NOTA TÉCNICA

CONSOLIDAÇÃO FISCAL 2015 – 2018:
DESAFIOS DA TRAJETÓRIA DE AJUSTAMENTO
“ABORDAGEM FISCALISTA”

Gabriel Leal de Barros¹

1 Economia Aplicada
Ano 2014|
DEZEMBRO DE 2014

2 Economia Aplicada Ano 2014| .e. a elevação da carga tributária federal requerida para atingir a meta de primário é encontrada. e a segunda relativa à dinâmica de recuperação requerida do superávit primário. Ou seja. dado uma meta de resultado primário a ser atingida intertemporalmente e a dinâmica de crescimento vegetativo da despesa primária. encontra-se a carga tributária federal líquida requerida para satisfazer a trajetória de ajustamento fiscal. i. partindo das atuais regras e simulando o crescimento vegetativo da despesa pública. integrante da equipe técnica do Boletim Macro FGV/IBRE e especialista em contas públicas. A ideia de simular as contas de forma invertida. passivo (reversão de desonerações instituídas no pós-crise e ainda em vigor) ou mesmo por recuperação mais acentuada da atividade econômica (cíclico). optei pela projeção de duas diretrizes básicas para a consolidação fiscal: a primeira relativa à dinâmica de crescimento da despesa primária. vale destacar que essa maneira de simular as contas permite escapar igualmente das quebras estruturais e do maior erro médio dos estimadores nas modelagens 1 Pesquisador. é justamente fugir da polêmica sobre as diferentes formas de recuperar a capacidade de arrecadação fiscal. REC LIQ (RCL) = DESP TOT (DT) + PRIMARIO (SP). Dentro do exercício de simulação do ajustamento. seja pela via do aumento ativo (via novas bases tributárias ou alíquotas). Esta nota procura destacar de forma objetiva as trajetórias possíveis e requeridas para um novo e desejável ciclo de consolidação do equilíbrio e da sustentabilidade fiscal. ou de trás para frente. As opiniões expressas neste ensaio são exclusivamente do autor e não expressam necessariamente as do FGV/IBRE. Formalmente. estruturalmente ligada às políticas de transferência de renda e à questão demográfica. 1Os desafios do reequilíbrio fiscal que deverá cobrir todo o próximo mandato não são triviais e deverão exigir enorme habilidade do governo tanto no trato das receitas quanto das despesas. temos: REC LIQ (RCL) – DESP TOT (DT) = PRIMARIO (SP). Adicionalmente.

Esse cenário assume gastos com seguro desemprego constantes em 0.1% do PIB e definindo ad hoc uma trajetória de recuperação para 0.1 pontos do PIB no período (de 19. início do pagamento dos subsídios do PSI em 2015.4% do PIB para os anos de 2015 a 2018.1% e 1. bastante influenciadas pela veloz desaceleração econômica e múltiplas desonerações. o aumento de carga tributária que calibra e atende tal trajetória é de 2. temporárias e permanentes.5%.33% do PIB de 2014E). é importante tê-lo em mente como benchmark para avaliar potenciais ganhos de iniciativas de redução de gasto ou aumento de receita.2% do PIB (inferior aos 0. Os resultados sintéticos são apresentados na tabela 1: 3 Economia Aplicada Ano 2014| . programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) em 0. manutenção dos gastos com pessoal e encargos sociais (4. Assumindo que o SPGC encerre 2014 em 0.7% do PIB.9% em 2018E). respectivamente.estatísticas de arrecadação. Ainda que esse cenário possa parecer bastante irreal e improvável.8%.2% do PIB) e crescimento vegetativo do número de beneficiários do INSS. tanto dos que recebem salário mínimo quanto dos que recebem acima disto. Isso quer dizer que o resultado fiscal de 2014 é absolutamente relevante na determinação da dinâmica e da intensidade da recuperação fiscal requerida. 0. Cenário I: Status Quo O ponto de partida para a trajetória de recuperação do primário nesse cenário para os próximos quatro anos é fundamental. manutenção das atuais políticas do salário mínimo e do abono salarial. 1.8% em 2014E para 21. O exercício trata com detalhes das finanças do governo central (GC).

4 ponto acima da despesa (4.072 19.099 20. as receitas líquidas do Tesouro Nacional teriam de elevar-se em R$ 465.9 1.879 6.1% em média de 2015 a 2018. agricultura familiar (Pronaf) e Revitaliza – desejáveis e cujo estoque é de R$23.a. Apenas em 2015.479 bilhões em 2014 e 2018.3 1.120 5.7 1.1 5.a. respectivamente). de 7.1 1.7 1. A tabela 2 apresenta o quadro resumido com as elevações requeridas de carga tributária e despesa que satisfazem a trajetória de SPGC.748 Além da normalização dos pagamentos a título de equalização de juros dos programas de Sustentação do Investimento (PSI). ante 3.3 1. Sob esse cenário e para atingir uma trajetória de recuperação fiscal de 1. o Governo Central teria de elevar suas receitas líquidas em R$ 86.3 bilhões (2% de expansão real) frente à expansão do gasto público de R$ 64 bilhões (crescimento real nulo).8 47..275 20.4 94.384 Superávit Primário GC 0.Tabela 1: Cenário de Referência – Status Quo Cenário I: Status Quo Valor Absoluto Real 2014 Forecast 2015 Forecast 2016 Forecast 2017 Forecast 2018 Rubricas % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ Receita Líquida 19.013 20.2% a. para atingir um primário de R$ 22.8 1.4% do PIB.4% do PIB em 2018.4 0.2 1.6 bilhões (de R$1.3 ponto porcentual do PIB nos investimentos públicos em 2015 e uma gradual retomada para o patamar de 1% do PIB em 2017 e 2018.479 Despesa Total 19.1 69. as receitas deverão apresentar crescimento real de 1.1 0.5 PIB Nominal 5.013 bilhões para R$1.008 19. Para os gastos com pessoal e encargos sociais.0 1.8 bilhões em Setembro deste ano –.344 21. Para sustentar a trajetória de recuperação fiscal para 1.168 20.215 21.3 bilhões ou 0. esse cenário assume uma contração de 0.480 5. evidenciada no Gráfico 1. respectivamente).5%) e na direção oposta de sua característica reversão à média. crédito agrícola.6% a.3 ponto até o fim do próximo ciclo político. inferior a sua média histórica (10. a premissa é de crescimento igual ao PIB Nominal.9 1.5 27.302 6.6 1.5 1. 4 Economia Aplicada Ano 2014| .

4% do PIB em 2018.3 19.05 p. acelerando o processo de consolidação fiscal da meta do SPGC para 0. a redução esperada de gasto público com ambas as despesas é de 0.16 p. do SD e 0.3 109.1 64.6%.3 86. ao ano). de 2016 a 2018 (0.7% do PIB). distribuída em 0.4 106. de 2015 a 2018. De outra forma. 1.6% do PIB em 2015.p.Tabela 2: Delta do Cenário I: Status Quo Cenário I: Status Quo Valor Absoluto Delta 2015 x 14 2016 x 15 2017 x 16 2018 x 17 Rubricas % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ Receita Líquida 0.p do SAS.54 p. o ganho fiscal de curto e médio prazo é importante e contribui para uma pressão de menos 0. mas de forma gradual e com início em 2016 e término em 2018.4 22.3 0. Com a extinção do abono salarial e a redução para um patamar mais comportado dos gastos com seguro desemprego.3 22.3 96.7 0. Como forma de apontar os dois extremos da trajetória de consolidação fiscal (Status Quo versus Reformas).3 0. em 2015 e 0. Com isso.0%. ainda é possível combinar a elevação da mesma carga do cenário I com a redução de despesas do cenário II.4 0.7 128.6 0. de 1.0 0.p. 2017 e 2018.9 0.3% do PIB) e seguro desemprego (0.6 116. 1. Os dados compilados são apresentados na tabela 3: 5 Economia Aplicada Ano 2014| .p.3% e 1.54 ponto (linear) sobre aumentos de carga fiscal.2 PIB Nominal 360 399 422 446 Cenário II: Reformas do Abono Salarial (AS) e Seguro Desemprego (SD) Esse cenário assume que sejam conduzidas reformas nas despesas com abono salarial (0.3 Despesa Total -0.05 p. dada a mesma trajetória de recuperação do SPGC.0 0. assumimos que a política do abono salarial seja integralmente extinta. Para os gastos com seguro desemprego.2 Superávit Primário GC 0. 2016.6 134. é construída uma trajetória de redução para o patamar de 0.3 0.11 p.p.5% do PIB em 2018.3 25.

748 Para atingir um SPGC de R$ 30.2 89.1 5.0 0. A depender da retomada da confiança.302 6.3 108.7 1.4 Superávit Primário GC 0. que deverão dar suporte de forma mais importante ao primeiro e.099 20. reversão parcial de desonerações tributárias instituídas e descompressão de preços administrados).7 128.3 79.5 25.1 1. Contudo.0 0. A tabela 4 reúne as variações de receita e despesa requeridas para a trajetória de 1. como forma de sustentar a convergência para a trajetória de consolidação fiscal.9 0.264 20.215 21.008 19.013 20. naturalmente.1: Combo I e II Valor Absoluto Delta 2015 x 14 2016 x 15 2017 x 16 2018 x 17 Rubricas % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ Receita Líquida 0. aumentos passivos de carga tributária (i.069 19.6 PIB Nominal 5.e. I + II.3 0.7 1.0 0.1 1.3 Despesa Total -0.879 6. ao segundo ano do próximo mandato.0 56.159 20.1 1.6 116.7 1.6% do PIB em 2015 é necessário um aumento de R$ 86.6 105. Tabela 4: Delta do Cenário Combo. Cenário II.1 bilhões ou 0. dos investimentos e do crescimento econômico.5 1. em menor medida.373 Superávit Primário GC 0.9 1.8 1.4 106.7 1.Tabela 3: Combo dos Cenários I e II Cenário II.6 0.3 25.1 0. não devem ser descartadas elevações ativas da cunha fiscal federal.4 26.120 5.479 Despesa Total 19.344 21.3 0. A trajetória de ajustamento deverá incluir.4 0.0 0.3 1.3 86.6% do PIB para o SPGC em 2018. apenas a reversão parcial não será suficiente para reequilibrar as contas.3% de carga tributária.2 61.7 1. equivalente a 0.6 134.480 5.3 23.3 1.1: Combo I e II Valor Absoluto Real 2014 Forecast 2015 Forecast 2016 Forecast 2017 Forecast 2018 Rubricas % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ % PIB R$ Receita Líquida 19.9 PIB Nominal 360 399 422 446 6 Economia Aplicada Ano 2014| .3 bilhões de receita líquida.6 30.

no atual cenário de difícil equilíbrio fiscal – é preciso cautela na sua estimação.9% do PIB. indubitavelmente. de sorte que os demais regimes públicos (RPPS) respondem pelo 1.3% adicional do PIB.e. A despeito de especulações a respeito da possibilidade de alguma economia na rubrica de gastos com pensões por morte (PPM) - naturalmente desejáveis. pequeno ganho fiscal para o GC) que cresce a taxas superiores ao ritmo da economia (Gráfico A.2 em anexo). abrangendo o governo federal (pela via do RGPS e do RPPS) e governos estaduais e municipais. é muito possível que parte importante do equacionamento dos custos com as PPM aconteça nas esferas subnacionais. o driver da despesa pública (efeito preço e quantum do gasto previdenciário) é muito poderoso e limita ganhos expressivos e de médio e longo prazo na despesa pública. Com a aprovação do Fundo de Previdência Complementar dos Servidores Públicos Federais (FUNPRESP). A moderação requerida nas estimativas de redução potencial desses gastos ganha ainda mais relevância em função do atual cenário de baixa confiança na condução fiscal. apesar da moderação no crescimento dos gastos com custeio (inclusive da saúde e educação) e ganhos na conta de transferência de renda (colateral das reformas no abono e seguro desemprego) e dos subsídios ampliados (reflexo de menores aportes à CDE e estabilidade em menor nível dos gastos com o MCMV). O regime privado (RGPS) possui um gasto de 1. É conhecido que o país possui um gasto total de 3.2% do PIB com PPM nas três esferas de Poder. apesar de algum ganho possível no RGPS (i. em particular. de tal forma que as medidas fiscais (a serem) anunciadas (pela nova equipe) devem ser inequivocamente críveis e serão. Vale ainda destacar que. cobradas pelos agentes econômicos no futuro bastante próximo. 7 Economia Aplicada Ano 2014| .

9% do PIB estimado para 2014. necessariamente. enquanto a reversão de desonerações possíveis uma temática de curto prazo.9 bilhões e. importa destacar que além das já mencionadas (ativas. Como é visível. A avaliação do universo dos gastos tributários deve ser uma agenda de médio prazo.4 bilhão) e nafta e álcool (R$ 3. mas decorre da grande inércia que predomina em torno da administração pública e que se manifesta na renovação de benefícios fiscais sem a devida avaliação de seus resultados. ainda que saibamos que nem toda reversão implica. em mais receitas primárias na conta única do Tesouro Nacional. As desonerações tributárias de aproximadamente R$ 90 bilhões (1.3 bilhões).3 bilhões). Carga Tributária: Agendas Mistas. não implica dizer que deva ser necessariamente mantido.3 bilhões).e. Na outra ponta. ainda que aparente alguma dificuldade para reversão. de Curto e Médio Prazo Dentre as distintas possibilidades de elevar as receitas primárias (carga tributária). Imposto de Renda (R$ 16.6 bilhões). cesta básica (R$ 9. como aquelas ligadas à folha de salários (R$ 23. Dentro do universo das desonerações tributárias.4 bilhões de desonerações com maior potencial e.8 bilhões ou 4. menores restrições para serem revertidas. que englobam todo o montante de renúncia fiscal e somam R$249. Este conjunto de desonerações soma R$53. como o IPI sobre veículos (já anunciado e com custo 8 Economia Aplicada Ano 2014| . parte não desprezível do ajuste pelo lado das receitas pode ser apoiado por uma ampla revisão desses benefícios fiscais (equivalente a uma elevação passiva de carga fiscal). gastos indiretos realizados através do sistema tributário). em tese. transporte (R$ 1. há R$25.Elevações da Receita Líquida.8% do PIB) estão contidas no universo chamado de gastos tributários (i. A ausência de análise sobre esse tema não é particular a um único governo. boa parte apresenta certa rigidez para reversão. passivas e cíclicas) há enorme volume de gastos tributários que pouco ou nada são avaliados do ponto-de-vista de seu custo-benefício.

Nesse sentido. esses movimentos devem se compensar total ou parcialmente. junto com as reformas no gasto com AS e SD.6%) de 2016 a 2018 em termos nominais (reais) que.estimado de R$3. não extinguir a política do abono salarial e incorporar eventuais ganhos fiscais decorrentes de alterações na regra das pensões por morte. a despeito de todo o ruído e maior erro médio que diversas alterações na legislação tributária produziram no período recente. Sob esse cenário.2 bilhões) e CIDE- Combustíveis (R$ 12.6 bilhões para os três itens).4 em 2015.0%) em 2015 e média de 10.7 bilhões). importa fazer referência à elasticidade da receita líquida ao PIB como forma de avaliar a sensibilidade e a factibilidade de ampliação da arrecadação.5% (2. Para o período de 2016 a 2018 o cenário é mais desafiador. contudo. IOF sobre crédito à pessoa física (R$ 4. cujo candidato mais provável é a CIDE-Combustíveis. a ampliação da carga fiscal deverá contar com o apoio de alguma oneração de tributos relevantes. No que se refere à possível alteração da regra do salário mínimo após 2015. móveis e outros (R$ 4.9 bilhões). apesar de desejável que a nova regra seja capaz de reunir qualidades suficientes para atender 9 Economia Aplicada Ano 2014| . linha branca. de 8. Paralelo à discussão do que é possível reverter – e assim apoiar a recondução fiscal para trajetória de equilíbrio – e em que intensidade.5% (4. a elasticidade da receita líquida ao produto deveria atingir 1. garantem a consolidação fiscal em perspectiva. moderar mas. que signifique. principalmente se a atividade econômica registrar crescimento médio em torno de 1. vale destacar que. patamar possível a julgar tanto pelos resultados passados (Gráfico 1) quanto por alterações (parciais) futuras na política de desoneração tributária e pela descompressão dos preços administrados. por exemplo. insuficiente para ancorar tamanha expansão requerida da arrecadação. caso haja um caminho do meio entre os dois cenários mais “extremos”. retornando de forma escalonada já a partir do próximo ano. Por fim. Antes. vale recordar a taxa de crescimento requerida das receitas.5%.

Este efeito é bastante importante e explica parcela significativa da elevação do número de beneficiários da política de abono salarial (de 4. A alteração da política do mínimo tem de ser virtuosa e levar em conta um ponto fundamental.aos princípios de sustentabilidade fiscal. pensões (de 5 milhões em 2000 para 7. não se pode esquecer o efeito multiplicador que a atual regra produz na dinâmica de crescimento do quantum de beneficiários do RGPS.5 milhões em 2013) e benefícios de prestação continuada (de 2 milhões em 2000 para 4 milhões em 2013). já que ampliou e amplia o número de pessoas elegíveis a terem acesso às políticas sociais. o efeito da atual regra (correção pelo PIB(t-2) e inflação (t-1)) já está dado até o fim do próximo ciclo político. com impacto pré-definido sobre as contas públicas em 2016 (efeito do PIB de 2014) e 2017 (efeito do PIB de 2015).1 milhões em 2013) e mesmo de benefícios com aposentadorias (de 11 milhões em 2000 para 17 milhões em 2013).8 milhões em 2000 para 21. isso quer dizer que o ótimo e consistente com o processo de consolidação fiscal é (por incrível que possa parecer) prorrogar a atual regra até 2017 e apenas a partir de 2018 migrar definitivamente para uma regra do tipo inflação mais produtividade. que é o crescimento econômico esperado para 2014 (0. Os anos de 2016 e 10 Economia Aplicada Ano 2014| . grosso modo. Isso porque o efeito sobre as contas públicas em 2018 será dado pela variação real do PIB de 2016 e pela inflação de 2017.3 milhões em 2013).1%) e 2015 (0. De outra forma.6%). equidade e produção de externalidades positivas para a competitividade e a inflação. Isso quer dizer que. caso a política seja alterada e que a escolha seja de algo na linha da recomposição inflacionária mais algum ganho real (de 1% por exemplo. Adicionalmente.2 milhões em 2000 para 9. seguro desemprego (de 4. haverá impacto negativo sobre as contas e superior à manutenção da atual regra de PIB (t-2) mais inflação (t-1). duas variáveis macro que devem favorecer o modesto impacto fiscal caso a atual regra seja mantida. em linha com o crescimento da produtividade do trabalho).

além de maior equilíbrio na partição do orçamento público para as distintas demandas sociais e a retomada sustentável do crescimento econômico. é avançar sobre a agenda microeconômica e atentar para a elevada agenda de transferência não monetária de renda às famílias. Esta também é uma agenda social.2017 podem ser encarados como uma janela de transição para um novo modelo de reajuste do salário mínimo. Gráfico 1: Taxa de Crescimento da Receita Líquida e PIB Nominal 11 Economia Aplicada Ano 2014| . Finalmente. todas influenciadas pela regra do salário mínimo.0. Dentro do processo de consolidação fiscal. nevralgicamente ligada à agenda de avaliação de políticas e gestão pública e à qualidade do gasto. a orientação da política fiscal. 2. seguro desemprego e Previdência Social. a estabilização do grupo de despesas classificadas como transferências de renda depende fundamentalmente de reformas na despesa com abono. O sucesso em operacionalizar para valer uma nova regra de estabilidade para os gastos correntes como proporção do PIB depende necessariamente dessas reformas. atendida suas atribuições macro.

De outra forma. Ainda que seja possível ampliar a arrecadação com a concessão de empreendimentos energéticos (usinas e linhas de transmissão) e de infraestrutura. Ou seja. com relação à política parafiscal. não é esperado que essa rubrica contribua de forma efetiva para a consolidação fiscal em perspectiva. Em particular. a esperada redução gradual dos aportes e do custo das capitalizações do Tesouro Nacional em instituições financeiras oficiais (IFO) deveria ser compatível com uma política mais sustentável de remessa de dividendos ao controlador. Agenda de Médio Prazo (1) Reforma Previdenciária (2) Avaliação do custo-benefício do universo de gastos tributários (4. adição de novas alíquotas e ou bases tributárias ou mesmo por reversão parcial de desonerações.9% do PIB) (3) Qualidade do gasto (convênios) do MTE em cursos de qualificação e reciclagem do trabalhador (qualidade e eficiência do gasto no seu sentido ampliado deve ser uma prioridade) (4) Avaliação do custo -benefício do repasse de recursos para o sistema S (0. tão importante quanto resgatar o fôlego fiscal é melhorar a qualidade da sua composição entre recorrente e não recorrente. industrial e parafiscal (BNDES) 12 Economia Aplicada Ano 2014| .3% do PIB) (5) Sustentabilidade financeira do FAT e sua relação direta com a política (e ou reforma) tributária (PIS/Pasep). a recuperação do SPGC recorrente só deverá ocorrer pela via do maior crescimento econômico.

2: Taxa de Crescimento do Gasto com Pensões por Morte 13 Economia Aplicada Ano 2014| .Anexo Gráfico A.1: Taxa de Crescimento dos Gastos com Pessoal Gráfico A.

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