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Algunos alcances sobre la Ejecucin de Sentencias en materia previsional

Algunos alcances sobre la Ejecucin de Sentencias

Patricia Lazarte Villanueva


en materia previsional
Patricia Lazarte Villanueva*

SUMILLA

La ejecucin de la sentencia es uno de los problemas ms importantes de la jurisdiccin


Contencioso Administrativa, por ello al revisar la jurisprudencia sobre materia pensionaria,
encontraremos que al declararse fundada una demanda, el juez no solo procede a declarar
la nulidad o la ineficacia del acto administrativo, sino que adems con la entrada en vigencia
de la Ley N 27584, el juez tambin declara el reconocimiento del derecho vulnerado (como
es el reconocimiento de aos de aportacin, el otorgamiento de la pensin, el pago de los
devengados y los respectivos intereses), ordenando a la Administracin Pblica que proceda a
realizar la liquidacin respectiva y efecte el pago (obligacin de dar).

Reiteradamente se ha sealado que la ejecucin Texto nico Ordenado de la Ley que regula el
de la sentencia es uno de los problemas Proceso Contencioso Administrativo (en adelante
ms importantes de la jurisdiccin Contencioso el T.U.O de la Ley N 27584, aprobado por
Administrativa, por ello al revisar la jurisprudencia Decreto Supremo N 013-2008-JUS) respecto
sobre materia pensionaria, encontraremos que al a la ejecucin de sentencias estimatorias, con la
declararse fundada una demanda, el Juez no solo finalidad de establecer el marco normativo bajo
procede a declarar la nulidad o la ineficacia del el cual se desarrolla la ejecucin de una sentencia
acto administrativo (que antes regulaba el Decreto contencioso administrativa. As tambin, sealar
Supremo N 02-94-JUS), sino que adems con la algunos artculos del Cdigo Procesal Civil cuya
entrada en vigencia de la Ley N 27584, el Juez aplicacin supletoria se da en los casos no
tambin declara el reconocimiento del derecho previstos por la Ley N 27584; para posteriormente
vulnerado (como es el reconocimiento de aos de describir cmo se viene ejecutando el pago de los
aportacin, el otorgamiento de la pensin, el pago intereses legales.
de los devengados y los respectivos intereses),
ordenando a la Administracin Pblica que proceda I. La ejecucin de un proceso Contencioso
a realizar la liquidacin respectiva y efecte el pago Administrativo
(obligacin de dar). Siendo as la divergencia entre
las partes, se presenta mayormente en la ejecucin El artculo 45 del T.U.O de la Ley N 27584,
de obligaciones de dar suma de dinero por parte establece que el Juez que conoci el proceso en
del Estado, lo cual se hace notorio debido al primera instancia es quin ejecuta la sentencia.
tiempo que emplea la Administracin para cumplir
con el mandato judicial y a las observaciones Por ello, ser ste juez quien proceder a requerir
formuladas por el demandante a las liquidaciones a la entidad demandada el cumplimiento de
de los devengados, pero sobretodo en el clculo lo mandado (entendindose como entidad a
de los intereses, que conlleva en muchos casos ala todas aquellas que contempla el artculo I del
realizacin de una pericia. Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444).
Esbozados los alcances de lo que se refiere a una
sentencia estimatoria sobre materia previsional, El juez que ejecuta proceder a requerir a la
primero mencionar algunos artculos del entidad demandada el cumplimiento de la

* Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Jueza Supernumeraria de la especialidad Contencioso
Administrativo.

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sentencia previsional (en la mayora de los casos intereses, remitindose los expedientes judiciales
a la Oficina de Normalizacin Previsional) y en al Equipo Tcnico Pericial de la Corte Superior,
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otros casos (como los del Rgimen Pensionario salvo que el Secretario de Juzgado practique
del Decreto Ley N 20530) proceder a la liquidacin por encontrarse debidamente
identificar al rgano administrativo de la entidad capacitado en el clculo.
o funcionario responsable de la ejecucin. En la
prctica judicial, se aprecia que en el caso de Una vez emitido el informe pericial (donde ha
los ministerios o entidades cuya representacin y considerado como fuentes de informacin las
defensa se encuentra a cargo de la Procuradura circulares del Banco Central de Reserva publicados
Pblica; algn Juzgado aplicando el artculo en el Diario Oficial El Peruano), ste es puesto a
46, numeral 46.2, in fine, del T.U.O. de la Ley conocimiento de las partes para que propongan
N 27584 ha procedido a requerir al Procurador las observaciones y, posteriormente, el juzgado
Pblico que informe qu rgano dentro de la procede a resolver la aprobacin o modificacin
entidad demandada, es el que se encargar de de la liquidacin; en el caso se aprobase la
la ejecucin de la sentencia, concedindole un liquidacin se proceder a la acreditacin del
plazo breve. Este requerimiento se ha formulado pago para tener por concluido el proceso de
considerando que la Procuradura Pblica solo ejecucin.
representa judicialmente a la entidad y no es la
obligada a cumplir con la ejecucin, pero s De lo expuesto, pareciera que el proceso de
debe prestar al juez su diligente colaboracin en ejecucin no presenta mayores inconvenientes
atencin a lo previsto por el artculo 109, inciso en su realizacin; no obstante, la situacin es
6, del Cdigo Procesal Civil. muy distinta, dado que el proceso de ejecucin
es un trayecto largo y tedioso para satisfacer esa
La referida prctica ha generado una celeridad en ansiada pensin que debe otorgar el Estado,
la ejecucin de la sentencia, en razn de que el juez que en algunos casos responde a que el Estado
cursa el requerimiento de forma directa a quien no dispone de presupuesto para cumplir sus
ejecutar acompandole las copias certificadas obligaciones.
de las sentencias y el auto de consentimiento,
en algunos casos; de esa forma, al no mediar la Esta situacin no solo es propia de nuestro Estado,
intervencin de la Procuradura para la ejecucin sino tambin de otros Estados, como Argentina,
en estricto, sin afectar su ejercicio a que formule los donde Pablo O. Gallegos Fedriani, al escribir
recursos y oposiciones que considere pertinentes, sobre Ejecucin de Sentencias contra el Estado
la entidad demandada, a travs de su unidad Nacional1, ha sealado que la ejecucin de
ejecutora, proceder directamente a cumplir con las sentencias que condenan a la Administracin
el pago de los devengados e intereses en un al pago de una cantidad de dinero da lugar a una
menor plazo o, en caso de no contar con Pliego tensin entre dos principios constitucionales: el de
Presupuestario, a realizar los procedimientos seguridad jurdica que obliga al cumplimiento de
internos necesarios para el cumplimiento del las sentencias, y el de legalidad presupuestaria,
mandato judicial. que supedita dicho cumplimiento a la existencia
de una partida presupuestaria asignada para
En la mayora de los casos, donde la entidad ese fin. Es evidente que esta tensin existe y que
administrativa dispone del presupuesto para el su separacin exige la armonizacin de ambos
abono de la pensin, transcurrido un promedio principios; pero esta armonizacin, cualquiera que
de seis a ocho meses, presenta la liquidacin sea la forma en que se realice, no puede dar lugar
de los devengados e intereses, la que se corre a que el principio de legalidad presupuestaria
traslado a la parte demandante a efectos deje de hecho sin contenido un derecho que la
de que si lo considera pertinente formule Constitucin reconoce y garantiza, pues como
observaciones. La demandante, por lo general, hemos sealado anteriormente, el cumplimiento
plantea oposicin a la liquidacin realizada por de las sentencias forma parte del derecho a la
la entidad demandada y al existir controversia tutela efectiva de los jueces.
sobre la liquidacin, el juzgado requiere de el
apoyo especializado del perito judicial a fin que En el caso peruano, el principio de tutela
practique una liquidacin de los devengados e jurisdiccional se recoge en el artculo 139, inciso

1
GALLEGOS FEDRIANI, Pablo O. y Otros. En: Tratado de Derecho Procesal Administrativo, a cargo de Cassagne, Juan Carlos.
Tomo II. Buenos Aires: Editorial. La Ley, 2007, p 217.

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3 de la Constitucin Poltica de 1993, que implica per se, inconstitucional, y tampoco lo es que

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el derecho a la ejecucin de resoluciones judiciales en la fijacin de ese procedimiento, como
que adquieren la calidad de cosa juzgada. lo han expresado los demandantes, se haya
Habiendo desarrollado el Tribunal Constitucional, previsto una facultad discrecional de los rganos
a travs de la STC N 010-2002-AI/TC, que la de la Administracin para cumplir o no las
tutela jurisdiccional comprende necesariamente decisiones judiciales. El Principio de Legalidad
su efectividad, en virtud del artculo 8 de la Presupuestaria debe armonizarse con el
Declaracin Universal de Derechos Humanos de efectividad de las sentencias judiciales.
as como del artculo 25.1 de la Convencin La preservacin del primero no justifica el
Americana de Derechos Humanos. desconocimiento o la demora irracional en el
cumplimiento de las sentencias judiciales. En
En ese sentido, si consideramos que el consecuencia, debe darse preferencia al pago
incumplimiento a la ejecucin de la sentencia de las deudas ms antiguas y reconocerse los
vulnera un derecho fundamental, tambin debemos intereses devengados por demoras injustificadas
tener en cuenta que un derecho fundamental del pago. (Las negritas son nuestras).
no es absoluto y por ende podemos encontrar
la concurrencia de otro principio constitucional, Asimismo, en su fundamento jurdico 55, el mximo
que en el caso del Estado como obligado interprete de la Constitucin seal que A juicio
al cumplimiento de una sentencia exige una del Tribunal, no es inconstitucional, prima facie, que
observancia al Principio de Legalidad Presupuestal el legislador difiera el cumplimiento de la ejecucin
que deriva del artculo 77 de la Constitucin. de la sentencia, porque en el ao presupuestal no
se cuente con la disponibilidad correspondiente,
Sobre la base del Principio de Legalidad en la medida en que el legislador puede establecer
Presupuestal, el artculo 47 del T.U.O. de la Ley condicionamientos constitucionales temporales
N 27584, dispone que las sentencias que ordenen y razonables al derecho a la ejecucin de las
el pago de suma de dinero sern atendidos por resoluciones judiciales, como antes se ha dicho
el Pliego Presupuestario en donde se gener A juicio de este Colegiado, establecer un plazo
la deuda, bajo responsabilidad del Titular del mximo de 5 aos para que el Estado cubra
pliego y para ello en los numerales 47.1, 47.2 y proporcionalmente la totalidad de una obligacin
47.3 establece tres tipos de procedimientos que declarada en una resolucin judicial resulta
puede adoptar la Administracin Pblica para razonable y, por ende, constitucional. Pero no es
dar cumplimiento a sus obligaciones en atencin razonable ni constitucional el incumplimiento de
a su Pliego Presupuestario. En ese sentido, sin sentencias judiciales que, teniendo ya ms de 5
desconocer el Principio de Legalidad Presupuestal aos de dictadas, no hayan sido presupuestadas
y no dejar insatisfecho el mandato judicial, conforme a la legislacin vigente al tiempo de ser
Giovanni F. Priori Posada2 alude a la previsin expedidas dichas sentencias.
presupuestaria o reserva de contingencia por
parte de las entidades como un mecanismo En ese sentido, al analizar el Tribunal
para afrontar sus obligacionese indica que Constitucional los procedimientos previstos por
la legislacin presupuestal contempla diversos la Ley N 27584 para el cumplimiento por el
mecanismos para afrontar dichas obligaciones los Estado de obligaciones de dar suma de dinero con
mismos que pueden y deben ser utilizados. sujecin al Pliego Presupuestal, establece que en
caso de colisin entre dos principios (Legalidad
Cabe agregar que el artculo 42 de la Ley N Presupuestal vs. Tutela Judicial Efectiva), el
27584 (que actualmente es el artculo 45 Juez debe valorar y evaluar las circunstancias
del T.U.O de la Ley N 27584) fue materia de del caso concreto sobre la base de los test de
anlisis por el Tribunal Constitucional mediante proporcionalidad y razonabilidad, ponderando a
las STC N 015-2001-AI, N 016-2001-AI y N cul de esos principios debe drsele mayor peso y
004-2002-AI, en cuyos fundamentos jurdicos sin desconocer la importancia del otro.
49 y 50 indic que simplemente se quiere
poner de relieve que el establecimiento de un Otro punto de anlisis del Tribunal, fue que,
procedimiento conforme al cual se debern aun teniendo la disponibilidad presupuestal o la
ejecutar las decisiones judiciales que ordenen programacin del pago (en cuanto tiempo la entidad
el pago de sumas de dinero del Estado no es, demandada debe efectivizar las resoluciones

2
PRIORI POSADA, Giovanni F. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Cuarta edicin corregida y
aumentada; Lima: ARA Editores. 2009. pp. 287 - 288.

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judiciales) atendiendo a las circunstancias el juez del TUO de la Ley N 27584, podr darse inicio a
debe dar en un plazo razonable. la ejecucin forzada.
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El Tribunal Constitucional en la Sentencia Expediente Ante una inactividad de la Administracin Pblica


N 03515-2010-PA/TC (fundamentos jurdicos 16 en la ejecucin de la sentencia, la norma establece
y 19), ha establecido que La razonabilidad es que la parte afectada podr instar a la ejecucin
un criterio ntimamente vinculado a la justicia y forzada y nuevamente nos preguntamos la parte
sta es la esencia misma del Estado Constitucional que peticiona la ejecucin forzada, tendr que
de Derecho. Se expresa como un mecanismo de indicar el bien del Estado que va afectar para
control o interdiccin de la arbitrariedad en el ejecutar su sentencia?
uso de las facultades discrecionales, exigiendo
que las decisiones que se tomen en ese contexto Al revisar los procesos sobre materia previsional,
respondan a criterios de racionalidad y que no durante mi experiencia en la judicatura, an no tengo
sean arbitrarias y por lo tanto, que el respuesta ante dicha pregunta, me atrevo a sealar
procedimiento establecido [en la Ley N 27584] que en algunos casos existe desconocimiento de la
no debe servir de herramienta para postergar sine parte demandante sobre el tema de la ejecucin
de el cumplimiento de las sentencias judiciales en un proceso contencioso administrativo; en otros
contra el Estado (). Es decir se reitera un casos, difcilmente el demandante se encuentra en
criterio ya establecido en la STC N 015-2001- una posicin de conocer la existencia de bienes que
AI, N 016-2001-AI y N 004-2002-AI, respecto no sean de dominio pblico y as afectarlos para
a que el principio de legalidad presupuestal no satisfacer su pensin; para finalmente concluir que
puede primar sobre el principio de tutela judicial la parte afectada, en la mayora de los casos, no
efectiva, siempre y cuando no responda al criterio realiza una peticin concreta sobre la ejecucin, no
de razonabilidad y analizando el caso en concreto. asume su situacin procesal como parte, ya que en
Finalmente, debemos tener en cuenta que el el proceso de ejecucin no puede pretender que el
Tribunal Constitucional al pronunciarse sobre el juez acte de oficio, donde su prosecucin debe ser a
plazo para ejecutar una sentencia atendiendo instancia de parte, tal como lo reconoce la doctrina.
a su disponibilidad presupuestal, si bien seal
que el artculo 42 de la Ley N 27584 no era II. Pago de intereses en una obligacin
inconstitucional; sin embargo, en cada caso concreto previsional de dar suma de dinero
el juez deber adoptar una decisin razonable,
eliminando acciones que alarguen al infinito la Otro de los temas que es importante tratar es el
ejecucin de la sentencia porque ello implicara pago de intereses, en el caso de ampararse una
vulnerar un derecho constitucional a la efectividad demanda donde el pensionista fue afectado por no
de las sentencias judiciales, con lo cual tal como percibir pensin o se le otorg un monto menor de
seala Garca de Enterra3,el rgano administrativo la pensin que le corresponda, lo cual generar un
ha de responsabilizarse del cumplimiento de la cumplimiento tardo o defectuoso en el pago de la
sentencia en atencin a las circunstancias. pensin,por parte de la Oficina de Normalizacin
Previsional u otra entidad obligada. Ello ha
De otro lado, ingresamos a abordar otra arista del implicado que en diversos procesos de amparo y
problema en los procesos de ejecucin, cual es el contenciosos administrativos resulte procedente el
referido al tiempo para satisfacer un crdito si se ha pago de los intereses legales. Siendo as, intentar
vencido el plazo de los seis meses sin que la entidad esbozar un alcance sobre los intereses provenientes
demandada proceda a cumplir la sentencia o iniciar de los adeudos previsionales, para lo cual describir
alguno de los procedimientos previstos por la Ley N algunos aspectos que resultan importantes.
27584. Estando a ello, surge la pregunta Cul es
plazo para ejecutar una sentencia? Ser tal vez, el 1. Fijacin del inters legal por incumpli-
previsto por el numeral 47.4 del TUO de la Ley N miento en el pago de pensiones
27584 que prev un mecanismo de difcil ejecucin
y de poca prctica por la parte afectada? ya que Antes de revisar las incidencias que existen sobre el
si transcurren seis meses de la notificacin judicial tema de los intereses por las pensiones impagas,
sin efectuarse el pago o la Administracin no ha debemos definir qu se entiende por intereses. La
procedido a realizar alguno de los procedimientos doctrina seala que constituyen los frutos civiles
establecidos en los numerales 47.1; 47.2; y 47.3 que puede producir cualquier bien o prestacin,

3
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Tomas RAMON FERNANDEZ. Curso de Derecho Administrativo. Sptima edicin. Tomo II.
Madrid: Civitas Ediciones. 2000. pp. 652 - 653.

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sea o no una suma de dinero, por lo que se aplican concepto del perjuicio sufrido por el acreedor por

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a toda clase de deudas4. el retardo en cumplir la obligacin.

Tambin es importante mencionar algunas de En lo que concierne a nuestra legislacin,los


las caractersticas de los intereses, como son: artculos 1242 a 1250 del Cdigo Civil regulan
La accesoriedad, ya que el inters siempre el pago de los intereses y los clasifica en funcin
ser accesorio de una prestacin principal, en a la finalidad que persiguen.
ese sentido Hinostroza Minguez5 dice que sin la
prestacin principal no puede existir el inters, En el artculo 1242 define dos clases de intereses:
adems seala que como parte accesoria y establece que el inters es compensatorio cuando
no integrante de la prestacin, no representa el constituye la contraprestacin por el uso del
inters una prestacin indivisible en cuanto a su dinero o de cualquier otro bien, y es moratorio
vinculacin con la prestacin principal debida cuando tenga por finalidad indemnizar la mora
Los intereses s pueden ser separados de la en el pago, sancionndose al deudor el retraso
obligacin principal y constituir nuevas relaciones en el cumplimiento de la obligacin7. Asimismo,
jurdicas, como es el caso de la capitalizacin de el artculo 1246 del Cdigo Sustantivo dispone
intereses (al cabo de un ao por lo menos), ya que: si no se ha convenido el inters moratorio,
que nada impide que los intereses capitalizados el deudor solo est obligado a pagar por causa
se separen de la prestacin principal y sean de mora el inters compensatorio pactado y, en
cedidos, por ejemplo, a un tercero. Otra de las su defecto, el inters legal.
caractersticas es la liquidez, toda vez que los
intereses solo pueden ser generados por deudas Bajo este contexto normativo, el Tribunal
lquidas, la deuda podr ser una suma de dinero Constitucional antes del precedente vinculante
cierta o porque el bien a travs de una liquidacin establecido en la STC N 05430-2006-PA
puede ser valorizado. emiti reiterada jurisprudencia, constituyendo
un hito la STC N 065-2002-AA/TC, tal como
Finalmente, es necesario resear dos de las se aprecia, a su vez en sentencia dictada en el
clasificaciones de los Intereses que realiza expediente N 0607-2005-AA, donde seala:
Hinostroza Minguez6: 1) Segn su origen el inters Segn el criterio adoptado en la sentencia
puede ser: 1.a) Inters convencional, que surge del recada en el expediente N 065-2002-AA/
acuerdo de las partes; 1.b) el inters legal, es aquel TC, en los casos en los cuales se evidencia el
que establece la Ley; y 1.c) el inters judicial que incumplimiento de pago de la pensin, ()
deriva de la facultad que se le da a los magistrados debe aplicarse a las pensiones devengadas las
para establecerlos. 2) Segn la funcin econmica tasas de inters legal establecida en el artculo
que cumplen: 2.a) el Inters compensatorio, que 1246 del Cdigo Civil, y cumplirse con el
tiene por objeto restituir el valor del dinero o de pago en la forma indicada por el artculo 2 de
otro bien, se compensa la desvalorizacin de la la Ley N 28266. Es decir que en el caso de
prestacin recibida; 2.b) el inters lucrativo, su existir devengados previsionales se le aplica el
funcin es otorgar una ganancia al capital inicial inters legal por ser accesorio de la prestacin
entregado, solo se origina de la voluntad de las principal y conforme a lo previsto por el artculo
partes; y 2.c) el inters moratorio, su funcin es 1246 del Cdigo Civil, esta conclusin del
resarcir al acreedor el perjuicio sufrido por el Tribunal va acorde con la regla de que al no
incumplimiento del deudor. haberse convenido inters moratorio, el deudor
pagar el inters legal, lo que concordado con
Respecto del inters moratorio, Hinostroza el artculo 1324del acotado Cdigo, referido
Minguez cita a Guillermo Borda que sealo que al inters que devengan las obligaciones de dar
los intereses son moratorios cuando se pagan en suma de dinero por causa de mora8.

4
FERRERO COSTA, Ral. Curso de Derecho de las Obligaciones. Primera edicin. Lima: Editora Cultural Cuzco S.A. 1987, p.
163.
5
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Derecho de las Obligaciones y Pago de Intereses. Lima: Editora FECAL. 1995. pp. 159 -
163.
6
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto; Op. Cit.; pp. 165 - 166.
7
FERRERO COSTA, Ral; Op. cit.; p. 164.
8
FERRERO COSTA, Ral; Op. cit.; p. 166.

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Algunos alcances sobre la Ejecucin de Sentencias en materia previsional

An cuando el Tribunal Constitucional estableci veinticuatro de marzo de dos mil diez, ha dispuesto
el tipo de inters a aplicar por las pensiones que las instancias judiciales que conozcan de
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impagas, se dieron diversas resoluciones procesos en los que la pretensin est referida al
judiciales sobre la fecha de inicio del pago pago de intereses o devengados como consecuencia
de intereses en pensionesen aplicacin del de la actuacin renuente y unilateral de la Oficina
artculo 1333, primer prrafo, del Cdigo Civil y de Normalizacin Previsional (ONP), apliquen
si se produjo el supuesto de mora automtica los criterios jurisprudenciales del mencionado
al no existir norma legal que disponga que regule Colegiado y que, por lo tanto, den por concluidos
desde cuando se produce el inters moratorio en los procesos judiciales relacionados a reclamos
los adeudos previsionales. de los pensionistas e impongan las medidas
disciplinarias a que hubiera lugar a los abogados
El primer prrafo del artculo 1333 del Cdigo patrocinantes, perfilando de manera categrica, su
Civil, en el mbito de las relaciones jurdicas firme criterio dispuesto en el precedente vinculante
de derecho privado, se adhiere al sistema de la contenido en el Expediente N 5430-2006-
mora interpelatoria o ex personae, que exige PA, en el cual se seala que se deber ordenar
que el acreedor requiera o interpele judicialmente el pago de los montos dejados de percibir y los
o extrajudicialmente a su deudor, comunicndole intereses, y de no haberse demandado, en caso
su voluntad de que cumpla. Por el contrario el de ampararse la pretensin (pensin), el juez de
segundo prrafo del referido artculo 1333 del oficio, en aplicacin del principio Iuria novit curia,
Cdigo Sustantivo se apega al sistema de la deber ordenar el pago de los montos dejados de
mora objetiva, que prev los supuestos en que percibir (devengados y reintegros) y los intereses
se produce la mora automtica, donde el deudor generados conforme a tasa establecida por el
incurre en mora por el solo vencimiento del plazo. artculo 1246 del Cdigo Civil, considerando la
Siendo as, la Sala de Derecho Constitucional y naturaleza restitutoria del amparo.
Social de la Corte Suprema en la CASACIN N
1474-2005-DEL SANTA, del tres de octubre de En ese sentido, los titulares de una pensin de
dos mil seis, en uso de sus funciones de ordenacin jubilacin, invalidez o sobrevivencia de cualquier
y pacificacin prevista en el artculo 382 del rgimen previsional, podrn interponer un Amparo,
Cdigo Procesal Civil y segn el artculo 34 de cuando se acredite una afectacin al contenido
la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, esencial del derecho a la pensin, en los trminos
opt por el segundo prrafo del artculo 1333 del fundamento 37.c de la STC 1417-2005-PA
del Cdigo Civil y estableci como observancia (Caso Anicama Hernndez), y solicitar la restitucin
obligatoria el criterio de la mora automtica, ya de los montos dejados de percibir (devengados y
que seal que si aplicaba la mora ex personae reintegros), derivados de su pensin, y los intereses
el afectado sera objeto de resarcimiento generados conforme a la tasa establecida en el
solo desde el momento en que este hecho se artculo 1246 del Cdigo Civil. De estimarse la
produce, dejando sin proteccin y restringiendo pretensin, el juez constitucional deber ordenar el
la posibilidad de reparar el perodo anterior al pago de los referidos montos dejados de percibir y
requerimiento de pago (el momento en que se los intereses, y en el caso de no plantearse dichas
produjo la afectacin), as como vulnerando pretensiones, de oficio, en aplicacin del Principio
su derecho fundamental a la pensin. Por ello Iura Novit Curia, se deber ordenar el pago de
establecique los intereses se abonan a partir dichos conceptos.
del momento en que se produce la afectacin,
empero en aquellos casos donde, por omisin y Asimismo, en la referida sentencia se seala que el
retardo del pensionista, se contemple el pago de Juez debe ordenar de oficio el pago de derechos
las pensiones a partir de un momento posterior, devengados e reintegros, basndose en los
(como el caso del artculo 81 del Decreto Ley alcances que presente el Principio lura novit curia;
N 19990) corresponde fijar que los intereses se sin embargo, no ha analizado que este principio
generan desde cuando la Administracin tiene la solo permite al juzgador la aplicacin del Derecho
obligacin de efectivizar su pago. que corresponda al proceso cuando no ha sido
invocado por las partes o lo ha sido errneamente,
2. Reglas establecidas por el Tribunal Cons- haciendo la subsuncin normativa a la situacin de
titucional en sus precedentes sobre el hecho procesal, mas no lo faculta a pronunciarse
pago de intereses sobre derechos que no han sido invocados en el
petitorio ni a fundar su decisin en hechos que no
El Tribunal Constitucional en la sentencia recada han sido planteados por las partes, conforme a lo
en el Expediente N 05561-2007-AA, del establecido en la reiteradas ejecutorias.

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Algunos alcances sobre la Ejecucin de Sentencias en materia previsional

Consideramos que esta decisin vertida por el tasa de inters legal laboral, se encuentra en el

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Tribunal Constitucional algunos pueden traducirla considerando octavo de la citada Resolucin, que
en una vulneracin al Principio de Congruencia estableci:
Procesal, al configurarse el supuesto de ultra
petita, incorporndose otras accesorias que no () a falta de convenio sobre el inters
forman parte de la causa pretendi, modificndose moratorio, corresponde aplicar la tasa de inters
la situacin de hecho en torno a la cual se funda legal (no efectiva) conforme a lo establecido en
la demanda. el artculo 1246 del Cdigo Civil, quedando
claro que no resulta incompatible aplicar
Sin embargo, de los precedentes se aprecia que la tasa de inters laboral por cuanto dicho
el Tribunal busca una proteccin ms amplia inters no puede ser capitalizado, pues tiene
de los derechos pensionarios, sin reformular el presente que el Sistema de Seguridad Social
contenido constitucionalmente protegido del se rige, entre otros principios, por el Principio
derecho a la pensin, en la medida que en ciertos de Solidaridad, por el cual los aportes que
casos sus decisiones buscan la eficacia plena de originen los trabajadores activos van a servir
los derechos fundamentales, ya que lo resuelto de sustento a los trabajadores retirados de la
incide en la sociedad, como se ha establecido actividad laboral mediante cobros mensuales
en la STC N 05561-2007-AA una serie de a las pensiones (fondo comn): no resultando
mandatos que involucran a los Poderes Judicial coherente con su propia naturaleza que los
y Ejecutivo. intereses legales se liquiden con la tasa de
inters legal capitalizados.
3. La aplicacin de la Tasa de Inters Legal
Por otro lado, el voto en minora opin por
Los incidentes sobre el pago de los intereses confirmar la resolucin apelada, cuyo argumento
legales que se han generado en la ejecucin para aplicar la tasa de inters legal efectiva reside
de sentencias previsionales, en la especialidad en sus considerandos cuarto y quinto, en donde
Contenciosa Administrativa, se ha manifestado en se seala:
la aplicacin de la tasa de inters legal efectiva
o la tasa de inters legal laboral por parte de los Cuarto: () la distincin reside en que
rganos jurisdiccionales de primera instancia y mientras los intereses determinados por el
que han sido objeto de confirmatoria o revocatoria Decreto Ley N 25920 para deudas laborales
por el rgano jerrquico superior. se calculan en base a las tasas no efectivas, en
cambio para los intereses en el orden civil en
Con la finalidad de exponer estas dos posturas, que las deudas tienen naturaleza indemnizatoria
considero adecuado hacer mencin al Expediente de orden patrimonial, los nicos intereses que
N 29523-2006 (que a la fecha se encuentra caben aplicarse son en trminos de tasas
concluido y archivado) en cuya Resolucin nmero efectivas, de manera que siempre el inters
cuatro, de fecha 24 de junio de 2011, que fuera regulado por el artculo 1246 del Cdigo Civil
emitida por la Cuarta Sala Especializada en lo es en trminos de aplicacin de tasa efectiva;
Contencioso Administrativo, en el Cuaderno de por ello inclusive la Superintendencia de Banca
Apelacin Expediente N 29523-06-96, con dos y Seguros publica en su portal web a diario
votos en mayora, resolvi: el factor de inters aplicable a las deudas
laborales, y asimismo tambin el factor de
1) REVOCAR LA RESOLUCIN N 19, su fecha inters efectivo que es aplicable a las deudas
19 de octubre del 2010, de fojas 55 a 57, en civiles ltimo caso en el que sern siempre
cuanto ordena a la ONP indicar la fecha de pago efectivas; y,
del monto de S/. 11,426.55 correspondiente a
los intereses legales calculados por el Juzgado; Quinto: En el mbito del Derecho Civil de
REFORMNDOLA EN DICHO EXTREMO acuerdo con lo sealado en los artculos 1243
ORDENARON que la liquidacin de intereses se y 1244 del Cdigo Civil las tasas de inters
efecte con la tasa de intereses no efectiva o inters legal, compensatorio y moratorio las fija el
legal laboral; en consecuencia SE DESAPRUEBE la Banco Central de Reserva del Per, siendo
liquidacin efectuada por el juzgado que en Anexo el caso puntualizar que estas tasas estn
forma parte de la Resolucin apelada siempre expresadas en trminos efectivos, es
decir siempre capitalizables,() por ello es
La sustentacin que el rgano jurisdiccional que tal como lo sostiene Mario Castillo Freyre
colegiado seal sobre la aplicacin de la al comentar los artculos 1249 y 1250 del

Crculo de Derecho Administrativo 261


Algunos alcances sobre la Ejecucin de Sentencias en materia previsional

Cdigo Civil, tal redaccin prohibiendo la no son de naturaleza laboral, sino de Seguridad
capitalizacin (anatocismo) para las deudas de Social.
RDA 11 - Contencioso Administrativo

antigedad menor de un ao en el mbito civil,


era una redaccin consecuente con aquella En el caso en bajo anlisis, se puede advertir
data en que redactando el Cdigo Civil (1984) dos posturas, la primera (los votos en mayora)
en que el rgimen de las tasas de inters en referente a la aplicacin de tasa de inters legal
el Per determinado por el Banco Central de laboral, y la segunda (el voto en minora) referido
Reserva, as como en gran parte de otros pases, a la aplicacin de la tasa de inters legal efectiva.
era de tasas nominales, por ello tena lgica
que el anatocismo fuera en aquel entonces la No obstante lo expuesto, es necesario sealar
excepcin a la regla, sin embargo toda esta que la Ley N 25920 es el caso diferenciado que
discusin sobre si debe o no permitirse el regula un inters legal nominal (la tasa de inters
anatocismo, queda atrs cuando a partir del es fija sobre el capital o crdito aplicndose un
ao 1991 el Banco Central de Reserva del Per porcentaje preestablecido, sin ajuste de capital);
mediante Circular de fecha 12 de marzo de y el artculo 1244 del Cdigo Civil (que ha sido
1991 publicado en el Diario Oficial El Peruano considerado en diversa jurisprudencia del Tribunal
con fecha 15 de ese mes y ao, hace de pblico Constitucional) ha establecido que la tasa de
conocimiento las tasas del inters convencional inters legal es fijada por el Banco Central de
compensatorio y moratorio en nuestro pas que Reserva. Por tanto, al no existir regulacin expresa
regiran a partir del 11 de marzo de 1991, las que excluya a los adeudos previsionales de la
que estaban expresadas en trminos efectivos. aplicacin del artculo 1244 del Cdigo Civil,
Es decir dej atrs el rgimen de regulacin mxime si reiterada jurisprudencia del Tribunal
de tasas en trminos nominales para pasar a Constitucional al amparar el pago de intereses ha
un nuevo sistema de regulacin de tasas en invocado el citado dispositivo, la tasa de inters
trminos efectivos legal a aplicarse a las pensiones devengadas no
puede ser otra que la efectiva. El BCR a partir del 26
Finalmente, concluye en su sexto considerando de agosto de 1985 estableci una tasa de inters
que En materia de intereses sobre las pensiones, legal especfica, efectiva, anual; cuya composicin
el Tribunal Constitucional ha sentado precedente incluye capitalizacin al confundir el inters con el
vinculante en el Expediente N 5430-2006-PA/ capital, formando un nuevo capital que a su vez va
TC al sealar que a los intereses generados a producir nuevos intereses.9 Con lo cual permite
de las pensiones debe aplicarse la tasa a que advertir que la prohibicin contenida en el artculo
se refiere el artculo 1246 del Cdigo Civil; 1249 del Cdigo Civil no se contrapone a la
tasa de inters que como se ha explicado en el postura que dicha disposicin est destinada a la
considerando anterior no puede ser otra que la esfera contractual y no se contrapone a la potestad
tasa de inters efectiva, pues segn la regulacin que tiene el Banco Central de Reserva al fijar la
de las tasas fijadas por el Banco de Reserva para tasa y no se le restringe o limita de que stas tasas
el mbito de las obligaciones regidas en el Cdigo deban ser nominales o efectivas.
Civil, todas las tasas estn reguladas en trminos
efectivos, NO NOMINALES. En todo caso si otro Para finalizar, debo sealar que actualmente
hubiere sido el parecer del Tribunal Constitucional existen discrepancias sobre la aplicacin de la tasa
simplemente hubiera sealado que el inters de inters legal efectiva o laboral, an no existe
que generan las pensiones es el aplicable a las un criterio uniforme al resolverse las incidencias
deudas laborales reguladas por el Decreto Ley N generadas en el proceso de ejecucin; sin
25020. El Magistrado invoca para los efectos embargo, considero que en una futura ejecucin
de sustentar su posicin an ms, entre otras, la las referidas incidencias desaparecern ya que los
Casacin N 495-2003-LA LIBERTAD donde se juzgados vienen incluyendo y precisando el tipo de
sostiene que los aspectos de ndole previsional tasa de inters legal como parte de la sentencia.

9
JIMNEZ VARGAS-MACHUCA, Roxana. Intereses, tasas, anatocismo y usura. Artculo publicado en: http://dike.pucp.edu.pe

262 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

El Proceso ContenciosoAdministrativo en

Javier Garca Luengo


Espaa
Javier Garca Luengo*

SUMILLA

El Proceso Contencioso-Administrativo, al igual que otros procedimientos ante Cortes o Tribunales


Constitucionales, es el instrumento ordinario para el control de la actuacin del Poder Pblico
que se instituye como la principal garanta del Estado de Derecho. En el presente trabajo, el
autor realiza un estudio del Proceso Contencioso-Administrativo, analizando sus principales
caractersticas y estructura, en especial los procedimientos ordinario y abreviado, la problemtica
de la ejecucin de las sentencias, los recursos y las medidas cautelares, todo esto desde la
perspectiva del Derecho espaol.

I. Introduccin Para explicar la articulacin de esta idea es


necesario tomar en consideracin dos principios el
El Proceso Contencioso-Administrativo es el de Legalidad y el de Reserva de Ley1.
instrumento ordinario para el control del Poder
Pblico y, por lo tanto, la principal garanta del Toda actuacin administrativa debe contar con el
Estado de Derecho en todo sistema jurdico. necesario respaldo normativo. La Administracin
no puede actuar al margen del Derecho porque
Con esta rotunda afirmacin no estamos negando su esencia es precisamente la ejecucin de los
la importancia de la existencia de procedimientos mandatos que ste le impone y la persecucin
ante Cortes o Tribunales Constitucionales para la de los fines que ste establece. La maquinaria
proteccin de Derechos Fundamentales o para administrativa queda as sometida a lo que la
el control del legislativo, pero la tarea tuitiva doctrina califica como una vinculacin positiva al
que desde estas instancias se puede hacer de los ordenamiento, no es que la Administracin puede
derechos de los ciudadanos es ms cualitativa hacer lo que el Derecho no le prohbe -regla que
que cuantitativa por la imposibilidad de que un rige para los ciudadanos-, sino que solo puede
solo Tribunal pueda asumir la herclea tarea de hacer lo que el Derecho le permite.
controlar la labor de todo el entramado del Estado.
No obstante, es cierto que la Administracin, a
Por ello es imprescindible para el Estado de diferencia del resto de personas, tiene la facultad de
Derecho que el ciudadano cuente con un sistema crear Derecho a travs de normas reglamentarias
de control judicial que pueda emplearse en la que innovan el ordenamiento, con lo que no basta
revisin jurdica de toda actuacin administrativa para garantizar la libertad de los ciudadanos con
con independencia del contenido de la misma afirmar la sujecin a Derecho de la Administracin
y del grado de discrecionalidad con el que la es necesario profundizar en el sentido de la
Administracin haya actuado en el caso concreto. clusula de Estado Democrtico de Derecho para
determinar dnde poner los lmites a esa facultad
Un sistema en el que persisten zonas oscuras al de auto-regulacin de la Administracin.
control judicial o trabas insalvables para el acceso
a la jurisdiccin prima el gobierno de los hombres Dichos lmites se reflejan en el Principio de Reserva
por los hombres y no por las Leyes y, por tanto, de Ley material, que es un elemento clave de todo
atenta tanto contra el Estado de Derecho como Estado Democrtico y que expresa rotundamente
contra el principio democrtico. que solo por Ley votada por los representantes

*
Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo (Espaa) y Consejero Acadmico de J&A Garrigues.
1
Posiblemente la mejor exposicin por su detalle y brillantez de esta cuestin se encuentra en la obra de GARCA DE ENTERRA,
e. y FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, I, 14 edic., Madrid, Civitas, 2008, p. 441 y ss.

Crculo de Derecho Administrativo 263


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

del pueblo se pueden imponer obligaciones a deficiencias que alcanzan hasta nuestros das, se
los ciudadanos. Por tanto, toda actuacin de la ha podido alcanzar dicho objetivo.
RDA 11 - Contencioso Administrativo

Administracin en cuanto resulte restrictiva de


derechos o intereses de los ciudadanos debe En este progreso, que se ha manifestado en la
necesariamente contar con una norma con rango ampliacin tanto de la legitimacin, como del
de Ley que la ampare. objeto y del tipo de pretensiones que se pueden
plantear en el Proceso Contencioso-Administrativo,
Estas ideas esenciales (tan sencillas como ha sido decisiva, de una parte, la evolucin del
frecuentemente olvidadas, incluso por algunos Derecho Constitucional con el reconocimiento
notables juristas que: en aras de la originalidad de del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva y la
sus planteamientos, nos devuelven a una concepcin existencia de Tribunales Constitucionales para
del Estado anterior a las revoluciones liberales que depurar incluso las normas con rango de Ley
vivimos tanto en Amrica -que tiene en este aspecto, contrarias al mismo. De otra parte, otro factor
sin duda alguna, la preferencia histrica- como no menos importante ha venido dado por la
en Europa) estn sobre la base de la existencia internacionalizacin del Derecho Pblico y la
del propio Proceso Contencioso-Administrativo, y existencia de Tribunales supranacionales que
deben inspirar su perfeccionamiento y extensin. imponen importantes exigencias de control judicial
a los Estados y aseguran una cierta uniformidad
En este contexto es evidente que para someter a los derechos fundamentales procesales -en
a Derecho la actividad de la Administracin Europa este decisivo papel lo juegan el Tribunal
es necesario un pleno control judicial, pero no de Justicia de la Unin Europea y el Tribunal
necesariamente que el mismo sea realizado por Europeo de Derechos Humanos- que contribuye
un orden jurisdiccional propio, el contencioso- decisivamente a dinamitar los ltimos bastiones de
administrativo. As la tradicin anglosajona la inmunidad del poder al control judicial en cada
encomienda la tutela judicial frente a la Derecho nacional, muy difciles de superar desde
Administracin a los tribunales ordinarios. En los el mbito puramente nacional por la inercia de las
pases que se han inspirado en el modelo surgido tradiciones jurdicas y el peso de la jurisprudencia
de la revolucin francesa, el enjuiciamiento de la histrica.
Administracin se ha sometido histricamente a
rganos especficos que, debido a una peculiar En las prximas pginas, vamos a centrar nuestro
interpretacin de divisin de poderes, se integraron estudio en el resultado final de esa evolucin y a
en el modelo original francs -y an se integran describirla en la medida de lo posible al hilo de
en el caso francs- en la propia Administracin, la exposicin de su producto final en el Derecho
aunque dotados de plena autonoma funcional. espaol.

En Espaa, tras una convulsa evolucin durante el II. La legitimacin en el contencioso: las
siglo XIX2 en que se adoptaron tanto soluciones en exigencias del derecho a la tutela judicial
la lnea anglosajona, como, con mayor xito, en efectiva
la lnea francesa, se opt finalmente por integrar
la jurisdiccin contencioso-administrativa en el Uno de los principales problemas del control judicial
poder judicial como una jurisdiccin especial pero de la Administracin ha sido la insuficiencia de las
plenamente independiente -tanto funcional como categoras civiles para explicar la relacin de los
orgnicamente- del poder ejecutivo. Este mismo ciudadanos con la actividad administrativa, o ms
modelo se sigue en otros sistemas europeos de claramente, la necesidad de basar la legitimacin
referencia como el Alemn. en un concepto peculiar de derecho subjetivo que
va ms all de la dimensin de esta figura propia
Someter a pleno control jurisdiccional la actividad del Derecho comn.
del ejecutivo no ha sido una tarea fcil en Europa
debido a los lastres del antiguo rgimen y a la Esto se explica sencillamente si se tiene en cuenta
convulsa sucesin de regmenes a lo largo de que el particular que tiene un derecho subjetivo
los ltimos doscientos aos y, as puede decirse tpico -el propio del mbito privado- adquiere con
sin temor a grandes exageraciones que slo tras l una posicin jurdica que le habilita a reclamar
la segunda guerra mundial y, aun con ciertas de otra persona la prestacin en cuestin. De forma

2
Para una reciente exposicin de la evolucin histrica del Proceso Contencioso en Espaa, FERNNDEZ TORRES, J. R., La
formacin histrica de la jurisdiccin contencioso-administrativa, Civitas, Madrid, 1998 y del mismo autor, Historia legal de la
jurisdiccin contencioso-administrativa, Iustel, Madrid, 2007.

264 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

que a todo derecho subjetivo tpico corresponde La base de la legitimacin en el Proceso

Javier Garca Luengo


una obligacin de la contraparte. Contencioso Administrativo en Espaa es, por
tanto, ciertamente generosa y supera la de otros
Esta circunstancia no es, sin embargo, la ms sistemas europeos, como el alemn, en los que
usual en el Derecho Administrativo, en el que rige la necesidad de contar con una norma tuitiva
el ciudadano tiene, sin duda, posiciones activas que ampare la posicin del particular en el caso
similares ante la Administracin en las que puede concreto4. En el sistema espaol basta concretar
exigir el cumplimiento de una obligacin por la existencia de cualquier infraccin del Derecho
parte de sta, pero lo usual es que el ciudadano y demostrar que el particular recurrente se ve
no pueda reclamar una obligacin concreta a afectado en su patrimonio jurdico por dicha
la Administracin a pesar de que su patrimonio infraccin, de forma que, evitando la actuacin no
jurdico s que est en juego debido a la actuacin norma ilegal, el mismo se incrementara o no se
de sta. disminuira.

Por ejemplo, la persona cuyos intereses se ven Nos consta que por esta misma senda parece
perjudicados por la aprobacin de un plan discurrir la normativa peruana. As la exposicin
urbanstico que imposibilita el desarrollo lucrativo de motivos de la Ley N 27584, de 6 de diciembre
de sus terrenos no tiene, en principio, un derecho de 2001, que regula el Proceso Contencioso-
a ese desarrollo, pero tiene derecho a que la Administrativo seala expresamente que: ...toda
Administracin cumpla con el procedimiento tesis que pretenda reducir las potestades de la
debido y as garantice, por ejemplo, la audiencia magistratura en orden a encauzar la legalidad de la
a los interesados. Ello no significa que pueda actuacin administrativa es contraria a la lgica de
exigir de antemano ese cumplimiento porque un Estado de Derecho, en el que es consubstancial
la Administracin no tiene frente a l obligacin que los jueces puedan ejercer sin restricciones el
alguna en concreto, pero cuando la Administracin control jurdico de la administracin publica, en
incumple la Ley y con ese incumplimiento tutela del orden constitucional y de los derechos
daa la esfera del particular afectado, ste e intereses de los ciudadanos. Afirmacin desde
podr reaccionar y acudir, en ltimo trmino, la que se ha de interpretar el artculo 11 de la
a la jurisdiccin contencioso-administrativa citada Ley que establece que: Tiene legitimidad
reclamando la violacin de su posicin jurdica. para obrar activa quien afirme ser titular de la
situacin jurdica sustancial protegida que haya
En el fondo este tipo especial de posicin jurdica sido vulnerada por la actuacin administrativa
no es otra cosa que un derecho subjetivo, pero impugnable materia del proceso.
en vez de expresarse como una posicin activa
se trata de un derecho que se adquiere cuando Queda fuera de esta mbito de proteccin solo el
la Administracin incumple el derecho. Estamos puro inters abstracto a la defensa de la legalidad,
por tanto ante lo que el Profesor GARCA DE o, lo que es lo mismo, el recurso interpuesto por
ENTERRA3, que es el responsable de la construccin quien no puede acreditar una relacin especial
dogmtica de esta figura que posteriormente fue con el objeto del mismo, pero acta exigiendo
asumida constitucionalmente, ha denominado simplemente el cumplimiento de la legalidad y
un derecho subjetivo reaccional y que tanto la no en defensa de su propio inters. Se niega por
Constitucin espaola de 1978 como la Ley de la tanto una accin pblica general en el mbito
Jurisdiccin Contencioso Administrativa de 1998 del contencioso-administrativo espaol, si bien
-en la lnea de la anterior de 1956- denominan un en las leyes sectoriales se han incluido acciones
inters legtimo. pblicas de considerable amplitud para la defensa

3
La magna construccin de esta dogmtica la realiz el Profesor GARCA DE ENTERRA en un excelente artculo que bajo el
ttulo Sobre los derechos pblicos subjetivos pblico en la Revista Espaola de Derecho Administrativo, REDA, en el ao 1974,
concretamente en su nmero 6, pgs. 427 y sigs. Hoy se puede leer su exposicin en GARCA DE ENTERRA, e. y FERNNDEZ,
T. R., Curso de Derecho Administrativo, II, 11 edic., Civitas, 2008, p. 36 y ss.
4
En el Derecho Alemn se exige en efecto para la legitimacin, que el ciudadano pueda alegar un norma tuitiva que ampare
su posicin jurdica en el caso concreto -Schutznormtheorie- y aunque esta concepcin tradicional est hoy considerablemente
matizada por la llamada Adressatentheorie que postula que el ciudadano destinatario de un acto de gravamen se ve al menos
afectado en su derecho subjetivo a que las intromisiones en su libertad se produzcan de acuerdo con una norma legal, an
subsisten reticencias a la plena efectividad de esta teora y supuestos concretos en los que la legitimacin es sistemticamente
negada. Sobre la cuestin puede consultarse, HUFEN, F., Verwaltungsprozessrecht, 5 edic., C.H. Beck, Mnchen, 2003,
pgs. 262 y sigs. Tambin, PIETZNER, R., RONELLENFITSCH, M., Das ASSESSOREXAMEN in ffentlichen Recht, 10 edic.,
Werner, Dsseldorf, 2000, pgs. 168 y sigs. Puede consultarse tambin, HUERGO LORA, a., Las pretensiones de condena en el
Contencioso-Administrativo, Aranzadi, Elcano, 2000, p. 130 y ss.

Crculo de Derecho Administrativo 265


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

de ciertos intereses difusos 5como el urbanismo distorsiona la construccin dogmtica del propio
o el medio ambiente. concepto de acto administrativo.
RDA 11 - Contencioso Administrativo

III. El objeto del Proceso Contencioso- Por ello, se viene reclamando por destacados
Administrativo autores y muy particularmente por el Profesor
aleJandRO HUeRGO lORa7 la superacin de esta
En lo que respecta al Proceso Contencioso- asociacin de las pretensiones con una actuacin
Administrativo, ya desde su configuracin administrativa concreta y la apertura del Proceso
anterior en la Ley de la Jurisdiccin Contencioso- Contencioso a cualesquiera pretensiones de las
Administrativa de 1956, se viene considerando partes de forma similar a lo que acontece con el
que el mismo est constituido por las pretensiones Proceso Civil. La prueba, adems, de la viabilidad
que la parte eleva a los jueces y tribunales de la de dicho modelo se encuentra en el Derecho
jurisdiccin. Comparado en el que algunos de los sistemas
europeos continentales de absoluta referencia
Dichas pretensiones podrn ser al igual que para la construccin del Derecho Pblico como
en cualquier otro proceso judicial de tres tipos: el sistema alemn se basan precisamente en
declarativas, constitutivas y de condena. ese carcter libre de la presentacin de las
pretensiones sin necesidad de emplear el vehculo
La peculiaridad del Proceso Contencioso- formal de la impugnacin de un acto administrativo
Administrativo espaol, solo justificada por su tantas veces artificioso.
origen en un proceso -el recurso por exceso de
poder francs- que estaba configurado como Entretanto, la tutela completa y sin lagunas
un juicio exclusivamente objetivo en el que las se obtiene no pocas veces forzando a la
partes solo podan obtener la anulacin del acto Administracin, a travs de una solicitud en la
impugnado pero no hacer valer ninguna pretensin que se exponen las pretensiones concretas del
propia, es que dichas pretensiones -que, es recurrente, bien a adoptar un acto expreso total
importante destacarlo, s se pueden someter al o parcialmente denegatorio o bien a no resolver
Tribunal o Juzgado competente- deben asociarse el asunto en el plazo legalmente previsto8, lo que
necesariamente a la impugnacin de un acto da lugar al juego de la institucin del silencio
administrativo, un reglamento, de la inactividad de administrativo que en caso de ser negativo
la Administracin o de una actuacin meramente -desestimatorio de las pretensiones del solicitante-
material de la Administracin que incurra en va deja abierta la va contenciosa, puesto que lo que
de hecho. se recurrir ser dicha desestimacin por silencio.

Dado el escaso juego que permiten los recursos De esta forma se evita la denegacin de justicia,
contra la inactividad o contra la va de hecho, pero se da un rodeo innecesario y se fuerzan las
como la doctrina ha destacado reiteradamente, categoras bsicas del Derecho Administrativo.
este sistema obliga a hipertrofiar la figura del acto
administrativo y hacer pasar por tales no solo actos Adems de la posibilidad de impugnacin
de trmite sino incluso actuaciones puramente directa de actos administrativos expresos y del
materiales de la Administracin. Dando lugar al silencio administrativo -haya dado o no lugar a
fenmeno que el Profesor Ral bOcaneGRa6 ha un acto presunto9- y de disposiciones generales
descrito con agudeza como el acto administrativo de carcter reglamentario, la Ley N 29/1998,
a los meros efectos jurisdiccionales que sin duda de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin

5
Cuya proteccin tan generosamente garantiza la Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo en el Per en su artculo
12 al permitir accin a favor de cualquier persona jurdica o fsicas en defensa de dichos interese difusos, lo que nos parece un
avance significativo que debera ser imitado en otros sistemas.
6
En tal sentido, su obra ya clsica, Lecciones sobre el acto administrativo, 3 edic., Madrid, 2006, p. 45 y ss.
7
Idea en la que el citado autor insiste con brillantez en su obra, El objeto del Contencioso-administrativo, en prensa.
8
En caso de que no haya un plazo establecido para resolver y notificar la resolucin al interesado la Ley N 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn -en lo sucesivo,
LPC- dispone como plazo el de tres meses desde el ingreso de la solicitud en el registro del rgano competente para su
resolucin -artculo 42.3 LPC-.
9
En la nueva redaccin de la LPC que resulta de la modificacin operada por la Ley N 4/1999, de 13 de enero, solo se considera
acto presunto al obtenido por silencio positivo, mientras que el silencio negativo no da lugar a acto alguno limitndose su
naturaleza a la de una mera ficcin legal que deja abierta la va judicial pero que no evita que la Administracin pasado el plazo
pueda dictar y notificar una resolucin con un contenido que contradiga al del silencio y estime en todo o en parte la solicitud
del particular en cuestin -vid., al respecto, el artculo 43, apartados 2 y 3 de la LPC-.

266 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

Contencioso-Administrativa -en lo sucesivo LJCA- La aplicacin prctica de este precepto tan

Javier Garca Luengo


espaola de 1998 establece, como novedad aparentemente sencillo esconde diversas
frente a su predecesora la posibilidad de acceder dificultades. En principio la ausencia de una
al contencioso para denunciar la inactividad definicin legal sobre lo que sea va de hecho
administrativa y la actividad material que incurra dificulta muy seriamente la eleccin de esta va, ya
en va de hecho. que si el concepto propugnado por el recurrente no
es el que sostiene el Tribunal o Juzgado su recurso
El recurso contra la inactividad est regulado en se ver destinado a la inadmisin11, y, adems,
el artculo 29 de la LJCA cuyo tenor literal es el el propio procedimiento contencioso no parece
siguiente: el cauce ms adecuado para una proteccin
sumaria que los Tribunales ordinarios dispensarn
1. Cuando la Administracin, en virtud de una ms eficazmente a travs de los interdictos que se
disposicin general que no precise de actos admiten frente a la Administracin precisamente en
de aplicacin o en virtud de un acto, contrato estos casos de ausencia manifiesta de competencia
o convenio administrativo, est obligada a o del procedimiento debido en la actuacin de la
realizar una prestacin concreta en favor de Administracin que pretende alterar la realidad
una o varias personas determinadas, quienes fsica -y que constituye, por tanto, un supuesto de
tuvieran derecho a ella pueden reclamar de pura aplicacin de la fuerza sin sustento jurdico-
la Administracin el cumplimiento de dicha o nulidad radical del acto que supuestamente
obligacin. Si en el plazo de tres meses desde justifica dicha ejecucin (que es el concepto de va
la fecha de la reclamacin, la Administracin de hecho ms extendido en la doctrina espaola).
no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado
o no hubiera llegado a un acuerdo con los IV. La estructura de la jurisdiccin
interesados, stos pueden deducir recurso Contencioso-Administrativa en Espaa
contencioso-administrativo contra la inactividad
de la Administracin. En Espaa la tutela judicial contencioso-
2. Cuando la Administracin no ejecute sus administrativa est ntegramente atribuida a
actos firmes podrn los afectados solicitar su juzgados y tribunales plenamente especializados.
ejecucin, y si sta no se produce en el plazo de Dicha estructura se configura actualmente por los
un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes siguientes rganos:
formular recurso contencioso-administrativo,
que se tramitar por el procedimiento abreviado Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
regulado en el artculo 78. Juzgados Centrales de lo Contencioso-
Administrativo.
Se trata de un precepto extraordinariamente Salas de lo Contencioso-Administrativo de los
complejo, que podra haberse simplificado uniendo Tribunales Superiores de Justicia.
los dos supuestos que contempla en un nico cauce Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
procesal10 y que presenta el inconveniente de Audiencia Nacional.
extender al mbito de la inactividad administrativa Sala de lo Contencioso-Administrativo del
los plazos previstos para la interposicin de un Tribunal Supremo.
recurso contencioso administrativo contra un acto
administrativo, lo que carece de toda lgica. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo
tienen su sede, en principio, en las capitales de
En cuanto al recurso frente a la va de hecho su provincias, habiendo uno o varios en cada capital
regulacin ciertamente escueta se encuentra en dependiendo de las necesidades, pero pueden
el artculo 30 de la LJCA que establece que: En crearse en otras ciudades importantes que por
caso de va de hecho, el interesado podr formular su poblacin y litigiosidad lo requieran -algo
requerimiento a la Administracin actuante, que se hace con frecuencia- y tambin pueden
intimando su cesacin. Si dicha intimacin no extender su jurisdiccin a ms de una provincia
hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro si pertenecen a la misma Comunidad Autnoma.
de los diez das siguientes a la presentacin del En total hay -segn la estadstica judicial cerrada
requerimiento, podr deducir directamente recurso a 1 de enero de 2009- 217 Juzgados de lo
contencioso-administrativo. Contencioso Administrativo en Espaa y son los

10
Como ha sealado SANTAMARA PASTOR, J. a., La Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, Iustel, Madrid,
2010, p. 333.
11
En tal sentido, SANTAMARA PASTOR, J. a., La Ley Reguladora..., cit., p. 338.

Crculo de Derecho Administrativo 267


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

rganos competentes12 para resolver los recursos est atribuido a otro rgano de la Jurisdiccin
contra la actividad de la Administracin Local -con Contencioso-Administrativa con lo que asumen la
RDA 11 - Contencioso Administrativo

excepcin del planeamiento urbanstico- as como competencia residual y tienen tambin numerosas
de las impugnaciones contra diversas actuaciones atribuciones concretas de competencia tanto de
de la Administracin Autonmica (en materias actos que provienen de la Administracin local,
como cuestiones de personal que no ataen al como de la Autonmica o la Estatal16. Adems
nacimiento o extincin de la relacin de servicio, conocen de los recursos de apelacin, queja o
sanciones administrativas que no superen los revisin interpuestos contra resoluciones de los
60.000 euros o reclamaciones de responsabilidad Juzgados por lo que tienen una gran importancia
de la Administracin por importe no superior a en el sistema. Excepcionalmente, dado que los
30.050 euros) o de la perifrica del Estado (en Tribunales Superiores de Justicia son la mxima
materia de extranjera y en otras materias cuando autoridad judicial en materia de Derecho
su cuanta no supere los 60.000 euros) o de la Autonmico les corresponde el conocimiento de
Administracin territorial de la propia Comunidad los recursos de casacin previstos para asegurar la
Autnoma13. Tambin les corresponde otorgar interpretacin unitaria de las normas emitidas por
la preceptiva autorizacin a la Administracin las Comunidades Autnomas.
para entrar en los domicilios en caso de que sea
necesario para ejecutar un acto administrativo. Existe un Tribunal Superior de Justicia por cada
Comunidad Autnoma que toma la denominacin
En cuanto a los Juzgados Centrales de lo de sta, si bien en las Comunidades ms extensas
Contencioso-Administrativo son doce y tiene se permite que se creen Salas de lo Contencioso
todos su sede en Madrid, donde coexisten con Administrativo con competencia para enjuiciar los
los correspondientes Juzgados de lo Contencioso- recursos procedentes de una o varas provincias
Administrativo, ya que su competencia material de la misma Comunidad Autnoma para acercar
es distinta. Su competencia se extiende a toda la justicia al ciudadano. As, en Castilla y Len o
Espaa y se crearon para descargar de trabajo Andaluca -las Comunidades ms extensas- se ha
a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de hecho uso de esta posibilidad y, por ejemplo, el
la Audiencia Nacional, con lo que se encargan Tribunal Superior de Castilla y Len tiene sedes en
del enjuiciamiento de actuaciones de menor Valladolid y en Burgos y el de Andaluca en Sevilla,
transcendencia que se han realizado por rganos Mlaga y Granada.
superiores de los Ministerios (Ministros y Secretarios
de Estado14) o por entidades instrumentales que La Audiencia Nacional es un rgano con
extienden su competencia a todo el territorio competencia para todo el territorio nacional como
nacional15. los Juzgados Centrales y su sala de lo Contencioso
Administrativo es el tribunal natural para la
Las Salas de lo Contencioso-Administrativo revisin de los recursos contra los actos de los
de los Tribunales Superiores de Justicia son Ministros y los Secretarios de Estado siempre que
los rganos que asumen la competencia para no se limiten a confirmar en va de recurso actos
el conocimiento de cualquier recurso que no de otros rganos administrativos. Tambin conoce

12
Para una visin completa de la competencia de estos Juzgados puede consultarse el artculo 8 de la LJCA.
13
Al igual que el Estado, las Comunidades Autnomas que estn compuestas en ocasiones por varias provincias y tienen un
territorio extenso han decidido dotarse de rganos perifricos que reciben diversas denominaciones y que se encargan de
acercar al ciudadano la Administracin autonmica evitando tanto una gestin centralizada como el dejar en manos de otras
administraciones -concretamente de la local- la llevanza de los asuntos de inters autonmico, lo que se explica por la posible
concurrencia de posiciones polticas distintas, pero supone incurrir, sin duda, en unos considerables gastos de gestin que
contribuyen a hacer menos sostenible la compleja estructura administrativa espaola.
14
En el sistema espaol el Secretario de Estado es una suerte de Viceministro que, aunque no pertenece al Consejo de Ministros
como supremo rgano colegiado del Estado, asume la coordinacin de todo un rea del Ministerio y tiene un importante peso
poltico y administrativo. Se crean potestativamente en los Ministerios ms importantes para facilitar la gestin de materias
homogneas y evitar la creacin de nuevos ministerios para atender las demandas de las mismas. En algn caso, se han hecho
depender directamente del Presidente del Gobierno.
15
Segn el artculo 9 de la LJCA estos rganos unipersonales son competentes, entre otros asuntos, para el conocimiento de los
recursos contra actos en materia de personal dictados por los Ministros y los Secretarios de Estado que no afectan al nacimiento
o extincin de la relacin de servicio y que no se limitan a confirmar lo ya resuelto por otro rgano, contra sanciones impuestas
por rganos con competencia en todo el territorio estatal y que no superen los 60.000 Euros, contra actos de la Administracin
institucional dictados por rganos con competencia en todo el territorio nacional, contra actos de los Secretarios de Estado y
Ministros resolviendo reclamaciones de responsabilidad de valor no superior a 30.050 Euros, contra resoluciones en materia
de asilo poltico y contra actos dictados en va de fiscalizacin de la disciplina deportiva por el Comit Espaol de Disciplina
Deportiva.
16
Vid., al respecto, el artculo 10.1 de la LJCA.

268 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

de los recursos de apelacin, queja y revisin para conocer de cualesquiera recursos -con la

Javier Garca Luengo


contra resoluciones de los Juzgados Centrales de nica excepcin particular, si se quiere, de los
lo Contencioso-Administrativo. actos del Gobierno- y por tanto como jueces de
Derecho comn de todas las Administraciones, y
Por ltimo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo cuyas resoluciones seran apelables ante las Salas
del Tribunal Supremo, de cuya importancia da de lo Contencioso de los Tribunales Superiores
idea el hecho de la componen siete secciones, de Justicia, quedando el Tribunal Supremo en su
est encargada, entre otras importantes funciones, papel actual de rgano de casacin y unificacin
de la revisin de los actos del Gobierno y de sus de la interpretacin del Derecho. Siendo esta
Comisiones Delegadas. Pero, como corresponde configuracin la propia de los sistemas europeos
a su funcin de rgano de unificacin de la de referencia como el francs o el alemn.
interpretacin del Derecho de produccin Estatal,
su funcin esencial es conocer de los recurso V. Los Procedimientos
de casacin de cualquier modalidad, de los
correspondientes recursos de queja y los recursos En cuanto al Procedimiento Contencioso-
de revisin contra resoluciones de las Salas de Administrativo, hay que destacar que la LJCA de
los Tribunales de Justicia de las Comunidades 1998 ha establecido distintos procedimientos pero
Autnomas, de la Audiencia Nacional o del propio vamos a centrar el anlisis en los ms importantes,
Tribunal Supremo17 el procedimiento ordinario y el abreviado.

De esta estructura se ha criticado, El Procedimiento Ordinario se inicia, generalmente,


fundamentalmente por parte del Profesor Ral mediante un simple escrito de interposicin20 que
bOcaneGRa18, que se haya introducido con la simplemente sirve para identificar el objeto del
LJCA de 1998 por primera vez en Espaa y como procedimiento y poder realizar el emplazamiento
novedad absoluta en el Derecho comparado la a juicio tanto de la Administracin, como de
figura del juez unipersonal de lo Contencioso- los posibles codemandados. El Secretario del
Administrativo. La base de esta crtica se encuentra Juzgado o Tribunal competente tras examinar el
en el hecho de que se busca una correlacin, cumplimiento de los requisitos de comparecencia
de inequvoca raigambre autoritaria, entre la del recurso, y pedir la subsanacin en su caso
autoridad que resuelve y el Tribunal o Juzgado de los defectos que correspondan, exigir a la
que controla su actuacin que se convierte en una Administracin cuya actuacin se recurre que
suerte de corregidor de la actuacin administrativa remita el correspondiente expediente administrativo
y, por otra parte, en que el nivel de dificultad en un plazo de veinte das.
tcnica de los asuntos contenciosos ha aconsejado
siempre que los mismos se traten en el seno de Ser la propia Administracin recurrida la que
un rgano colegiado, que en un modelo ideal debe llamar al proceso a los dems interesados
debera ser integrado por Magistrados con una que aparezcan en el expediente y deber elevar al
slida formacin en Derecho Administrativo. Tribunal junto con el expediente la documentacin
que demuestra dicho emplazamiento a las
Otra de los inconvenientes del sistema, destacado partes. El Secretario revisar los emplazamientos
por esta lnea doctrinal, es su gran complejidad y ordenar a la Administracin ampliarlos si los
tcnica ya que, entre la pluralidad de rganos estima insuficientes.
jurisdiccionales, se ha repartido la competencia
pensando ms en la liberacin de la carga de Tras la recepcin del expediente y su examen el
trabajo de los Tribunales superiores que en un Juzgado o Tribunal examina la concurrencia de
criterio tcnico razonable. los requisitos de admisibilidad y puede decretar la
inadmisin del recurso por los siguientes motivos:
Como alternativa el Profesor bOcaneGRa19 propone
la creacin de Tribunales Administrativos de 1. La falta de jurisdiccin o la incompetencia del
Instancia que tendran una competencia general Juzgado o Tribunal.

17
Cuando se trata de resolver un recurso de revisin interpuesto contra una de sus resoluciones firmes.
18
Vid., la clara y contundente exposicin en BOCANEGRA, R., Consideraciones sobre la planta de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa, RAP, 161, 2003, p. 15 y ss.
19
Al respecto, bOcaneGRa, R., Consideraciones..., cit., especialmente, p. 25.
20
Aunque en algunos casos se permite que se inicie a eleccin del recurrente por demanda cuando no hay terceros interesados, o
se exige que se inicie por demanda como es el caso del llamado recurso de lesividad por el que la Administracin impugna sus
propios actos al considerarlos anulables.

Crculo de Derecho Administrativo 269


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

2. La falta de legitimacin del recurrente. tutela judicial efectiva de las principales cortapisas
3. Haberse interpuesto el recurso contra actividad con la que se le lastraba en el mbito contencioso,
RDA 11 - Contencioso Administrativo

no susceptible de impugnacin. admitindose hoy en da todos los medios de prueba


4. Haber caducado el plazo de interposicin del comnmente admitidos en Derecho y pudiendo
recurso. cuestionarse ampliamente el relato fctico que
resulte del expediente administrativo. Incluso, es
En otro caso, se procede a remitir el expediente posible atacar las decisiones y afirmaciones de
o su copia a la parte o partes demandantes rganos dotados de discrecionalidad tcnica si se
para que presenten el correspondiente escrito de prueba el desacierto de las mismas, siendo una
alegaciones o demanda (en principio en el plazo pieza importante, en tal sentido, la posibilidad
de veinte das). de solicitar que el Tribunal o Juzgado designe un
perito judicial por sorteo que expondr su criterio
Una vez presentada la demanda se dar traslado tcnico con un elevado grado de independencia.
a la Administracin demandada para que, por
idntico plazo la conteste y tras dicha contestacin Una vez conclusa la fase probatoria, se abre
se dar tratado, en caso de que existan, a los finalmente en la mayor parte de los supuestos
codemandados para que contesten tambin a la una ltima fase de alegaciones en la que se
demanda. permite a las partes sacar conclusiones sobre
las pruebas prcticas y hacer un ltimo alegato
Formulados los escritos de alegaciones por las sobre su posicin, se trata del trmite de vista o
partes se procede a recibir el pleito a prueba, conclusiones.
cuando exista disconformidad en los hechos y
stos fueran de trascendencia, a juicio del rgano En este sentido, las partes podrn solicitar,
jurisdiccional, para la resolucin del pleito. Si el normalmente en la demanda y la contestacin a
objeto del recurso fuera una sancin administrativa la misma21 que se celebre vista, que se presenten
o disciplinaria, el proceso se recibir siempre conclusiones o que el pleito sea declarado
a prueba cuando exista disconformidad en los concluso, sin ms trmites, para sentencia.
hechos.
El Secretario judicial proveer segn lo que
La prueba se desarrollar con arreglo a las normas coincidentemente hayan solicitado las partes. En
generales establecidas para el proceso civil, si otro caso, solo acordar la celebracin de vista
bien el plazo ser de quince das para proponer o la formulacin de conclusiones escritas cuando
y treinta para practicar. No obstante, se podrn lo solicite el demandante o cuando, habindose
aportar al proceso las pruebas practicadas fuera practicado prueba, lo solicite cualquiera de las
de este plazo por causas no imputables a la parte partes.
que las propuso.
Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna
Tambin cabe en el procedimiento Contencioso- el Juez o Tribunal, excepcionalmente, atendida la
Administrativo espaol que el recibimiento del ndole del asunto, podr acordar la celebracin
pleito a prueba se haga por el Juez o Tribunal de vista o la formulacin de conclusiones escritas.
de oficio sin necesidad de peticin previa de
parte y que se practiquen las que el rgano En la prctica, el trmite ms ampliamente
jurisdiccional competente entienda pertinentes. solicitado es de presentacin de unas sucintas
Incluso se establece la posibilidad de que estas conclusiones escritas que se usan para destacar
pruebas practicadas de oficio se puedan realizar los elementos que favorecen a la parte de las
en cualquier momento del proceso anterior a pruebas practicadas y para realizar un resumen lo
la declaracin del pleito como concluso para ms convincente posible de la fundamentacin en
sentencia en cuyo caso si las partes no tiene ya un Derecho de su posicin. Para elevar este escrito
trmite de alegaciones posterior a la prueba se les se dar traslado a cada parte por trmino de diez
debe conceder uno por quince das. (10) das -si varias personas comparecen como
demandantes, demandados o codemandados
La prueba se ha ido liberando en el sistema el traslado ser simultneo para cada grupo de
espaol y gracias a las exigencias del derecho a la partes-.

21
Tambin cabe que se solicite ese trmite en escrito presentado en el plazo de cinco (5) das contados desde que se notifique la
diligencia de ordenacin declarando concluso el perodo de prueba.

270 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, Cuando se hubiera presentado el escrito inicial

Javier Garca Luengo


el Juez o Tribunal declarar que el pleito ha del recurso fuera del plazo establecido.
quedado concluso para sentencia, salvo que haga
uso de la facultad de realizar de oficio diligencias La sentencia desestimar el recurso cuando se
de prueba, en cuyo caso dicha declaracin se har ajusten a derecho la disposicin, acto o actuacin
inmediatamente despus de que finalice la prctica impugnados y, por el contrario, lo estimar cuando
de la diligencia o diligencias de prueba acordadas. la disposicin, la actuacin o el acto incurrieran
en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico,
El sealamiento de da para votacin y fallo se incluso la desviacin de poder, entendindose por
har por riguroso orden de antigedad de los tal el ejercicio de potestades administrativas para
asuntos, excepto los referentes a materias que por fines distintos de los fijados por el ordenamiento
prescripcin de la Ley o por acuerdo motivado del jurdico22.
rgano jurisdiccional, fundado en circunstancias
excepcionales, deban tener preferencia, los El artculo 71 de la LJCA es muy significativo
cuales, estando conclusos, podrn ser antepuestos porque seala el alcance que un fallo estimatorio
a los dems cuyo sealamiento an no se hubiera puede tener y lo cifra en las siguientes posibilidades:
hecho.
Declarar no ser conforme a Derecho y, en su
El pleito puede concluir por sentencia o por otros caso, anular total o parcialmente la disposicin
medios anormales de conclusin como pueden o acto recurrido o disponer que cese o se
ser el desistimiento de la accin por el recurrente, modifique la actuacin impugnada.
el allanamiento a la misma por el demandado o Si se hubiese pretendido el reconocimiento
la transaccin entre ambas partes mediante un y restablecimiento de una situacin jurdica
acuerdo que pone fin al procedimiento. individualizada, reconocer dicha situacin
jurdica y adoptar cuantas medidas sean
Cuando no median estas circunstancias proceder necesarias para el pleno restablecimiento de la
dictar sentencia en el plazo de diez (10) das desde misma.
que se declare concluso el pleito -plazo que en Si la medida consistiera en la emisin de
muy escasas ocasione se cumple- o en la fecha un acto o en la prctica de una actuacin
que determine el rgano jurisdiccional. jurdicamente obligatoria, la sentencia podr
establecer plazo para que se cumpla el fallo.
La sentencia, que debe pronunciarse como Si fuera estimada una pretensin de resarcir
corresponda sobre las costas del juicio, pronunciar daos y perjuicios, se declarar en todo
alguno de los fallos siguientes: caso el derecho a la reparacin, sealando
asimismo quin viene obligado a indemnizar.
Inadmisibilidad del recurso contencioso- La sentencia fijar tambin la cuanta de la
administrativo. indemnizacin cuando lo pida expresamente
Estimacin o desestimacin del recurso el demandante y consten probados en autos
contencioso-administrativo. elementos suficientes para ello. En otro caso, se
establecern las bases para la determinacin
El fallo de inadmisibilidad procede en los siguientes de la cuanta, cuya definitiva concrecin
casos: quedar diferida al perodo de ejecucin de
sentencia.
Cuando el Juzgado o Tribunal Contencioso-
Administrativo carezca de jurisdiccin. En el caso de sentencias que se dictan anulando
Cuando se hubiera interpuesto por persona o declarando la nulidad de pleno derecho
incapaz, no debidamente representada o no de actos administrativos discrecionales o
legitimada. reglamentos, el Juez o Tribunal no puede sustituir
Cuando tuviera por objeto disposiciones, actos a la Administracin redactando el reglamento o
o actuaciones no susceptibles de impugnacin. dictando el acto administrativo discrecional, pero
Cuando recayera sobre cosa juzgada o existiera puede establecer una sentencia-marco23 en la
litispendencia. que fije lo que el Derecho objetivamente exige

22
Hay que destacar que esta infraccin no tuvo apenas virtualidad invalidante hasta que el Tribunal Supremo en los aos 90
comenz a admitir la prueba por indicios de la existencia de dicha desviacin. Para un anlisis de esta jurisprudencia y de la
figura en general es muy recomendable consultar la obra de CHINCHILLA MARN, c., La desviacin de poder, 2 edic., Civitas,
Madrid, 2004.
23
Vid., al respecto, HUERGO LORA, a., Las pretensiones de condena..., cit., p. 283 y ss.

Crculo de Derecho Administrativo 271


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

para evitar que la Administracin vuelva a fijar un Recibida esta solicitud el Tribunal o Juzgado
contenido ilegal al acto en cuestin. que dict la sentencia en cuestin resolver
RDA 11 - Contencioso Administrativo

sobre la extensin por auto, previa peticin a la


En cuanto al alcance de los efectos de las Administracin afectada de informe detallado
sentencias se hace la siguiente clasificacin: sobre la viabilidad de dicha extensin y
audiencia a los interesados. Por supuesto, la
Las que declaren la inadmisibilidad o extensin se denegar si hay jurisprudencia
desestimacin del recurso contencioso- del Tribunal Supremo o -de los Tribunales
administrativo solo producir efectos entre las Superiores de Justicia en lo que respecta a
partes. la interpretacin de normas autonmicas-
Las que declaren la anulacin de una contraria a la sentencia en cuestin, si a la
disposicin o acto producir efectos para extensin se opone la cosa juzgada (porque,
todas las personas afectadas24. Por ello, las por ejemplo, quien la solicita ya tuvo un fallo
sentencias firmes que anulen una disposicin adverso anterior) o si el interesado consinti la
general tendrn efectos generales desde el resolucin contraria al fallo dejndola firme.
da en que sea publicado su fallo y preceptos
anulados en el mismo peridico oficial en 2. Cuando se trate de procedimientos que tienen
que lo hubiera sido la disposicin anulada, y idntico objeto y no se haya decretado la
tambin se publicarn las sentencias firmes que acumulacin25 (a la que los tribunales son
anulen un acto administrativo que afecte a una especialmente reacios), el Juez o Tribunal
pluralidad indeterminada de personas. competente puede optar por continuar con solo
Las sentencias que estimen pretensiones de un procedimiento -proceso piloto- y suspender
reconocimiento o restablecimiento de una los otros. En estos casos cuando el pleito piloto
situacin jurdica individualizada slo producir ha sido decidido por sentencia firme se ofrece
efectos entre las partes. a los interesados en los pleitos suspendidos la
opcin por pedir la extensin de la sentencia,
No obstante, es importante destacar que los efectos continuar con el procedimiento o desistir de la
de las sentencias que reconocen o restablecen accin, lo que el Juez o Tribunal decretar salvo
una situacin jurdica individualizada podrn que concurra causa de inadmisin del recurso
extenderse a terceros en dos supuestos: o alguna de las causas por las que se puede
denegar la extensin en el supuesto que hemos
1. Cuando se trate de materia tributaria y de visto en el prrafo anterior (la cosa juzgada,
personal al servicio de la Administracin la impugnacin de acto firme y consentido o
pblica, cuando concurran las siguientes la contravencin de la jurisprudencia de los
circunstancias: Tribunales de casacin).

Que los interesados se encuentren en idntica Junto al Procedimiento Ordinario as establecido


situacin jurdica que los favorecidos por el cabe destacar tambin, por su importancia
fallo. prctica, el Procedimiento Abreviado que se
Que el juez o tribunal sentenciador fuera tambin sigue en los casos en los que la competencia
competente, por razn del territorio, para corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-
conocer de sus pretensiones de reconocimiento Administrativo y a los Juzgados Centrales de lo
de dicha situacin individualizada. Contencioso-Administrativo y para los asuntos de
Que soliciten la extensin de los efectos de la su competencia que se susciten sobre cuestiones
sentencia en el plazo de un ao desde la ltima de personal al servicio de las administraciones
notificacin de esta a quienes fueron parte en pblicas, sobre extranjera y sobre inadmisin de
el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso peticiones de asilo poltico, asuntos de disciplina
en inters de la Ley o de revisin, este plazo deportiva en materia de dopaje, as como todos
se contar desde la ltima notificacin de la aquellos asuntos cuya cuanta no supere los
resolucin que ponga fin a ste. 13.000 euros.
24
Es necesario aclarar que las sentencias firmes que anulan un precepto de una disposicin general no afectan por s mismas a
la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulacin alcanzar efectos
generales, salvo en el caso de que la anulacin del precepto supusiese la exclusin o la reduccin de las sanciones an no
ejecutadas completamente.
25
La acumulacin en el Contencioso espaol cabe en dos supuestos:
Cuando las pretensiones se deduzcan en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin.
Cuando los procesos se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones y unos sean reproduccin, confirmacin o
ejecucin de otros o exista entre ellos cualquier otra conexin directa.

272 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

En esto casos el procedimiento se inicia siempre por las alegaciones por escrito que se redactan en todo

Javier Garca Luengo


demanda y una vez presentada sta, se emplaza caso -tanto antes como despus de la prueba- con
a la Administracin a que remita el expediente la debida calma por los letrados y se discuten con
que se pone a disposicin de las partes para que compaeros buscando un mejor planteamiento
puedan alegar lo que entiendan pertinente en el del asunto.
acto de la vista.
En cuanto a los llamados Procedimientos
Es precisamente ese acto de la vista, que se Especiales, la Ley identifica hoy en el sistema
celebrar si el Juzgado estima admisible el recurso, espaol tres supuestos: el procedimiento previsto
el que se convierte en el eje del procedimiento para la impugnacin de acuerdos previamente
abreviado y en el que se concentran todas las suspendidos, la cuestin de ilegalidad y el proceso
dems actuaciones de las partes, lo que exige una para la proteccin de derechos fundamentales de
meticulosa preparacin de la misma y se presta a la persona.
que una parte quede indefensa por la impericia o
la dejadez de su defensor. Aunque no podemos detenernos, por el objeto de
este trabajo, en la descripcin de los problemas
La vista comienza con la exposicin de sus procesales que cada uno de ellos entraa, vamos
alegaciones por el demandante, demandado a ofrecer al menos una breve descripcin de estos
y codemandados por este orden. Sigue, en su procedimientos.
caso, con la fase de prueba que se practicar en
cuanto sea posible en los mismos trminos que Comenzando por el proceso para la proteccin de
en el procedimiento ordinario y termina con los los derechos fundamentales de la persona se trata
correspondientes turnos de conclusiones para los de un proceso sumario -en el que los plazos se
letrados de las partes. Finalmente, se oye a las acortan sensiblemente, siendo, por ejemplo, el de
personas que sean partes si stas quieren alegar interposicin slo de diez (10) das26- y preferente
algo en su defensa o inters (previsin pensada -al que debe darse prioridad por el Juzgado o
especialmente para los casos de procedimientos Tribunal competente- previsto para asegurar la
que tienen por objeto una sancin administrativa, debida tutela judicial a los ciudadanos que acuden
pero abierta en la Ley con carcter general a otros a la Justicia porque entienden que la Administracin
supuestos). ha vulnerado uno de sus derechos fundamentales.
En concreto uno de los derechos y libertades
La vista es objeto de grabacin en video y, en caso que la Constitucin Espaola reconoce en sus
de que no sea posible la misma por cualquier artculos 14 a 30 (que recogen esencialmente los
circunstancia, se levantar acta por el Secretario derechos fundamentales de primera generacin,
del Juzgado. tales como la libertad personal, la igualdad, la
legalidad penal, el habeas hbeas, el secreto de
Este procedimiento es sumamente criticable, las comunicaciones, la inviolabilidad del domicilio,
ya que no es el contencioso lugar apto para etc. y algunos derechos prestacionales bsicos
improvisaciones y espectculos forenses y como la educacin).
resulta adems sumamente ineficiente para la
Administracin porque supone tener un abogado El procedimiento se caracteriza en este caso por
del Estado o un abogado consistorial o de la su carcter sumario, por la concentracin de
Comunidad Autnoma toda una jornada laboral actos procesales -se prescinde, por ejemplo, del
para determinar la legalidad de una multa de trmite de conclusiones- y por el ya citado carcter
nfima cuanta, con el consiguiente derroche de preferente del mismo, pero tras la LJCA de 1998
talento y dinero, y para el propio poder judicial, se ha eliminado la suspensin automtica del
ya que la presencia del Juez y del Secretario del acto recurrido que se produccin en la normativa
Juzgado supone tambin un desproporcionado anterior al entablar este procedimiento, con
despilfarro de fondos pblicos. Pero adems este la consiguiente e inexplicable disminucin de
procedimiento en nada garantiza la posicin garantas en un paso atrs en la proteccin
del particular ni la bsqueda de la verdad, ya de los derechos fundamentales francamente
que se presta a trampas procesales, a pruebas inadmisible.
mal planteadas y peor ejecutadas, y a todo tipo
de circunstancias distorsionadoras para la recta En cuanto a la cuestin de ilegalidad, se trata de un
administracin de justicia a la que tan bien sirven procedimiento objetivo y nomofilctico destinado

26
Lo que no deja de ser un poco paradjico en un procedimiento previsto para la proteccin del ciudadano.

Crculo de Derecho Administrativo 273


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

a asegurar la declaracin de nulidad erga omnes de la Ley de Bases del Rgimen Local)-, o como
de los reglamentos nulos en el sistema espaol. consecuencia simplemente de la importancia de
RDA 11 - Contencioso Administrativo

evitar que se ejecute un acto administrativo ilegal


En este sentido, todo reglamento que infringe con grave perjuicio de los intereses pblicos
una norma superior (sea la Constitucin, la Ley u -caso que se produce, por ejemplo, cuando se
otro reglamento de superior jerarqua normativa) reconoce a los Alcaldes la potestad de suspender
es nulo de pleno derecho y puede dejar de ser las licencias de construccin cuando la obra en
aplicado por cualquier Tribunal o Juzgado, pero lo cuestin constituye una infraccin urbanstica grave
que se busca con la cuestin de ilegalidad es que y manifiesta- y se admite, en consecuencia, una
esa nulidad surta un efecto general y se acabe de potestad de suspensin de oficio del acto en va
una vez por todas con la apariencia de vigencia administrativa y sin necesidad de un procedimiento
de la norma en cuestin, lo que solo se consigue de revisin en dicha va.
publicando una declaracin de nulidad general en
el mismo boletn oficial que public la norma nula. En tales casos el procedimiento para revisar el
acto en va jurisdiccional es muy simple y comienza
As, cuando un Juzgado o Tribunal del Orden con la propia interposicin del recurso por el
Contencioso-Administrativo estiman un recurso rgano que decret la suspensin que se har por
al considerar que la norma aplicada al caso regla general en el plazo de diez (10) das desde
por la Administracin es nula de pleno derecho dicha suspensin mediante un escrito fundado o
debe una vez firme su sentencia elevar al Tribunal mediante traslado directo del acuerdo suspendido
competente para la declaracin de nulidad erga al rgano jurisdiccional acompaado en todo
omnes de la norma la cuestin de ilegalidad y caso del acto de suspensin.
posibilitar as que ese rgano pueda hacer dicha
declaracin. Por supuesto la cuestin no se plantea Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo
cuando es el propio Tribunal competente para suspendido, el Secretario judicial requerir a la
decidir sobre la declaracin general de nulidad el corporacin o entidad que lo hubiera dictado para
que tiene que resolver el caso concreto, en cuyo que en el plazo de diez (10) das remita el expediente
supuesto simplemente se proceder a hacer dicha administrativo, alegue lo que estime conveniente
declaracin erga omnes en la propia sentencia que en defensa de aqul y notifique a cuantos tuvieran
resuelve el caso particular. Tampoco se plantea la inters legtimo en su mantenimiento o anulacin
cuestin cuando quien resuelve en el caso es el la existencia del procedimiento, a efectos de su
Tribunal Supremo que puede declarar la nulidad comparecencia ante el rgano jurisdiccional en
erga omnes de cualquier reglamento. el plazo de diez (10) das. Una vez recibido el
expediente, se podr de manifiesto a los que hayan
El procedimiento es sumamente sencillo y comparecido en el procedimiento y se les convocar
simplemente se da audiencia a las partes ante para la vista -dejando un plazo mnimo de diez (10)
el Tribunal competente para que presenten das desde la puesta de manifiesto del expediente-
sus alegaciones y la oportunidad a ste o, en su caso, para la presentacin de alegaciones
rgano jurisdiccional para que requiera a la previas-. Celebrada la vista o deducidas las
Administracin el expediente de aprobacin de la alegaciones, si no se estima necesario abrir un
norma en cuestin al objeto de poder examinar periodo de prueba, se dictar sentencia.
objetivamente su ajuste al ordenamiento jurdico.
VI. La problemtica de la ejecucin de
El ltimo procedimiento especial es el que se sigue sentencias
en caso de impugnacin de actos previamente
suspendidos en va administrativa. Este supuesto se Un componente esencial del Derecho a la Tutela
da cuando, como consecuencia de la existencia de Judicial efectiva es el Derecho a la Ejecucin de las
una potestad de tutela de un rgano administrativo sentencias en sus justos trminos ya que de nada
sobre otro -como es el caso de la potestad de los sirve el acceso al Contencioso y el seguimiento
Delegados del Gobierno en las Comunidades de un impecable procedimiento con todas las
Autnomas de suspender los actos de una entidad garantas si al final la resolucin en el mismo es un
local (municipio, diputacin provincial u otro papel mojado que no tiene capacidad para alterar
rgano local pero no autonmico o regional) la situacin en beneficio de aqul a quien se ha
que atenten gravemente contra el inters de dado la razn en Derecho.
Espaa, previo requerimiento para su anulacin al
Presidente del ente local y en caso de desatencin Aunque la cuestin de la ejecucin de las sentencias
del mismo (potestad prevista en el artculo 67 es sumamente basta y no podemos pretender

274 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

aqu siquiera hacer una exposicin sucinta que legal del dinero desde la fecha de notificacin de

Javier Garca Luengo


abarque toda la materia, conviene que al menos la sentencia dictada en primera o nica instancia
nos acerquemos a una cuestin que ha resultado -lo que significa que si la misma fue recurrida y
particularmente polmica tradicionalmente en luego confirmada la cantidad debida se haya
Espaa -y que me consta es igualmente polmica incrementado muy significativa por el tiempo
en el Per-, como es la de la ejecucin de las transcurrido- e incluso la posibilidad de que la
sentencias que condenan a la Administracin a autoridad judicial, odo el rgano encargado de
pagar una determinada cantidad al recurrente. hacer efectiva dicha cantidad, pueda incrementar
en dos puntos el inters legal a devengar,
Conviene no obstante destacar con carcter siempre que apreciase falta de diligencia en el
general que la LJCA de 1998 ha tenido la virtud cumplimiento.
de residenciar claramente la potestad de ejecutar
las sentencias en manos del poder judicial y, No obstante, excepcionalmente, segn el artculo
concretamente de dotar de mecanismos efectivos 106.4 de la LJCA, si ...la Administracin
de ejecucin al Juez o Tribunal de Instancia que condenada al pago de una cantidad estimase
sern los encargados de ejecutar en sus justos que el cumplimiento de la sentencia habra de
trminos las sentencias. Entre dichos mecanismos producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondr
destacan la posibilidad de establecer plazos en conocimiento del Juez o Tribunal acompaado
perentorios para el cumplimiento de la sentencia y de una propuesta razonada para que, odas las
la de imponer multas coercitivas a los responsables partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la
administrativos que no cumplan con los sentencia en la forma que sea menos gravosa para
requerimientos judiciales, as como la posibilidad aqulla. Este precepto ha sido objeto de criticas
de reclamar el auxilio de la fuerza pblica para doctrinales27 en cuanto parece permitir que se
cumplir con las obligaciones de hacer impuestas impongan al particular acreedor frmulas de pago
a la Administracin, o incluso en el caso de la aplazado u otras en beneficio de la Administracin.
obligacin de dictar un acto que el Juez o Tribunal En todo caso, debe insistirse en el carcter
pueda: Adoptar las medidas necesarias para que excepcional de la norma que solo se activar si
el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera se demuestra dicho trastorno grave y no cabe
inherente al acto omitido, entre las que se incluye la el recurso a otra alternativa como pudiera ser el
ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin crdito en el sector privado para la Administracin.
condenada (artculo 108.1.b) de la LJCA).
Destacar, por ltimo que la Ley establece, con
En el caso de una condena a pagar una cantidad buen criterio, la posibilidad de que a peticin de
lquida el artculo 106.1 de la LJCA hace una cualquiera de las partes la cantidad a satisfacer
importante declaracin al sealar que los se compense con crditos que la Administracin
crditos presupuestarios con cargo a los cuales ostente contra el recurrente (por ejemplo,
se ejecute este tipo de sentencias siempre sern con las cantidades debidas por los tributos
ampliables, con lo que se viene a afirmar que correspondientes).
la Administracin tiene la responsabilidad de
ampliar dicho crdito sin necesidad de recurrir al VII. Los Recursos
legislador para un suplemento de crdito o un
crdito extraordinario lo que abre la va para la Fruto de la poco meditada planta judicial espaola
exigencia de responsabilidades a los encargados es que en el mbito contencioso persistan
del pago y para la ejecucin forzosa contra numerosas resoluciones que no son susceptibles
dichos fondos. de recurso ordinario alguno y frente a las que slo
cabe el recurso de casacin por motivos tasados y
Otra posibilidad reconocida por la Jurisprudencia en el que ya no se puede, por ejemplo, plantear,
Constitucional, desde la muy importante Sentencia salvo supuestos muy restringidos, cuestiones
del Tribunal Constitucional de 15 de julio de fcticas o que ataen a la prctica de la prueba.
1998 es la de embargar los bienes patrimoniales
de la Administracin que no estn materialmente Cindonos al mbito de las sentencias, para
afectados a un servicio pblico. no aburrir al lector con la plyade de recurso
previstos en el caso de los autos y las providencias
En garanta del pronto pago se establece tambin (resoluciones menores de ordenacin del proceso)
que a la cantidad debida se aadir el inters el esquema de los recursos disponibles, dejando a

27
Vid., al respecto, GARCA DE ENTERRA, e. y FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, II, 11 edic., Civitas, 2008, p. 679.

Crculo de Derecho Administrativo 275


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

un lado el Recurso Extraordinario de Revisin por recurrido28 en quince (15) das desde que se le
su carcter casi anecdtico en la prctica, sera el d el oportuno traslado- y en la posibilidad de
RDA 11 - Contencioso Administrativo

siguiente: que se decrete el recibimiento a prueba para la


prctica de las que hubieran sido denegadas o no
Recurso de Apelacin: Las sentencias de los hubieran sido debidamente practicadas en primera
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y instancia por causas que no les sean imputables, y
de los Juzgados Centrales de lo Contencioso- finalmente la posibilidad de que se celebre vista o
Administrativo son susceptibles de recurso de trmite de conclusiones.
apelacin, salvo que se hubieran dictado en
asuntos cuya cuanta no exceda de dieciocho En cuanto al recurso de casacin ante el Tribunal
mil euros o en determinados casos en materia Supremo en su versin ordinaria, solo pueden
electoral. No obstante siempre son susceptibles ser objeto del mismo las sentencias dictadas en
de apelacin las sentencias siguientes: nica instancia por la Sala de lo Contencioso-
o Las que declaren la inadmisibilidad del Administrativo de la Audiencia Nacional y por
recurso aunque no alcancen la cuanta las Salas de lo Contencioso-Administrativo
sealada. de los Tribunales Superiores de Justicia. No
o Las dictadas en el procedimiento para la obstante, este recurso tiene importantes filtros
proteccin de los derechos fundamentales de admisibilidad que hacen muy difcil el
de la persona. xito de su planteamiento. As se excluyen de
o Las que resuelvan litigios entre antemano del mbito del mismo las sentencias
Administraciones pblicas. recadas en ciertos asuntos29 y todas las que no
o Las que resuelvan impugnaciones indirectas superen la cuanta de 150.000 Euros.
de disposiciones generales.
Por otra parte, aunque la Ley seala que cabr
El recurso de apelacin contra las sentencias es en todo caso recurso de casacin contra las
admisible, en principio, en ambos efectos. Lo sentencias de la Audiencia Nacional y de los
que significa que tendr tanto efecto suspensivo Tribunales Superiores de Justicia que declaren
-no pudiendo en principio ejecutarse la sentencia nula o conforme a derecho una disposicin de
de instancia- como devolutivo -esto es que ser carcter general, la jurisprudencia viene limitando
resuelto por un Tribunal superior (el Tribunal esta posibilidad a las sentencias de nica instancia
Superior de Justicia en el caso de los Juzgados y negando la doble va de recurso en todo caso.
la Sala de la Audiencia Nacional en el caso de los
Juzgados Centrales). Adems, las Sentencias que hayan sido dictadas
por las Salas de lo Contencioso-Administrativo
No obstante, las partes favorecidas por la sentencia de los Tribunales Superiores de Justicia solo sern
de instancia pueden pedir bien medidas cautelares recurribles en casacin si el recurso pretende
para asegurar el fallo o bien la ejecucin provisional fundarse en infraccin de normas de Derecho
de la sentencia en cuyo caso si el Juzgado accede estatal o comunitario europeo que sea relevante
puede pedir garanta o caucin para responder de y determinante del fallo recurrido, siempre que
los posibles daos derivados de la ejecucin. hubieran sido invocadas oportunamente en el
proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
El procedimiento es muy sencillo y sus hitos
fundamentales consisten en la presentacin Si estas limitaciones no fueran suficientes como
de escritos de alegaciones de las partes ante el recurso no ordinario el de casacin solo puede
Juzgado para su elevacin al Tribunal competente fundarse en unos motivos tasados que son los
para decidir -para el recurrente en el plazo de siguientes:
quince das para interponer el recurso, para el

28
El recurrido puede presentar una adhesin al recurso, lo que supone que impugna tambin la sentencia de instancia, en cuyo
caso se deber dar traslado nuevamente de su escrito al recurrente para que alegue en contra de los motivos que fundamenten
la oposicin de la contraparte.
29
Se excluyen en concreto de la casacin las siguientes sentencias:
1. Las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Pblicas, salvo que afecten al
nacimiento o a la extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera.
2. Las recadas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuanta no exceda de 150.000 euros, excepto cuando se trate
del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, en cuyo caso proceder el recurso cualquiera
que sea la cuanta del asunto litigioso.
3. Las dictadas en el procedimiento para la proteccin del derecho fundamental de reunin.
4. Las dictadas en materia electoral.

276 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

o Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la los Tribunales Superiores de Justicia o por la

Javier Garca Luengo


jurisdiccin. Audiencia Nacional en nica instancia y con los
o Incompetencia o inadecuacin del mismos lmites materiales, por lo que la nica
procedimiento. ventaja sustancial del recurso es la rebaja de la
o Quebrantamiento de las formas esenciales del cuanta litigiosa necesaria a 18.000 Euros.
juicio por infraccin de las normas reguladoras
de la sentencia o de las que rigen los actos El Recurso de Casacin en inters de la Ley es
y garantas procesales, siempre que, en este un proceso objetivo que no puede alterar la
ltimo caso, se haya producido indefensin situacin jurdica creada por la sentencia en
para la parte. cuestin y que, sin embargo, cabe interponer
o Infraccin de las normas del ordenamiento frente a las sentencias dictadas en nica
jurdico o de la jurisprudencia que fueran instancia por los Jueces de lo Contencioso-
aplicables para resolver las cuestiones objeto Administrativo y las pronunciadas por las
de debate. Salas de lo Contencioso-Administrativo de
los Tribunales Superiores de Justicia y de la
El trmite del recurso es relativamente sencillo Audiencia Nacional, que no sean susceptibles
debiendo preparase el mismo ante la Sala que de los recursos de casacin o de casacin
dict la sentencia en el plazo de diez (10) das para la unificacin de doctrina. Los recurrentes
desde la notificacin de la misma, si el recurso se estn tasados en la Ley de forma que solo
entiende admisible en esta instancia se elevan los podrn interponerlo: la Administracin Pblica
autos al Supremo y se emplaza a las partes ante territorial que tenga inters legtimo en el asunto,
el Alto Tribunal, debiendo el recurrente presentar las Entidades o Corporaciones que ostenten
el recurso en el plazo de treinta (30) das. La Sala la representacin y defensa de intereses de
dictar a continuacin, previa audiencia a las carcter general o corporativo y tuviesen inters
partes sobre la existencia de posibles causas de legtimo en el asunto, el Ministerio Fiscal y la
inadmisibilidad, auto sobre la admisin del recurso Administracin General del Estado, cuando
y si el recurso se admite -lo que en la prctica estimen gravemente daosa para el inters
sucede en contadas ocasiones- se dar traslado a general y errnea la resolucin dictada.
las otras partes para que en treinta das presenten
alegaciones. Tras los escritos de alegaciones solo En definitiva, ninguno de estos remedios sana la
cabe fijar un trmite de vista si todas las partes lo ausencia de una doble instancia procesal con
solicitan o as lo decide el Tribunal, en otro caso, el el agravante de que la proliferacin de recursos
recurso queda concluso para sentencia. especiales demuestra que la casacin se ha ido
desnaturalizando dada la explicable tendencia de
El recurso de casacin as configurado es un los recurrentes a usarla como nica va de recurso
instrumento modulado progresivamente para posible y ha perdido su esencia como recurso
evitar la sobrecarga de trabajo de la Sala de lo unificador de la doctrina judicial.
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo30
y que ni siquiera facilita, dada su configuracin VIII. La Tutela Cautelar
que el alto Tribunal pueda unificar verdaderamente
la interpretacin del Derecho, puesto que por los La misma carga de trabajo de los rganos de
lmites de cuanta y materia hay asuntos que nunca la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que
llegarn a su conocimiento por esta va, lo que ha llevado a la progresiva desnaturalizacin del
obliga a configurar otras dos versiones del recurso recurso de casacin ha hecho especialmente
de casacin31: relevante la preocupacin por un adecuado
sistema de medidas cautelares, ya que, si los
El Recurso de Casacin para la unificacin de pleitos se van a prolongar durante aos y la
doctrina que exige la existencia de sentencias Administracin cuenta con el formidable privilegio
contradictorias dictadas por las Salas de de la autotutela ejecutiva que le permita modificar
30
Para dar una idea plstica de cual es la situacin actual de la carga que soporta la Justicia Contencioso-Administrativa en
Espaa, y de la propia importancia cualitativa y cuantitativa de la misma -dado que al Supremo slo acceden los pleitos con
una elevada cuanta-, el III plan de actuacin del Tribunal Supremo para el periodo 2010-2012 tiene prevista una importante
inversin en modernizacin de los medios y organizacin del Tribunal para que solo la Sala de lo Contencioso puede examinar
por ao en el trmite de admisin 10.000 asuntos, y dictar previsiblemente 5.000 autos de inadmisin por ao y 8.500
resoluciones en fase de decisin, con lo que realizado ese hercleo trabajo a 30 de junio de 2012 solo tendrn pendientes
unos 10.000 asuntos ms.
31
Que adems pueden ser planteadas ante una sala especial del Tribunal Superior de Justicia correspondiente si se trata de
unificar criterio o evitar una interpretacin daina de una norma autonmica. Vid., los artculos 99 y 101 de la LJCA.

Crculo de Derecho Administrativo 277


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

la realidad en el sentido impuesto por sus actos, es En concreto la actual jurisprudencia mayoritaria
tremendamente fcil para ella frustrar la finalidad viene a afirmar, en palabras del propio Tribunal
RDA 11 - Contencioso Administrativo

del recurso imponiendo unas condiciones fcticas Supremo, en su Sentencia de 14 de abril de 2003, en
que sean ya irreversibles. el Recurso de Casacin N 5020/1999, que:()
la doctrina sobre el fumus boni iuris requiere una
Para valorar esta posibilidad hay que tener en prudente aplicacin para no prejuzgar, al resolver
cuenta que los actos administrativos aunque est el incidente de medidas cautelares, la decisin del
recurridos conservan generalmente la fuerza de pleito, pues, de lo contrario, se quebrantara el
obligar propia de las resoluciones administrativas derecho fundamental al proceso con las debidas
eficaces32, dado que el recurso contencioso- garantas de contradiccin y prueba (artculo 24
administrativo no tiene efectos suspensivos de la Constitucin), salvo en aquellos supuestos,
automticos, por lo que la Administracin si el que no es el que nos ocupa, en que se solicita la
Juez o Tribunal no interviene suspendiendo o nulidad del acto administrativo dictado al amparo
asegurando con otra medida la eficacia del fallo de una norma o disposicin de carcter general
podra hacer el proceso perfectamente intil por declarada previamente nula o cuando se impugna
la va de alterar la realidad fctica a su favor un acto idntico a otro que ya fue anulado
imponiendo el contenido previsto en el acto en jurisdiccionalmente.
cuestin mediante los mecanismos de ejecucin
forzosa de sus resoluciones. La LJCA se ha situado tambin respecto al criterio
del fumus boni iuris en una posicin cuando menos
En los ltimos veinte aos, la doctrina, encabezada restrictiva y basa claramente la decisin sobre la
por el Profesor Garca de Enterra, que ha dedicado medida cautelar en el criterio del periculum in
al tema una larga serie de brillantes artculos33, ha mora; es decir, en la existencia de un riesgo tal
tratado de destacar la relevancia constitucional de que si no se adopta la medida el proceso podra
la problemtica de la tutela cautelar destacando perder su finalidad legtima.
que una tutela judicial efectiva no es posible si
la necesidad de seguir el proceso para que se En este contexto el artculo 130 establece los
reconozca la razn del recurrente le perjudica criterios fundamentales para la adopcin de una
porque entretanto se altera irreversiblemente su medida cautelar que son dos:
situacin.
La medida cautelar podr acordarse
En este contexto se ha propuesto como criterio nicamente cuando la ejecucin del acto
sobre el que hacer girar el reconocimiento de o la aplicacin de la disposicin pudieran
la tutela cautelar el criterio del fumus boni iuris hacer perder su finalidad legtima al recurso,
o apariencia de buen derecho, lo que supone Previa valoracin circunstanciada de todos
suspender o adoptar otra medida cautelar a favor los intereses en conflicto. Con lo que se est
del recurrente cuya posicin prima facie y sin consagrando un versin clara del criterio del
condicionar el debate de fondo aparezca mejor periculum in mora.
fundada. Existiendo importantes precedentes
jurisprudenciales en la doctrina del Tribunal de Por otra parte, la medida cautelar podr
Justicia de la Unin Europea para sustentar esta denegarse cuando de sta pudiera seguirse
idea. perturbacin grave de los intereses generales
o de tercero que el Juez o Tribunal ponderar
En una primera fase de la evolucin de la en forma circunstanciada. Con lo que se est
jurisprudencia sobre este criterio, marcada por el haciendo depender la viabilidad de la medida
Auto del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de de una ponderacin de intereses.
1990 pareci que el mismo se impondra como
criterio principal para el enjuiciamiento cautelar El criterio para la adopcin de la medida se
pero la tendencia del Tribunal Supremo en los hace, sin embargo, ms favorable al particular
ltimos ao ha sido ms bien de autocontencin a cuando lo que se impugna es una va de hecho
la hora de aplicar el fumus boni iuris. o se recurre la inactividad de la Administracin en

32
Es importante destacar que le eficacia del acto administrativo consiste fundamentalmente en su fuerza de obligar y es un
fenmeno puramente jurdico, independiente de la realidad fctica que solo se altera cuando el acto eficaz es objeto de
ejecucin forzosa, siendo precisamente la eficacia jurdica presupuesto de la ejecucin forzosa.
33
Hoy recopilados en su obra, La batalla por las medidas cautelares, 3 edic., Civitas, Madrid, 2004. Tambin es muy conveniente
la consulta de cHINCHILLA MARN, c., La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, Civitas, Madrid, 1992.

278 Crculo de Derecho Administrativo


El Proceso Contencioso-Administrativo en Espaa

cuyo caso la medida cautelar se adoptar salvo adopte la medida sin dar audiencia a la otra parte

Javier Garca Luengo


que se aprecie con evidencia que no se dan las e incluso en casos de va de hecho o inactividad
situaciones que deben concurrir para admitir esos de la Administracin se puede solicitar la medida
recursos o la medida ocasione una perturbacin cautelar antes de interponer el propio recurso.
grave de los intereses generales o de tercero, que
el Juez ponderar en forma circunstanciada. La medida se mantiene en principio hasta la
sentencia o resolucin que ponga fin al proceso,
No obstante, lo limitado de los criterios materiales si bien podr ser modificada o revocada durante
para su adopcin el rgimen de las medidas el curso del procedimiento si cambiarn las
cautelares en la LJCA de 1998 ha mejorado circunstancias en virtud de las cuales se hubiera
considerablemente en lo que respecta a su adoptado.
contenido y tramitacin. As se permite no solo
plantear la suspensin como medida cautelar sino Si de la adopcin de la medida se pueden derivar
tambin la adopcin de otras medidas incluso perjuicios se puede exigir por parte del rgano
positivas siempre que se asegure la finalidad del jurisdiccional una caucin o garanta del recurrente
recurso. y la medida no producir efecto hasta que la
misma no se constituya, siendo esta exigencia de
La medida se puede pedir en cualquier momento caucin o garanta un obstculo considerable a
del proceso y dicha peticin da lugar a un la tutela cautelar en determinados mbitos como
incidente tramitado independientemente -en el urbanstico o el medioambiental, siendo el
pieza separada- que se resuelve por auto. Incluso tratamiento jurisprudencial de estas garantas muy
cabe excepcionalmente que en casos urgentes se casustico.

Crculo de Derecho Administrativo 279