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Anlisis institucional de las Vigencias Futuras y sobre la Evolucin de los Recursos Asignados y ejecutados bajo ese

concepto, y evaluacin de su impacto en el marco de las reglas fiscales

Sobre las vigencias futuras y sus efectos sobre las finanzas pblicas

1. Introduccin

La figura de vigencias futuras se estableci con el fin de asegurar que proyectos


cuya ejecucin debe hacerse en ms de una vigencia fiscal (es decir, ms de un
ao) no deban buscar en cada ejercicio de presupuestacin anual los recursos
para continuar con la ejecucin, por ejemplo, provectos de infraestructura. El
Estatuto Orgnico de Presupuesto define la institucionalidad y los pasos a seguir
para la aprobacin de las vigencias futuras en el mbito nacional. Por su parte, la
Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad Fiscal, define en su artculo 12 los
procedimientos para autorizar vigencias futuras en el nivel territorial. En particular,
con el fin de asegurar el buen uso de esta figura, las vigencias futuras tienen una
instancia de aprobacin. A nivel nacional quien debe aprobarlas es el CONFIS
mientras que a nivel territorial es la Asamblea Departamental o el Consejo
Municipal.

Existen dos tipos de vigencias futuras, las ordinarias x las excepcionales. La


diferencia entre las dos es que la ejecucin de las ordinarias debe iniciarse en el
ao en que se aprueba, mientras que para las excepcionales no es necesario
iniciar el proyecto en el ao en que se aprueban estas vigencias. Finalmente, es
de resaltar que esta figura no es exclusiva del proceso presupuestal colombiano.
Es usada tambin en Estados Luidos, en donde el ejercicio de presupuestacin
tambin es anual, y en diversos pases corno Australia y Canad1.

Las vigencias futuras son importantes para proyectos de gran envergadura. 1 n un


sistema presupuestal en el cual la presupuestacin es anual, contar con esta
figura permite una planeacin a mediano plazo atada a la asignacin de recursos.
Sin embargo, el uso indiscriminado de las vigencias futuras sin su debida
cuantificacin y seguimiento puede afectar la estabilidad de las finanzas pblicas
en el mediano plazo, dependiendo de cmo se financie este gasto futuro (i.e. con
ingresos corrientes, reduciendo otros gastos, o con deuda). De la misma manera,
especialmente en el case de las vigencias futuras excepcionales, su aprobacin

sin el soporte de un proyecto formulado puede afectar la eficiencia y la eficacia en


el uso de estos recursos pblicos. Finalmente, en el lenguaje de economa

1
Verexposicindemotivosdelproyectodeleyporelcualsedictannormasorgnicasenmateriade
presupuesto,responsabilidadytransparenciafiscalparalasEntidadesTerritorialesradicadoenelCongreso
porelMinisteriodeHaciendael24deAgostodel2011.
poltica, el uso de vigencias futuras puede ser la base del fenmeno del (Ciclo
Poltico de Presupuesto. En el plano terico, este fenmeno ocurre cuando un
gobernante en el poder que enfrenta unas elecciones en el futuro cercano
aumenta el gasto pblico con el fin de mostrar a los votantes que es eficiente.
Llevando este fenmeno un paso ms all, un gobernante que no confa en el uso
que har su sucesor de los recursos pblicos (e.g., porque es de un partido con
ideologa diferente) puede usar la figura de vigencias futuras para atar el uso de
los recursos pblicos a sus polticas en los aos siguientes, y evitar que su
oponente, si gana las elecciones, cuente con recursos pblicos para ejecutar
polticas diferentes.

En suma, en un sistema de presupuestacin anual la figura de vigencias futuras es


importante para garantizar la ejecucin de provectos de gran envergadura,
especialmente los de infraestructura cuya ejecucin necesita ms de una vigencia
fiscal. Sin embargo, si el sistema presupuestal no cuenta con las reglas de juego y
la informacin adecuadas sobre el uso de esta figura, puede ponerse en riesgo la
estabilidad de las finanzas pblicas, la eficiencia en el uso de los recursos
pblicos, y se puede generar el fenmeno del cielo poltico del presupuesto.

EI objetivo de este documento es analizar la figura de vigencias futuras a la luz de


la institucionalidad presupuestal colombiana2 y bajo el lente de la teora
presupuestal. Para esto, el documento hace un recuento repaso de la teora
presupuestal y analiza las vigencias futuras bajo este lente; describe las
principales instituciones presupuestales en Colombia y su evolucin a lo largo de
las ltimas dos dcadas. Analiza tambin la evolucin de la institucionalidad que
regula las finanzas pblicas territoriales. Todo esto para estudiar la importancia de
la figura de vigencias futuras en la institucionalidad presupuestal colombiana, pero
tambin la necesidad de contar con mejor informacin para la toma de decisiones
en el uso de esta figura. El documento termina con recomendaciones de poltica.

II. La teora presupuestal y las vigencias futuras

Un buen sistema presupuestal debe, en principio, cumplir con los tres pilares
siguientes: (i) disciplina fiscal, (ii) asignacin de acuerdo a prioridades, y (iii)
eficacia y eficiencia en la ejecucin de los recursos pblicos (Banco Mundial,
1998). El primer pilar se refiere a la estabilidad de las finanzas pblicas, en el
corto, mediano y largo plazo. EI segundo pilar se refiere a una planeacin
adecuada en el mediano plazo, basada en las prioridades de la sociedad
reflejadas en los gobernantes elegidos. Finalmente, el tercer pilar se refiere a la

2
Institucionespresupuestalesserefierealconjuntodereglas,procedimientosyprcticas,formalese
informales,queregulanlaelaboracin,discusin,aprobacinyejecucindelpresupuestopblico(Alesinay
Perotti,1995)
necesidad de cumplir lo planeado (eficiencia) usando de manera ptima los
recursos (eficacia).

El cumplimiento de estos tres pilares depende de la institucionalidad presupuestal,


es decir, de las reglas, procedimientos y prcticas, formales e informales, que
regulan la elaboracin, discusin, aprobacin y ejecucin del presupuesto pblico.
Para cumplir con los tres pilares el sistema presupuestal debe contar con las
herramientas adecuadas. Es ms importante cumplir con los tres pilares de
manera conjunta. Este no es siempre el caso. Por ejemplo, algunos mecanismos
de control del gasto pueden sacrificar la planeacin y la eficiencia. Un sistema muy
rgido de control de las reservas presupuestales (o del rezago presupuestal),
puede incentivar a las entidades ejecutoras del gasto a comprometer los recursos
al final de la vigencia fiscal para no perderlos. Sin embargo, este compromiso
puede no estar atado a las prioridades de gasto en el mediano plazo, o puede no
contar, pata el caso de inversin, con la formulacin de un proyecto que garantice
eficiencia y eficacia. Por su parte, la priorizacin sin un diseo adecuado de los
proyectos de inversin puede sacrificar la eficiencia del gasto. Y la priorizacin sin
tener en cuenta la restriccin presupuestal puede afectar la estabilidad de las
finanzas pblicas en el corto o en el mediano plazo.

En suma, una buena presupuestacin debe cumplir, en principio, con tres pilares
de manera conjunta (i.e., disciplina fiscal, asignacin de acuerdo a prioridades, y
eficiencia y eficacia en el gasto). Sin embargo, el cumplimiento de esos pilares no
se da de manera espontnea La institucionalidad presupuestal es la que debe
encargarse del cumplimiento de estos tres pilares, balanceando cada uno de ellos
y contando con las herramientas adecuadas para esto.

Un buen manejo de la figura de vigencias futuras debe cumplir con los tres pilares.
Esta figura es una herramienta esencial para la asignacin de recursos en el
mediano plazo en un sistema de presupuestacin anual, y, en este sentido ayuda
a la asignacin de recursos plurianuales. Esta asignacin puede darse de acuerdo
a prioridades si los vigencias futuras estn atadas a objetivos de los planes de
desarrollo, nacional o departamentales. Por su parte, la ejecucin de estas
vigencias bajo criterios de eficiencia y eficacia depende en gran parte de la
formulacin de proyectos que garanticen los dos objetivos. Finalmente, para
garantizar la disciplina fiscal, es importante saber que tanta presin hacen las
vigencias futuras sobre el gasto de presupuestos futuros.

III. Las instituciones presupuestales colombianas y las vigencias futuras

Durante las ltimas dos dcadas las instituciones presupuestales han cambiado
significativamente. Estos cambios se han dado en un contexto de cambios
econmicos y polticos importantes. 1 n primer lugar, Colombia vivi dos grandes
reformas a inicios de la dcada de los 90. La reforma constitucional de 1091
cambi la configuracin poltica del pas, y, entre otras cosas, consolid la
descentralizacin poltica, administrativa y fiscal. Adicionalmente, las reformas
econmicas pro-mercado abrieron la economa colombiana a la competencia
internacional y buscaron concentrar el papel del Estado en prioridades que no
hiciera el mercado. En segundo lugar, la fuerte crisis financiera y econmica de
1999, ao en el que la economa cay 5 puntos porcentuales en trminos reales,
abri las puertas para una nueva ola de ajustes y reformas a inicios del presente
siglo. En el frente de la poltica fiscal, fue necesario iniciar un ajuste importante
despus que la crisis que gener un fuerte aumento de la deuda Pblica del
gobierno central, llevndola a niveles de ms de 50% del PIB. El ajuste despus
de la crisis de 1999 ha ayudado a que en meses recientes dos de las tres
calificadoras ms importantes del mundo le dieron nuevamente el grado de
inversin a Colombia.

Frente a estos cambios, la evolucin de la poltica fiscal ha estado relacionada con


intervenciones y reformas en la poltica de ingresos y gastos, por ejemplo, varias
reformas tributarias, pero tambin a travs de reformas al proceso presupuestal.
En efecto, desde la reforma al Estatuto Orgnico de Presupuesto de 1989, hasta
la aprobacin de la Regla Fiscal3, se han implementado varias reformas al proceso
presupuestal con diferentes objetivos, algunos macroeconmicos y para la
sostenibilidad fiscal, otros para la eficiencia del gasto, algunos pensando en la
anualidad del presupuesto, otros moviendo el proceso presupuestal hacia la
plurianualidad.

La institucionalidad presupuestal vivi entonces dos momentos de reformas. A


principios de la dcada de los 90, el sistema presupuestal se moderniz buscando
garantizar al cumplimiento de los tres pilares del desempeo presupuestal (i.e.,
disciplina fiscal, asignacin de acuerdo a prioridades, y eficiencia y eficacia en el
gasto). Y, como respuesta a la crisis de 1999, a principios del presente siglo se
introdujeron en el proceso presupuestal herramientas plurianuales como los
Marcos Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo, aunque el ejercicio presupuestal
sigue siendo de carcter anual. Finalmente, con miras al futuro frente a un
potencial boom del sector petrolero en Colombia, en el 2011 se aprob una Regla
Fiscal que busca consolidar e1 ajuste de las finanzas pblicas del gobierno central
a travs de la reduccin de la deuda pblica en el mediano plazo y de una meta de
balance fiscal, y hacer de la poltica fiscal una herramienta anti-cclica con el fin de
impulsar la economa en momentos de crisis, y ahorrar parte de los recursos en
momentos de auge econmico.

3
VerGacetadelCongreso436del2011
En suma, a lo largo de las dos dcadas pasadas el sistema presupuestal
colombiano se ha modernizado buscando cumplir con los tres pilares de buen
desempeo presupuestal, e introduciendo herramientas plurianuales para este fin.

Entre las reglas de juego del proceso presupuestal, la ms importante es el


Estatuto Orgnico de Presupuesto (EOP)4. Despus del Decreto 294 de 1973 la
reforma ms importante al EOP se hizo en 1989 con la Ley 38. Con esta reforma
el pas busc construir una dinmica presupuestal de asignacin de recursos con
disciplina fiscal, pero tambin bajo criterios de eficiencia y eficacia. Antes de esta
reforma el EOP se centraba en el pilar de disciplina fiscal sacrificando los otros
dos pilares (i.e., asignacin de acuerdo a prioridades y, en especial, la eficiencia y
eficacia en la ejecucin). Antes de las reformas, las reglas de juego entre las
entidades que asignan los recursos -DNP y Ministerio de Hacienda- y las
ejecutoras Ministerios sectoriales y otros- se regan por los acuerdos de
obligaciones, que consistan en la autorizacin previa de compromisos
contractuales por parte de las entidades ejecutoras, y los acuerdos de gasto, a
travs de los cuales se autorizaba lo que stas deban pagar mensualmente. Tales
mecanismos controlaban el gasto pero no permitan a las agencias ejecutoras una
programacin y ejecucin eficientes de sus polticas Contralora General de la
Repblica, 1995). Sin embargo, si fueron uno de los factores que aseguraron que
Colombia se considerara un pas ejemplar en trminos de disciplina durante la
crisis de la dcada prdida (ver Grfico 1).

El Grfico 1 trae dos mensajes importantes. Por un lado, muestra cmo la


disciplina fiscal, medida a travs del dficit, se mantuvo durante la dcada perdida
de los 80. Esto, bajo unas reglas de juego que priorizaban la disciplina fiscal. Por
otro, muestra que a partir de los 90 se inici un desbalance en las finanzas del
gobierno central cuyo punto mximo se dio en la crisis econmica de 1999, y a
partir de ah se inici el ajuste y la recuperacin, aunque el resultado fiscal est
an por debajo del inicio de la dcada de los 80.

4
Lasleyesorgnicasson,dentrodelajerarquajurdicadelaConstitucin,leyesquerigencmosehacen
otrasleyes(Restrepo,2004).LaLeyOrgnicadePresupuesto(oEstatutoOrgnicodePresupuestoEOP)
tieneunajerarquaespecialdentrodelesquemajurdicocolombiano(LeyNormativa)ylaLeyanualde
Presupuestodebeestarestrictamentedeacuerdoconlasdisposicionesallcontenidas.ElEOPregulael
procesopresupuestal,esdecir,laformulacin,aprobacin,ejecucin,evaluacinycontroldelpresupuesto.
Defineademslarestriccinpresupuestalylaformadeasignacindelosrecursospblicos.
En suma, la Ley 38 de 1989 busc equilibrar los tres pilares presupuestales -
disciplina fiscal, asignacin de acuerdo a prioridades, y eficacia y eficiencia- a
travs de un sistema con (i) mayor autonoma a los ejecutores del gasto y (ii)
control a la efectividad del gasto. Todo esto sin sacrificar la restriccin
presupuestal y la disciplina fiscal. Para lo primero reemplaz el mecanismo de
acuerdos por el Programa Anual de Caja (PAC), el cual designa un monto mximo
anual flexibilizando la capacidad de las agencias ejecutoras para programar su
gasto (Alarcn, 2004). Para lo segundo creo el Banco de Proyectos de Inversin -
BPIN y el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS5. El primero, en manos
del Departamento Nacional de Planeacin, busca que los recursos de inversin
pblica se asignen de acuerdo a prioridades, atando esta asignacin a las metas
del Plan Nacional de Desarrollo, y que los recursos se ejecuten de manera eficaz y
eficiente. Para esto, todas las entidades ejecutoras deben radicar en el BPIN los
proyectos de inversin formulados y evaluados bajo una metodologa de
evaluacin social econmica y ambiental ex-ante. Por su parte, para respetar la
restriccin presupuestal se cre el Plan Financiero, instrumento cuyo fin es
garantizar la compatibilidad del PAC con los recursos de crdito externo e interno,
y con las metas de la poltica monetaria y cambiada (Ayala y Perott, 2000).

A esta reforma se sum el fortalecimiento de la planeacin, es decir, de la


asignacin de acuerdo a prioridades, al convertir el Plan Nacional de Desarrollo en
una ley aprobada por el Congreso, regulada por la Ley Orgnica del Plan de
Desarrollo (Ley 152 de 1994). Para monitorear los avances y el cumplimiento de
las metas del Plan de Desarrollo, monitoreo obligado por la Ley Orgnica del Plan,
en el 2020 se cre, en cabeza del DNP, el Sistema de Seguimiento A Metas
Presidenciales (SIGOB).

En suma, a principios de los 90 se busc modernizar el sistema presupuestal


reformando sus instituciones con el fin de balancear el cumplimiento de los tres
pilares Adems de racionalizar los gastos de inversin bajo una perspectiva de
mediano plazo, las reformas al presupuesto y a la planeacin constituyeron la
primera medida tendiente a mejorar la calidad del gasto pblico en Colombia, ya
que todas las medidas anteriores se haban concentrado en fijar lmites a los
montos de gasto (Homme, 1996). Por su parte, el CONFIS se cre con el fin de
generar una instancia adicional en la cual se deba analizar con ms detenimiento
el proceso de programacin y ejecucin del presupuesto, adems de establecer

5
OriginalmenteelCONFISestuvoconstituidoporelMinistrodeHacienda,dosministrosdelreasocial,el
PresidentedelaRepblica,elSecretarioEconmicodelaPresidenciaydosasesoresdetiempocompleto.
ActualmentelocomponenelMinistrodeHacienda(quienlopreside),elDirectordelDNP,elConsejero
EconmicodelaPresidenciadelaRepblicaoquienhagasusveces,losviceministrosdeHacienda,los
DirectoresGeneralesdePresupuestoGeneral,CrditoPblico,ImpuestosyAduanas,ydelTesoro.
un mejor balance de responsabilidades entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y
otras entidades (Alarcn, 2004).

Sin embargo, los resultados de la poltica fiscal muestran que los efectos de estas
reformas no fueron los esperados. El cumplimiento de la restriccin presupuestal
se debilit, y no se lograron los objetivos de eficiencia y eficacia del gasto pblico.
El desbalance de las finanzas pblicas, especialmente las del gobierno central,
aument, y, en general, los objetivos del gasto pblico en trminos de desarrollo
no se han cumplido plenamente. De todas maneras, estas reformas crearon
herramientas importantes para garantizar el cumplimiento de los tres pilares del
buen desempeo presupuestal, como el BPIN, el CONFIS, y el SIGOB.

En la dcada de los 90 tambin se dieron reformas a la descentralizacin. El


aumento casi exponencial del gasto y de la deuda de los entes territoriales durante
los siguientes aos a la expedicin de la Ley que regula la descentralizacin (Ley
60 de 1993) llev al gobierno central a expedir una ley para regular el aumento del
endeudamiento territorial, llamada Ley de Semforos (Levy 355 de 1997). Esta
Ley establece que el endeudamiento del ente territorial no podr exceder su
capacidad de pago, entendida como el flujo mnimo de ahorro operacional que
permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda de todos los aos, dejando
un remanente para financiar inversiones.6

La ley establece dos indicadores. Por un lado, el indicador de solvencia mide la


relacin entre intereses de la deuda y ahorro operacional. Existe capacidad de
pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva
operacin de crdito no superen el 40% del ahorro operacional.7

Indicador de Solvencia = Inters de la deuda/Ahorro operacional

Intereses de la deuda: Los pagados durante la vigencia + los causados que van a ser pagados
en el resto de la vigencia + los de los crditos de corto plazo + los de sobregiros + los de mora +
los del nuevo crdito que deban ser cancelados en la vigencia.

Ahorro operacional: Es el resulta de restar de los ingresos corrientes, los gastos de


funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales.

En la misma lnea, cuando el endeudamiento de la entidad territorial se sita en


una relacin inters de la deuda/ahorro operacional superior al 40%, pero sin
superar el 60%, las entidades podrn celebrar operaciones de crdito pblico
siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia anterior no se incremente a

6
Artculo1delaLey358del997.
7
Artculo2delaLey358de1997.
una tasa superior a la variacin del ndice de precios al consumidor (IPC)
proyectado por el Banco de la Repblica para la vigencia.8

La entidad territorial no podr contratar nuevas operaciones de crdito pblico


cuando su relacin inters de la deuda/ahorro operacional supere el 60% o su
relacin saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%: el indicador de
sostenibilidad.9
Indicador de Sostenibilidad Saldo de la deuda/Ingresos corrientes

Saldo de la deuda: Saldo de capital a 31 de diciembre vigencia anterior + desembolsos efectivamente


realizados a la fecha de clculo + desembolsos por realizar en el testo de la vigencia, incluidos los del nuevo
crdito -amortizaciones efectivamente realizadas a la fecha de clculo amortizaciones por realizar en el
resto de la vigencia incluidas las del nuevo crdito

Ingresos corrientes: Tributarios, No Tributarios, regalas, compensaciones monetarias, transferencias,


participaciones, rendimientos financieros y recursos del balance. No son corrientes: los de cofinanciacin,
cuotas de fiscalizacin, recursos de terceros, activos, inversiones y rentas titularizadas, venta de activos,
excedentes financieros.

Para apuntalar el ajuste en los entes territoriales, la Ley 617 de 2000 en el


Captulo II sobre Saneamiento fiscal de las entidades territoriales estableci un
lmite a los gastos de funcionamientos de cada vigencia fiscal como proporcin de
sus ingresos corrientes de libre (destinacin, con un periodo de transicin.10 1
mismo estableci la ley para los municipios y distritos.11

Un segundo grupo de reformas presupuestales se implement en la primera


dcada del presente siglo (2000-2010). Este grupo de reformas se ha
caracterizado por disear e incluir en el proceso presupuestal herramientas
plurianuales. En este grupo se incluyen la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF o

8
Artculo4delaLey358de1997.
9
Artculo6delaLey358de1997.
10
Artculo4delaLey617de2000.Loslmitesdependendelacategoradeldepartamentodeacuerdoal
siguientecuadro:
Categora Lmite
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Terceraycuarta 70%

11
Artculo6delaLey617de2000.Loslmitesdependendelacategoradelmunicipiodeacuerdoal
siguientecuadro:
Categora Lmite
Especial 50%
Primera 65%
SegundayTercera 70%
Cuarta,quintaysexta 70%

Ley 819 de 2003), que introdujo el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
herramienta que incluye proyecciones de la contabilidad pblica para los diez aos
siguientes, proyecciones que se revisa cada ao, y el Decreto 4730, fruto de un
intento fallido de reforma al EOP, que incluye el Marco de Gasto de Mediano Plazo
(MGMP), herramienta cuyo objetivo es la priorizacin de acuerdo a prioridades y la
eficiencia en el gasto a mediano plazo, es decir, a cuatro aos, en cada uno de los
sectores pblicos (e.g., salud, educacin, defensa, etc). El MGMP recoge los
limites de gasto impuestos por el MFMP en los cuatro aos siguientes, y los
reparte sectorialmente, con el fin de que cada uno de los sectores priorice a
mediano plazo su gasto, sin que esto implique comprometer los recursos pblicos
desde el inicio.

Estas dos herramientas, el MFMI y el MGMP, son herramientas que permiten


identificar la evolucin de las finanzas pblicas en el mediano plazo. La LRF
introdujo tambin otros elementos como el clculo de pasivos contingentes. Estas
herramientas, el MFMP y los pasivos contingentes, buscan acercar la contabilidad
de las finanzas pblicas hacia la clasificacin sugerida por el manual de
contabilidad fiscal del Fondo Monetario Internacional en el 2001, de acuerdo con el
cual, las Finanzas pblicas deberan medirse corno un balance, calculando activos
y pasivos, mis que como una cuenta de prdidas y ganancias (PyG) que solo tiene
en cuenta los flujos de caja anuales.

Finalmente, est la Regla Fiscal recientemente aprobada en el Congreso, a travs


de la cual se busca expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo
plazo de las finanzas pblicas y contribuyan a la estabilidad macroeconmica del
pas12. La Regla tambin busca convertir la poltica fiscal como una poltica
contracclica, que aumente de manera transitoria el gasto en momentos de crisis
(i.e. cuando la tasa de crecimiento del PIB est dos puntos reales por debajo de la
tasa de crecimiento de largo plazo)13

El Cuadro 1 presenta las reformas ms importantes que se han implementado en


materia presupuestal desde 1989. Tambin incluye la Ley de semforos, que
afecta la contabilidad de las finanzas pblicas territoriales. Dos mensajes
adicionales de estas reformas son los siguientes: Por un lado, en varios casos las
reformas se han superpuesto una sobre otra. Tal es el caso del Plan Nacional de
Desarrollo, herramienta de planeacin a cuatro aos sobre la cual es necesario
hacer un seguimiento semestral,14 en cabeza del DNP a travs del SIGOB, y el
MGMP, herramienta tambin cuatrienal, que se revisa cada ao, y que est en
cabeza del Ministerio de Hacienda. Por otro lado, es importante resaltar que ya no

12
Verartculo1,GacetadelCongreso436(2011).
13
VerArtculo4,GacetadelCongreso436(2011).
14
VerLeyOrgnicadePlaneacin,oLey152de1994.
existe una nica Ley, corno lo era el Estatuto Orgnico de Presupuesto, sino que
se han sumado otras leyes sin estar completamente armonizadas.

Cuadro 1. Reglas de juego del proceso presupuestal

En suma, el proceso presupuesta colombiano ha sido reformado en las ltimas


dos dcadas con el que cumpla con los tres pilares del desempeo presupuestal.
Las reformas han creado una institucionalidad presupuestal que mezcla
herramientas de presupuestacin anual con herramientas plurianuales, y que
fortalecen la asignacin de acuerdo a prioridades con los planes de desarrollo y
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), la disciplina fiscal, tanto a nivel
nacional, con herramientas como el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MF MP) y
ms recientemente la Regla Fiscal, como a nivel territorial, a travs de, por
ejemplo, la Ley de Semforos, y la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos
pblicos con el SIGOB.

Las vigencias futuras es una figura presupuestal que busca unir la anualidad con
la plurianualidad en la asignacin de los recursos. De acuerdo con el Ministerio de
Hacienda, la figura de vigencias futuras se define como una herramienta de
planificacin presupuestal y financiera que garantiza la incorporacin en los
presupuestos de vigencias posteriores a la de la asuncin del compromiso, de los
recursos necesarios para la ejecucin de proyectos plurianuales y otros gastos
especiales, que por su naturaleza requieren ejecutarse en ms de una vigencia
fiscal y dado que se consideran estratgicos y bsicos para el cumplimiento de los
objetivos y polticas de las entidades.15

Esta figura ha entrado recientemente al debate pblico. Surgen dos preguntas


esenciales para ajustar esta figura. La primera pregunta es qu tanto afecta cada
uno de los tres pilares del desempeo presupuestal. La segunda es si con la
institucionalidad presupuestal existente es posible ajustar el uso de esta figura con
el fin de evitar los posibles efectos negativos de su uso.

Sobre la disciplina fiscal, las vigencias Futuras asignan gasto futuro. Este gasto
futuro puede financiarse de tres maneras: a travs de mayores impuestos, a travs
de sustitucin de otro tipo de gastes, o a travs de mayor deuda. Los dos primeros
mecanismos no afectan el balance, mientras que el tercero s lo hace. Sin
embargo, en cada uno de los casos es necesario contar con la informacin
suficiente. Si las vigencias futuras implican gasto adicional, es importante para el

15
VerMinisteriodeHaciendayCrditoPblico(sinfecha),pgina19.
conjunto de la sociedad saber si este mayor gasto se financia con una reforma
tributaria en el futuro, o con mayor deuda en el futuro. Adicionalmente, es
necesario saber si esta mayor deuda sobrepasa los lmites establecidos para la
sostenibilidad fiscal.

En el extremo, se puede generar a travs del uso de vigencias futuras el


fenmeno del ciclo poltico del presupuesto. Un gobernante saliente puede dejar
comprometido un monto tal de vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, que
puede comprometer las polticas del gobernante entrante. Para desarrollar sus
polticas, el gobernante entrante debera aumentar los impuestos, reducir otros
gastos, o aumentar la deuda. Si no se cuenta con informacin relevante para
conocer este fenmeno, el gobernante entrante, sin recursos suficientes, puede
afectar de manera significativa la estabilidad fiscal aumentando el gasto sin
respetar la restriccin presupuestal, o puede ser responsable fiscalmente
(aumentando impuestos, por ejemplo), pero pagando un costo poltico por esto.

Las vigencias futuras tambin afectan el segundo pilar, la asignacin de los


recursos de acuerdo a prioridades. Si con el fin de no afectar el balance las
vigencias futuras implican sustitucin de gasto, es necesario conocer cules
prioridades se han cambiado. En este caso tambin se puede generar el
fenmeno del ciclo poltico del presupuesto. Un nuevo gobernante puede ser
elegido gracias a que propuso prioridades diferentes al gobernante saliente. Sin
embargo, si el saliente con el uso de las vigencias futuras busca dejar los recursos
comprometidos en las prioridades de su administracin, se viola este segundo
pilar.

Finalmente, las vigencias futuras pueden afectar el tercer pilar, la eficacia y


eficiencia del gasto pblico. Este caso puede darse especialmente con las
vigencias futuras excepcionales, las cuales no empiezan su ejecucin en la
vigencia en que son aprobadas. Puede afectar este pilar si se aprueban, pero el
uso de estos recursos en el futuro no est sustentado con un proyecto formulado y
evaluado ex-ante con el fin de garantizar la eficacia y la eficiencia en el uso de
estos recursos.

IV. Conclusiones y Recomendaciones de Poltica

La figura de vigencias futuras hace parte de una serie de herramientas


presupuestales que buscan incluir dentro del principio de anualidad del EOP y de
la presupuestacin anual del Gobierno Central Colombiano la plurianualidad. Esta
figura ha sido analizada de varias maneras. Autores como Echeverry, Fergusson
y Querubin (2004) afirman que las vigencias futuras son una de las mayores
causas de las inflexibilidades en el presupuesto pblico, al limitar el manejo de los
recursos en el futuro. Crdenas, Meja y Olivera (2007) muestran como en el
gobierno central el uso de vigencias futuras se increment significativamente en la
ltima dcada, y afirman que esta figura genera inflexibilidad en el presupuesto y
puede afectar la sostenibilidad fiscal.

Actualmente, de acuerdo al Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2011 presentado


recientemente por el Ministerio de Hacienda, el monto de vigencias futuras
autorizadas en el Gobierno Central asciende a $ 23.7 billones de pesos constantes
de 2011, y existen vigencias futuras autorizadas hasta el ao 2027. De hecho, de
acuerdo con el mismo documento, de este monto $270 mil millones de pesos
corresponden a cupos de vigencias futuras autorizadas desde los gobiernos de los
presidentes Samper y Pastrana, y cubren hasta el ao 2020. Por su parte, $19.7
billones corresponden a cupos autorizados durante las dos administraciones del
presidente Uribe.

Las vigencias futuras del orden territorial ascienden a cerca de $14 billones de
pesos corrientes, hasta el ao 2028, de acuerdo con cifras de la Auditora General
de la Nacin. De acuerdo con los documentos Conpes que definen las polticas de
los sistemas integrados de transporte masivo (SlTM) se han comprometido
vigencias futuras de cerca de dos billones de pesos constantes de 2008, hasta el
ao 2019, en diferentes ciudades (SlTMs del Valle de Aburr, de Bucaramanga,
de Popayn, De Bogot, de Cali, de Cartagena, de Pereira, de Barranquilla). De
estos, cerca de un tercio corresponden a vigencias futuras de estos municipios. En
suma, las vigencias futuras ascienden a montos importantes que afectan las
finanzas pblicas en el mediano plazo. Por esto, es necesario revisar el uso de
esta figura, y desarrollar las herramientas adecuadas para que esta figura no
afecte el buen desempeo presupuestal. De esta reflexin se derivan las
recomendaciones de poltica.

Antes de enumerar las recomendaciones, es necesario aclarar que este estudio


considera que el proceso presupuestal colombiano cuenta con las herramientas
adecuadas para ajustar el uso de la figura de vigencias futuras con el fin de que ()i
garantice recursos de manera plurianual para provectos de gran envergadura que
necesitan ms de una vigencia para ejecutarse y (ii) garantice el buen desempeo
presupuestal bajo los tres pilares: (i) disciplina fiscal, (ii) asignacin de acuerdo a
prioridades, y (iii) eficiencia y eficacia en la ejecucin.

1- Sobre disciplina fiscal: Las vigencias futuras deben incluirse en la contabilidad


fiscal. Ello a travs de un aumento en el gasto futuro y en el balance, un aumento
en la deuda, o en los ingresos, o un ajuste en el gasto. Para esto, existen las
herramientas plurianuales, como el Marco fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el
Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Aunque la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 819 de 2003) crea en su primer artculo el MPFMP, y en sus artculo 10
a 12 define la forma de autorizar las vigencias futuras (ordinarias y excepcionales
para el gobierno central, y ordinarias para las entidades territoriales), no es
explcita al obligar a cuantificar las vigencias futuras e incluir esta cuantificacin en
las proyecciones del MFMP. Las proyecciones de gasto deberan clasificar esta
figura, y crear un indicador de vigencias futuras, calculado como el porcentaje de
vigencias futuras (que deben ser para inversin) en el total del presupuesto de
inversin proyectado. Este clculo permitira explicitar y transparentar informacin
sobre el peso de las vigencias futuras en el gasto, y lo que estas podran implicar
para la sostenibilidad fiscal, a travs del aumento del gasto, lo que implicara un
aumento en los impuestos o en la deuda, o a travs de la sustitucin de gasto, lo
que podra implicar un cambio de prioridades. Este indicador sencillo tambin
permitira identificar (i) el grado de inflexibilidad del presupuesto de inversin, y (ii)
el fenmeno del ciclo poltico del presupuesto. Basado en datos histricos pueden
definirse los lmites de este indicador.

2- Como indicador ms restrictivo, pueden expandirse de manera indicativa los


indicadores de la Ley de Semforos (i.e. indicadores de solvencia y de
sostenibilidad) con y sin vigencias futuras, asumiendo que todas las vigencias
futuras implican endeudamiento futuro. Estos dos nuevos indicadores que incluyen
vigencias futuras permitiran identificar en qu casos las vigencias futuras ponen
en riesgo la sostenibilidad de las finanzas pblicas. En este caso tambin pueden
revisarse los lmites de estos indicadores con vigencias futuras con el fin de evitar
un excesivo uso de esta figura que atente contra la disciplina fiscal.

En este caso se tiene en cuenta la separacin de las vigencias futuras que afectan
el rubro de gasto por encima de la lnea, y de las operaciones de crdito, que
afectan en la contabilidad el rubro de cambio en la deuda por debajo de la lnea,
debido a que pueden tener plazos diferentes (i.e. un proyecto con vigencias
futuras que se ejecuta en 5 aos puede financiarse con una operacin de crdito a
10 aos)16. Sin embargo, el uso de estos indicadores asumiendo que todas las
vigencias futuras es indicativo de los riesgos que pueden tener las finanzas
pblicas en el mediano plazo.

3. Para evitar el fenmeno del ciclo poltico del presupuesto es recomendable


evitar que se asignen vigencias futuras en el perodo cercano a las elecciones (es
decir, en el ao anterior, por ejemplo). Esto ya est definido en el artculo 12 de la
Ley de Transparencia Fiscal.

16
VerCircularExternaNo.20delaDAFdel19dejuliode2010.
En suma, en el proceso presupuestal existen las herramientas adecuadas para
evitar que las vigencias futuras pongan en riesgo la disciplina fiscal. A travs del
uso del MFMP y de los indicadores de la Ley de Semforos se puede contar con la
informacin adecuada para monitorear y tomar decisiones sobre las vigencias
futuras.

4. Sobre la asignacin de acuerdo a prioridades: Es indispensable atar el uso de


vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, a las prioridades del gasto pblico.
Una forma de hacerlo es exigir y hacer explicito que su aprobacin slo se puede
dar si las vigencias futuras estn atadas al plan de desarrollo, o a polticas de
desarrollo del Estado de ms largo plazo. Sin embargo, es necesario definir qu
polticas son prioritarias. La definicin de proyectos de importancia estratgica
debe delimitarse de acuerdo a algunos criterios como (i) su impacto en el mediano
plazo, (u) su conexin con otros proyectos de inversin pblica en desarrollo y la
necesidad de utilizar las vigencias futuras para otros proyectos con el objetivo que
este proyecto en desarrollo tenga los impactos mximos, y (iii) la conexin con
polticas de desarrollo en el largo plazo.

Tambin es necesario definir si las vigencias futuras implican la sustitucin de otro


tipo de gastos. Esto, en particular, porque pueden cambiar las prioridades.
Vigencias futuras para grandes proyectos de infraestructura pueden, por ejemplo,
sacrificar proyectos del sector social. En este sentido, es necesario identificar si
habra cambio de prioridades en el futuro, y cules se cambiaran.

6- Finalmente, identificar en el MGMP qu proyectos de inversin futura vienen de


compromisos pasados debido a las vigencias futuras tambin permitira identificar
si las vigencias futuras estn atadas a prioridades.

7- Sobre la eficacia y la eficiencia en la ejecucin de los recursos pblicos: Es


indispensable atar el uso de vigencias futuras a proyectos que identifiquen las
metas y los costos de su ejecucin. Aunque se aten las vigencias futuras a metas
de los planes de desarrollo, esto no es suficiente para garantizar la eficiencia y
eficacia en su ejecucin. Por esto, la formulacin de proyectos con vigencias
futuras permitira garantizar el cumplimiento de este pilar. Este planteamiento
sugiere que no su usen vigencias futuras extraordinarias (para las cuales no existe
proyecto) excepto en casos muy especiales, bajo los criterios definidos arriba.

8- El MGMP tambin puede usarse para garantizar la eficiencia y eficacia de las


vigencias futuras. Para esto, es necesario no slo identificar qu proyectos vienen
atados a la figura de vigencias futuras, sino tambin reportar su seguimiento y
saber qu tanto estn avanzando frente a las metas propuestas en la formulacin.