. So benefcios que aportam proteo s situaes de
pobreza, produzem impactos na reduo da desigualdade social e permitem a qualifi-
cao da ao preventiva face a outras situaes de vulnerabilidade.

3.2 - Os servios socioassistenciais

Os servios representam o campo de interveno da assistncia social que visa ampliar


potencialidades, construir ativos sociais e enfrentar o risco de isolamento e abandono,

8 Em setembro de 2013, o Bolsa-Famlia operava com os seguintes beneficios: (a) benefcio bsico no valor
de R$ 70,00 s famlias em situao de extrema pobreza; (b) benefcio varivel no valor de R$ 32,00
para as famlias pobres e extremamente pobres com filhos/as de 0 a 15 anos, limitados a 5 por famlia;
(c) benefcio varivel vinculado ao adolescente (16 e 17 anos) no valor de R$ 38,00 e limitado a dois por
famlia; (d) benefcio varivel gestante e nutriz no valor de R$ 32,00; (e) benefcio para a superao
da extrema pobreza, cujo valor calculado para cada famlia e que atende as famlias que no superavam
a linha de extrema pobreza, mesmo recebendo os benefcios anteriores.

9 Ver por exemplo Ipea (2012) e Silveira et al (2011).

10 Ver por exemplo estudos reunidos em Campello e Neri (2013).

55
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

alm de situaes de violao de direitos. A garantia de direitos no mbito dos servios


sociaissistenciais , entretanto, de difcil implementao, considerando as demandas de
universalidade e uniformidade e ela associadas. Mas, desde a definio da proteo que
ser garantida e os objetivos e aquisies que lhe esto associados, at as questes referen-
tes sua qualidade e efetividade, so muitos os aspectos em que a poltica tem avanado
nos ltimos anos visando a concretude e materialidade das ofertas do SUAS. E a Tipi-
ficao Nacional de Servios Socioassistenciais foi um importante passo nesse processo
de construo institucional, reunindo o conjunto dos Servios que integram o SUAS,
com a correspondente definio, objetivos e proviso, considerando o pblico a que se
destinam, as situaes atendidas e as seguranas socioassistenciais a serem afianadas.

A Tipificao, aprovada pelo CNAS em 2009,11 apresenta uma primeira resposta ao


compromisso institudo no mbito dos servios socioassistenciais. Ela regulamenta
este campo de ofertas, padronizando a nomenclatura, os objetivos e contedos de
cada servio, identificando os usurios, os locais e condies de acesso, a participao
da rede prestadora (governamental e no-governamental), entre outros aspectos. Com
esta normativa, os servios ganharam identidade e unidade para que fossem operados
em todo territrio nacional, com referncias para gestores, trabalhadores e usurios, e
abrindo caminhos para instituio de indicadores de qualidade no Suas.

Desta forma, tanto a proteo social bsica como a proteo social especial, expan-
didas por meio das unidades pblicas CRAS e CREAS operam com oferta de
servios obrigatrios: de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF) e de Pro-
teo e Atendimento Especializado Famlias e Indivduos (PAEFI), cujas atribuies
se referem ao acompanhamento das famlias e ao encaminhamento para os servios
ofertados pela rede socioassistncial, das demais polticas e rgos de defesa de direi-
tos. Alm do PAIF e do PAEFI os demais servios tipificados12 atuam na preveno

11 Resoluo n 109, de 11 de novembro de 2009, do Conselho Nacional de Assistncia Social (Cnas),


previamente pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT).

12 Alm do PAIF e PAEFI, a Tipificao Nacional elenca os seguintes servios socioassistenciais: Servio de
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos e Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas
com Deficincia e Idosos, na Proteo Social Bsica; Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cum-
primento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios Comunidade
(PSC), Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, Servio Especializado em Abordagem Social
e Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias, na Proteo Social
Especial de Mdia Complexidade; e, por fim, na Proteo Social Especial de alta complexidade o Servio
de Acolhimento em Famlia Acolhedora, Servio de Acolhimento em Repblica, Servio de Acolhimento
Institucional e Servio de Proteo Social em Situaes de Calamidade Pblicas e Emergncia.

56
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

vulnerabilidade e ao risco, na proteo face violao de direitos e isolamento, na


ampliao das relaes de convvio e sociabilidade, na promoo da escuta, no acolhi-
mento e promoo da autonomia, na preveno do isolamento, violncia e abandono.

Os servios responsveis pelo acompanhamento familiar mantm com o Cadastro ni-


co e com o PBF uma relao prxima e devem atuar de forma articulada rede, con-
siderando a integralidade das demandas das famlias. De acordo com Colin e Pereira
(2013), o acompanhamento familiar compreende um conjunto de intervenes desen-
volvidas de forma continuada pelo PAIF e PAEFI, que proporcionem espao de escuta
e reflexo e a construo de novos projetos de vida, a transformao e fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrias, tendo em vista a melhoria das condies de vida das
famlias e a incluso social. Para tanto, este deve contemplar trabalho social com aborde
tanto a subjetividade das famlias como a ateno a questes mais objetivas, como en-
caminhamentos que possibilitem a ampliao do acesso a direitos, servios, programas
e benefcios de responsabilidade da assistncia social e das demais polticas pblicas.

A constituio da rede de servios da assistncia social, constituda pelas ofertas reali-


zadas diretamente nos equipamentos pblicos ou por entidades privadas de assistn-
cia social, tambm encontra sua ancora na Tipificao. A existncia de uma relao
pactuada entre o gestor local e a entidade socioassistncial, informada por meio do
Cadastro Nacional de Entidades Assistncia Social, previsto no art. 19, XI da LOAS,
d as bases para que o carter pblico dos seus servios seja reconhecido, assim como
a sua integrao rede socioassistencial do municpio.

O Cadastro Nacional de entidades configura-se, assim, em um importante instru-


mento de gesto. Ele possibilita conhecer a cobertura e os tipos dos servios ofertados
pelas entidades que se encontram em regular funcionamento, sendo a base para a
certificao e o vnculo SUAS. Mais do que isto, o Cadastro contribui no sentido
da superao do antiquado legado burocrtico e cartorial que marcava a relao do
Estado com as entidades sem fins lucrativas no mbito da assistncia social (Stuchi,
2012). A criao de relaes transparentes e pblicas com estas entidades possibilita
que assumam plenamente o lugar relevante que tem no SUAS, ancorando uma rela-

57
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

o efetiva de parceria e complementaridade, onde as competncias e qualificaes de


cada uma possam ser integradas nas ofertas e na defesa de direitos da populao em
situao de vulnerabilidade social.

A Assistncia Social, operando direitos, est ancorada na determinao das vulnerabi-


lidades e das necessidades, face s quais organiza sua oferta de servios de preveno
e proteo. A construo da poltica pblica pressupe, assim, que a subjetividade e
as interpretaes pessoais sejam substitudas por direito ateno com qualidade da
oferta. E no mbito da garantia das seguranas sob responsabilidade da poltica, este
um caminho que vem sendo trilhado com progressivo amadurecimento.

3.3 - Os programas socioassistenciais e a integrao benefcios-servios

Alm dos benefcios e servios, a poltica de assistncia social ainda realiza a gesto de
programas estratgicos, entre os quais se destacam os que viabilizam a integrao entre
servios e benefcios. Buscando ampliar as esferas de convivncia social, autonomia e
oportunidades dos beneficirios do BPC e PBF, a assistncia social tem ampliado o
escopo de seus programas. So aes ancoradas na articulao e no reconhecimento
de que as demandas dos usurios exigem o aprimoramento do dilogo e da integrao
entre as polticas setoriais e suas intervenes sociais.

Dos programas nacionais, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) o


mais antigo, e est integrado s aes federais mobilizadas em torno do objetivo de
identificao e retirada de crianas e adolescentes da situao de trabalho infantil. Na
assistncia social, o PETI compreende a incluso das famlias no Cadastro nico, a
transferncia de renda s famlias e acesso aos servios do SUAS para o acompanha-
mento familiar e o atendimento das crianas e adolescentes no Servio de Convivncia
e Fortalecimento de Vnculos. Recentemente aprimorado,13 o PETI passou a contar
com aes estratgicas direcionadas aos municpios com maior incidncia desta si-
tuao, segundo dados do Censo do IBGE. A perspectiva de contribuir para maior
aderncia s distintas realidades municipais do pas. Este programa tem sido um dos
elementos do sucesso da experincia brasileira na reduo continuada do trabalho

13 Em abril de 2013, o aprimoramento do PETI foi pactuado pela CIT e aprovado pelo CNAS. O Pro-
grama passou a contar com aes estratgicas em cinco eixos: informao e mobilizao; identificao
de crianas e adolescentes; apoio e acompanhamento das aes; monitoramento; e proteo social para
crianas e adolescentes e suas famlias.

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20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

infantil, refletido em sua queda, observada tanto na faixa de 5 a 9 anos de idade (cujo
percentual saiu de 1,9% no ano 2000 para 0,54% no ano de 2012) como para a idade
entre 10 anos e 14 anos (cuja taxa saiu de 13,13% para 4,77% no mesmo perodo)14.

Visando atender as pessoas com deficincia beneficirias do BPC, o Programa BPC na


Escola, iniciado em 2007, implementa aes para a incluso e permanncia na escola
dos beneficirios, preferencialmente com at 18 anos, mediante articulao das pol-
ticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos.15 Para os beneficirios
na faixa etria de 16 a 45 anos, em 2012 foi criado o Programa BPC Trabalho, que a
partir de 2012 integrado ao Programa Acessuas Trabalho16, com o objetivo de iden-
tificao do interesse e promoo do acesso ao mundo do trabalho.

O Programa Acessuas Trabalho, institudo em 2011, voltado para a promoo do


acesso a oportunidades de preparao e ingresso no mundo de trabalho ao pblico
da assistncia social. Visa promover a identificao, mobilizao, encaminhamento
para oportunidades de qualificao profissional e insero profissional. Na Proteo
Social Bsica, o Acessuas Trabalho efetiva a articulao intersetorial, assim como a
identificao e a mobilizao de usurios da assistncia social para cursos do Pro-
grama Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Aprendizagem (PRONATEC) e a
oportunidades de incluso produtiva.

O Acessuas tem sido uma iniciativa estratgica para o sucesso no acesso e permann-
cia dos beneficirios do PBF nos cursos ofertados pelo PRONATEC17. Por meio do
Programa, os CRAS vm participando da mobilizao dos beneficirios, informan-

14 Dados da PNAD.

15 Em junho de 2013, alm dos estados e DF, 3.288 municpios j haviam aderirado ao Programa, contando
com repasse de recursos do MDS para executar o BPC na Escola.

16 Ao final de 2012, um total de 292 municpios receberam recursos do MDS para implantao do Aces-
suas Trabalho. Em 2013, este nmero foi ampliado para 739 municpios brasileiros, os quais podero
tambm contar com o apoio do MDS para o Programa BPC Trabalho, que deve ser implantado de forma
articulada ao Acessuas Trabalho.

17 Os cursos do Pronatec Brasil sem Misria mobilizam instituies do Sistema S e as redes federal e esta-
duais de educao profissional e tecnolgica, para ministrar cursos integralmente custeados com recursos
federais. Os cursos se destinam aos diversos nveis de escolaridade, desde o letramento inicial, e contam
com recursos de apoio aos estudantes para alimentao e transporte. At outubro de 2013 mais de 750
mil matrculas foram realizadas.

59
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

do-o das oportunidades e das condies de cada curso. Vm ainda acompanhan-


do os alunos durante a aprendizagem, no apenas procurando ajud-los a superar
as dificuldades encontradas, mas apoiando as entidades ofertantes dos cursos a se
adaptarem s necessidades, demandas e expectativas do pblico atendido. Por fim,
vem dialogando com as instituies que podem apoi-los em busca de uma melhor
insero no mundo de trabalho.

Todos os programas citados enfrentam os preconceitos aos quais os segmentos mais


vulnerveis ainda so submetidos. No apenas as pessoas com deficincia, mas tambm
os beneficirios do PBF enfrentam valores, atitudes e constrangimentos que precisam
ser rompidos para que sua insero e seu direito social - da direito a renda ao direito de
acesso formao profissional e ao trabalho - possam ser realizados. No caso dos bene-
ficirios do PBF, julgamentos negativos como o de que o recebimento do PBF atuaria
como um desincentivo a busca e o exerccio do trabalho vm sendo desmentidos pelas
pesquisas.18 Contudo, responsabilidade da poltica pblica ampliar as condies e
oportunidades para que possam melhorar a sua insero no mundo do trabalho.

O contexto de fortalecimento da assistncia social, em 2009 foi pactuado o Protocolo


de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, marco norma-
tivo importante para fazer avanar este campo de interveno. A partir do Protocolo,
tem sido aprimorada a interface entre oferta de benefcios e servios, como o caso da
normativa recente de acompanhamento das condicionalidades das famlias do PBF.
A Portaria n 251 (dezembro de 2012) regulamenta a gesto das condicionalidades
avanando no compromisso de atendimento destas famlias pelos servios socioas-
sistenciais tendo em vista o pleno reconhecimento de que o descumprimento das
condicionalidades de sade e de educao so um dos mais expressivos indicadores de
vulnerabilidade social19.

18 No caso do trabalho, estudos vem mostrando de maneira consistente que a participao dos chefes de
famlia no mundo de trabalho similar aos demais segmentos da populao brasileira, descartando os
supostos efeitos de desincentivo por parte do PBF (Oliveira e Soares, 2012).

19 Com a incluso das famlias no processo de acompanhamento familiar pelo PAIF, as equipes da assistn-
cia social passam a poder interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo a
continuidade e regularidade da transferncia de renda para as famlias durante o atendimento nos servios
socioassistenciais. A implementao deste procedimento tem sido fortalecido e sua adoo estimulada.
Ver a Instruo Operacional Conjunta n 19 SENARC SNAS Braslia, 7 de fevereiro de 2013.

60
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Entre outros, estes programas nacionais organizam a prioridade da ao em torno de


determinados pblicos. Fortalecem estratgias intersetoriais ampliando as interfaces
e os instrumentos de trabalho comuns em prol da defesa de direitos, promoo e
proteo social. Favorecem a integrao da ao socioassistncial em suas ofertas de
benefcios e servios. So estratgias a serem continuamente avaliadas e fortalecidas,
tendo em vista seu alcance e potencialidades.

4 - Assistncia Social Face ao Enfrentamento da Pobreza

A trajetria na qual a assistncia social vem se afirmando como poltica pblica de


seguridade social vem promovendo uma nova abordagem deste campo com relao ao
tema da pobreza. Como j lembrou Telles (2001, p. 20), no Brasil a pobreza foi his-
toricamente interpretada como elemento permanente e quase imutvel da sociedade,
alheio aos parmetros de justia ou s regras da reciprocidade que regem as relaes
sociais. De fato, foi este o olhar que esteve tradicionalmente associado s prticas assis-
tencialistas. Contudo, na ltima dcada, ao mesmo tempo em que o SUAS superava o
histrico assistencialista, a pobreza passou a ser objeto de ateno e a mobilizar aes
especficas e inovadoras no mbito da proteo social.

Neste contexto, cabe reafirmar que se o escopo protetivo da assistncia social no se


limita ao enfrentamento da pobreza - objetivo amplo das polticas pblicas tampou-
co est alheio a ele. De fato, a pobreza uma das vulnerabilidades que perpassam as
demandas protetivas no campo socioassistencial e face a qual a assistncia social opera
garantias. A PNAS, ao elencar a segurana de renda como uma de suas finalidades,
acolhe integralmente este objetivo, j apontado pela LOAS. A oferta dos benefcios
monetrios no contributivos enquanto responsabilidade da poltica pblica de assis-
tncia social foi inaugurada com o BPC, se adensou com a criao e universalizao
do PBF, e vem se completando com a progressiva regulamentao dos benefcios even-
tuais pelos municpios brasileiros. E os impactos destes benefcios nas condies de
pobreza da populao brasileira j so amplamente reconhecidos.

61
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

As demais seguranas socioassistenciais, operadas no campo dos servios, no se limi-


tam ao mbito da pobreza ou ao enfrentamento de carncias de ordem material. Ao
contrrio, situaes de vulnerabilidade social e riscos pessoais e sociais como os que se
referem a violao de direitos podem afetar qualquer cidado. Como lembra Sposati
(2009), tais situaes se referem a caractersticas do ciclo de vida, da eventualidade de
sofrer uma violncia ou abandono, ou da necessidade de recompor sua rede de convi-
vncia e sociabilidade, seja familiar ou social.

Assim, e como deixa claro a PNAS, a poltica de assistncia social no tem como des-
tinatrios especficos indivduos ou famlias caracterizadas pela insuficincia de renda.
Mas mesmo no que se refere aos servios socioassistnciais, o contexto da pobreza tem
influncia na ampliao da demanda e no agravamento de certas situaes de vulne-
rabilidade social. A esfera da renda est associada a um conjunto variado de vulnera-
bilidades e destituio de direitos com repercusses na esfera de responsabilidade de
proteo da assistncia social. o caso de largos segmentos de crianas e adolescentes
no trabalho infantil ou em situao de explorao sexual, ou ainda de crianas, ido-
sos ou pessoas com deficincia em situao de abandono. A expanso prioritria dos
equipamentos pblicos de assistncia social - os CRAS e os CREAS nos territrios
mais vulnerveis visam afirmar a primazia de atendimento social para as famlias com
maiores riscos de agravos e necessidades.

Este caminho tem sido trilhado recentemente, com a participao da assistncia so-
cial no Plano Brasil sem Misria (BSM). Lanado como uma estratgia especial do
governo para a localizao e atendimento da populao em mais grave situao de
pobreza, o BSM parte do reconhecimento da natureza complexa e multidimensional
da pobreza. Neste sentido, aponta para a mobilizao no apenas dos benefcios mo-
netrios mas tambm de polticas sociais que ofertam servios e de programas que
visem ampliar oportunidades e melhorar a incluso produtiva daquela populao. O
BSM se organizou em trs eixos: garantia de renda, acesso a servios e incluso pro-
dutiva. O plano representou uma ampliao da agenda de enfrentamento pobreza
amadurecida ao longo dos anos de implementao do PBF, com priorizao aos mais
excludos nas atenes pblicas20.

20 Um balano parcial do BSM pode ser encontrado em MDS, 2013.

62
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

No que diz respeito ao SUAS, o BSM apoiou a expanso da rede e de ofertas, como
no caso do Programa Acessuas Trabalho, de Centros Pop e Servio Especializado para
Pessoas em Situao de Rua ou de equipes volantes e equipamentos para lhe darem
suporte como embarcaes. Como parte das estratgias do BSM, a Busca Ativa tem
lugar estratgico. As populaes em situao de extrema pobreza so aquelas mais
distantes do Estado e das polticas pblicas, e para as quais devem ser empreendidos
esforos para a identificao, localizao e atendimento. A Busca Ativa das famlias
em extrema pobreza prev sua insero no Cadastro nico para Programas Sociais do
Governo Federal e incluso em programas sociais ofertados pelo governo federal e em
servios pblicos universais.21

Assim, relevante destacar que a assistncia social tem entre suas ofertas, benefcios
monetrios voltados aos pblicos em situao de pobreza, mas no tem seus servios
tipificados dirigidos restritivamente para esta populao. Sua oferta atende a universa-
lidade de direitos e o enfrentamento de situaes de vulnerabilidade social que podem
atingir qualquer cidado ou famlia. Sendo a pobreza e seus agravos parte deste con-
junto de vulnerabilidades, devem ser plenamente considerados pela poltica. No po-
dem significar, contudo, um risco de subordinao dos objetivos da assistncia social
gesto da pobreza. A ncora nos direitos sociais perpassa o tratamento equitativo de
todos os cidados face s demandas de proteo social e o pleno reconhecimento das
vulnerabilidades e danos relacionados pobreza e s responsabilidades protetivas desta
poltica. Face aos nossos patamares de desigualdade, a pobreza precisa ser tensionar a
oferta de servios a partir de compromissos pela igualdade. E no campo das polticas
sociais, a assistncia social tem a um papel estratgico a cumprir.

21 At setembro de 2013, 913 mil famlias extremamente pobres haviam sido includas no Cadastro nico,
passando a receber o PBF. A incluso em outras ofertas, desde programas de habitao assistncia tcnica
rural tem sido operada.

63
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

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65
Gesto Compartilhada
no Sistema nico de
Assistncia Social - SUAS

mrcia Helena Carvalho Lopes


maria Luiza Amaral rizzotti
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A concretizao dos direitos sociais depende de sujeitos que acreditem na capaci-


dade coletiva de construir densidade democrtica, tornando-se protagonistas da
luta e de aes capazes de construir um pacto pelo alargamento da proteo social.

Introduo

O presente artigo compe um conjunto de outros temas, que somados, buscam re-
fletir sobre os caminhos j trilhados na poltica de assistncia social e os desafios para
sua ampliao e aprimoramento, dado os 20 anos de implantao da Lei Orgnica da
Assistncia Social - LOAS, 10 anos do Programa Bolsa Famlia - PBF e 8 anos da im-
plantao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS. O tema proposto - Gesto
Compartilhada no SUAS ganha importncia, pois expressa um dos mais importan-
tes avanos deste perodo demarcado pela travessia definitiva da assistncia social para
o campo pblico, rumo primazia do Estado.

No presente artigo o tema ser disposto considerando algumas premissas bsicas que
dizem respeito dimenso tcnico-operativa dos processos de gesto, mas, sobretu-
do, reportar-se- dimenso poltica que envolve esse modelo de gesto entre as trs
esferas de governo.

O caminho reflexivo e analtico inscreve-se no mbito da avaliao e da moderni-


zao dos processos de gesto adotados pelas estruturas administrativas do Estado,
demandada pelas exigncias postas ps-constituio de 1988. Ressaltamos aqui dois
mbitos de complexificao na gesto pblica nos dias atuais. O primeiro advm do
processo de aprimoramento na gesto, iluminado pelas teorias administrativas que
buscam vencer velhos paradigmas do patrimonialismo, do burocratismo e do modelo
gerencial. H nesta dimenso uma preocupao de manter as atribuies precpuas
da gesto estatal nas polticas pblicas, sobretudo nos processos de planejamento,
execuo, financiamento, monitoramento e avaliao, adotando modelos que corres-
pondam aos pressupostos das funes de alargamento da proteo social assegurada
como princpio constitucional, particularizando a assistncia social.

67
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

Um segundo nvel de complexidade circunscreve-se na necessidade da estrutura p-


blica adotar novas obrigaes de garantia de direitos sociais que se consubstanciam
na operacionalizao de polticas sociais. No caso especfico deste artigo recai sobre a
poltica de assistncia social por ter se tornado obrigao do Estado na Constituio
Federal de 1988 em todas as instncias federativas.

O tema da gesto compartilhada no SUAS compe uma arena de pactos mais amplos
e de desenhos de gesto federativa. Cabe salientar que em sua origem etimolgica fe-
deralismo relaciona-se com aliana, tratado, confiana o que vai ao encontro do termo
pacto, constituindo-se parte de uma mesma moeda.

No que concerne aos pactos, que permitem a condensao das responsabilidades e


aprimoramentos em torno de uma determinada poltica, os mesmos no podem pres-
cindir de convergncia em torno de uma aliana ideopoltica que transcenda as parti-
cularizaes de bandeiras partidrias e que tambm ultrapasse os limites dos perodos
eletivos das gestes dos mandatos governamentais .

No caso especfico da poltica de assistncia social essa construo agregadora pode


ser alcanada em torno da ampliao da proteo social no contributiva, da garantia
de direitos socioassistenciais e das seguranas que os mesmos afianam. Assim, ainda
que j descritas em lei as garantias do SUAS no podem e no devem ficar restritas a
uma linha de governo, mas construir adeso como poltica permanente e incansvel,
de Estado e da sociedade.

Naturalmente esse modelo gera questionamentos e inquietaes quanto aos motivos


pelos quais no h adeso convicta e suficiente de todos os estados e municpios e as
respostas formam um amplo leque de justificativas, mas em sua maioria recai em tor-
no da necessidade da reforma tributria e mesmo a reviso das atribuies dos entes.
Reforma esta que foi amplamente discutida e aclamada, sobretudo, com o advento da
CF/88 que reorganiza as responsabilidades pela implementao das polticas sociais
para os trs entes federados anunciando a necessidade dessas polticas serem descen-
tralizadas e participativas.

68
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O SUAS, atravs da NOB 2005, atribui funes e responsabilidades bem definidas


para a unio e as instncias subnacionais e tais atribuies tem predominncia em di-
menses diferentes, mas em sntese lembramos que em mbito nacional esto demar-
cadas as funes de regular, normatizar e coordenar a Poltica de Assistncia Social,
de monitorar e avaliar a implementao do SUAS, ser copartcipe no financiamento
para a manuteno dos servios mas, sobretudo, dos benefcios concedidos em carter
nacional. Cabe aos Estados, coordenar a poltica de assistncia social e executar a
Poltica Estadual de Assistncia Social, alm de apoiar tcnica e financeiramente os
municpios, responsabilizar-se pelo financiamento dos servios de proteo social es-
pecial de carter regionalizado, realizar monitoramento e avaliao, cofinanciar a rede
de servios municipais. As responsabilidades municipais recaem sobre toda a opera-
cionalizao da poltica de assistncia social e, naturalmente, deve ser financiador de
todas as aes em parceria com as demais instncias.1

Assim, o caminho dessa reflexo sobre a gesto compartilhada no SUAS, passados os


20 anos da LOAS, exigiu um retorno aos seus fundamentos, sobretudo, no que deli-
neia a gesto pblica brasileira e suas caractersticas marcadas pela lgica republicana
e democrtica. Tendo como pressuposto que compartilhar exige pactos e estes tm
uma intrnseca dimenso poltica, firmamos nossa reflexo neste tnus, apresentado
tanto nos fundamentos da gesto das polticas sociais, como nas especificidades dos
marcos legais, tendo como base a busca de elementos que permitam desvendar as
dificuldades e possibilidades de avanos para o cumprimento das responsabilidades
fundantes das trs esferas de governo.

Gesto das polticas sociais no Brasil: federalismo e republicanismo

Uma anlise quanto gesto compartilhada no pode prescindir da leitura sobre a


configurao da gesto de polticas pblicas no Brasil envolvendo as responsabilidades
dos entes federados, mas, sobretudo, no pode suprimir dessa anlise a dimenso po-
ltica que o tema ensaia. As reflexes referentes s polticas sociais, sob a lgica organi-
zativa, no mbito da gesto pblica, encontram-se necessariamente em uma arena de
luta poltica, pois tanto as polticas sociais como o Estado, so espaos de contradio
do modelo econmico, social e poltico instalado no Brasil.

1 Postas aqui de forma resumida as atribuies esto bem descritas nos documentos e leis que normatizam
essa poltica pblica.

69
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

As polticas sociais vm sofrendo transformaes, em parte, induzidas pelos novos


paradigmas compostos na Constituio de 1988, pelas determinaes advindas das
mudanas no modelo de gesto pblica e pelo movimento da sociedade civil em torno
das lutas por melhores condies de vida e ampliao dos direitos sociais.

O trato do tema de gesto de poltica social tem tambm considerado os clamores


pela modernizao da administrao pblica, incluindo sua capacidade de garantir
desenvolvimento com equidade social. O novo desenho da estrutura de gesto, mais
pontualmente nas polticas de sade e de assistncia social, erigiu-se sob a gide de
sistemas nicos, referenciados nas diretrizes de descentralizao, universalizao e
participao popular. Considerando o espao pblico governamental de sua formula-
o e execuo, esse novo desenho foi formatado com os nexos e limites da adminis-
trao pblica do Estado Brasileiro.

O caso especfico da assistncia social enuncia sua proposio de poltica organizada


sob a gide de Sistema nico a partir de 2004, com a edio do documento2 que
traz em seu primado a reiterao do objetivo desta poltica como coresponsvel pela
ampliao dos direitos sociais, sobretudo na circunscrio da seguridade social sob o
signo da proteo social. Nessa linha, gesto pblica, proteo social e sistema nico
passam a se constituir como elementos fundantes da anlise do processo de implanta-
o desta poltica. Associam-se a estes pontos as diretrizes e princpios que embasam
as polticas sociais pblicas na atualidade, reiterando a gesto compartilhada da entre
os entes federados.

Os apontamentos dos impactos da rede de proteo social, em especial a da assistn-


cia social no podem ser feitos desconsiderando a construo histrica que envolveu
a organizao e a mobilizao em torno da garantia de direitos. No processo de
construo de uma rede pblica, com o intuito de afianar proteo, cabe tambm
incorporar a preocupao referente capacidade desta rede de promover, de forma
eficiente, eficaz e com efetividade social, as garantias e direitos preconizados na
poltica de assistncia social.

2 Resoluo N 145 do Conselho Nacional de Assistncia Social editada em 2004

70
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

[...] os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas autom-


ticas e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas
diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas
de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando
as diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente,
responder a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegi-
do? Quanto de proteo? (SILVA,YAZBEK & GIOVANNI, 2004: 16)

O modelo que tem sido enunciado como avano na gesto das polticas sociais deve
plasmar as diretrizes constitucionais, pois elas contribuem para a efetivao de direitos
sociais garantidos na esfera legal. Deve, ao mesmo tempo, responder s mudanas
propostas na formatao da gesto pblica que j dispem de um arcabouo de anlise
crtica sobre os antigos modelos3 e projeta uma gesto argumentada na superao da
administrao burocrtica. (BENTO, 2003).

A lgica republicana que serve de esteio para a gesto compartilhda conjuga a dimen-
so poltica e administrativa que conforma a relao entre a Unio e os seus Estados
Membros. Alguns conceitos esto embutidos aqui como os de autonomia, soberania,
compartilhamento de poder e preservao do pressuposto do que comum a todos.
A este respeito, Dallari (2000) coloca que a lgica republicana clausula ptrea da
Constituio Federal de 1988 e Pinho (2002) define oito caractersticas para a estru-
tura federativa. So elas:

1) a unio faz nascer um novo Estado; 2) a base jurdica da Federao uma


Constituio e no um tratado; 3) no existe o direito de secesso; 4) s o Es-
tado Federal tem soberania, pois as unidades federadas preservam apenas uma
parcela de autonomia poltica; 5) repartio de competncias entre a Unio
e as unidades federadas fixada pela prpria Constituio; 6) renda prpria
para cada esfera de competncia; 7) poder poltico compartilhado pela Unio
e pelas unidades federadas; 8) o indivduo cidado do Estado Federal e no
da unidade em que nasceu ou reside (p. 02).

3 A gesto pblica brasileira pautou-se por diferentes modelos que passam pelo patrimonialismo, burocra-
tismo e gerencial. Alguns autores j tratam da necessidade de avanar-se para modelos como de gesto
social que, em tese, responderiam mais adequadamente s demandas de governos que buscam articular o
desenvolvimento econmico com o social.

71
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

Uma das grandes virtudes da lgica republicana no modo de governar est no esta-
belecimento de regras transparentes que respeitem os pressupostos da igualdade e da
equidade e que definem os marcos sobre os quais os mandatrios devem se pautar.

A virtude republicana da abnegao , sobretudo, uma virtude de quem est no


poder. Quem mais precisa t-la no quem apenas obedece, mas quem manda.
[...] A repblica foi a admirvel inveno romana para resolver um paradoxo,
uma enorme dificuldade terica e prtica, que so as mesmas pessoas mandarem
e obedecerem (Ribeiro, 2001, p. 69. in http://jus2.uol.com.br/doutrina)

Em um modelo republicano, o espao de poder e de deciso deveria ser utilizado


para a concretizao de projetos polticos que tivessem como compromisso colocar a
estrutura do Estado a favor da ampliao do direito e da proteo social. As diretrizes
de descentralizao, democratizao e primazia do Estado (BRASIL, 1993), tm por
funo precpua orientar a estruturao administrativa das polticas sociais. No caso
especfico da poltica de assistncia social, essas diretrizes significavam muito mais do
que uma direo na qual se pautar, mas sim uma mudana de paradigma na qual a as-
sistncia social transita - do privativismo, da lgica pontual e clientelista para a esfera
pblica. (RAICHELIS, 1998)

No se pode existir esfera pblica no campo da assistncia social sem representa-


o de interesses coletivos, mas so os interesses dos segmentos mais empobrecidos
da classe trabalhadora que devem orientar as aes e as prticas dos sujeitos na
esfera pblica da assistncia social. Neste sentido, junto a esses grupos sociais
que a poltica de assistncia social precisa construir nova legitimidade. (RAI-
CHELIS, 1998, 282)

Esta travessia significou romper com uma herana que formatou a assistncia so-
cial no Brasil por muitos sculos (Sposati, 2007), oferecida fora da circunscrio
do Estado, portanto, sem status de direito do controle pblico. Aloc-la na estru-
tura pblica e governamental traz importantes implicaes em sua forma de gesto.
Portanto, a instituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) resultou em

72
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

mudanas no modo de financiamento, de organizao da rede de servios, de mo-


nitoramento, de avaliao, do sistema de informao e dos sistemas de controle
interno e externo desta poltica.

A incluso da assistncia social como direito social na Carta Constitucional consti-


tuiu grande avano da ampliao dos direitos sociais no Brasil e este tema tem sido
amplamente debatido. No entanto, ainda fundamental destacar que o pressuposto
que antecede o reconhecimento, por parte do Estado, de colocar-se como responsvel
pelo enfrentamento da vulnerabilidade social de grupos anteriormente excludos do
sistema de seguridade o reconhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no
so frutos de trajetrias e posicionamentos individuais e, sim, resultados construdos
histrica, social, poltica e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela
instaurao de um sistema de proteo quando reconhece a coletivizao da demanda
e a necessidade de atend-la. Esse pressuposto pode e deve constituir-se no primeiro
consenso agregador da gesto compartilhada.

Os direitos, enquanto constitutivos de um patamar de sociabilidade, tm joga-


do papel importante na sociedade contempornea, que, ao discuti-los, coloca
em xeque as formas de relao que so estabelecidas, tornando tenso o movi-
mento por v-los reconhecidos em lei, protegidos pelo Estado e, mais do que isso,
explicitados na vida dos sujeitos concretos. (COUTO, 2004:37)

A descentralizao baliza o desenho do SUAS sob os aspectos referentes ao pacto


federativo, autonomia dos municpios e Estados, o compartilhamento de respon-
sabilidades, o fomento participao popular e capacidade de tornar as aes desta
poltica pblica mais condizentes com a necessidade de seus usurios.

Arretche (2000), no entanto, ao tratar da descentralizao das polticas sociais, consi-


dera suas dificuldades a partir do trao centralizador historicamente adotado no Bra-
sil. Aponta, ainda, para as especificidades das diferentes polticas sociais no processo
de descentralizao. Quanto poltica de assistncia social, em especfico, Sposati e
Falco (1990) tratavam do tema com a preocupao de que houvesse, nas adminis-

73
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

traes pblicas locais, estruturas compatveis com as tarefas a serem empreendidas.


Ainda tratavam da necessidade de garantir a heterogeneidade sem, contudo, perder a
unidade para o territrio nacional.

Ao contrrio dos modelos abstratos e homogneos de respostas, a descentralizao


abre necessidade de heterogeneidade, o que exige a construo de novas formas
de obter unidade. A diferenciao social no Brasil exige a construo de padres
alternativos e no de um ideal homogneo. (Sposati & Falco, 1990: 16)

Esta complexa relao entre unidade e heterogeneidade, constituiu-se em forte pres-


suposto para a formulao do modelo de Sistemas nicos, cuja formatao preza pela
descentralizao e territorializao, assim como, com a adoo de pactos polticos que
deem envergadura estruturao e fomento dos servios e benefcios.

A gesto da Poltica de Assistncia Social

A adoo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) contida na NOB/2005 aponta


tambm para o fato de que, a Assistncia Social, ao organizar-se sob a lgica de poltica
de Estado, de forma republicana e descentralizada, fortalece o projeto de extenso da
proteo social, o que pode ampliar as condies para a melhoria da qualidade de vida.

A contribuio da assistncia social nessa perspectiva, implementada como


poltica pblica afianadora de direitos, deve se realizar por meio de uma es-
trutura poltico-administrativa que ressalte a fundamental relevncia do pro-
cesso de descentralizao, quanto ao redesenho do papel e da escala espacial
de organizao dos servios do Estado Brasileiro, que possa facilitar a transfe-
rncia, em blocos de competncias, das aes para os territrios mais prximos
da populao e de suas necessidades, e a distribuio dos recursos financeiros
e operacionais de forma mais equitativa, articulando corretamente a parti-
cipao dos municpios, do Distrito Federal, dos estados e da Unio seja no
cofinanciamento, seja na implementao dos benefcios e na execuo direta
e, ou, compartilhada dos servios socioassistenciais, nos moldes e nas condies
que o pacto intersetorial ir estabelecer. (BRASIL. NOB. 2005:8).

74
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A possibilidade de haver uma assincronia entre os propsitos de uma administrao de


poltica social coadunada com princpios modernos de gesto coloca-nos a questo de
saber quais seriam os requisitos fundamentais para a implementao, com sucesso, dos
preceitos estabelecidos pelo SUAS no que concerne sua capacidade de fazer valer o
modelo de gesto compartilhada.

So inmeros os aspectos que devem ser pensados na anlise da gesto de polticas


sociais que se ancoram na estrutura pblica governamental, dentre eles: a estruturao
da gesto pblica brasileira; os princpios e diretrizes adotados que orientam a forma-
tao das polticas sociais brasileiras a partir da Constituio de 1988; as especificida-
des da poltica de assistncia social e, neste caso, encontram-se seus aspectos histri-
cos, conceituais e, por fim, a estrutura institucional, considerando especificamente a
forte presena da burocratizao instituda na mquina pblica.

A estrutura de gesto materializa um projeto econmico, tico e poltico, portanto o


desenho da administrao de determinada poltica social tem interferncia do com-
promisso poltico. Na estrutura pblica brasileira h diferentes projetos societais e os
paradigmas e pressupostos do SUAS demandam, para efeito da gesto compartilhada
um caminho de convergncia, sobretudo quanto aos seus princpios e diretrizes que se
desdobram nas responsabilidade de financiamento e implementao.

O amlgama do pacto passa, necessariamente, por um compromisso em defesa da


ampliao da proteo social no contributiva no Brasil e da assistncia social como
direito de cidadania. Fortalecer o pacto federativo significa recuperar um velho, mas
sempre presente dilema - o de adotar de forma radical os pressupostos da gesto
republicana que tem como um de seus pilares a institucionalidade pblica e radica-
lizao da democracia.

Dada necessidade de compartilhar a dimenso poltica e administrativa, neste cam-


po convive-se com uma tenso que se expressa em maior, ou menor grau na adoo
dos chamados pactos de aprimoramento de gesto. No caso em tela (aprimoramento
do SUAS) cabe destacar a necessidade de reconhecer o protagonismo dos municpios
na implementao deste sistema, mas tambm a presena das demais instncias fede-

75
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

radas que ao superar a marca de governos passam a evocar direitos e cidadania como
pressuposto constitucional.

Sob essa perspectiva a gesto compartilhada no coaduna com o isolamento das ins-
tncias pblicas, nem to pouco pode prescindir de compartilhar com a sociedade sua
capacidade governativa. Nesta linha, o pndulo condutor est posto nos paradigmas
da construo de convergncias em torno de princpios e objetivos coletivos respal-
dados em seus elementos mais integradores - responsabilidade pblica em torno do
direito proteo, cidadania e no que concerne pressupostos de gesto descentra-
lizada, democrtica e tica.

Naturalmente, este aspecto reserva ainda um grande desafio para os operadores do


SUAS ao longo dos prximos anos e em todas as esferas de governo, pois ainda se ne-
cessita de profundas intervenes na estrutura administrativa, com aprimoramento no
campo da gesto das polticas sociais que possam estabelecer blindagem de qualquer
tipo de insulamento burocrtico ou mesmo o ressurgimento de prticas clientelistas,
fazendo enfraquecer a lgica republicana proposta desde o momento de implantao.

A gesto compartilhada, geralmente pensada sob a perspectiva das instncias fede-


radas, no entanto, pode tambm ser compreendida como interao entre as foras
sociais e polticas que se integram e se sobrepe a particularismos. O caminho do
compartilhamento pode iniciar-se com a construo de objetivos convergentes que,
para o caso do SUAS inicia-se com a ampliao da proteo social no contributiva.

Nessa perspectiva o compartilhamento da gesto tem correspondncia com o pres-


suposto da cooperao que se por um lado, cria uma possibilidade de agregao de
diferentes atores (as diferentes instncias federadas, os poderes da repblica e a socie-
dade civil), por outro tem latente a dificuldade de construo dos objetivos comuns,
sobretudo em torno de temas que, em sua gnese, implica princpios ideopolticos.

Neste contexto a ideia de pacto ganha fora, pois os mesmos podem ser firmados
tanto em torno da construo de novos patamares de proteo e direitos, como para o

76
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

aperfeioamento, definindo metas e a temporalidade para o seu cumprimento. Pac-


tuar envolve convencimento, concordncia e compromisso.

A Gesto Compartilhada no pode ser imposta. um processo que requer tempo


e que vai sendo construdo com vontade, criatividade e adequao a cada realidade
e demanda. Resistncias diversas podero ser encontradas e tero de ser quebradas
(MONTEIRO et al, 2002, p. 57).

Compartilhar a gesto significa reconhecer a necessidade de parceria e complementarie-


dade e o estabelecimento de compromissos polticos que superem a viso patrimonialista
e clientelista, rumando de forma radical para o modelo republicano, que traga consigo os
pressupostos da descentralizao e democratizao, com vistas realizao dos direitos.

A proposio da gesto compartilhada firma-se nos pressupostos constitucionais,


tanto no que diz respeito s diretrizes e princpios das polticas sociais quais sejam
da descentralizao, universalizao e participao, quanto os pressupostos, tambm
constitucionais para a administrao pblica, regidos por seu Art. 37:

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio,


dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princpios da
legalidade, moralidade, publicidade e eficincia. (BRASIL, 1999. Art. 37)

Essa indissolubilidade caracteriza-se com a construo da unidade articulada nacio-


nalmente no sentido de garantir os objetivos fundamentais do pas dentre eles reduzir
as desigualdades sociais, combater a pobreza, conforme o seu artigo terceiro. Diante
de objetivos to grandes e complexos no seria possvel pensar em cumpri-los sem que
houvesse convergncia de todas as unidades federadas.

O Brasil em sua condio de pas continental tem a identidade demarcada pela di-
versidade econmica, social, cultural, socioterritorial e isso tem exigido a construo
permanente de respostas pactuadas tanto em relao aos entes federados como entre
a sociedade e o estado.

77
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

A organizao da gesto do SUAS, alm de estar envolta com os entraves prprios da


mquina administrativa e dos ranos histricos da estrutura pblica brasileira, ainda
trazia um agravo referente trajetria desta poltica, que sempre se fez mais fora do
que no interior do Estado, a conhecida desresponsabilizao e, portanto, insuficiente
responsabilidade na implementao e no asseguramento de uma rede socioassistencial
pblica com perspectiva de universalizao. Por este quadro, pode se ter uma ideia
da luta engendrada no interior da estrutura governamental e tambm no campo da
governana e governabilidade para a implantao de um sistema pblico, nacional,
integrado e uniformizado para a poltica de assistncia social, que correspondesse
diversidade das realidades de todo o territrio nacional.

A opo pela gesto compartilhada est definida no PNAS editada em 2004:

A gesto proposta por esta Poltica pauta-se no pacto federativo, no qual devem
ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na provi-
so das aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS
e NOB1, a partir das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos
e das Comisses de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e
Bipartites CIT e CIBs), as quais se constituem em espaos de discusso, ne-
gociao e pactuao dos instrumentos de gesto e formas de operacionalizao
da Poltica de Assistncia Social (BRASIL, 2004, 8).

Logo no texto introdutrio, a NOB/2005 destaca a relevncia da gesto compartilha-


da no SUAS, cuja tnica reca sobre a exigncia de fortalecimento e compromisso das
trs instncias de governo.

A Poltica Nacional de Assistncia Social define como pressupostos a gesto


compartilhada, o co-financiamento da poltica pelas trs esferas de governo e
a definio clara das competncias tcnico-polticas da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, com a participao e mobilizao da socie-
dade civil, tendo estes o papel efetivo na sua implantao e implementao.
(BRASIL. NOB/SUAS. 2005:96).

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20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Essa direo mantida e ampliada na NOB editada em 2012, que reafirma este pres-
suposto, sobretudo, no artigo 2 que aborda os objetivos do SUAS.

Art. 2 So objetivos do SUAS:


I - consolidar a gesto compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao tcni-
ca entre a Unio, Estados, DF e municpios que, de modo articulado, operam
a proteo social no contributiva e garantem os direitos dos usurios;
II - estabelecer as responsabilidades da Unio, Estados, DF e municpios na
organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social;
(BRASIL. NOB/SUAS, 2012).

H que se considerar que tanto o MDS/SNAS quanto o CNAS (Conselho Nacio-


nal de Assistncia Social) e demais esferas de pactuao, conformaram consensos e
decises em torno da gesto compartilhada do SUAS definida e inserida na Poltica
Nacional editada em 2004.

As pactuaes realizadas no mbito do SUAS definem com clareza o papel das instncias
de gesto do SUAS em nvel estadual,destacadas nas resolues da Comisso Tripartite
(CIT). A relevncia dos documentos emanados dessa Comisso demarcada pelo fato
de que mesma cabe a responsabilidade de estabelecer as pactuaes que definem as li-
nhas gerais da poltica de assistncia social. Tais pactuaes passam a ser importantes em
todas as polticas sociais em funo do modelo de gesto federativa adotada no Brasil.

A Norma Operacional Bsica (BRASIL/MDS, 2005) que instrui a poltica em vigor


descreve as atribuies dos entes federados e define o papel dessas esferas. No ano de
2007, no mbito da Comisso Intergestores Triparte (CIT)4, firmou-se um Pacto de
Aprimoramento de Gesto do SUAS, atualizado em 2010.

4 Art. 124. A CIT integrada pelos seguintes entes federativos:


I - Unio representada pelo rgo Gestor Federal da poltica de assistncia social;
II - Estados e Distrito Federal representados do Frum Nacional de Secretrios (as) de Assistncia Social
FONSEAS;
III - Municpios representados pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
CONGEMAS.
Art. 128. Entende-se por pactuao na gesto da poltica de assistncia social, as negociaes e acordos
estabelecidos entre os entes federativos envolvidos, por meio de consensos, para a operacionalizao
e o aprimoramento do SUAS.
1 As pactuaes so formalizadas atravs da publicao do respectivo ato administrativo, cabendo aos
gestores ampla divulgao das mesmas, em especial na rede articulada de informaes para a gesto
da assistncia social.
2 As cpias das referidas publicaes devem ser encaminhadas e arquivadas, incondicional e regular-
mente, junto s secretarias executivas da CIT e CIB. BRASIL /NOB SUAS 2012.

79
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

O firmamento dessa revalidao do Pacto de Aprimoramento de Gesto foi antecedi-


do por ampla discusso entre os representantes da CIT o que significou um compro-
misso poltico e coletivo entre todos os estados brasileiros.

Os 20 anos da LOAS foi exigindo recorrente avaliao de sua execuo e construo


das regulaes necessrias at os dias de hoje. A ltima conquista diz respeito lei
federal 12.435/11 que aprimora a LOAS, define com clareza o SUAS, reforando o
Pacto federativo.

Art. 6 A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob a
forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico
de Assistncia Social (Suas), com os seguintes objetivos:
I - consolidar a gesto compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao tcni-
ca entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteo social
no contributiva;
II - integrar a rede pblica e privada de servios, programas, projetos e benef-
cios de assistncia social, na forma do art. 6-C;
III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organizao, regu-
lao, manuteno e expanso das aes de assistncia social;
IV - definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais;
V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na assistncia social;
VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios; e
VII - afianar a vigilncia socioassistencial e a garantia de direitos.
1o As aes ofertadas no mbito do Suas tm por objetivo a proteo fa-
mlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de
organizao, o territrio.
2o O Suas integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de
assistncia social e pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangi-
das por esta Lei.

80
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O processo de construo do SUAS foi delineando as responsabilidades e as atribui-


es concretas e cotidianas em cada esfera de governo, assim reiteradas:

Municpio gesto da poltica municipal de assistncia social, com base na PNAS;


coordenao e cofinanciamento da rede socioassistencial privada e governamental; dos
servios socioassistenciais; gesto dos benefcios socioassistenciais continuados e even-
tuais; A cogesto da poltica de assistncia social com o Conselho Municipal da rea;
execuo do Plano municipal de assistncia social que deve incluir as deliberaes das
conferncias municipais.

Estados gesto da poltica estadual de assistncia social respeitando os ditames


do SUAS e PNAS; Implementao dos servios socioassistenciais regionais; coorde-
nao estadual de capacitao; gesto da informao e monitoramento; superviso
e apoio tcnico aos municpios; cofinanciamento com repasse fundo a fundo aos
municpios; execuo do plano estadual em conformidade com as deliberaes das
conferncias estaduais e do CEAS; participao e legitimao de e nas instncias de
cogesto estadual e federal.

Unio Gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social; cofinanciamento de to-


das as aes da poltica; financiamento e estruturao dos programas de transferncia
de renda nacionais (BPC e Bolsa Famlia); coordenao da poltica nacional de ca-
pacitao; gesto dos sistemas de informao e monitoramento; implementao das
deliberaes das conferncias nacionais e do CNAS; composio e legitimao das
instncias de pactuao.

81
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

Consideraes finais

A histria da poltica pblica de assistncia social desenvolvida no centro de um pro-


jeto poltico que a garante no campo efetivo da seguridade social brasileira. O Sistema
nico de Assistncia Social-SUAS, nesta perspectiva, constitui-se num novo modelo
de gesto que d efetividade a um planejamento e execuo dos direitos socioassisten-
ciais, nacionalmente pactuados.

Despovoado desse campo axiolgico, qualquer pacto corre o risco de reduzir-se


imposio de regras e responsabilidades e, pode vir a ser marcado pelos descumpri-
mentos dos compromissos assumidos formalmente. Outro aspecto que pode fragilizar
ainda mais a efetivao de pactos de responsabilidade a presena de sujeitos polticos
que possam influenciar nos resultados dessa proposio de gesto, quando se reproduz
prticas polticas nos moldes tradicionais das disputas internas ideolgicas, partidrias
e eleitorais, suplantando o sentido da esfera pblica e do dever intrnseco do Estado
para com os cidados. Esta responsabilidade constitucional independe do desenho
poltico/administrativo da organizao do Estado, operada pelas esferas de governo.

A gesto compartilhada, portanto, se expressa propriamente nas estruturas executivas


e rgos de representao em cada nvel de governo, na qual o pensar e o fazer coti-
diano revelam no real, a concepo, a adeso e a capacidade tcnico/poltica de operar
ou no os compromissos pactuados. nesse contexto que, por vezes, so geradas todo
tipo de instabilidades e ameaas para a consolidao do SUAS no Brasil e a implemen-
tao das decises tomadas coletivamente, nas instncias de pactuao e deliberao
da poltica de assistncia social. com esta compreenso, que afirmamos que o pro-
cesso formal por si s, no assegura a concretizao dos planos de aes j pactuados.

Tal contradio reside no fato de que, se por um lado, os debates sobre as distintas
realidades, as demandas por estruturas, recursos e ampliao de servios na rea, as
regulaes, as estratgias de implementao, os sistemas de apoio execuo e avalia-
o do SUAS, so tratados no conjunto das instncias que pactuam e deliberam (CIT,
CNAS, FONSEAS, CONGEMAS), por outro lado, tais resultados geram processos

82
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

polticos e operacionais muito particulares nas diferentes esferas, nos rgos gestores
da assistncia social, nem sempre condizentes com a poltica de estado em questo. E
so muitas vezes reconhecidos e explicitados com argumentos, em funo de contex-
tos eleitorais, perfil dos mandatos, correlao de foras internas, trajetria das polticas
sociais, culturas tradicionais e conservadoras, estruturas administrativas, orament-
rias e financeiras incompatveis, entre outros aspectos.

Uma nova contradio se pe, quando observamos e comprovamos os indiscutveis


avanos na implementao e resultados do SUAS no Brasil e particularmente no pro-
cesso de construo da gesto compartilhada, desde o fortalecimento das instncias
de pactuao, respeito e acatamento das deliberaes, amadurecimento na relao
entre os entes federados, transparncia e democratizao dos mecanismos de gesto e
prestao de contas, a disposio de construo de consensos, enfrentamento respon-
svel nas crises e disputas, ampliao significativa do oramento e execuo financeira
descentralizada, principalmente, pelo rgo federal, a corformao dos pactos de apri-
moramento de gesto das trs esferas, a adeso macia dos entes nos processos de capa-
citao e sistemas de informao, a expressiva mobilizao e participao nacional nos
eventos, conferncias e demais espaos institucionais e comunitrios, sobre o SUAS.

No obstante todas as simetrias e assimetrias da poltica de assistncia social brasilei-


ra delineadas pelo SUAS, em consonncia s diretrizes e princpios constitucionais, a
realizao do direito e o sentido de horizonte comum da vida em sociedade, deve estar
muito alm dos limites das esferas governamentais, antes, em direo ao protagonismo
e a participao da populao, na reconstruo criativa e coletiva de suas necessidades
e expectativas. E se h efetivamente o desejo e a responsabilidade de consolidao do
SUAS, no modelo vigente de gesto compartilhada, apontamos apenas alguns desafios
e possibilidades que acreditamos contribuir neste momento de comemorao de um
tempo vivido e de novas buscas:

1- Avanar na compreenso ideopoltica e na apropriao do SUAS, como um projeto


nacional no mbito da proteo social brasileira, afirmando positivamente as atribui-
es de cada esfera de governo e fazendo cumprir os pactos de gesto;

83
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

2- Fortalecer as instncias de pactuao (CIB e CIT) e de deliberao do SUAS


(CMAS, CEAS e CNAS), no sentido de que suas representaes tenham efetivamente
capacidade tcnico/poltica para assumirem e implementarem os resultados das pac-
tuaes em cada esfera de governo, observando as realidades regionais e particularida-
des em todos os mbitos da gesto, pautados no controle social;

3- Compatibilizar os Planos Estaduais de Assistncia Social, numa matriz articula-


da e hierarquizada nas vrias dimenses do processo de gesto compartilhada, cujo
monitoramento seja conjunto e comum entre as esferas estaduais e federal, com total
transparncia aos municpios;

4- Fortalecer as direes tcnicas de gesto do SUAS, instalando Unidades Regionais


de Gesto, envolvendo as trs esferas de governo, no sentido de monitorar os indica-
dores regionais do SUAS, aprofundar os debates sobre as dificuldades da gesto, defi-
nir e implementar aes que correspondam s necessidades regionais, tanto na gesto
quanto no desenho das polticas regionais;

5- Mobilizar e construir instncias de interlocuo poltica no SUAS, em cada esfera


de governo, instituindo espaos de articulao em defesa do cumprimento dos pactos
de gesto e resultados mais efetivos e ampliados, na poltica de assistncia social.

6- Aprofundar a compreenso de que as deliberaes e consequentes resolues que


emanam da SNAS/MDS so resultados das pactuaes e deliberaes das instncias
de representao - CIT, CNAS, FONSEAS, CONGEMAS, que por sua vez, repre-
sentam as instncias mais descentralizadas das CIBS, CEAS e COEGEMAS.

Esse propriamente um movimento dialtico que unifica, generaliza e particulariza,


descentraliza e constri a necessria unidade nacional de um Sistema nico, cuja re-
ferncia essencial a ampliao dos direitos fundamentais de proteo social e acesso
a uma rede socioassistencial cada dia mais qualificada, pblica e universal correspon-
dente a cada municpio e estado brasileiro.

84
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

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87
Assistncia Social: direito
pblico e reclamvel

renato Francisco dos Santos Paula


20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Introduo

Aps vinte e cinco anos de promulgao da Constituio Federal de 1988 CF/88, e,


vinte anos da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas, a afirmao de que a poltica
de Assistncia Social , no Brasil, direito do cidado e dever do Estado, no ainda
uma assertiva politicamente homognea. E isso no algo assim to espantoso, afinal
as polticas pblicas em sociedades de mercado so constitudas em um campo contra-
ditrio de tenses que refletem interesses e perspectivas de classes sempre em disputa.

Desse modo, observamos que mesmo naqueles Estados onde a proteo social conse-
guiu alcanar patamares significativos de universalizao e acessos, a segurana jur-
dico-normativa que confere estatuto de perenidade e certeza s polticas sociais oscila
conforme transformaes conjunturais substantivas. No Brasil, onde nunca alcana-
mos um Estado de bem-estar-social no seria diferente.

Com essa considerao inicial no estamos (re)afirmando as dimenses negativas e


limitadas da poltica de Assistncia. Ao contrrio, com tal argumento queremos evi-
denciar que na esteira dos conflitos polticos e ideolgicos determinados econo-
micamente que revestem a rea emergem possibilidades de construir de fato e de
direito o carter pblico da Assistncia no campo dos direitos sociais reclamveis,
reconhecendo seus limites.

Para isso, pensamos em dialogar com os leitores a partir do seguinte percurso: na


primeira seo traamos um esboo poltico-conceitual e histrico do modo como
os direitos sociais se configuram na constituio mais ampla dos direitos humanos.
Na sequencia, na segunda seo, particularizamos a Assistncia Social nesse processo
mostrando, tambm de modo sinttico, sua evoluo recente que atesta o modo como
as caractersticas fundamentais de poltica pblica lhe vo sendo incorporadas, sobre-
tudo, na conjuntura ps-SUAS e, por fim, arrolamos alguns limites e possibilidades
que o momento conjuntural coloca para todos os atores que se envolvem com ela.

89
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel

Direitos Sociais e Seguridade Social

No mundo contemporneo h uma diversidade de correntes ideopolticas que buscam


interpretar os sentidos e as formas materiais da ordem jurdico-social, contudo, parece
haver um determinado consenso no que tange a classificao dessa ordem como um
componente civilizatrio primitivo que se generaliza e se particulariza a partir do
uso de procedimentos racionais encontrados no advento do Estado moderno e das
sociedades burguesas: sejam essas correntes receptoras do esplio jusnaturalista de um
Hobbes, de um Locke ou de um Rosseau, ou, derivadas do advento de teorias sociais
modernas desde Hegel (MARCUSE, 2004), passando por um Durkheim, por um
Weber ou pelo prprio Marx.

A pauta da regulao social1 ocupa, assim, lugar de destaque no mundo das relaes
sociais centradas no/pelo trabalho e mediadas pelo complexo e interdependente
mundo jurdico.

Em sentido amplo, os direitos esto afetos a materializao de exigncias ticas de


comportamento relativas dignidade da pessoa humana, inviolabilidade de sua
vida (...) e representam a garantia de convivncia social pacfica, que os membros de
uma dada comunidade e todos os habitantes do planeta atribuem-se reciprocamente
(ARENDT, 2011 apud Ranieri, 2013, p. 284). Relacionam-se a compreenso rei-
nante em dado momento histrico sobre o que pblico ou privado, individual ou
coletivo e aquilo que moralmente aceitvel ou inaceitvel.

Consubstanciados no mbito do Estado, esse conjunto de princpios, normas e valores


(com altas doses de dogmatismo) embasaram a proteo aos cidados livres aqueles
que de fato possuam direitos desde as sociedades greco-romanas. J nas socieda-
des de orientao judaico-crist tais princpios eram ditados pela institucionalida-
de religiosa. Na sociedade feudal, eram os preceitos divinos que norteavam a vida

1 Segundo Pereira (2002, p.26) a regulao social o conjunto de processos e meios pacficos de con-
trole ou ajustamento social pelos quais o Estado leva os membros da sociedade a adotarem comporta-
mentos, ideias, relaes e prticas compatveis com a lgica do sistema social do qual fazem parte. No
capitalismo, a poltica social um dos principais meios pacficos de regulao da vida coletiva, ao lado
das leis, da propaganda, das honrarias, dos louvores e do apelo aos valores morais. Segundo a teoria
da regulao, trata-se do estabelecimento da unidade de determinadas relaes ou de acordos institu-
cionalizados que tende a se romper, ou sair da condio de regime, devido ocorrncia de crises que
impedem a reproduo dessas relaes ou acordos.

90
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

dos direitos e legitimavam os privilgios da nobreza, do clero e dos senhores feudais.


Somente na transio do modo feudal para a sociedade burguesa que a ideia de
universalidade comea a ser difundida. No que a classe social que emergia naquele
momento desejasse a emancipao humana como a concebemos, mas sim porque era
de fundamental importncia conquistar o direito liberdade. Tal direito significava
livre iniciativa econmica, livre cmbio, livre manifestao da vontade, liberdade de
pensamento e expresso, mo-de-obra livre e outros itens necessrios consolidao
da sociedade de mercado (HOGEMANN, 2003). Esse grupo circunscreve a primeira
gerao histrica dos direitos na era moderna, conhecidos como direitos individuais.

Uma segunda gerao de direitos humanos direitos metaindividuais, coletivos ou


difusos so resultantes do extraordinrio processo de desenvolvimento das foras
produtivas e do universo industrial na ascenso da ordem burguesa. Esse processo, ao
mesmo tempo em que consolida a burguesia no cenrio social do sculo XIX a ameaa.

Por um lado havia a ao restauradora e nostlgica dos antigos membros


da aristocracia europeia, que ainda sonhavam em reconstruir os poderes do
antigo regime, destruindo ou neutralizando as conquistas revolucionrias da
burguesia; por outro lado a presso de uma massa popular cada vez mais
empobrecida, expropriada e insatisfeita por no usufruir as conquistas alcan-
adas na luta por liberdade, igualdade e fraternidade contra o absolutismo
(DORNELLES, 1989).

Neste quadro, o proletariado surge como uma classe social que historicamente reivin-
dicar a compatibilizao da Declarao dos Direitos do Homem2 com a realidade
vivida pela classe operria urbano-industrial.

A concepo liberal dos direitos humanos ordenar os direitos em Direitos Sociais,


Econmicos, Polticos e Culturais e que atualmente so concebidos como:

Direitos Sociais, os direitos relativos sade, educao, previdncia e assistncia


social, lazer, trabalho, segurana e transporte. Direitos Econmicos so aqueles
contidos em normas de contedo econmico que viabilizaro uma poltica econ-

2 Nesse sentido vale consultar o texto de 1844 de Karl Marx intitulado A questo judaica.

91
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel

mica. Classifica-se entre direitos econmicos, pelas caractersticas marcantes destes


direitos, o direito ao pleno emprego, transporte integrado a produo, e direitos do
consumidor. Direitos Polticos so direitos de participao popular no poder do
Estado, que resguardam a vontade manifestada individualmente por cada eleitor
sendo que a sua diferena essencial para os direitos individuais que, para estes
ltimos, no se exige nenhum tipo de qualificao em razo da idade e naciona-
lidade para o seu exerccio, enquanto que para os Direitos Polticos, determina a
Constituio requisitos que o indivduo deve preencher. (HOGEMANN, 2003).

H ainda os Direitos Culturais que so aqueles que garantem o respeito e a proteo


do Estado s diferentes formas de manifestao e organizao da cultura.

A terceira gerao de direitos se insere no campo das lutas sociais e das transformaes
societrias mais amplas dos ltimos trezentos anos. So os chamados Direitos dos
Povos ou Direitos da Solidariedade. Esses direitos marcam uma diferena entre os
direitos individuais, aqui chamados de direitos da liberdade e dos direitos coletivos
que so direitos da igualdade. Assim, os direitos dos povos so ao mesmo tempo
individuais e coletivos.

Dornelles (1989) afirma que referendados a partir do segundo ps-guerra estes direi-
tos so basicamente:

O direito paz: uma clara referncia ao clima tenso da guerra fria que, alm da
constante ameaa da guerra nuclear, tem patrocinado guerras localizadas, como a
guerra da Coria, do Vietn, Iraque. claro que somente em um contexto de paz se
torna possvel o exerccio das liberdades e direitos considerados fundamentais;
O direito ao desenvolvimento e o direito a autodeterminao dos povos: so
anseios que esto interligados e que redefinem os padres de desenvolvimento im-
postos pelos pases mais desenvolvidos, buscando garantir atravs do direito auto-
determinao poltica de cada nao, sem interferncia de Estados estrangeiros, a
implementao de um modelo de desenvolvimento alternativo com base em uma
nova ordem econmica internacional;

92
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O direito a um meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado: diz res-


peito ao quadro de destruio ambiental que tem afetado a prpria vida humana,
colocando em risco uma existncia digna para toda a humanidade. um direito que
questiona os modelos de desenvolvimento adotados. Por exemplo: o caso do modelo
de desenvolvimento adotado no Brasil levou ocupao desordenada da Amaznia,
com a consequente destruio ambiental e agravamento dos problemas sociais;
O direito utilizao do patrimnio comum da humanidade: est ligado ao
direito ao meio ambiente e constituio de uma nova base de convivncia inter-
nacional solidria entre os povos do mundo. Todos os povos devem ter direito
utilizao comum e solidria do alto-mar, do fundo dos mares, do espao extra-at-
mosfrico e da Antrtida.

Hoje, se fala numa quarta gerao de direitos ligados a sociedade do conhecimen-


to. Seriam aqueles direitos necessrios por conta da revoluo tecnolgica que ao
invs de democratizar o acesso a informao, trouxe novas formas de excluso como
o chamado e-divide3.

Toda essa fragmentao evidencia o aprofundamento da perspectiva liberal dos di-


reitos humanos na medida em que a autonomia e a liberdade por eles propaladas
oscilam entre a defesa de interferncias nas escolhas individuais (liberdade negativa) e
a completa autonomia nas decises (liberdade positiva), ao sabor da hegemonia que se
estabelece como resultante dos conflitos sociais classistas. Contudo, esse aspecto no
isenta a normativa jurdica de contradies internas e externas, ao contrrio, aprofun-
da tais contradies na medida em que, de um lado, funcionam como elemento de
coeso social difundindo os princpios normativos burgueses como universais e acima
das classes, e, por outro, possibilita a explicitao dos interesses das classes e grupos
subalternos no imediato e enquanto prospeco de um projeto societrio alternati-
vo, como refere Santos (2013, p. 10):

Os direitos humanos, como expresso mais ampla do complexo jurdico, es-


to vinculados s contradies da totalidade social representando, por um
lado, os limites da particularidade burguesa que se impe como interesse

3 Termo utilizado por Bill Clinton em 2000, ex-presidente dos EUA, para designar o processo de falta de
acesso s tecnologias de informao, como por exemplo, a internet, aos milhares de cidados americanos.
A traduo mais utilizada tem sido excluso digital.

93
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel

de todos, atravs de formulaes abstratas e homogeneizantes; e por outro,


como expresso dos interesses de toda humanidade, capaz de eliminar a su-
bordinao do indivduo classe articulando-se ao carter automediador
do proletariado como classe para si. Os direitos humanos, numa perspectiva
emancipatria, articula-se com a capacidade do proletariado de forjar uma
alternativa histrica sociedade de classes. Constitui-se numa importante
fronteira desta alternativa histrica na medida em que ope aos limites da
particularidade burguesa que tem interditado o desenvolvimento do ser
social os interesses de toda Humanidade em que o interesse do individuo
no exclui a realizao dos interesses dos outros.

Nesse sentido, os direitos sociais podem ser entendidos como o conjunto de direitos
que mais explicita materialmente a complexidade contraditria do todo societrio.
Isto , por estarem diretamente relacionados as formas de produo e reproduo
material da vida social no podem ser pensados fora da relao que se estabelece entre
o Estado e as classes por intermdio privilegiado de polticas pblicas. Fato esse que
configurou at mesmo, ao longo da histria de vrios pases, a forma poltica de alguns
Estados, chamados a partir da prevalncia da poltica pblica social de Estados Sociais:

A introduo dos direitos sociais como enunciadores da relao entre Estado e


sociedade est vinculada a um projeto de Estado social, constituindo-se em um
novo patamar de compreenso dos enfrentamentos da questo social, incor-
porando-se s conquistas dos direitos civis e polticos (COUTO, 2006, p. 33).

Nesse sentido, as experincias histricas na configurao do direito social e com ele de


polticas pblicas de corte social, nos mostram que a ideia de protees coletivas espe-
cficas aos cidados est na gnese dos sistemas de seguridade, componentes institucio-
nais da proteo social que se almeja pblica e coletiva com a consolidao do sistema
generalizado produtor de mercadorias e a inerente emergncia da questo social.

No Brasil, a Constituio Federal de 1988 estabelece em seu artigo 6 como direitos


sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguran-
a, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, e a assistncia aos

94
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

desamparados, abrindo caminho para a instituio de um sistema de proteo social


pautado pela lgica de uma seguridade social pblica e de carter universalizante. Isso
se confirma no artigo 194 quando se l: a seguridade social compreende um conjun-
to integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e a assistncia social.

Assistncia Social: poltica e pblica

Para muitos estudiosos das polticas sociais a Assistncia Social a poltica social mais
emblemtica. E isso por uma razo simples: ela em um s tempo a mais antiga rea
de ateno sociocoletiva na histria da humanidade e a ltima a ser reconhecida por
vrios Estados modernos com o estatuto de poltica pblica. Isso significa que pen-
sar a Assistncia Social no tarefa simples.

A sua constituio no Brasil demonstra claramente essa ambiguidade. Embora tenha


composto o trip constitucional da seguridade ao lado da sade e da previdncia so-
cial, a partir de 1988, a Assistncia Social nunca se livrou absolutamente dos ranos
conservadores de sua gnese, tais como o assistencialismo, o clientelismo, o primeiro-
damismo, seu uso como estratgia patrimonialista e o principal: sua materializao
como medida de coeso social voltada manuteno de poder poltico das elites
associada a subalternizao dos usurios de servios e bens assistenciais.

Esse trao histrico precisa ser entendido e referenciado esteira da formao so-
ciohistrica do Brasil para se evitar uma comum armadilha do academicismo e do
tecnicismo presente em muitos estudos e consideraes sobre ela: o tratamento unila-
teral e homogneo da poltica que a subtrai do contexto de disputas e tenses em que
formulada, gestada e operada. Ademais, importante considerar que mesmo com
os avanos recentes, sempre na direo da ruptura desses traos da formao colonial,
essa unidade de contrrios parece sempre rondar as intenes republicanas de torna-la
pblica e reconhece-la como poltica. Portanto, quando nos referimos Assistncia
Social temos claro que estamos tratando de um objeto em construo, permanen-
temente disputado, o que confere possibilidades cvicas, institucionais e polticas em
um permanente devir.

95
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel

Uma dessas possibilidades se inicia a partir de 1988 quando tem incio o processo de
construo de uma nova matriz para a Assistncia Social brasileira. Includa no m-
bito da Seguridade Social e regulamentada pela LOAS em dezembro de 1993, como
poltica social pblica, a assistncia social tem a possibilidade de iniciar seu trnsito
para o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal.

Dentre os princpios da Loas destaca-se aquele que se refere a supremacia do atendi-


mento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica (Art. 4,
Inciso I) por ser um princpio que expressa sua natureza desmercantilizada e seu car-
ter no contributivo. Assim, a assistncia se coloca como uma das polticas que parti-
cipam do processo de enfrentamento da pobreza e de deslocamento da desigualdade,
parte de um processo civilizatrio mais amplo que abarca medidas de monta como o
reconhecimento e efetivao de outras polticas sociais com as quais se relaciona como
a sade, a educao, o trabalho, a previdncia social, etc.

Isso nos obriga sempre a analisar a poltica de assistncia na tica dos direitos sociais
de modo amplo e para alm dela mesma. deste modo que a descentralizao com a
primazia do Estado, o comando nico em cada esfera governamental e a gesto com-
partilhada com a sociedade civil pelos Conselhos, Conferncias e Fruns, em seu pla-
nejamento e controle se configuram como possibilidades que caso se transformem em
garantias podem efetivar a construo de seguranas sociais voltadas ao atendimento
de necessidades da populao.

Tendncias e Perspectivas do direito socioassistencial na contemporaneidade.

No Brasil contemporneo o acirramento das tenses estruturais causadas pelo apro-


fundamento do paradigma democrtico tem nos colocado diante de uma sria dua-
lidade poltica. De um lado, observamos os resultados de medidas sociais de massa
que tem incidido na reduo dos indicadores de pobreza e desigualdade, e, dentre
essas medidas reconhece-se a setorializao da assistncia social via Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) como um componente estratgico, por outro, agravam-se
os entraves para a concretizao de uma srie de direitos mediados pelas polticas

96
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

pblicas cujos desafios precisam ser enfrentados, como por exemplo, a necessria qua-
lificao do ensino superior aps as medidas recentes de sua expanso, o desafio de
aprofundar o carter pblico da sade universal no Brasil, dentre outros. Ou seja,
agendas progressivas e regressivas habitam a mesma quadra histrica que vivemos,
expondo de modo visceral as contradies tpicas de qualquer sociedade sustentada
no pluralismo de bem-estar.

Isso significa que em torno das polticas sociais existir uma gama de acepes que no
apenas demonstram interesses sociais e polticos distintos como tambm tendncias po-
sitivas e negativas aos consensos que se constroem no jogo politico de sua formulao.

No caso especfico da Assistncia Social na conjuntura ps-SUAS, embora sua inscri-


o jurdico-normativa no campo dos direitos da seguridade social seja uma realidade,
as exegeses que se podem realizar em torno desse direito podem colocar em risco
alguns de suas potencialidades fundamentais.

Na conjuntura neoliberal dos anos 1990, a prevalncia da focalizao (como regra)


estabeleceu um paradigma de poltica social que a configurou a partir do signo da
residualidade. No momento atual, a poltica social ressignificada como componente
estratgico do desenvolvimento e, com isso, a organicidade entre econmico e so-
cial se restabelece. A focalizao permanece, porm no como regra, mas como um
componente extensor das aes que se pautam pela primazia da rede de servios so-
cioassistenciais. Claro que isso no obvio muito menos, inequivocamente assegura-
do. Como dissemos, um processo em construo (e em tenso) cuja resolutividade
depende da nossa capacidade estratgica de criar hegemonia em torno dos sentidos
universalistas da poltica.

Outra questo que se coloca o desafio de estruturar uma rede de servios socioassis-
tenciais que integre pblico e privado em torno de objetivos comuns. Se toda a hist-
ria da Assistncia Social no pas foi construda sob a primazia de entidades filantrpi-
cas que atuam sob o signo da benemerncia e da caridade, com o SUAS constroem-se
referencias estatais para a prestao de servios na rea. Isso no significa a suplantao

97
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel

de uma coisa por outra. Ao contrrio, significa a imposio do desafio de se estabelecer


papis claros, em conformidade s funes histricas de cada organismo no contex-
to do aprofundamento da democratizao do Estado brasileiro.

Do mesmo modo, a relao entre os entes federados pressupe no apenas a assu-


mncia dos papis de cada um como sua participao efetiva na construo do pacto
federativo. necessria a conscincia de que esse pacto se constri sob a diversidade de
correntes politico-ideolgicas, que, ainda que subsistam a partir de vises de mundo
distintas, o bem-comum deve estar acima desses interesses.

Por fim, um dos grandes desafios que se coloca consolidao da Assistncia Social
como direito a sua configurao para alm dos ditames da razo instrumental. Isto
, o reconhecimento efetivo que a Assistncia Social tem a particularidade de ser uma
poltica que lida com aspectos relacionais da vida social, e, que como tal, encontra
dificuldades de ser acolhida no escopo da gesto pblica quando o paradigma predo-
minante no o do pluralismo, mas sim da razo instrumental.

Poderamos estender a lista dos desafios que esto pela frente, contudo, essa publi-
cao tem um carter comemorativo, isto , temos que nos render aos avanos e
conquistas desses vinte anos da LOAS, pois nos seus limites e contradies, as lutas
sociais que a fizeram realidade apontam que novas conquistas podem realizar-se. E
isso que esperamos.

98
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

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99
Gesto Integrada de
Servios, Benefcios e
Transferncia de Renda:
Alguns Apontamentos Sobre
a Experincia Brasileira

Denise ratmann Arruda Colin


Juliana maria Fernandes Pereira
Verso revisada e atualizada do artigo COLIN, D.R.A e PEREIRA, J.M.F. Integrao entre Servios e Be-
nefcios no Brasil. In: Anais do XVII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo. Montevideo, 2013.
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Introduo

Neste artigo pretende-se abordar a poltica de Assistncia Social e a implementao do


Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), realizando alguns apontamentos sobre a
experincia brasileira de integrao entre servios, benefcios e transferncia de renda.
A poltica de Assistncia Social tem contribudo para a consolidao de um novo mo-
delo de proteo social que, pautado na tica do direito, considera a pobreza em sua
multidimensionalidade e busca a integrao do acesso renda com a ateno a vulne-
rabilidades sociais e riscos pessoais e sociais, a partir das seguranas socioassistenciais,
que constituem a base da concepo desta poltica no pas. Para alm da segurana mo-
netria de renda, a perspectiva buscada a da garantia de direitos e da melhoria de con-
dies de vida das famlias, visando ao alcance de condies mais protegidas de relaes
familiares e comunitrias, com ampliao de acessos que contribuam para potencializar
a capacidade de proteo, o enfrentamento e a superao das vulnerabilidades e riscos.

A ateno nos servios socioassistenciais assegura o trabalho no campo da especificida-


de da assistncia social ao tempo em que busca tambm a ampliao das possibilidades
de materializao dos direitos por meio da atuao intersetorial com as demais pol-
ticas pblicas e Sistema de Justia. Esta ateno se volta, portanto, compreenso da
realidade de vida das famlias e integralidade de suas demandas, primando pela inte-
grao entre servios, benefcios e transferncia de renda, pela intersetorialidade com
outras polticas - como sade, educao e trabalho e renda - e pelo reconhecimento
do papel do Estado no provimento de polticas de proteo social no-contributivas.

1 A poltica de Assistncia Social e o modelo de proteo


social brasileiro

A Constituio Federal (CF) de 1988 inseriu a Assistncia Social no campo da Seguri-


dade Social, demarcando a responsabilidade do Estado brasileiro em conferir proteo
social aos cidados em situaes especficas. A partir da Carta Magna, a trajetria de
construo e implementao desta poltica inseriu definitivamente a questo da po-

101
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

breza e das vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais no campo da Seguridade


Social. Esta fundamentao permitiu, ao longo das ltimas dcadas, a construo de
um modelo de Assistncia Social que articula acesso segurana monetria de renda
com trabalho social em servios e programas.

Segundo Jaccoud (2009:58), a proteo social pode ser definida como um conjunto
de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benef-
cios sociais visando enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais. De acordo
com a autora, a organizao da proteo social no Ocidente, a partir do sculo XIX,
instituiu no apenas benefcios e servios pblicos, mas os associou a um sistema de
obrigaes jurdicas e de cotizaes obrigatrias que acabaram por dar origem a novos
direitos na esfera pblica: os direitos sociais (Jaccoud, 2009:59). Para Sposati (2009),
ao passo em que a insero da Assistncia Social no campo da Seguridade Social bra-
sileira a aproximou do campo dos direitos humanos e sociais, passou a exigir-lhe orga-
nizao e institucionalidade necessrias para operar nessa perspectiva.

Os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas


e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas dife-
rentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de
consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as
diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, res-
ponder a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido?
Quanto de proteo? (Yazbek, Di Giovanni, 2004:16)

A CF, a LOAS e o SUAS conferiram, no pas, institucionalidade, organicidade e co-


mando nico das ofertas no campo da assistncia social, consubstanciadas em um
arcabouo legal e normativo prprio. Com o Norma Operacional Bsica do SUAS, de
2005 criou-se um modelo de organizao da oferta descentralizada de servios, benef-
cios, programas e projetos socioassistenciais de forma homognea em todo o pas, mas
respeitando as especificidades locais e regionais, superando a multiplicidade desen-
contrada de aes e prticas tradicionais de ofertas existentes, at ento marcadas pela
descontinuidade, fragmentao e assistencialismo. A Poltica Nacional de Assistncia

102
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Social (PNAS), de 2004, trouxe no s a definio de sua funo, do pblico, das


ofertas e situaes a serem atendidas, como tambm da concepo que deve nortear
os trabalhos na rea, orientada pela tica do direito e pautada nos princpios da tica,
do respeito diversidade, dignidade e no discriminao. Rompeu-se definitivamente
com o legado histrico da Assistncia Social vinculada a benesses, favores e concep-
o hegemnica de poltica destinada aos pobres (Sposati, 2009).

De acordo com Jaccoud (2009:62-63), por meio do sistema de proteo social que:

a sociedade proporciona a seus membros uma srie de medidas pblicas contra


as privaes econmicas e sociais. Sejam decorrentes de riscos sociais enfer-
midade, maternidade, acidente de trabalho, invalidez, velhice, morte sejam
decorrentes das situaes socioeconmicas como desemprego, pobreza ou vulne-
rabilidade, as privaes econmicas e sociais devem ser enfrentadas pela via da
poltica da seguridade social, pela oferta pblica de servios e benefcios que
permitam em um conjunto de circunstncias a manuteno da renda, assim
como o acesso universal ateno mdica e socioassistencial.

A partir do Sistema de Seguridade Social institudo pela CF, adotou-se, segundo Jac-
coud (2009), um modelo de proteo social que conjuga medidas pblicas voltadas
s provises em caso de impossibilidade de manuteno no trabalho e frente a deter-
minadas circunstncias, como pobreza e desemprego. Segundo a autora, este Sistema
est constitudo sobre trs pilares, conjugando polticas que contam com arquitetura
institucional, aparato legislativo prprio e autonomia administrativa, de gesto e de
financiamento, quais sejam:

Previdncia Social: predominantemente contributiva, tem como finalidade ga-


rantir renda em situaes especficas nas quais o indivduo se encontre impossi-
bilitado de participar do trabalho, como velhice, invalidez, desemprego e morte;
Assistncia Social: de carter no contributivo, com garantia de acesso ao cidado
que dela necessitar. Rene ofertas em uma rede de servios e programas socioas-
sistenciais que se articulam com a segurana de renda, por meio de benefcios

103
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

socioassistenciais e da transferncia direta de renda, com destaque para o Benefcio


de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF)1. Estruturada
e implantada no pas por meio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS);
Sade: de carter no contributivo e acesso universal. Pautada nos princpios
da equidade e da integralidade e implementada por meio do Sistema nico de
Sade (SUS).
Segundo Sposati (2009), o no contributivo significa do ponto de vista econmico
o acesso a algo fora das relaes de mercado, isto , desmercantilizado ou desmer-
cadorizado (p. 23), com provises que independem de pagamento e que contam
com financiamento pblico. Assim, os custos e o custeio so rateados entre todos
os cidados (p. 22). Essa concepo superou a lgica de mercado, rompendo com a
viso restritiva de seguro que vigorou at ento, com seguranas afianadas apenas aos
trabalhadores com vnculo empregatcio formal e exigncia de contribuio prvia,
alcanando aqueles cidados que se encontram fora do mercado de trabalho. E com
base nessa concepo que a assistncia social reconhecida e implementada como
poltica pblica no cenrio brasileiro.

2 As especificidades da poltica de Assistncia Social


no Brasil
A trajetria de implantao da poltica de assistncia social no deixa dvidas de que seu
campo de atuao no Brasil no se limita questo da pobreza, mas busca afianar direi-
tos sociais e a incluso social. Assim, a situao de pobreza no concebida como sin-
nimo da ausncia de renda, mas como uma situao complexa e multidimensional, que
exige a ateno em servios que possam contribuir para o apoio s famlias e ampliao
de sua capacidade protetiva e de superao das situaes de vulnerabilidades sociais e

1 BPC: Benefcio socioassistencial, previsto na Constituio Federal que assegura um salrio mnimo men-
sal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que, nos termos da Lei
Orgnica de Assistncia Social (LOAS), comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno
nem de t-la provida por sua famlia. PBF: programa de transferncia direta de renda que beneficia famlias
em situao de pobreza e de extrema pobreza em todo o pas (Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004).

104
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

riscos pessoais e sociais. Para o alcance destes objetivos, o modelo adotado tem primado
pela intersetorialidade como estratgia necessria para o atendimento integralidade
das demandas das famlias e o alargamento de seu acesso a direitos e polticas pblicas.
A construo das especificidades da Assistncia Social no Brasil no s assegurou a de-
limitao de seu campo de atuao, como contribuiu para gradativamente remeter s
demais polticas aes de sua competncia at ento assumidas pela assistncia social
(Sposati, 2009). Vrios exemplos neste sentido podem ser elencados, como a creche
para crianas de famlias em situao de pobreza - cuja incorporao pela poltica
de educao foi finalizada somente em 2009 , as rteses e prteses regulamentadas
pelo SUS e o prprio processo de certificao das entidades que esteve sob responsa-
bilidade do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), independente da rea
de atuao da entidade, at a promulgao da Lei n 12.101, de 27 de novembro de
2009. Com a aprovao desta Lei, a responsabilidade da certificao foi devidamente
reconhecida como funo do MDS, do Ministrio da Educao e do Ministrio da
Sade, considerando a rea de preponderncia de atuao de cada entidade, ou seja,
assistncia social, educao e sade.

No so todas as necessidades humanas de proteo que esto para a resoluti-


vidade da assistncia social, como tambm no so as necessidades de proteo
social dos pobres que aqui so consideradas como especficas da assistncia so-
cial. Elas so comuns a vrias polticas. (Sposati, 2009:33)

A compreenso das especificidades da assistncia social requer necessariamente a abor-


dagem de alguns conceitos, a saber:

105
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

a) As funes da Poltica de Assistncia Social, que segundo a LOAS compreendem:

Proteo Social: visa garantia da vida, reduo de danos e preveno da inci-


dncia de riscos (LOAS). Segundo a PNAS, tem por princpios a centralidade na
famlia, a proteo proativa e a integrao seguridade social e s polticas sociais e
econmicas. Considerando a NOB/SUAS (Brasil, 2005: 90), a proteo social de
assistncia social abrange um conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios
e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vicissi-
tudes sociais e naturais ao ciclo de vida, dignidade humana e famlia. Estas
ofertas esto organizadas no SUAS em tipos de proteo proteo social
bsica e proteo social especial - e providas por meio de:
Servios: renem um conjunto de atividades prestadas com intencionali-
dade e de forma continuada. Com oferta e metodologias de atendimento
norteadas pela centralidade na famlia, so reconhecidos pela Tipificao
Nacional dos Servios Socioassistenciais, que contempla a definio, obje-
tivos, provises, pblico, as situaes atendidas e seguranas socioassisten-
ciais a serem afianadas por cada um dos servios socioassistenciais Para sua
organizao e oferta, os conceitos de vulnerabilidade social e risco pessoal e
social so basilares. Os servios devem necessariamente ser conduzidos de
forma planejada por profissionais que atuem no SUAS com reconhecida
competncia para tal.
Benefcios: compem a proteo social bsica e asseguram aos indivduos
provises no campo da segurana de renda. Incluem o BPC e os benefcios
eventuais. Enquanto o BPC atua como substituto da renda, cujo acesso
exige a comprovao de atendimento pelo indivduo e pela famlia dos cri-
trios para concesso, os benefcios eventuais asseguram provises s fam-
lias em situaes bastante especficas e pontuais, como auxilio natalidade e
morte, ou a circunstncias emergenciais.
Programas: norteados pelo princpio da intersetorialidade, articulam
aes no SUAS e com outras polticas voltadas ao enfrentamento ou pro-
moo de questes especficas, potencializando, dentre outros aspectos, as
aes desenvolvidas pelos servios e pelo mbito da gesto.

106
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Projetos: com objetivos e temporabilidade definidos, visam fortalecer o


SUAS podendo contemplar aspectos diversos que vo desde o fortaleci-
mento da estruturao da rede, com a construo de equipamentos pbli-
cos, por exemplo, at a qualificao da oferta dos servios e o aprimora-
mento da gesto.
Vigilncia Socioassistencial: visa analisar territorialmente a capacidade pro-
tetiva das famlias e a ocorrncia de vulnerabilidades, ameaas, vitimizaes
e danos (LOAS). Tem como funo a produo e a anlise territorializada
de informaes que abrangem, por um lado, as vulnerabilidades e riscos que
incidem sobre as famlias e indivduos e, por outro, as ofertas disponibiliza-
das pela rede socioassistencial. Alguns instrumentos so particularmente im-
portantes para se atingir esta finalidade, como o Censo SUAS, o Pronturio
SUAS e o Registro Mensal de Atendimento (RMA). Alm destes, o Sistema
de Consulta e Extrao de Dados do Cadastro nico (CECAD) tambm
constitui aplicativo de importante domnio e utilizao pela rea de vigiln-
cia socioassistencial, pois permite a consulta, seleo e extrao de dados do
Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal.
Estes instrumentos viabilizam a realizao de diagnsticos detalhados no
territrio ao integrar informaes do SUAS e do Cadastro nico e permi-
tem verificar a convergncia entre demandas e ofertas. Estes diagnsticos
devem subsidiar a elaborao e a implementao de medidas voltadas ao
aprimoramento da gesto integrada - entre servios, benefcios e transfern-
cia de renda - e qualificao do atendimento s famlias, os quais devem
estar expressos nos instrumentos de planejamento da implantao da po-
ltica pelos diferentes entes - Plano de Assistncia Social, Plano Plurianual
e planejamento local para cumprimento do Pacto de Aprimoramento da
Gesto e das Metas e Prioridades Nacionais.

Defesa de direitos: visa garantia do pleno acesso aos direitos no conjun-


to das provises socioassistenciais (LOAS). As atenes no SUAS buscam
romper com prticas de tutela e assistencialismo, primando pela autono-
mia das famlias e indivduos e ampliao de acesso a direitos, oportuni-
dades e fortalecimento do protagonismo e da participao social. Assim, a
Assistncia Social deve propiciar informaes sobre direitos e sobre quais
rgos devem ser buscados em caso de violao dos mesmos.

107
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

b) As Seguranas Socioassistenciais afianadas pela poltica de assistncia social,


que orientam as ofertas disponibilizadas pelo SUAS:

Segurana de sobrevivncia ou de rendimento e autonomia: visa afianar condi-


es dignas de sobrevivncia em determinadas circunstncias, por meio do acesso ao
BPC, benefcios eventuais, transferncia de renda do PBF e a outras oportunidades;
Segurana de convvio ou vivncia familiar: pautada na centralidade da famlia
e no reconhecimento do papel do Estado em apoi-la, constitui um dos principais
objetivos dos servios do SUAS, com destaque para os servios responsveis pelo
acompanhamento familiar na PSB e PSE. Contempla a perspectiva de que vncu-
los familiares e comunitrios so fundamentais para assegurar condies protegi-
das de desenvolvimento humano e das relaes familiares;
Segurana de acolhida: voltada proteo em situaes excepcionais, nas quais
seja necessrio prover acolhimento provisrio em servios de acolhimento. Integra
tambm esta segurana, a perspectiva da postura acolhedora que deve orientar des-
de a organizao da infraestrutura fsica dos equipamentos at a postura tica, de
respeito dignidade e no-discriminao, que deve estar presente no atendimento
direto populao.

c)Pblico e Situaes Atendidas

Segundo Sposati (2009), a Assistncia Social se coloca no campo da proteo da vida


relacional, atuando na preveno e superao das situaes de isolamento, subordi-
nao (medo, violncia, ausncia de liberdade e autonomia e restries dignidade)
e excluso social (apartao, discriminao, estigma). A definio das funes da as-
sistncia social, das seguranas socioaassistenciais afianadas e das situaes atendidas
demarcam a ateno desta poltica no Brasil, que conjuga a garantia de renda com as
atenes voltadas s vulnerabilidades sociais e aos riscos pessoais e sociais. Assim, mais
do que a segurana monetria de renda e o atendimento s necessidades bsicas de
sobrevivncia, ela se ocupa de ofertar ateno a:

108
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Vulnerabilidades Sociais: decorrentes do ciclo de vida, da situao de pobreza, das


barreiras enfrentadas pelas pessoas com deficincias, da falta de acesso s polticas
pblicas, da falta de infraestrutura, da ocorrncia de discriminaes e apartaes.
Riscos pessoais e sociais: decorrentes da vivncia de situaes que impliquem na
violao de direitos humanos e ameacem a integridade fsica, psquica e relacional,
como violncia intrafamiliar, abuso e explorao sexual, trabalho infantil, abando-
no, isolamento, situao de rua, dentre outras.
De acordo com Sposati (2009), os conceitos de vulnerabilidade social e de risco pes-
soal e social permitem a organizao das protees no campo da assistncia social
considerando duas perspectivas: de preveno e reduo de riscos. Para a autora, al-
gumas condies podem tornar indivduos e famlias mais vulnerveis s situaes
de risco pessoal e social, como, por exemplo, o ciclo de vida (infncia, adolescncia,
envelhecimento), deficincia ou o pertencimento a grupos particularmente vulner-
veis na realidade brasileira vivncia de situaes de risco pessoal e social, como vio-
lncia, apartaes sociais e isolamentos. Questes como orientao sexual, raa, etnia
e gnero podem indicar condio de maior vulnerabilidade de determinados grupos,
demandando atenes tanto no campo da preveno quanto no atendimento s situa-
es de risco pessoal e social j instaladas.

3 SUAS: Estruturao, funcionamento, ofertas e integra-


o de servios, benefcios e transferncia de renda

3.1. Organicidade do SUAS: Gesto, Financiamento e Controle Social

Como mencionado anteriormente, ao tempo em que a PNAS demarcou as especifi-


cidades da poltica de assistncia social, a Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS),
de 2005, avanou no desenho orgnico de organizao e funcionamento do Sistema,
aprimorou o reconhecimento das responsabilidades dos entes na conduo e oferta da
poltica e regulou mecanismos de gesto, financiamento e controle social que confe-
riram rea a capacidade e a agilidade necessrias para sua estruturao e expanso
do SUAS. Em poucos anos de implantao, o Sistema atingiu resultados e uma ca-

109
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

pilaridade que supera, inclusive, o observado em outras polticas sociais. Em junho


de 2013, praticamente a totalidade dos municpios brasileiros j estava habilitada no
SUAS, ou seja, j possua estrutura descentralizada de operacionalizao das ofertas
da poltica de assistncia social, ainda que com diferenas nos graus de estruturao e
nas ofertas disponibilizadas.

importante mencionar que a estruturao do SUAS tem como base o pacto federa-
tivo e a descentralizao poltico-administrativa, com o reconhecimento de responsa-
bilidades especficas e comuns dos entes, ao passo em que o financiamento constitui
corresponsabilidade comum. Assim, a Unio responsvel pela formulao, norma-
tizao, regulao, articulao e coordenao da poltica em mbito nacional; os Es-
tados, pelo apoio tcnico e acompanhamento sistemtico aos municpios, alm da
oferta de servios regionalizados; e os municpios e DF, pela organizao e execuo
da oferta direta de servios e programas aos cidados. No que diz respeito aos benef-
cios, a Unio responsvel pelo BPC, enquanto a regulamentao e a concesso dos
benefcios eventuais e de competncia dos municpios, devendo contar com cofinan-
ciamento tambm dos Estados para esta finalidade.

A definio das responsabilidades dos entes, a normatizao das ofertas, a regulao


dos mecanismos de financiamento e os instrumentos de planejamento, monitoramen-
to e avaliao asseguraram ao SUAS organicidade e comando nico, com possibilida-
des de adaptaes em mbito local, considerando as realidades distintas de um pas de
dimenso continental. Em qualquer das esferas de governo, o Plano, o Conselho e o
Fundo de Assistncia Social consubstanciam elementos estruturantes para a gesto, o
planejamento, o financiamento e a implementao da poltica.

As instncias de pactuao, ou seja, as Comisses Intergestores (tripartite, em mbi-


to nacional, e bipartite, no estadual) e de controle social (Conselhos de Assistncia
Social das diferentes esferas) asseguram rea pactuaes e deliberaes que, no n-
vel decisrio-poltico, tm consolidado a cooperao e a articulao interfederativa, a
transparncia pblica e a conduo da poltica de forma democrtica e participativa.
Enquanto as Comisses Intergestores contam com representaes dos entes no campo
da gesto, os Conselhos tm composio paritria, com representaes do nvel go-

110
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

vernamental e da sociedade civil representada pelas entidades de assistncia social,


pelos trabalhadores e pelos usurios. Estas instncias de pactuao e deliberao do
SUAS tm contribudo para a superao do modelo clientelista que marcou a rea ao
longo da histria no pas.

preciso reconhecer que as negociaes no campo poltico-decisrio no se operam


sem conflitos e disputas, mas so conduzidas pelo princpio da transparncia pblica
e da gesto participativa, que tm assegurado a destinao dos recursos pblicos para
prioridades coletivamente definidas. O desenho de organizao e oferta da poltica
tem sido tambm definido de forma participativa, contando com a pactuao no
mbito das Comisses Intergestores e aprovao pelos Conselhos a exemplo do pro-
cesso que culminou com a recente aprovao, pelo CNAS, da NOB/SUAS 2012, aps
consulta pblica e amplo debate. As Conferncias de Assistncia Social, realizadas a
cada dois anos, so tambm espaos privilegiados de debate, nos quais as mais diversas
realidades, demandas e prioridades dos municpios e estados tm a possibilidade de
nortear os avanos em mbito local, regional e nacional.

Com a estruturao da gesto do trabalho do SUAS, tem se concretizado medidas


voltadas profissionalizao da rea, distanciando-a do legado histrico do volunta-
riado e da benemerncia. Nesse processo, algumas conquistas merecem ser destacadas,
como: a aprovao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH/
SUAS); a aprovao da Lei n 12.435/2011, que alterou a Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS), autorizando utilizao de recursos do cofinanciamento federal para
pagamento de profissionais que compem as equipes de referncia do SUAS; o reco-
nhecimento das categorias profissionais de nvel superior que preferencialmente po-
dem atender s especificidades dos servios socioassistenciais; a aprovao da Poltica
Nacional de Educao Permanente; a formao da Rede Nacional de Capacitao e
Educao Permanente do SUAS; e a instituio do Programa CapacitaSUAS.

Outro ponto a destacar diz respeito organizao da gesto das ofertas no territrio.
Enquanto algumas so de responsabilidade tipicamente estatal, como a transferncia
de renda e a proviso de benefcios, os servios so organizados conjugando oferta

111
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

pblica-estatal com pblica no-governamental, neste caso viabilizada por meio de


parcerias com as entidades de assistncia social. A Tipificao Nacional reconheceu
os servios cujas ofertas devem ser operadas diretamente pelo poder pbico. Alm da
questo da continuidade, com a construo de referncias no territrio para a proviso
de determinadas ofertas, a definio do pblico-estatal no SUAS passa pelo reconhe-
cimento de que alguns servios, em razo de suas funes e competncias, devem ser
necessariamente desenvolvidos pelo poder pblico.

Nesse rol esto os servios responsveis pelo acompanhamento familiar, que mantm
com o Cadastro nico e com o PBF uma relao intrnseca. Alm disso, no caso da
proteo social especial, o acompanhamento familiar - em razo das situaes aten-
didas, as quais envolvem violao de direitos - exige uma relao intrnseca com o
Sistema de Justia, que, em determinadas situaes, pode inclusive responsabilizar
agressores e determinar medidas como o afastamento do convvio familiar.
Finalmente, vale mencionar que o modelo de financiamento da poltica de assistncia
social no Brasil foi basilar para sua implantao e avanos observados. No que diz res-
peito operacionalizao do cofinanciamento federal, este modelo compreende me-
canismos distintos, a saber, dependendo da finalidade qual se destinam os recursos:

BPC: por meio de transferncias diretas pessoa fsica de um salrio mnimo por
ms, cuja concesso depende do atendimento a critrios previstos na legislao.
Neste caso, implica no repasse dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia So-
cial (FNAS) ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), responsvel pela
operacionalizao da transferncia direta ao cidado;
Servios Socioasisstenciais e Gesto: financiamento regular e automtico, ope-
racionalizado com repasses fundo a fundo. A desburocratizao dos mecanismos
de repasse consolidou a oferta continuada dos servios no campo da poltica de
Assistncia Social. Com a previso de valores e a regularidade dos repasses, os
municpios e estados tm maiores condies de planejar e qualificar os servios e a
gesto. No que diz respeito ao financiamento da gesto, viabilizado pelo ndice de
Gesto Descentralizada do SUAS (IGDSUAS) e do ndice de Gesto Descentra-

112
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

lizada do Programa Bolsa Famlia (IGDPBF), os valores de repasse so calculados


considerando o desempenho dos municpios e estados;
Programas: financiamento operacionalizado com repasse automtico, fundo a
fundo, e regularidade definida conforme o desenho de cada um dos Programas;
Projetos: financiamento operacionalizado por meio de instrumento de convnio,
com transferncias voluntrias, fundo a fundo, e repasse pontual.

Seja em decorrncia dos avanos no campo legislativo, com a CF e a Lei Orgnica


de Assistncia Social (LOAS) que inseriram definitivamente os direitos sociais no
campo da Seguridade Social , seja em razo da tomada de deciso na arena poltica,
a Assistncia Social apresentou uma evoluo importante na ltima dcada. De R$
6,5 bilhes, em 2002, os recursos destinados rea atingiram R$ 56,5 bilhes em
20122(Brasil, 2012). Com a implantao do SUAS, foram estruturados servios e
programas voltados ao atendimento de uma diversidade de situaes, articulados
garantia de renda por meio do PBF e dos Benefcios Assistenciais. No perodo de
2004-2012, os recursos investidos no Bolsa Famlia saltaram de cerca R$ 8 bilhes
para R$ 20 bilhes e os recursos destinados ao BPC saltaram de aproximadamente R$
6 bilhes pra R$ 27 bilhes3. O nmero de Centros de Referncia, que constituem re-
ferncia nos territrios para as ofertas na proteo social bsica (PSB) e proteo social
especial (PSE), com oferta de servios financiada pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), representava pouco mais de 900 unidades em 2004
e atingiu quase 10.000 unidades em 2012, sendo que, neste mesmo ano, o nmero
de famlias com acesso ao PBF atingiu cerca de 14 milhes e o BPC j contava com
aproximadamente 3,8 milhes de beneficirios.

Houve uma ampliao significativa dos recursos do financiamento federal para ser-
vios socioassistenciais a partir de 2010, com as agendas prioritrias nacionais, Pla-
no Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, Plano Brasil sem Misria
(BSM), Plano Viver sem Limite e Plano Crack, Possvel Vencer. O BSM possibilitou
a ampliao da cobertura de CRAS e CREAS e do apoio construo destes equi-

2 Valores nominais. Lei + Crditos, em 30.06.2012. A informao considera os recursos executados do or-
amento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (Funo 08 - Assistncia Social).

3 Fonte: Secretaria de Renda de Cidadania, MDS e Dataprev. Os recursos do BPC mencionados no


incluem Renda Mensal Vitalcia.

113
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

pamentos pblicos, o fortalecimento dos servios socioassistenciais para populao


em situao de rua, incluindo o Servio ofertado pelos Centros POP e servios de
acolhimento, o incio do apoio ao Programa Acessuas Trabalho e s equipes volantes
da proteo social bsica, alm da doao das lanchas da Assistncia Social que levaro
atendimento s populaes ribeirinhas das regies da Amaznia Legal e Pantanal.
Em 2013, tambm viabilizou o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil, que passou a contar com aes estratgicas voltadas ao enfrentamento do
trabalho infantil nos municpios com maior incidncia desta realidade, segundo dados
do IBGE, e o reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vncu-
los. Neste mesmo ano, o Plano BSM tambm possibilitou o apoio ao reordenamento
e expanso do servio de acolhimento para crianas e adolescentes, inclusive para
sua oferta regionalizada, e a ampliao da oferta regionalizada do PAEFI. A agenda
nacional de enfrentamento ao crack, por sua vez, possibilitou, em 2010, a ampliao
da cobertura de CRAS e CREAS, o incremento no financiamento federal do Servio
de Proteo Social para Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de
Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade e o incio do apoio ao
servio ofertado pelo Centro POP. E a partir de 2012, possibilitou a destinao de re-
cursos para o Servio Especializado em Abordagem Social. Finalmente, o Plano Viver
sem Limite contribuiu para o fortalecimento do Programa BPC na Escola e apoio
oferta de servios nos primeiros Centros-Dia de Referncia para Pessoa com Deficin-
cia e nas primeiras Residncias Inclusivas em processo de implementao no pas para
oferta de atendimento apoiada pelo MDS. Estes avanos tm possibilitado para alm
da ampliao da cobertura de atendimento, a diversificao das ofertas no campo da
assistncia social, considerando os servios tipificados e as diferentes demandas de
proteo social da populao brasileira. Estes resultados foram acompanhados no s
da ampliao significativa da destinao de recursos pblicos para a Assistncia Social,
mas tambm da organicidade que se conferiu rea com a implantao do SUAS.

A despeito dos avanos observados na ltima dcada, com a ampliao significativa


de recursos pblicos e da cobertura de ofertas, ainda constitui desafio a participao
dos entes no financiamento da poltica, sendo que, em 2011, a Unio foi responsvel
por 79% dos gastos no campo da Assistncia Social no pas, se considerados os in-

114
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

vestimentos com benefcios, servios, gesto, projetos e programas, incluindo o PBF


(Brasil, 2012). Apesar da Unio ser responsvel pelo financiamento do BPC e do PBF,
este cenrio indica que as desigualdades no financiamento constitui uma das pautas
centrais da poltica na atualidade.

3.2. A organizao do Sistema por tipos de proteo: Proteo Social Bsica (PSB)
e Proteo Social Especial (PSE)

Para a compreenso da organizao do SUAS por tipos de proteo, se faz necessria a


abordagem de dois conceitos basilares: vulnerabilidade social e risco pessoal e social. Isso
porque enquanto a PSB rene ofertas que atuam no sentido da proteo proativa e na
ateno s famlias em situao de vulnerabilidade social, a PSE abrange o atendimento
das famlias em situaes de risco pessoal e social, nas quais j se observam agravamentos
que exigem intervenes de carter mais especializado devido violao de direitos.

Diversos autores tm abordado que as condies das famlias e indivduos para en-
frentar os riscos pessoais e sociais e para super-los so diferentes, considerando sua
realidade de vida, o territrio onde vivem e as possibilidades de acesso a direitos e
recursos das diversas polticas (Bronzo, 2009; Sposati, 2009). Bronzo (2009) afirma
que as vulnerabilidades sociais esto relacionadas exposio a riscos e capacidade
de resposta de indivduos, famlias e comunidades para fazer frente aos mesmos. Nessa
direo, a autora pontua que as polticas e programas inserem-se nesse campo como
elementos que podem fortalecer a capacidade de resposta das famlias e de seus mem-
bros e reduzir-lhes as vulnerabilidades (p.173). justamente nesse campo de atuao
que se insere a PSB da poltica de assistncia social.

As vulnerabilidades sociais podem estar associadas a aspectos diversos, como, por exemplo:

Ciclo de vida: vulnerabilidades atreladas s prprias etapas do ciclo vital (in-


fncia, adolescncia, envelhecimento), que requerem a proviso de cuidados,
proteo e a vivncia em contextos favorecedores do desenvolvimento humano
e das sociabilidades;

115
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

Pertencimento e relacional: em caso de fragilizao das relaes familiares e co-


munitrias e da falta de rede social de apoio;
Deficincia: vulnerabilidades que requerem a proviso de cuidados especficos e
reduo de barreiras para a autonomia na vida cotidiana, incluso social e convvio
familiar e comunitrio;
Renda: pela ausncia ou precrio acesso renda;
Territrio: neste caso diversas situaes podem ser elencadas, como condies
precrias de infraestrutura e falta de acesso a polticas pblicas;
Raa, etnia, gnero e orientao sexual: em razo das especificidades de deter-
minados grupos e das discriminaes ainda presentes na realidade brasileira que
podem ter implicaes sobre a convivncia e o respeito dignidade.

Segundo Sposati (2009: 21),

o sentido de proteo (protectione, do latim) supe, antes de tudo, tomar a


defesa de algo, impedir sua destruio, sua alterao. A ideia de proteo con-
tm um carter preservacionista no da precariedade, mas da vida -, supe
apoio, guarda, socorro e amparo. Esse sentido preservacionista que exige tanto
a noo de segurana social como a de direitos sociais.

A PSB organiza um conjunto de servios, programas, projetos e benefcios voltados


ao atendimento das famlias em situao de vulnerabilidade social. Este conjunto de
ofertas busca operar junto proviso da proteo proativa e preveno do agrava-
mento das situaes e da ocorrncia de situaes de riscos pessoais e sociais. A es-
truturao da PSB inovadora justamente porque consolida atenes no campo da
assistncia social para alm das situaes de risco pessoal e social j instaladas, a gesto
deixa de ser reativa para ingressar na atuao proativa (Sposati, 2009:19). Assim,
visa ao fortalecimento das relaes familiares e comunitrias e ampliao de acesso
a informaes, direitos e servios socioassistenciais e das diversas polticas pblicas
que possam contribuir para a ampliao das capacidades protetivas e de respostas das
famlias frente aos riscos.

116
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Alm da proviso da segurana de renda por meio do PBF e benefcios, os quais


tambm integram a PSB e da articulao intersetorial para acesso a bens, servios
e recursos pblicos, que contribuam concretamente para a melhoria das condies
de vida das famlias, as atenes no campo da PSB tambm se voltam aos aspectos
subjetivos e relacionais, tendo em vista o fortalecimento de vnculos familiares e co-
munitrios, da autoestima, da autonomia, do protagonismo e da participao social.

A centralidade na famlia e o territrio norteiam o trabalho social desenvolvido na


PSB. Assim, alm da famlia, a atuao deve atingir tambm o territrio, consideran-
do aspectos como sua realidade, histria e dinmica. Nessa direo, as intervenes
buscam favorecer a coletivizao das demandas e enfrentamentos, o convvio comu-
nitrio, intergeracional, a mobilizao social, a conscientizao e a disseminao da
cultura da proteo aos direitos, do protagonismo e da preveno a situaes de risco
pessoal e social. O conhecimento do territrio onde vivem e convivem as famlias e
sua realidade de vida so elementos chaves, portanto, no trabalho social na PSB, pau-
tados na concepo de que a ampliao da capacidade protetiva deve conjugar: traba-
lho social, que articule acompanhamento familiar com garantia da segurana de renda;
intersetorialidade e trabalho em rede, que viabilize a ampliao de acesso a direitos e
s polticas de educao, sade, trabalho e renda, dentre outros; e intervenes que
atinjam tambm o territrio, coletivizando demandas e mobilizando processos que
fortaleam vnculos de pertencimento e a cultura da preveno e proteo aos direitos.

O Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS) o equipamento pblico-es-


tatal, de base municipal, de referncia para o atendimento na PSB, com abrangncia
territorial. Instalado nos territrios de maior vulnerabilidade, deve contar com equipe
de referncia cuja composio considera os parmetros estabelecidos pela NOB-RH/
SUAS e ofertar, necessariamente, o Servio de Proteo e Atendimento Integral s
Famlias (PAIF), responsvel pelo acompanhamento das famlias em situao de vul-
nerabilidade social, com prioridade para as beneficirias do PBF e BPC. Constituem
servios ainda da PSB: Servios e Aes Executados por Equipes Volantes, Servio de
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) e o Servio de Proteo Social
Bsica no domiclio para pessoas com deficincia e idosas, os quais podem ser ofer-
tados por outras unidades pblicas ou entidades de assistncia social referenciadas ao

117
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

CRAS. Alm dos benefcios, servios socioassistenciais e projetos, ainda integra a PSB,
o Programa Acessuas Trabalho, que visa articulao intersetorial, a identificao e a
mobilizao de usurios da poltica de assistncia social para acesso a cursos de qua-
lificao profissional do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec) e a oportunidades de incluso no mundo do trabalho. Em setembro de
2013, 99% dos municpios brasileiros j estavam recebendo recursos do MDS para
apoio oferta do PAIF em mais de 7.500 CRAS.

Enquanto a PSB inovou o campo da assistncia social com a implementao de ofer-


tas que atuam na preveno e na proteo proativa, a PSE reuniu atenes que histo-
ricamente a assistncia social buscou prover, estruturando um conjunto de servios,
programas e projetos de carter especializado, voltado ao atendimento das famlias e
indivduos em situao de risco pessoal e social. Estas situaes podem incidir sobre a
vida cotidiana das famlias, indivduos e comunidades, gerando conflitos, tenses e rup-
turas. So situaes bastante complexas que envolvem violao de direitos e ameaam a
integridade fsica, psquica e relacional, demandando, portanto, ateno especializada e
maior articulao com os rgos de defesa de direitos e outras polticas pblicas setoriais.

As situaes de risco pessoal e social com violao de direitos, atendidas na PSE, po-
dem estar relacionadas, por exemplo:

Ao territrio: com violncia, trfico, catstrofes naturais;


s relaes familiares e comunitrias: abandono, isolamento, violncia intrafa-
miliar, abuso sexual, ato infracional;
Desigualdades social e agravamentos da condio de pobreza: situao de rua,
trabalho infantil, explorao sexual;
raa, etnia, gnero e orientao sexual: violncia contra a mulher, pessoas com
deficincia, homossexuais, dentre outros.

Alm desses aspectos, as situaes de risco pessoal e social com violao de direitos,
atendidas no mbito da PSE, esto tambm relacionadas ao contexto cultural, hist-

118
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

ria e prpria estruturao da sociedade e do Estado brasileiro. Considerando os n-


veis de agravamento, a natureza e a especificidade do atendimento ofertado, a ateno
na PSE se organiza em Proteo Social Especial de Mdia Complexidade e Proteo
Social Especial de Alta Complexidade. Da mesma forma que na PSB, as ofertas na
PSE tambm tm centralidade na famlia e consideram o territrio, devendo primar
pelo convvio familiar e comunitrio, considerando as possibilidades de preservao,
fortalecimento, resgate ou construo de novas referncias, quando for o caso.

A PSE de Alta Complexidade, organiza a oferta de servios e programas de carter


especializado que requerem maior estruturao tcnica e operativa, para oferta de
atendimento especializado, individualizado, continuado e articulado com a rede. O
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS) o equipamento
pblico-estatal, de base municipal ou regional, de referncia para o atendimento espe-
cializado na PSE. Deve ofertar necessariamente o Servio de Proteo e Atendimento
Especializado s Famlias e Indivduos (PAEFI), responsvel pelo acompanhamento
familiar especializado no SUAS. Constituem ainda servios da PSE de Mdia Com-
plexidade: o Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida
Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade; o
Servio Especializado em Abordagem Social; e o Servio de Proteo Social Especial
para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias, podendo estes dois ltimos ser
ofertados por outras unidades pblicas ou entidades de assistncia social referenciadas
ao CREAS. No caso do Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Defi-
cincia, em situao de dependncia, pode ser ofertado pelo Centro-Dia, unidade
referenciada ao CREAS. Integram ainda a PSE de Mdia Complexidade, o Centro
de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua (Centro POP), uni-
dade pblica-estatal responsvel pela oferta do Servio Especializado para Pessoas em
Situao de Rua nos municpios com maior concentrao deste pblico, e o Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). importante mencionar que o PETI
tem como objetivo identificar e retirar crianas e adolescentes da situao de trabalho
infantil, inserindo-as no SCFV e suas famlias no acompanhamento familiar.

Em setembro de 2013, o MDS j totalizada cofinanciamento da oferta de servios


especializados em 291 Centros POP e 2.318 CREAS, com possibilidades de am-

119
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

pliao da cobertura de PAEFI, ainda, com o incremento do apoio regionalizao


pactuado na CIT.

PSE de Alta Complexidade, por sua vez, visa garantir proteo integral a indivduos
ou famlias em situao de risco pessoal e social, com vnculos familiares rompidos
ou extremamente fragilizados ou at mesmo sem referncia familiar, que demandem
atendimento provisrio em servios de acolhimento. Estes servios so organizados
considerando o ciclo de vida dos usurios e as legislaes relacionadas, devendo ofertar
acolhimento em ambiente com infraestrutura e recursos humanos adequados, primar
pela preservao, fortalecimento ou construo de novas referncias familiares e/ou
comunitrias e buscar o desenvolvimento da autonomia dos usurios. Conforme as
normativas do SUAS e legislaes afins, devem ser organizados para o atendimento a
pequenos grupos, contar com equipe profissional e ofertar atendimento personalizado
e individualizado. A perspectiva que estes servios funcionem em unidades com in-
fraestrutura fsica semelhante de residncias e que estejam inseridas na comunidade.

Constituem servios da PSE de Alta Complexidade: Servios de Acolhimento Ins-


titucional; em Repblica; e em Famlia Acolhedora. Enquanto o Servio de Famlia
Acolhedora se destina ao atendimento de crianas e adolescentes afastados do convvio
familiar mediante a aplicao de medida protetiva pela autoridade judiciria, o Servi-
o de Acolhimento em Repblica se destina ao atendimento de pequenos grupos de
at 10 jovens egressos de servios de acolhimento para crianas e adolescentes ou ao
atendimento de jovens e adultos em situao de rua, que j disponham de um maior
grau de autonomia e independncia. O Servio de Acolhimento Institucional, por sua
vez, pode estar organizado em distintas modalidades, como o Abrigo Institucional, as
Casas-lares e as Residncias Inclusivas. Enquanto os primeiros podem ser organizados
para o atendimento a pequenos grupos de idosos, crianas e adolescentes e mulheres,
as Residncias Inclusivas se destinam ao acolhimento, especificamente, de jovens e
adultos com deficincia em situao de dependncia, que no disponham de condi-
es de autossustentabilidade ou de retaguarda familiar. Nas demais etapas do ciclo de
vida, as pessoas com deficincia devem estar integradas ao atendimento nos servios
organizados para o atendimento faixa etria correspondente. Tambm integra a PSE

120
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

de Alta Complexidade, o Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e


de Emergncias, que organiza nos territrios atingidos por estas situaes, acolhimen-
tos de carter emergencial.

No caso da PSE, o trabalho social visa, no campo da ateno questes objetivas,


segurana de renda e ampliao de acessos a direitos, polticas e oportunidades que
possibilitem s famlias e indivduos a realizao de escolhas que contribuam para a
reduo de riscos, a construo de estratgias de vida mais protegidas e a superao das
situaes que implicam em violao de direitos. Para este objetivo, o acesso de indiv-
duos e famlias aos rgos operadores do direito poder ser necessrio e importante.
No campo subjetivo, o acompanhamento visa proporcionar um espao de escuta e
acolhida que permita o trabalho com o impacto decorrente das situaes vivenciadas
e danos decorrentes e fortalea a autoestima, a autonomia, o protagonismo, as capa-
cidades de respostas s experincias e a construo de novos projetos e perspectivas
de vida. O trabalho, nestes casos, deve contemplar a perspectiva relacional, incluindo
as relaes familiares e comunitrias, que tambm so impactadas pelas situaes vi-
venciadas. Bronzo (2009:179) destaca que mudanas no plano das subjetividades,
de forma geral, requerem intervenes intensas, complexas e duradouras para gerar a
confiana e as condies necessrias para se processarem as alteraes.

A articulao intersetorial, no caso das famlias e indivduos atendidos na PSE, fun-


damental no apenas para ampliar acessos s polticas pblicas e oportunidades que
viabilizem melhorias nas condies de vida, mas tambm para que os rgos opera-
dores do direito possam tambm atuar com medidas que contribuam para o alcance
de condies mais protegidas de vida. Estas medidas podem ter um impacto tanto no
campo objetivo quanto na subjetividade, aspectos importantes, como destaca Bronzo
(2009), para a capacidade de resposta e superao das situaes vivenciadas.

Quando da instituio do SUAS no Brasil, alguns municpios j contavam com ofer-


tas de atendimento s situaes de risco pessoal e social, de forma pulverizada, frag-
mentada e descontnua. Embora algumas localidades contassem com experincias de
ofertas mais estruturadas e condizentes com os pressupostos do respeito dignidade,

121
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

de modo geral este histrico trouxe rea um legado de atenes com os mais diversos
desenhos de proviso, marcados pela fragmentao e pela cultura da filantropia, que
as distanciavam do campo do direito.

Nesse sentido, de modo distinto ao que ocorreu na PSB, a expanso do financia-


mento, da cobertura de atendimento e a implantao dos servios de PSE tm sido
marcadas pela necessidade de se reordenar a gesto e a organizao destas ofertas, alm
das prticas e concepes que historicamente nortearam a ateno nesse campo. Este
tem sido um dos maiores desafios da rea, associada ampliao da cobertura, com
a disponibilizao de ofertas condizentes com demandas em um pas com dimenso
continental, onde 70% dos municpios possuem at 20.000 habitantes.

3.3. A gesto integrada entre o SUAS, Cadastro nico e o Bolsa Famlia: apon-
tamentos sobre a experincia brasileira de integrao entre servios, benefcios e
transferncia de renda

Na ltima dcada, os avanos no PBF, no Cadastro nico e no SUAS contriburam


para se consolidar no Brasil um modelo de proteo social no campo da Assistncia
Social que articula acesso renda e acompanhamento familiar pelos servios socioas-
sistenciais, o que tem viabilizado o enfrentamento das situaes de pobreza em sua
multidimensionalidade. Com atenes garantia de renda e tambma vulnerabilida-
des e riscos sociais, este modelo tem buscado, alm de assegurar mnimos sociais, a
ampliao do acesso a servios, direitos e oportunidades, visando materializar melho-
rias nas condies de vida das famlias e ampliao de sua capacidade protetiva e de
respostas s vulnerabilidades e riscos.

O acompanhamento familiar, ao lado da proviso da segurana de renda, ocupa lugar


central neste modelo. Este acompanhamento corresponde ao conjunto de interven-
es desenvolvidas de forma continuada pelos servios do SUAS com esta compe-
tncia4. Visa proporcionar s famlias um espao de escuta e reflexo sobre sua reali-
dade, a construo novos projetos de vida, a transformao das relaes sejam elas
familiares ou comunitrias e a ampliao do acesso a direitos, servios, programas

4 O acompanhamento familiar no SUAS desenvolvido pelo PAIF, ofertado pelos CRAS, pelo PAEFI,
ofertado pelo CREAS e pelo Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, no Centro POP.

122
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

e benefcios das diversas polticas pblicas, assegurando-se, sempre que necessrio,


encaminhamentos para a incluso no Cadastro nico e acesso ao BPC.

Deve partir da compreenso contextualizada das situaes de vulnerabilidade e risco


pessoal e/ou social vivenciadas pelas famlias, de suas demandas e potencialidades
e ser orientado por princpios ticos, de respeito dignidade e no discriminao.
Conduzido por profissionais de nvel superior, deve ser norteado por um Plano de
Acompanhamento Familiar, construdo de forma participativa com as famlias, que
considere os objetivos a serem alcanados e a periodicidade dos encontros. Requer o
estabelecimento de vnculos e compromissos entre as famlias usurias e o Servio,
bem como a construo de processos de planejamento e avaliao conjunta do per-
curso trilhado e dos resultados atingidos.
importante mencionar que a poltica de Assistncia Social reconhece a famlia
como espao privilegiado de proteo e socializao e que, portanto, tambm deve
ser protegida e apoiada pelo Estado, sobretudo porque sofre presses do contexto
social que podem acentuar suas fragilidades e contradies, demandando aes no
campo da proteo social. Segundo a PNAS,

a famlia, independentemente dos formatos ou modelos que assume mediado-


ra das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente os
deslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidades
comunitrias de vida. Todavia, no se pode desconsiderar que ela se caracteriza
como um espao contraditrio, cuja dinmica cotidiana de convivncia marca-
da por conflitos e geralmente, tambm, por desigualdades.(...) (Brasil, 2004:41)

Bronzo (2009) destaca que a superao da pobreza e da vulnerabilidade exige trabalho


social com as famlias que contemple questes objetivas, que possam alterar as con-
dies de acesso a recursos, e questes subjetivas, voltadas ao relacional e que contri-
buam para o empoderamento, a ampliao de competncias e o desenvolvimento da
autonomia. Para a autora, estas perspectivas devem ser contempladas para ampliar as
possibilidades de escolhas das famlias e de respostas a vulnerabilidades. Partindo des-
tas consideraes, pode-se dizer que o mesmo se aplica s famlias em situao de risco

123
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

pessoal e social, ou seja, a superao destas situaes exige que o acompanhamento


familiar contemple questes objetivas e subjetivas.

Nessa direo, Bronzo (2009) afirma que o trabalho com o empoderamento exige o
investimento em polticas que ampliem acessos e possibilitem a realizao de escolhas
pelas famlias, aspecto fundamental para que possam ser construdas estratgias de
vida mais protegidas e capacidades de respostas s vulnerabilidades e riscos. Nesse sen-
tido, o poder pblico desempenha um papel vital na ampliao do acesso a oportuni-
dades e recursos e na proviso de servios pblicos aderentes s demandas das famlias.

De acordo com Bronzo (2009:172), necessrio distinguir pobreza de vulnerabilida-


de: estes dois universos pobres e vulnerveis no so necessariamente os mesmos.
Nem todos os que se encontram em situao de vulnerabilidade so pobres (...) nem
todos os pobres so vulnerveis (...). Da mesma forma, pode-se afirmar em relao s
situaes de risco pessoal e social. Embora estas possam ser agravadas ou influenciadas
pelas condies de pobreza, no se devem estabelecer nexos diretos de causalidade.
considerando esta perspectiva que a poltica de Assistncia Social no Brasil tem ado-
tado a gesto integrada entre servios, benefcios e transferncia de renda como forma
de viabilizar o acesso de famlias e indivduos tanto a provises no campo da renda
(condies objetivas) quanto o trabalho no campo relacional (condies subjetivas).

Assim, se de um lado critrios bastante objetivos estabelecidos pelas legislaes e a in-


cluso no Cadastro nico tm viabilizado o acesso segurana de renda, por meio do
PBF e ao BPC, por outro o SUAS tem disponibilizado uma rede de Centros de Refe-
rncia no pas que tem possibilitado o acompanhamento familiar. Mais recentemente,
a intensificao no SUAS da estratgia da busca ativa, particularmente por meio dos
servios executados por equipes volantes na PSB e pelas equipes de abordagem social
na PSE, tem contribudo para que o Estado alcance aquelas populaes que vivem em
contextos mais isolados ou em condies de mais difcil acesso poltica de Assistncia
Social por busca espontnea ou encaminhamento. A estratgia da busca ativa tambm
tem se voltado identificao, incluso no Cadastro nico e acompanhamento, nos
casos de trabalho infantil e das pessoas em situao de rua. A destinao de campos

124
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

no Cadastro para a identificao destes pblicos especficos tem contribudo para se


avanar na construo de estratgias mais integradas de trabalho social no SUAS e
acesso segurana de renda.

Vale destacar que no, contexto atual, constituem pblico prioritrio para a busca ativa
pelos servios:

Famlias inseridas no Cadastro nico: em situao de descumprimento das con-


dicionalidades do PBF; e/ou com criana/adolescente beneficirio do BPC ainda
no includo na escola;
Famlias no inseridas no Cadastro nico: em situao de pobreza ou extrema
pobreza; com criana/adolescente em situao de trabalho infantil; de comunida-
des tradicionais; com beneficirios do BPC; de pessoas com perfil, mas sem acesso
ao BPC; e pessoas em situao de rua.
A estratgia da busca ativa tem levado a resultados importantes, quer seja no que se
refere incluso das famlias no Cadastro nico e ao acesso ao PBF e BPC, quer seja
para sua vinculao aos servios socioassistenciais. Graas ao trabalho da vigilncia so-
cioassistencial no mbito dos municpios e as informaes disponibilizadas no Cadas-
tro nico, tambm tem possibilitado a identificao de famlias que acessam o PBF e
que devem ser priorizadas no acompanhamento familiar, como as famlias em descum-
primento de condicionalidades, situao que passa a ser reconhecida como indicador
de vulnerabilidade social ou risco pessoal e social e, portanto, de prioridade no acom-
panhamento pelo PAIF e PAEFI (Colin, Pereira e Gonelli, 2013). Considerando os
dispositivos da Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS n 19/2013, com a
incluso no acompanhamento e a avaliao dos profissionais do PAIF e PAEFI, pode-se
interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo, assim, a
continuidade e regularidade da transferncia de renda, conforme preconiza o Protocolo
de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda (Brasil, 2009).

A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em ati-


vidades de acompanhamento familiar no SUAS, bem como em servios de
outras polticas setoriais a estratgia mais adequada para a superao das

125
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a famlia cumpra as


condicionalidades previstas nos Programas (Brasil, 2009:5).

Ao longo da ltima dcada, o Cadastro nico e o PBF contriburam para a estrutu-


rao do SUAS e a execuo das funes da poltica de assistncia social, particular-
mente quanto segurana de renda e a ateno s famlias. Por outro lado, a gesto
descentralizada e a capilaridade que o Sistema atingiu contriburam para a evoluo
do PBF e do Cadastro nico. De acordo com o Censo SUAS 2012, em 96,5% dos
municpios a gesto do Cadastro nico est sob responsabilidade da Secretaria de
Assistncia Social ou congnere. Frente a esta realidade, conclui-se que os recursos do
ndice de Gesto Descentralizada do PBF (IGD-Bolsa) tambm tm contribudo para
o fortalecimento da gesto descentralizada da assistncia social.

O conjunto de informaes disponveis no Cadastro nico tem sido utilizado ainda


para a realizao de diagnsticos que permitam a anlise territorializada das famlias
em situao de vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais. Estas informaes
tm subsidiado o planejamento e a expanso do SUAS, visando ao aprimoramento da
relao entre demandas e ofertas e a equalizao do financiamento. A identificao de
famlias com perfis especficos (extrema pobreza, trabalho infantil, de comunidades
tradicionais, beneficirios do BPC e pessoas em situao de rua), a partir da marcao
de determinados campos no Cadastro nico, tem sido importante tanto para que
acessem a segurana de renda, direitos, servios, benefcios e oportunidades quanto
para que a assistncia social planeje e dimensione as ofertas para este pblico, de acor-
do com suas especificidades e territrio onde vivem.

Vale destacar que as famlias beneficirias do PBF e do BPC se caracterizam como p-


blico prioritrio para o atendimento em diversos servios do SUAS, particularmente
aqueles destinados ao acompanhamento familiar. Nessa direo, vale mencionar que
dados do Registro Mensal de Atendimento dos CRAS e CREAS (RMA) apontaram
que, dentre as famlias inseridas em acompanhamento familiar no PAIF e PAEFI no
ano de 2012, as famlias beneficirias do PBF corresponderam ao perfil mais pre-
dominante. Em 2012, foram inseridas no acompanhamento pelo PAIF um total de
1.894.417 novas famlias, com destaque para mais de 1,1 milho de famlias bene-

126
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

ficirias do PBF; cerca de 626 mil famlias em situao de extrema pobreza; aproxi-
madamente 243,5 mil famlias em descumprimento de condicionalidades do PBF; e,
aproximadamente, 234 mil famlias de beneficirios do BPC5. Em relao ao PAEFI,
identificou-se a incluso no acompanhamento familiar de mais de 270 mil novas fa-
mlias, das quais mais de 100 mil beneficirias do PBF.

Outra estratgia importante para a gesto integrada que a insero das famlias no
Cadastro nico constitui exigncia para a incluso em alguns programas do SUAS,
a exemplo do PETI. O Programa Acessuas Trabalho tem as famlias beneficirias do
PBF e BPC tambm como pblico prioritrio. Em relao ao BPC, cabe mencionar
que tem sido priorizada a incluso no Cadastro nico das famlias de seus benefi-
cirios e as aes dos programas intersetoriais BPC na Escola e BPC Trabalho6 tm
convergido para o fortalecimento da gesto integrada, uma vez que objetivam ampliar
acesso s polticas pblicas, reduzir barreiras e promover incluso social.

Visando ao atendimento da integralidade das demandas das famlias, a gesto in-


tegrada e o acompanhamento familiar no SUAS tem contribudo ainda para o for-
talecimento da intersetorialidade com outras polticas, como sade, educao, e
trabalho e renda. Assim, o procedimento de atendimento ou acompanhamento nos
servios socioassistenciais tambm tem ampliado o acesso e incluso das famlias nas
demais polticas pblicas.

No que diz respeito articulao intersetorial, a anlise dos dados do Censo SUAS
2012 permite concluir que os principais parceiros do CRAS para o trabalho em rede
no territrio so a Coordenao do Programa Bolsa Famlia e o Conselho Tutelar
(CT), seguidos da poltica de sade, de outras unidades pblicas da PSB e da poltica
de educao. Outros destaques no trabalho articulado com o CRAS correspondem

5 Considerando que uma mesma famlia vivencia diferentes situaes, a somatria das famlias com os
perfis destacados no corresponde ao total de novas famlias inseridas em acompanhamento familiar
no ano de 2012.

6 BPC na Escola: Programa intersetorial que tem como objetivo o acompanhamento e o monitoramento
do acesso e da permanncia na escola das pessoas com deficincia, beneficirias do BPC, at 18 anos,
por meio da articulao das polticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos. BPC
Trabalho: Programa intersetorial que tem como objetivo promover o protagonismo e a participao social
dos beneficirios do BPC com deficincia, prioritariamente com idade entre 16 a 45 anos, por meio da
superao de barreiras, fortalecimento da autonomia, acesso qualificao profissional, ao mundo do
trabalho e rede socioassistencial e das demais polticas.

127
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

aos servios da PSE e os rgos responsveis pela emisso de documentos civis.


interessante observar que a quase totalidade dos CRAS conta, em seu municpio,
com servios de sade, educao, Coordenao Municipal do PBF e Conselho Tute-
lar, com os quais pode se articular para o atendimento s famlias na perspectiva da
integralidade. Estes achados quanto interesetorialidade remetem, inclusive, a arti-
culaes que devem necessariamente ser realizadas no acompanhamento s famlias
beneficirias do PBF. Finalmente, com relao s unidades da PSE, mais de 25% dos
CRAS que participaram do Censo SUAS 2012 indicaram no contar com este recurso
para o trabalho em rede em seu municpio. Este dado evidencia, como j apontado, o
desafio da ampliao da cobertura de atendimento pelos CREAS no pas.

Quanto ao CREAS, a primeira questo a pontuar em relao intersetorialidade que


esta unidade, em razo da complexidade das situaes atendidas, tem um amplo leque
de parceiros importantes na rede de articulao. Analisando-se os dados do Censo
SUAS 2012, possvel concluir que, no que diz respeito s polticas pblicas, h um
predomnio da articulao destas unidades com o CRAS, seguida de servios de sade
(incluindo sade mental), educao, do PETI e de outras unidades da rede socioas-
sistencial. Quanto aos rgos de defesa de direitos, predomina a articulao com o
CT, seguida do Ministrio Pblico e Poder Judicirio. Chama a ateno o percentual
dos CREAS que indicaram no contar no municpio com servios de Sade Mental,
Defensorias Pblicas e Delegacias Especializadas respectivamente 36,7%, 32,9% e
14,4%. Estes so parceiros importantes para o trabalho em rede com as situaes aten-
didas, mas que podem ter critrios de cobertura especficos. A totalidade dos CREAS
indicou contar com CRAS no municpio para o trabalho em rede aspecto que tem
sido, inclusive, condio no SUAS para a implantao de CREAS com servios cofi-
nanciados pelo governo federal. Igualmente, a quase totalidade das unidades indicou
contar com CT e servios de educao e sade na rede de articulao no mbito do
municpio, o que remete tambm articulao essencial para o trabalho em rede no
acompanhamento s famlias beneficirias do PBF.

128
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

IV - Consideraes Finais

A evoluo do SUAS, do Bolsa Famlia, do Cadastro nico e da gesto integrada tm


contribudo para consolidar no pas um modelo de proteo social capaz de identificar
e levar, s famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade e riscos pessoal e/ou social,
ateno que articula segurana de renda monetria com trabalho social, considerando
a integralidade de suas demandas. Este modelo tem se voltado no apenas sobrevi-
vncia e garantia de mnimos sociais, como tambm reduo de riscos e amplia-
o das capacidades de proteo e ao enfrentamento de vulnerabilidades e riscos pelas
famlias e indivduos, com acesso aos recursos disponveis nas demais polticas.

Ao longo da ltima dcada, o Brasil consolidou um modelo de proteo social que


integra acesso transferncia de renda e benefcios com a incluso em servios. Para
alm da renda, este modelo tem buscado identificar e atuar na integralidade das de-
mandas das famlias beneficirias do PBF e de benefcios socioassistenciais como es-
tratgia para ampliar as possibilidades de superao da situao de pobreza e melhoria
de suas condies de vida.

Esses resultados se tornaram possveis graas prioridade que foi dada no pas a esta
poltica na ltima dcada, com primazia da responsabilidade do Estado no apoio s fa-
mlias. O acesso segurana de renda e rede de servios voltada ao acompanhamento
que tem possibilitado avanos na gesto integrada, com utilizao de instrumentos e
estratgias que permitiram construir a convergncia entre demandas da populao bra-
sileira e investimentos pblicos para assegurar ofertas. Mais do que a racionalizao e a
otimizao de recursos pblicos, a experincia brasileira tem assegurado s populaes
mais vulnerveis a proteo social como direito.

Foram muitos avanos, porm ainda h desafios a serem superados. Os desafios enfren-
tados pelos pases da Amrica Latina, em sua quase totalidade ancorados nos seguros
sociais (...) de universalizar as coberturas, num contexto de crise fiscal e de consolidao
democrtica (Jaccoud, 2009:59), tem sido tambm uma realidade para o Brasil. A
estes se somam ainda o contingente da populao atendida pela poltica de assistncia
social que no permite consider-la focalizada (Sposati, 2009) -, as diversidades re-

129
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

gionais, a extenso territorial e a complexidade geogrfica e de ocupao dos territrios,


que tornam particularmente complexa e desafiadora a elaborao e a implementao de
uma poltica pblica que possa assegurar a universalizao da cobertura.

A despeito dos inegveis avanos, ainda h contradies e descompassos no campo


da gesto pblica que tornam desafiadora a implementao da poltica com ofertas
qualificadas. Ao passo em que o pacto federativo e a descentralizao poltico adminis-
trativa favorecem o processo de gesto e a organizao das ofertas em correspondncia
s realidades locais, o fortalecimento das gestes pblicas municipais e estaduais no
campo da assistncia social ainda pauta central para o SUAS, envolvendo aspec-
tos diversos que vo desde a alocao de recursos pblicos na rea em um cenrio
de disputas pelos fundos pblicos, passando pela composio de quadros efetivos de
servidores pblicos, at as dificuldades para operacionalizar a execuo oramentria,
considerando as normativas e legislaes relacionadas. A rotatividade dos profissionais
no mbito da gesto pblica, a alternncia de governos, o domnio dos instrumentos
legais e a implementao em curso da poltica de educao permanente nos munic-
pios e estados so aspectos associados aos desafios ainda presentes de implantao da
poltica com efetividade.

O enfrentamento destes pontos nevrlgicos demarca um novo estgio expresso no


Pacto de Aprimoramento da Gesto Estadual e Municipal e na NOB/SUAS 2012,
que tem como eixos centrais o aprimoramento da gesto, a qualificao das ofertas
e o fortalecimento do controle e da participao social. Aps um perodo inicial de
implantao do Sistema, a NOB/SUAS 2012 anuncia e subsidia novos caminhos
para a assistncia social no Brasil. As estratgias previstas nesta normativa que tornam
monitoramento, avaliao e planejamento elementos indissociveis; as mudanas que
atrelam financiamento a resultados e que conferem maior flexibilidade e agilidade
na utilizao dos recursos pblicos; e as conquistas no campo da gesto do trabalho,
em especial a autorizao da utilizao de recursos do cofinanciamento federal para
o pagamento de profissionais que compem as equipes de referncia, a proposta ro-
busta de capacitao por meio do CapacitaSUAS e a formao da Rede Nacional de
Capacitao e Educao Permanente do SUAS so medidas j em curso que preten-

130
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

dem contribuir para a mudana de cenrio em relao aos desafios atuais postos ao
Sistema. A recente aprovao do Pacto de Aprimoramento da Gesto Municipal e
Estadual conferiu, ainda, centralidade gesto integrada no perodo de 2014-2017. A
identificao das famlias em situao de vulnerabilidade social e risco pessoal e social,
sua incluso no Cadastro nico, o acesso transferncia de renda do PBF e ao BPC
e seu acompanhamento nos servios socioassistenciais constituem prioridades para
o aprimoramento do SUAS nos prximos anos, demarcando que, para o Brasil, esta
construo j se consolidou como uma poltica de Estado e direito do cidado, no s
de acesso aos mnimos sociais, mas de melhorias em suas condies de vida.

131
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de
Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira

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133
O Benefcio de Prestao
Continuada BPC:
direito socioassistencial

maria Jos De Freitas


maria valdnia Santos de Souza
raquel de Ftima Antunes martins
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Apresentao

Este texto apresenta a trajetria do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia


Social (BPC) no contexto histrico de sua constituio como direito social, integrante
da Seguridade Social brasileira. Nessa aproximao, pretende-se apreender as carac-
tersticas deste benefcio como expresso das demandas e conquistas da sociedade
brasileira, bem como da ao do Estado frente sua responsabilidade em assegurar e
ampliar a proteo social.

Sendo um benefcio coordenado pela Assistncia Social e operacionalizado pela Previ-


dncia Social, o BPC teve sua identidade traada atravs da ao substantiva de vrios
atores sociais. Com 18 anos de existncia, o BPC foi, contudo, ao longo dos ltimos
08 anos sendo incorporado nova dinmica da Assistncia Social, dada atravs do
Sistema nico da Assistncia Social SUAS.

Celebrar 20 anos de Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) pressupe afirmar


o BPC como direito e vislumbrar os desafios para a sua ampliao, no unicamente
como segurana de renda, mas tambm como estruturador da proteo social aos
usurios, por meio do acesso a bens e servios pblicos, favorecendo a superao das
desvantagens sociais enfrentadas e a conquista de autonomia.

BPC: Benefcio constitucional, direito de Seguridade Social

A Constituio Federal de 1988 marca o momento histrico do reconhecimento da


Assistncia Social como direito, ao mesmo tempo em que inicia um processo de mate-
rializao de um novo conceito de Seguridade Social, que se amplia para alm do sis-
tema contributivo1, com a instituio de polticas de proteo social que no possuem
na contribuio prvia do cidado um requisito de acesso. A Assistncia social inscrita
no campo da Seguridade Social, que por sua vez, compreende um conjunto integrado

1 Textos constitucionais anteriores (CF de 1934, CF de 1946, CF de 1967) utilizaram o conceito de Pre-
vidncia Social, que se constitui como sistema destinado a atender contingncias associadas ao trabalho e
oferta benefcios aos seus contribuintes quando estes sofrem perda ou reduo da capacidade laborativa.

135
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos


relativos sade, previdncia e assistncia social. (CF/88: art.194)

A efervescncia poltica, social e cultural de um pas que construa um processo de


redemocratizao, apontava questes urgentes a serem incorporadas em uma nova
constituio. Nesse cenrio, destaca-se o ineditismo do processo constituinte de 1988,
pois, ao contrrio dos anteriores, abarcou demandas e contribuies dos cidados, seja
sob a forma da participao em debates organizados pelas subcomisses temticas, seja
por meio da apresentao de emendas populares2.

Representada por organizaes de trabalhadores e movimentos sociais dos mais diver-


sos, a populao brasileira influiu diretamente na instituio de um sistema de pro-
teo social com a perspectiva de contemplar o conjunto da sociedade de forma mais
justa. A proteo social se concebe e evolui na arena de disputas sociais, polticas e
econmicas existentes, constituindo-se antes de tudo em um novo pacto civilizatrio.
Este pacto exigir a ao do Estado no processo de distribuio da riqueza e garantia
do bem estar aos cidados, permitindo que estes tenham acesso a recursos, bens e
servios em quantidade e qualidades suficientes para atender necessidades diversas
da vida, seja na dimenso social, cultural, econmica, ambiental ou poltica. Para
Jaccoud (2009:58), a proteo social pode ser definida como um conjunto de iniciativas
pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando
a enfrentar situaes de risco social ou de privaes sociais. Sobre a ao do Estado, rela-
tivamente proteo social, Jaccoud ainda afirma:

Imps-se, assim, ao Estado, face aos riscos sociais, a tarefa de atuar na oferta
de proteo social, a princpio instituindo mecanismos que possibilitassem a
garantia de renda quando da impossibilidade de acess-la pela via do trabalho
e, posteriormente, garantindo uma oferta de servios e benefcios associados a
certo patamar de bem estar. (Idem: 58)

2 Tem-se o registro da apresentao de 122 emendas populares, correspondendo a 12.277.423 assinaturas.


Ver Boschetti, 2006.

136
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Dentre os avanos do processo Constituinte deu-se o reconhecimento da assistncia


social como uma poltica pblica, com status legal e poltico pautado na cidadania
e na garantia de direitos sociais, historicamente negados a uma significativa parcela
da populao. Para Boschetti (2006: vii), falar de assistncia social no Brasil, antes
da Constituio Federal de 1988, significava falar de uma ao residual em termos de
recursos, fragmentada em termos de programas e aes e indefinida quanto aos objetivos
e clientela.

A instituio do BPC foi fruto de uma Emenda Popular, n PE00077-6, uma das
iniciativas dos movimentos sociais durante o perodo de formulao do texto cons-
titucional. Dentre as Emendas Populares apresentadas, esta foi a nica diretamente
incorporada no texto final da Constituio. Apresentada pela Associao Canoense de
Deficientes Fsicos da Escola Especial de Canoas e pela Liga Feminina de Combate
ao Cncer, com 48.877 assinaturas, propunha o pagamento de um salrio mnimo
mensal s pessoas com deficincia que no tivessem meios de se manter.

A demanda por um benefcio desvinculado de contribuies prvias, com respaldo na


noo de direito de cidadania e tendo como pblico, alm das pessoas com deficin-
cia, a populao idosa, foi finalmente incorporada Constituio Federal de 1988, no
Captulo da Seguridade Social, Seo IV - da Assistncia Social, Art. 203 Inciso V,
que estabelece a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno
ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

A previso constitucional do BPC no mbito da assistncia social constitui-se num


dos mais importantes marcos da proteo social brasileira. Vinculado ao salrio mni-
mo e no associado ao trabalho, este benefcio alcana segmentos populacionais em
situao de vulnerabilidade pelo ciclo de vida ou deficincia, agravada pela condio
de pobreza ou extrema pobreza e que, historicamente, no tiveram acesso pleno s
polticas pblicas bsicas, tais como educao, sade ou trabalho. O BPC consti-
tui-se, assim, como direito de cidadania, garantido no escopo da Seguridade Social,
que confere segurana de renda a idosos e pessoas com deficincia que, por diversas
circunstncias do contexto da vida social, no conseguem ou no conseguiram parti-

137
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

cipar do mundo do trabalho ou no tiveram a chance de suas atividades estarem sob a


guarida de sistemas de previdncia social e, consequentemente no dispem de meios
prprios para o seu sustento.

A regulamentao dos artigos constitucionais referentes Assistncia Social

Em 07 de dezembro de 1993, cinco anos aps a promulgao da Constituio, a Lei


N 8.742/93 Lei Orgnica da Assistncia Social, ou simplesmente LOAS foi apro-
vada, encerrando um processo de regulamentao dos artigos referentes s polticas
de Seguridade Social Sade, Previdncia e Assistncia Social3. Por este instrumento
legal, a assistncia social foi reafirmada como poltica no contributiva, direito do
cidado e dever do Estado.

A aprovao da LOAS precedida de um percurso eivado de percalos, dado o am-


biente poltico ps constituinte ento restritivo confirmao dos direitos de cida-
dania conquistados na Carta Magna. Dentre os embates havia o proveniente da dis-
cordncia de setores do governo em se comprometer com a prestao de uma renda
continuada. Disto decorreu o veto presidencial integral do primeiro Projeto de Lei da
LOAS. O Projeto de Lei n 3.099/89, que regulava a assistncia social e que foi apro-
vado pelo Congresso, sofreu o veto integral do presidente em 18 de setembro de 1990.

A LOAS foi finalmente aprovada em 1993, com definies de pblico, critrios de ele-
gibilidade e outros dispositivos acerca do BPC. A lei aprovada remetia a regulamento a
definio de vrias condies para sua implantao. Entretanto, no houve uma imedia-
ta regulamentao dos artigos referentes ao Benefcio de Prestao Continuada BPC,
ficando em descoberto a segurana de renda prevista nesta lei por mais dois anos.

A presso social das pessoas com deficincia, entidades e familiares, para que se inicias-
se a concesso do BPC aumentou consideravelmente aps a promulgao da LOAS.
Os setores mais organizados passaram a impetrar aes judiciais, evocando o artigo
5, inciso LXXI, da Constituio Federal que estabelece que conceder-se- mandado
de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos

3 A Lei N8.080, de 19 de setembro de 1990, dispe sobre as condies para a promoo, proteo e
recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras provi-
dncias; e a Lei N 8.213, de 24 de julho de 1991, dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia
Social e d outras providncias.

138
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, sobe-


rania e cidadania.

Em 08 de dezembro de 1994, foi editado o Decreto N 1.330, dispondo sobre a con-


cesso do benefcio de prestao continuada, com definio dos procedimentos bsi-
cos para a operacionalizao do benefcio. De acordo com o Decreto, a habilitao ao
benefcio seria feita mediante requerimento dirigido ao Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS), no caso de idoso e, Fundao Legio Brasileira Assistncia (LBA), no
caso de pessoa com deficincia.

O requerimento do benefcio deveria ser apresentado agncia local da Empresa


Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) e ser deferido ou indeferido no prazo de
noventa dias. LBA caberia cuidar para que o requerente, pessoa com deficincia,
fosse submetido avaliao por equipe multiprofissional do Sistema nico de Sade
SUS, do INSS ou de entidade credenciada para esse fim.

O Decreto 1.330/1994, contudo, no teve eficcia, pois deixou em aberto defini-


es importantes para a implementao do benefcio e no estabeleceu prazo para
o incio de sua operao. Por isso, exatamente um ano depois, em 08 de dezembro
de 1995, foi editado o Decreto N 1.7444, indicando procedimentos e prazo para
a implantao do benefcio.

BPC - dos anos 1990 a 2012, implantao e ampliao da cobertura

O Decreto N 1.744/1995 definiu o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)


como rgo operacionalizador do benefcio, estabeleceu que a comprovao da inexis-
tncia de atividade remunerada ou renda informal deveria se dar mediante declarao
dos Conselhos de Assistncia Social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
ou de assistentes sociais, ou de autoridades locais, tais como os juzes, os promotores
de justia, os juzes de paz, os comandantes militares e os delegados de polcia. A
comprovao da incapacidade para a vida independente e para o trabalho deveria ser
via pareceres tcnicos de dois profissionais da comunidade, sendo um deles de mdico.

4 O Decreto N 1.744, de 08 de dezembro de 1995, vigorou como regulamento do BPC at 2007, quando
foi revogado pelo Decreto N 6.214, de 26 de setembro de 2007, embora alteraes introduzidas na
LOAS e implementadas na prtica o tenham tornado parcialmente defasado no decorrer deste perodo.

139
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

O BPC comeou a ser concedido em janeiro de 1996, a menos de um ms da edi-


o de seu Regulamento. Com isso, teve um incio tumultuado, com instituies e
profissionais elencados como participantes do processo sem a devida preparao e
desinformados acerca da indita tarefa.

A estimativa inicial formulada dava conta de um pblico para o BPC circunscrito ao


universo de 400 mil pessoas, entre idosos e pessoas com deficincia. Entretanto, j no
primeiro ano de concesso chegou-se a 346.219 beneficirios, 304.227 pessoas com
deficincia e 41.992 idosos.

A partir de abril de 1997, os pareceres tcnicos para a comprovao da incapacidade


do requerente pessoa com deficincia comearam a ser analisados e homologados (ou
no) pela percia mdica do INSS, com base no disposto na Resoluo do INSS/PR
n 435, de 18 de maro de 1997. O intuito claro desta medida era estancar a conces-
so embasada em pareceres emitidos sem a observncia pretendida do critrio da lei.
A homologao pela percia mdica fez com que a concesso do BPC pessoa com
deficincia sofresse uma acentuada reduo a partir de abril de 1997.

Em agosto de 1997, o Governo Federal edita a Medida Provisria n 1.473-34, con-


vertida na Lei n 9.720, de 30 de novembro de 1998, que determina a reviso extraor-
dinria do BPC com incio em 1 de setembro de 1997, reduz a idade mnima de
concesso do BPC para o idoso de 70 para 67 anos e redefine o conceito de famlia,
adotando a mesma definio constante na lei que dispe sobre os planos de benefcios
da Previdncia Social (Lei n 8.213/1991). Pretendia-se com a reviso extraordinria
do benefcio antecipar a reviso bianual prevista na LOAS, como medida de controle
sobre as concesses consideradas na faixa de erros de incluso. Contudo, o proce-
dimento de reviso foi adotado pontualmente na poca, ganhando escala nacional
apenas a partir do ano 2000.

O incio da concesso do BPC foi um marco para a extino da Renda Mensal Vital-
cia (RMV), conforme previsto inicialmente na Lei N 8.213/1991 e confirmado pela
LOAS. Criada como benefcio previdencirio, por meio da Lei N 6.179, de 11 de

140
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

setembro de 1974, a RMV5 consistia em um benefcio mensal no valor de um salrio


mnimo aos maiores de 70 anos de idade e aos invlidos, definitivamente incapacita-
dos para o trabalho e que tivessem realizado contribuies para a Previdncia Social,
em qualquer poca, no mnimo por 12 (doze) meses, consecutivos ou no, vindo a
perder a qualidade de segurado; ou exercido atividade remunerada anteriormente no
abrangida pela Previdncia Social, no mnimo por 05 (cinco) anos, consecutivos ou
no; ou ainda tivessem ingressado no regime da Previdncia Social aps completar 60
(sessenta) anos de idade sem direito aos benefcios regulares.

A extino da RMV simultnea implantao do BPC teve efeitos contraditrios.


Estes dois benefcios possuem caractersticas distintas, pblicos e natureza diferencia-
dos, um no contributivo e o outro vinculado situao de trabalho, parcialmente
contributivo. Por um lado, o BPC representou o alargamento da proteo social a
segmentos at ento excludos de qualquer acesso segurana de renda. Por outro,
a extino da RMV trouxe a incerteza para uma parcela da populao que no tem
o perfil para o BPC, composta por trabalhadores sem vinculao ou com vinculao
precria previdncia social que, no atendendo aos requisitos para as tradicionais
aposentadorias previdencirias, tinham a RMV como alternativa.

A cobertura inicial do BPC mais ampla a pessoas com deficincia, segmento no


contemplado at ento por polticas de renda. A razo de benefcios pessoa com
deficincia em relao ao benefcio para pessoa idosa foi de 7,3 em 1996, passando
a ter uma convergncia no total de beneficirios entre as duas espcies de benefcio
a partir 2004. A reduo da idade para acesso do idoso ao BPC determinante no
incremento do quantitativo de beneficirios idosos a partir de 1998, quando passou a
vigorar a idade de 67 anos, conforme previsto na LOAS e, em 2004, quando o dispo-
sitivo do Estatuto do Idoso, Lei N 10.741, de 1 de outubro de 2003, entra em vigor,
recuperando a reduo da idade para 65 anos que tinha sido revogada pela Lei n
9.720/1998. Outro dispositivo do Estatuto do Idoso que veio favorecer a concesso
do BPC ao idoso foi a no contabilizao do valor do BPC j concedido a outro idoso
na famlia, no clculo da renda familiar per capita.

5 A Renda Mensal Vitalcia um benefcio em extino, tendo sido concedido at 31 de dezembro de


1995. Atualmente mantido apenas para aqueles que j eram beneficirios, com base no pressuposto do
direito adquirido. A partir da Lei Oramentria Anual de 2004, os recursos para pagamento da RMV e
despesas operacionais foram alocados no oramento do Fundo Nacional de Assistncia Social.

141
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

Tabela I - Evoluo do Quantitativo de Beneficirios do BPC e Percentual de Crescimento por


Grupo de Espcie Brasil - 1996 a 2012

PcD Idoso
ANO Total % cresc.
N. % cresc. N. % cresc.
1996 304.227 - 41.992 - 346.219 -
1997 557.088 83,12 88.806 111,48 645.894 86,56
1998 641.088 15,08 207.031 133,13 848.119 31,31
1999 720.274 12,35 312.299 50,85 1.032.573 21,75
2000 806.720 12,00 403.207 29,11 1.209.927 17,18
2001 870.072 7,85 469.047 16,33 1.339.119 10,68
2002 976.257 12,20 584.597 24,64 1.560.854 16,56
2003 1.036.365 6,16 664.875 13,73 1.701.240 8,99
2004 1.127.849 8,83 933.164 40,35 2.061.013 21,15
2005 1.211.761 7,44 1.065.604 14,19 2.277.365 10,50
2006 1.293.645 6,76 1.183.840 11,10 2.477.485 8,79
2007 1.385.107 7,07 1.295.716 9,45 2.680.823 8,21
2008 1.510.682 9,07 1.423.790 9,88 2.934.472 9,46
2009 1.625.625 7,61 1.541.220 8,25 3.166.845 7,92
2010 1.778.345 9,39 1.623.196 5,32 3.401.541 7,41
2011 1.907.511 7,26 1.687.826 3,98 3.595.337 5,70
2012 2.021.721 10,44 1.750.121 4,02 3.771.842 7,21

Fonte: Sntese/DATAPREV, atualizado em 25/11/2013

Os dados da Tabela I demonstram que o quantitativo de beneficirios do BPC multi-


plicou em 11 vezes no perodo de 1996 a 2012.

H um movimento de concesso anual na ordem de 300 mil benefcios, entre idosos e


pessoas com deficincia, para um quantitativo equivalente de 600 mil requerimentos
protocolados e uma mdia de 50 mil suspenses e 120 mil cessaes de benefcios.
A ampliao dos recursos investidos no BPC no perodo de 1996 a 2012 acompanhou o

142
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

crescimento do quantitativo de beneficirios e refletiu a poltica de valorizao do salrio


mnimo, iniciada a partir de 2003. Especificamente, no ano de 2012 foi investido um
total de 28,4 bilhes de reais para a manuteno de 3,7 milhes benefcios do BPC, o
que representa 85% da dotao alocada no Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS
naquele ano, 1,3% do Oramento Geral da Unio e 0,6% do PIB brasileiro de 2012.

Benefcio de Prestao Continuada no contexto da poltica de Assistncia Social


e do Sistema nico da Assistncia Social SUAS

A gesto e operacionalizao do Benefcio de Prestao Continuada, nos primeiros


anos, estiveram sob a responsabilidade, respectivamente, do Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social e do INSS, com as atenes sobre o BPC centradas mais na rbita
dos procedimentos e cultura previdenciria, com escasso foco dado pela Assistncia
Social, em incipiente processo de organizao enquanto poltica pblica.

(...) o BPC teve uma trajetria inicial apartada da assistncia social, desarti-
culada das demais aes, experimentando um distanciamento do ponto de vista
da conduo da poltica, sem visibilidade e sem sua apropriao. No sem razo
que se confunde o BPC com a aposentadoria previdenciria, confuso feita tanto
por beneficirios como por expressivo numero de gestores e a sociedade em geral.
(GOMES, 2005).

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) ao ser cria-


do em 2004, assume, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social
(SNAS), a gesto do BPC no contexto da nova Poltica Nacional de Assistncia Social6
- PNAS/2004. O MDS passa a se responsabilizar pelo financiamento, coordenao
geral, regulamentao, articulao de polticas intersetoriais, intergovernamentais e
interinstitucionais que afiancem a completude de ateno s pessoas com deficincia e
aos idosos, pelo monitoramento e avaliao da prestao deste beneficio. Ao Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS) continuou cabendo a sua operacionalizao que
envolve a concesso, manuteno, suspenso, cessao e representao nas demandas
jurdicas relativas ao BPC.

6 A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS foi instituda por meio da Resoluo CNAS N145, de
15 de outubro de 2004.

143
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

A PNAS resgata e afirma a identidade do BPC como benefcio da assistncia social; e


a organizao e gesto da poltica no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) deu
incio instalao de condies para a oferta de um conjunto de seguranas afianadas
pela assistncia social aos beneficirios do BPC.

A Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS-2005) foi de grande importncia na indi-


cao de responsabilidades para a poltica de assistncia nas trs esferas de governo com
a gesto do BPC. Estabeleceu que o SUAS deveria garantir o acompanhamento do
beneficirio atravs de trabalho social com sua famlia, a insero do beneficirio rede
de servios socioassistenciais e a constituio de vnculos do beneficirio com outras
polticas setoriais. Estabeleceu ainda que deveriam ser desenvolvidos esforos e meios
para que o beneficirio atingisse, de acordo com as suas capacidades, os melhores nveis
de autonomia de vida e tivesse garantia de convivncia familiar e comunitria.

A gesto municipal da assistncia social passou a ter responsabilidades no acompanha-


mento dos beneficirios e suas famlias de acordo com sua capacidade e nvel de gesto
e associados a estes foram definidos incentivos e requisitos. A NOB/SUAS-2005 am-
pliou o papel dos rgos da assistncia social em relao ao BPC, que se restringia at
ento apenas ao processo de reviso realizado a partir de 2000.

Em fevereiro de 2009 publicada a Portaria MDS n 44, objetivando orientar os


gestores de assistncia social estaduais, municipais e do DF quanto aos processos re-
ferentes ao BPC, incluindo a relao entre estes e o INSS, bem como a ateno aos
beneficirios e suas famlias, com vista ao disposto na NOB/SUAS-2005.

Outros documentos produzidos pela gesto nacional passaram a incorporar orien-


taes tcnicas para as aes relacionadas aos beneficirios do BPC, como o Guia
de Orientao Tcnica SUAS N 1, que apresenta diretrizes metodolgicas para
o trabalho com famlias e indivduos, bem como sobre os servios e aes do PAIF
ofertados pela equipe de profissionais do CRAS, dentre elas o acompanhamento a
beneficirios do BPC.

144
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda no


mbito do SUAS, regulamentado pela Resoluo CIT n 7, de 10 de setembro de 2009,
foi mais um instrumento construdo na direo de integrar servios e benefcios pro-
pondo procedimentos para efetivar o que a PNAS e NOB SUAS j haviam indicado.

A Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, aprovada por meio da Resolu-


o CNAS n 109, de 11 de novembro de 2009, traz como pblico prioritrio dos
servios as famlias beneficirias de programas de transferncia de Renda e benefcios
assistenciais, dentre eles, o BPC.

Com a publicao da NOB SUAS 20127, reforou-se o objetivo do SUAS de esta-


belecer a gesto integrada de servios e benefcios. O art. 6 dispe que as aes arti-
culadas e integradas dos servios, programas, projetos e benefcios, devem prevalecer
para garantir a integralidade da proteo socioassistencial aos usurios da poltica de
Assistncia Social, e constitui princpio tico do SUAS.

A estruturao de iniciativas que promovam o acesso do beneficirio do BPC aos


servios socioassistenciais e aos das demais polticas pblicas levou a instituio de
programas com vista a aes estratgicas intersetoriais. Nesse sentido, so exempla-
res o Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na
Escola das Pessoas com Deficincia Beneficirias do BPC (Programa BPC na Escola)8
e o Programa de Promoo do Acesso das Pessoas com Deficincia Beneficirias do
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Qualificao Profissional e
ao Mundo do Trabalho (BPC Trabalho)9.

7 A NOB SUAS 2012 foi publicada por meio da Resoluo CNAS n. 33/2012, que revogou as
disposies da Resoluo CNAS n. 130/2005 (NOB/SUAS 2005), que previu a execuo da Pol-
tica Nacional de 2004 e a consolidao das bases de implantao do Sistema nico de Assistncia
Social SUAS.

8 O Programa BPC na Escola foi institudo pela Portaria Interministerial n 18, de 24 de abril de 2007,
envolvendo aes articuladas entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
o Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS) e a Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica (SDH/PR).

9 O Programa BPC Trabalho, institudo pela Portaria Interministerial MDS/MEC/MTE/SDH-PR n 2


de 02 de agosto de 2012 uma iniciativa do Governo Federal, realizada atravs de aes intersetoriais por
meio dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), da Educao (MEC), do
Trabalho e Emprego (MTE) e da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/
PR), envolvendo compromissos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

145
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

O objetivo do BPC na Escola promover a elevao da qualidade de vida e dignida-


de das pessoas com deficincia at 18 anos, beneficirias do BPC, garantindo-lhes o
acesso e permanncia na escola, bem como o acompanhamento de seus estudos por
meio da articulao intersetorial e da gesto compartilhada nas trs esferas de governo,
atravs das polticas de educao, assistncia social, sade e direitos humanos, favore-
cendo o desenvolvimento dos beneficirios. Por sua vez, o BPC Trabalho tem como
perspectiva ofertar os apoios necessrios aos beneficirios do BPC, com deficincia,
para assegurar o direito socializao, qualificao profissional e ao exerccio do
trabalho. O BPC Trabalho tem articulao com o Programa Nacional de Promoo
do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho), nas aes de mobilizao,
sensibilizao e encaminhamento de pessoas em situao de vulnerabilidade ou risco
social, para cursos de capacitao, formao profissional e demais aes de incluso
produtiva. Os Programas BPC na Escola e BPC Trabalho compem as aes do Plano
Viver Sem Limite, destinado a promover os direitos da pessoa com deficincia.

Demandas sociais e alteraes no marco legal do BPC

Desde a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social e posterior regulamentao


do BPC, houve diversas mudanas nas regras de acesso ao benefcio, no sentido da
afirmao e ampliao do direito.

O art. 20 da LOAS, quando da sua publicao, estabelecia em 70 (setenta) anos ou


mais o critrio de idade, em 1998, essa idade foi reduzida para 67 anos, e, a partir de
2004, idosos com idade igual ou superior a 65 (sessenta e cinco) anos passaram a ter
direito ao benefcio.

O Decreto N 6.214, de 26 de setembro de 2007, que regulamenta o BPC, atualizou


contedo frente a alteraes trazidas por Leis de 1998 e 2003, estando o Decreto n
1.744/1995, at ento vigente, muito defasado. Ao caracterizar o BPC como proviso
da proteo social bsica no mbito do SUAS afirmou sua importncia na garantia de
proteo social, no enfrentamento da pobreza e na perspectiva de universalizao dos
direitos sociais integrado s demais polticas setoriais.

146
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A primeira alterao ao Decreto 6.214/2007 foi introduzida pelo Decreto n 6.564,


de 12 de setembro de 2008, com vistas, principalmente, a prorrogar o prazo para a
implantao do modelo de avaliao da deficincia prevista no Regulamento.

O Decreto n 7617, de 17 de novembro de 2011, trouxe outras alteraes ao Regu-


lamento, das quais, trs podem ser vistas como as mais significativas, quais sejam: a)
a explicitao da possibilidade de nova concesso do BPC aps cessao, em razo do
ingresso no mercado de trabalho; com vistas a afastar o mito de no mais ser elegvel
como pessoa com deficincia; b) reconceituao de incapacidade, que passou adotar
uma abordagem biopsicossocial da deficincia, levando em conta fatores contextuais;
c) a instituio de modelo de Avaliao da Deficincia com base na Classificao
Internacional de Funcionalidades, Incapacidade e Sade (CIF), da Organizao Mun-
dial da Sade (OMS), levando em conta as barreiras sociais na obstruo da participa-
o plena e efetiva na sociedade, e no mais apenas os aspectos fsicos ou biolgicos.

Em maio de 200910, foi implantado o novo modelo de avaliao da deficincia e do


grau da incapacidade para fins do BPC. A adoo de uma abordagem multidimensio-
nal da funcionalidade, da incapacidade e da sade aprimorou a avaliao para fins da
concesso do BPC e respondeu a demandas expressas nas deliberaes das Confern-
cias Nacionais de Assistncia Social.

Esse novo modelo passou a ser utilizado na concesso, manuteno e reviso do BPC,
constituindo-se em uma avaliao mdico-pericial e uma avaliao social, realizadas
respectivamente por mdicos e por assistentes sociais do INSS. Alm das deficin-
cias nas funes e estruturas do corpo, passou a se considerar os fatores contextuais
(ambientais e pessoais), a acessibilidade e a participao da pessoa com deficincia na
sociedade. Essa abordagem est em consonncia com a Conveno sobre os Direitos
da Pessoa com Deficincia11, da qual o Brasil signatrio; e reconhece que os fatores
contextuais so essenciais para qualificar a concesso do benefcio, e que o seu conhe-
cimento e sistematizao deve subsidiar os gestores municipais, estaduais e federais
na identificao de necessidades de servios a serem ofertados aos beneficirios e
populao em geral.

10 Portaria Conjunta MDS/INSS n 1, de 29 de maio de 2009, alterada pela Portaria Conjunta MDS/INSS
n 1, de 24 de maio de 2011.

11 O Decreto N 6.909, de 25 de agosto de 2009, promulgou a Conveno Internacional sobre os direitos


da Pessoa com Deficincia e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em maro de 2007.

147
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

O permanente monitoramento do processo de avaliao da pessoa com deficincia12,


os estudos e pesquisas realizados apontaram necessidades de ajuste, que resultaram no
aprimoramento dos instrumentos de avaliao social e mdico-pericial em 2011, no
preparo de um novo ajuste a ser implantando no incio de 2014 e na intensificao
de processo de capacitao dos profissionais avaliadores no perodo de 2012 e 2013.

Com as alteraes da Lei Orgnica da Assistncia Social, que se deram por meio da
Lei N 12.435, de julho de 2011 e da Lei N 12.470, de 31 agosto de 2011, outros
aspectos significativos para a ampliao do direito ao BPC se concretizaram, podendo
se destacar: a) alterao no conceito de famlia; b) reviso do conceito de pessoa com
deficincia conforme a Conveno sobre os Direitos da Pessoa com Deficincia; c)
instituio da compatibilidade do BPC com a remunerao da pessoa com deficin-
cia na condio de aprendiz; d) instituio da suspenso especial do BPC quando o
beneficirio, pessoa com deficincia exercer atividade remunerada, restabelecendo o
pagamento do benefcio suspenso, sem necessidade de reavaliao da deficincia para
esse fim quando extinta a atividade laboral e no tendo sido adquirido o direito a
benefcio previdencirio.

Alm das alteraes dos dispositivos legais, outras iniciativas demonstram demandas
da sociedade em relao ao BPC. O status de direito social do benefcio permite o
acionamento do Poder Judicirio, bem como recorrente a apresentao de Projetos
de Lei no Congresso Nacional tendo o BPC como objeto.

As principais questes suscitadas, no mbito do Judicirio e do Legislativo, seja sob


a forma de Ao Civil Pblica ou ao individual, dizem respeito majoritariamente
elevao do critrio de renda per capta ou sua flexibilizao para considerar outros
meios de comprovar a situao de vulnerabilidade.

A ampliao do critrio de renda per capita representa a maioria dos 161 Projetos de
Lei que tramitam no Congresso, 32,3%, seguido de 10,5% sobre a reduo da idade

12 A Portaria Conjunta n 2, de 20 de dezembro de 2010, Institui o Grupo de Trabalho para acompanha-


mento, monitoramento e aprimoramento do novo modelo de avaliao da deficincia e grau de incapa-
cidade da pessoa com deficincia requerente do Benefcio de Prestao Continuada - BPC, previsto no
art. 20 da Lei n 8742, de 1993. O Grupo de Trabalho ser constitudo por mdicos-peritos, assistentes
sociais, tcnicos e gestores do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS e do
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.

148
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

do idoso para fins de acesso ao beneficio, 9,9% sobre a concesso do BPC aos indiv-
duos com doenas crnicas e degenerativas, 6,2% trata da instituio de abono anual
ou 13 salrio para os beneficirios do BPC, e 5,5% sobre a excluso do valor do BPC
do clculo da renda familiar per capita para fins de concesso de novo BPC a membro
da mesma famlia.

Consta ainda da agenda de setores da sociedade, notadamente do movimento das


pessoas com deficincia, a demanda de se estabelecer maior convivncia do BPC com
a situao de trabalho, matria que tem sido objeto de estudos e debates promovidos
pelo MDS com vistas ao aprimoramento da legislao nesta direo.

Desafios apresentados ao BPC

Seguindo a perspectiva de garantir a proteo social a quem dela necessita, o BPC tem
que ser fortalecido como prestao no contributiva, mantendo sua vinculao ao sa-
lrio mnimo, e com financiamento garantido por meio do oramento da Seguridade
Social, conforme prev o texto constitucional.

Dentre os muitos desafios que se apresentam, destaca-se alguns relacionados gesto


no mbito do SUAS, nas trs esferas de governo, e articulao do BPC com os
servios socioassistenciais.

A efetivao desta premissa j explorada na Poltica Nacional de Assistncia Social


PNAS e reafirmada em normativas posteriores fundamental para que se cumpra os
objetivos do BPC, qual seja, proteger as pessoas idosas e pessoas com deficincia, em
face de vulnerabilidades decorrentes da velhice e da deficincia, agravadas pela insu-
ficincia de renda, assegurando-lhes o sustento e favorecendo o acesso s polticas so-
ciais e a outras aquisies, bem como a superao das desvantagens sociais enfrentadas
e a conquista de sua autonomia, conforme previsto na LOAS e no seu Regulamento.

O fortalecimento de compromissos dos entes federados com a ateno ao pblico do


BPC, idosos e pessoas com deficincia em situao de diferentes tipos e graus de vul-
nerabilidades, com demandas complexas, que precisam de acessos especficos, muitas

149
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

vezes no disponveis, requer uma organizao e um amadurecimento da articulao


entre as polticas setoriais, centradas no territrio, que se ainda no presente tem que
ser mantidos no horizonte a perseguir.

O atendimento deste pblico nos servios socioassistenciais configura-se como campo


de possibilidades para que haja reconhecimento pblico e legitimao de suas deman-
das, podendo da gestar possibilidades de novos futuros.

A lgica de proteo na perspectiva da cidadania assumida pelo SUAS tarefa de


grande complexidade que exige uma agenda que vem sendo assumida e envolve aper-
feioamento dos processos de gesto pblica, qualificao do planejamento e da exe-
cuo das aes com base em diagnstico scio territorial, aprimoramentos na gesto
do trabalho social, investimento na formao de equipes profissionais permanentes,
utilizao de mecanismos indutores de aprimoramento de gesto com definio de
prioridades pactuadas entre os entes, dentre outros.

A experincia tem demonstrado que medida que a assistncia social avana na sua
organizao nos territrios, com a estruturao de servios e de unidades atendimen-
to, com corpo de profissionais suficiente e qualificado, ampliam-se as condies para a
oferta de atenes aos beneficirios dos programas de transferncia de renda e do BPC.

Desta feita, assume grande relevncia a capacitao dos profissionais para a orientao
e apoio aos usurios no acesso ao BPC, para o trabalho social com os beneficirios e
suas famlias, bem como para as aes com articulao intersetorial.

Outro desafio que se coloca o de expandir experincias desenvolvidas em alguns mu-


nicpios que contam com aes articuladas entre as reas de previdncia e assistncia
social, no que diz respeito ao atendimento dos beneficirios e potenciais beneficirios
do BPC e suas famlias, o que reduz dificuldades para requerimento do BPC aos ido-
sos e pessoas com deficincia e potencializa estratgias para a incluso social, acesso
renda e garantia de direitos socioassistenciais.

150
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Importa, tambm, aprimorar o desenho do BPC, no que diz respeito a promover


alteraes nos critrios de concesso do benefcio, incorporando as novas demandas
da sociedade e proposies e questionamentos dos poderes Legislativo e Judicirio,
respectivamente. Impe-se, portanto, a necessidade de promover alteraes no marco
legal do BPC e a articulao deste com outras polticas pblicas para ampliar a prote-
o social s pessoas com deficincia e idosos brasileiros.

Tais questes geram demandas ao Estado e sociedade que, devem construir estrat-
gias especficas e coletivas para a reafirmao do BPC como componente do sistema
de proteo social brasileira.

Neste sentido, afirma-se a importncia de impulsionar o papel de controle social re-


presentado pelos Conselhos de Assistncia Social e da populao neles representada
nos processos atinentes ao BPC e ressalta-se como imprescindvel a ampliao dos
espaos de participao e organizao dos beneficirios do BPC e dos programas de
transferncia de renda, com o reconhecimento do necessrio protagonismo do usurio
como sujeito de direitos.

Em suma, celebrar 20 anos de LOAS pressupe reafirmar o BPC como direito e vis-
lumbrar os desafios para a sua ampliao. O BPC proporciona segurana de renda,
contribui para reduzir a pobreza e a desigualdade social do pas e tambm elemento
potencializador da proteo social aos usurios, por meio do acesso a bens e servios
pblicos, visando favorecer a superao das desvantagens sociais enfrentadas e a con-
quista de sua autonomia.

151
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial

Referncias Bibliogrficas

BOSCHETTI, I. Seguridade Social e Trabalho, paradoxo na construo das polticas


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______. DECRETO N 6.564, de 12 de setembro de 2008 Altera o Regulamento


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______. DECRETO N 7.617, de 17 de novembro de 2011 - Altera o Regulamento


do Benefcio de Prestao Continuada, aprovado pelo Decreto n 6.214, de 26 de
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153
Prticas democrticas e
participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar
o direito socioassistencial

marcia maria Biondi Pinheiro


20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Introduo

No momento atual brasileiro, conta-se com um conjunto de produes que tratam


do processo participativo de forma geral. Sero citados como importantes referencias,
mas se buscar aqui o fio condutor da construo das particularidades na poltica de
assistncia social1.

Esse trabalho est organizado em sesses. Na primeira se reafirmar a assistncia social


como provedora de proteo social aos indivduos e famlias, a caracterizao dos ser-
vios sociassistenciais, a autonomia individual e social e a forma de realizar essas aes
num sistema descentralizado e participativo. Ser tentada tambm, a luz de todos esses
conceitos aproximar-se de uma definio do que vem a se constituir prticas participa-
tivas, constituindo essa definio, uma nova sesso.

Na sesso que discute os sentidos da participao se buscar caracterizar as definies


que permitem a incorporao, a deliberao e o compartilhamento do poder.

Na seguinte, a perspectiva de aliana dos trabalhadores e usurios, dificuldades para


essa efetivao.

Na sesso posterior, quais as prticas participativas na assistncia social e as dificulda-


des para sua efetivao.

Na ltima sesso, se propor aes que possam potencializar prticas democrticas


inclusivas na assistncia social. Nesta, se far tambm referencia nfase da necessida-
de de se continuar pautando esse tema na perspectiva da participao para alm dos
conselhos a qual somente se inicia.

1 Recomenda-se a leitura da Revista Polis no.32-Novas lentes sobre participao:utopias,agendas e desa-


fios-Relatrio pesquisa Arquitetura da Participao-Avanos e desafios da democracia participativa-en-
contravel em www.polis.org.br e www.inesc.org.br e ainda, Efetividade das instituies participativas
no Brasil:estratgias- Roberto RochaC.Pires( org.) IPEA 2011 www.ipea.gov.br>publicaes>livros

155
Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

1 - A construo democrtica do arcabouo legal da


assistncia social

Inicia-se retomando alguns conceitos na tentativa de enfatizar os servios e benefcios


sociassistenciais, participao popular e os trabalhadores do SUAS.

O primeiro deles refere-se Assistncia social, como direito do cidado, independente


de sua contribuio prvia e ocupa-se de prover proteo aos indivduos e famlias em
situao de vulnerabilidade e risco, reduzir danos e prevenir a incidncia de agravos
vida e dignidade humana, operando sob as matrizes do direito ao desenvolvimento
e experincia humana (NOB SUAS 2012).

Em seu artigo 6, a Lei 12.435/2011 estabelece que a gesto das aes na rea de as-
sistncia social fica organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo,
denominado SUAS.

Ainda, importante ressaltar que a assistncia social rege-se por princpios (Art. 4,
da Lei 8.742/1993). Destaca-se os incisos ll, lll e lV, que dizem respeito universa-
lizao dos direitos sociassistenciais, a dignidade do cidado, respeito sua autono-
mia e ao seu direito servios e benefcios de qualidade (...), igualdade de direitos
no acesso ao atendimento.

O artigo 204 da Constituio Federal de 1988 e o artigo 5 da LOAS que dispe sobre a
participao da populao, a colocam na formulao das polticas e no controle de aes
em todos os nveis, ou seja, a participao fator condicionante na assistncia social. Essa
se realiza no s atravs de conselhos, conforme se ver em Resoluo do CNAS, a seguir.

Tal Resoluo estabelece que usurios so sujeitos de direitos e pblico da Poltica


Nacional de Assistncia Social e que, portanto, os representantes de usurios ou
de organizaes de usurios so sujeitos coletivos expressos nas diversas formas de
participao, nas quais esteja caracterizado o seu protagonismo direto enquanto
usurio (Resoluo CNAS 24/2006).

156
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Assim, como Egli Muniz j referenciava, esta se falando de uma poltica pblica com
intencionalidade tica e poltica. tica, porque se funda em valores e princpios que de-
fendem a vida, a dignidade humana, a liberdade, a democracia, a cidadania, o respeito
diversidade, entre outros, e poltica porque tem por direo realizao de direitos, a
ateno a necessidades e ao desenvolvimento da autonomia com vistas emancipao
social, transformando uma realidade eivada de desigualdades sociais (2011:102).

H que se ressaltar que est se adotando o conceito de servio socioassistencial como:

Um conjunto de atividades continuadas e organicamente articuladas em torno


de objetivos comuns, os quais respondem s seguranas afianadas pela Assistn-
cia Social, prestados em um determinado local de trabalho e que se destinam a
prover determinadas atenes profissionalizadas, afianando aquisies sociais
que resultam do exerccio capacitador de vnculos sociais, por meio de metodo-
logias de trabalho social e trabalho socioeducativo (MUNIZ: 2011).

Assim, fica claro que o principal produto dos servios socioassistenciais, so as aquisi-
es relacionadas s seguranas da acolhida, convvio familiar, comunitrio e social e
desenvolvimento de autonomia individual, familiar e social.

A ideia de participao est relacionada de protagonismo. Participar na definio de


prioridades, normatizao de critrios e acompanhamento das aes e no apenas se
submeter a doao o que seria o mesmo que dizer de uma percepo passiva.

A poltica de assistncia social busca, em suas normativas, contedo e iderio, a autono-


mia. Marques e Maia (2007, p.63), citadas ainda por Egli Muniz, ao discutirem o tema,
distinguem autonomia individual e poltica. Para as autoras, a autonomia individual en-
volve a capacidade de deliberar, julgar, escolher e agir, perseguindo objetivos eleitos a par-
tir de suas prprias avaliaes e sustentando-os publicamente. Por sua vez, a autonomia
poltica, ou pblica, se refere capacidade de identificar-se como indivduo e sujeito de
direitos, entendendo-se a si mesmo, e agir como autor dos direitos aos quais deseja se sub-
meter como signatrio (HABERMAS, 1997, p. 163, apud Marques e Maia, 2007, p.63).
Ambas so co-determinantes e a autonomia individual no se desenvolve sem a poltica.

157
Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

Por fim, na retomada desses princpios basilares importante se referir ao Declogo dos
Direitos Sociassistenciais, construdo na V Conferncia Nacional (2005) sendo mais um
dos pactos assumidos nacionalmente (www.gov.br/cnas). Portanto, a Poltica de Assis-
tncia Social Brasileira est ancorada num arcabouo legal que lhe d institucionalidade
de dever de Estado, faltando sem dvidas, muitas etapas para sua total concretude.

2 - Os sentidos da participao

Muito se tem dito que as prticas participativas podem se constituir em um /ou vrios
mecanismos existentes, promulgados na Constituio Federal de 88. A democracia
participativa est prevista nos trs poderes, com instrumentos diferenciados como ple-
biscito; referendo e projeto de Lei de iniciativa popular. H ainda possibilidade de no-
vos processos organizativos, que a sociedade poder criar em seu movimento prprio.

No Poder Executivo, alm dos conselhos e das conferencias (municipais, estaduais e


nacionais) com funes especficas, a sociedade brasileira tem convivido com vrias
outras formas de organizao de suas demandas, como participao na construo
dos Planos Plurianuais - PPA(s) e demais instrumentos de planejamento e, ainda, de
ouvidorias, audincias e consultas pblicas.

No campo especfico da assistncia social somam-se ainda os Fruns (quer sejam mu-
nicipais, estaduais e nacionais) hoje voltados para a organizao da sociedade civil,
Frum de Secretrios Municipais e Estaduais. Esses se organizam e posicionam no
Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social - CONGEMAS
e Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social - FONSEAS - em
reunies bi ou tripartites. Dessa forma discutem propostas, recomendam resolues
que os conselhos debatem, aprovando-as ou no.

A essa conjugao de esforos em torno do mesmo objetivo Schettini e Faria vem


denominando sistema integrado de deliberao e participao (2012: ANPOCS).

158
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A ideia de participao no Brasil tornou-se uma ideia fora que ordenou um enorme
campo de atores sociais que se opunham a formas institucionalizadas de gesto pbli-
ca e ordenao poltica caractersticas de um Estado fechado. (Lobo: 2012).

Os sentidos de tais definies permitem afirmar que para haver participao poltica
necessrio que o poder seja democratizado e compartilhado.

Assim, a participao da qual se est falando passa pela reconstruo do Estado como
espao pblico e democrtico, que segundo Tavares, possa constituir-se em alternativa
de incorporao cidad na perspectiva da garantia de direitos de parcelas majoritrias
da populao brasileira, que muitas vezes no tem voz e nem poder de presso (2005).

No entanto, o processo de descentralizao das aes e de participao popular pro-


postos pela CF/88 e pela LOAS ir encontrar resistncias em sua institucionalizao.
Apesar da existncia de determinaes legais para garantir o espao institucional da
participao popular, verificou-se que nem todos os instrumentos e conquistas cons-
titucionais foram apropriados. Sabe-se que mesmo sendo os instrumentos legais de
fato, necessrios para viabilizar o exerccio do controle social, estes, no so suficien-
tes. H de se promover um ambiente poltico favorvel, onde Governo e populao
cumpram papis fundamentais ao processo. (IBAM, http://www.ibam.org.br/urba-
nos/assunto2/blt5_int.htm).

Para oportunizar esse clima, o Estado dever criar as condies necessrias para que
os instrumentos possam ser efetivamente apropriados pela populao. Isto significa
investir em capacitao na construo de corpo de trabalhadores, produzir informa-
es disponibilizando-as democraticamente e tornar as estruturas de gesto
cada vez mais permeveis s reivindicaes da sociedade. Talvez fosse importante nesse
momento considerar que a presena do gestor nas reunies dos conselhos no garante
que a prtica daquele rgo seja caracterizada como participativa.

Gesto democrtica, na concepo que se defende aqui, qualifica-se pela capacidade


de compreender os processos sociais de modo crtico e abrangente, pensando a crise

159
Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

e a mudana acelerada. Em decorrncia, debrua-se sobre as organizaes no como


algo dado, mas como um vir-a-ser dialtico, dinmico, contraditrio e imune a im-
posies administrativas, vindas de cima. Uma gesto desse tipo opera para alm
do formal e do burocrtico e comprometem-se abertamente com o aprofundamento
da participao e da composio dialgica, bases vivas de uma nova e mais avanada
estrutura de autoridade (Nogueira: 237).

Assim, os conceitos de assistncia social como poltica pblica de direitos, a partici-


pao popular e a gesto descentralizada e participativa so conquistas que vem sendo
processadas com dificuldade num pas com as tradies conservadoras como o nosso,
somadas ao baixo grau de associativismo e a rigidez do gerenciamento com a lgica
pragmtica do mercado.

Sustenta-se, aqui, que o movimento pela legitimao da assistncia social como pol-
tica pblica que pode fazer emergir um sujeito de direitos. a afirmao dessa poltica
no mesmo patamar das demais, no campo da seguridade social, que possibilitar a luta
por sua defesa, mudando o foco de ajuda para a de direitos.

Tendo como parmetro uma poltica com caracterstica paliativa e de atendimento aos
incapazes, uma ao social restritiva, focalizada em categorias como crianas, idosos
e deficientes, a CF/88 e as legislaes posteriores no transformaria os usurios da
assistncia social de forma automtica em sujeitos empoderados de direitos, lutando
para a conquista e ampliao dos mesmos. Afirma-se: h uma nova travessia a ser
percorrida. Um processo em construo.

3 - Usurios e trabalhadores: aliana estratgica para


a travessia

Como j expresso na introduo, na realizao dos servios que a poltica de assistn-


cia social se materializa. E o trabalhador instrumento dessa realizao. O principal
produto dos servios socioassistenciais so as aquisies relacionadas s seguranas da

160
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

acolhida, convvio familiar, comunitrio e social e desenvolvimento de autonomia


individual, familiar e social.

Muniz reflete sobre a necessidade da criao de vnculos entre o trabalhador e usurio.


E no h construo de vnculos sem que o usurio seja reconhecido na condio de
sujeito. Isto remete ao novo perfil que se requer do trabalhador, voltado para a cons-
truo do espao pblico e do direito (Muniz: 117).

Adotar a perspectiva de totalidade, afirma Nery, na abordagem das demandas so-


ciais requer o rompimento com posturas profissionais individualistas e reducionistas,
reposicionando-as na direo do exame crtico dos condicionantes sociais, polticos,
econmicos e culturais produtores da dinmica de vulnerabilidades sociais presentes
na vida cotidiana dos usurios (Nery: 151).

E onde se poderia realizar esse vnculo se no no exerccio cotidiano do trabalho?

Atuar profissionalmente na proviso de ofertas sociassistenciais no uma abstrao


terica, mas perpassa desde a segurana de acolhida no CRAS, passando pelos servi-
os da segurana do convvio social, familiar e comunitrio, aos benefcios de renda,
de sobrevivncia e aos processos de autonomia e protagonismo (Nery: 149).

Sposati (2006:104) afirma que recursos humanos na gesto da assistncia social


matria prima e processo de trabalho fundamental. A assistncia social no opera por
tecnologias substitutivas do trabalho humano (ibidem).

Dessa forma, a busca de espaos coletivos para a expresso de demandas antes indivi-
duais funo que cabe tanto nos compromissos tico-polticos das profisses, como
nos princpios tico/polticos da assistncia social, voltados para as mesmas afirmaes.

Esses espaos coletivos buscam a participao qualificada do usurio em variadas cons-


trues possveis de acordo com os territrios. Que podem estar em municpios de
todos os portes populacionais, como vrias vezes nos tem lembrado Dirce Koga. O
que vem antes da ao sua inteno.

161
Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

H um outro enfoque a ressaltar. A questo da distino do espao pblico do pri-


vado. A aliana a construir entre trabalhadores e usurios se pauta no fato principal
dessas duas categorias defenderem o espao pblico.

Aqui se une as anlises da participao popular no pas, as especificidades dessa na assis-


tncia social, a metodologia adotada, os conceitos de controle social, o arcabouo ins-
titucional conquistado, espao publico, o significado de gesto descentralizada e, final-
mente a anlise do significado do coletivo para o usurio e o trabalhador dessa poltica.

Esses elementos subsidiam o prximo ponto de reflexo, definido na Vll Conferncia


de Assistncia Social, que se constitui na oportunizao de espaos para organizao
e mobilizao dos usurios ampliando a garantia de direitos e do controle social no
SUAS, sintetizados numa expresso: prticas participativas na assistncia social.

4 - Prticas participativas na Assistncia Social:


Dificuldades e possibilidades

A busca do significado dessa expresso percorreu um caminho de definies que per-


mitem nesse momento algumas snteses e definies:

Constituem-se prticas participativas no SUAS aquelas que:

Tem inteno tico-poltica;


Referem-se a direitos sociasssistenciais;
Realizam-se desde a formulao de aes at o controle da execuo;
Apoiam-se em metodologias dialgicas;
Respeitam a autonomia individual e os sujeitos coletivos;
Realizam-se em espaos territoriais onde ocorram mobilizaes e organizaes;
Privilegiam equipamentos do SUAS e a execuo de seus servios e benefcios.

162
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

4. 1 Dificuldades de prticas participativas na assistncia social

Nas visitas realizadas durante o trabalho de consultoria2, pode-se registrar praticamente


o mesmo nvel de indagaes, dificuldades, apesar de experincias diferenciadas. Se no,
vejam-se algumas de suas expresses, aqui colocadas sem identificao da fonte, uma vez
que poder se verificar, so praticamente as mesmas que se ouve quando o tema deba-
tido em qualquer espao que se abra para tal. Esto expressas nas seguintes colocaes:

... deparamos-nos com um nmero restrito de conselheiros com disponibilidade para con-
tribuir, devido ao acmulo de suas funes, e ainda a diversidade de cada grupo quanto a
sua dinmica, conhecimento da poltica e capacidade de vocalizao.

... existe vontade e pouca experincia de participao efetiva, o que fortalece a nossa crena
de que as informaes so extremamente necessrias e que, sem elas, os conselhos sero meros
espaos constitudos para cumprir uma legislao.

... como dificuldade a prpria questo da representao do usurio enquanto sujeito de


direitos, a interferncia direta deste segmento nos rumos da poltica deve estar sustentada
no movimento pela legitimao da assistncia social como poltica pblica e cabe ao tra-
balhador do Suas intervir nesta realidade no cotidiano de seu trabalho e na sua atuao.

... constitui-se tambm em dificuldade a relao com a presena de atores vinculados a


partidos polticos e que atuam de forma corporativa em detrimento do bem comum.

... a dificuldade de conciliar os horrios para realizao das reunies de forma a atender
todos os envolvidos ou a maior parte destes.

... hegemonia do pensamento direcionado para as necessidades particulares que tem jogado
contra todas as referncias de organizao da vida comunitria baseadas nas necessidades e
interesses coletivos que tem caracterizado a poltica de assistncia social. A assistncia social
tem que buscar espao no coletivo, ganhar o sentido de poltica pblica de direito e apontar
para questes mais coletivas em seus servios, programas e benefcios.

2 Para o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em 2012.

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Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

... as experincias tm mostrado que o Conselho nem sempre sinnimo de participao


qualificada e representativa.

... a questo da quantidade e qualidade dos profissionais reflete em vrios momentos, entre
eles a falta de pessoal inclusive para a prtica participativa.

... Importante tambm uma constatao quanto ao tempo que a prtica participativa
demanda muitas vezes subestimada diante da exigncia de relatrios numricos. Cada
atividade com sua importncia, mas nesse momento ressente-se de maior dedicao ao
tempo participativo.

Tais dificuldades no impediram as tentativas de superao e essas se situam principal-


mente na concepo da gesto por parte dos dirigentes organizacionais e a existncia
de profissionais estimulados, com autonomia para o exerccio de suas atribuies.

4.2 - Possibilidades de experincias de prticas participativas na assistncia social

Nas experincias visitadas, mas tambm j podendo generaliz-las, as equipes foram


estimuladas a realizar seminrios e debates pblicos, visando aprofundar a capacidade
terica e de interveno dos trabalhadores.

O estmulo realizao de grupos reflexivos e socioeducativos com usurios uma


prtica pode proporcionar ambiente participativo no qual podero emergir os sujeitos
sociais. Entre esses, por sua vez, podero surgir novas lideranas que vo mobilizar
atores para diversos tipos de atuao, inclusive a discusso de direitos sociassistenciais.

Os equipamentos da assistncia social podem vir a se constituir espaos locais de or-


ganizao das demandas para alm das individuais.

As diversas dimenses das potencialidades do territrio e a busca de mecanismos sobre


as quais as polticas pblicas podem e devem se debruar, constitui-se objetivo. Isso
implica na organizao e na participao dos moradores daquele local. O Cras pode
ser o incentivador, a referencia para os movimentos locais.

164
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A busca dessas respostas motivou que em alguns municpios os conselhos municipais


vivenciassem experincias de descentralizao. Geralmente agrupados nas Adminis-
traes Regionais das Prefeituras, encontram-se os Conselhos Regionais de Assistncia
Social, que por sua vez tem representao nas Comisses Locais de Assistncia Social3
Tais comisses devero reconhecer e identificar no seu territrio:

Os canais de acessos aos direitos: servios existentes (pblicos e privados), espaos


pblicos de uso comum;
Principais conflitos e interesses presentes no territrio (disputa pelo territrio-ca-
pital, governo, poltica, trfico, etc.);
Principais dificuldades coletivas encontradas para a organizao poltica no terri-
trio (disputar os interesses mais amplos em prol de todos);
Principais mudanas na sociedade, cidade que impactam no territrio e como os
moradores esto enfrentando tais mudanas;
Principais experincias de prticas sociais de fortalecimento do territrio em seu
sentido de vida coletiva e de sociabilidade e os desafios para as comisses na reali-
zao do seu trabalho no territrio.
No entanto, sabe-se que o processo para a reorganizao das ideias, dos modos de
gesto, das estruturas e dos servios vinculados concepo do Estado para o Social
(Nogueira, 2005) demandar novo reordenamento institucional da assistncia social
sob o paradigma do direito (Nery, 2009).

Nessa mesma linha de raciocnio, a necessria ruptura entre a atuao de servidor


desacreditado - pela sociedade e pelo Estado - e a populao destituda de condies
dignas de sobrevivncia, pode levar ao que Sawaia (2007 apud Nery, 2009) intitula de
sofrimento tico-poltico.

Assim, trata-se de assumir que a poltica social e o Estado, em suas diferentes esferas em
funo das alteraes do contexto sociopoltico, demandam a ampliao de seu contin-
gente de profissionais e busquem o rompimento com prticas e posturas conservadoras.

3 O primeiro municpio que se tem noticia dessa experincia foi Porto Alegre, em 1996. Em seguida, Belo
Horizonte organiza seu sistema descentralizado de participao popular. Tais experincias se encontram
registradas nos stios das respectivas prefeituras. Cita-se nesse trabalho as funes descritas atualmente em
Vitria relatadas por Paz e Narciso(2012).

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Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

5- Sugestes e contribuies para prticas participativas


no SUAS

Longe da pretenso de fazer recomendaes, propem-se alguns olhares possveis para


o campo de prticas participativas.

Registro de prticas alternativas, que busquem novas formas de viabilizar os direitos.

o caso de se questionar se as deliberaes da Vll Conferncia Nacional vem sendo


observadas? Porque no so relatadas? pouco explicitado e exigido que os espaos
participativos se tornem mais amplos? Comisses de bairros, assembleias, fruns, ofi-
cinas so formas coletivas de se tratar questes individuais. Dessa maneira como vem
sendo fomentada a participao de usurios?

E por fim uma questo pode ainda ser formulada: qual o envolvimento dos profissio-
nais nas realizaes de tais atividades? Existem vrias linhas de hipteses sobre essa
questo. Uma delas interroga se as novas geraes profissionais que no estiveram na
luta pela conquista do Estado Democrtico e do Direito tem menor pertinncia he-
rana histrica recebida. Outra, se os valores individuais da sociedade de mercado ter
internalizado somente a cultura da eficincia e eficcia pautando salrios e condies
de trabalho. Outra, se a formao profissional tem sido deficiente nesse campo.

Verifica-se que em grande parte esse tipo de atividade realizado em horrios para
alm do padro estabelecido. Mas no se poderiam buscar novas formas de organiza-
o do cotidiano?

H compreenso do que vem a constituir-se em prticas participativas? Pautar a parti-


cipao significa extrapolar o caminho para alm da participao nos conselhos.

E como se prope as sugestes, importante sinalizar de imediato que sejam incenti-


vados relatos nas mais diversas formas de comunicao existentes, como a virtual, na
mdia do MDS, no sitio do CNAS, onde h um link para registro de prticas exitosas,
muito pouco alimentado. Quem sabe at um prmio especfico para esse tema?

166
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Sabe-se por vivncias e/ou informaes que alguns mandatos legislativos, municipais
ou estaduais disponibilizam parte da carga horria de trabalhadores aos conselhos e
outros arranjos participativos criando formas de apoio, quer em reunies, quer em
capacitaes descentralizadas na assistncia social. H mandatos que criando comis-
ses de participao popular nas Assembleias Legislativas, abrem espao para o pla-
nejamento inclusive oramentrio das reas. H mandatos que apoiam ou apoiaram
os Fruns Municipais quando a gesto no cumpria esse papel. Essas e outras prticas
poderiam ocupar lugar de destaque no campo participativo. Certamente esses exem-
plos poderiam abrir um leque de oportunidades e aprendizados.

Na mesma linha de raciocnio, cita-se iniciativa do Ministrio da Sade realizando


em 2010 e em 2012, atravs do Departamento de Apoio Gesto Participativa e o
Conselho Nacional de Sade, Seminrios de Experincias Inovadoras em Participao
Social com exposies de prticas desenvolvidas no pas, favorecendo conhecimen-
to, troca de vivencias e dificuldades, proporcionando ainda vrios debates com demais
conselhos no campo da Seguridade Social. Esse Departamento tem entre outras fun-
es a de promover prticas educativas nos servios de Sade e estimular a criao de
espaos de gesto participativa. Poderia ser proposto ao MDS na linha de sugestes e
recomendaes mais essa alternativa de organizao interna.

Por fim, sugere-se ao MDS e CNAS que em todos os espaos pblicos se busque a
exposio de tais experincias. Quem sabe at nos stands das conferencias se faa refe-
rncia concretas das mesmas?

Ao encerrar esse rol de indicativos, se quer nesse momento saudar a iniciativa da aber-
tura do debate desse tema, aps 20 anos de LOAS. So iniciais as colocaes e anlises
para alm dos conselhos que aqui se fizeram, mas, com certeza sero aprofundadas por
novos atores, pesquisas e estudos posteriormente.

167
Prticas democrticas e participativas no SUAS:
estratgias para ressignificar o direito socioassistencial

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169
O financiamento no
SUAS e as condies
para a efetivao dos
direitos socioassistenciais

Gisele de Cssia tavares


20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Quando se fala em financiamento comum que se pense em processos complexos,


tradicionalmente tratados como tema de competncia exclusiva de especialistas das
reas contbil, administrativa e financeira, considerados de difcil compreenso para
leigos poderem opinar, participar e acompanhar.

Entretanto, falar em financiamento no campo das polticas pblicas requer que os


tcnicos que atuam na gesto dessas polticas, que so os que conhecem com maior
profundidade a realidade, as demandas e prioridades de suas reas e, por isso, tm
maiores condies de avaliar o que deve ser garantido para supri-las e atend-las,
conheam os instrumentos de planejamento na administrao pblica e os contedos
que permeiam a gesto oramentria e financeira, familiarizando-se com sua lingua-
gem e com aspectos comumente considerados muito complexos, mas que traduzem
escolhas, opes polticas e prioridades.

Alm disso, falar em financiamento da poltica de assistncia social no contexto atual,


em que a Lei que lhe deu materialidade completa 20 anos1, requer voltar os olhos
para o percurso percorrido desde que, num momento mpar da histria desta poltica,
a deliberao pela implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) mu-
dou o curso at ento trilhado nesse campo, marcando uma ruptura com processos
cristalizados no tempo, que eivavam a gesto e, consequentemente, as provises da
assistncia social. Falar em financiamento nesse contexto exige compreender e avaliar
essa trajetria e debruar-se sobre o que representa seu contedo e seu significado.

Falar em financiamento da assistncia social requer, ainda, que nos voltemos a analisar
em que princpios constitucionais ele se ampara. Isto porque a Constituio Federal de
1988, pelo modelo de Seguridade Social adotado e por sua forma de financiamento,
ancorando nas contribuies sociais sua base2, estabeleceu o compromisso da sociedade
brasileira em assegurar condies mnimas de sobrevivncia e dignidade populao.

Iniciando esse passeio pela histria recente da assistncia social e seu financiamento,
preciso compreender o movimento que se instaurou desde que se consensou que, para
sua consolidao como poltica pblica haveria que se implantar um novo modelo de

1 Lei 8.742/93 Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS

2 Embora outras fontes tambm componham esse escopo. As contribuies sociais so exclusivas para
atender finalidade especfica.

171
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

gesto, pautado em um novo pacto federativo e diviso de responsabilidades entre as


esferas de governo com um nico compromisso: o de assegurar direitos e garantir o
alargamento da proteo social por meio dessa poltica.

Num pas como o Brasil, em que a Constituio Federal reconhece o municpio como
ente federado e lhe atribui, pela diretriz da descentralizao poltico-administrativa e
financeira, a responsabilidade pela prestao dos servios, programas, projetos e bene-
fcios, falar em financiamento da assistncia social sob essa nova concepo exigiu que
o debate desencadeado pautasse a discusso sobre o cofinanciamento, reconhecendo-
se que no sistema tributrio brasileiro o maior volume da arrecadao se concentra nas
esferas estadual e federal (com 25% e 60%, respectivamente3) e o menor montante
fica com o ente municipal (apenas 15%). Esse debate ganhou fora como forma de
assegurar que, no que tange assistncia social se revertesse (ao menos em parte) a
incipiente descentralizao dos recursos, promovendo distribuio mais proporcional-
mente correspondente s demandas de respostas sociedade, com o justo retorno dos
recursos, como forma de participao no custeio das provises cuja responsabilidade,
por determinao constitucional, municipal.

O Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, sistema pblico implantado a partir da


fora de uma deliberao de Conferncia Nacional, teve o grande desafio de, ao mesmo
tempo diminuir essa diferena da distribuio tributria, faz-lo de uma forma unifi-
cada sem que fossem desrespeitadas as diversidades prprias de um pas continental.

Era preciso, para tanto, que a sistemtica do financiamento da Assistncia Social aten-
tasse para que a partilha dos recursos dos Fundos de Assistncia Social se desse segun-
do critrios que tenham como base diagnsticos e indicadores socioterritorias locais
e regionais e, que contemplasse as demandas e prioridades apresentadas de forma
especfica, a partir das diversidades apresentadas. Tais diversidades se expressam pelas
diferentes realidades que convivem no pas, exigindo por vezes o estabelecimento de
prioridades nacionais bem como a adoo de critrios de equalizao, projetando a
cobertura universal.

3 Apresentao Jeane Andria Ferraz Silva, durante Conferncia Estadual do Esprito Santo 2013.

172
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Sob essa gide, o processo de implantao do SUAS tomou corpo e ganhou o pas,
inaugurando em 2004 (com um novo texto da Poltica Nacional) e em 2005 (com a
Norma Operacional Bsica do SUAS) um outro modelo de financiamento, que se fir-
mou com o passar dos anos e se confirmou na Lei 12.435/2011 (a Lei do SUAS) e nas
regulaes que se seguiram, especialmente os decretos de regulamentao do IGD/
SUAS (Decreto n 7.636/2011) e do Fundo Nacional de Assistncia Social (Decreto
n 7.788/2012). Em termos operacionais e prticos, a nova legislao materializou o
amadurecimento que a assistncia social experimentou desde a implantao do SUAS
e legitimou processos institudos.

Cabe aqui lembrar da reflexo realizada por Aldaza Sposati em sua fala na IV Con-
ferncia Nacional de Assistncia Social (2003), na qual, ao avaliar os dez anos trans-
corridos desde a aprovao da Lei 8.742/93, apresentou uma anlise metafrica da
assistncia social como sendo uma menina que precisava se desenvolver, a Menina
LOAS4. Aps esses ltimos anos, em que o resultado dessa Conferncia e sua prin-
cipal deliberao se traduziram num novo tempo para a assistncia social, possvel
dizer que a Menina LOAS cresceu e se tornou uma jovem com o corpo do SUAS. O
momento agora de busca da maturidade, da consolidao dos avanos, da superao
de desafios. preciso olhar para essa trajetria reconhecendo os avanos alcanados
com a conscincia de que o caminho apenas foi iniciado, que novas dificuldades se
descortinam e novos desafios emergem, num movimento prprio da dialtica que
envolve as relaes e questes societrias.

O SUAS retoma, aps muitos anos em que essa rea ficou margem na esfera pblica,
a centralidade do Estado na garantia dos direitos socioassistenciais, prevendo a exis-
tncia de servios estatais como articuladores desta poltica.

Nesse movimento a assistncia social tem se tornado mais visvel, sendo cada vez mais
reclamada. Isso traz demandas para a gesto, nas suas mais diversas dimenses, e para
o financiamento. O momento atual remete esfera pblica estatal, exclusivamente, a
prestao dos servios nos equipamentos pblicos CRAS, CREAS, Centro POP5 e a

4 A palestra da Professora Aldaza Sposati resultou, no ano de 2005 em um livro com o mesmo nome,
publicado pela Cortez Editora.

5 CRAS: Centro de Referncia de Assistncia Social; CREAS: Centro de Referncia Especializado de As-
sistncia Social; Centro POP: Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua.

173
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

gesto. Isso se configura como movimento contrrio ao desencadeado na reforma do


Estado, gestada luz da ideologia neoliberal. Amplia o Estado ao invs de reduzi-lo,
como rezava a cartilha dessa reforma. Hoje vem tona a necessidade de reflexo sobre
essa gama de mudanas substantivas experimentadas desde o incio desse processo,
compreendendo que, para avanar para patamares ainda necessrios, a poltica de
assistncia social precisa identificar o que, no momento que se inaugura, ainda se
configura como desafio a ser enfrentado.

A Conferncia Nacional de 2013 se props a promover tal reflexo, prevendo que a


abordagem do financiamento ocorresse em conjunto com a da gesto (como temas
centrais), para uma avaliao de forma articulada, pois o SUAS estabelece que o dese-
nho da gesto deve ser traduzido na forma de financiar.

Nesse escopo, falar do financiamento no SUAS pressupe, inegavelmente, falar de


um novo modo de gesto, ou seja, no h como desvincular um processo de outro,
pois um o viabilizador do outro, numa via de mo dupla de constante comple-
mentao mtua. Pois, numa anlise da gesto se deve avaliar o que lhe d efetivi-
dade, ou seja, o financiamento.

Percebe-se, portanto, a inter-relao entre essas duas dimenses - a gesto e o financiamento.

Discutir financiamento e gesto pressupe, alm do entendimento dessa vinculao


orgnica que guardam entre si, tambm da dimenso poltica que est embutida nas
tomadas de deciso referentes a cada um em especfico e de ambos, em conjunto,
especialmente quando se pretende que a assistncia social se configure, cada vez mais,
como poltica de Estado.

O financiamento um conjunto de mecanismos, regras e condies que asseguram


meios para a efetivao das aes e representa a condio (ou no) para que haja a
possibilidade de atendimento da populao nas necessidades identificadas. Financiar
determinada rea, provendo-a dessas condies, representa uma escolha a de garan-
tir o atendimento que lhe compete, o que no caso da assistncia social representa um
importante lado da proteo social preconizada na Constituio Federal de 1988.

174
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Essa escolha demonstra uma opo de gesto, a deciso por um ou outro caminho,
indicando que financiamento e gesto so dois pilares de sustentao de toda e qual-
quer poltica. Entretanto a histria traz o cenrio da precariedade, pelas dificuldades
enfrentadas pela assistncia social para se afirmar como poltica pblica, marcada em
sua trajetria pelo improviso e reduzidos investimentos.

A gesto se configura como responsabilidade de dirigir um sistema (municipal, esta-


dual ou federal), sendo, segundo GANDIN (1994), uma competncia do poder p-
blico que implica o exerccio de funes de coordenao, articulao, planejamento,
acompanhamento, controle, avaliao e auditoria.

Em se tratando a assistncia social de uma poltica pblica do campo da proteo


social, voltada a assegurar direitos pode-se afirmar que o financiamento representa a
forma de garantir as condies objetivas para que isso ocorra. preciso, portanto, que
a anlise proposta se volte a identificar, alm das condies efetivas de gesto, em que
medida o efetivo financiamento, ou a sua ausncia (ou insuficincia), garante direitos
ou gera riscos e vulnerabilidades, agravando as situaes de desproteo.

Nessa direo emerge um dos principais aspectos dessa relao intrnseca entre gesto
e financiamento, pois quando falamos do financiamento da assistncia social cabe o
apontamento levantado por Evilsio Salvador (2010) ao se referir ao financiamento
das polticas sociais: Financiar uma poltica pblica pressupe o oramento pbli-
co. Nesse sentido se colocam questes como: Quem financia? Quais so as receitas?
Quanto de financiamento?

Seguindo-se essa lgica de anlise proposta por Salvador, a resposta primeira ques-
to, sobre quem financia?, remete responsabilidade assumida pelo financiamento,
ou seja, aponta para o compromisso de financiar. Nessa direo preciso que se avalie
quem participa desse financiamento, isto , se de fato o cofinanciamento est ocorren-
do com a participao das trs esferas de governo, como forma de dar cumprimento
s atribuies legais de cada uma delas nas provises desta poltica.

175
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

No SUAS, que tem como uma de suas bases matriciais o cofinanciamento fica refor-
ada a responsabilidade comum das trs esferas de governo na garantia das condies
para que a poltica de assistncia social se efetive. Assim, deve-se assegurar o financia-
mento partilhado entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, seja
por meio de transferncias entre fundos, seja por aporte de recursos prprios.

O cofinanciamento no SUAS deve se dar em consonncia com o carter das ofertas


da poltica de assistncia social visto serem continuadas, descentralizadas e destina-
das a quem delas necessitar6. No se concebe, num sistema que reconhece esse car-
ter a manuteno da relao de financiamento pautada em formas tradicionalmente
utilizadas, com escopo no processo convenial. Tornou-se definitivamente necessrio
reconhecer que ofertas continuadas no podem correr o risco da descontinuidade do
financiamento. O desafio posto: superar a forma tradicional operada sob a lgica da
srie histrica (a chamada Rede SAC - Rede de Servios de Ao Continuada), com
base fixada em valores per capita e significativa premncia das emendas parlamentares
no financiamento da rea. Sendo assim, como esse processo no pode sofrer descon-
tinuidade, os repasses devem ser regulares e, dessa forma, se traduzir na capacidade
das esferas locais atenderem s demandas da populao destinatria de suas ofertas,
ou seja, do pblico que pode vir a acess-la, medida de sua necessidade. E devem ser
automticos, evitando que procedimentos burocrticos comprometam a garantia da
continuidade das provises. Tal concepo tambm se aplica gesto.

No entanto, preciso que o cofinanciamento se d, cada vez mais, com base no


custo da prestao dos servios com padro de qualidade, a fim de que se possa

6 Segundo a Advocacia Geral da Unio, no Parecer 075/2011/DENOR/CGU/AGU, as transferncias


automticas de recursos entre os fundos de assistncia social efetuadas conta do oramento da segu-
ridade social, conforme o art. 204 da Constituio Federal, caracterizam-se como despesa pblica com
a seguridade social, na forma do art. 24 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Despesa
pblica se caracteriza como o gasto do Estado com vistas ao atendimento das necessidades coletivas e
ao cumprimento das responsabilidades institucionais; constam do oramento e requerem prvia au-
torizao legislativa. O reconhecimento do gasto com a assistncia social como despesa pblica marca
sua caracterstica como poltica permanente e foi o que permitiu a insero do dispositivo da nova lei
de possibilidade de pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referncia, expresso no
Art. 6-E. O item 27 do referido parecer diz que As transferncias contidas na exceo do art.25 da
LRF (onde a assistncia social se encontra), portanto, s podem ser consideradas obrigatrias. Essas
despesas se localizam no captulo sobre despesa pblica, constando no art. 24 da referida lei as despesas
com seguridade social, separando-as das transferncias voluntrias e definindo-as como transferncias
obrigatrias (tambm consideradas legais). O pagamento de pessoal somente vedado nos casos de
transferncia voluntria, assim como outras vedaes.

176
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

viabilizar o atendimento na perspectiva da consolidao do direito do pblico desti-


natrio desta poltica. Para tanto, alm do envolvimento do Governo Federal e dos
Municpios, fundamental que tambm haja a forte participao da esfera estadual,
integrando esse processo e compondo as possibilidades de fortalecimento da gesto
em mbito local. Isso nos desafia a fortalecer o pacto federativo para que, na con-
solidao da gesto e do financiamento nas trs esferas de governo seja assumido o
compromisso de assegurar meios para sua efetivao, tanto nas competncias espe-
cficas, quanto essencialmente no cofinanciamento.

O Censo SUAS 2011 indica que 50% dos municpios brasileiros dependem exclu-
sivamente dos recursos repassados pela esfera federal e de seu prprio oramento.
Esse mesmo Censo demonstra que 47% dos municpios brasileiros no recebem
recurso dos estados.

A segunda pergunta, sobre quais so as receitas?, aponta para a necessidade de se


analisar quais so as fontes de recursos que do sustentao assistncia social, ava-
liando se se trata de fontes de origem justa, fortes e sustentveis. O financiamento,
segundo Salvador (2011)7, traz pistas sobre carter redistributivo da poltica social.
Ancorar o financiamento em fontes que tenham sua origem em pilares no garanti-
dores do direito traz uma contradio em relao qual a poltica de assistncia social
precisa se manter vigilante. Alm disso, pautar o financiamento desta poltica em
fontes com pouca capacidade de arrecadao tambm pode comprometer que esta se
configure efetivamente como uma poltica de proteo social.

A terceira questo, quanto de financiamento?, vincula a avaliao ao fato de que o


oramento pblico se configura como espao de luta poltica. Nesse sentido emerge
um desafio que relaciona o financiamento, os montantes de recursos e um dos princ-
pios oramentrios: o da exatido. Esse princpio estabelece que deve haver adequao
entre o diagnstico da realidade local (sob os aspectos econmico, poltico, social,
entre outros) e a capacidade do setor pblico na arrecadao e execuo do oramento.
Sendo assim, os montantes de recursos de uma poltica devem ser compatveis com o
que ela precisa prover.

7 Sistema Tributrio: Diagnstico e elementos para mudanas. Braslia. Palestra Sindafisco. 2011.

177
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

E, para tanto, imprescindvel que se assegure a presena da assistncia social nos


instrumentos oramentrios Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e
Lei Oramentria Anual. Evilsio Salvador (2010) nos diz que o oramento a parte
mais visvel do fundo pblico. Ele representa um importante instrumento de deciso
poltica; transparncia governamental; controle social; democracia; distribuio de
renda; justia social.

Contemplar mais ou menos uma rea nos documentos oramentrios uma questo
de gesto, mas no apenas envolve o aspecto tcnico, exigindo essencialmente um
posicionamento poltico, consistente e condizente com o compromisso com a tica e
com o desenvolvimento desta no campo da garantia de direitos. O oramento , sem
dvida e reconhecidamente pela legislao, instrumento de gesto essencial para a
operao do financiamento pblico das polticas sendo essencialmente uma expresso
da prioridade dada dentro da esfera pblica. No caso da assistncia social representa a
possibilidade (ou no) de resposta s demandas de seu pblico. Assim, expressa o pla-
nejamento das condies financeiras relacionadas s funes de gesto e a prestao de
servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais populao usuria, de-
vendo retratar o desenho de gesto proposto pelo SUAS, desde a concepo do PPA,
at o detalhamento das metas e prioridades pela LDO e estabelecimento de rubricas
de despesas pela Lei Oramentria Anual.

Isso indica que a gesto pblica est intimamente ligada ao financiamento, pois pode-
se afirmar que a destinao oramentria e sua execuo financeira, de acordo com
os pressupostos normativos e conceituais de cada poltica em especfico, ou seja, seu
efetivo financiamento, so condies para que haja a possibilidade de atendimento
da populao nas necessidades apresentadas. importante salientar, entretanto, que
nesse processo que, de um lado uma arena de disputa e, de outro, visa atender po-
pulao usuria, uma vez assegurados os recursos, torna-se fundamental que a gesto
oramentria e financeira seja competente, correta, democrtica e coerente com as
demandas da sociedade, com comando nico.

Na nova legislao da assistncia social a gesto passa a ser reconhecida no cofinan-


ciamento. Alm do cofinanciamento dos servios pela via dos pisos que passaro a ser

178
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

componentes dos blocos relativos a cada nvel de proteo, so institudos incentivos


de gesto8 calculados com base em parmetros de qualidade dos servios e aspectos
da prpria gesto, os quais compem a participao de todas as esferas de governo no
financiamento das aes em nvel local, reconhecendo que o componente da gesto
est presente em todas essas aes, de forma direta ou indireta. Isso representa que
tambm para o cofinanciamento da gesto os repasses devem ser fundo a fundo.

No SUAS os fundos de assistncia social so reconhecidos como instrumentos de gesto


oramentria e financeira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, respons-
veis pela alocao de receitas e execuo das despesas relativas ao conjunto de aes,
servios, programas, projetos e benefcios de Assistncia Social, sendo assim a instncia
de financiamento tambm para os recursos prprios, como unidades oramentrias.

Brando9 aponta que os grandes avanos na formulao do financiamento da poltica


de assistncia social podem ser assim enumerados: a) a estruturao dos Fundos como
o lugar onde se materializa o gasto pblico com a poltica; b) a organizao dos pi-
sos como orientadores dos gastos, em consonncia com as diretrizes da PNAS/2004;
c) a sistemtica de transferncia fundo a fundo e, d) a partilha como ferramenta de
regularidade e viabilizadores do cofinanciamento federal.

A proposta de operacionalizao das transferncias fundo a fundo pela via dos blo-
cos de financiamento, relacionados ao conjunto de servios, programas e projetos,
devidamente tipificados e agrupados, e sua gesto visa avanar mais um pouco, pois
permite maior mobilidade financeira na gesto do SUAS. Isso um grande passo no
atendimento aos clamores de maior autonomia na utilizao dos recursos. Tambm
os recursos do IGD trazem diferencial de possibilidades, mas seu incremento depende
do alcance de outras condies que ainda se configuram como desafio para muitos
municpios, dentro da realidade de luta poltica pelos recursos do fundo pblico para
a assistncia social, o que, no vamos negar, ainda uma arena de grande dificuldade.
Os recursos dos blocos destinados aos servios de Proteo Social Bsica (PSB) e Pro-
teo Social Especial (PSE) podem ser aplicados no conjunto dos servios tipificados,
no mesmo nvel de proteo, desde que os servios que deram origem ao repasse

8 Os incentivos so operacionalizados pelos ndices de Gesto Descentralizada (IGD), tanto no mbito do


SUAS, quanto do Programa Bolsa Famlia.

9 Palestra: Gesto do Financiamento na Efetivao da Poltica de Assistncia Social

179
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

tenham sua prestao assegurada nos padres estabelecidos pela normatizao, o que
eminentemente papel dos Conselhos de Assistncia Social.

Fica, portanto, expressa e enfatizada a vinculao aos rgos de controle, com o efeti-
vo acompanhamento e controle dos conselhos no que se refere ao financiamento do
SUAS, habilitando os conselheiros para o exerccio dessa funo prioritria.

O SUAS atribui aos Conselhos de Assistncia Social grandes responsabilidades no


acompanhamento e controle do financiamento. O controle e fiscalizao dos fundos
de assistncia social pelos conselhos traz a exigncia do exerccio da democracia e
implica na transparncia na implementao dos processos relacionados gesto ora-
mentria e financeira da assistncia social.

Nesse processo, cabe aos conselhos, dentre outras atribuies, aprovar a proposta or-
amentria e o plano de aplicao do fundo, avaliando e acompanhando sistemtica e
periodicamente a execuo oramentria e financeira dos recursos, bem como sua pres-
tao de contas; alm de buscar fortalecer o oramento prprio para o cofinanciamento
da poltica de assistncia social e analisar se o cofinanciamento est, de fato, assegurado.

Os conselhos de assistncia social devem, ainda, definir e aferir padres e indicadores


de qualidade na prestao dos servios, programas, projetos e benefcios socioassis-
tenciais e os investimentos em gesto que favoream seu incremento; verificar se os
servios/aes foram executados de acordo com as normas reguladoras da poltica de
forma contnua e regular, analisando os critrios que orientam o acesso dos usurios
aos servios e benefcios, relacionando tal anlise da utilizao dos recursos, verifi-
cando se esta se deu na totalidade e finalidade para as quais foram disponibilizados.
Essa anlise deve se integrar avaliao de saldos financeiros e sua implicao na oferta
dos servios e em sua qualidade.

Nesse processo de controle do financiamento, compete aos Conselhos de Assistncia


Social observar quais os valores destinados a esta poltica, as fontes que a financiam,

180
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

a compatibilidade com o planejamento, a estrutura e a organizao do oramento


do fundo de assistncia social, sendo este na forma de unidade oramentria, e a
ordenao de despesas deste fundo em mbito local, bem como deliberar sobre os
critrios de partilha e de transferncia dos recursos. Devem avaliar os instrumen-
tos, documentos e sistemas de informaes para a prestao de contas relativas aos
recursos destinados assistncia social; a aplicao dos recursos transferidos como
incentivos de gesto do SUAS e do Programa Bolsa Famlia e a sua integrao aos
servios, acompanhando tambm a execuo dos recursos pela rede prestadora de
servios socioassistenciais, no mbito governamental e no governamental, com vis-
tas ao alcance dos padres de qualidade estabelecidos em diretrizes, pactos e delibe-
raes das Conferncias e demais instncias do SUAS.

Por fim, o que deve, prioritariamente, permear a anlise dos conselhos e demais atores
da poltica de assistncia social no tocante ao seu financiamento nesses tempos de
SUAS , a seguinte questo: Em que medida o financiamento est garantindo a efe-
tivao dos direitos socioassistenciais ou negando-os?

Essa questo nos alerta para a necessidade de nos mantermos vigilantes especialmente
no que se refere a prover esta poltica dos meios que lhe assegurem a efetividade que
deve permear toda e qualquer poltica de proteo social. Cabe a todos os envolvidos
em seu processo de gesto e, especialmente queles que exercem o controle social
sobre esta poltica, estar constantemente atentos a esse aspecto, buscando munir-se
das informaes, argumentos e condies para revelar os possveis riscos gerados pela
ausncia ou insuficincia do financiamento na justa proporo das demandas identifi-
cadas, o que se caracteriza como importante desafio a ser enfrentado.

evidente que o processo de implementao de qualquer poltica pblica permeado


de desafios. Em se tratando da poltica de assistncia social eles ganham proporo,
pois sua histria traz em seu bojo a marca do clientelismo, da benemerncia, do pa-
trimonialismo e, por muitos anos, da ausncia do Estado com consequentemente
insuficincia de financiamento.

181
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

Os processos de reforma implantados pelo Estado Brasileiro que impuseram a redu-


o da mquina pblica pelos diferentes entes federados, associado, ainda, aos parcos
recursos historicamente destinados assistncia social, afetam ainda hoje o desempe-
nho da poltica de assistncia social nos municpios brasileiros.

O momento atual, ao mesmo tempo em que marca a avaliao de resultados de um


sistema que tem buscado romper com essa histria de negao, tambm pressupe a
identificao das grandes questes postas sua consolidao que se configuram como
desafios a serem enfrentados. a busca de maturidade que se mencionou ser necess-
ria jovem LOAS vestida de SUAS.

Tais desafios se configuram porque os elementos componentes da nova forma de


gesto proposta, com perspectiva de prestao de servios para garantia de direitos,
devem contar efetivamente com meios de serem desenvolvidos, encontrando tanto
na esfera pblica estatal, quanto na esfera privada (onde esto as entidades socioassis-
tenciais) as condies que favoream esse desenvolvimento. E, para tanto, o financia-
mento se torna central.

Isso depende, daqui para frente, de novos avanos e a consolidao do prprio SUAS,
tornando-se um dos mais urgentes desafios a ser enfrentado por gestores, conselheiros,
usurios e pelos prprios trabalhadores. Faz-se tambm necessrio o estabelecimento
de um pacto com as instncias de controle.

importante que se tenha claro que o conceito de sistema pblico da assistncia


social implica na atribuio de cofinanciamento, ampliao da cobertura e melhoria
da qualidade dos servios prestados populao. Isso requer uma gama de alicerces
imprescindveis para lhe oferecer sustentao.

Tendo ousado analisar os aspectos da gesto oramentria e financeira nesse processo


de estruturao do sistema pblico intitulado SUAS, possvel entender que, para
consolidar esse sistema a partir do financiamento h que se ter como pressuposto o re-
conhecimento da luta por seu carter obrigatrio, garantindo fontes de financiamento
e mecanismos de transferncias que correspondam ao carter continuado das aes;

182
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

assegurando formas de operacionalizao, com critrios de partilha republicanos e


critrios de transferncias geis e mais condizentes com a realidade local para a efetiva
destinao e aplicao dos recursos nas trs esferas de governo.

necessrio tambm garantir, efetivamente, que o financiamento na assistncia social


traduza o carter permanente e continuado desta poltica, evitando que sejam adota-
das formas programticas que descaracterizem as prioridades estabelecidas pelo SUAS
em seus instrumentos.

Para tanto, imprescindvel avaliar se esto sendo viabilizadas condies sustentveis


que garantam a manuteno e o aprimoramento desse sistema e todo seu escopo de
atendimento ao pblico da poltica de assistncia social rumo universalizao e ao
acesso nos nveis de proteo previstos pelo SUAS. Analisar a forma de alocao dos
recursos diante das normativas e desenho de gesto dessa poltica, a participao das
esferas de governo no cofinanciamento e montantes destinados rea frente s de-
mandas, a compatibilidade entre planos e a poltica tambm so pontos que devem
comparecer nessa construo.

Alm disso, continua urgente e necessrio que se assegure a definio clara e objetiva
das aes prprias da assistncia social a serem includas no processo de financiamen-
to, ou seja, do que, efetivamente, se configura como gasto vinculado a esta poltica,
fortalecendo, cada vez mais os fundos de assistncia social como sua instncia de
financiamento nas trs esferas de governo, superando a pulverizao ainda persistente,
com nfase na ampliao da participao da esfera estadual no cofinanciamento da
assistncia social, de forma regular e automtica fundo a fundo e garantindo, pela via
do cofinanciamento, das condies efetivas para a prestao dos servios, proviso dos
benefcios e desenvolvimento dos programas e projetos da assistncia social, corres-
pondendo s demandas identificadas nas esferas locais.

Um outro grande desafio, que inclusive compe o ementrio dos eixos da IX Confe-
rncia Nacional de Assistncia Social so os limites oramentrios e financeiros colo-
cados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) no que se
refere contratao de pessoal. preciso qualificar tcnica e politicamente esse debate

183
O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

sob risco de se comprometer a capacidade de a assistncia social ser efetivamente uma


poltica pblica de direito do cidado, garantida a quem dela necessitar, cuja respon-
sabilidade do Estado - como preconiza a legislao da rea - pela impossibilidade
de composio de quadros profissionais efetivos. mister que sejam definidas formas
de relativizar a assistncia social no que tange aos limites percentuais para gastos com
pessoal estabelecidos por essa Lei, quando da necessidade de implementao das aes
prioritrias do SUAS

Esse caminho de consolidao no pode prescindir da superao, em definitivo, de


modelos clientelistas e patrimonialistas de utilizao dos recursos e critrios de con-
veniamento na assistncia social, pois as prticas tradicionais e arcaicas que se pautam
em relao de caridade e benemerncia no mais cabem no escopo de uma poltica de
Estado que tem como premissa garantir o direito e assegurar a proteo social.

184
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

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O financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais

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186
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

187
A Amaznia e a
Interface com o SUAS

Joaquina Barata teixeira


20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Introduo

A insero do tema Fator Amaznico e a interface com o SUAS como fonte de de-
bate no Encontro de Gestores Municipais da Regio Norte (19 e 20/03/2013), indica
duas saudveis preocupaes:

1) contextualizar no solo da histria da regio o movimento real de implantao e


consolidao do Sistema de Proteo Social SUAS, destinado a um pas de dimenses
continentais, onde a diversidade uma riqueza e a desigualdade social uma contradio.

2) historicizar e atualizar categorias, conceitos e noes que instrumentalizam a leitura


das expresses da questo social e do planejamento na Amaznia. Ambas as preocu-
paes esto ancoradas em princpio metodolgico dialtico, necessrio nas anlises
dos processos sociais.

Isto nos impe comear propondo a desconstruo do significado original dessa ex-
presso fator amaznico, para ressignific-lo com outro contedo. Essa necessida-
de advm dos vnculos tradicionais dessa designao: fator amaznico, usada em
sua verso original nas dcadas de 70/80, como parte do discurso do planejamento
do desenvolvimento da Amaznia no perodo da ditadura militar. Seu significado,
poca, ignorava todos os ativos regionais, com suas vantagens comparativas (como: a
diversidade da riqueza florestal e animal - com sua fonte de alimentos, medicamentos,
perfumes, insumos e leos; a vasta concentrao de gua potvel; a localizao privile-
giada de minrios; a pluralidade cultural das etnias; a vastido territorial), para voltar-
se exclusivamente ao que via como negativos, a exemplo: as suas longas distncias,
o seu clima quente e hmido, as suas chuvas torrenciais e seus insetos. Essa semntica
foi desmitificada pelo jornalista Lcio Flvio Pinto (2000), que desnudou a real in-
teno dessa negatividade, que era lanar as bases da poltica de integrao regional
do regime de arbtrio, que concebia a regio na perspectiva de sua similitude ao sul e
ao sudeste, desejando-a de forma mais intensiva no circuito da mercadoria da ordem
social. Foi essa ideia que justificou a modernizao, primeiro conservadora e depois
destrutiva da regio, com a devastao da floresta, a poluio dos rios, a intruso das
reas indgenas e a economia de enclave.

189
A Amaznia e a Interface com o SUAS

1. Ressignificando o fator amaznico

Ora, essa viso de ento no se aproximava nem um pouco da necessria compreenso


da particularidade regional, que, no que diz respeito interface com o SUAS, deve
combinar a generalidade das expresses da questo social do pas, com a singula-
ridade prpria deste vasto territrio. A regio amaznica pe um desafio diferente
ao princpio da territorialidade. Sua particularidade regional pede especificidades na
leitura da realidade social em seu territrio, e pede a introduo de ativos na potencia-
lizao da proteo social no mbito do SUAS. S para darmos um exemplo: pedimos
a uma lder indgena que nos dissesse o que observou a partir dos programas de trans-
ferncia de renda. Disse-nos ela que j fizera muitas visitas em reas indgenas (e ns
tambm j fizemos vrias pesquisas em reas indgenas no alto Rio Negro Estado do
Amazonas). Mas ela chamou-nos a ateno para o fato de que, quando ia para esses
locais, no levava nada de alimentao, porque nas comunidades havia tudo: gua, ali-
mento, at redes. Agora, disse-nos ela, em algumas aldeias onde j existem programas
de transferncia de renda, essa condio no existe mais, porque alguns jovens no
querem mais trabalhar na roa. Passaram a contar com a renda dos idosos e preferem
comprar as mercadorias nas vendas municipais.

Participamos de uma equipe de pesquisa em 1979 em que o mdico da equipe, que


era paulista, apresentou-se para a viagem (num avio da antiga SUDAM), com uma
parafernlia de bagagem: uma quantidade enorme de garrafas de gua mineral e ou-
tros alimentos enlatados, enquanto os outros 3 pesquisadores da regio: um antrop-
logo, uma sociloga e eu, no levamos alimento algum, porque sabamos que l havia
o que precisvamos. Esse um pouco o sentido de ativos. A propsito, quem nos
transportou em pequenos barcos nas desafiantes corredeiras do alto rio Negro, com
maestria, foram os indgenas.

A proteo social, portanto, tem que tomar etnias e agrupamentos culturais e ocu-
pacionais, (indgenas, quilombolas, ribeirinhos, castanheiros, seringueiros, caboclos),
como coletivos sujeitos de direitos e suas culturas como protagonistas da histria de
resistncia na Amaznia.

190
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Muitos proclamam a causa desses grupos, na luta social, como perdida, mas prefe-
rimos concordar com os que a declaram resistente, heroica e at subversiva, porque
so grupos que cultivam a solidariedade em oposio ao individualismo, a horizon-
talidade, em oposio hierarquia, o respeito ao ambiente em oposio ao descaso e
devastao.

Diz o naturalista Samuel Branco que a regio merece uma ateno especial dirigi-
da grande pujana e enorme desafio representados pela extensa e enigmtica floresta
amaznica (2006: p. 7). Mas diramos que mais que uma ateno e mais que pela
floresta. Trata-se do resgate de uma identidade, no s enquanto territrio amazni-
co, mas sobretudo enquanto diversidades tnicas que nela habitam, de cuja riqueza
cultural somos herdeiros(as) e beneficirios(as) e que nos ajudam a sedimentar, sem
estranheza, nossas convices ticas e estticas da possibilidade de um mundo menos
individualizado, de uma sociedade capaz de socializar, sim, meios de produo, o que
os ndios j faziam h milnios. Infelizmente alguns deles j aprenderam o seu avesso,
ou seja, j so proprietrios individuais de fazendas, j reclamam a diviso de seus lotes
nas reservas, j absorveram a cultura individualista, j sucumbiram ao alcoolismo.

Nesse rastro da destruio cultural, a Regio, no obstante seus ativos, (que so pouco
utilizados e potencializados nas polticas pblicas), tem os piores indicadores sociais
depois do Nordeste (em analfabetismo, trabalho infantil, sade, etc..). uma regio
onde ainda existe o trabalho escravo. Ocupa o segundo lugar no primeiro damismo
dos municpios. J vemos muitos indgenas desgarrados de suas etnias perambulando
nas ruas, ou nas ocupaes que esto no limiar entre a mendicncia e o trabalho.

Alguns componentes da particularidade amaznica



Costumamos identificar 04 componentes da particularidade amaznica, que j pro-
duzem agora e produziro mais ainda, intercorrncias substantivas nas polticas pbli-
cas e, naturalmente, no trabalho do SUAS:

I o territrio amaznico;

191
A Amaznia e a Interface com o SUAS

II as etnias amaznicas e seus diferentes paradigmas culturais;

III as tenses, violncia e conflitos originados da introduo de algumas formas da


propriedade na Amaznia, com a presena dominante, no campo, do latifndio, com
grandes impactos sociais e ambientais e a presena imponente, no setor industrial, do
enclave, tambm com impactos sociais e ambientais e suas avassaladoras formas de
modernizao destrutiva da natureza e da fora de trabalho. Para os enclaves da Ama-
znia se aplicam as observaes de Robert Castel (1998), quando diz que a empresa
era uma mquina de integrar, agora uma mquina de vulnerabilizar e de excluir,
mesmo em suas formas modernizadoras e aparentemente democrticas, como a da
gesto participativa, que exige mais do que expertise em determinada atividade. Exi-
ge cultura geral e poltica, dificultando a absoro tanto de jovens como de idosos.
Quanto mais poderosa e competitiva uma empresa, diz o autor, mais seletiva ela , no
que estamos de acordo;

IV os espaos de ausncia dos referenciais republicanos (sequer a presena da democra-


cia formal nos contextos da violao de direitos hiptese do professor Carlos Maciel).

Em que esses componentes afetam o trabalho do SUAS?

Afetam por suas diversificadas distncias intermunicipais com srios comprometimen-


tos, inclusive financeiros, ao processo de trabalho e de gesto. Termos longas distncias,
um bom sinal. um indicador da existncia de um vasto territrio. Mas o Estado tem
que assumir os custos de manuteno dessa imensa rea, ou o Brasil quer perder a Ama-
znia para os E.U.A. cujas escolas ensinam que a Amaznia territrio internacional?

Afetam o trabalho do SUAS, por sua forma plural das vias de deslocamento: areos,
fluviais e terrestres, com implicaes de espao/tempo (barcos, lanchas, balsas, avies,
cascos, voadeiras, monomotores, jatos, entre outros);

Afetam, pelas diversificadas formas de trabalho, ocupao e estrutura familiar do ter-


ritrio amaznico (populaes ribeirinhas, povos da floresta, seringalistas, ocupao
quilombola, garimpeiros, reservas indgenas, entre outras);

192
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Afetam, pela presena do maior reduto florestal heterogneo do mundo, com sua fau-
na e flora, que poderia fazer da regio um espao de abundncia e no entanto subsiste
nela a economia da escassez. H uma disperso, uma interpenetrao nesse universo
florestal do trnsito de muitos dos usurios/cidados que necessitam do SUAS;

Afetam ainda, pelo desafio de instituir uma rede de servios na rea da comunicao
acessvel para todos. No vejo uma regio mais adequada e necessitada da comuni-
cao radial e virtual como a Amaznia. Sabemos que no uma tarefa trivial dotar
os recantos da Amaznia de uma infraestrutura de comunicao radial e virtual, mas
isso perfeitamente possvel e necessrio. A vantagem dessa providncia logstica seria
extraordinria ao processo de gesto e ao trabalho protetivo.

Todos esses componentes esto envolvidos no que pode dificultar, mas tambm po-
tencializar a gesto e o trabalho no SUAS. Pensamos, por exemplo, que na Amaznia
a antropologia contm saberes e instrumentalidades absolutamente vitais para esse
trabalho, haja vista que nela vivem ndios de diferentes etnias. S no Par conhecemos
38 etnias cujas lideranas acolhem com muita receptividade os programas de trans-
ferncia de renda, mas, como dissemos em outras falas, eles tem posto crticas sobre
sua forma padronizada e individualizada, que viola valores e prticas milenares de co-
letividade e socializao da produo. Vou repetir aqui que vimos e ouvimos em uma
reunio com lideranas indgenas em 2009, em Belm, um deles dizer: queremos o
bolsa aldeia e no o bolsa famlia. Vimos repetindo isso em vrias palestras, mas pre-
ciso organizar propostas na perspectiva dessa adequao e os gestores, trabalhadores e
intelectuais da regio devem formular e apresentar propostas.

Perguntamos aos gestores: J existem os CRAS itinerantes e braos volantes dos


CREAS em mbito regional? Os CRAS e os CREAS no podem se instituir como
mnadas (unidades isoladas) nos espaos regionais, do contrrio no daro conta das
questes sociais estruturais. Pouco podero fazer se no se constiturem como um
conjunto de unidades que se apoiam mutuamente na regio. Cabe esfera estadual
promover essa articulao em cada unidade da regio.

193
A Amaznia e a Interface com o SUAS

Sempre ouvimos nos eventos que a esfera estadual no consegue identificar seu pr-
prio papel na gesto do SUAS em seus territrios. Mas verdadeiramente h um espao
extraordinrio de inovaes no campo da coordenao, da articulao, no campo do
enfrentamento desse que o maior desafio republicano para concretizar o esquecido
iderio da liberdade, igualdade e fraternidade: o desafio da vergonhosa desigualdade
social de nosso tempo.

A noo de rede socioassistencial no deve se limitar relao esfera pblica x entida-


des da sociedade civil, mas deve abranger todo o conjunto da logstica de atendimento
no interior da prpria esfera pblica. a esfera pblica que promove a direo social,
intelectual e tica do Sistema, quer no campo dos seus referenciais tico-polticos,
quer no campo de sua poltica de educao permanente. A noo de rede, pois, pode
e deve evoluir para o campo da integrao e apoio mtuo nos espaos regionais de
equipamentos e infraestrutura. A Amaznia, sem isso, vai enfrentar problemas.

A violncia como contestao despolitizada

Quanto s tenses, violncia e conflitos na Amaznia, expressam uma particularidade


da questo social que est presente em todo o pas e no mundo, agudizados pela crise
global. Mas na regio sabemos que ela tem na raiz a forma da propriedade da terra
na Amaznia, onde esto presentes o latifndio produtivo e improdutivo (reserva
de valor) e o enclave, todos impostos a partir de fora, de sua ocupao gananciosa e
destrutiva. Ficamos pasmas, quando vimos e ouvimos na mdia recentemente que as
terras do casal ambientalista que foi assassinado foram registradas em cartrio como
propriedade do assassino. Entendemos o professor Carlos Maciel, quando afirma que
nem a democracia formal chegou a alguns espaos da Amaznia. Sequer a justia
formal tem sido assegurada, muito menos a justia substantiva, salvo raras excees.

Ora, sabemos que ausncia de justia sinnimo de violncia certa, principalmente


no atual contexto da abundncia privatizada. Os despossudos de hoje enfrentam a
penria nesse contexto de grande riqueza apropriada por alguns, e querem empo-
derar-se para participar dela. No empoderar-se da forma romntica como quer o
ps-modernismo, com alguns cursinhos de auto-estima, no. Alguns pobres, hoje,

194
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

empoderam-se com um revlver colt mk4 nas mos ou com uma metralhadora
AR-15 que roubam do exrcito. Os pobres no querem mais resvalar para a infor-
malidade perifrica nem para a mendicncia. Ao lado de um grande contingente
que sofre passivamente os riscos e danos e lutam pela vida tentando no sucumbir
aos subterrneos da ilegalidade, h outros que buscam formas infracionais, sim, de
consumo e at de poder, quase todas marcadas pela violncia, a exemplo o comrcio
das drogas, o contrabando, o trfico de pessoas, o mercado dos seres humanos, a
explorao sexual adulta e infantil.

Claro, a violncia um corolrio da perda de direitos. A violncia subjacente a esse
quadro, confirmando o que profetizou Rosa Luxemburgo em 1914, em seu trabalho
intitulado A crise da social-democracia, publicado pela primeira vez em 1915.

Rosa deu o primeiro sinal de alarme, ao proferir a palavra de ordem socialismo ou


barbrie, anunciando que no se deveria esperar o amadurecimento do capitalismo
para combat-lo, porque esse amadurecimento e velhice seriam portadores de perigo.
A histria j demonstrou sobejamente que a disputa do mercado, do territrio e do
lucro levam a aes extremas de crueldade e extermnio. Noventa anos depois, Mes-
zros invocaria a palavra de ordem de Rosa Luxemburgo de outra maneira. Ele passa
a dizer: Barbrie, se tivermos sorte, porque a ameaa de hoje a destruio. Se
estamos na barbrie, precisamos saber que pode haver coisa pior, se no detivermos
essa escalada de irracionalismo.

Por tudo isso que temos, convivendo com o grande estoque de riqueza, 1/6 da hu-
manidade passando fome, dos quais 852 milhes com fome crnica, como registrou
Marcelo Braz (2012) em seu ltimo artigo1.

Na Amaznia, a violncia manifesta-se pela degradao da vida das classes subalternas.
Manifesta-se pela mtua destruio dos oprimidos. Vemos todos os dias na mdia:
policiais pobres matando bandidos pobres e vice-versa. Pessoas que se destroem e nos
destroem nas ruas, nos assaltos, nos sequestros, nos atos desesperados que assaltam a
razo, num falso antagonismo produto da alienao e falta de organizao dos oprimi-
dos, rebaixando e degradando o conflito e deslocando o alvo da luta de classes. Quan-

1 Revista Servio Social e Sociedade nmero 111 (2012), apoiando-se em dados da FAO (Fundo para
Agricultura e Alimentao ONU).

195
A Amaznia e a Interface com o SUAS

do a subjetividade do trabalhador explorado no politizada e educada, ela sucumbe


ao embrutecimento, crueldade e iniquidade.

Gestores, conselheiros e trabalhadores do SUAS, devem particularizar os servios e
benefcios socioassistenciais no que toca aos direitos dos povos da Amaznia e mais
especificamente dos grupos tnicos (direitos indgenas, quilombolas e direitos am-
bientais). Tal perspectiva requer uma complexa instrumentalidade no campo terico,
tcnico e tico-poltico. A compreenso dessas questes, alm da conscincia da defesa
dos direitos como um imperativo legal e tico, exige um rigoroso conhecimento das
especificidades tnicas e seus diferentes universos culturais, para uma implementao
de Polticas tnicas na perspectiva de sua autonomia.

Um grande problema que as polticas pblicas tem enfrentado, contudo, que o


histrico preconceito dos que no reconhecem nem celebram as diferenas e nem
respeitam o meio ambiente, no s um atributo dos que detm o poder econmico,
mas invade a esfera da sociedade civil e do poder pblico no mbito do judicirio, do
legislativo e do executivo, os quais tm a misso de favorecer e executar polticas p-
blicas voltadas para as etnias. A gesto do SUAS deve estar atenta para isso e repudiar
esse tipo de procedimento.

Ao ter informao da incluso de indgenas e quilombolas nos benefcios da LOAS,


de distribuio de cestas de alimentos do Fome Zero e do bolsa famlia, o antroplogo
e professor Alfredo Vagner, chamou a ateno para o fato de que essas polticas des-
tinadas aos pobres, carentes, excludos, baixa renda, ou o que mais comum
hoje: vulnerveis, instrumentalizam-se de forma inadequada para a abordagem aos
povos indgenas e quilombolas.

Recomendou cuidado para que no se detone o princpio tnico da coletividade, para que
no se fira o paradigma comunal, para que no se individualizem pessoas em detrimento
do grupo ou da etnia. Ser indgena ou quilombola no um atributo que funciona como
agravante da condio de pobre. No confundir o ser tpico com o ser pobre.

196
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Vale invocar aqui as pertinentes observaes de Robert Castel (1998) sobre as polticas
de proteo social que, segundo o autor, sofreram metamorfoses a partir da derrocada
da sociedade salarial (onde o desemprego se expande e ameaa inclusive o trabalhador
qualificado). Para Castel, ante a crise salarial, os Estados nacionais no praticam e tem
dificuldade de praticar polticas de integrao (no sentido de integrao ao trabalho)
e sim somente polticas de insero (assistncia).

Para Castel a excluso um dos efeitos da derrocada da condio salarial. Diz ele
que a sociedade desloca para a margem o que a atinge primeiro no corao (1998,
p. 495). O certo que para o autor a questo social seria a questo do estatuto do
assalariado hoje.

No movimento geral do assalariamento ele recorta 3 fases:

1) A primeira, na fase inicial da industrializao, em que os assalariados acamparam


por muito tempo s margens da sociedade - da o surgimento da pobreza operria
como questo social.

2) a segunda fase, em que o assalariamento instalou-se definitivamente na sociedade,


difundiu-se, cresceu, imps sua marca por toda a parte (embora sempre em condio
subordinada), prevalecendo como suporte de uma identidade coletiva (mais forte que
o pertencimento familiar e comunitrio). Foi o perodo do quase pleno emprego (rea-
lidade europeia e francesa). O fordismo teria contribudo para isso, com a produo
em massa e o consumo de massa. O trabalhador passa a ter acesso ao consumo e a
direitos de proteo social (era de ouro). Situam-se nesse perodo os Sistemas de prote-
o social denominados: Estado social-democrata, Estado providncia, Welfare State,
que segundo o autor praticavam polticas de integrao.

3) E a terceira, em que, segundo ele, a centralidade do trabalho brutalmente posta


em questo (incio nos anos 70). E aqui que vai surgir o que seria a nova questo
social para Castel. Esse nova viria a ser polemizado, mas na verdade ao usar o termo
metamorfose da questo social, o autor deixa subjacente que se trata de uma mudana

197
A Amaznia e a Interface com o SUAS

de forma e no de contedo, ou seja, no seria algo novo em sua essncia e totalidade,


mas (comungando com Habermas) a derrocada de um modelo no mundo do trabalho
da sociedade vigente. Surge da a necessidade imperiosa de o Estado nacional assumir
a proteo social (no contributiva).

As polticas de insero, para Castel, se no podem mais integrar, deveriam ao menos
criar sociabilidades em contraposio sua natureza individualizadora. Os operadores do
SUAS, que tem a perspectiva do resgate das sociabilidades e que se preocupam com a ques-
to do pertencimento, no podem ignorar o risco do favorecimento a um processo que
se sabe ser uma subjetividade gentica da ordem social capitalista: a individualizao; mas
que pode ser combatida e at neutralizada por aes de perspectiva contra-hegemnica.

Na Amaznia convivem a subjetividade contra-hegemnica das comunidades e a sub-


jetividade individualizadora do capital, num embate invisvel. possvel fortalecer
aquela contra esta no Sistema de proteo social? Trabalhadores, gestores e conselhei-
ros do SUAS tm uma ncora nesse embate na Amaznia: o prprio pertencimento
tnico e cultural, alm o da famlia extensa, da que deve prevalecer o interesse no seu
resgate e no em sua dissoluo.

S assim os servios sociais na Amaznia podem varrer do SUAS o que Castel identifica
como o seu lado pattico, ao evocar o trabalho de Ssifo: rolando sua rocha (para cima)
que sempre volta a descer encosta abaixo no momento de atingir o cume. ( p.556).

No se pode ignorar o grande potencial protetivo de muitos benefcios sociais para
os povos da Amaznia, que asseguram a homens e mulheres do campo e das cidades
uma renda que atende suas prioridades ontolgicas e os mantm vivos, entretanto,
mesmo diante desses benefcios, temos relatos de distores, como a de indgenas que
se recusam a ser classificados como indgenas e preferem o registro de lavradores,
para que seja facilitada sua aposentadoria2.

Castel analiza a Renda Mnima como uma poltica de insero, que seria uma inova-
o em relao s polticas anteriores, em que teria ocorrido pela primeira vez a recusa
ao corte entre os aptos e no aptos para o trabalho, e onde se quebraria o estigma

2 Informao de Rita Abteu em 20/03/2013.

198
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

do assistido (mu pobre, parasita que no quer trabalhar), quase sempre presente no
discurso da direita mais reacionria.

Diz ele que ningum, a no ser os partidrios do pior, podem criticar as polticas de
insero. No entanto no se pode considerar essas prticas de manuteno como as
primcias de uma nova cidadania, da que, dizemos ns, devem evoluir para formas
cada vez mais democrticas e socializadoras no s da renda, como da propriedade.

O SUAS na Amaznia

Quer-se, na Amaznia, uma intersetorialidade que favorea a garantia dos direitos


tnicos e quilombolas terra. Na regio o tempo corre contra os ndios e quilombolas
e a favor dos grupos econmicos j mencionados aqui, a favor do conflito, a favor da
devastao, da dilapidao dos saberes, da cultura. A vida est sempre em jogo, vida
coletiva, vida da etnia e vida das geraes.

Aqui na regio, quando uma fazenda invadida a justia gil na reintegrao da


posse, (inclusive na proteo das 43 propriedades do latifundirio Daniel Dantas em
Eldorado do Carajs onde foram assassinados 19 sem terra). Essa agilidade no ocorre
quando as terras indgenas ou quilombolas so invadidas. Pelo contrrio, as ameaas
vo no rumo de desfazer a homologao, como foi o caso da rea indgena Raposa Ser-
ra do Sol, em Roraima, em que felizmente os ndios ganharam. Quando essa rea foi
homologada em 2005, os posseiros foram indenizados e o maior deles era um prefeito:
Paulo Csar Quartiero, cuja milcia particular baleou 10 indgenas. Em sua fazenda a
polcia encontrou armas, bombas caseiras e sprays de pimenta. Os latifundirios dessa
rea deslocaram-se para a ilha do Marajo no Par, onde esto praticando a cultura
intensiva do arroz em solo inapropriado para tal empreendimento3.

Os gestores da regio, se quiserem deixar um legado de suas gestes, devem integrar-se


na luta de quilombolas, indgenas e povos da floresta pelos seus direitos.

O SUAS na Amaznia h que ter uma perspectiva tico-poltica voltada ao reconhe-


cimento do carter multitnico e pluricultural de suas populaes, na busca da supe-

3 Informao obtida no debate de 20/03/2013

199
A Amaznia e a Interface com o SUAS

rao da barbrie em alguns municpios, em que explodem escndalos assustadores de


sindicalistas e ambientalistas assassinados.

Qual o futuro do SUAS no Brasil e na Amaznia? E como que fica a questo do seu
financiamento ante o decrscimo dos ativos do sistema contributivo que financiam a
proteo no contributiva, conforme identifica Castel?

Como j percebido, valorizamos e invocamos neste texto algumas formulaes de


Castel, entretanto no podemos comungar com sua anlise do enfraquecimento do
Estado Social. Mostra ele (pgina 511 da obra aqui referida), que a proteo de todos
pela solidariedade (sistema Beveridgeano) e a proteo dos ativos pelos seguros (siste-
ma bismarkiano), entraram em colapso porque a populao ativa se torna minoritria
(o desemprego seria o calcanhar de Aquiles do Sistema). Essa ameaa do ponto de rup-
tura da Proteo social, na medida em que os ativos (contribuintes) diminuem e au-
mentam os no contribuintes, que comparece no texto do autor, comparece tambm
com muita fora no discurso dos neoliberais e a j no podemos concordar, porque
ambos os discursos omitem, ou no internalizam, o entendimento do salrio no sen-
tido marxiano da relao do socialmente necessrio com a produo de excedente ou
seja, h toda uma riqueza a acumulada do trabalho morto e do trabalho vivo. Riqueza
e abundncia que podem financiar a proteo social, desde que haja redistribuio.

Finalizamos com votos de que o poder pblico promova o reconhecimento dos povos
amaznicos como herdeiros de valores ticos e estticos de nossos ancestrais perto dos
quais a civilizao ocidental nem conseguiu chegar perto. No reconhecimento do seu res-
peito natureza, ao meio ambiente e terra, cujos segredos conhecem mais do que ns.

A Amaznia, honrando o seu passado de herosmo, deve imprimir radicalidade na


institucionalizao e adensamento do SUAS nos municpios amaznicos, no campo
de sua infra-estrutura, dos direitos de seus trabalhadores e em sua base de financia-
mento. S assim podemos afirmar na regio um servio construdo para um ambiente
poltico democrtico. S assim podemos criar condies para o desmonte definitivo
do provisrio, do assistemtico e do incerto nesta rea. um efeito simblico com
desdobramentos polticos e ticos.

200
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A primeira mais bela pea ecolgica produzida no planeta, escrita em 1854, h 154
anos, saiu de uma etnia indgena Suquamish, do chefe Seattle, do Estado de Washin-
gton, ao responder ao governo americano Franklin Pierce, em 1855, que queria com-
prar as terras de sua etnia.

Foi divulgada em 1976 pela UNESCO em comemorao ao Dia Mundial do Am-


biente. L Seattle questionava a propriedade privada da pureza do ar ou do esplendor
da gua, porque cada torro de terra (...) cada folha reluzente do pinheiro, cada praia
arenosa, cada vu de neblina na floresta escura, cada clareira e inseto a zumbir eram
sagrados nas tradies e na conscincia de seu povo.

Por isso, derrubemos o castelo de nossa pseudo autossuficincia e superioridade cultu-


ral. Comunguemos com os indgenas, quilombolas e povos da floresta da Amaznia, o
sonho de uma Terra sem Males, em que haja lugares que se possa ouvir o desabrochar
da folhagem na primavera ou o tinir das asas de um inseto (Seattle: Washington, 1856).

A Amaznia ainda tem condies para isso.

201
A Amaznia e a Interface com o SUAS

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202
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

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da Secretaria de Justia e Direitos Humanos, em 2009.

203
As Sociedades
Amaznicas e o SUAS

edval Bernardino Campos


Este artigo foi publicado no livro Fator Amaznico: interfaces com o Sistema nico de Assistncia So-
cial, publicado pelo Instituto de Cincias Sociais Aplicadas ICSA/UFPA em parceria com a Secretaria
de Estado de Assistncia Social SEASS..
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Um modelo no tem aplicao quando concebido sob o estranhamento do real.


- Aldaza Sposati -

1. INTRODUO

O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) um importante mecanismo da prote-


o social no contributiva no Brasil. , ao mesmo tempo, expresso de significativos
avanos no mbito da assistncia social e um modelo em construo.

O aprimoramento e a efetivao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) tm


como premissa insuprimvel, o reconhecimento do Brasil como uma federao he-
terognea em suas expresses sociais, culturais e polticas; em suas potencialidades
econmicas e tambm em suas demandas. O Brasil tambm uma federao com
profundas desigualdades regionais e sociais. As desigualdades sociais produzidas, mais
pelas opes histricas de um modelo de desenvolvimento econmico que empobrece
a maioria da sociedade na mesma escala em que concentra riquezas colossais em poder
de poucos; j as desigualdades regionais, resultam da centralizao de possibilidades
econmicas e sociais em regies historicamente privilegiadas.

As diferenas sociais, culturais e tnicas que caracterizam a sociedade brasileira, no so


as fontes das desigualdades que nos infelicitam e envergonham, so, antes, o trao de
singularidade que nos enriquece e nos orgulha como povo. Para Ribeiro (1995, p. 20),

[...] A confluncia de tantas e to variadas matrizes formadoras poderia ter


resultado numa sociedade multitnica, dilacerada pelas oposies de compo-
nentes diferenciados e imiscveis. Ocorreu justamente o contrrio, uma vez
que, apesar de sobreviverem na fisionomia somtica e no esprito dos brasileiros
os signos de sua mltipla ancestralidade, no se diferenciaram em antagnicas
minorias raciais, culturais ou regionais, vinculadas a lealdades tnicas prprias
e disputantes de uma autonomia frente nao.

Mesmo se tratando de uma sociedade com indisfarveis e inaceitveis desigualda-


des, no somos uma sociedade fraturada por disputas socialmente desagregadoras,

205
As Sociedades Amaznicas e o Suas

dilacerantes. Entre ns o separatismo no encontrou abrigo, no prosperou. Todavia,


tais desigualdades no so ocultas e no podem persistir neste desenho malso: uma
sociedade rica e injusta.

O SUAS, para aprimorar-se nacionalmente como um bem pblico, invoca, como


condio primeira, o estabelecimento de relaes democrticas e cooperativas entre
os seus entes estruturantes. Ele ser tanto mais acolhido e reconhecido pela socie-
dade quanto maior for a sua capacidade para responder com eficcia s demandas
de sua competncia.

Essa exigncia no permite, com base na premissa em epgrafe, que o SUAS seja con-
cebido e construdo sob o estranhamento do real; desdenhando das diferenas que
nos caracteriza e das desigualdades que nos agride e avilta.

A ideia de Fator Amaznico presente nos pleitos desta Regio, em nada se assemelha
ou se confunde com o trao discricionrio, preconceituoso presente nos planejamentos
do regime militar. O termo contemporaneamente adquire nova significao. Preser-
va-se dele, sua esttica comunicativa e sua fora mobilizadora. Sob o signo da ordem
democrtica, tem como objetivo central explicitar demandas que so prprias da Re-
gio e, ao mesmo tempo, explicitar-se enquanto uma complexidade socioeconmica e
poltica, com singularidades que no podem mais ser desdenhadas, sob pena de que as
diferenas regionais aprofundem as desigualdades histricas que penalizam esta Regio.

Em sntese, no ambiente democrtico no qual a repblica precisa se pronunciar em


sua pluralidade, o termo Fator Amaznico significa que a Amaznia uma voz que
reclama audincia, uma paisagem que avoca luz, um povo que advoga isonomia.

2. COMPREENDENDO A AMAZNIA

A Amaznia pode ser traduzida por estticas distintas. O prof. Luiz Aragn (2005)
indica, em um estudo sobre populaes da pan-amaznia, trs referenciais metodol-
gicos que podem dimension-la:

206
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

a. Definir a Amaznia pelo critrio da bacia hidrogrfica. Para ele, esta [...] a for-
ma mais simples e fcil porque compreenderia a rea dominada pela bacia do rio
Amazonas e dos seus milhares de afluentes. O territrio brasileiro, por tal critrio,
compreenderia a Regio, alm dos Estados definidos na denominada Amaznia
Legal, e grandes pores do cerrado.
b. Outra forma apreend-la pelo critrio do domnio da selva tropical mida com
altas temperaturas. Nesta perspectiva, a dimenso brasileira, no incorporaria
parte do cerrado.
c. Um terceiro critrio de corte legal ou administrativo. No caso brasileiro, o re-
ferencial de Amaznia Legal estabelecido pela lei 1.806 de 1953, compreende,
independente de critrios hidrogrficos ou ecolgicos, os Estados de Rondnia,
Acre, Amazonas, Amap, Par, Roraima, Tocantins, Mato Grosso e Maranho
(parte do estado).
Hoje, o critrio adotado, sobretudo no mbito das polticas pblicas, expressa uma
nova geopoltica, denominada de Regio Norte, constituda pelos Estados do Acre,
Amap, Amazonas, Par, Roraima, Rondnia e Tocantins. Por este referencial, a Ama-
znia no contemplada em sua inteireza, pois exclui os Estados de Mato Grosso e
Maranho - este ltimo - em uma parte, os quais tambm preservam demandas carac-
terizadas como Amaznicas.

A atual geopoltica que conforma as regies administrativas produz uma significativa


alterao nas dimenses da Amaznia, como o quadro abaixo traduz, implicando de-
sarticulaes polticas, sociais, demogrficas e econmicas.

Todavia, independente da referncia metodolgica adotada, a Amaznia contm os


contornos territoriais, a tessitura social, as marcas simblicas e estticas e os desafios
que a singularizam. Entre os muitos desafios, h proeminncia sobre a sua ocupao
econmica e os produtos da derivados.

A propsito das teorias debatidas sobre o signo que embala a incorporao da regio
ao desenvolvimento nacional, o jornalista Lcio Flvio Pinto (2009), contrariando

207
As Sociedades Amaznicas e o Suas

algumas abordagens clssicas, afirma que a Amaznia no uma rea de fronteira e


sim uma Regio1 de ocupao. Isto faz muita diferena. Como fronteira em expanso,
a dinmica socioeconmica poderia ter nos amaznidas os seus protagonistas e os seus
beneficirios. Neste caso, as opes polticas e as estratgias econmicas para fomen-
tar e incrementar o seu desenvolvimento estariam consoantes com os interesses da
Regio. Por decorrncia, os produtos destas opes resultariam no fortalecimento da
economia regional e na apropriao do capital, da renda e da terra por grupos residen-
tes. Como regio de ocupao, os residentes regionais so condenados a no interferir
em seu prprio processo histrico e a no exercer influncias nas opes relativas aos
projetos para a regio.

[...] A grande caracterstica da fase contempornea da Amaznia, que ela deixou


definitivamente de ser uma rea de reserva, deixou de ser um elemento de utopias e
passou a ser um elemento de negcios, um elemento dos processos produtivos (PIN-
TO, 2009, p.111). Vale acrescentar, incorpora-se de forma subordinada estratgia
econmica nacional.

A esse respeito o professor David Carvalho (2009, p. 434), enftico:

[...] Os grandes projetos de capital social bsico, as grandes hidreltricas, tais


como Tucuru, Balbina e Samuel, e os grandes mega-projetos dos setores produ-
tivos a exemplo do complexo Albrs-Alunorte, o complexo grande Carajs e o
complexo Alcoa foram incentivados pelo Estado com vista a gerar as divisas
necessrias ao pagamento da dvida externa. Assim, no perodo de 1981/1990,
a caracterstica singular do desempenho da indstria regional foi sua crescente
destinao da produo para o mercado internacional.

Adotando esta assertiva como parmetro, importa saber em que condies a Amaz-
nia convertida em um elemento dos processos produtivos e que efeitos as opes
adotadas produziram e produzem na dinmica regional e na vida dos seus residentes.

1 O debate sobre estas duas perspectivas ( expanso de fronteira ou regio de ocupao) est contemplado
no importante livro organizado por Maria ngela DIncao e Isolda M. da Silveira, sob o ttulo A Ama-
znia e a crise da modernizao.

208
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O prof. David Carvalho (2009, p. 424), nos auxilia no entendimento deste processo.
Para ele,

[...] A configurao desse modelo de desenvolvimento regional, centrado na


grande empresa capitalista, gerou, dentre outras, as seguintes distores: 1. Des-
regionalizao da propriedade do capital; 2. Baixo grau de gerao de emprego
devido aos processos serem intensivos de capital ou de terra; 3. Elevados custos de
criao de emprego; 4. Frgil integrao intra-regional da indstria; 5. Predo-
minncia de projetos agropecurios sobre os industriais; 6. Ganhos especulativos
com a terra; 7. gerao de violentos conflitos sociais decorrentes da luta pela
terra; 8. Territorializao burguesa da terra por no residentes; 9. Expulso de
camponeses de suas terras; 10. Acelerao do processo de destruio ambiental.

As diferentes formas de ocupao da Amaznia, desde o sculo XVIII at o presente, con-


formaram uma geografia social especfica, sem equivalente em outras regies do Brasil.

Na Amaznia, a clssica conceituao de sociedade urbana e sociedade rural no faz


muito sentido. Aqui, o urbano e o rural, pela heterogeneidade morfolgica que os
caracteriza, precisam ser apreendidos no plural. De acordo com Barbieri e Monte
-Mr (2008,p.101): [...] o processo de ocupao da Amaznia produz rearranjos
socioespaciais complexos que ofuscam os padres dicotmicos campo-cidade2 co-
muns na literatura.

Por estas latitudes, o diversificado mundo urbano exalta-se em um painel com dife-
rentes matizes: De acordo com dados do IBGE (2010), apenas duas metrpoles com
mais de um milho de habitantes (Manaus, com 1.802.014 e Belm, com 1.393.399);
cerca de 20 cidades com mais de cem mil habitantes e um grande nmero de cidades
com populao inferior a vinte mil habitantes. A maioria dessas pequenas cidades
constituda de aglomerados urbanos fixados em territrios vastssimos, imersos em
profunda escassez de bens e servios, principalmente de servios pblicos.

2 Grifos dos autores

209
As Sociedades Amaznicas e o Suas

Uma parcela expressiva destes municpios, a exemplo do que ocorre nas demais regies
do Brasil, organiza sua existncia, em primeiro lugar, em torno dos repasses federais,
seja por meio do Fundo de Participao dos Municpios ou de programas de redistri-
buio de rendas como o Benefcio de Prestao Continuada e do Programa Bolsa Fa-
mlia; em segundo lugar, na fatuidade gulosa por recursos e poderes das elites locais.

A existncia de cidades destitudas de infraestrutura urbana compatvel com as de-


mandas das populaes residentes, fato corriqueiro no Brasil. Na Amaznia, soma-se
a esse trao ordinrio, lugar comum em nossa experincia urbanizadora, a vastido
territorial, a precria existncia de meios de locomoo e a escassez de recursos locais.
A conjugao de tais fatores impe custos exorbitantes gesto pblica, alm da difi-
culdade adicional para mobilizar recursos existentes em outras regies.

Dois exemplos ilustram esta singularidade regional: o primeiro se reporta a uma ex-
perincia pessoal, quando de uma visita a um pequeno municpio do oeste paraense,
Uruar, cidade com pouco mais de 44 mil habitantes e com densidade populacio-
nal de 4.15 ha/Km. Na ocasio, o Prefeito Municipal reclamava da impossibilidade
para manter, com recurso prprios, uma malha viria de cerca de 3 mil quilmetros
de estradas vicinais, entrecortada por dezenas de pontes de madeira; a conexo dos
residentes dos povoados mais distantes com a sede do municpio, envolve diferentes
meios de deslocamento (canoas, transportes terrestres, com ou sem trao a motor,
animais) e consome muito tempo, s vezes, dias. O segundo refere-se notcia veicu-
lada na imprensa paraense, referente a recente iniciativa do governo federal, por meio
do Ministrio da Sade, com vistas a ampliar a oferta de profissionais da rea da sade
nas regies pobres do Brasil. De acordo com o noticirio, a medida no conseguiu
despertar, nos respectivos profissionais, o interesse pela Amaznia. Do grupo que se
candidatou para trabalhar nas regies mais pobres do Brasil, apenas 5% apresentou
interesse pela regio amaznica.

O territrio Amaznico fisicamente vasto, socialmente diversificado e politicamente


complexo. As suas vastides territoriais, em alguns casos, abrigam no mesmo munic-
pio, diferentes sociedades, estruturadas por lgicas distintas, em uma heterogeneidade

210
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

paradoxal. Por sua condio estratgica, h municpios em que sua rea fsica, seus
recursos naturais e seu povo, pertencem a distintos nveis de governos. Dessa forma,
h situaes que esto inseridas nos contornos legais do prprio municpio, outras
nas atribuies e competncias dos estados regionais enquanto outras so da estrita
competncia da Unio. Muitos municpios da Regio esto constitudos em territ-
rios cujas reas predominantes pertencem Unio. De acordo com o documento do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)3, cerca de 20% da rea
territorial da Amaznia Legal pertence Unio. As reas que compreendem este patri-
mnio esto estabelecidas no Art. 20 da Constituio Federal em vigor.

Como se observa, por aqui, os parmetros tericos e metodolgicos sobre territrio/


territorialidade que orientam a arquitetura do Sistema nico de Assistncia Social,
precisam ser flexibilizados para contemplar as particularidades do territrio em seus
horizontes fsicos e tambm em suas dimenses sociais. Conceitos estruturantes como
famlia, riscos e vulnerabilidades sociais, por exemplo, podero ser satisfatoriamente
empregados em reas especficas do municpio, enquanto em outras podero se revelar
destitudos de fora efetivadora.

3. SOCIEDADES AMAZNICAS
De todas as regies do Brasil na Amaznica que reside o menor contingente popu-
lacional no meio urbano. Enquanto a mdia nacional superior a 82% da populao,
aqui, este grupo est na ordem de 70%. A grande extenso territorial tambm faz
dessa Regio quela de menor densidade populacional. Enquanto a mdia brasileira
de 19,95 ha/Km, na Amaznia esta taxa cai para 3,35 ha/Km. (SIMES, 2008).
Alcanar pessoas e famlias dispersas em uma vastido territorial carente de meios de
locomoo (infraestrutura e transportes) implica, inegavelmente, na maximizao dos
custos da gesto. Importa, por exemplo, em maiores gastos para a manuteno e abas-
tecimentos das unidades de servios fora da sede municipal; representa o aumento de
despesas para o processo ordinrio da gesto, como a mobilizao e o deslocamento de
servidores para reunies, capacitaes e outras atividades do gnero. Em decorrncia

3 Regularizao de reas da Unio na Amaznia Legal: contribuies ao Plano Amaznia Sustentvel (PAS).

211
As Sociedades Amaznicas e o Suas

desse fator, no despropositado, por exemplo, a necessidade de pagamento de dirias


para o deslocamento do servidor no mbito do prprio municpio.

A ttulo de ilustrao, vale destacar um caso no municpio de Altamira PA. Ali existe
um distrito, Castelo dos Sonhos, com aproximadamente 15 mil habitantes, que fica a
cerca de mil quilmetros de distncia da sede municipal. Observa-se, pois, que os va-
lores de referncia dos servios do SUAS, nacionalmente praticados, no contemplam
situaes com esse perfil. Ocorre que este no um caso isolado na Regio Amaznica.

O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), representativo das variveis renda,


escolaridade e expectativa de vida, desta Regio abaixo da mdia nacional. Este
indicador mais inquietador quando consideramos que 30% da populao residente
em reas no urbanas, continuam invisveis para o censo brasileiro e para a maioria
das agncias de pesquisa credenciadas a influenciar nos processos de formulao e de
gesto de polticas pblicas.

Esta situao particularmente grave quando se tem em considerao que na Ama-


znia o mundo no urbano desenhado por diferentes socioeconomias, etnias e
povos4. O meio rural, sob uma denominao clssica, constitudo pelo grande
latifndio produtivo (em menor escala) e pelo grande latifndio improdutivo (espe-
culador). Este grande latifndio produtor de soja e gado bovino , por sua natureza,
ambientalmente predatrio e socialmente devastador.

As grandes queimadas de florestas e outras matas para o plantio de pastagem e a cria-


o de gado bovino, por exemplo, destroem, tambm, pequenas propriedades campe-
sinas e, com elas, a vida buclica, assentada na produo familiar, no extrativismo ve-
getal e animal em pequena escala, na preservao da natureza e, sobretudo, na difuso
do iderio que tece aquele modus vivendi. A presena predatria e, as vezes criminosa,
do latifndio, agride e elimina, na mesma medida, as scio-economias extrativistas de
castanheiros, seringueiros e de outros trabalhadores com atividades afins e, com elas,
faz desaparecer as sociabilidades dos povos das florestas, cujo trao de identidade mais
saliente a sua convico ecolgica preservacionista.

4 Estou adotando o termo etnia para caracterizar os grupos sociais cujas identidades se definem pela co-
munidade da lngua, cultura, tradies e territrios. O verbete povos para destacar diferentes grupos
sociais que, mesmo mantendo os vnculos de identidades com a sociedade brasileira, tem suas singulari-
dades definidas pelo modus vivendi, em particular, em seu contato com a natureza. esta singularidade
que os caracterizam como povos amaznicos.

212
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O latifndio improdutivo faz parte de uma dinmica econmica histrica, propi-


ciadora de ganhos especulativos com a terra. No caso aqui discutido, produto da
territorializao burguesa da terra por no residentes. O efeito social mais perverso e
mais devastador deste fenmeno a expulso de trabalhadores e suas famlias das res-
pectivas reas, impondo a estes grupos nativos ou posseiros legtimos a apartao
territorial e a migrao compulsria para a periferia das grandes cidades acentuando
em dramaticidade o tecido urbano perifrico.

A Amaznia abrigo de uma grande legio de trabalhadores sem terra, vtimas da


fora e do arbtrio do latifndio. deveras paradoxal que nesta Regio marcada por
grandes extenses de terra, trabalhadores sejam privados do acesso a terra e, mais do
que privados, tenham suas terras e os meios que reproduziram as suas vidas por gera-
es, confiscadas pela fora da grana que ergue e destri coisas belas (C. Veloso).
no teatro da Amaznia que se desenrola o massacre cruel de camponeses, seringueiros,
castanheiros e de tantas lideranas que se erguem contra a marcha ambiciosa, insana
e atroz do latifndio.

Outro grupo com relevo na paisagem regional formado por garimpeiros. Este gru-
po pouco estudado. So trabalhadores extrativistas do setor minerrio, constitudo
principalmente por homens pobres, destitudos de outros meios de sobrevivncia em
suas localidades originrias. O trabalho dos garimpeiros ocorre em situao bastante
peculiar, principalmente no que concerne a vida social. A maioria destes homens
privada do convvio familiar e comunitrio. So pessoas sem lugar, sem vida socioafe-
tiva estvel e sem pertencimento [...] a uma esfera ntima da existncia, conforme
destaca Heller (1987, p.10).

Privados de uma territorialidade duradoura e estvel ficam destitudos de enraizamen-


to social, portanto sem os meios que configuram a solidariedade primria e os produ-
tos sociais dela resultantes como o fortalecimento de laos de convivncia familiar, de
grupos de amigos, do convvio com vizinhos, enfim apartados das relaes configura-
doras de identidades e vnculos comunitrios de pertencimento social.

213
As Sociedades Amaznicas e o Suas

Este inquietante e complicado quadro social adquire maior dramaticidade quando


cotejamos as condies de trabalho a que esto submetidos. De acordo com Picoli
(2006, p. 113),

[...] O processo de trabalho garimpeiro semelhante ao que ocorre nas fazendas


da agropecuria e da indstria do extrativismo florestal. Nesses locais, se faz
necessrio manter os trabalhadores endividados e possibilitar que gastem o que
ganham [...] com o atendimento de suas necessidades de sobrevivncia.

Diz o mesmo autor (p. 108), que a iluso de riqueza ao garimpo um engano, pois se
esconde por trs uma complexa mquina de intermediao de interesses econmicos
e polticos avessos aos objetivos do garimpeiro.

Esto presentes, igualmente, na Amaznia populaes quilombolas. De acordo com


o Frum da Amaznia Sustentvel, existe na regio cerca de uma centena de terras
tituladas e mais de 400 comunidades esto em processo de titulao de suas terras. Se-
gundo Castro (2005, p.172/3), At fevereiro de 2005 haviam sido identificados 286
comunidades negras no Par, parte delas auto-identificadas como comunidades rurais
remanescentes de quilombolas [...]. Seus sistemas produtivos tm base na agricultura,
pesca e extrativismo vegetal...

De acordo com o Programa Brasil Quilombola da Secretaria de Polticas de Promoo da


Igualdade Racial SEPPRI, rgo vinculado Presidncia da Repblica (2012, p.22),

[...] Tais comunidades se distinguem pela identidade tnica, tendo desenvolvi-


do prticas de manuteno e reproduo de modos de vida caractersticas num
determinado lugar. So grupos tnico-raciais segundo critrios de autoatribui-
o, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas,
com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso
histrica sofrida.5

O documento supracitado estima que no Brasil existem 214 mil famlias quilombolas,
perfazendo uma populao de cerca de um milho e duzentas mil pessoas, distribudas

5 Conceito baseado na Conveno 169 da OIT Organizao Internacional do Trabalho.

214
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

em mais de duas mil comunidades. No Par, estado da Amaznia com o maior grupo,
existe 5.529 famlias.

Outro grupo que compe o mosaico socioeconmico regional representado por pes-
cadores artesanais. Trabalhadores das guas, extrativistas dos mares e rios que se con-
frontam, em lutas desequilibradas, contra a predatria pesca industrial que degrada o
ambiente, agride fauna aqutica e dilacera o tecido social ribeirinho, desorganizando
sua vida, seu modo de produzir e reproduzir-se, impondo, em seu lugar uma vida de
incertezas e de inseguranas quanto ao futuro.

Existem, tambm, os grupos de trabalhadores do extrativismo vegetal (seringueiros,


castanheiros e outros coletores) que organizam suas vidas em torno da riqueza que a
floresta dispe. Esses grupos, ao lado dos ribeirinhos das regies mais remotas, vivem
quase isolados do meio urbano e, portanto, privados ou com difcil acesso a bens
pblicos fundamentais como justia, sade, educao, assistncia social, entre ouros.

Creio que dentre os grupos que demandam maior ateno destacam-se as populaes
indgenas, sobreviventes de um processo colonizador que se excedeu em barbarismos.
Mesmo assim as estimativas de alguns estudiosos (antroplogos, demgrafos, profis-
sionais de sade etc.), indicam que na Amaznia vivem cerca de 170 povos indgenas
distintos, distribudos em 379 Terras Indgenas das quais 58% j demarcadas e homo-
logadas (AZEVEDO, 2005).

A terra para as populaes indgenas tem um significado muito particular. De acordo


com Ramos (1995, p.102):

[...] Para os povos indgenas, a terra muito mais do que o simples meio de
subsistncia. Ela representa o suporte da vida social e est diretamente ligada
ao sistema de crenas e conhecimentos. No apenas um recurso natural e to
importante quanto este um recurso scio-cultural.

Segundo Azevedo (2005), um fenmeno que tem chamado a ateno dos demgra-
fos, em particular, o crescimento desta populao, em mdia 3.5% ao ano. Uma

215
As Sociedades Amaznicas e o Suas

hiptese em exame verifica a relao deste crescimento com a demarcao das terras.
A demarcao das terras e a melhoria das condies de vida estariam estimulando esta
populao a crescer e redistribuir-se espacialmente?

Para Azevedo (2005, p.158),

[...] Estudos minuciosos sobre os povos indgenas na Amaznia Legal brasileira


com informaes de mais de 20 anos demonstram que as mesmas se encontram
em perodo de recuperao demogrfica, e ressaltam que cada povo indgena
tem sua prpria dinmica demogrfica especfica, com nveis e perfis de fecun-
didade, mortalidade e padres de assentamentos distintos.

4. O ENCONTRO DO SUAS COM A AMAZNIA: RISCOS,


VULNERABILIDADES, PRECAUES

Em linhas gerais estes elementos constituem parte do que denominamos, regional-


mente, de Fator Amaznico. Estas sociedades regionais, singulares em suas caracte-
rsticas e lgicas estruturantes, quando dialogam com o Brasil oficial tendem a serem
vistas e traduzidas sob a lente e o signo lente do ethos urbano hegemnico. Esta forma
particularizada de convivncia , em si mesma, carregada de riscos e potenciais vul-
nerabilidades. Riscos decorrentes do encontro de existncias e referncias diferentes
e desiguais; da aproximao de mundos que operam com representaes simblicas,
valores e lgicas distintas, algumas vezes antpodas. Contudo, o maior o risco nesse
encontro, a possibilidade do predomnio do monlogo massificador em lugar do
dilogo heterogneo e aglutinador.

A imposio consciente ou apressada do monlogo significa a supresso do outro


como sujeito pr-existente, dotado de sentido e vontade prpria, cunhados em uma
realidade scio-histrica prpria. A vida citadina e seus sistemas fluem por uma din-
mica na qual a equao espao-tempo - que nos comprime e atormenta - se diferen-
ciam das dinmicas das populaes nativas, das comunidades remanescentes ou dos
povos organizadas em simetria com os ciclos da natureza, com a cadncia ritmada

216
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

das guas, grandes e pequenas, que embalam a abundncia e administram a escassez


por rotas distintas daquelas que deliberadamente geram e reproduzem desigualdades.6

Na Amaznia, como diz o poeta Thiago de Mello (1983, p. 73), O regime das guas
um elemento constante no calcula da vida dos homens... O homem fica a merc do rio.

Parece inequvoco que este encontro de mundos diferentes potencialmente prenhe


de riscos. Os riscos, conforme destaca Sposati (2009, p. 30), [...] provocam padeci-
mentos, perdas, como privaes e danos como ofensas integridade pessoal e familiar
(e cultural)7, por isso conhecer onde os riscos sociais se assentam seguramente a
matria primordial para aqueles que trabalham com proteo social.

Riscos e vulnerabilidades tambm podem se manifestar, decorrentes das incertezas


sobre processos e resultados da integrao social por meio de um sistema de proteo
social, originalmente concebido para os dramas e dilemas da vida urbana. Como se
integrar, por meio da proteo, a um Brasil de todos, sem os riscos da eliminao das
singularidades e diante da incerteza do pertencimento ao seu lugar originrio? Esta
insegurana no descabida para quem, ao longo dos ltimos quinhentos anos, vm
se contrapondo gula deletria dos invasores. Espadas, cruzes, pregaes religiosas,
sedues polticas, econmicas, culturais etc. fazem parte do elenco de estratagemas
adotados pelos agentes que atuam a servio do capital e contra o modus vivendi das
comunidades tradicionais.

Outra preocupao (insegurana), diz respeito ao receio quanto ao trato das dife-
renas. Nossa tradio de planejamento tem como uma marca perversa a compulso
pelo estabelecimento de padres-ideais. Em decorrncia desse histrico, a advertncia
a seguir justificvel: O distinto no pode ser apreendido como extico. A condio
extica uma forma de no pertencimento integral a uma comunidade de semelhan-
tes (CASTEL, 2005). O extico portador de um estranho paradoxo: por um lado,
atrai pela curiosidade produzida pela excentricidade; por outro, repele pela fora da

6 Nas sociedades tradicionais a escassez no pode ser confundida com a pobreza. A pobreza produto de
relaes sociais, historicamente determinadas, cujo trao caracterstico a privao do acesso aos meios
que habilitam ao consumo de bens e servios. A pobreza, portanto, no decorre de um quadro de escassez,
ao contrrio, ocorre na abundncia. Se escassez pode ser definida como no ter, a pobreza significa no
poder ter.

7 Acrscimo meu.

217
As Sociedades Amaznicas e o Suas

dessemelhana. Por isso mesmo, uma situao de risco: Narciso acha feio o que no
espelho (Caetano Veloso).

As experincias histricas ensinam que qualquer sistema social, econmico, poltico


ou de outra ordem, aspira legitimar-se como modelo padro. No caso em debate, a
institucionalizao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), com base no pa-
dro urbano-rural, corre o srio risco de no contemplar a pluralidade do tecido so-
cial da Regio. Essa possibilidade no reside apenas no plano terico, ela se manifesta
com grande vigor no plano histrico. Conforme Berger e Luckmann (1985, p. 128),
[...] a legitimao explica a ordem institucional, outorgando validade cognoscitiva
a seus significados objetivados. A legitimao justifica a ordem institucional dando
dignidade normativa a seus imperativos prticos.

importante ter em considerao que no processo de implantao do Sistema ni-


co de Assistncia Social, a heterogeneidade nacional uma premissa ineliminvel,
desta forma no pode se prender a adequao de sua arquitetura aos diferentes am-
bientes socioespaciais. Deve considerar como muito mais relevante o emprego dos
seus elementos referenciais estruturantes s particularidades territoriais. A famlia e a
comunidade eixos estruturadores deste paradigma de assistncia social, por exemplo,
nas comunidades indgenas e quilombolas, apoiam-se em conceitos e valores dspares
daqueles contemplados na Poltica Nacional de Assistncia Social. Para nossa tradio,
a famlia estrutura-se com base em um ncleo socioafetivo no singular. Qualquer que
seja o seu desenho prevalece a referncia liberal, a sociedade familiar individualizada
sobrepe-se fora do coletivo. Em algumas populaes tradicionais os vnculos de
consanguinidade no se sobrepem ao poder de socializao do coletivo. Ou seja, a
famlia como expresso social espelha-se na matriz de propriedade e no modo de pro-
duo prevalecente em cada sociedade.

H uma abissal diferena de valores entre o ideal de famlia (no importa o trao
morfolgico) paradigmtico sociedade capitalista e quele que orienta s instncias
socializadoras primrias.

218
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Nessas sociedades tradicionais, o ideal de vida comunitria encontra correspondente


no exerccio da cooperao e da solidariedade como valores organizativos da vida
coletiva. A organizao e a reproduo social tem uma correspondncia diretamen-
te relacionada ao modo de produo. Por outro lado, esses parmetros em nada se
equivalem paradoxal lgica competitiva, insana e desagregadora de vnculos de per-
tencimento socioafetivos e de territorialidade, como a predominante entre os grupos
de garimpeiros embrenhados, em suas lides de aventuras e destruies, nas matas e
barrancas de rios.

As experincias de incorporao da Amaznia ao projeto nacional recomendam aten-


o redobrada no tratamento das especificidades. O encontro entre mundos diferen-
tes, pode se efetivar como um relacionamento desequilibrado entre desiguais. Em tais
condies, o mundo no hegemnico tem muito a receber do outro, do mundo
hegemnico, significando, por outro lado, a possibilidade concreta de perder muito
de si, de aniquilar-se.

Tal observao particularmente ilustrada pelo Programa Brasil Quilombola, j refe-


renciado (2012, p.22),

[...] A luta contempornea dos quilombolas por direitos territoriais pode ser
interpretada como o reconhecimento do fracasso da realidade jurdica estabele-
cida tanto pela Lei da Terra, que pretendeu moldar a sociedade brasileira na
perspectiva da propriedade privada de terras, quanto pela forma mesma em que
se d a abolio da escravido. A noo de terra coletiva, como so pensadas as
terras de comunidades quilombolas, contraria o modelo baseado na propriedade
privada como nica forma de acesso e uso da terra, o qual exclui outros usos e
relaes com o territrio, como ocorre entre povos e comunidades tradicionais.

necessrio e urgente, pesquisar mais sobre a Amaznia. As cincias sociais precisam


decifrar e elucidar com maior riqueza de informaes e com dados mais precisos as par-
ticularidades e demandas concernentes rea social e da assistncia social, em particular.

219
As Sociedades Amaznicas e o Suas

O investimento na qualificao de pessoal (gestores e operadores em geral) uma


demanda inadivel. necessrio o dilogo do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome, dos Governos Estaduais da Regio e dos Colegiados de Gestores
Municipais com as Instituies de Ensino Superior e com a sociedade civil da Re-
gio para a elaborao de uma agenda (pacto de corresponsabilidades), com vista
realizao de pesquisas, produes acadmicas e qualificao profissional, elegendo a
Amaznia em sua pluralidade e heterogeneidade como objeto de estudo e objetivo de
polticas pblicas.

Por outro lado, a Poltica Nacional de Educao Continuada do SUAS, recm apro-
vada, precisa diligenciar medidas para que a sua efetivao nesta Regio contemple
os nobres ideais e desafios que nos impulsionam, no mbito das competncias da
poltica de assistncia social, a tornar o Brasil um pas mais democrtico no compar-
tilhamento das suas riquezas; socialmente justo, regionalmente mais cooperativo e
ambientalmente mais sustentvel.

A propsito da sustentabilidade, to invocada publicamente e bastante negligenciada


nas agendas das polticas pblicas, as sbias palavras do poeta Thiago de Mello, em seu
livro Mormao da Floresta (1983, p.105), inteiramente dedicado defesa da Amaz-
nia, tem a fora de uma torrente.

Se o subsolo se revela cada dia mais rico, sucede que o solo vem confirmando uma
inquietante pobreza. E mais empobrecido se torna com a floresta derrubada. De mui-
ta cincia ainda se precisa para alcanar o conhecimento de tcnicas que favoream
o uso justo e adequado do solo. Mas no s de cincia. de conscincia a nossa
preciso maior.

220
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

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As Sociedades Amaznicas e o Suas

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223
A Importncia das
Deliberaes das
Conferncias Nacionais
de Assistncia Social:
Alguns Pontos para Reflexo

Luziele maria De Souza tapajs


20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Este artigo tenta elencar alguns pontos sobre um dos itens que caracterizam e que, na
verdade, definem as Conferncias de Assistncia Social que so justamente as delibera-
es delas procedentes, enfocando a questo do direito da participao social no mbi-
to das polticas de Seguridade social. Busca vislumbrar o novo e o j reconhecido lugar
destes resultados de Conferncias Nacionais bem como uma anlise de seus principais
resultados para a Poltica de Assistncia Social. Trata-se de uma tentativa primeira de
colocar alguns argumentos para reflexo sobre o tema a partir de fontes claras, como
recentes pesquisas sobre o tema, como documentos da secretaria Nacional da Assis-
tncia Social e a nova metodologia da IX Conferncia Nacional de Assistncia Social
de 2013, apresentada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social para o processo
conferencial de 2013.

A participao social na formulao e implementao de polticas pblicas tornou-se


uma realidade de indiscutvel relevncia no Brasil ps-constituinte, no to-somente
pelo impacto na agenda institucional do pas e nas diferentes agendas governamentais
(do ponto de vista dos rgos gestores), quanto pelas alteraes no plano sociopoltico
da sociedade nacional, com relao ao que concerne cultura poltica de entendimento
e exerccio da participao social consignada como direito pela Constituio Federal.

Avritzer e Pereira (2005) apontam para o fato de que, no plano das instituies, as
novas prticas participativas regem um formato hbrido entre representao gover-
namental e sociedade civil. Esta formao consagra os componentes da democracia
representativa e da democracia direta, possibilitando que tais processos assegurem (e
resguardem) um claro espao de ao de cidadania. Junto a este reconhecimento
possvel concluir que os benefcios desta conquista de espaos de participao vem
seguida de importantes dificuldades de concretizao de tais estratgias, em ltima
instncia, de avaliao e indicao pela sociedade do estado da arte e dos rumos de
polticas pblicas.

No incio desta reflexo importante reconhecer algumas questes que ajudam o alcan-
ce do objetivo deste artigo, que, de sada, no tem qualquer pretenso de esgotar o tema.

225
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

Um primeiro ponto o reconhecimento que o assunto em tela ganha muita fora a


partir da metade dos anos 90 e que as recentes pesquisas j apontam para as impor-
tantes nuanas de tais formas de interlocuo e contato entre Estado e sociedade civil,

hoje erigidas em um significativo patamar que envolvem a participao social em f-


runs, coletividades, estruturas deliberativas, como conselhos e conferncias nacionais,
e formas mais diferenciadas de interao, como ouvidorias, servios de atendimento
ao cidado, sobretudo aps a promulgao da Lei de Acesso Informao (LAI), Lei
n 12.527, de18 de novembro de 2011. Vale ressaltar que este amplo espectro no
est apenas delineado em uma perspectiva de devir, mas em plena atividade e demons-
trando os resultados dessa importante interao.

No sem razo que criada, na estrutura da Secretaria Geral da Presidncia da Rep-


blica, a Secretaria Nacional de Articulao Social, que tem dentre vrias atribuies,

coordenar e articular as relaes polticas do governo com os diferentes seg-


mentos da sociedade civil; propor e apoiar novos instrumentos de participao
social; definir e desenvolver metodologia para coleta de dados com a finalidade
de subsidiar o acompanhamento das aes do governo em seu relacionamento
com a sociedade civil; cooperar com os movimentos sociais na articulao das
agendas e aes que fomentem o dilogo, a participao social e a educao
popular; articular, fomentar e apoiar processos educativo-formativos, em con-
junto com os movimentos sociais, no mbito das polticas pblicas do Governo
Federal(Disponvel em http://www.secretariageral.gov.br/art_social , 2013).

Neste contexto institucional, aonde foi constitudo o Departamento de Participao


Social, a quem compete:

(...) propor a criao e a articulao de formas de consulta e participao social


na gesto pblica; desenvolver estudos e pesquisas sobre participao social e di-
logos sociais; articular e propor a sistematizao da participao social no mbito
governamental; fomentar a intersetorialidade e a integrao entre os conselhos
nacionais, ouvidorias e conferncias e acompanhar a realizao das confern-
cias. (Disponvel em http://www.secretariageral.gov.br/art_social ,2013)

226
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Estas novas estruturas revelam uma nova configurao (e compreenso) da questo da


participao social na estrutura governamental federal, que trata de coordenao, arti-
culao e apoio de inmeras iniciativas em torno da participao social em uma pers-
pectiva de cooperao e fomento a tais prticas. Alm de estudos, pesquisas1, articulao
como Fruns interconselhos, dilogos governo-sociedade civil2 e outras iniciativas.

Uma das iniciativas que vale muito o destaque e o acompanhamento o recentssimo


empenho por firmar a participao social como mtodo de governo e poltica de Estado,
o governo federal apresenta o Compromisso Nacional pela Participao Social, instrumen-
to para reconhecer participao social como estratgia de democratizao das decises sobre
as polticas pblicas (SNAS, 2013). Trata-se do Compromisso Nacional pela Parti-
cipao Social, cuja justificativa se d pelo fato que, destarte as diligncias efetuadas
visando a criao de mecanismos de participao social, grande parte da populao
ainda no possui acesso ou mesmo conhecimento de tais instncias:

O Compromisso resultado da ao conjunta da Secretaria-Geral da Presidn-


cia da Repblica e de secretrios estaduais de Participao Social que consoli-
dou e aprovou a proposta, submetida a processo de consulta pblica em 2013.
A instituio do Compromisso Nacional pela Participao Social contribui
para o aumento da transparncia administrativa e a qualificao das instn-
cias e mecanismos que permitiro ao cidado participar dos espaos democrti-
cos da sua cidade, estado e do pas (Disponvel em http://www.secretariageral.
gov.br/art_social ,2013).

O Conselho Nacional de Assistncia Social participou de consulta pblica e os con-


selheiros tiveram a oportunidade de debater o assunto com a Secretaria Nacional de

1 O Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA, em articulao com Secretaria Nacional de Ar-
ticulao Social da SGPR possui um site (http://www.ipea.gov.br/participacao/ com vasta produo e
informaes com o sugestivo nome de Participao em Foco com vasto material e coletnea de pesquisas
em torno do tema.

2 Recomenda-se fortemente a visita a dois sites que se especializam em apresentar produes


e notcias sobre a temtica: o site especfico da Secretaria Nacional de Articulao Nacional
(http://www.secretariageral.gov.br/art_social); sobre conselhos e conferncias, com guia sobre os con-
selhos (http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias), com publicaes (http://
www.secretariageral.gov.br/art_social/publicacoes) e demais reas.

227
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

Articulao Social. Estados, Distrito Federal e municpios podem aderir aos Compro-
misso Nacional de Participao Social.3

Um segundo ponto distinguir a pesquisa do Instituto de Pesquisas Econmicas Apli-


cadas IPEA denominada A Efetividade das Instituies Participativasno Brasil,
desenvolvida pelaDiretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest) em parceria com universidades, organizaes sociais e rgos fede-
rais como a Secretaria Nacional de Articulao Social da SGPR. O projeto iniciou em
2010, com o intuito de estudar a efetividade da democracia participativa no Brasil e sua
relao com um modelo de desenvolvimento democrtico (IPEA, 2013). Entre os objeti-
vos, est o de identificar os fatores que contribuem para aperfeioar os instrumentos
de participao, com enfoque na atividade institucionalizada. Estudos sobre conselhos,
conselheiros, audincias pblicas, conferncias nacionais e ouvidorias, provenientes de
pesquisas com todos os pblicos que perfazem este universo, acabam por revelar uma
grande diversidade de compreenses e uma interessante gama de interpretaes sobre
formas e modalidades de exercer a cidadania por meio da participao social.

Para que se possa entrar no tema do artigo em tela, qual seja a importncia das de-
liberaes das Conferncias Nacionais, importante saber que a noo, natureza ou
mesmo o formato das conferncias nacionais no so iguais, com particularidades e
parmetros conforme cada poltica com a qual se relaciona.

AVRITZER afirma que durante a gesto do Presidente Lus Incio Lula da Silva
ocorreu uma expanso das conferncias nacionais. Das 115 conferncias nacionais j
realizadas no pas, 74 aconteceram durante o governo Lula, o que, segundo o autor,
demonstra a sua centralidade nas polticas participativas deste perodo. O autor no
duvida em afirmar que esta marca indica uma nova influncia das conferncias sobre
as polticas pblicas do governo federal.4 De fato, ele incisivo ao afirmar que sob o
ponto de vista do governo, a questo ressaltada o aumento quantitativo das conferncias
nacionais mostrando que, de fato, existe hoje uma poltica participativa no nvel federal de
governo centrada nas conferncias nacionais (AVRITZER, 2012).

3 http://www.secretariageral.gov.br/art_social/compromisso-participacao-social/passo-a-passo

4 Nos ltimos 20 anos, foram realizadas 80 conferncias em diversas reas temticas: 21 na rea da sa-
de, 20 no tema das minorias, 6 de meio ambiente, 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento, 17
sobre educao, cultura, assistncia social e esportes e 11 sobre direitos humanos (DULCI, 2011 apud
AVRITZER, 2012).

228
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A maioria das conferncias se pautam pelo debate, avaliao e processo de tomada de


decises, que so os processos de deliberao, poucas trabalham com a natureza ape-
nas consultiva. O autor ressalta que importante perceber que a natureza deliberativa
das conferncias nacionais no pode se limitar a deliberao definida para o governo
e que as conferncias tm um valor diferenciado quando tem etapas locais. Da de-
preende-se que as deliberaes devem ser analisadas como decises provenientes da
participao social para a devida interveno na agenda governamental dos entes da
federao e, sobretudo, da ao da sociedade designada pelo controle social, animan-
do a participao social como direito que .

No estudo de AVRITZER, h um interesse e um argumento muito importante do


ponto de vista do processo deliberativo que a forma sobre a qual se desenvolve o
debate poltico durante as conferncias, para culminar no processo de tomada de
deciso. Neste sentido, o confronto de idias, segundo o estudo, parte constitutiva
das conferncias nacionais. E cita, como exemplo emprico resultante de debates rele-
vantes, a criao do Sistema nico de Assistncia Social, o SUAS, na IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social, em 2003.

E aqui que, aps as breves consideraes acima, possvel entrar no cerne do tema
que importa a este artigo: a importncia da deliberao nas Conferncias Nacionais de
Assistncia Social. E este tema absolutamente congruente com a metodologia acio-
nada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, quando da realizao do processo
conferencial da Assistncia Social em 2013.

Antes porm, importante ressaltar que na rea da Assistncia Social j foram realiza-
das 8 Conferncias Nacionais, todas em Braslia/DF, com as seguintes caractersticas e
temas, totalizando 825 deliberaes:

229
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

I CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: Sistema Descentralizado e Participativo: financiamento e relao pblico-pri-
vado na prestao de servios da Assistncia Social.
Perodo e Local: 20 a 23 de novembro de 1995, Braslia DF
Obs.: Presena de 689 delegados, 193 observadores credenciados, 76 convidados e 111
ouvintes, perfazendo um total de 1.069 participantes .
233 Deliberaes

II CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social - Construindo
a incluso - Universalizando Direitos
Perodo e Local: 09 a 12 de dezembro de 1997, no auditrio Petrnio Portela do
Senado Federal. Braslia DF.
Obs.: Ao todo estiveram presentes 752 delegados e 250 convidados.
177 Deliberaes

III CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: Poltica de Assistncia Social: Uma trajetria de Avanos e Desafios.
Perodo: 04 a 07 de dezembro de 2001. Braslia-DF.
24 Deliberaes

IV CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: Assistncia Social como Poltica de Incluso: uma Nova Agenda para a Cida-
dania - LOAS 10 anos.
Perodo: 7 a 10 de dezembro de 2003. Braslia DF.
37 Deliberaes
Publicada no Dirio Oficial da Unio em 02/03/2004
Resoluo CNAS n 30/2004

230
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

V CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: SUAS PLANO 10: Estratgias e Metas para Implementao da Poltica Na-
cional de Assistncia Social.
Perodo e Local: 5 a 8 de dezembro de 2005, Braslia DF
Obs.: contou com a participao de cerca de 2000 pessoas na condio de delegados,
observadores, convidados, expositores, painelistas, debatedores, facilitadores, intrpretes
de LIBRAS, equipe de relatoria, relatores de grupos e de oficinas, agentes culturais, acom-
panhantes e integrantes de equipe de apoio.
63 Deliberaes
Publicada no Dirio Oficial da Unio em 23/02/2006
Resoluo CNAS n 40/2006

VI CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteo Social pelo Siste-
ma nico da Assistncia Social (SUAS).
Perodo: 14 a 17 de dezembro de 2007. Braslia DF.
169 Deliberaes
Publicada no Dirio Oficial da Unio em 11/03/2008
Resoluo CNAS n 42/2008

VII CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: Participao e Controle Social no SUAS.
Perodo e Local: 30 de novembro a 3 de dezembro de 2009. Braslia DF.
57 Deliberaes
Publicada no Dirio Oficial da Unio em 10/12/2009
Resoluo CNAS n 109/2009

231
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

VIII CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Tema: Consolidar o SUAS e Valorizar seus Trabalhadores.
Perodo e Local: 07 a 10 de dezembro de 2011. Braslia DF.
65 Deliberaes
Publicada no Dirio Oficial da Unio em 10/01/2012
Resoluo CNAS n 1/2012

TOTAL DE 825 DELIBERAES

A partir da IV Conferncia Nacional as Deliberaes foram no Dirio Oficial da


Unio. Como se pode depreender, 825 deliberaes foram realizadas desde a Confe-
rncia Nacional de 1995 e 354 deliberaes entre as Conferncias Nacionais de 2005
at 2011, computando 43% do total.

Qual foi o efeito de tais deliberaes? O que ocorreu aps esse acmulo de debate
poltico e tomada de deciso com a garantia da participao popular?

Sem dvida, as deliberaes das Conferncias Nacionais precisam ser compreendidas


como o diapaso da agenda poltica, que se d em um campo de projetos vrios, con-
sensos e dissensos, da agenda governamental da poltica pblica em curso, e que este
no um campo desprovido de tenses.

No caso da Poltica da Assistncia Social, verifica-se que, sobretudo aps 2003 na V


Conferncia Nacional, onde deliberou-se pela instalao do Sistema nico de Assistn-
cia Social, o SUAS, o conjunto de deliberaes das Conferncias Nacionais comeam a
definir e incidir proativamente no planejamento e na agenda tcnica e poltica da rea.

Aps a aprovao do novo texto da Poltica Nacional da Assistncia Social em 2004


PNAS/2004, novas exigncias para organizao e prestao dos servios socioassis-
tenciais so colocadas, gerando demandas mais complexas para gestores, trabalhadores
e conselheiros da assistncia social, o que passou a requerer maior capacidade tcnica,
poltica e tica, junto ao desafio de garantir o acesso do usurio aos seus direitos.

232
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

A implementao do SUAS, portanto, comea a impor grandes e relevantes desafios, entre


os quais o controle social pela sociedade civil e poltica, com vistas a exercer influncias so-
bre as aes governamentais, um deles. fala-se tambm das deliberaes das Conferncias
de Assistncia Social, no s a Nacional, mas as municipais, do Distrito Federal e estaduais.

Como evidenciar a importncia deste processo decisrio contando com a participao


social? No processo de construo da arquitetura do SUAS, tal se pode ver ao acom-
panhar a linha de tempo do desenvolvimento do SUAS, no obstante o muito ainda
a ser consolidado neste Sistema de poltica pblica nascente.

Muitas evidncias podem ajudar a entender a importncia deste processo deliberativo.


possvel destacar alguns.

A aprovao da NOB/SUAS em 2005, normatizao esta que teve uma grande impor-
tncia para a implementao do SUAS naquele momento, por exemplo. Ressalta-se ainda
a formulao e aprovao, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2005, do
Plano Decenal, que rene as metas estratgicas do SUAS, aglomeradas em torno do: (a)
modelo socioassistencial; (b) Rede socioassistencial e intersetorialidade; (c) investimento
em assistncia social; (d) gesto do trabalho; (e) democratizao do controle social.

E ainda, neste sentido, o desenvolvimento sistema de informao do SUAS denomi-


nado ento REDE SUAS, atendendo a deliberaes de todas as conferncias at ento
sobre a necessidade de desenvolver uma rede de informaes para o SUAS.

Neste processo histrico, a poltica de recursos humanos, por sua vez, assumida
como eixo estruturante do SUAS, juntamente com o fortalecimento da gesto descen-
tralizada, do financiamento e do controle social. importante lembrar que a Norma
Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH/SUAS), aprovada em 2006,
surge num contexto de reestruturao e requalificao do setor pblico no Brasil, que
pretende organizar a estrutura republicana das polticas sociais no campo da erradica-
o da pobreza e da garantia dos direitos em nosso pas.

233
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

Outras evidncias so claras com relao importncia das deliberaes das Confe-
rncias Nacionais.

Em 2007, duas aes respondem diretamente a grandes tensionamentos de Confern-


cias Nacionais, que tratam do novo regramento do Benefcio de Prestao Continuada
BPC, o Decreto n 6.214/2007 e o Decreto n 6.307, de 14 de dezembro de 2007,
que dispe sobre os benefcios eventuais. Do mesmo modo, publicado o Decreto n
6.308, de 14 de dezembro de 2007, que dispe sobre as entidades e organizaes de
assistncia social de que trata o art. 3 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

Ainda neste ano realizada a Pesquisa Contagem Nacional de Populao em Situao


de Rua, a primeira indita em nvel nacional e tambm resultante de deliberaes de
Conferncias Nacionais.

Nesta poca, as Conferncias sempre foram unnimes em indicar a necessidade de


capacitao para a atuao profissional do SUAS, comprovando cabalmente o amadu-
recimento do Sistema e criada, neste ano, a Rede Nacional de Capacitao Descen-
tralizada com o Programa de Capacitao Gesto Social com Qualidade com o objetivo
de formao aos agentes pblicos e sociais com cursos de forma presencial e a distncia.

Uma das mais comuns deliberaes de Conferncias Nacionais tem a ver com a necessi-
dade premente de monitoramento e avaliao do Sistema no que se refere sua gesto,
ao financiamento, s condies dos equipamentos do Sistema, os CRAS e CREAS e
aos resultados do trabalho desenvolvidos. D-se incio ao processo de Monitoramento
dos CRAS - Censo CRAS 2007, o que apenas vem sendo incrementado desde ento.

Outra deliberao muito constante trata da expanso de servios e dos valores pratica-
dos, com novas metodologias de trabalho e com incremento das aes no Servio de
Proteo e Atendimento Integral Famlia - PAIF nos CRAS, o que comea a ser pos-
svel pelo aprimoramento do Monitoramento do SUAS, por meio de Censos CRAS
e tambm do Censo CREAS realizados a cada ano. justamente a que tambm
criado o primeiro indicador para acompanhamento dos CRAS, o IDCRAS.

234
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

O significado destas aes justamente porque as deliberaes relativas produo


de informaes sobre a realidade dos usurios comeam a ter efeito prtico na rea da
gesto, envolvendo os trs entes federados. Exemplo disto o Levantamento Nacio-
nal das Crianas e Adolescentes em servios de acolhimento institucional e familiar,
efetuado em parceria com a Fundao Oswaldo Cruz FIOCRUZ. Neste sentido,
tambm necessrio destacar o seriado de pesquisas realizadas com o IBGE no mbito
da Pesquisa de Informaes Municipais e sobre entidades de assistncia social.

Em 2009, uma deliberao necessariamente muito cara para a rea da Assistncia So-
cial, tendo em vista ter sido um debate muito intenso no campo da rea da Assistncia
Social e da Educao justamente a finalizao do processo de transio dos servios
de educao infantil para a rea da educao, em consonncia com a PNAS/2004 e
com a Lei de Diretrizes de Base da Educao.

Alm disso, outra deliberao de Conferncia Nacional que consagra o reconheci-


mento do direito socioassistencial a todos os usurios Decreto n 7053 de 23 de
dezembro de 2009, que institui a Poltica Nacional para a Populao em Situao de
Rua e seu Comit Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento. Essa ao,
efetivamente refora, e muito, a luta dos usurios pelo direito socioassistencial.

A Implantao do Cadastro Nacional do SUAS, contemplando a rede pblica e privada


de unidades e entidades prestadoras de servio, trabalhadores e rgos pblicos do SUAS
CadSUAS outra conquista de conferncias nacionais sob forma de deliberaes.

Tambm na rea da capacitao lanado a coletnea CapacitaSUAS, dirigida a ges-


tores e tcnicos da rea e o curso de capacitao para todos os Conselhos Estaduais de
Assistncia Social do pas e seus secretrios-executivos como um pressagiando o futuro
Programa CapacitaSUAS que viria a executar os preceitos da tambm futura Poltica
Nacional de Educao Permanente do SUAS. No que diz respeito esta rea neste
ano que aprovada a Lei n 12.083/2009, que dispe sobre a reestruturao do MDS,
fortalecendo a Instituio e logo em seguida aprovada a Lei n 12.094/2009, que cria
a carreira de Analista de Poltica Sociais no mbito do Poder Executivo, possibilitando
concursos pblicos para a rea.

235
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

Neste sentido, em 2011 que aprovada a Resoluo CNAS n 17, que ratifica a
equipe de referncia definida pela Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos
do Sistema nico de Assistncia Social NOB-RH/SUAS e que reconhece as catego-
rias profissionais de nvel superior para atender as especificidades dos servios socioas-
sistenciais e das funes essenciais de gesto do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS. Essa uma das mais emblemticas conquistas dos delegados de conferncias
nacionais por via das deliberaes.

Na linha destas decises das conferncias nacionais sobre a questo de Recursos Hu-
manos e a questo do trabalho no SUAS, em 2012 que aprovada a Resoluo
CNAS n 08/2012, que institui o Programa Nacional de Capacitao do SUAS
CapacitaSUAS e aprova os procedimentos e critrios para adeso dos Estados e do
Distrito Federal ao cofinanciamento federal do Programa Nacional de Capacitao do
SUAS - CapacitaSUAS. Logo depois em 2013, aps a Conferncia de 2011 aprova-
da a Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS.

Entretanto, ainda em 2009, necessrio destacar, na linha de indicar a importncia


das deliberaes das Conferncias Nacionais a aprovao da Tipificao Nacional
dos Servios Socioassistenciais, publicada no Dirio Oficial da Unio, matria de de-
ciso da VI Conferncia Nacional: tipificar e consolidar a classificao nacional dos
servios socioassistenciais.

Na linha de integrao, outra deliberao de grande importncia para a gesto e para o


atendimento dos usurios, aprovado o protocolo de Gesto Integrada entre servios
e benefcios com o objetivo de consolidar a integrao do Programa Bolsa Famlia
(PBF) com o PAIF.

Na linha das expanses financeiras e metodolgicas dos servios, deliberaes sempre


presentes e que so permanentes, por assim dizer, so aprovadas vrias Resolues no
CNAS provenientes da Comisso Intergestores Tripartite com relao este assunto
como por exemplo o reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de
Vnculos - SCFV, no mbito do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, como

236
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

tambm vrias pactuaes de critrios de partilha do cofinanciamento federal, metas


de atendimento do pblico prioritrio.

Fechando este rpido quadro de deliberaes que se transmutaram em fatos, por se-
rem conquistas, destaca-se a Lei 12.435/2011 que incorpora e atende um seriado
de deliberaes muito importantes para o SUAS, como os gastos com pessoal, que
passam a ser autorizados pelo art. 6o. E da LOAS.

E, neste sentido, o novo texto da Norma Operacional Bsica do SUAS - NOBSUAS


2012, aps anos de debate entre gestores, consulta pblica e debate e deliberao no
CNAS, altera e renova alguns regramentos visando o aprimoramento do SUAS. De-
pois de quase trs anos de debate, a nova Norma Operacional Bsica, aprovada pela
Resoluo CNAS n 33 de 12 de dezembro de 2012, visando adequao da norma
nova legislao da Assistncia Social, em funo da Lei 12.435/2011 (Lei do SUAS);

Assim sendo, ainda que o objetivo no seja esgotar o tema e apenas apresentar alguns
pontos para reflexo, os rpidos exemplo empricos acima, permitem assinalar a im-
portncia das deliberaes das Conferncias de Assistncia Social. So centrais para
o exerccio do controle social da poltica de assistncia social, mas no s. Tambm o
so para a sustentao do Sistema, por sua magnitude - como campo de debates e por
trazer uma oportunidade efetiva de exerccio do valor democrtico e republicano da
participao popular e o controle social.

No exagero dizer que se abre um ciclo no que se refere metodologia da IX Confe-


rncia Nacional tendo em vista a relevncia dos debates convertidos em deliberaes
e depois em aes concretas. A Comisso Organizadora eleita entre conselheiros do
CNAS, com suporte de uma relatoria colegiada e um comit acadmico, apontou para
um processo de conferncia no qual os entes pudessem ter a possibilidade de avaliar o
SUAS, de forma local em um primeiro momento, por via do monitoramento das de-
liberaes das conferncias anteriores, municipais (no caso dos municpios), estaduais
(no caso dos estados) realizadas entre os anos de 2005 a 2011. Isto porque o tema da
IX Conferncia, em sendo A Gesto e o Financiamento na efetivao do SUAS,

237
A Importncia das Deliberaes das Conferncias
Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reflexo

colocou como fundamental que o processo nacional de discusso e avaliao coletiva


deveria ser precedido pela compreenso das realidades locais com toda a fora de sua
singularidade em relao essas temticas.

O contedo das discusses e das proposies dos municpios, seus territrios e esta-
dos, enriquecem a avaliao do SUAS em mbito nacional, em uma perspectiva de
construo coletiva com um acmulo registrado de avanos que podem ser potencia-
lizados, dificuldades que precisam ser superadas e desafios para a efetivao do SUAS.

A tarefa que est colocada agora pela histria e pelo tempo desta poltica pblica,
aos 20 anos de LOAS, compreender o que conferir e de que forma deliberar na
sua inteireza e magnitude tendo como baliza o exato significado de uma deliberao,
visto que deliberar no se trata de debater e resolver (e no pode se tratar) de situaes
individualizadas ou de interesse de grupos, mas sim tomada de decises que precisa
alcanar todo o sistema de proteo social brasileiro e os usurios.

Efetivamente, o trabalho da IX Conferncia Nacional que debater o monitoramento


e avaliao das 354 deliberaes nacionais mostrar a grandeza e o potencial da par-
ticipao como direito.

238
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Referncias bibliogrficas

AVRITZER, Leonardo. Conferncias Nacionais: ampliando e redefinindo os padres de


participao Social no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2012. (Texto para discusso n. 1739)

AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes Dolabela. Democracia, parti-


cipao e instituies hbridas.Teoria e Sociedade, Belo Horizonte, nmero especial,
p. 1438, maio 2005.

BRASIL. Lei n 12.527, de18 de novembro de 2011- Lei de Acesso Informao (LAI)

BRASIL. SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO NACIONAL. Com-


promisso Nacional pela Participao Social <Disponvel em http://www.secretaria-
geral.gov.br/art_social/compromisso-participacao-social> Acessado em 27/11/2013.

BRASIL. INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS APLICADAS. IPEA. Es-


tudos sobre participao social (Disponvel em http://www.ipea.gov.br/participacao/
outras-pesquisas-2/345-participacao-social> Acessado em 27/11/2013.

Documentos eletrnicos:
http://www.ipea.gov.br/participacao/
http://www.secretariageral.gov.br/art_social
http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias
http://www.secretariageral.gov.br/art_social/publicacoes
http://www.secretariageral.gov.br/art_social/compromisso-participacao-social/passo-a-passo

239
SOBRE OS AUTORES(AS)

Aldaza Sposati professora titular da Pontfice Universidade Catlica de So


Paulo. Coordenadora do NEPSAS - Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e
Assistncia Social e do CEDEST - Centro de Estudos das Desigualdades Socioterrito-
riais. Graduada em Servio Social, Mestra e Doutora em Servio Social pela Pontfice
Universidade Catlica de So Paulo. Foi secretria das Administraes Regionais e
da Assistncia Social da cidade de So Paulo. Vice-Reitora Comunitria da PUC-SP.
Vereadora da cidade por trs mandatos consecutivos (1993-2004).

Denise Ratmann Arruda Colin Secretria Nacional de Assistncia So-


cial do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Graduada
em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR), Mestra
e Doutora em Sociologia pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Assistente
Social do Ministrio Pblico do Estado do Paran, com atuao tambm na docncia.
Foi Gestora estadual de Assistncia Social do Estado do Paran.

Edval Bernardino Campos professor da Faculdade de Servio Social e


do Curso de Mestrado em Servio Social, do Instituto de Cincias Sociais Aplicadas
ICSA da Universidade Federal do Par. Graduado em Servio Social pela Univer-
sidade Federal da Paraba, Mestre em Planejamento do Desenvolvimento pela Uni-
versidade Federal do Par e Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de Janeiro.

Gisele de Cssia Tavares Diretora de Gesto do Sistema Municipal de Assis-


tncia Social na Secretaria Municipal de Assistncia Social de Londrina, Paran. Gradua-
da em Servio Social, Mestra em Servio Social e Poltica Social pela Universidade Esta-
dual de Londrina (UEL). Ocupou o cargo de Assessora de Financiamento e Oramento
e de Diretora Executiva do Fundo Nacional de Assistncia Social na Secretaria Nacional
de Assistncia Social/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Foi
Coordenadora de Apoio Gesto Municipal no Ncleo de Coordenao Estadual de
Assistncia Social da Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoo Social.

240
Joaquina Barata Teixeira Consultora do PNUD, Graduada em Servio
Social pela Universidade Federal do Par (UFPA) em 1963, Especialista em adminis-
trao universitria EUA/IGLU/CRUB/UFAL, Mestre em Planejamento e Desenvol-
vimento, NAEA/UFPA. Membro do Comit Executivo da International Federation
of Social Workers (Federao Internacional dos Trabalhadores Sociais). Professora
aposentada da UFPA. Presidente do Conselho Regional do Servio Social 1 Regio -
1998 a 2001. Vice-presidente do Conselho Federal do Servio Social 2002 a 2005.

Juliana Maria Fernandes Pereira assessora da Secretaria Nacional de


Assistncia Social, do MDS. Graduada em Psicologia pela Universidade de So Paulo,
Mestra em Psicologia pela Universidade de Braslia. Analista em Cincia e Tecnologia,
do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI).

Luciana de Barros Jaccoud Assessora Especial do Ministrio do Desen-


volvimento Social e Combate Fome. Graduada em Cincias Sociais pela Universi-
dade de Braslia, Mestra em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco e
Doutora em Sociologia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales. Foi tcnica
de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - DF. Con-
selheira do Conselho Nacional de Assistncia Social, no perodo de 2002 a 2004.

Luziele Maria de Souza Tapajs Presidenta do Conselho Nacional de


Assistncia Social, gesto 2012/2014, Assessora da Secretaria Nacional de Assistn-
cia Social do MDS, professora adjunta da Universidade Federal de Santa Catarina.
Graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Amazonas (1983), Mes-
tra e Doutora em Servio Social pela Pontfice Universidade Catlica de So Paulo.
Foi Assessora na rea de gesto da Informao da Secretaria Nacional de Assistncia
Social, Secretria de Avaliao e Gesto de Informao no Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome.

241
Maria Jos de Freitas Diretora do Departamento de Benefcios Assisten-
ciais DBA/SNAS/MDS. Graduada em Servio Social pela Universidade Federal
de Juiz de Fora - MG, Ps Graduada Lato Sensu em Teoria e Mtodo em Cincias
Sociais - Departamento de Sociologia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais. Foi Chefe do Ncleo de Superviso Tcnica de Servio Social no Estado de
Minas Gerais, Coordenadora Nacional das Aes do Servio Social no INSS, Coor-
denadora Estadual da Reviso do Benefcio de Prestao Continuada BPC/LOAS,
pelo INSS em Minas Gerais.

Maria Luiza Amaral Rizzotti Professora na PUC/SP e no Programa de


Ps Graduao em Servio Social e Poltica Social da Universidade Estadual de Lon-
drina UEL. Coordena grupo de pesquisa do PROCAD/ UEL/PUC-SP, sob o tema
Gesto de Poltica Social e a Lgica Territorial. pesquisadora do Ncleo de Estudo
e Pesquisa em Gesto de Poltica Social. Graduada em Servio Social, Mestra em Ser-
vio Social pela Pontfice Universidade Catlica de So Paulo e Doutora e ps doutora
em Servio Social pela Pontfice Universidade Catlica de So Paulo. Foi Secretria
Municipal de Assistncia Social da Prefeitura Municipal de Londrina. Exerceu o cargo
de Secretria Nacional de Assistncia Social no Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome. Coordenadora adjunta da rea de Servio Social na CAPES.

Maria Valdnia Santos de Souza Coordenadora de Regulao e Aes


Intersetoriais da Coordenao Geral de Regulao e Aes Intersetoriais do Departa-
mento de Benefcios Assistenciais DBA/SNAS/MDS. Graduada em Servio Social
pela Universidade Estadual do Cear. Foi Consultora do PNUD, ONU e UNESCO,
Assessora de Projetos e participao na Coordenao Executiva do Centro de Estudos
do Trabalho e Assessoria ao Trabalhador CETRA.

242
Mrcia Helena Carvalho Lopes consultora e professora nas reas de
Polticas Sociais e Gesto Pblica. Graduada em Servio Social, especialista na rea
da Criana e Adolescente, Mestra em Polticas Sociais pela Pontfice Universidade
Catlica de So Paulo. Foi Secretria Municipal de Assistncia Social de Londrina no
Paran. Conselheira Municipal, Estadual e Nacional de Assistncia Social. Foi Verea-
dora e Militante de Movimentos e Pastorais Sociais. Secretria Nacional de Assistncia
Social, Secretria Executiva (vice-ministra) e Ministra do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. Professora de Servio Social por 30 anos da UEL.

Marcia Maria Biondi Pinheiro Consultora da ENAP/UNESCO/


PNUD. Graduada em Servio Social, Mestra e Doutora em Servio Social pela PUC
-SP. Foi Secretria Adjunta e Secretria Municipal Belo Horizonte, Assessora Parlamen-
tar na Cmara Municipal Belo Horizonte, Assessora na SNAS, Conselheira e Presidenta
do Conselho Nacional de Assistncia Social em 2004/2006 e 2009/2010, Subsecretria
de Assistncia Social e Descentralizao da Gesto-Governo do Rio de Janeiro.

Raquel de Ftima Antunes Martins Coordenadora Geral da Coor-


denao Geral de Regulao e Aes Intersetoriais do Departamento de Benefcios
Assistenciais DBA/SNAS/MDS. Graduada em Direito pela Fundao Universi-
dade Federal do Rio Grande FURG/RS, Mestra em Direto pela Universidade Fe-
deral de Santa Catarina. Foi professora de Direito Constitucional na Universidade
de Guarulhos e Fundao Getlio Vargas - SP.

Renato Francisco dos Santos Paula Coordenador e Professor do


Curso de Servio Social da Universidade Federal de Gois (UFG). Coordenador do
Observatrio de Polticas Pblicas de Gois e do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre
Estado, Desenvolvimento e Desigualdade (GEPEDD) da UFG. Graduado em Servi-
o Social, Doutor em Servio Social pela PUC-SP. Foi Conselheiro e Vice-Presidente
do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), entre 2008 e 2012. Coordena-
dor-Geral e Assessor da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

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