Reflexiones sobre la nueva Ley general del ambiente peruana

I. Introduccin

El objeto de las lneas que siguen es muy modesto y consiste sola mente en ofrecer una
serie de reflexiones sobre algunos aspectos seleccionados de la reciente Ley general del
ambiente del Per, la Ley N 28611, de 13 de octubre de 2005.

Debo pedir disculpas de entrada por varios motivos. El primero de ellos es que no
parece ciertamente una actitud muy cientfica el atreverse a emitir juicios sobre un
Derecho esencialmente desconocido, como ocurre en mi caso con el ordenamiento
ambiental peruano. Basta abrir la pgina web del Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM) para comprobar que estamos hablando de un ordenamiento que presenta un
notable grado de complejidad, y no solo en el plano de la legislacin, que ya es de por s
abundante, sino tambin en los niveles organizativo y aplicativo (de planes y otras
medidas administrativas de ejecucin), cuyo conocimiento constituye un presupuesto
inexcusable para la adecuada comprensin de aqulla. Y es de suponer que junto a todo
ello exista, adems, una ms o menos copiosa jurisprudencia, elemento enriquecedor de
todo ordenamiento, de la cual sin embargo no se dan noticias en aquella pgina. Mi
conocimiento de todos estos componentes del Derecho ambiental peruano es muy
limitado y, por lo tanto, la pretensin de emitir un juicio nada menos que sobre la Ley
que aspira a servirle de cabecera, adems de imprudente, parece irremediablemente
avocada a la superficialidad.

Con el fin de minimizar este riesgo cierto, y dada la falta de tiempo para alcanzar un
mnimo de solvencia en el dominio de la materia, limitar las reflexiones que siguen,
que ya anticip seran selectivas, a aquellos aspectos de la Ley en los que me resulta
ms fcil trazar un paralelismo con elDerecho espaol, lo que obviamente no quiere
decir que sean las ms relevantes en el contexto jurdico-ambiental peruano.

El segundo motivo de disculpa tiene que ver con el primero, y se refiere al carcter en
general crtico que tendrn estas reflexiones. Criticar es, como es sabido, mucho ms
fcil que construir. Pero es prcticamente lo nico que se puede hacer cuando se carece
de los mimbres necesarios, como es mi caso, para levantar un edificio alternativo, por
modesto que sea. Inca- pacitado como estoy para proponer soluciones jurdicas a los
problemas ambientales del Per, lo nico que me siento en condiciones de hacer es
poner de manifiesto las dudas que me plantean algunos de los contenidos de la Ley.
Pero, por otro lado, como tambin suele decirse, lo nico que es capaz de suscitar
crticas es aquello que es meritorio. Y esto es lo que ocurre sin ningn gnero de dudas
con la nueva Ley general del ambiente peruana. Ley incontestablemente moderna y
avanzada, paragonable en terminologa y contenidos con cualquier Ley de estas
caractersticas a escala inter- nacional.

Sin ms prembulos paso a desarrollar las reflexiones prometidas, que expondr

siguiendo el mismo orden de los ttulos de la Ley, si bien comenzar con una reflexin
previa sobre el propio sentido y conveniencia de una Ley general en materia ambiental.

II. El marco legislativo en materia ambiental

1. La discutible necesidad de una Ley general del ambiente

En diversas ocasiones he odo a mi maestro, y maestro a la vez de todas las
generaciones de juristas ambientalistas espaoles, el profesor Dr. D. Ramn MARTN
MATEO, mostrarse poco partidario de la elaboracin en nuestro pas de una Ley
general del ambiente1.

De hecho, tal Ley no existe todava en Espaa a escala estatal, aunque algunas
Comunidades Autnomas (por ejemplo, Murcia, Galicia o La Rioja) s cuentan con una
Ley de estas caractersticas.

La razn fundamental esgrimida por MARTN MATEO es que el Derecho ambiental,

por su relativa juventud, no est suficientemente maduro todava como para permitir la
elaboracin de una suerte de Cdigo de leyes ambientales perdurable en el tiempo, que
es, en definitiva, lo que aspira a ser una Ley general en la materia (ste era, sin ir ms
lejos, el nombre de la Ley que en el Per acaba de ser sustituida por la nueva Le...

LEY GENERAL DEL AMBIENTE, LEY 28611 (SUMARIO)

Por: Abg. Henry Carhuatocto Sandoval

La Ley General del Ambiente es la norma ordenadora del marco normativo legal
para la gestin ambiental en el Per. Establece los principios y normas bsicas
para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable,
equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, as como el
cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestin ambiental y de
proteger el ambiente, as como sus componentes, con el objetivo de mejorar la
calidad de vida de la poblacin y lograr el desarrollo sostenible del pas.

Esta ley consagra los principios del derecho ambiental referidos al derecho y
deber fundamental de un ambiente equilibrado, el derecho de acceso a la
informacin ambiental, el derecho a la participacin en la gestin ambiental, el
derecho de acceso a la justicia ambiental, el principio de sostenibilidad, el
principio de prevencin, el principio precautorio, el principio de internalizacin
de costos, el principio de responsabilidad ambiental, el principio de equidad y el
principio de gobernanza ambiental

Las disposiciones contenidas en la Ley General del Ambiente, as como en sus

normas complementarias y reglamentarias son de obligatorio cumplimiento para
toda persona natural o jurdica, pblica o privada, dentro del territorio nacional,
el cual comprende el suelo, subsuelo, el dominio martimo, lacustre, hidrolgico
e hidrogeolgico y el espacio areo.

La mencionada Ley regula las acciones destinadas a la proteccin del ambiente

que deben adoptarse en el desarrollo de todas las actividades humanas. La
regulacin de las actividades productivas y el aprovechamiento de los recursos
naturales se rigen por sus respectivas leyes, debiendo aplicarse la Ley General del
Ambiente en lo que concierne a las polticas, normas e instrumentos de gestin
ambiental.

Uno de los conceptos centrales que establece la Ley General del Ambiente es la
del ambiente o a sus componentes, comprende los elementos fsicos,
qumicos y biolgicos de origen natural o antropognico que en forma individual o
asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores
que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservacin de
los recursos naturales, la diversidad biolgica y el patrimonio cultural asociado a
ellos, entre otros.

Se agradece tambin a esta norma la inclusin de la prevencin de riesgos y

daos a la salud de las personas como una poltica prioritaria en la gestin
ambiental base de futuras acciones de cumplimiento. Asimismo se enfatiza que es
responsabilidad del Estado, a travs de la Autoridad de Salud y de las personas
naturales y jurdicas dentro del territorio nacional, contribuir a una efectiva
gestin del ambiente y de los factores que generan riesgos a la salud de las
personas.

La Poltica Nacional de Salud incorpora la poltica de salud ambiental como rea

prioritaria, a fin de velar por la minimizacin de riesgos ambientales derivados de
las actividades y materias comprendidas bajo el mbito de este sector.

La Ley bajo cometario tambin establece que todo titular de operaciones es

responsable por las emisiones, efluentes, descargas y dems impactos negativos
que se generen sobre el ambiente, la salud y los recursos naturales, como
consecuencia de sus actividades con lo cual establece bases slidas para el
desarrollo de la responsabilidad civil por dao ambiental. En consecuencia, aqul
que mediante el uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una
actividad pueda producir un dao al ambiente, a la calidad de vida de las
personas, a la salud humana o al patrimonio, est obligado a asumir los costos
que se deriven de las medidas de prevencin y mitigacin de dao, as como los
relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de
prevencin y mitigacin adoptadas.

Otra de las novedades de la norma es la consagracin legislativa de la

responsabilidad social empresarial que es promovida por el Estado promueve,
entendiendo que sta constituye un conjunto de acciones orientadas al
establecimiento de un adecuado ambiente de trabajo, as como de relaciones de
cooperacin y buena vecindad impulsadas por el propio titular de operaciones.

La Ley General del Ambiente establece que la conservacin y aprovechamiento

sostenible de los recursos naturales deber enfocarse de manera integral,
evaluando cientficamente el uso y proteccin de los recursos naturales e
identificando cmo afectan la capacidad de los ecosistemas para mantenerse y
sostenerse en el tiempo, tanto en lo que respecta a los seres humanos y
organismos vivos, como a los sistemas naturales existentes.

En ese sentido, toda persona, natural o jurdica, que genere impactos

ambientales significativos est sometida a las acciones de fiscalizacin y control
ambiental que determine la Autoridad Ambiental Nacional y las dems
autoridades competentes.

La Ley General del Ambiente establece de manera categrica que la

responsabilidad administrativa establecida dentro del procedimiento
correspondiente es independiente de la responsabilidad civil o penal que pudiera
derivarse por los mismos hechos. Sin embargo recordemos que no se puede
imponer sucesiva o simultneamente ms de una sancin administrativa por el
mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento. Cuando una misma conducta califique como ms de una infraccin
se aplicar la sancin prevista para la infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio
de que puedan exigirse las dems responsabilidades que establezcan las leyes.

En caso de que exista ms de un sector o nivel de gobierno aplicando una sancin

por el mismo hecho, ser el MINAM quien dirime y seala la entidad competente
para la aplicacin de la sancin. La solicitud de dirimencia suspender los
procedimientos administrativos de sancin correspondientes. La autoridad
competente, segn sea el caso, puede imponer medidas correctivas
independientemente de las sanciones que establezca.

Finalmente, uno de los ms significativos aportes de esta ley es la consagracin

de la responsabilidad por dao ambiental definido como aqul que mediante el
uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una actividad pueda
producir un dao al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud
humana o al patrimonio, est obligado a asumir los costos que se deriven de las
medidas de prevencin y mitigacin de dao, as como los relativos a la vigilancia
y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevencin y mitigacin
adoptadas. Cualquier persona, natural o jurdica, est legitimada para ejercer la
accin a que se refiere la presente Ley, contra quienes ocasionen o contribuyen a
ocasionar un dao ambiental, de conformidad con lo establecido en el artculo III
del Cdigo Procesal Civil.