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A segurana privada no Brasil:

disseminao, controle e regulao1


Andr Zanetic

RESUMO

A grande expanso dos servios particulares de segurana, verificada em diversos


pases a partir de meados do sculo XX, traz tona importantes questes relativas
responsabilidade do Estado sobre a segurana e sobre a necessidade de
aprimoramento dos mecanismos de regulao e controle pelos rgos responsveis. A
partir da anlise de documentos oficiais e dados relativos ao setor, este trabalho faz
uma anlise do marco regulatrio existente no Brasil, localizando as implicaes
relativas a algumas caractersticas mais problemticas.

Palavras-chave:
Segurana privada; policiamento; crime; regulao.

1
Artigo para o IV Simpsio dos Ps-Graduandos em Cincia Poltica da USP.

0
Introduo

A disseminao dos servios de segurana privada tem chamado cada vez mais a

ateno, nos ltimos anos, da sociedade e de especialistas do assunto. H muitas

evidncias sobre o fenmeno, como a visvel ampliao de guardas privados e do

nmero de veculos de segurana patrimonial circulando nas ruas das cidades, porm

poucos estudos que abordam de forma objetiva a densa rede atualmente existente do

mercado de segurana privada, cristalizando uma grande ausncia de pesquisas

voltadas ao dimensionamento detalhado do setor, que possam consolidar uma tipologia

abrangente sobre as formas com que a segurana privada atua hoje.

Tendo em vista esta carncia de informaes, este texto almeja trazer uma contribuio

especfica sobre a forma como se organiza o setor da segurana privada no Brasil,

tendo como foco a anlise do marco regulatrio desses servios. Frente multiplicidade

de atores e objetos observados, o foco especfico aqui recai sobre os servios de

policiamento privado desempenhado pelos vigias e vigilantes. Trata-se da rea em que

a segurana privada mais evoluiu no mundo, ao menos nos ltimos 50 anos, e objeto

principal dos estudos que configuram a literatura internacional sobre o tema. Apesar da

abordagem recair sobre o montante de empresas e vigilantes regularmente

cadastrados, outros aspectos no menos importantes tambm sero analisados, como

a disseminao da segurana eletrnica, a sub-contratao de policiais para servios

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particulares de segurana e a proliferao de grupos coletivos que atuam de forma

ilegal, embora a limitao de informaes relativas a esses setores seja

consideravelmente maior.

Antes de analisar mais diretamente os aspectos relativos regulao, ser realizada

uma reconstruo do contexto e da dimenso em que se desenvolveu a indstria da

segurana, contextualizao que fundamental tanto para a compreenso de aspectos

especficos do processo que deu origem ao mercado quanto para justificar a

importncia do estudo da regulao e das formas de fiscalizao e controle dos

servios e suas implicaes.

I A FORMAO DO MERCADO BRASILEIRO DE SEGURANA

1.1 Pressupostos da ampliao do mercado de segurana: o contexto

brasileiro

Para melhor compreendermos a expanso da segurana privada no Brasil importante

levarmos em conta trs aspectos que podem ser apontados como os principais fatores

impulsionadores da ampliao do mercado de segurana: i. o crescimento da

criminalidade (sobretudo a especializao do crime); ii. a percepo da violncia e o

aumento da insegurana; e iii. as mudanas na utilizao do espao urbano e

circulao da populao nas grandes cidades.

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1.1.1 A evoluo da criminalidade urbana e dos crimes corporativos

As ltimas duas dcadas do sculo XX constituem o perodo em que foi deflagrado um

intenso acirramento dos ndices de criminalidade, caracterizado pela propagao

epidmica dos homicdios e pelo aumento da violncia nas aes criminosas. A taxa de

homicdios por 100 mil habitantes cresceu 153,5% no perodo, saltando de 11,4 em

1980 para 28,9 em 2003.

Alm do crescimento dos crimes violentos, os crimes contra o patrimnio tambm

cresceram significativamente, com a ampliao generalizada do nmero de roubos e

furtos a residncias, veculos e transeuntes e considervel evoluo no grau de

organizao social do crime (Pinheiro e Almeida, 2003; Lima, Misse e Miranda, 2000).

Nesse contexto surge tambm o crime organizado relacionado ao trfico de drogas e ao

comrcio ilegal de armas, dois fatores que se consolidam e se expandem a partir dos

anos 1980 e tornam-se determinantes para a generalizao da violncia e a exploso

da criminalidade (Cato, 2000; Soares, 2001; Zaluar, 2000).

A paulatina diversificao e especializao do crime e dos criminosos no pas se inicia

com o aparecimento de quadrilhas de assaltantes de bancos e instituies financeiras e

se intensifica gradualmente pela migrao ou incorporao de outros ramos de

atividades, interligando-se sob uma rede invisvel de prticas ilcitas. Os seqestros

extorsivos, fraudes, contrabando, falsificaes e lavagem de dinheiro comeam a

ocupar espao no universo do crime, somando-se ao roubo e furto de veculos, roubo e

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furto de cargas e ao trfico de armas e drogas. (Pinheiro e Almeida, 2003; Lima, Misse

e Miranda, 2000)

O impacto dessas aes levaram setores da sociedade e do mundo corporativo a

investirem em recursos e na contratao de empresas de segurana capazes de mitigar

os riscos aos quais esto submetidos. Alm da escalada dos seqestros entre os anos

1990 e incio da dcada seguinte, os roubos e furtos de veculos passam a ocorrer com

grande freqncia, se estabilizando em meados da dcada de 2000 em patamares

consideravelmente elevados em diferentes Estados do pas.

Entre as mudanas observadas, a adoo de novas tecnologias, principalmente na rea

de segurana bancria (como portas giratrias e a melhoria tecnolgica de alarmes e

dispositivos de proteo), contribuiu para a inibio dos ataques s agncias, levando

as quadrilhas a migrarem para outras atividades.

Outro exemplo so as medidas que vem sendo utilizadas pelas transportadoras de

carga na tentativa de impedir o avano dos crimes no setor, que desde meados dos

anos 90 figura entre os crimes corporativos que mais tm crescido no pas, sobretudo

no eixo Rio So Paulo. O aumento recente deve-se, principalmente, migrao de

grupos que antes se dedicavam a crimes como seqestro, trfico de drogas e roubo a

banco.

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Os desafios impostos pela evoluo tecnolgica e pelo aumento do comrcio

internacional, ao mesmo tempo em que intensificaram as oportunidades de negcios e

a volatilidade na troca da informao, tambm contriburam para a emergncia de

novas prticas criminosas, na medida em que ampliaram, de forma sem precedentes, a

produo de novos conhecimentos e bens de consumo. Essas novas formas de

criminalidade esto presentes principalmente no campo do contrabando, da segurana

da informao (sobretudo os crimes cibernticos) e da falsificao, envolvendo

operaes bastante variadas, como a clonagem de cartes e de celulares, a

reproduo de CDs, DVDs, roupas, tnis, alimentos e centenas de outros produtos,

gerando grande risco e impacto econmico.

Esse cenrio que surge na esteira do desenvolvimento cientfico e tecnolgico d

alguns sinais importantes para a segurana corporativa. Muitas dessas aes

criminosas so totalmente desencadeadas no ambiente interno das corporaes,

sendo, portanto, dependentes de controles que so estabelecidos no interior das

empresas, o que impulsiona a utilizao, no ambiente empresarial, de medidas

preventivas e de procedimentos de controle e gerenciamento de riscos.

Alm desses problemas relativos aos crimes, outra questo que surge nesse universo

corporativo a incerteza com relao aos limites normativos da sociedade num

contexto de necessidade de rpida evoluo dos mecanismos regulatrios, uma vez

que a legislao tende a se desatualizar simultaneamente ao surgimento de novos

produtos e possibilidades que se apresentam. Um exemplo dessa dificuldade est na

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questo da pirataria, crime que afeta diretamente os autores e produtores das

mercadorias reproduzidas ilegalmente em diversos setores do mercado e em diversos

nveis, atingindo de grandes empresas a artistas e intelectuais. Nesse caso, alm da

facilidade do acesso aos meios de reproduo, a prpria legislao condizente

questo bastante polmica e controversa, levando os produtores a dependerem

principalmente do nvel de conscientizao da populao.

1.1.2 Percepo da violncia e do crime

O recrudescimento da violncia, identificado pelos dados e vivenciado diariamente

pelos cidados, geram na sociedade percepo aguada sobre a evoluo da

criminalidade e tm transformado os temas Violncia e Segurana uma prioridade na

agenda das polticas pblicas, dividindo com o desemprego o primeiro lugar entre os

problemas que mais afligem a populao. Isso pode ser percebido em diversas

pesquisas de vitimizao que mostram que moradores de diferentes cidades e

localidades do pas alteraram seus hbitos cotidianos em funo do medo da violncia,

deixando de sair de casa sozinhos ou aps certo horrio, de se relacionar com pessoas

da vizinhana, no circulando por determinados bairros ou at mudando de residncia

ou de escola.

Da mesma forma que altera hbitos das pessoas com relao sua vida nas cidades, o

medo do crime tambm influencia na alocao dos recursos privados investidos na

segurana. Para ilustrar esse ponto utilizamos dados de pesquisa realizada pelo

Instituto Futuro Brasil em 2003, a partir da qual pudemos observar que na cidade de

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So Paulo, onde a pesquisa foi realizada, quanto maior o medo da violncia maior a

propenso dos indivduos em investir na segurana. Os investimentos em segurana

foram mensurados a partir da questo apresentada aos entrevistados sobre esse tipo

de alocao de recursos no ano de 2003 (Nos ltimos 12 meses foi feito algum

investimento em equipamentos de segurana neste domiclio, como grades, trancas

especiais, sistema de alarme, compra de armas ou aquisio e treinamento de ces de

guarda?). As informaes obtidas por esta questo dizem respeito aos gastos diretos

que o proprietrio da residncia teve com a segurana, desconsiderando seguros ou

investimentos comunitrios, como vigias de rua ou outra forma de servios de

vigilncia. As variveis utilizadas para medir a intensidade do medo nessa populao

foram compostas a partir de nove itens especficos relacionados ao medo da violncia

que tambm foram indagados aos entrevistados da amostra.

Tabela 1. Relao entre investimento em recursos de segurana e medo da violncia

em So Paulo 2003

Os testes realizados mostraram que existe uma associao significativa entre o medo

da violncia e os investimentos em segurana. De fato, ao cruzarmos a varivel medo

da violncia com a propenso em investir em recursos de proteo, alm de

encontramos a associao esperada entre percepo da violncia e investimentos

pessoais em segurana, observamos que quanto maior a intensidade do medo a

propenso dos indivduos em realizar tais investimentos tende a aumentar (Chi-square

= ,019).

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Dado o forte crescimento da criminalidade e da violncia presenciado nas ltimas

dcadas, pode-se esperar que o efeito do medo do crime possa ter atuado como um

importante impulsionador da demanda pelos investimentos em proteo. Tal efeito no

se presencia apenas na presena direta do crime, mas tambm pela ampla exposio

da populao forte presena da violncia e do crime nos diversos meios de

comunicao, seja nos jornais, no rdio ou na TV, assim como na conversa diria entre

os cidados, em que o tema est cada vez mais presente.

1.1.3 Usos do espao urbano e circulao nas grandes cidades

Alm da preocupao diretamente relacionada ao crime, h outras evidncias

importantes de transformaes sociais relacionadas com a expanso da segurana

privada, como a ampliao dos espaos chamados de semi-pblicos e dos

condomnios residenciais, que criam demanda por provedores dos servios particulares

de proteo. Da mesma forma, nas dcadas recentes verifica-se uma intensa

especializao dos recursos e tecnologias de segurana utilizados nos centros

industriais e comerciais, reformulando as tendncias da segurana empresarial. Como

decorrncia desses processos sociais e urbanos, a segurana privada vem atender a

demandas sociais existentes e cada vez mais comuns no mundo contemporneo,

assumindo em muitas localidades funes complementares com a segurana pblica.

Ao mesmo tempo em que temos essa grande evoluo na criminalidade, o contexto

metropolitano passou por grandes transformaes nas ltimas dcadas. Alm do

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crescimento acelerado das periferias urbanas em meio a uma grande precariedade

estrutural decorrente do processo de rpida urbanizao, que se deu margem de um

desenvolvimento econmico capaz de sustentar esta crescente demanda populacional,

desenvolveram-se nos grandes centros novos padres de comrcio, moradia, trabalho

e lazer, verificados, como j observado, no surgimento em larga escala dos espaos

privados abertos para o pblico. Alm desses espaos, nesse perodo h uma grande

disseminao dos condomnios residenciais e centros comerciais, que requerem grande

investimento privado em segurana.

Essas mudanas configuram a tendncia das pessoas (principalmente no mundo

democrtico) gastarem atualmente mais tempo nos lugares protegidos por agncias

no-governamentais (shopping-centers, hipermercados, casas de apresentaes e

eventos diversos, universidades, danceterias e estdios esportivos) do que nos lugares

em que o policiamento pblico. Esse processo desencadeado pela gradual

substituio, nas grandes cidades, dos agrupamentos comunitrios (em que as pessoas

trabalhavam, estudavam, iam s compras e desfrutavam do lazer em um mesmo bairro

ou em suas proximidades) para as metrpoles modernas, onde as reas de moradia,

negcios, indstrias e espaos de lazer esto dispersos, ligados pelas ruas da cidade

por onde os automveis percorrem diariamente grandes distncias (Felson, 1987). O

automvel tem inclusive um papel central nesse processo, possibilitando a grande

disperso residencial metropolitana que pulveriza a organizao comunitria dita

ecolgica, de forma que possamos falar nessa organizao urbana como um resultado

de uma era do automvel (Felson, 1987, p. 136), com mais circulao, mais escolhas

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e conseqentemente com mais oportunidades para a ocorrncia de violncia e aes

criminosas.

Dentre os estudos voltados compreenso do crime tendo essas novas perspectivas

como pano de fundo, a abordagem das atividades de rotina de Cohen e Felson (1979)

faz um importante deslocamento analtico ao focalizar o estudo do crime no mais nos

aspectos pr-concebidos (caractersticas scio-econmicas, demogrficas e

psicolgicas, entre outras) que aumentam as probabilidades de uma pessoa se tornar

criminosa, mas sim na organizao espao-temporal das atividades sociais que

permitem transformar uma inclinao em uma ao. Mesmo com a proporo de

ofensores ou alvos permanecendo estveis em uma comunidade, mudanas nas

atividades de rotina podem alterar a probabilidade de sua convergncia no espao e no

tempo, criando mais oportunidades para o crime ocorrer. Atravs de um longo estudo

acerca da relao entre diferentes tipos de comportamento, usos do tempo e atividades

em relao s ocorrncias criminais, os autores demonstram a intrnseca relao entre

a presena de trs elementos centrais para a ocorrncia do crime: um alvo preferencial,

o predador e a ausncia de um guardio capaz de evitar a ocorrncia do delito, e como

a ausncia de um deles suficiente para impedir que tal delito acontea.

Focalizando a questo sob esse aspecto, os autores equacionam a forma com que

novos espaos e modelos de vida social se relacionam com a criao das

oportunidades para o crime em situaes especficas (Cohen e Felson, 1979), bem

como com as importantes inovaes em estratgias de preveno. Essas

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consideraes acerca do novo panorama de processos e vida social, alm de

significarem uma importante descoberta no que tange ao campo das diferentes teorias

criminolgicas, nos ajudam a compreender as bases nas quais se d, principalmente

nas grandes cidades, a proliferao e procura pelos recursos privados de proteo.

1.2 Os nmeros do mercado de segurana privada

De acordo com a literatura internacional especializada sobre o tema, os servios de

segurana privada passaram a se expandir aceleradamente no mundo (ou ao menos

nas democracias desenvolvidas ou em desenvolvimento, onde os dados so mais

acessveis) a partir dos anos 60 (Shearing, 1992; South, 1994), estimuladas por

mudanas importantes nas dinmicas sociais dessas sociedades, em especial nos

grandes centros urbanos.

O volume desse setor de servios vem atingindo nmeros significativos. Nos Estados

Unidos, por exemplo, o nmero de pessoas empregadas na indstria de segurana

saltou de 300 mil em 1969 para 1,5 milho em 1995. Atualmente, os guardas

particulares j ultrapassaram em quase trs vezes o nmero de policiais no pas, e em

duas vezes no Canad. Essa expanso da oferta e da procura pelos servios privados

de proteo, que se consolida pela ampliao do prprio conceito de policiamento,

tambm est presente atualmente na maior parte dos pases democrticos, mesmo

naqueles que tm uma tradio poltica que privilegia a soberania do Estado e do direito

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pblico (como Frana, Portugal e Espanha), em que o desenvolvimento dessa indstria

foi significativamente menor.

No Brasil, a segurana privada cresceu linearmente desde seu surgimento, tendo seu

maior crescimento a partir dos anos 90, notado pelo nmero de empresas de vigilncia,

de vigias de rua e na disseminao de tecnologias voltadas indstria da segurana

eletrnica. De acordo com o Departamento de Polcia Federal, no final de 2004 havia

no Brasil 1.148.568 vigilantes, 2.144 empresas de vigilncia, 1.012 empresas de

segurana orgnica e 293 empresas de transportes de valores oficialmente cadastradas

no rgo, que formalmente responsvel pela autorizao, fiscalizao e controle do

setor dos servios privados de segurana no pas. O nmero de vigilantes cadastrados

multiplicou-se por quatro entre 1998 e 2004, saltando de 280.193 para os atuais

1.148.568.

Os nmeros nacionais da disseminao da segurana privada apresentam aspectos

interessantes, sobretudo com relao aos pressupostos de sua expanso. O Distrito

Federal lidera por grande diferena a taxa de vigilantes por 100 mil habitantes, com

2605,6 seguido do Amap com 1346,73. Curiosamente esses dois Estados tm

tambm as maiores taxas de policiais (1.010,0 e 706,3 respectivamente). No Distrito

Federal essa proporo pode ser creditada grande quantidade de hotis e a alta

rotatividade de empresrios e autoridades no cotidiano da capital federal. As altas taxas

verificadas no Amap tambm chamam a ateno, estando na frente de So Paulo e

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Rio de Janeiro, os dois Estados que possuem o maior nmero de vigilantes, que

aparecem logo a seguir.

Tabela 2. Vigilantes e policiais no Brasil em 2004 taxa por 100 mil habitantes

Outro dado importante sobre a evoluo do setor provm da anlise da Pesquisa

Nacional de Amostragem Domiciliar do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

PNAD/IBGE, que contm informaes sobre o perfil dos trabalhadores de todos os

setores econmicos do pas. O cadastro da PNAD contm informaes tanto sobre a

atividade quanto sobre a ocupao do trabalhador, sendo que a atividade refere-se

finalidade ou ramo do empreendimento e ocupao refere-se ao tipo de trabalho

exercido pelo empregado na semana de referncia. A atividade vigilncia e guarda

(cd. 543) corresponde a uma srie de categorias de empresas que oferecem servios

de segurana privada, enquanto que as ocupaes de vigia (cd. 843) e vigilante

(cd. 869) correspondem a tipos de trabalhos que podem ou no pertencer atividade

543 (por exemplo, algum que esteja empregado como vigia em um restaurante ou em

um bar estar classificado na ocupao 843, mas em um cdigo correspondente a essa

atividade do empreendimento).

De acordo com dados da PNAD de 2001, enquanto 97,8% dos vigilantes pertencem

atividade vigilncia e guarda, ou seja, so funcionrios das empresas de segurana,

apenas 20,7% dos vigias esto na mesma categoria de atividade. A maioria desses

funcionrios contratados como vigias, 79,3%, foram contratados por empresas de

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outros ramos de atividades, como servios pblicos, comrcio, outros servios ou

indstrias, onde provavelmente atuam como seguranas orgnicos ( importante no

confundir as categorias da PNAD com as categorias oficiais do Departamento de

Polcia Federal DPF, para quem os vigias no existem).

Tabela 3. Distribuio das ocupaes vigia e vigilante em relao a atividade

vigilncia e guarda 2001

Esses dados so importantes para ilustrar outra tendncia significativa na evoluo dos

servios de segurana. A comparao entre esses trs momentos observados (1985,

1995 e 2001) mostra um crescimento significativamente maior dos funcionrios

empregados na atividade vigilncia e guarda em relao aos vigias e vigilantes

empregados em outras atividades, com crescimento de 112% entre 1985 e 1995 e de

43,1% entre 1995 e 2001, enquanto que os vigias e vigilantes cresceram 31% entre

1985 e 1995 e decresceram 8,3% entre 1995 e 2001.

Tabela 4. Evoluo do pessoal ocupado na atividade vigilncia e guarda e nas

ocupaes vigia e vigilante 1985, 1995 e 2001

Como j apontava Musumeci (1998) em comparao realizada com os mesmos dados

da PNAD para os anos de 1985 e 1995, essa mudana na proporo dos grupos

provavelmente reflete o processo de terceirizao do setor, com um crescimento

substancial dos empregados nas empresas especializadas. Nota-se que em 1985 os

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vigilantes orgnicos (ou seja, os vigias e vigilantes empregados em outras atividades)

eram mais do que o dobro dos vigilantes das empresas de segurana. Em 1995, apesar

desses vigilantes continuarem a compor a maioria, os vigilantes das empresas j

correspondem cerca de 74% dos vigilantes orgnicos, e passam a ser a maioria em

2001, com a queda de 8,3% nos vigilantes orgnicos. Apesar desse crescimento dos

vigilantes nas empresas de segurana, a desacelerao no contingente total no perodo

tambm chama a ateno. Em 2001, o total desse contingente somado apresentou uma

elevao de 13%, consideravelmente menor que a ocorrida entre 1985 e 1995, de 56%,

diferena significativa para um mercado que est em franca expanso.

II O MARCO REGULATRIO DO MERCADO DE SEGURANA

2.1 Surgimento oficial da segurana privada no Brasil

O surgimento oficial dos servios de segurana privada ocorreu sob determinao legal

do poder pblico para a atuao das empresas de segurana nas instituies

financeiras. A principal motivao para a obrigatoriedade da contratao de seguranas

foi a escalada nos assaltos s agncias bancrias desde os anos 1950. Em 1965 cinco

assaltantes roubaram 500 milhes de cruzeiros (US$ 274 mil) de uma perua do Banco

Moreira Salles, atual Unibanco, em So Paulo (SP), durante uma transferncia

financeira para o Banco do Brasil, no maior assalto da poca para o pas. Mas o passo

decisivo deu-se em decorrncia dos constantes assaltos a bancos liderados por grupos

guerrilheiros que atuavam contra o regime militar, sobretudo aps 1968.

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Apesar das primeiras empresas terem surgido pouco antes 2, a obrigatoriedade foi

estabelecida no dia 21 de outubro de 1969, com o Decreto Federal 1.034, e desde

ento os bancos passaram a contratar servios de segurana ou criar os seus prprios

servios, dando incio tambm segurana orgnica.

A instituio da obrigatoriedade da segurana bancria ser feita por empresas privadas

abriu espao legal e incentivo para o desenvolvimento do mercado, tornando-se

negcio lucrativo para empresrios de setores diversos, e tambm para ex-policiais e

integrantes das foras armadas, que detinham o conhecimento tcnico e proximidade

com especialistas em segurana. Nota-se ainda hoje a grande presena de militares,

sobretudo oficiais da reserva, nos cargos de chefia de empresas de segurana, assim

como a presena de muitos policiais no setor.

Em pouco tempo aps o decreto-lei de 1969, as empresas passam a se expandir para

alm das instituies financeiras, passando a atender demandas provenientes das

instituies privadas, demandas individuais e tambm de instituies pblicas. A

legislao existente logo se torna insuficiente para cobrir o avano do setor, levando

nova regulamentao em 1983. As diretrizes do primeiro decreto definiam as

Secretarias de Segurana Pblica dos Estados como responsveis pelo controle das

atividades de segurana privada, ficando o treinamento a cargo das polcias civis. A


2
Em 1940 j havia sido instituda a Guarda Noturna de Santos, como associao particular, e no Paran, em 1951, foi
autorizado o funcionamento de guardas particulares para auxiliar o policiamento pblico (Brasiliano, 1999). A
empresa paulista Columbia Vigilncia e Segurana, fundada, em 1955, j realizava servios de vigilncia para
empresas, condomnios, indstrias e bancos (Cubas, 2002).

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falta de instrumentos eficientes de normatizao e fiscalizao dos governos estaduais

e dos rgos responsveis (as secretarias estaduais de segurana e o Banco Central)

ajudaram a impulsionar a passagem de responsabilizao dos Estados para o governo

federal. De acordo com esse primeiro decreto os vigilantes possuam status de policiais,

situao que mudou em 1983, com a passagem do treinamento para o setor privado e

do controle das atividades para o Ministrio da Justia e o Departamento da Polcia

Federal. A partir da os vigilantes no tm mais status de policiais, no entanto so

autorizados a poder usar armas de fogo calibre 32 ou 38 quando em servio.

2.2 Regulao e fiscalizao

O marco regulatrio atual da segurana privada legislado pela lei n 7.102, de 20 de

junho de 1983 e pelos decretos n 89056/83 n 1592/95, complementados por decretos

e portarias especficas que atriburam novos requerimentos regulao. De acordo

com o Departamento da Polcia Federal, a segurana privada est autorizada a atuar

em sete reas distintas, dispostas abaixo. As descries foram construdas a partir da

reviso da literatura e da observao e descrio dos servios existentes, tornando

mais tangveis a sua identificao no espao real em que atuam.

Quadro 1. Descrio e reas de atuao dos segmentos da Segurana Privada

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Curiosamente, o servio de detetive particular, apesar de ser permitido no Brasil, no

faz parte das atividades de segurana privada, que so regulamentadas e fiscalizadas

pelo DPF. O setor regulado pelo Ministrio do Trabalho, sendo que seu primeiro

documento legal data de 1957 (Lei Federal N 3.099/57). Aps este documento foram

institudas outras regulamentaes como mandatos de segurana e portarias

especficas, entre os quais a Portaria N 3.654 folha 59 de 24/11/ 77, do Ministrio do

trabalho, catalogando a atividade de Detetive Particular como uma atividade (ocupao)

lcita.

Outra questo que chama ateno e que deve ser observada com mais profundidade

diz respeito aos chamados vigilantes noturnos (ou vigilantes autnomos) que atuam nas

ruas de algumas cidades. No Estado de So Paulo, por exemplo, essa atividade

chegou a ser regulada antes mesmo do Decreto-Lei de 1969, atravs de decreto

estadual que visava ao estabelecimento de normas de organizao e funcionamento

das Guardas Municipais e das Guardas Noturnas, alm das atividades de vigilantes

particulares e de transporte de valores. As Guardas Municipais representam

constitucionalmente as atuais Guardas Civis Metropolitanas GCMs que atuam no

mbito municipal, enquanto que as empresas de transporte de valores so legisladas

pelo Departamento de Polcia Federal e as Guardas Noturnas j no existem mais.

O Decreto Estadual n 50.301 de 2 de setembro de 1968 (e suas alteraes posteriores

Decretos 51.422/69 e 37/72), que regulamentou o artigo 32 da Lei Orgnica da Polcia,

alm de no definir precisamente tais vigilantes particulares, teria sido revogado pela

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Lei Complementar Estadual n 207 de 5 de janeiro de 1979. Por fim, a Lei Federal 7.102

de 1983 teria definitivamente tornado insustentvel a existncia dessa atividade, sendo

estabelecida legalmente uma definio de vigilante incompatvel com a definio da Lei

Estadual de 1968. Alm disso, a partir de 1983 toda competncia sobre o tema ficou a

cargo da Unio3. Assim, esse tipo de servio s poder existir sob o regime de leis

especficas do trabalho, como trabalhador autnomo ou eventual, se ajustando mais

precisamente a um trabalhador domstico4.

V-se que esse prestador de servios no poderia ser qualificado como vigilante, no

entanto em muitas localidades, como no Estado de So Paulo, ele credenciado como

vigilante, registrado no Distrito Policial da regio em que atua e amparado por

legislao estadual. Tal situao acaba por gerar uma atividade especfica de

segurana que, alm de mal caracterizada e mal dimensionada, no sofre controle dos

rgos legitimamente responsveis pela sua fiscalizao. Esse constitui mais um dos

aspectos mal estabelecidos pela regulamentao brasileira.

A regulao da segurana privada no Brasil, apesar de surgir em parte pela presso de

setores corporativos ligados segurana pblica e segurana nacional, sempre teve

o controle da atividade legalmente atribudo ao Estado, em princpio praticamente sem

quaisquer especificaes relevantes, equiparando-se ao modelo de regulao mnima,

com o Decreto-lei de 1969. A regulao posterior (Lei Federal de 1983), que surge em

3
O detalhamento da transformao jurdica da atividade de vigilante particular pode ser conferida em doutrina
apresentada por Lus Carlos de Almeida Hora, disponvel em http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3304.
4
Idem.

19
virtude da grande expanso e diversificao dos servios, consideravelmente mais

abrangente, abordando, com suas especificidades, os aspectos essenciais relativos

autorizao de funcionamento, equipamentos, instalaes, treinamento e qualificao,

uso de armas de fogo, reas de atuao e requisies especficas relativas aos

empregados e empregadores. Durante o perodo de institucionalizao da

regulamentao existente, novas entidades foram criadas, como a Comisso Executiva

para Assuntos de Vigilncia e Transporte de Valores, pela portaria 601/86 (a Comisso

foi posteriormente extinta), bem como foram regularizados os servios de segurana

pessoal (Portaria 241/89) e modificadas algumas normas especficas, por exemplo

quanto ao uso de armamentos, ampliando seu poder de fogo (portaria 091/92)

(Musumeci, 1998). Essa regulao de 1983, que vem constantemente sofrendo

alteraes pontuais, embora tenha muitos aspectos polmicos sobre determinadas

questes (que sero abordados adiante) torna-se similar ao marco regulatrio de

muitos pases abordados pela literatura que possuem um modelo normativo mais

extensivo sobre os vrios aspectos a serem regulados.

Entre as atividades fiscalizatrias pode-se citar tambm, a partir dos dados

disponibilizados pelo DPF, a existncia de algumas medidas com relao ao

fechamento de empresas clandestinas e aplicao de sanes.

A exemplo de muitos dos modelos observados, o grande problema que encontramos no

Brasil est na fragilidade dos mecanismos de controle e fiscalizao da atividade em

seus diferentes segmentos, que atualmente esto a cargo da Delegacia de Controle do

20
Servio de Segurana Privada - DELESP de Braslia e das DELESPs estaduais. Alm

dos poucos recursos dispensados para essa finalidade serem sub-aproveitados, a

dificuldade se agrava pelo processo de franca expanso do setor, que age como mais

uma barreira ao flego necessrio para o acompanhamento dessa necessidade de

efetivao da regulamentao.

Assim, embora a regulao especfica das atividades de segurana tenha, como vimos,

se tornado cada vez mais abrangente com o processo recente de normatizao, pouco

podemos dizer sobre a eficcia de tais medidas. As dificuldades existentes nas

atividades de controle, fiscalizao e monitoramento do setor relacionam-se tanto

precariedade dos dados disponveis quanto escassez de recursos humanos e

financeiros da Polcia Federal, que no possui nem mesmo uma base de dados

informatizada e atualizada dos cadastros das empresas e das autorizaes emitidas

para os vigilantes. Parte dessas dificuldades visvel: no Rio de Janeiro, em 1992,

havia apenas um agente e dois peritos para fiscalizar mais de 100 empresas entre

legais e ilegais, que somavam cerca de 140 mil vigilantes. Em So Paulo, apenas trs

pessoas so responsveis por averiguar as denncias de empresas clandestinas em

toda a Grande So Paulo (Cubas, 2002).

Ao compararmos com a fiscalizao hoje existente das foras pblicas nos ltimos

anos, que se ampliaram e se fortaleceram, sobretudo, como resposta ao histrico de

violaes aos direitos humanos das polcias brasileiras, a fiscalizao das atividades

dos seguranas particulares foi disposta margem do controle do Estado e da

21
sociedade, que juntas exercem uma srie de funes de monitoramento das atividades

policiais atravs de vrias iniciativas colocadas em prtica nos ltimos anos para

diminuir os abusos eventualmente cometidos pela polcia. Entre essas iniciativas esto

as corregedorias internas, as ouvidorias, os cursos de direitos fundamentais, a

divulgao de estatsticas envolvendo confrontos com civis, os servios de

acompanhamento psicolgico a policiais envolvidos em confrontos que resultaram em

mortes, novos procedimentos tcnicos como mudana do alvo, nos treinamentos de

tiro, para partes no letais do corpo, alm da existncia de cdigos e regimentos

internos especficos e uma srie de outros mecanismos para que a sociedade

acompanhe a atividade policial (Kahn, 2001).

Nesse sentido, as poucas obrigaes exigidas das empresas parecem claramente

insuficientes. Evidentemente, policiais pblicos e privados dividem responsabilidades e

funes diferenciadas, no entanto a atuao no campo da segurana e a delegao

que possuem para sua atuao nos campos especficos em que esto presentes

remetem a necessidade de controle equivalente ao das foras pblicas no mnimo com

relao s funes e recursos semelhantes de que fazem uso, com relao formao,

aos cursos de tiro e ao conhecimento da legislao.

Consideraes

22
O surgimento e emancipao dos servios particulares de segurana no Brasil

fenmeno complexo e que no pode ser resumido na questo da falncia da segurana

pblica, nem tampouco a uma suposta crise de legitimidade do Estado, como mostra a

anlise desse processo. Alm do aumento da criminalidade e da sensao de

insegurana, a segurana privada tem como pressupostos de sua expanso o

surgimento de novas formas de uso e circulao no espao urbano que tem motivado a

criao de determinados espaos para os quais se deseja ter segurana reforada em

tempo integral. Embora esse aspecto tenha sido compreendido como uma ocupao da

segurana privada de espaos cuja responsabilidade caberia ao setor pblico, pouco

tem sido observada a presena dos novos recursos de segurana como uma

necessidade gerada pela multiplicao desses espaos, onde apesar da jurisdio

pertencer ao Estado, a responsabilidade pela segurana atribuda aos proprietrios.

Com base nessas novas necessidades, a segurana privada vem atender a demandas

sociais existentes e cada vez mais comuns no mundo contemporneo, sobretudo nos

grandes centros urbanos, em que tem assumido funes cada vez mais similares s da

segurana pblica, trazendo importantes questes relativas regulao do setor. Como

ademais ocorre em outros campos da gesto de polticas pblicas, a regulao da

segurana apresenta uma estrutura jurdica que, embora crescente, tem gerado poucos

resultados prticos, tanto pela ausncia de uma estrutura orgnica qualificada quanto

pela falta de investimentos consistentes em recursos humanos e tecnolgicos, entre os

quais a ausncia de um banco de dados abrangente sobre os diferentes setores e

integrado a outras bases de dados. A inexistncia de bases de dados digitalizadas e

23
sistematizadas impede o conhecimento detalhado do setor e inviabiliza o

estabelecimento de controle eficaz sobre as empresas, alm de dificultar as prprias

prticas internas s empresas visando modernizao e o estabelecimento de

parmetros para suas atividades.

Por fim, entendemos que a segurana privada, pelas caractersticas de sua regulao e

seu modelo existente, possui atualmente no Brasil status de atividade complementar

segurana pblica e que pode, se efetivamente controlada, regulamentada e

fiscalizada, contribuir para as funes especficas da segurana. Como j aparecem em

documentos internacionais, a presso por regulao especfica nacional e criao de

mecanismos internacionais de controle dos servios de segurana devero estar cada

vez mais presentes. A modernizao tecnolgica e o acompanhamento sistemtico do

sistema de segurana privada, alm de otimizar o controle e a fiscalizao, podem

atuar como um importante instrumento para a efetivao de algumas prticas positivas

relativas ao setor, por exemplo com uma estratgia eficaz e controlada de troca de

experincias e informaes entre os setores pblico e privado, e a tarefa de oferecer

segurana para os cidados de forma condizente com o marco legal institudo.

Referncias Bibliogrficas

24
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Tabela 1. Relao entre investimento em recursos de segurana e medo da


violncia em So Paulo 2003
Medo da violncia medida resumo (%) Chi-
Sig.
Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade Square
sim 3,9 5,3 6,7
7,9 ,019
no 96,1 94,7 93,3

26
Fonte: Criada a partir de informaes da Pesquisa de Vitimizao do IFB

Tabela 2. Vigilantes e policiais no Brasil em 2004 taxa por 100 mil habitantes
vigilantes Policiais p/
Ranking habitantes Ranking Habitantes
p/ 100 mil 100 000
Vigilantes p/ vigilante Policiais por Policial
Estado habitantes* habitantes*
Distrito Federal 1 2605,60 38,38 1 1.010,0 99,0
Amap 2 1346,73 74,25 2 706,3 141,6
Rio de Janeiro 3 1106,46 90,38 12 308,0 324,7
So Paulo 4 818,84 122,12 14 294,1 340,0
Santa Catarina 5 729,59 137,06 17 277,7 360,2
Sergipe 6 699,27 143,01 8 324,9 307,8
Rio Grande do Sul 7 670,67 149,11 18 277,1 360,8
Amazonas 8 636,76 157,04 22 252,5 396,0
Gois 9 634,58 157,59 6 329,1 329,1
Esprito Santo 10 523,24 191,12 10 321,3 311,3
Rondnia 11 509,83 196,14 5 355,3 281,5
Pernambuco 12 487,23 205,24 16 281,0 355,9
Bahia 13 477,53 209,41 24 241,4 414,2
Paran 14 470,93 212,34 25 211,3 473,2
Alagoas 15 440,17 227,19 9 321,4 311,2
Par 16 391,00 255,76 23 247,8 403,5
Roraima 17 366,59 272,78 3 589,5 169,6
Cear 18 356,83 280,24 26 183,7 544,3
Minas Gerais 19 343,92 290,77 21 261,7 382,1
Mato Grosso do Sul 20 330,70 302,39 11 320,1 320,1
Acre 21 329,18 303,79 4 533,1 187,6
Paraba 22 325,42 307,30 15 283,3 353,0
Maranho 23 295,19 338,76 27 146,0 684,8
Rio Grande do Norte 24 294,42 339,65 13 301,1 332,1
Mato Grosso 25 289,76 345,11 20 262,3 262,3
Piau 26 180,37 554,42 19 265,8 376,3
Tocantins 27 158,79 629,75 7 327,2 305,6
Brasil 617,27 162,00 282,3 354,2
Fonte: Criada a partir de informaes do Departamento da Policia Federal DPF e Ministrio da Justia
MJ
* As taxas foram construdas com base nas estimativas populacionais do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica IBGE (ano 2004)

Tabela 3. Distribuio das ocupaes vigia e vigilante em relao a atividade


vigilncia e guarda 2001
vigilante (cd. 869) vigia (cd. 843)

27
vigilncia e guarda (cd. 543) 97,8% 20,7%
Outros 2,2% 79,3%
Fonte: Criada a partir de informaes da PNAD/IBGE - 2001

Tabela 4. Evoluo do pessoal ocupado na atividade vigilncia e guarda e nas


ocupaes vigia e vigilante 1985, 1995 e 2001
Crescimento Crescimento
1985 1995 2001
1985-1995 (%) 1995-2001 (%)
Vigilncia e Guarda (Atividade 543) 199.137 422.057 603.988 111,9 43,1
Vigias e Vigilantes de Outras Atividades 441.402 578.240 530.125 31,0 -8,3
Total 640.539 1.000.297 1.134.113 56,2 13,4
Fonte: Criada a partir de informaes da PNAD/IBGE 1985, 1995 e 2001

Quadro 1. Descrio e reas de atuao dos segmentos da Segurana Privada

Segmento Descrio reas de atuao


Vigilncia / Segurana Preservao de bens e Bancos;
Patrimonial patrimnio, preveno de Organizaes comerciais e
riscos provenientes de Industriais diversas;
aes criminosas. rgos Pblicos;
Condomnios fechados,
prdios ou residncias;
Shopping-centers, estdios
de futebol, centros de
Exposies, casas de
eventos e espetculos
diversos.
Segurana Orgnica Empresas que, ao invs de Bancos;
contratar servios Organizaes comerciais e
especializados das industriais diversas;
empresas de proteo, condomnios fechados;
constituem o seu prprio shopping-centers;
organismo de segurana.
Segurana Pessoal Acompanhamento Empresrios, executivos,
individual, pode ou no ser polticos, pessoas famosas,
armado. outros.
Curso de Formao Treinamento e qualificao Atende empresas de
de vigilantes. segurana e profissionais de
segurana privada e pblica.
Escolta Armada Acompanhamento Veculos de cargas,
motorizado armado. empresrios, executivos,
polticos, outros.
Transporte de Valores Transporte de Valores Bancos e instituies
financeiras.

28