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QUESTO SOCIAL E POLTICAS


PBLICAS NA ATUALIDADE

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Maria do Rosrio de Ftima e Silva
Maria DAlva Macedo Ferreira
Simone de Jesus Guimares
(Organizadoras)

QUESTO SOCIAL E POLTICAS


PBLICAS NA ATUALIDADE

EDUFPI/2017

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAU UFPI
Reitor: Jos de Arimatia Dantas Lopes
Vice-Reitora: Nadir do Nascimento Nogueira
Superintende de Comunicao: Jaqueline Lima Dourado

Editor
Ricardo Alaggio Ribeiro

EDUFPI - Conselho Editorial


Ricardo Allagio Ribeiro (presidente)
Accio Salvador Veras e Silva
Antonio Fonseca dos Santos Neto
Cludia Simone de Oliveira Andrade
Solimar Oliveira Lima
Teresinha de Jesus Mesquita Queiroz
Vriato Campelo

Editora da Universidade Federal do Piau - EDUFPI


Campus Universitrio Ministro Petrnio Portella
CEP: 64049-550 - Bairro Ininga - Teresina - PI - Brasil
Todos os Direitos Reservados

FICHA CATALOGRFICA

Q5 Questo social e polticas pblicas na atualidade / Organiza


doras, Maria do Rosrio de Ftima e Silva, Maria DAlva
Macedo Ferreira, Simone de Jesus Guimares. Teresina:
EDUFPI, 2017.
334 p.

ISBN: 978-85-509-0199-2

1. Questo Social. 2. Polticas Pblicas. 3. Gesto


Pblica. 4. Planejamento e Avaliao. I. Silva, Maria do
Rosrio de Ftima e. II. Ferreira, Maria DAlva Macedo.
III. Guimares, Simone de Jesus.
CDD 351.0073

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Ficha Tcnica

Dr. Jos Arimatia Dantas Lopes


Reitor

Dr Nadir do Nascimento Nogueira


Vice-Reitora

Prof. Dra. Regina Lcia Ferreira Gomes


Pr-Reitora de Ensino de Ps-Graduao

Dr. Carlos Sait Pereira de Andrade


Diretor do Centro de Cincias Humanas e Letras

Dr Guiomar de Oliveira Passos


Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas

Universidade Federal do Piau


Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas
Campus Ministro Petrnio Portella
Bairro: Ininga
Cidade: Teresina| Piau | Brasil
CEP: 64.049-550
E-mail: mpp@ufpi.edu.br
Website: http://www.posgraduacao.ufpi.br//ppgppublicas

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Sumrio

PARTE I - Questo Social e Desafios Contemporneos.................................16

Captulo I - Questo Social e as Tendncias Familistas da Poltica de Assistncia


Social no Brasil.......................................................................................................17
Poliana de Oliveira Carvalho
Solange Maria Teixeira

O Captulo II - Desafios da Reintegrao Familiar de Crianas e Adolescentes:


reflexes mediante as expresses da questo social.............................................31
Ana Valria Matias Cardoso
Solange Maria Teixeira

Capitulo III - Questo Social e Poltica de Assistncia Social no Brasil: reflexes


para a atuao do psiclogo...................................................................................47
Davi Magalhes Carvalho
Joo Paulo Sales Macedo

Capitulo IV - O Programa Minha Casa Minha Vida e a Questo Habitacional no


Brasil.......................................................................................................................63
Leandro Gomes Reis Lopes
Joo Paulo Sales Macedo

Captulo V - A Poltica dos Amores Ousados: reflexes ativistas na cena LGBT..


.................................................................................................................................80
Vitor Sampaio Kozlowski Ferreira
Francisco de Oliveira Barros Jnior

PARTE II - Polticas Pblicas e Sociais: demandas da sociedade e ao do


Estado....................................................................................................................97

Captulo VI - A Poltica Social no Capitalismo Contemporneo e Intersetorialidade:


reflexes a partir da poltica de sade......................................;......................................98
Nayra Sousa Arajo
Simone de Jesus Guimares

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Captulo VII - A Gesto da Assistncia Social no Estado do Piau sob o
Olhar do Oramento.............................................................................................115
Luciana Evangelista Fernandes Franco
Maria DAlva Macedo Ferreira

Captulo VIII - A Poltica Pblica de Assistncia Social no Enfrentamento Vio-


lncia Sexual contra Crianas e Adolescentes: breves reflexes ps Constituio
Federal de 1988....................................................................................................130
Mayra Soares Veloso
Inez Sampaio Nery

O Captulo IX - A Gesto das Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia no


Piau......................................................................................................................145
Adriana de Moura Elias Silva
Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Captulo X - O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE): experincia de


gesto em Cod - MA .........................................................................................162
Francisco da Silva Paiva
Jara Maria Alcobaa Gomes
Profa. Dra. Maria DAlva Macedo Ferreira

PARTE III - Gesto Pblica e Participao Democrtica...................176

Captulo XI - Gesto Social e em Redes: uma estratgia de gesto na Poltica de


Assistncia Social brasileira no contexto neoliberal..........................................177
Talila Arrais Amorim
Solange Maria Teixeira

O Captulo XII - Gesto Democrtica na Escola Pblica: o papel dos conselhos


municipais.............................................................................................................194
Renildo Barbosa Estvo
Maria DAlva Macedo Ferreira

Captulo XIII - AAtuao dos Conselhos na Gesto da Poltica Pblica de Sade no


Municpio de Teresina..........................................................................................209
Marcelo de Moura Carvalho
Maria DAlva Macedo Ferreira

Captulo XIV - Presena e Implicaes da Gesto da Sade por Orga-


nizaes Sociais................................................................................................225
Olvia Cristina Perez

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Captulo XV - Grandes Projetos Urbansticos e Participao Poltica: anlise do
Programa Lagoas do Norte em Teresina ............................................................255
Edmundo Ximenes Rodrigues Neto
Antnia Jesuta de Lima

Captulo XVI - Reflexes sobre os Processos Participativos no Programa Lagoas


do Norte em Teresina- PI......................................................................................270
Aline Teixeira Mascarenhas de Andrade
Maria do Rosrio de Ftima e Silva

PARTE IV - Avaliao e Monitoramento de Polticas e Programas


Sociais.........................................................................................................270

Captulo XVII - Debates em torno da Avaliao no mbito das Polticas Sociais:


contribuies terico-prticas para pensar a construo de uma cultura avaliativa
no Brasil................................................................................................................271
Sofia laurentino Barbosa Pereira
Simone de Jesus Guimares

Captulo XVIII - Avaliao e Monitoramento de polticas Pblicas pelo Tribunal


de Contas do Estado do Piau: anlise dos resultados iniciais da aplicao do
ndice de Efetividade da Gesto Municipal (IEGM)..........................................285
Gilson Soares de Arajo
Nelson Juliano Cardoso Matos

Captulo XIX - Direitos dos Idosos e Avaliao de Polticas Pblicas em


Debate...................................................................................................................298
Juciara de Lima Linhares Cunha
Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Captulo XX - A Realidade das Famlias do Entorno do Parque Lagoas do Norte


aps a Implantao das Aes de Recuperao da Regio.................................315
Jovina Moreira Srvulo Rodrigues

Minicurrculos dos autores ................................................................................. 330

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APRESENTAO

O livro Questo Social e Polticas Pblicas na Atualidade, tem como


eixo organizador: questo social e polticas pblicas na cena contempornea:
planejamento, gesto e avaliao de programas, projetos e servios sociais. A
referida publicao engloba a produo coletiva de docentes e discentes do
Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal
do Piau, num esforo de socializao dos estudos e pesquisas realizadas no
mbito acadmico da Ps-Graduao stricto sensu. Os assuntos abordados
na presente obra, objetos de estudos de dissertaes e teses de doutorado em
Polticas Pblicas tm articulao direta com o tema geral proposto, explo-
rando os diferentes nuances da questo social e das polticas pblicas na sua
configurao na cena contempornea brasileira.
A presente obra se encontra estruturada em quatro partes assim
discriminadas: Questo Social e Desafios Contemporneos; Polticas
Pblicas e Sociais: demandas sociais e ao do Estado; Gesto Pblica
e Participao Democrtica; Avaliao e Monitoramento de Polticas
Pblicas.
A Primeira Parte intitulada: Questo Social e Desafios Contempo-
rneos, envolve reflexes acerca das expresses da questo social na reali-
dade brasileira e piauiense e os desafios postos interveno do Estado no seu
enfrentamento. Neste aspecto esta parte do livro articula os seguintes cap-
tulos: O captulo I: Questo Social e as Tendncias Familistas da Poltica
de Assistncia Social no Brasil, de autoria de Poliana de Oliveira Carvalho
e Solange Maria Teixeira, faz uma anlise da Poltica de Assistncia Social
Brasileira com foco na responsabilizao da famlia, reconhecida enquanto
instituio de proteo, integrao social e parceira do Estado, reproduzindo
uma dialtica de modernizao e conservadorismo.
O Captulo II: Desafios da Reintegrao Familiar de Crianas
e Adolescentes: reflexes mediante as expresses da questo social, de
autoria de Ana Valria Matias Cardoso e Solange Maria Teixeira, analisa os
desafios que perpassam a reintegrao familiar de crianas e adolescentes a
partir das diversas manifestaes da questo social num cenrio neoliberal de
desregulamentao do Estado e responsabilizao familiar. Para isso resgata
o significado da famlia no contexto histrico de enfrentamento da problem-
tica social de crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade e risco
social.
O Capitulo III: Questo Social e Poltica de Assistncia Social no
Brasil: reflexes para a atuao do psiclogo, de autoria de Davi Maga-
lhes Carvalho e Joo Paulo Sales Macedo, aborda a questo social e as suas

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expresses no atual cenrio da poltica de assistncia social no Brasil, con-
siderando seu percurso histrico como base para a reflexo da atuao pro-
fissional do psiclogo e dos desafios que cercam a insero da profisso na
poltica de assistncia social.
O capitulo IV: O Programa Minha Casa Minha Vida e a Questo
Habitacional no Brasil, de autoria de Leandro Gomes Reis Lopes e Joo
Paulo Sales Macedo, discute as contradies do Programa Minha Casa Minha
Vida em relao ao enfrentamento do problema do dficit habitacional e de
moradias irregulares no Brasil. Compreende a questo habitacional como
uma das expresses da questo social em decorrncia da relao tensa entre
capital e trabalho. Neste sentido registra que desde o sculo passado o Estado
brasileiro vem realizando intervenes no mbito habitacional de forma con-
traditria. Trata-se de estratgias que reduzem o valor da fora de trabalho
e atendem demanda dos trabalhadores, embora inserindo-os em lugares
com baixa densidade de infraestrutura urbana, num processo conhecido
como segregao scioespacial. Neste cenrio prevalecem as necessidades
de reproduo do capital sobre as necessidades dos trabalhadores, agravando
as suas condies de vida.
O Captulo V: A Poltica dos Amores Ousados: reflexes ativistas na
cena LGBT, de autoria de Vitor Sampaio Kozlowski Ferreira e Francisco de
Oliveira Barros Jnior, rene reflexes de ativistas que tm acompanhado o
cenrio contemporneo da luta pelo combate homofobia. Dessa forma esti-
mula o debate acerca da especificidade das questes que atravessam o coti-
diano de quem vive uma sexualidade diferente do padro heteronormativo,
identificando as dificuldades vivenciadas neste campo enquanto uma rele-
vante questo social focada nas dimenses afetiva e sexual dos indivduos, o
que enseja mobilizao poltica e reconhecimento de direitos
A Segunda Parte do livro com o ttulo: Polticas Pblicas e Sociais:
demandas da sociedade e ao do Estado, engloba as reflexes sobre o
campo de interveno das polticas pblicas e sociais enquanto mediao do
Estado frente as necessidades da sociedade civil, considerando as demandas
postas pelos segmentos sociais na rea da sade, da assistncia social, da
educao e da transferncia de renda, tendo como cenrio a realidade brasi-
leira na atual conjuntura, marcada por polticas de ajustes fiscais e conteno
de gastos principalmente na rea social.
Nesta perspectiva o Captulo VI: A Poltica Social no Capitalismo
Contemporneo e Intersetorialidade: reflexes a partir da poltica de
sade, de autoria de Nayra Sousa Arajo e Simone de Jesus Guimares, traz
a discusso de alguns aspectos relevantes acerca da relao entre questo
social, capitalismo e polticas sociais, bem como concernentes poltica de
sade no contexto brasileiro, compreendendo a intersetorialidade como ins-
trumento de gesto para se alcanar a proteo social neste campo espec-

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fico de atuao das polticas sociais. Ressalta que a materializao da viso
ampliada de sade proposta pela reforma sanitria e incorporada pela Cons-
tituio Federal de 1988, tem sido constantemente ameaada pelo contexto
neoliberal em curso no Brasil, uma vez que a atuao do Estado sobre as
expresses da questo social, atravs das polticas sociais tem sido moldada
de acordo com os interesses do capital.
O Captulo VII: A Gesto da Assistncia Social no Estado do Piau
sob o Olhar do Oramento, de autoria de Luciana Evangelista Fernandes
Franco e Maria DAlva Macedo Ferreira, trata do reconhecimento ps Cons-
tituio de 1988, da Assistncia Social enquanto poltica de seguridade social
no contributiva, assegurada como direito do cidado e dever do Estado.
Refora que a partir de ento muitos avanos na legislao foram alcanados,
no entanto a materializao dos mesmos, passam necessariamente pelo ora-
mento e pelo processo de gesto do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), concebido como diretriz que norteia os encaminhamentos prticos
da poltica de Assistncia social
O Captulo VIII: A Poltica Pblica de Assistncia Social no Enfren-
tamento Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes: breves refle-
xes ps Constituio Federal de 1988, de autoria de Mayra Soares Veloso
e Inez Sampaio Nery, faz uma anlise da poltica pblica de assistncia social
com nfase nas aes voltadas ao combate da violncia sexual contra crianas
e adolescentes, tendo como base de anlise as aes no campo da proteo
social especial operacionalizada pelos Centros de Referncia Especiali-
zados de Assistncia Social(CREAS). Conclui reconhecendo que apesar dos
avanos identificados na rea da assistncia s crianas e adolescentes, o aten-
dimento especializado quelas vtimas de violncia sexual ainda se encontra
em processo de consolidao.
O Captulo IX: A Gesto das Condicionalidades do Programa Bolsa
famlia no Piau, de autoria de Adriana de Moura Elias Silva e Maria do
Rosrio de Ftima e Silva, aborda o processo de gesto do programa Bolsa
Famlia no Estado do Piau, tendo como eixo de anlise a operacionalizao
das condicionalidades estabelecidas pelo referido programa. Neste sentido
elege como base material de anlise os municpios de Teresina e Piripiri, bus-
cando compreender como se processa o acompanhamento das condicionali-
dades nesses municpios com o objetivo de assegurar s famlias beneficirias
do PBF o acesso aos servios sociais bsicos nas reas da sade, educao e
assistncia social.
O Captulo X: O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE):
experincia de gesto em Cod-MA, de autoria de Francisco da Silva Paiva
e Jara Maria Alcobaa Gomes, explora elementos relacionados gesto de
um programa no campo da poltica de educao, mais especificamente, o Pro-
grama Dinheiro Direto na Escola a partir da experincia de gesto de duas

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escolas municipais na cidade de Cod no Estado do Maranho. A anlise
sobre as experincias de gesto escolar identifica que na implementao do
referido programa no municpio referenciado, h uma transferncia de res-
ponsabilidades da secretaria municipal de educao para as escolas, sem o
fornecimento do devido suporte no tocante infraestrutura para que a gesto
do PDDE possa se tornar mais efetiva e abrangente. Ressalta que os recursos
do programa tm sido de fundamental importncia para o funcionamento das
escolas, sendo necessrio, no entanto, a efetuao de modificaes na atuao
das diversas instncias que o constituem no sentido do seu aprimoramento.
A Terceira Parte constitutiva desta produo com o ttulo: Gesto
Pblica e Participao Democrtica, registra o debate de idias no campo
da gesto pblica e do processo de participao social, compreendendo a an-
lise de experincias no espao da gesto pblica de polticas, programas, pro-
jetos e servios, sob a responsabilidade do Estado e tambm em parcerias
com as organizaes sociais. Na implementao das aes tendo por base o
perfil da gesto democrtica, analisa-se as condies nas quais se estabelecem
os processos participativos, envolvendo a manifestao da sociedade civil no
processo de gesto e atravs dos canais democrticos de controle social.
Iniciando as reflexes nesta direo, o Captulo XI: Gesto Social e
em Redes: uma estratgia de gesto na Poltica de Assistncia Social bra-
sileira no contexto neoliberal, de autoria de Talila Arrais Amorim e Solange
Maria Teixeira, traz a reflexo sobre a conjuntura de desmonte de direitos e
de crescente retrao do Estado, exigindo da gesto pblica novas estratgias
de interveno que se afastem das prticas burocrticas e setoriais e mate-
rializem uma nova perspectiva de gesto do trabalho em redes. Adverte no
entanto, que essa mudana na forma de gerir o pblico se constri sob bases
contraditrias, pois ao tempo em que preconiza a descentralizao, a partici-
pao social e relaes democrticas entre os atores e instituies, fortalece
tambm as prticas de um Estado mnimo, legitimando a diviso de respon-
sabilidades na execuo da poltica pblica com esses atores, repassando as
funes pblicas estatais para o espao privado da sociedade civil e do mer-
cado.
O Captulo XII: Gesto Democrtica na Escola Pblica: o papel
dos conselhos municipais, de autoria de Renildo Barbosa Estvo e Maria
DAlva Macedo Ferreira, faz a discusso sobre o processo de gesto democr-
tica nas escolas pblicas, trazendo o papel das normas constitucionais e infra-
constitucionais neste procedimento. Aborda os mecanismos de participao
democrtica e suas possveis formas de atuao, enfatizando os Conselhos
Municipais como alternativa para insero da gesto democrtica nas escolas
pblicas, realando o papel da escola como instrumento propagador no s do
conhecimento, como tambm, das experincias de participao democrtica.

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O Captulo XIII: A Atuao dos Conselhos na Gesto da Poltica
Pblica de Sade no Municpio de Teresina, de autoria de Marcelo de
Moura Carvalho e Maria DAlva Macedo Ferreira, traz uma anlise sobre
a atuao dos conselhos de sade na gesto da poltica pblica de sade no
municpio de Teresina, desde a sua criao em 1991 at o ano de 2016. Traa
um panorama sobre a atuao do conselho municipal de sade e dos conse-
lhos locais de sade no processo de gesto da poltica pblica de sade no
municpio. Neste aspecto procura dialogar com os elementos que configuram
a reforma administrativa no setor de sade, bem como, com a mobilizao da
sociedade civil em torno das questes atinentes a este setor, demarcando os
avanos e as dificuldades que ainda permanecem nesta relao entre o poder
pblico e a sociedade civil at os dias atuais.
O Captulo XIV: Presena e Implicaes da Gesto da Sade por
Organizaes Sociais, de autoria de Olvia Cristina Perez, Faz a reflexo
sobre a presena das Organizaes Sociais (OSs) na rea da gesto dos equi-
pamentos pblicos de sade, problematizando a sua atuao. Argumenta que
o discurso que embasa o crescimento da presena das OSs no espao pblico
o fato de que a sua gesto seria mais eficiente e livre da burocracia estatal,
no entanto, verifica-se que as prticas e problemas da rea privada tm sido
transferidos para o setor pblico, ferindo os princpios do Sistema nico de
Sade, a saber: universalidade, integralidade e equidade. Conclui ressaltando,
que essa valorizao da gesto privada tem implicado no desmonte dos equi-
pamentos pblicos com a consequente transferncia da funo pblica para o
mercado, ainda que sob financiamento estatal.
O Captulo XV: Grandes Projetos Urbansticos e Participao Pol-
tica: anlise do Programa Lagoas do Norte em Teresina, de autoria de
Edmundo Ximenes Rodrigues Neto e Antnia Jesuta de Lima, traz a reflexo
de como grandes projetos urbanos podem transformar fsica e urbanistica-
mente uma determinada regio da cidade, podendo incidir positiva e/ou nega-
tivamente nas relaes sociais, culturais e econmicas historicamente cons-
trudas pela populao afetada. Neste aspecto reflete sobre o padro de gover-
nana que est orientando o Programa Lagoas do Norte em Teresina-PI, foca-
lizando o conflito entre prefeitura e parte das famlias atingidas, gerado em
torno da perspectiva de reassentamento voluntrio. Argumenta que enquanto
a prefeitura faz uso do discurso tcnico da proteo ambiental e social das
famlias como justificativa central para retirada dos moradores, o movimento
social alega violao de direitos e toma diversas iniciativas para no serem
removidos, expondo a necessidade do debate, da interlocuo e da partici-
pao dos distintos sujeitos no processo decisrio.
O Captulo XVI: Reflexes sobre os Processos Participativos no
Programa Lagoas do Norte em Teresina- PI, de autoria de Aline Teixeira,
Mascarenhas de Andrade e Maria do Rosrio de Ftima e Silva, Toma como

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base de discusso a construo dos processos participativos no Programa
lagoas do Norte em implementao na cidade de Teresina, Estado do Piau.
Para tanto reflete sobre as instncias de participao constitudas em torno do
referido programa a exemplo: do Comit Lagoas do Norte; Frum Lagoas
do Norte e Associaes de moradores da regio, procurando compreender o
nvel de interlocuo que se estabelece entre estas instncias participativas
no processo de gesto em curso. Conclui reconhecendo que esta relao tem
sido marcada por tenses e conflitos, avanos e retrocessos, no esgotando,
no entanto, as possibilidades de construo do dilogo e de condies efetivas
de participao.
A Quarta Parte do livro intitulada: Avaliao e Monitoramento de
Polticas e Programas Sociais, rene um conjunto de reflexes acerca da
Avaliao de Polticas Pblicas enquanto campo de conhecimento e enquanto
espao de interveno prtica no mbito da gesto pblica de polticas, pro-
gramas e projetos sociais na perspectiva de assegurar direitos aos diferentes
segmentos sociais e garantir a eficincia e a efetividade nos processos de
gesto.
O Captulo XVII: Debates em torno da Avaliao no mbito das
Polticas Sociais: contribuies terico-prticas para pensar a construo
de uma cultura avaliativa no Brasil, de autoria de Sofia laurentino Barbosa
Pereira e Simone de Jesus Guimares, inicia a discusso, fazendo uma an-
lise terico-crtica acerca da avaliao de polticas sociais, luz da literatura
especializada, buscando contribuir com o debate em questo e dando nfase
necessidade de criao de uma cultura avaliativa no cenrio brasileiro. A
partir da discusso de diversas concepes de avaliao, defende a neces-
sidade de ultrapassar-se a concepo tcnico-burocrtica do processo ava-
liativo que o encara como um mero controle de gastos e que no apreende a
complexidade que compe a realidade social nas quais as polticas sociais so
parte integrante. O que implica na importncia do reconhecimento do carter
poltico da avaliao, de forma que esta seja capaz de criar uma nova postura
diante das polticas sociais.
O Captulo XVIII: Avaliao e Monitoramento de polticas Pblicas
pelo Tribunal de Contas do Estado do Piau: anlise dos resultados ini-
ciais da aplicao do ndice de Efetividade da Gesto Municipal (IEGM),
de autoria de Gilson Soares de Arajo e Nelson Juliano Cardoso Matos, trata
da reflexo sobre sistemas institucionalizados de monitoramento e avalio
de polticas pblicas, explorando como eixo de anlise, a experincia do Tri-
bunal de Contas do Estado do Piau- TCEPI que implementou em 2016, o
ndice de Efetividade da Gesto Municipal- IEGM, para monitorar e ava-
liar polticas pblicas municipais, considerando sete dimenses da execuo
do oramento pblico a saber: educao, sade, planejamento, gesto fiscal,
meio ambiente, cidades protegidas e governana em tecnologia da infor-

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mao. Refora que o TCEPI pretende, a partir deste indicador, mensurar na
gesto pblica municipal a relao entre os meios utilizados e os resultados
obtidos, bem como, o alcance dos objetivos e metas planejados, tendo em
vista avaliar a pertinncia dos meios utilizados, com a celeridade na prestao
do servio populao.
O Captulo XIX: Direitos dos Idosos e Avaliao de Polticas
Pblicas em Debate, de autoria de Juciara de Lima Linhares Cunha e Maria
do Rosrio de Ftima e Silva, discute a questo do envelhecimento no Brasil,
ressaltando os direitos garantidos pessoa idosa, aps a promulgao da
Carta Magna de 1988, que trouxe conquistas para este segmento popula-
cional. Ressalta, contudo, a necessidade de se considerar os desafios diante da
atual conjuntura do Estado neoliberal, enfatizando a importncia da avaliao
de polticas pblicas como um mecanismo necessrio ao aperfeioamento da
gesto e do controle social das aes destinadas a este pblico, e da criao
de espaos de participao direta dos cidados idosos nas decises que lhes
dizem respeito, fortalecendo o seu protagonismo.
A ttulo de concluso das reflexes desta quarta parte e da presente
obra, temos o Captulo XX: A Realidade das Famlias do Entorno do
Parque Lagoas do Norte aps a Implantao das Aes de Recuperao
da Regio, de autoria de Jovina Moreira Srvulo Rodrigues, que aborda os
principais aspectos de uma pesquisa sobre as condies de sade das fam-
lias que residem no entorno do Parque lagoas do Norte, aps a implantao
do empreendimento de urbanizao denominado, Programa Lagoas do Norte
na cidade de Teresina no Estado do Piau. Os resultados da pesquisa mos-
traram que as vulnerabilidades e os riscos que perpassam o cotidiano das
famlias residentes na regio apresentam demandas, sobretudo relacionadas
s polticas de habitao e sade, ensejando aes imediatas de requalificao
ambiental, de recuperao das lagoas, realocao das famlias, reconstruo
e reforma de moradias, tendo em vista a melhoria da qualidade de vida e de
sade da referida populao.

Maria do Rosrio de Ftima e Silva


Maria DAlva Macedo Ferreira
Simone de Jesus Guimares

15
PARTE I

QUESTO SOCIAL E DESAFIOS


CONTEMPORNEOS

16
CAPTULO I. QUESTO SOCIAL E AS
TENDNCIAS FAMILISTAS DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL

Poliana de Oliveira Carvalho


Solange Maria Teixeira

Introduo

A histria do Brasil marcada por contradies e peculiaridades decor-


rentes da formao econmica, poltica e social do pas, expressa, principalmente,
pela formao de uma sociedade marcada por desigualdades sociais. Apesar dos
avanos e investimentos em polticas pblicas, desigualdade, pobreza, excluso
social, desemprego estrutural, preconceito e vrios outros substantivos do gnero,
podem compor um quadro que caracteriza minimante o cenrio social do pas.
Diante de um contexto com diversos problemas sociais, de forma paula-
tina e fragmentada, constri-se uma Poltica de Assistncia Social, tendo como
marco legal a Constituio Federal de 1988. Poltica essa que tem como foco o
atendimento integral famlia e indivduos a partir de servios especficos e com
moldes contraditrios. Lana bases para uma interveno que busca a emanci-
pao social e o investimento nas potencialidades da famlia, dos indivduos e
das comunidades, ao tempo em que se desenha uma poltica focalizada (que no
consegue atender nem a populao abarcada na focalizao), que agi a partir das
falhas nos papeis atribudos como responsabilidades da famlia.
A Poltica de Assistncia Social caracterizada como familista, em que
se guia pelo preceito de que a obrigao maior pelo bem-estar do indivduo
da prpria famlia. O que gera atuaes confusas e ineficazes, uma vez que, se
guiam por diretrizes que no refletem sobre o contexto em que vivem e ainda
culpabilizam a famlia por questes que so reflexo direto de uma sociedade
capitalista marcada historicamente por desigualdades.
O objetivo desse artigo problematizar mediante anlise da questo
social e das suas mltiplas expresses e das razes que a geram e reproduzem,
essa tendncia familista da Poltica de Assistncia Social.
O artigo, realizado a partir de pesquisa bibliogrfica est organizado
em trs partes, em que primeiramente se realizar uma reflexo sobre o pro-
cesso de construo do fenmeno da questo social e a vulnerabilizao e
fragilizao das famlias pobres no Brasil, em seguida em item intitulado
Famlia e a Poltica de Assistncia Social brasileira debate sobre o processo
de instituio da Poltica de Assistncia Social brasileira, sua atuao junto as
famlias e as falhas apontadas por estudiosas da rea, que identificam traos
conservadores, focalistas e ineficazes no trato desdobramentos da questo
social, que acabam por incentivar aes paliativas e de corresponsabilizao
17
das famlias. Finalizando com as concluses em que se coloca que se vive um
momento de retrocesso do processo de construo de direitos, uma vez que,
diante do recuo do Estado no trato de muitas expresses da questo social,
coloca-se a responsabilidade na famlia, isentando-se o Estado, mas deixando
a famlia fragilizada e sobrecarregada de funes.

A questo social e a vulnerabilizao das famlias pobres

A questo social constitui-se em fenmeno complexo, tanto de difcil


conceituao, devido o grande nmero de desdobramentos, como de per-
cepo, uma vez que envolve questes subjetivas e o processo de reflexo
sobre a relao Capital/Trabalho com o mundo moderno.
De acordo com Paulo Netto (2001), a expresso questo social nasceu para
tentar nomear o fenmeno da pauperizao do trabalhador na terceira dcada do
sculo XIX. Suas determinaes fundamentais decorrem do fenmeno sociali-
zao da produo de riqueza, portanto, a produo coletiva, mas sua apro-
priao est nas mos de poucos indivduos que detm a propriedade dos meios
de produo. O rebaixamento do valor da mercadoria fora de trabalho, para
reduzir custos da produo, gerou a pobreza de trabalhadores e suas famlias que
associado ao fenmeno da mobilizao dos trabalhadores e a impossibilidade de
inseri-los no mercado formal de trabalho, produziu a excluso social de massas de
trabalhadores aptos e inaptos vida produtiva, essas desigualdades se acentuam
conforme das diferenas de gnero, raa, etnia, geraes dentre outras.
No que se refere s pesquisas realizadas na rea, trabalha-se com o con-
senso de que a questo social produzida e reproduzida pela sociedade capitalista
e para entend-la faz-se necessrio no s conhecer como funciona a dinmica
do sistema capitalista, mas do Estado produzido por ele. Ou seja, a questo social
tem que ser analisada a partir do contexto em que est inserida, sem fragment-la.
Na fase dos 30 anos gloriosos do capitalismo, dcada de 1940 a 1970,
o Estado capitalista interviu para garantir a acumulao e a legitimidade do
capitalismo criando polticas pblicas que atendiam a interesses do capital e
do trabalho, administrando e reduzindo as desigualdades sociais.
Na contemporaneidade, diante do processo da globalizao e da ins-
tituio do neoliberalismo, em resposta a crise do capital do final dos anos
1970, o desenvolver da questo social torna-se mais dramtico, devido a um
recuo do Estado no trato dos seus desdobramentos e um recrudescimento
dos efeitos perversos das desigualdades econmicas e sociais geradas pelo
ajuste estrutural nova ordem mundial, em fase de modelo de acumulao
flexvel. Segundo Ianni (1996), diante dos fenmenos da globalizao e neo-
liberalismo, transforma-se as condies de vida e de trabalho, que passam a
ser marcado por uma procura de mo de obra barata, migraes, aumento do
desemprego, destruio do meio ambiente, crescimento de expresses de vio-
18
lncias e crimes devido a descriminaes diversas etc. Os Impactos desses,
segundo Iamamoto (2013), so mais sentidos por quem menos se beneficiam
da globalizao e crescimento econmico, ou seja, a populao pobre.
De acordo com Chau (2006, p. 325): Como consequncia, a insegu-
rana e o medo levam ao gosto pela intimidade, ao reforo de antigas insti-
tuies, sobretudo a famlia e o cl e refgios contra um mundo hostil [...].
Todo esse elenco de problemas sociais aprofundado uma vez que o
cenrio econmico quem hoje comanda a repartio e destinao social da
riqueza, logo tambm moldam a vida no s na esfera econmica, mas em
todas as outras dimenses. Apesar da aparncia de naturalizao das desigual-
dades econmicas e sociais, essas so produzidas e reproduzidas pelo fen-
meno concentrao e centralizao do capital.
Rosanvallon (1998), diante desse cenrio, analisa que preciso admi-
nistrar situaes particulares, e no selecionar indivduos. Uma vez que os
problemas advindos da questo social no so problemas individuais, so
resultado de um contexto econmico excludor, que tem repercusses devas-
tadoras na vida dos indivduos.
No que se refere a realidade Brasileira, essa historicamente mar-
cada por contradies sociais mais profundas, decorrentes de um capitalismo
tardio, que j emerge poupando mo de obra e gerando desigualdades e exclu-
ses em propores bem maiores, e de um Estado que assume a funo de
promover a modernizao do pas, mas que no se propem a proteger o con-
junto da populao. Diante de um mercado capitalista pouco inclusivo e de
reduzidas polticas pblicas de proteo social, restou famlia e a organiza-
es da sociedade civil prover essa proteo social.
As condies de insero do pas, a essa nova fase do capitalismo, da
era da flexibilizao e do neoliberalismo, vm precarizando as incipientes
polticas pblicas conquistadas no final dos anos 1980 que cedem lugar a
polticas compensatrias, com foco nos extremamente pobres. O resultado
que apesar dos investimentos em polticas pblicas para os mais pobres,
queda do nmero de famlias extremamente pobre, o Brasil ainda ocupa o
ranking de um dos pases mais injusto da Amrica Latina. Alm de caracteri-
zado por problemas sociais j culturalmente incrustados na sociedade, o pas
tambm marcado por uma herana de conservadorismo que vai aprofundar
as contradies com um trato da questo social ainda perpassado por mora-
lismo e aes paliativas.
No que se refere a relao do Estado com a famlia, segundo Pereira (2010)
e Mioto (2010), desde a crise econmica mundial dos fins dos anos de 1970, a
famlia vem sendo redescoberta como um importante agente privado de proteo
social. Alm de foco de culpabilizao para muitas manifestaes da questo
social, como a violncia domstica, crianas e adolescentes em conflito com a
lei, perca da capacidade de solidariedade, insegurana de renda, drogadio etc.

19
As autoras tambm chamam a ateno para o fato de que em tempos
de polticas de corte neoliberal, a redescoberta da famlia, assim como o mer-
cado e as organizaes da sociedade civil denominadas de Organizaes no
governamentais (ONGs) vm como importantes substitutos (ou parceiros) pri-
vados do Estado na proviso de bens e de servios sociais bsicos. A famlia
continuamente empurrada a assumir responsabilidades frente a uma retrao
crescente do Estado, amparado por um discurso de crise fiscal, necessidades
de conteno de gastos pblicos e desregulamentao do Estado. Segundo
Mioto (2010) e Pereira (2010) h um pluralismo de bem estar realizado pelo
Estado, mercado e pela famlia.

E cada uma dessas fontes ou agentes, compareceriam conforme


Abrahamson (1992), com os recursos que lhes so peculiares: o Estado,
com o recurso do poder, e portanto, da autoridade coativa, que s ele
possui, o mercado, com o recurso do capital; e a sociedade, da qual a
famlia faz parte, com o recurso da solidariedade. (PEREIRA, 2010, p. 32).

A partir desse marco, desencadeou-se o desenvolvimento de um leque


amplo de polticas articuladoras voltadas para as famlias, ou tendo-as como
foco de interveno, dentre elas a de assistncia social. Mas, a direo dessa
insero da famlia nas polticas pblicas bastante contraditria e com dife-
rentes perspectivas.
Mioto (2004, p. 136) coloca que:

A discusso no mbito das polticas sociais, grosso modo, tem-se


encaminhado a partir de duas perspectivas distintas. Uma que defende
a centralidade da famlia, apostando na sua capacidade imanente
de cuidado e proteo. Portanto, uma v a famlia como o centro no
cuidado e da proteo por excelncia. A outra entende que a capacidade
de cuidado e a proteo da famlia est diretamente relacionada ao
cuidado e proteo da famlia que lhes so garantidos atravs das
polticas sociais, especialmente das polticas pblicas.

De modo geral, percebe-se que a crise econmica e a consequente reduo


de atuao do Estado ampliam-se e agudizam-se as expresses da questo
social, ao mesmo tempo aumentam as responsabilidades das famlias, principal-
mente frente s vicissitudes da vida em sociedade de classe e das consequn-
cias advindas do modelo econmico vigente, assimilados como problemas indi-
viduais. Mediante o arrefecimento de muitas das expresses da questo social que
incidem diretamente sobre as famlias, principalmente nas pobres, os problemas
sociais se perpetuam e, contraditoriamente, ainda so vistos como um problema
de famlia, causado pelas famlias ou pela ausncia da famlia tradicional.
Todavia, a famlia moderna influenciada e em respostas as mudanas

20
macro societrias vem passando por transformaes em seus modelos e fun-
es, em que o modelo hegemnico de famlia (nuclear tradicional) com
pai, me e filhos, convive com outros modelos e acumulam vulnerabilidades
sociais diversas decorrentes desse cenrio contemporneo.
O cenrio real traz na verdade famlias endividadas, com dificuldades de
sustentar seus membros, abaladas pelo avano da violncia, drogadio, falta
de emprego e ainda relegados a bairros distantes das cidades, muitas vezes
sem uma estrutura mnima de servios sociais. O que muitas vezes propa-
gado atravs de discursos diversos como problemas individuais, m vontade,
preguia, constituem-se na verdade em expresses da questo social que vo
incidir fortemente nos indivduos mais fragilizados da sociedade atual. Logo
a luz das discusses realizadas por Paulo Netto (2012), chega-se a concluso
de que no se pode pensar a questo social como problemas individuais, uma
vez que, ela est diretamente relacionada ao modo como a sociedade capita-
lista se desenvolve.
Torna-se necessrio entender o fenmeno a partir da anlise do todo,
desde o contexto poltico, histrico e social, o sistema econmico, assim
como as polticas produzidas para o combate desse fenmeno. Com o intuito
de conhecer a Poltica de Assistncia Social brasileira, uma das principais
frentes de combate pobreza e outras expresses da questo social, se discu-
tir no prximo item como realizado a proteo social das famlias atravs
da mesma.

A famlia e a Poltica de Assistncia Social brasileira

Quando se fala no conjunto de aes implementadas no combate a questo


social no Brasil, uma das principais polticas de referncia constitui-se na Poltica
de Assistncia Social. Produto de lutas e reivindicaes tem o objetivo de superar
vises focalizadas e restritas de pobreza, buscar a insero das classes chamadas
de invisveis, tendo como foco de trabalho principal as famlias, a PNAS (2004)
vem sendo tema de estudos e pesquisas que mostram uma defasagem entre o que
est disposto nas leis e o que se v em discursos e aes.
A assistncia social brasileira, como poltica pblica, iniciou a sua orga-
nizao na Constituio Federal de 1988 atravs, apenas, de dois artigos, 203
e 204, que resumidamente colocavam os pressupostos para o funcionamento
da assistncia social. O artigo 206 aponta a importncia da famlia como base
da sociedade e enfatiza a necessidade de proteo por parte do Estado.
Em prosseguimento ao processo de regulamentao, e a passos mais
lentos que as demais polticas, em 1993, aprovada a Lei Orgnica da Assis-
tncia Social (LOAS) (Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993), e, no ano de
2004, a to esperada Poltica Nacional de Assistncia Social (Resoluo n.
145, de 15 de outubro de 2004.) que [...] expressa a materialidade do con-

21
tedo da assistncia social como um pilar do Sistema de Proteo Social Bra-
sileiro no mbito da Seguridade Social (BRASIL, 2004, p. 11). Nesse inte-
resse, so aprovados outros instrumentos de proteo famlia e seus mem-
bros: Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Estatuto do Idoso etc.
Fruto da mobilizao conjunta de diversos atores sociais, a concreti-
zao da assistncia social como integrante do trip que forma a Seguridade
Social (assistncia social, sade e previdncia social), alm de significar um
avano tcnico e poltico atravs da universalizao do acesso, ainda que nor-
mativamente, representa, de forma efetiva, o compromisso ao combate de
prticas clientelistas e assistencialistas que se imiscuram na cultura brasi-
leira.
Na verdade, esta ainda uma poltica em formatao. A assistncia
social brasileira, hoje, prima por uma efetivao de servios, como direitos,
atravs de um sistema organizado (BRASIL, 2005) e continuado de aes
voltadas para a famlia, superando as investigaes e o atendimento pontuais
e primando por uma viso da totalidade.
Em suas diretrizes organizacionais, a partir da Constituio Federal de
1988 e da LOAS/1993, especifica a necessidade de se centrar na famlia, para
a concepo e implementao de benefcios e servios. Constituindo-se em
um dos seus objetivos: Assegurar que as aes em mbito da assistncia
social tenham centralidade na famlia e que garantam a convivncia familiar
e comunitria (BRASIL, 2004, p. 33). Em que segundo Mioto (2004), essa
centralidade perpassada pela premissa de que para cuidar dos seus entes,
primeiro tem que receber os subsdios necessrios atravs de polticas sociais
direcionadas. No caso da assistncia social esses subsdios so oferecidos por
uma rede socioassistencial compostas por organizaes governamentais e no
governamentais, nos vrios nveis de proteo social ofertados.
Para superar os modos tradicionais de se analisar a pobreza e outros
desdobramentos da questo social, a Poltica de Assistncia desenvolve dois
importantes conceitos: o de vulnerabilidade e de risco social.
O risco, segundo Jaczura (2012), foi usado inicialmente pelos epide-
miologistas em associao a grupos e populaes. Atualmente refere-se a um
conjunto de fenmenos ligados conjuntura econmica, cultura e s pr-
prias vicissitudes da vida (envelhecimento, doenas, morte, etc) que afetam
grupos especficos da populao. A vulnerabilidade refere-se aos indivduos e
s suas suscetibilidades ou predisposies a respostas ou consequncias nega-
tivas, diante de situaes de precariedades. Portanto, ainda so destacados os
indivduos e capacidades de respostas diante de situaes problemas e no
como decorrentes de processos estruturais. importante ressaltar-se, con-
tudo, que, para essa autora, existe uma relao entre vulnerabilidade e risco, a
partir da mxima de que o risco se torna um problema ou s ocorre por causa
da existncia das vulnerabilidades sociais que so vivenciadas pelas famlias.

22
H a tendncia de se associar as vulnerabilidades apenas situao econ-
mica, o que limita o fenmeno que bem mais complexo. Isso acontece devido
aos amplos efeitos que a falta de um emprego ou a informalidade trazem para
vida das famlias. Segundo Cronemberger e Teixeira (2013), as mudanas eco-
nmicas acentuam as desigualdades sociais e de renda familiar, afetando as suas
condies de sobrevivncia, minando as expectativas de superao da situao de
pobreza e reforando as necessidades dos servios pblicos existentes.
Nessa perspectiva, vulnerabilidade social um conjunto de situaes
precrias de vida, decorrente de processos estruturais e culturais, que, ao
incidir, aumenta a probabilidade de situaes de risco social. Esse ltimo sig-
nifica situaes-limite em que h violaes de direitos e rupturas, parciais ou
totais, de vnculos de pertencimento familiar e comunitrio.
Embora a falta de renda ou precariedade no seu acesso tenha centrali-
dade no rol das vulnerabilidades, essa mais ampla e envolve vulnerabili-
dades decorrentes das desigualdades de gnero, raa, etnia, geracional, dentre
outras situaes que aumentam a propenso de riscos, como de violncias a
esses segmentos, e outras violaes de seus direitos que, quando so prati-
cados por familiares, podem gerar rompimento de relaes, ponto mximo
dos riscos. Portanto, o risco uma situao extrema.
Mediante um cenrio de retrao da economia, das prprias polticas
pblicas, tem-se um quadro de famlias ainda mais empobrecidas precisando
mais de polticas pblicas, quando as mesmas esto funcionando de forma sele-
tista e focalizada, incapazes de romper com as desigualdades sociais. Assim, as
famlias acabam por se tornar refns da misria e vivem em situao cada vez
mais precria.
A situao de vulnerabilidade social da famlia pobre se encontra dire-
tamente ligada misria estrutural, agravada pela crise econmica que lana
o homem ou a mulher ao desemprego ou subemprego; e tambm s situaes
de intolerncia, iniquidades decorrentes de diferenas sociais, culturais, entre
outras, e precariedade no acesso s polticas pblicas e aos bens e servios
criados socialmente. A injustia social dificulta o convvio saudvel da famlia,
favorecendo o desequilbrio das relaes e a desagregao familiar (GOMES;
PEREIRA, 2005). So muitas questes entrelaadas, na verdade: pobreza; inse-
gurana de renda, alimentar, afetiva; drogas; falta de uma habitao digna, de
qualidade de vida e servios pblicos de qualidade; no participao na esfera
pblica de deciso, etc. Diante de tantas vulnerabilidades, as famlias no con-
seguem suprir satisfatoriamente as necessidades apresentadas pelos seus entes, o
que pode gerar situaes de risco como as violncias, maus tratos, negligncias,
abandonos, explorao sexual, trabalho infantil e outras situaes de risco social.
O quadro desenhado acima demonstra a realidade de grande parte da populao
brasileira. As concepes de pobreza e subalternidade passam a ser analisadas de
forma mais ampla do que a mera ausncia de renda.

23
Fonte: CARNEIRO (2005).

Para a Poltica, o alcance de emancipao e empoderamento social


constitui-se em um desafio diante da necessidade de primeiramente ultra-
passar uma srie de questes que requerem respostas imediatas: fome, desem-
prego, violncia, etc. A emancipao nesse contexto s possvel a partir da
identificao da capacidade de ultrapassar as discusses de suas demandas
individuais para aquelas que foquem num contexto mais amplo.
As famlias contemporneas, especialmente as mais pobres, no apre-
sentam capacidade material nem de pr em curso aes que venham a superar
as vulnerabilidades vividas, nem os riscos sociais. Quando sua capacidade
est totalmente esgotada, procuram suporte e apoio do poder pblico.
Mas por si s a poltica j desenhada de forma limitada, uma vez que
guiada pelo conceito de mnimos sociais. Em vez de se perseguir o timo,
trabalha-se com a perspectiva de se alcanar o que minimamente seria consi-
derado necessrio para satisfazer as necessidades humanas.
Para Pereira (2008), a busca de um patamar mximo algo fugidio,
mas pode ser identificada com patamares mais elevados de acesso a direitos,
servios, polticas e bens. Um acesso de maior qualidade levaria indivduos
maior capacidade de agncia e criticidade e, assim, uma boa capacidade de
escolha e deciso, itens imprescindveis para os indivduos terem capacidade
de entender e questionar sua prpria realidade. Sua ausncia provoca o que
a autora denomina de srios prejuzos vida material do homem e sua
atuao como sujeitos informados e crticos. [...] Assim, srios prejuzos
so impactos negativos cruciais que impedem ou pem em srio risco a pos-
sibilidade objetiva dos seres humanos de viver fsica e socialmente em con-
dies de poder expressar a sua capacidade de participao ativa e crtica.
(PEREIRA, 2008, p. 67).
No que se refere anlise dos dispositivos legais, operacionais dos Sis-
temas de Proteo Social Brasileiro, especificamente na Poltica de Assis-
tncia Social, levando-se em considerao o lugar que a famlia ocupa quando
busca respostas para suas demandas, caracteriza-se a poltica brasileira como

24
familista, que pressupe a obrigao das famlias em assumir a responsa-
bilidade pelo bem-estar social. (CAMPOS; MIOTO, 1998; MIOTO, 2004).
A Poltica de Assistncia Social busca a parceria com a famlia, mediante
oferecimento de suporte para que a mesma exera suas funes sociais de
proteo social. Mas, o suporte direcionado para essas famlias por parte
do Estado, cada vez menor e com a parceria das Organizaes no gover-
namentais (ONGs), alm disso as polticas sociais ainda so direcionadas
para elementos especficos do grupo familiar e com problemas para incluir
a famlia na rede de servios por causa da sua precariedade e baixa oferta de
servios pelo poder pblico. Delineando-se uma poltica de corte focalista e
ainda fragmentada.
A proteo social atravs da Poltica de Assistncia pensada a partir da
garantia da segurana de sobrevivncia (rendimentos e autonomia), de aco-
lhida e de convvio e vivencia familiar. Nas entre linhas, l-se que as duas
primeiras seguranas citadas aconteceriam pelo Estado, a partir do momento
em que a famlia no tenha as condies bsicas para fornec-las a todos os
seus membros, ou seja perante a sua falha. Ressalta-se que perante o contexto
atual, a famlia vem sofrendo diversos ataques do modo de vida moderno,
em que sua dinmica desequilibrada pelo desemprego, violncia, falta de
tempo, sobrecarga de funes e outras questes que trazem constantemente
a necessidade de mais interveno do Estado, atuando de forma preventiva,
antes da famlia se tornar incapaz de proteger seus membros.
Mas, as aes de preveno (da proteo bsica) tm foco na preser-
vao dos vnculos familiares e potencializao das funes protetivas da
famlia, o que remete para dentro da famlia e com os seus recursos, a busca
de enfrentamento de problemas que sofrem. Entretanto, os mesmos decorrem
de uma estrutura desigual e excludente com repercusses nas relaes inter-
pessoais e familiares, e no da incapacidade ou incompetncias das fam-
lias. O que nos permite inferir que o foco est invertido, pois as vulnerabili-
dades apesar de diversas tm centralidade na condio material que se soma a
outras, como a cultural, o acesso s polticas pblicas, dentre outras.
Diante da retrao do Estado, as famlias so sobrecarregadas de fun-
es e expectativas que no conseguem atender e ainda so alvo de culpa-
bilizaes por muito dos desdobramentos da questo social. Tudo que no
vai bem com os membros atribudo famlia e, ainda torna-se comum nos
pronturios, estudos, relatrios e laudos profissionais a presena de termos
como famlia desestruturada, falida, incompleta que retrata a ideia que
h uma estrutura ideal, sadia e que a ausncia dessa estrutura gera personali-
dades doentias, marginalizadas, criminosas, drogadas, dentre outras descrimi-
naes aos diversos modelos familiares que destoam do hegemnico.
A Poltica organizada atravs de um Sistema nico de Assistncia
Social-SUAS, em que um dos seus principais eixos estruturantes tambm

25
voltado especificamente para a famlia, a matricialidade sociofamiliar. O
texto oficial sobre o SUAS apoia a justificativa na centralidade na famlia a
partir do reconhecimento de que em um cenrio de crise econmica, que afeta
a todas as esferas da vida do homem, que contraditoriamente est instalado
em um momento de conquistas e extenses de direitos e protees, passa-se a
exigir ainda mais o papel da famlia, a partir de ressignificaes da extenso
de suas obrigatoriedades e o papel que exerce em sociedade.
O SUAS traz o reconhecimento da necessidade de proteo da famlia,
perante o acentuamento de fragilidades, para que essa possa exercer o papel
essencial e primrio de proteo:

[...] faz-se primordial sua centralidade no mbito das aes da Poltica


de Assistncia Social, como espao privilegiado e insubstituvel de
proteo e socializao primrios, provedora de cuidados dos seus
membros, mas que tambm precisa ser cuidada e protegida (BRASIL,
2004, p. 41)

Todavia, questiona-se a capacidade da Poltica de Assistncia Social


articulada a outras polticas pblicas e rede socioassistencial de oferecer
essa proteo social s famlias, pois suas realidades no vm sendo alterada.
Os reordenamentos institucionais, a capacidades dos municpios de imple-
mentarem a poltica com investimento em servios de apoio s famlias est
aqum do que seria necessrio para munir a famlia de proteo social.
Enfatiza que a Poltica de Assistncia Social direcionada a partir da
interpretao da famlia como sujeito de direitos na qual os servios, pro-
gramas e benefcios deveriam ser organizados com base nas suas demandas,
mas o que se assisti a adaptao da famlia ao que a rede oferece e uma grande
expectativa que ela possa proteger, assistir, cuidar, sustentar, educar, socia-
lizar independente dos seus formatos, vicissitudes da convivncia familiar e
condies de vulnerabilidade e risco social. Por isso segundo Mioto (2004)
a Poltica de Assistncia Social e as demais configuram-se como polticas
familistas, distanciando-se dos preceitos de uma poltica protetiva. Segundo
Mioto (2010), a poltica protetiva, alm de ser prioritariamente estatal, seria
universal, prestada sem contrapartidas e fundadas na perspectiva dos direitos
e da cidadania.
A matricialidade sociofamilar, seria uma das estratgias de superao do
processo de penalizao e desproteo das famlias brasileiras, mas segundo
Teixeira (2010), acaba por reforar tambm essa tendncia familista da pol-
tica. Para Mioto (2010), constitui-se de forma contraditria essa ateno
famlia, uma vez que, ao mesmo tempo, que reconhece todas as mudanas
empreendidas no mbito familiar (formas de organizao e de composio,
dificuldades enfatizadas pelos desdobramentos da questo social), ainda se
espera que mantenha o mesmo padro de proteo e funes.
26
Concluso

A questo social, enquanto fenmeno complexo oriundo das contradi-


es intensificadas pelo sistema capitalista fonte de preocupao para te-
ricos, pesquisadores, governos e sociedade. De difcil conceituao devido a
um elenco complexo de desdobramentos, a questo social corriqueiramente
identificada com o processo de pauperizao. Entretanto, a pobreza apenas
uma de suas manifestaes que se soma a outras como o desemprego, falta
de acesso aos bens e servios criados socialmente, violncia e outras que se
agudizam conforme as diferenas de gnero, gerao, raa, etnias, diferenas
regionais dentre outras que marcam o dia a dia de diversas famlias, principal-
mente e diretamente aquelas classificadas como pobres.
A famlia uma referncia para as polticas pblicas e para o combate
a pobreza a partir da dcada de 1990, como uma forma de diminuio das
responsabilidades estatais e o repasse de funes para o setor privado e para
sociedade da qual os ncleos familiares fazem parte. Quando se volta para o
Brasil esse quadro mais intenso, uma vez que as polticas sociais brasileiras
sempre se beneficiaram da proteo social ofertada pela famlia e organiza-
es filantrpicas e caritativas de forma espontnea, informal e guiada pela
autoajuda, reatualizada sob novas determinaes pelas polticas sociais que
tm como lcus privilegiado de atuao a instituio familiar. Mas a lgica de
atendimento dos servios, geralmente est voltada para famlias que falharam
na responsabilidade do cuidado e proteo, principalmente em decorrncia da
pobreza, ou as em situao de vulnerabilidade, mas o foco da atuao no
o combate s vulnerabilidades pela alterao das condies de vida das fam-
lias, mas do seu comportamento, das suas atitudes com o reforo de suas fun-
es.
Dessa forma, o foco da discusso da famlia no contexto de uma socie-
dade desigual e excludente, fortalece-se direta ou indiretamente, numa viso
de famlia como produtora de patologias e busca-se a participao artificial
das famlias (MIOTO, 2004). No h uma reflexo sobre a produo de desi-
gualdades produzidas pelo sistema capitalista, mas uma naturalizao das
mesmas como uma realidade dada, fruto de falhas individuais. Logo tambm
h uma naturalizao da questo social.
Segundo Teixeira (2010), admite-se que na atualidade h uma plurali-
dade de configuraes familiares, mas trata-as como homogneas em neces-
sidades e funes. E identificam a diversidade de configuraes como fonte
dos problemas e no como uma reatualizao da vida em famlia e, portanto,
da sua importncia enquanto instituio social geradora de identidade e sen-
timento de pertencimento.
As intervenes voltadas ao trato da questo social esto embasadas,
muitas vezes em lgicas arcaicas e enraizadas culturalmente, principalmente

27
no que se refere a problemas que incidem na famlia, em que se busca sempre
padres de normatividade e funcionalidade. Essa deve manter um elenco de
responsabilidades para com os seus entes, no importa em que contradies
esto mergulhadas.
Logo, conclui-se, que alm de se trabalhar com o combate de um fen-
meno que tem a sua superao ligado a mudanas na tica do fazer econ-
mico (ou seja superao do capitalismo), o combate hoje de muitos dos des-
dobramentos da questo social no Brasil se fazem atravs de polticas fami-
listas, que sobrecarregam as famlias de funes mediante a uma atuao do
Estado reduzida e em moldes conservadores e pouco eficazes.

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30
CAPTULO II. DESAFIOS DA REINTEGRAO FAMILIAR
DE CRIANAS E ADOLESCENTES: REFLEXES
MEDIANTE AS EXPRESSES DA QUESTO SOCIAL

Ana Valria Matias Cardoso


Solange Maria Teixeira

Introduo

A questo social tem, na relao capital-trabalho, a sua gnese. Suas


mltiplas expresses decorrem no somete das desigualdades dessa relao,
que geram pobreza, desemprego, desigualdade social, fome, mas de outras
desigualdades que se agudizam na ordem do capital como as desigualdades
de gnero, raa, tnica, geracional, regional, dentre outras. O enfrentamento
dessas manifestaes da questo social necessita da articulao de diferentes
aes das polticas pblicas que possam ser capazes de superar a fragmen-
tao social e atender, de forma integral, as demandas sociais. Todavia, a exa-
cerbao do antagonismo e contradio, oriunda do sistema neoliberal posto,
amplia os desafios, dada sua repercusso na desregulamentao estatal.
As expresses da questo social afetam o pblico infanto-juvenil e
suas famlias, especialmente por conta das desigualdades sociais existentes
e devido ineficincia de proteo social dado aos seus membros. Ao longo
da histria, crianas e adolescentes so as vtimas que mais sofrem com os
efeitos perversos do sistema capitalista, estando, as prprias, suscetvel s
situaes de vulnerabilidade social e algumas delas situao de risco social,
sendo muitas vezes, por isso, retiradas do seio familiar.
Porm, devido ao avano do desenvolvimento do capitalismo em direo
centralizao e concentrao da riqueza em escala planetria, o crescente alar-
gamento e agudizao das diversas expresses da questo social que circundam
o contexto scio-histrico e cotidiano de crianas e adolescentes em situao de
vulnerabilidade e extremo risco, ampliam-se as demandas por proteo social
para que as mesmas possam retornar ao ambiente de origem. Contraditoriamente,
com as crises econmicas e avano das reformas neoliberais, por exemplo, as
responsabilidades so divididas com o mercado, sociedade, famlia e indivduos,
aprofundando o processo de desregulamentao estatal.
Parte-se da premissa que as situaes de vulnerabilidade e risco social
so expresses da questo social, portanto, so estruturais, resultantes de pro-
cessos que geram desigualdades, pobrezas, violncias e violaes diversas de
direitos. Esse entendimento j expressa nosso ponto de partida e contrapo-
sio a vises reducionistas que atribuem aos indivduos e aos seus compor-
tamentos a raiz das vulnerabilidades e riscos que enfrentam e esto expostos.

31
Isso nos repete a literatura sobre essas categorias.
Para Fraga (2010), o xito da reintegrao familiar relaciona-se ao trabalho
desenvolvido para alm do envolvimento da rede de proteo primria, devendo,
necessariamente, contar com a rede formal de servios. Sob o entendimento da
autora, as entidades para promover a reintegrao familiar devem esboar meca-
nismos para garantir a convivncia familiar dos sujeitos acolhidos. Isso de fun-
damental importncia, porque busca levantar as particularidades, potencialidades
e necessidades especficas da criana ou do adolescente. Alm do trabalho com
famlia, visando a reinsero familiar, tendo em vista, preparar as crianas e ado-
lescentes para o desligamento do acolhimento, por exemplo.
Nessa perspectiva, o objetivo central desse artigo averiguar quais
desafios esto sendo postos para se concretizar a reintegrao de crianas
e adolescentes em situao de risco social no atual contexto que agudiza as
expresses da questo social, analisando que os mltiplos fatores que incidem
na condio de risco social constituem facetas da questo social que ocorrem
diretamente sobre esses sujeitos e que requerem interveno estatal, mediante
polticas pblicas de forma integrada e articulada, para garantir integralidade
na ateno a demandas dos segmentos e de suas famlias.

As concepes de famlia e sua importncia para crianas e adolescentes

A famlia o primeiro contato social que todo ser humano possui aps o
seu nascimento e ela existe desde o incio da civilizao aos tempos modernos.
Todavia, ela no uma instituio natural, mas uma criao histrico-social e
cultural, variando de sociedade para sociedade sua conceituao e suas compo-
sies. Um dos modelos considerado ideal, normal, estruturado o que entende
a famlia composta pelo homem como o pai provedor da casa, a mulher como a
me e genitora do lar e os filhos como subordinados dos mesmos.
Sociologicamente, na perspectiva sistmica, a famlia definida como
um sistema social pequeno e interdependente, dentro do qual podem ser des-
cobertos subsistemas ainda mnimos, dependendo do tamanho da famlia e da
definio de papis. Esses subsistemas formam a unidade central da famlia
que o pai e a me, isto , os chefes da famlia, contudo, ainda existem outras
composies intrafamiliares tal como pai-filho, me-filho, pai-filha, me-
-filha, irmo-irm, haja vista ser a relao de convivncia, consanguinidade e
afinidade a instituir a organizao familiar.
A naturalizao dessa concepo de famlia, vivida tanto consensual-
mente no cotidiano, quanto da prpria anlise por meio da reflexo cientfica,
leva identificao do grupo conjugal como forma bsica e primeira da base
familiar, visto que a percepo de parentesco e a diviso de papis dentro da
composio familiar como algo natural cria, por muito tempo, barreiras para
o seu real conceito (BRUSCHINI, 2000).

32
Para se entender sobre a concepo de famlia, faz-se necessrio [...]
dissolver sua aparncia de naturalidade, percebendo-a como criao humana
mutvel (BRUSCHINI, 2000, p. 50), para tanto devem ser observados o
grupo conjugal, a rede de parentesco e de afinidade, a organizao domstica
e comunitria, as relaes de afeto duradouro, a convivncia para se apre-
ender os tipos e concepes de famlias, tendo em vista sua mutabilidade e
diferenciao em vrios momentos histricos.
As concepes atuais de famlia, das cincias sociais, ampliam a forma
de conceituar e caracterizar a famlia, mostrando-a como uma instituio con-
traditria e ambgua, que se move pelo afeto, solidariedade, cooperao e
ajuda mtua, mas tambm pelas relaes de poderes, de hierarquias, onde se
reproduz a diviso sexual do trabalho e as desigualdades de gnero e gera-
es, podendo ser tambm lugar de negligncias, violncias, desrespeitos por
sofrer as influncias da estrutura social de uma sociedade desigual, patriarcal,
machista e sexista. Sua composio pode ser variada e os papis sociais nego-
ciados e flexveis.
Ferrari e Kaloustian (2010, p. 12), ao enfatizarem famlia, afirmam que,
apesar das contradies e das ambiguidades:

a famlia que propicia os aportes afetivos e sobretudo materiais


necessrios ao desenvolvimento e bem-estar dos seus componentes. Ela
desempenha um papel decisivo na educao formal e informal, em seu
espao que so absorvidos os valores ticos e humanitrios, e onde se
aprofundam os laos de solidariedade. tambm em seu interior que se
constroem as marcas entre as geraes e so observados valores culturais.

Sob esse aspecto, pode-se inferir que a famlia o elemento importante


para o processo de socializao, educao e cuidado de crianas e adolescentes.
Todavia, as famlias contemporneas acumulam vulnerabilidades sociais decor-
rentes do precrio ou nulo acesso renda, trabalho, s polticas pblicas, que se
agravam mediante outras desigualdades, como as de gnero, raa, etnia e gera-
es, diminuio do seu tamanho, ausncia de cuidadores em tempo integral,
vulnerabilidade de alguns modelos no desempenho de funes de proviso e cui-
dado, dentre outras, alm das variadas formas de violncias e violaes que se
do nas relaes interpessoais e familiares que requerem interveno estatal, pre-
ventiva e aps o agravo das situaes de risco social.
Mas, independentemente do suporte que tem, a famlia vista, no atual
contexto de avano das reformas neoliberais, como a principal responsvel
pela proteo criana e ao adolescente e pela insero desses sujeitos a uma
determinada cultura, valores, normas e condutas. Esta vista como o espao
privilegiado e indispensvel para a garantia da sobrevivncia, desenvolvi-
mento e proteo integral dos filhos, independente do seu formato, vulnerabi-
lidades e das vicissitudes da convivncia familiar.

33
Na realidade brasileira, podemos afirmar que as famlias patriarcais
foram os primeiros modelos hegemnicos que cedem lugar para as famlias
nucleares, tpica da ordem capitalista. O modelo nuclear tradicional, do casal
heterossexual com seus filhos, persistiu at o sculo XX, como o modelo
hegemnico e legalmente reconhecido como legtimo e, somente aps a Cons-
tituio de 1988, outros modelos so reconhecidos e o homem e a mulher pas-
saram a ser assumidos como sujeitos em igual direito e deveres dentro do
lcus familiar (BRUSCHINI, 2000).
Com o aprofundamento do processo de modernizao, outros tipos de
composio familiar comearam a surgir na sociedade como, por exemplo,
as famlias monoparentais (femininas e masculinas), as extensas, as homoa-
fetivas, as formadas por unio estvel, dentre outros. Apesar dos novos tipos
de famlias que surgiram na contemporaneidade, a famlia nuclear (com reno-
vao do patriarcalismo nas suas relaes) e conjugal moderna ainda se mos-
tram como o modelo familiar base, tpico da sociedade capitalista.
Neste sentido, ao se abordar sobre famlia, numa perspectiva crtica,
preciso considerar o ambiente familiar como um local para o desenvol-
vimento de potencialidades, momento de integrao na dinmica societria
na qual seus membros esto inseridos, alm de ser considerado um local de
proteo, cuidado, assistncia. Mas a famlia no um espartilho que pode
se esticar mais, pedir mais, imprimir mais responsabilidades sem oferecer
proteo social pblica como estratgia de garantia do direito convivncia
familiar e comunitria.
Conceituar famlia, numa concepo de totalidade, engloba pens-la
para alm da dimenso biolgica (consangunea e de parentesco), para incluir
tambm relaes de afeto duradouro, relaes fraternais e de aliana, afini-
dade. Neste sentido, a famlia no s parte de uma vida biolgica, mas
fundamento da vida social. So, tambm, totalidade e parte da construo de
identidade dos sujeitos no lcus familiar (CARVALHO, 2014).
Para Carvalho (2014, p.79), [...] no se trata de afirmar a participao
da famlia no sentido conservador e neoliberal de rateio do custo ou desres-
ponsabilizao do Estado, mas de compreender por que o Estado no esgota a
funo de proteo [...] por meio do desenvolvimento de polticas pblicas,
por exemplo, porque a famlia tambm exerce funes de proteo social.
A famlia tambm se desenvolve para alm da esfera privada e exerce
uma relao com a esfera pblica, sendo a esfera pblica, vista na figura
do Estado, que garantir, ou deveria garantir, o mnimo necessrio para sua
sobrevivncia e com servios sociais (atividades de socializao, educao,
profissionalizao, interao e incluso) para ocupao do tempo livre dos
seus membros familiares dependentes, principalmente para prevenir que seus
membros se encontrem em situaes de vulnerabilidade social e essa situao
se agrave a ponto de virar um risco social.

34
Por conta disso, a famlia colocada como prioridade na agenda poltica,
sendo citada como centralidade na Poltica Nacional de Assistncia Social, por
exemplo, e configura-se como meio para o reconhecimento pblico da legitimi-
dade e como espao de ampliao de seu protagonismo (BRASIL, 2004).
Em sntese, entender o escopo familiar como elemento primeiro para
o desenvolvimento humano constitui-se em uma anlise complexa, pois a
famlia, enquanto forma de composio, desenvolvimento e agregao social,
possuem uma dinmica nica e singular e se manifesta como um conjunto
de trajetrias individuais e que se expressam em arranjos diversificados e
em espaos e organizaes peculiares (FERRARI; KALOUSTIAN, 2010, p.
14) que precisam ser protegidas, apoiadas, cuidadas pelas polticas pblicas.
Nesse sentido, ao abordar a famlia como elemento primordial de desen-
volvimento de crianas e adolescentes, remete, necessariamente, a entender
o papel do poder pblico na garantia desse direito fundamental e, principal-
mente, compreender que as situaes de violaes de direitos, que carac-
terizam os riscos sociais, no decorrem apenas da fragilidade dos vnculos
familiares, mas de mltiplos fatores de ordem estrutural, subjetivo e cultural
que determinam comportamentos e atitudes dos membros familiares. E por
afetar um coletivo de indivduos que vivem em territrios de vulnerabilidade
so, no, problemas individuais, de incapacidade das famlias, mas expres-
ses da questo social.

A questo social e o contexto histrico de crianas e adolescentes em


situao de vulnerabilidade social

Ao se pensar sobre questo social, faz-se necessrio entend-la como


um produto indissocivel da sociabilidade de classes (burgueses e trabalha-
dores) na sociedade capitalista, em seus antagonismos e contradies, de
modo que as desigualdades produzidas pela relao capital-trabalho contri-
buem para o desenvolvimento de vrias manifestaes dessa questo social.
Como mostra Rosanvallon (1998), o surgimento da questo social
proveniente das disfunes do progresso das sociedades industriais, ou seja,
do modo imanente de funcionamento do sistema capitalista que gera desi-
gualdades sociais. E, considera que as mudanas societrias contemporneas
so decorrentes da crise capitalista e do novo modelo de acumulao, mas
que no significa superao da sociedade capitalista; que no se vive uma
sociedade ps-moderna, ps-industrial, mas sim o aprofundamento do pro-
cesso institudo com a modernidade, leva-nos a pensar que no existe, na con-
temporaneidade, uma nova questo social, pois a origem continua a mesma.
Todavia, h novas expresses ou manifestaes da velha questo social.
Desse modo, a base de surgimento da questo social e a explicao da

35
sua existncia encontram-se intrnsecas ao modo coletivo de produo e de
apropriao particular dos frutos do trabalho, que tem implicado em concen-
trao e centralizao da riqueza em poucas mos, rebaixamento das condi-
es de reproduo do trabalhador, formao de exrcito de excedentes e de
populaes sem valor para o capital. Esta a origem de uma das primeiras
expresses da questo social: o pauperismo. Observa-se, assim, que o paupe-
rismo, como uma expresso da questo social, por exemplo, um dos resul-
tados da forma desigual de acumulao do capital, portanto, decorrente da
relao capital/trabalho (IAMAMOTO, 2013).
Castel (1998) tambm analisa a questo social tendo como ponto de par-
tida o trabalho e traz a questo da crise da condio salarial para as suas refle-
xes. Nesse novo contexto, posto com a crise do capital nos anos 1970, alm
das disparidades salariais, precarizao do trabalho, contratos de trabalhos
temporrios, subcontratao, terceirizaes, tem-se, tambm, o desemprego
estrutural, que se d pelo fechamento de postos de trabalho, pelo novo perfil
de trabalhador exigido (qualificado e polivalente), constituindo-se em situa-
es de excluso social, da formao das massas de sobrantes, entre outros
elementos que caracterizam as diversas manifestaes da questo social na
contemporaneidade.
Segundo Castel (1998), essas situaes geram desfiliao social e
desintegrao porque o trabalho no consegue ser alvo de integrao e segu-
rana social. Esse novo quadro se generaliza e atinge, mais duramente, os
trabalhadores pobres e suas famlias, em especial, os que tm baixa escolari-
dade, trabalho informal e precrio acesso s polticas pblicas e se constitui
o ncleo duro das vulnerabilidades sociais das famlias e que, consequente-
mente, afetam crianas e adolescentes.
Como aponta Pastorini (2004), pensar o conceito de questo social
entend-la como o conjunto de problemticas sociais, polticas, econmicas
que condensam a luta da classe trabalhadora e seu surgimento na sociedade
capitalista, desse modo, o conceito de questo social se assenta, tambm, no
cotidiano da vida social, na contradio proletariado e burguesia, portanto,
fruto das consequncias do sistema econmico capitalista.
Entretanto, interessante destacar que as mltiplas expresses da
questo social no decorrem unilateralmente da relao capital/trabalho,
entendendo que dessa relao surgem outras manifestaes sociais ou que
tm existncia anterior e que se agudizam na ordem desigual do capitalismo,
como as desigualdades de gnero, raa, etnia, geraes, regionais, dentre
outras. Como destaca Ianni (1992 apud IAMAMOTO, 2013, p. 330):

A questo social condensa mltiplas desigualdades mediadas por


disparidades nas relaes de gnero, caractersticas tnico-raciais,
relaes com o meio ambiente e formaes regionais, colocando
em causa amplos segmentos da sociedade civil no acesso aos bens

36
da civilizao. Dispondo de uma dimenso estrutural enraizada
na produo social contraposta apropriao privada dos frutos do
trabalho, a questo social atinge visceralmente a vida dos sujeitos
numa luta aberta e surda pela cidadania.

Partindo desse entendimento sobre questo social, as situaes de vulne-


rabilidade social se ampliam para incluir as vrias desigualdades econmicas,
sociais, de gnero, gerao, dentre outras que afetam de forma desigual as fam-
lias brasileiras, sendo as famlias pobres e com crianas e adolescentes as que
acumulam e sofrem as consequncias dessas inmeras desigualdades, em espe-
cial as famlias monoparentais femininas, de mulheres negras, velhas e nordes-
tinas.
Essas desigualdades sociais e inmeros problemas sociais que geram
e atingem as relaes interpessoais e familiares, influenciam sua dinmica,
sociabilidade e condies de existncia e convvio, estando na origem das
situaes de risco social, como as violncias domsticas, negligncias, aban-
dono e outras violaes, motivos que levam a ruptura dos laos familiares.
Destaca-se, ainda, traos culturais e subjetivos gerados por essa ordem
capitalista que reatualizou e difundiu os traos patriarcais, sexistas e machista
na educao informal e formal, que reproduz relaes assimtricas, desiguais,
hierrquicas, autoritrias, desrespeitosas com as mulheres, crianas, idosos e
outras minorias.
Embora esses problemas sociais (expresses da questo social) apa-
ream como individuais, na essncia, so determinados por diversos fatores,
desde os estruturais aos subjetivos, culturais e sociais, como pobreza, ausncia
ou insuficincia de renda e do acesso aos bens e servios produzidos social-
mente, trabalho infantil; at os interpessoais tais como: abusos, negligncias,
abandonos, violncias, seja intrafamiliar, no espao domstico, seja as que
ocorrem fora do domiclio.
Para entender a trajetria histrica que permeia a implantao do processo
de proteo social criana e adolescente, so necessrias elucidaes sobre
risco social. Conforme coloca Janczura (2012), esse um processo oriundo dos
variados contextos histrico-sociais e da maneira como se expressam nas vrias
conjunturas, mas que quase sempre implicam em ruptura dos laos familiares.
De acordo com Boswel (1988 apud RIZZINI, 2006), a histria da ins-
titucionalizao de crianas por conta da situao de precariedade na qual se
encontrava possui um grande caminho histrico. Esse percurso histrico data
do sculo XII, em Roma, onde um bispo, ao presenciar com frequncia bebs
na rede dos pescadores, determina a construo de casas de institucionali-
zao para crianas e adolescentes rfos ou abandonados.
Rizzini (2006, p. 31) aponta que, no Brasil, a prtica de conduzir crianas
e adolescentes pobres [...] para os chamados internatos de menores ganha

37
fora a partir do final do sculo XIX. A fcil retirada da criana e de sua
famlia para essas instituies criou uma verdadeira cultura de institucionali-
zao. As origens do assistencialismo destinado criana e ao adolescente
no Brasil surgem das iniciativas das organizaes da sociedade civil de cunho
religioso, por meio das Casas de Misericrdia e a Roda dos Expostos, esta
ltima voltada para proteger os bebs abandonados.
De acordo com Marclio (2006), na trajetria histrica da ateno s
crianas em situao de risco social, encontramos a Roda dos Expostos (pro-
teo oferecida pelas instituies religiosas) utilizada por longo perodo como
estratgia de sobrevivncia para as camadas mais vulnerveis, haja vista as
mesmas encontrarem-se em situao de pobreza, excluso, sem infraestrutura
bsica, em condies fsicas insalubres, entre outros, logo, sem condies
materiais e econmicas para garantir proteo s crianas.
A interveno direta do Estado comea com o Cdigo de Menores de 1927,
sob a Lei 6.697/1927, voltado s crianas e adolescentes menores de 18 anos em
situao irregular, considerados delinquentes pela situao de abandono, pobreza,
sem habitao certa, sem pais ou guardies ou que praticassem atos contrrios
moral e aos bons costumes. O Cdigo de Menores de 1927 se funda na doutrina
do direito penal do menor e no nos direitos destes (MARCLIO, 2006).
Em 1979, o Cdigo de Menores atualizado, na perspectiva da doutrina
da situao irregular, ou seja, para as crianas e os adolescentes, denomi-
nado de menores, que perambulassem pelas ruas, cometessem infraes, no
tivessem pais ou responsveis. Assim, ainda que com objetivo nfimo e coer-
citivo, pela via da institucionalizao, tanto de crianas, quanto adolescentes
passaram a ser vistos como sujeitos que necessitavam de ateno e proteo.
Observa-se que essa legislao foi um elemento jurisdicional para se admitir
a responsabilidade sob crianas e adolescentes (MARCLIO, 2006).
O Cdigo de 1979 tinha nas aes severas e repressivas s crianas
e aos adolescentes considerados em situao irregular, uma viso de domi-
nao a esse segmento, pois como os motivos que os levavam condio de
vulnerveis e de risco eram interpretados como decorrentes exclusivos da
situao comportamental, esses significavam um perigo sociedade e, por
isso, deveriam ser recolhidos e disciplinados. Por outro lado, a viso de domi-
nao a esse segmento no era deixada visvel sociedade, o que se mostrava
era uma viso de preocupao com a proteo e segurana dessas crianas e
adolescentes, sendo justificada pela necessidade de sua insero em uma ins-
tituio asilar (LIMA; VERONESE, 2012).
Essa situao alterada com a Constituio Federal de 1988 e com o Esta-
tuto da Criana e Adolescente, regidos pela doutrina da proteo integral, pela
condio peculiar de ser em desenvolvimento e de sujeitos de direitos. Posterior-
mente, com o Plano Nacional de Promoo e Defesa da Convivncia Familiar e
Comunitria e reformulao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), o

38
direito convivncia familiar e comunitria tornou-se um direito fundamental e
passou a reordenar os servios de acolhimento familiar e institucional.
Conforme cita Faleiros (2005), a promulgao do ECA possibilitou,
no mbito do Executivo, que vrios programas, servios, legislaes, entre
outros, fossem implementados com o sentido de aplicar medidas protetivas
e educativas. Assim, a partir da dcada de 1990, avanam as legislaes que
do ateno especial ao direito da criana e do adolescente, baseados na dou-
trina da proteo integral e no mais em vias discriminatrias, punitivas e
higienistas, historicamente usadas para esse pblico, denominado de menores.
Segundo Plano Nacional de Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes
Convivncia Familiar e Comunitria - PNCFC (2006)

O reconhecimento da criana e do adolescente como sujeitos de


direitos resultado de um processo historicamente construdo,
marcado por transformaes ocorridas no Estado, na sociedade e
na famlia. Como j expresso anteriormente no Marco Legal, do
ponto de vista doutrinrio, o Plano Nacional de Promoo, Proteo
e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia
Familiar e Comunitria incorpora, na sua plenitude, a doutrina
da proteo integral, que constitui a base da Conveno sobre
os Direitos da Criana e do Estatuto da Criana e do Adolescente
(BRASIL, 2006, p. 25).

Haja vista o exposto, considera-se a criana e o adolescente como


sujeitos de direitos, como indivduos que necessitam ser protegidos em sua
integralidade, assim como h a necessidade de se fortalecer os vnculos fami-
liares de maneira a mant-los em famlia, com afeto, proteo e cuidado.
Conforme Trassi (2006 apud COSTA, 2013), o ECA avana no que
diz respeito a garantia de direitos e minimizao das condies de vulnera-
bilidade e de risco social, marcados por profundas transformaes polticas,
econmicas, sociais e culturais que motivaram os impactos sociais junto ao
pblico infanto-juvenil. Ainda com aes fragmentadas, o Estado comea a
assumir responsabilidades na rea da infncia e juventude.
Costa (2013) destaca que as legislaes, programas e servios derivados
do ECA ainda so marcados por continuidades e descontinuidades em relao
proteo social e as interpretaes que fazem das condies de vida desses
sujeitos. Desse modo, embora o Estatuto da Criana e do Adolescente traga a
condio de proteo integral em oposio situao irregular anteriormente
vivenciada por esses sujeitos, percebe-se que ainda no conseguiu, definitiva-
mente, romper com o projeto de sociedade e de polticas pblicas focalizadas
e fragmentadas comuns, tambm, nas antigas legislaes.
Como menciona o PNCFC (BRASIL, 2006), um dos pontos de fun-
damental importncia para se entender o fortalecimento e o resgate dos vn-

39
culos familiares, em especial das crianas e adolescentes em situao de risco
social, esto nas vrias dinmicas cotidianas que perpassam a vida desses
sujeitos, ou seja, no entendimento das diversas expresses da questo social
que afetam cada famlia em sua particularidade, vitimada por situaes de
dificuldades, mas que podem exercer as funes de proteo social se poten-
cializadas pelas equipes interdisciplinares.
Todavia, acrescenta-se que, para cumprir com essas responsabilidades,
a famlia precisa ser protegida, encarada como sujeito de direitos, direito a ter
suas demandas e necessidades atendidas pelo Estado.
Considerando que a famlia , tambm, perpassada por contradies, sendo
lugar de proteo, mas tambm de violaes e violncias, em casos de risco social
e violao de direitos pela famlia, as crianas e adolescentes so colocados em
instituies de acolhimento, para que as situaes de vulnerabilidade social em
que se encontram sejam superadas e, sobretudo, mantidos os vnculos familiares,
segundo o princpio norteador da provisoriedade e excepcionalidade do acolhi-
mento, o que permite o retorno das crianas e adolescentes ao lcus de origem ou
a uma famlia extensa (rede de parentesco e compadrio) ou direcionada a adoo,
se no houver possibilidade de reintegrao.
Contudo, as redes formadas por organizaes no-governamentais, especial-
mente, muitas delas com arraigada cultura religiosa ou de benemerncia, filantropia,
ajuda, boa vontade, ainda so pouco afeitas lgica do direito e do trabalho tcnico e
sistemtico com as famlias de origem e extensa e contribuem para o atual quadro de
precarizao das polticas pblicas e insuficincia em atender as demandas com resul-
tados efetivos na vida das pessoas, o que gera um desafio ao processo de reintegrao
familiar de crianas e adolescentes ao seu ambiente de origem.
Contraditoriamente, o avano normativo passa a conviver com o avano
das reformas neoliberais das ltimas dcadas, com oramentos restritivo,
corte nos gastos sociais, individualizao das demandas e responsabilizao
familiar pelos problemas que seus membros sofrem. Esses sujeitos muitas
vezes so culpabilizados pela situao em que se encontram e no se analisa,
nem intervm, sobre o contexto social ao qual esto inseridos.

Desafios reintegrao familiar de crianas e adolescentes sob a


perspectiva das mltiplas expresses da questo social

, inicialmente, na famlia que crianas e adolescentes absorvem valores


ticos, humanitrios, educacionais e culturais. na famlia que se estabe-
lece o primeiro vnculo afetivo de crianas e adolescentes com os demais
membros e se tem vnculos de pertencimento e identidade. A famlia tambm
exerce funes de proteo social, educao, socializao desses sujeitos,
devendo ser esta, tambm amparada por legislaes e polticas sociais que
deem suporte para tal cumprimento de funes de reproduo social.

40
Portanto, o direito convivncia familiar e comunitria um direito social a
ser garantido pelas polticas pblicas, da a nfase nos vnculos familiares, no seu for-
talecimento pelos servios de assistncia social. Todavia, a centralidade deve ser nas
condies de existncias, especialmente, na sua alterao, que a base material das
expresses das desigualdades sociais, associadas ao fortalecimento dos vnculos.
Para o fortalecimento de tal convvio familiar exige-se uma recons-
truo cotidiana das relaes familiares, novos projetos de vida familiar fun-
dado na cultura dos direitos e da no violao desses. Porm, as famlias
pobres encontram grandes dificuldades, diante do contexto socioeconmico
atual, na qual enfrentam diversas situaes de vulnerabilidade social, sendo
muitas vezes a criana e/ou adolescente retirado do meio familiar de origem
e colocado em situao de abrigamento, a fim de garantir que os direitos pro-
tetivos direcionados a esse pblico-alvo seja efetivado.
As famlias tornam-se fragilizadas pelas problemticas econmicas,
sociais, culturais, que se agravam conforme as diferenas e desigualdades
de classe, de gnero, de raa, dentre outros fatores. Portanto, as formas de
enfrentamento devem incluir os membros familiares na rede de servios que
modifique essa realidade em que vivem, concomitante, o trabalho socioedu-
cativo com a famlia para reconstruo de novas relaes interpessoais fun-
dada na cultura de direitos e respeito.
Essas formas de enfrentamento, certamente, no resolvero os pro-
blemas, mas podem administr-lo e reduzi-lo, porque a origem dessas refra-
es est no modo de funcionamento do capitalismo. Como aponta Netto
(2001, p. 45):

O desenvolvimento capitalista produz, compulsoriamente, a


questo social diferentes estgios capitalistas produzem
diferentes manifestaes da questo social; esta no uma sequela
adjetiva e transitria do regime do capital; sua existncia e suas
manifestaes so indissociveis da dinmica especfica do capital
tornado potncia social dominante. A questo social constitutiva
do desenvolvimento do capitalismo.

As famlias violadoras tambm so vtimas de um sistema que gera


desigualdades sociais e as exclui do mundo produtivo (mercado formal) e
do acesso aos bens e servios criados socialmente. A cultura de violao se
propaga e transmitida entre as geraes e no ciclo de reproduo de muitas
famlias. Mas, sem alterar a realidade social em que vivem, mediante acesso
s polticas pblicas, o trabalho socioeducativo incuo, porque visa apenas
mudar comportamentos e condutas.
Baseado nisso, faz-se necessrio compreender que a reintegrao familiar
parte da garantia do direito convivncia familiar e comunitria de crianas
e adolescentes, em especial, das acolhidas em abrigos institucionais, direito de

41
retornarem ao convvio familiar de origem, quando possvel e vivel. Porm,
o que se observa que muitas famlias, fragilizadas pela incidncia de vrias
expresses da questo social, no tem sua realidade alterada, no so includas
em servios capazes de oferecer melhorias sustentveis nas condies de vida.
Verifica-se, portanto, a necessidade de aes que tenham como objetivo
superar as situaes de vulnerabilidade e risco social, atingindo suas causas e no
apenas sobre as consequncias fenomnicas e imediatas. Apenas fortalecer vn-
culos, responsabilizar as famlias, ter delas o compromisso de no reincidir nas
violaes insuficiente no enfrentamento das situaes de risco social
Entende-se que, a partir da construo de uma ordem societria mais
igualitria, democrtica e da instituio de uma cultura de igualdade entre
gneros e geraes, superao do patriarcalismo, do machismo e do sexismo,
possvel a superao das desigualdades sociais e da retirada de crianas e
adolescentes de suas famlias. Todavia, na ordem capitalista, so possveis
aes pblicas de insero dos membros familiares na rede de servios que
promovam a superao das situaes de risco que motivam a retirada dessas
crianas do seu lar. Toma-se como desafio, tal como pontua Pereira e Pereira
(2014), superar a persistncia que fomenta a desigualdade social, as injustias
sociais, o individualismo, fragmentao de classes sociais e de grupos, a res-
trio do direito e cidadania, estas expresses da questo social oriundas do
sistema vivenciado.
A famlia, crianas e adolescentes, ao serem colocados como elemento
central nas polticas pblicas e prioridade governamental, tambm desafiam
o poder estatal a implementar e executar uma poltica social emancipatria.
Nessa perspectiva, a poltica social deve ser desmercadorizante e desfami-
liarizante, tornando os indivduos menos dependentes do mercado e dos cui-
dados familiares.
Percebe-se que a famlia passa a ser prioridade governamental e esse
filtro da famlia para acesso aos servios uma tentativa de romper com as
fragmentaes e atingir a totalidade. Porm, ainda um desafio superar as
caractersticas fragmentadas, segmentadas, focalizadas como sinnimo de
seletividade nas polticas pblicas, o que faz com que esses sujeitos no
tenham concretizado a possibilidade de retorno para o seio familiar, pela difi-
culdade de acesso ao mnimo de renda, logo, do acesso ao benefcio mone-
trio e servios de incluso social diversos, conforme as necessidades apre-
sentadas.
Isso ocorre porque a descentralizao, privatizao e focalizao,
implementados no Brasil, tm forte influncia das reformas neoliberais dos
anos 1990 (DRAIBE, 1993). O resultado um avano da legislao social,
reforando a funo reguladora do Estado, mas em detrimento das funes
intervencionista, de ofertante de servios sociais.
Diante do atual contexto neoliberal, ao Estado cabe o desafio de efe-

42
tivar, de fato, a proteo e reproduo social das famlias. Mas, frente nova
lgica de desregulamentao do Estado e diviso de responsabilidades com a
sociedade civil, mercado e famlias torna-se mais difcil superar esse desafio.
Superar a implementao de servios e programas seletivistas em par-
ceria com as organizaes no governamentais e caminhar para a construo
de polticas que deem subsdios, apoio e suporte s famlias para que as
mesmas possam ter garantido o bem-estar social. As aes dirigidas s fam-
lias violadoras e vtimas das situaes de risco social devem garantir incluso
social na rede de servios das vrias polticas sociais e trabalho socioeduca-
tivo, de modo a garantir a reintegrao familiar de crianas e adolescentes
que venham a superar as condies de vulnerabilidade social mais agravante.
Os desafios aqui postos situam a dificuldade crescente de materiali-
zao de aes efetivas de reintegrao familiar, porque o processo de acu-
mulao capitalista, na sua atual fase, globalizado, financeirizado e neoliberal
influencia opostamente a execuo de tal medida, na medida em que preca-
riza as polticas pblicas, desregulamenta o Estado, repassa as responsabili-
dades para a sociedade civil, famlias e indivduos. Logo, a superao da his-
trica problemtica que circunda o processo de reintegrao familiar abrange,
tambm, o enfrentamento das contradies sociais existentes nessa realidade.
Tais problemticas sociais so complexas e dependem de esforos que
superem as consequncias trazidas pelas desigualdades sociais geradas pelo
sistema capitalista e que contribuem, tambm, para a precarizao e dete-
riorao das relaes afetivas e parentais. Observa-se que a resposta dada
pelo poder pblico famlia, sob a forma de polticas pblicas, tambm deve
representar uma resposta no intuito de realmente sanar as necessidades sociais
das famlias. A centralidade na famlia deve ser no sentido de tom-la como
sujeito de direitos, direito a proteo social, minimizando suas funes de
reproduo social e das expresses da questo social, compartilhadas com as
polticas pblicas, como direito de cidadania, para que o principal seja man-
tido, a convivncia familiar e comunitria.

Concluso

Conclui-se que o processo de acumulao capitalista gera problemas e


necessidades sociais que se ampliam em momentos de crises. Essa situao
requer maior interveno do Estado, mediante polticas pblicas, como res-
posta s necessidades que decorrem dos processos de produo e acumulao
do capital e das suas consequncias na sociedade, famlias e indivduos.
Todavia, o aumento das demandas sob o contexto de ajustes neoliberais
no tem significado proteo social estatal, mas sim a diviso desta com a socie-
dade civil, famlia, comunidade e mercado, ficando o Estado com as aes aos
estritamente reduzidas e dirigidas aos mais pobres. Desse modo, as contradies

43
que so produzidas pelo sistema capitalista na contemporaneidade desencadeiam
e agravam diversas problemticas sociais, incluindo as situaes de risco social,
ao tempo que dificultam os processos de reintegrao familiar.
Contudo, para a criana e o adolescente serem protegidos, sendo-lhes
garantidos e afianados todos os cuidados que lhes so de direito, incluindo o
direito convivncia familiar e comunitria, h a necessidade de que famlia
tenha condies de sustentabilidade para tal, de modo que ela consiga cum-
prir com suas funes e mantenha fortes seus laos. Para tanto, faz-se neces-
srio que as famlias tenham acesso proteo social e que as problemticas
e as expresses da questo social, que perpassam o cotidiano das mesmas,
tambm sejam enfrentados e superadas.
As condies de vulnerabilidade social e de risco, ainda que tempor-
rias, so expresses da questo social que precisam ser enfrentadas pelo poder
pblico de forma a romper com o ciclo da pobreza, das violncias e violaes,
principais causas da perda e da fragmentao familiar. Verifica-se a neces-
sidade de amenizar as situaes de vulnerabilidade e risco social, atingindo
suas causas e no apenas sob as consequncias fenomnicas e imediatas.
Apenas fortalecer vnculos, responsabilizar as famlias, ter delas o com-
promisso de no reincidir nas violaes insuficiente no enfrentamento das
situaes de risco social. Ao se analisar o modelo de polticas sociais con-
temporneas, em especial os servios destinados a crianas e adolescentes
em situao de risco social, vislumbra-se, em suas normativas, a ideia de pro-
teo social a ser garantida por um conjunto de atores sociais, instituies,
polticas setoriais, cuja finalidade a garantia de direitos desses sujeitos.
Assim, satisfeitas as suas necessidades e superados os fatores que
na maioria das vezes determinam a ocorrncia de situaes de violao de
direitos, pode-se garantir a reinsero desses sujeitos na sua famlia de origem.
Mas, o avano das reformas neoliberais, corte dos gastos sociais, ora-
mentos restritivos precarizam as polticas sociais, que associada desregu-
lamentao do Estado, principalmente da funo de ofertante de servios
sociais, amplia os desafios do trabalho social com essas famlias e dificultam
o retorno das crianas e adolescentes para suas famlias.

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46
CAPTULO III. QUESTO SOCIAL E POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: REFLEXES
PARA ATUAO DO PSICLOGO

Davi Magalhes Carvalho


Joo Paulo Sales Macedo

Introduo

Este captulo parte do campo de debates sobre o processo de constituio


de polticas pblicas sociais no Brasil, com foco no modelo da poltica de assis-
tncia social brasileira e a presena da Psicologia nesse contexto. Tal especifici-
dade se justifica pela importncia que esse campo de discusses e tambm de
trabalho vem ganhando na Psicologia nos ltimos anos, haja vista a crescente
insero de profissionais psiclogos nesse campo e a necessria problematizao
das questes que influenciam a atuao da profisso.
Comeamos por destacar que as polticas sociais e, obviamente, a poltica
de assistncia social so parte do processo de organizao estatal dos valores que
envolvem a realidade social brasileira ao longo do tempo. Todavia, conforme destaca
Yamamoto e Oliveira (2010) qualquer poltica social concebida nos marcos do modo
de produo capitalista se configura como estratgia estatal para a resoluo de pro-
blemas sociais particularizados, compondo um campo de oposio e constante con-
tradio de interesses. Segundo esses mesmos autores, um tratamento adequado das
polticas sociais nessa realidade demanda [...] a considerao das chamadas questes
de fundo, ou seja, os fundamentos na esfera do Estado para a definio das polticas
pblicas (YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010, p. 10). justamente considerando esse
princpio, que entra em cena a face constitutiva dos principais problemas a que se des-
tinam as polticas sociais: a chamada questo social.
De acordo com Netto (2001), a expresso questo social surge para res-
ponder a um evidente fenmeno social da Europa Ocidental, quando esta experi-
menta os impactos da primeira onda industrializante, disparada na Inglaterra nas
ltimas dcadas do sculo XVIII. Segundo o autor, trata-se do fenmeno do pau-
perismo, processo caracterizado por uma pauperizao indita, absoluta e mas-
siva da classe trabalhadora daquele perodo, que no se desenvolve pela escassez
da produo e das foras produtivas, mas pelo aumento da capacidade da pro-
duo de riquezas (NETTO, 2001; SANTOS, 2012).
Na concepo da maioria dos autores de tradio marxista a questo
social compreendida a partir do processo de industrializao capitalista,
tendo em vista a desigualdade social resultante do processo de acumulao e
reproduo ampliada do capital atravs da explorao nas relaes de trabalho
e a reao da classe trabalhadora a essa condio. Baseado nesse princpio, a

47
questo social pode ser considerada como sendo [...] as expresses do pro-
cesso de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no
cenrio poltico da sociedade exigindo o seu reconhecimento como classe por
parte do empresariado e do Estado (IAMAMOTO; CARVALHO, 1995, p.
77). Sua gnese est pautada no carter coletivo da produo, no que isso se
contrape apropriao privada da atividade humana na forma do trabalho e
do usufruto da totalidade de seus resultados pela classe trabalhadora (IAMA-
MOTO, 2001).
Nesse sentido, a questo social se configura como um dos traos cons-
titutivos do capitalismo, produzida compulsoriamente pelo desenvolvimento
desse modo de produo (NETTO, 2001) e enraizada no processo de explo-
rao resultante da relao capital-trabalho. Tal explorao, fundamentada
na lei geral da acumulao do capital, condio essencial para a acumu-
lao/reproduo do capital e tem como consequncia geral a pobreza que
atinge a classe trabalhadora em favor do acmulo de riquezas para classe
burguesa. Dessa forma, a questo social no pode ser compreendida apenas
como uma sequela adjetiva ou transitria do regime do capital, pelo contrrio,
[...] sua existncia e manifestaes so indissociveis da dinmica especfica
do capital, tornando potncia social dominante (NETTO, 2001, p. 45). Ou
de outra forma, enquanto [...] parte constitutiva das relaes sociais capita-
listas [...], sendo [...] apreendida como expresso ampliada das desigual-
dades sociais: o anverso do desenvolvimento das foras produtivas do tra-
balho social (IAMAMOTO, 2001, p. 10).
No entanto, a questo social toma diferentes formatos e expresses,
resultantes das diversas mediaes e implicaes dos componentes histricos,
polticos e culturais prprios de cada contexto em que o capitalismo se desen-
volve. Assim, no cotidiano da vida, a questo social expressa a contradio
capital/trabalho por meio de desigualdades sociais, polticas, econmicas e
culturais que ganham intensidade e contornos diferenciados a depender dos
elementos que constituem cada sociedade e o desenvolvimento desta, cada
forma de governo assumida, o nvel de organizao poltica da populao,
bem como a resposta do Estado s suas manifestaes (TAVARES, 2007).
No estgio do capitalismo monopolista, uma das respostas do Estado a
interveno contnua e sistemtica s expresses da questo social, elegendo pol-
ticas sociais como estratgias de preservao e controle da fora de trabalho
ocupada e excedente e regulando o patamar mnimo de aquisio para o con-
sumo (COELHO, 2013). Assim, a depender de determinados desdobramentos
polticos, histricos e econmicos, principalmente a capacidade de organizao
poltica da classe trabalhadora, o Estado vem assumindo ao longo do tempo,
mesmo de maneira parcial e fragmentada, algumas reivindicaes da classe
trabalhadora. Contudo, esse processo no se deu de forma pacfica, nem muito
menos natural ou espontnea. Pelo contrrio, o aprofundamento dos quadros de
pobreza da classe trabalhadora aps o processo de Revoluo Industrial ocorrida
48
na Europa entre o sculo XVIII e meados do sculo XIX, e a organizao desta
classe em favor de suas necessidades foram determinantes para que o Estado
(burgus) passasse a considerar na sua agenda algumas dessas respostas mais sis-
temticas s reivindicaes dos trabalhadores e suas condies de vida (PIANA,
2009; BEHRING; BOSCHETTI, 2007).
Entretanto, o Estado com a sua estrutura burguesa somente incorpora
essa posio por levar em considerao o carter ameaador da organizao
classista que poderia por em risco a harmonia social funcional burguesia e
ao fornecimento da fora de trabalho para o capital. Essas respostas do Estado
burgus em torno das expresses da questo social no se estendem a todas as
reivindicaes postas em questo, mas somente quelas que so convenientes
ao grupo dirigente no momento (VIEIRA, 1997; BEHRING; BOSCHETTI,
2007). Ou seja, o Estado opera essas respostas s manifestaes sociais sob a
lgica da fragmentao da questo social, providenciando aes estratgicas
e pontuais apenas nas suas expresses, sem atingir os traos da sua estrutura.
Por conta disso, observamos at hoje polticas estatais, aes e programas
sociais cada vez mais especficos e focados em questes pontuais do campo
das necessidades humanas, quase sempre desmembradas do contexto macro-
poltico que as compem.
Dentro desse complexo e contraditrio processo de resposta s expres-
ses da questo social, destacamos nesse trabalho as aes de assistncia
social. Sobre isso, ao considerarmos o processo de explorao da fora de
trabalho liderada pelo grande capital atravs das suas estratgias de desenvol-
vimento altamente concentradoras de renda e capital, temos como consequ-
ncia direta a queda do padro de vida dos assalariados que, segundo Iama-
moto (2013), se expressa em fatores como o agravamento da desnutrio, de
doenas infecciosas, no aumento das taxas de mortalidade infantil ou dos aci-
dentes de trabalho, convergindo para a ampliao da misria absoluta e rela-
tiva de grande parcela da populao trabalhadora.
Na arena poltica, uma das importantes estratgias do Estado burgus
a progressiva desarticulao dos organismos poltico-reivindicatrios da
classe trabalhadora, aliada manuteno de uma poltica salarial comprimida.
Assim, de posse de uma classe que produz e, ao mesmo tempo, politicamente
fragilizada, o Estado opera atravs da conhecida articulao represso-assis-
tncia como condio de preservao da harmonia social. Ou seja,

[...] como substitutivo do esvaziamento dos canais de participao


poltica dos trabalhadores, so intensificados os programas de cunho
assistencial, centralizados e regulados pelo Estado e subordinados
s diretrizes polticas de garantia da estabilidade social e de reforo
expanso capitalista (IAMAMOTO, 2013, p. 96).

49
Assim, com objetivos claramente superficiais e de consenso, esse campo de
ao do Estado e da sociedade volta-se diretamente para as expresses mais vis-
veis da questo social na vida cotidiana e, portanto, atua sobre as consequncias
mais diretas do pauperismo na dinmica da vida social ou questes atravessadas
por esse fenmeno na atualidade, tais como vulnerabilidades socioeconmicas
(fome, pobreza, desemprego, trabalho infantil), violncia (inclusive abuso e
explorao sexual, violncia ou violao de direitos contra crianas, idosos, defi-
cientes e mulheres), a consequente fragilizao de vnculos familiares e comuni-
trios, dentre outros. Dentro dessa fragmentao e considerando a complexidade
das situaes em que atuam, as polticas de assistncia social carregam fortes
desafios para a ampliao de seus efeitos, principalmente por conta das limitaes
impostas pelo prprio sistema poltico que as organizam.
Considerando, pois, esse processo contraditrio de iniciativa do Estado
para responder aos efeitos e s expresses da questo social na sociedade con-
tempornea, este ensaio se desenvolve no caminho do debate sobre o atual
contexto da poltica de assistncia social no Brasil e a atuao da Psicologia
enquanto profisso inserida no ncleo dessa poltica. Em tempos de fortale-
cimento da lgica neoliberal, entendemos que os atravessamentos, tenses
e contradies que constituem as polticas sociais e a poltica de assistncia
social resultam em contextos de trabalho cada vez mais desafiadores para pr-
tica profissional, transferindo para seus profissionais uma dinmica de enfren-
tamentos dirios e constantes na busca por transformao social.
Desenhado nessa perspectiva, temos como objetivo possibilitar refle-
xes sobre a atuao dos psiclogos na poltica de assistncia social a partir
dos movimentos e determinantes que constituem esse campo de ao do
Estado na realidade brasileira, a partir de um levantamento bibliogrfico sobre
a temtica. Para tanto, faremos uma breve reflexo sobre os componentes his-
tricos que resultaram em aes de polticas sociais no Brasil e, em especfico
no campo da assistncia social para, em seguida, discutirmos os movimentos
da Psicologia e da prtica profissional do psiclogo nesse contexto.

Questo Social e interveno do Estado brasileiro: o caminho do SUAS

Influenciada por diversos fatores da nossa prpria formao social desde


o perodo colonial e a consequente diviso de classes advinda dessa condio,
a questo social brasileira guarda na sua gnese caractersticas que, ora se apro-
ximam, ora se distanciam da realidade de outros pases que providenciaram pol-
ticas de resposta s suas expresses. Dentro de um processo de industrializao
considerado tardio se comparado com outros pases capitalistas as aes dessa
natureza surgem no Brasil num cenrio controverso de transformaes econ-
micas internas e um momento de crise do capital a nvel mundial, mais precisa-
mente nas primeiras dcadas do sculo XX. Internamente, o quadro geral econ-

50
mico-social nesse momento era marcado pela transio da mo-de-obra escrava
para a mo-de-obra assalariada (CERQUEIRA FILHO, 1982).
Entre 1930 e 1945 o governo Getlio Vargas adota uma srie de medidas
econmicas e realiza inovaes institucionais importantes, objetivando refor-
mular a dependncia estrutural que caracterizava o subsistema econmico
brasileiro na poca (IANNI, 1986). No campo econmico, tais transforma-
es coincidem com um reposicionamento da produo da riqueza nacional,
que deixa de ser essencialmente agrcola e passa a ser tambm industrial,
fato que desencadeia uma srie de mudanas no somente econmicas, mas
tambm sociais, culturais, demogrficas, dentre outras (CARDOSO JNIOR;
JACCOUD, 2005).
Frente a essas mudanas, ficou cada vez mais explcita a necessidade
de uma nova dinmica social no pas, impulsionada pelo ntido aparecimento
das expresses da questo social advindas das transformaes socioecon-
micas, mas tambm como fruto da presso das lutas sociais que agregam e
adensam suas reivindicaes, trazendo cena pblica os problemas sociais
e transformando-os em demandas polticas com vistas resposta do Estado
(TEIXEIRA, 2007).
Com isso, algumas aes de proteo social comeam a ser implemen-
tadas pelo Estado brasileiro. Acontece que essas polticas sociais que surgem
nesse perodo voltam-se exclusivamente para a classe trabalhadora (DRAIBE,
1990), ordenada diretamente pelo mercado, no sentido de garantir uma rela-
tiva proteo social a trabalhadores e seus familiares de certos riscos coletivos
produzidos pelo prprio sistema econmico de produo. Em outras palavras,
estamos falando de uma iniciativa estatal representada por um grande esforo
de regulamentao do mundo do trabalho exclusivamente o trabalho assala-
riado, voltado para os participantes diretos do processo produtivo que, even-
tualmente, sofressem alguma impossibilidade de exercer a sua condio de
operrio (CARDOSO JNIOR; JACCOUD, 2005).
Por outro lado, aqueles que no participavam diretamente do processo de
produo, ou que participassem apenas atravs de outros contratos margem da
regulao estatal, no eram alcanados pela tal proteo. A estes a maioria da
populao brasileira sobrava o duro desafio de inserir-se na lgica vigente do
mercado para ter acesso aos benefcios do progresso. Configurada assim, de
maneira contributiva e focada apenas na classe que produzia, a proviso estatal
aqui nesse perodo se revela incompleta, insatisfatria e basicamente instrumento
mediador entre o mercado e as necessidades mnimas dos trabalhadores (COHN,
2000; TEIXEIRA, 2007; OLIVEIRA, 2000).
Fora do projeto poltico/econmico de bem-estar adotado, a proteo
social aos grupos populacionais no alcanados pelo trabalho assalariado
acontece sob a lgica da filantropia, apenas com apoio estatal na forma de
alguns financiamentos pblicos a setores privados voltados para caridade e

51
solidariedade, sobre os quais atuavam aes de regulao do Estado, de uma
forma que no se afirmava a responsabilidade pblica pela questo social.
Dentro dessa lgica temos na dcada de 1930, durante o governo Vargas, a
criao da Legio Brasileira da Assistncia (LBA), a expanso das Santas
Casas de Misericrdia, o surgimento do Conselho Nacional de Servio Social
(CNSS), bem como organizaes de setores hegemnicos burgueses ligados
Igreja Catlica com o objetivo de recristianizao da sociedade brasileira
atravs de assistncia aos mais pobres, cumprindo assim um dever moral,
espiritual e de manuteno da ordem e do progresso, necessrios classe bur-
guesa (CARDOSO JNIOR; JACCOUD, 2005; TEIXEIRA, 2007).
Dessa forma observamos que, no Brasil, a emergncia de polticas
sociais para a maioria da populao que necessitava, ocorreu por meio de
aes e instituies de carter no-estatal, pautados na caridade, solidarie-
dade e no assistencialismo. Por conta disso, no nos surpreende que os resul-
tados dessas aes fossem marcados pela baixa eficincia e pouco impacto
social (DRAIBE, 1990; COSTA, 2006; COUTO; YAZBEK; RAICHELIS,
2010). O atravessamento de interesses, sobretudo aqueles econmicos e de
mercado, impediram que as propostas de polticas sociais interferissem de
maneira significativa no cenrio de desigualdade e pobreza que caracterizava
a estrutura socioeconmica brasileira.
No campo especfico da Assistncia Social, recorte desse trabalho, teste-
munhamos situaes ainda mais complexas. Historicamente baseada na matriz
do favor, do clientelismo e da caridade, esse campo de prticas configurou-se
tradicionalmente num padro arcaico de relaes, geralmente utilizadas como
moeda de troca entre os setores dominantes e a populao que necessitava. Esta
rea de interveno do Estado caracterizou-se por um longo perodo na histria
como uma no poltica, renegada como secundria e marginal no conjunto das
polticas pblicas estatais (COSTA, 2006; COUTO; YAZBEK; RAICHELIS,
2010; TEIXEIRA, 1989; YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010; DRAIBE, 1990).
A consolidao de um projeto forte, com capacidade real de tencionar
o campo das polticas sociais no Brasil s aconteceu em 1988, com a apro-
vao da atual Constituio Federal e, no campo da assistncia social, com a
aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) de 1993, fruto de
intensas mobilizaes e enfrentamentos de interesses entre vrios setores da
sociedade civil e a estrutura poltica dominante (BEHRING; BOSCHETTI,
2007; YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010). A partir de ento, as polticas de
assistncia social saem de uma base estritamente assistencialista, clientelista
e trazida para um novo campo: o da Seguridade Social e da proteo social
pblica. Trata-se agora do campo dos direitos, da universalizao do acesso,
no mais vinculada condicionalidade do trabalho assalariado, mas conce-
bida a partir da responsabilidade do Estado em promov-la, passando a inte-
grar um campo de defesas e ateno dos interesses dos segmentos mais vul-

52
nerveis da sociedade (LOBATO, 2009).
Entretanto, mesmo com este importante avano de integrar-se cons-
titucionalmente como poltica pblica de Estado, alguns importantes
desafios impediram que a garantia legal fosse traduzida em aes efe-
tivas de enfrentamento pobreza e desigualdade social predominante no
pas (TEIXEIRA, 2007). Trata-se dos j conhecidos interesses polticos e
econmicos predominantes, com a presso da agenda neoliberal sobre a
poltica e a economia do pas, transformando a assistncia social em uma
poltica com objetivos mnimos, recursos escassos e baixa capacidade ins-
titucional, provocando a desvirtuao da poltica como prioritria para
a reduo da pobreza e a secundarizao de qualquer ao pblica que
se destinasse ao enfrentamento da questo social (YAMAMOTO; OLI-
VEIRA, 2010). Dessa forma, durante toda a dcada de 1990 e incio dos
anos 2000, a assistncia social foi marcada por um conjunto de aes
fragmentadas, desarticuladas e sobrepostas, devido pulverizao de seus
segmentos em vrios setores ministeriais e sua fragilidade institucional,
retomando assim o carter imediatista tpico do perodo pr-1988, com
pouco impacto frente s complexas necessidades sociais do pas (COSTA,
2006; MACEDO et al., 2011).
Apenas no ano de 2004 que o campo da Assistncia Social passa por
um verdadeiro processo de reordenamento das suas prticas, a partir da apro-
vao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a consequente
criao do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Estamos falando
agora de um amplo sistema que propunha um modelo de gesto descentrali-
zado e participativo, baseado na regulao e distribuio em todo o territrio
nacional de aes socioassistenciais, cujos princpios apontam para a matri-
cialidade sociofamiliar, a territorializao, a proteo proativa, a articulao
direta com a seguridade social e outras polticas sociais e econmicas, divi-
dindo-se em nveis de complexidade para melhor efetivao das suas aes: a
Proteo Social Bsica e Especial (BRASIL, 2004).
O SUAS traz novidades importantes no que diz respeito garantia e
ampliao da assistncia social enquanto direito, com aes que visam res-
ponder ao carter emergencial de famlias em situao de extrema pobreza
por meio de programas de transferncia de renda, aliado ao acompanhamento
profissional de indivduos e famlias com vnculos familiares e comunitrios
fragilizados, rompidos ou que eventualmente estejam expostos a algum tipo
de violncia e/ou vulnerabilidade.
Insere, na sua lgica de atuao, a territorialidade como base para o pla-
nejamento e execuo das suas aes, considerando os contextos em que os
usurios vivem e estabelecem suas mais diversas relaes. De acordo com a
Norma Operacional Bsica NOB-SUAS/2005, o territrio base de orga-
nizao do sistema, cujos servios devem obedecer lgica de proximidade

53
dos usurios e localizar-se nos contextos territoriais de incidncia de vulnera-
bilidade e riscos para a populao (BRASIL, 2005).
Contudo, a efetivao dos princpios de gesto e trabalho adotados
pelo SUAS para o campo da assistncia social coexistem diretamente com
a reao conservadora do iderio neoliberal assumidos pelos governos brasi-
leiros ao longo do tempo, resultando em um campo de estratgias e aes com
inmeros desafios a vencer para que, de fato, produza a transformao social
a partir da diminuio das desigualdades.
Passado quase um quarto de sculo aps a aprovao da LOAS, as
reformas do Estado brasileiro ainda comprometem a efetiva ampliao dos
direitos sociais da forma como preconizado nas regulamentaes, deixando
claro que o campo legal no capaz, por si s, de modificar substancialmente
o legado das prticas de assistncia social mediatizados pela perspectiva de
ajuda, filantropia, clientelismo e iniciativas de programas governamentais
especficos (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010).
Alm disso, os avanos conquistados no escondem as contradies
e adversidades estruturais existentes nesse processo de implementao do
SUAS, ou ainda as consequncias sociais na medida em que a LOAS e a
PNAS so incorporadas por interesses divergentes do que as originaram.
Sobre esse campo de contradies, Souza Filho et. al (2012) resumem alguns
exemplos importantes, tais como a tendncia de assistencializao e re-filan-
tropizao da assistncia social ao superestimar os programas de transfe-
rncia de renda; as dificuldades estatais de estruturao do SUAS devido s
condies objetivas da economia regidas por uma orientao neoliberal; a
progressiva responsabilizao da famlia atravs da matricialidade sociofami-
liar em detrimento da primazia da responsabilidade do Estado; a ausncia de
retaguarda institucional para os municpios que, invariavelmente, buscaro a
rede informal ou a rede voluntria para suprir as lacunas da rede de proteo
social; a focalizao do pblico-alvo passvel de atendimento, onde os crit-
rios de elegibilidade da NOB/SUAS tornam a poltica minimalista; e o enfren-
tamento da cultura poltica do pas fortemente centralizadora, ao recomendar
uma padronizao e regulao dos servios socioassistenciais em todo o terri-
trio nacional sem favorecer o pacto federativo, dentre outros desafios postos
diariamente no cotidianos dos servios.
Mesmo assim, inegvel que as novidades trazidas pela Constituio
Federal de 1988 em torno das polticas sociais e, mais especificamente da
poltica de Assistncia Social, possibilitaram a reorganizao da oferta desses
servios, bem como a sua ampliao, contribuindo tambm para a incor-
porao de novos atores nesse cenrio. , pois, a partir desse processo de
concepo da assistncia social como poltica pblica de direito e a organi-
zao sistemtica da sua oferta atravs do SUAS que a Psicologia assume
um espao permanente nesse cenrio. No mbito interno da profisso, essa

54
entrada no campo socioassistencial representou um grande desafio, principal-
mente porque esse campo de trabalho demandou dos psiclogos competn-
cias tcnicas atravessadas por sentidos polticos que historicamente a Psico-
logia brasileira no desenvolveu na formao de seus profissionais, ou sequer
os articulou realidade da questo social brasileira.
Por outro lado, como vimos nos elementos reunidos acima, estamos tra-
tando de um campo absolutamente poltico e politizado, marcado por avanos,
recuos e contradies que exigem dos profissionais que se propem a operar
essa poltica um mergulho no superficial nesse mar de conceitos e determi-
naes, para que se conheam as foras sociais que se mantm em disputa,
bem como os movimentos que estas produzem e como refletem em cada pr-
tica profissional assumida no cotidiano dos servios. justamente sobre essas
questes, voltada para o encontro da Psicologia com a poltica de assistncia
social, que trataremos no tpico a seguir.

A psicologia na poltica de Assistncia Social: uma realidade em


construo

Inspirada pela racionalidade burguesa, a organizao da poltica social


no capitalismo, como vimos, fragmentada em polticas sociais, onde o
Estado responde de forma fracionada questo social a partir do seu recorte
em problemticas particulares. Caracterizada dessa forma, como problemas
sociais, as expresses da questo social vo sendo individualizadas e psico-
logizadas, tornando-se problemas pessoais atravessados por vieses morali-
zantes (COELHO, 2013).
Quando o Estado, como agente regulador das relaes sociais, toma
para si a iniciativa pelas respostas s expresses da questo social, este cria
as condies scio-histricas de acesso e de manejo a essa realidade consti-
tuindo, no espao ocupacional da diviso sociotcnica do trabalho, algumas
prticas profissionais para atuarem nesse contexto. Nesse sentido, destaca-se
aqui o campo de formao e atuao do Servio Social (IAMAMOTO, 2001;
NETTO, 2001; COELHO, 2013) e, mais recentemente, da Psicologia.
No Brasil, a profisso de psiclogo surge na segunda metade do sculo
XX, como um modelo de interveno profissional centrado em valores ticos
e morais cultuados pela burguesia e necessrios para o estabelecimento e
manuteno da ordem social, com a hegemonia dos modelos de interveno
clnica, sem o contato com a realidade social da grande maioria da populao
brasileira (HUR, 2012; LACERDA JNIOR, 2013).
Entretanto, observamos que a psicologia tem experimentado, nas duas
ltimas dcadas, um importante processo de ampliao do seu campo pr-
tico e redimensionamento de seus saberes, principalmente aps a ampliao

55
e abertura de novos servios no campo das polticas sociais. Nesse aspecto, o
campo da assistncia social tem sido, nos dez ltimos anos, o principal campo
receptor de psiclogos nas polticas pblicas.
Considerando os marcadores histricos, as transformaes na profisso
foram impulsionadas, ainda no sculo passado, pelas diversas mudanas no
plano sociopoltico brasileiro, principalmente a partir do processo de rede-
mocratizao do pas e do adensamento de movimentos e lutas por direitos
sociais, civis e polticos entre as dcadas de 1970 e 1980, que foram capazes
de promover inmeras alteraes no jogo das foras sociais, mais precisa-
mente na relao entre o Estado e a sociedade civil, quando esta passa a
assumir posies participativas at ento no experimentadas. Nesse cenrio,
a Psicologia passa a abrir mo gradativamente do seu ncleo elitista de atu-
ao e se coloca diante de novas possibilidades e disposio de campos de
interesses at ento inovadores, culminando com a vinculao de psiclogos,
a partir daquele momento, a equipamentos de sade pblica, educao e ser-
vios de assistncia social de carter filantrpico/caritativo (DIMENSTEIN,
2001; YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010).
Contudo, esse processo de aproximao da Psicologia do cenrio
que envolve as expresses da questo social brasileira, seja atravs das
polticas de sade, educao ou assistncia social, no ocorre de forma
linear, pacfica ou apenas como resultado de uma tendncia naturalista
entre a necessidade do Estado/sociedade nesse campo social e a pron-
tido da Psicologia em supri-la. Da mesma forma, seria tambm outro
equvoco acreditarmos que a Psicologia se aproxima desse campo de atu-
ao simplesmente por sentir a necessidade de assumir um compromisso
tico e/ou poltico com as demandas sociais.
H, nesse complexo processo de entrada da Psicologia no campo das pol-
ticas sociais brasileiras, uma via de mo-dupla com aspectos que alimentaram
essa possibilidade de contato e permitiram o avano da profisso rumo s dis-
cusses e o campo prtico das polticas sociais brasileiras (DANTAS, 2013). Se
por um lado tivemos um processo de desenvolvimento progressista dessas pol-
ticas com vistas organizao e oferta de servios visando integralidade do
olhar e do cuidado, sob o enfoque protetivo, incluindo a dimenso subjetiva dos
problemas sociais a que essas polticas se direcionam; por outro lado, temos um
movimento interno da profisso em direo a esse campo social em suas diversas
expresses atravs de discusses mais prximas da questo social na realidade
brasileira, ou com a adoo de novas metodologias de trabalho embora em rea-
lidades muito pontuais e especficas nos primeiros momentos que envolvessem
a multidimensionalidade das demandas sociais que so objeto dessas polticas.
Acontece que, no campo da assistncia social, diversos estudos que pro-
blematizam a prtica profissional do psiclogo no SUAS tm demonstrando
importantes entraves no cotidiano desses profissionais capazes de compro-
meter a efetividade dessa atuao e o seu alinhamento com a transformao
56
social esperada, o fortalecimento da cidadania dos usurios e a reduo das
desigualdades sociais. Trata-se de um conjunto de prticas protagonizadas
por psiclogos e pelas equipes compostas por eles que convergem com as
diversas indeterminaes a que o SUAS est exposto, tais como: a adoo de
prticas profissionais diferentes daquelas preconizadas pelos rgos repre-
sentativos da poltica; o trabalho individualizado em detrimento dos princ-
pios inter/transdisciplinares propostos; os desvios de finalidades da atuao
devido a fragilidades nos demais servios que compem as redes de proteo
social locais ou devido insuficincia de recursos humanos; e as dificuldades
de exercer propostas de trabalho em conjunto com as famlias, dentre outras
diversas expresses que marcam o cotidiano do trabalho dos psiclogos nesse
contexto (OLIVEIRA et al., 2011; SENRA; GUZZO, 2012; OLIVEIRA et al.,
2014; COSTA; CARDOSO, 2010).
Diante disso, inegvel que tais dificuldades representam, dentro de um
contexto poltico mais amplo, a vulnerabilidade a que estamos expostos enquanto
atores de uma poltica social num pas onde a agenda neoliberal ganha espaos
cada vez mais confortveis e, portanto, se intensificam as foras contrrias ao
avano qualitativo dessas polticas. Alm disso, dentro dessa mesma dimenso,
precisamos considerar os efeitos do longo histrico de desvirtuao da poltica de
assistncia social na realidade brasileira ainda no superado pelo modelo atual,
resultando em um campo de diversas indefinies dentro do SUAS.
Contudo, para a Psicologia ntido a sua dificuldade de lidar com essas
questes, principalmente por conta do histrico distanciamento entre o seu
campo de discusses/ formao e os elementos que constituem a prpria
questo social, expressada nas principais demandas das polticas sociais e,
especialmente, no campo da assistncia social. Por conta disso, observamos
seus profissionais atuando cotidianamente em torno das expresses mais vis-
veis da questo social ou sobre aqueles problemas que geralmente so foco
de programas governamentais especficos, mas sem uma compreenso siste-
mtica da constituio sociopoltica dessas situaes.
Tal realidade expressa um modelo de prtica profissional conservadora,
que se atm somente fenomenalidade dos processos socais, quilo que
mais aparente nas demandas do cotidiano, com forte risco de naturaliz-los.
Nesse sentido, compartilhamos com a anlise de Coelho (2013), quando, ao
refletir sobre os processos que envolvem a prtica profissional e a lgica da
imediaticidade no Servio Social, afirma que

Para conhecer a realidade a conscincia movimenta-se da realidade


para si e de si para a realidade, passando por diferentes estgios, tendo
em vista apreender processualmente a realidade em sua totalidade. Se
o movimento da conscincia se atm imediaticidade apreende-se to
somente a aparncia do real (COELHO, 2013, p. 14).

57
Ou seja, um campo de prticas profissionais baseado apenas nas expres-
ses mais visveis da questo social indica que no h o movimento da
conscincia direcionado para conhecer a realidade, mas uma ligao ime-
diata entre o pensamento e a ao, onde o fazer profissional se torna limi-
tado s aparncias, [...] tanto no mbito do conhecimento quanto da inter-
veno, pois o movimento da conscincia para conhecer a realidade no
chega essncia (COELHO, 2013, p. 13).
O imediato, a imediaticidade, aparece como uma oposio mediao
das dimenses terico-metodolgica e tico-poltica que compem as profisses
e os seus processos de insero no jogo das foras sociais. Porm, mesmo cir-
cunscrita s aparncias, s expresses fenomnicas e imediatas da realidade e da
questo social, essas prticas profissionais so resultados de complexos processos
de mediaes que independem da conscincia do sujeito e, por isso, carregam o
risco de desvirtuarem as suas mais positivas intenes, ao permitirem que a apa-
rncia dos fenmenos se sobreponha aos fatores que compem a sua essncia.
Isso se desdobra, na prtica, em conjuntos de aes fragmentadas, descontinu-
adas e baseadas apenas na experincia do profissional como sujeito singular que
anuncia a sua verdade sobre um objeto tambm singularizado.
Na Psicologia, os vetores que contribuem para esse aprisionamento
so mltiplos e alguns j foram at apresentados anteriormente. Porm,
o que determina esse modelo de trabalho no campo da assistncia social
e, consequentemente, agudiza os nossos desafios prticos nesse contexto,
que a nossa prtica profissional tem se alinhado acriticamente pr-
tica hegemnica da sociedade capitalista e sua correspondente raciona-
lidade, levando-nos a um cotidiano de aes funcionais s demandas mais
imediatas que so produzidas nos territrios, mas destitudas do sentido
poltico necessrio para a real superao destas.
Diante disso, e considerando a atual sistematicidade dessas situaes
em nosso cotidiano, vale a reflexo: para onde seguimos no campo poltico
quando assumimos cotidianamente o risco de orientarmos a nossa prtica a
partir da certeza sensvel e das nossas verdades enquanto sujeitos? No jogo
das foras sociais em constantes disputas que caracterizam o espao scio-
-ocupacional da assistncia social, quais as verdadeiras contribuies que
operamos com as nossas prticas imediatas, quando destitudas das media-
es ticas, polticas e epistemolgicas necessrias?
inegvel que o caminho da superao desses e de tantos outros
desafios que marcam a entrada da Psicologia nas polticas sociais passa
pela devida apreenso do campo de mediaes que compem a gnese e
os desdobramentos da questo social no capitalismo contemporneo e,
especificamente, na realidade brasileira. Alm disso, e igualmente impor-
tante, necessrio que os fatores que compem esse campo encontrem
sentido nas respostas que oferecemos s demandas que nos chegam como

58
objetos de interveno nos mais diversos encontros: nos espaos institu-
cionais, nas casas, nas ruas, nos espaos das comunidades, nos nossos dis-
cursos, encaminhamentos e solues.
Portanto, temos no campo da assistncia social um campo de ao com-
plexo, multifacetado e diretamente atravessado pelo vis poltico que carrega
a questo social e a resposta a suas expresses no seio de uma sociedade capi-
talista. Diante disso, exige-se dos profissionais que operam esse campo, mais
do que o conhecimento dos determinantes histrico-polticos que o compem
e o tenciona, a capacidade de transform-los em aes polticas e inovadoras
com vistas ao fortalecimento da potncia reacionria que carrega a poltica de
assistncia social na realidade brasileira.

Concluso

Em tempos de neoliberalismo dominante, onde as responsabilidades sobre as


condies adversas de subsistncia e as condies de vulnerabilidades recaem cada
vez mais sobre os indivduos e as famlias, teorias e prticas nesse campo que se
baseiem apenas nas expresses mais visveis da questo social (pobreza, violncia,
vulnerabilidades) podem instrumentalizar um campo de trabalho focalizado, compen-
satrio e, portanto, notadamente funcional s necessidades do capital.
No campo do discurso, a Psicologia tem assumido nos ltimos anos um
compromisso com as demandas sociais, porm, conforme alerta Senra e Guzzo
(2012) tal discurso tem se esvaziado de sentido poltico, o que se expressa na
falta de articulao com prticas realmente coerentes com a transformao social
almejada. Nesse sentido, precisamos retomar um projeto de profisso que, para
alm de um discurso poltico-correto, produza crticas consistentes sobre como
temos percebido e respondido aos fatores que atravessam as demandas que nos
chegam, partindo dos elementos que os constituem enquanto fenmeno social e
no apenas nas suas expresses mais visveis. Dentre outras coisas, esse movi-
mento depende de releituras sobre nossa formao e exerccio profissional, com
destaque para a observncia do campo macropoltico que sobre ns opera e, prin-
cipalmente, nas formas como respondemos a tais coeres nos nossos discursos,
fazeres, sujeies e inovaes.

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62
CAPTULO IV. O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA
VIDA E A QUESTO HABITACIONAL NO BRASIL

Leandro Gomes Reis Lopes


Joo Paulo Macedo

Introduo

A questo social surgiu a partir do pauperismo do sculo XIX, quando


a pobreza ameaa a coeso social e coloca em risco a ordem social burguesa,
mobilizando a organizao da classe trabalhadora que passam a explicitar
suas necessidades no espao poltico e no como um problema individual.
Ela assume diversas expresses, mediadas de acordo com a conjuntura scio
histrica de um determinado lugar e poca (GUERRA et al., 2007).
O problema da moradia, enquanto questo habitacional, pode ser com-
preendido como uma das expresses da questo social decorrentes do modo
de produo capitalista (PINTO, 2004-2005). Neste sentido, no se trata de
uma simples carncia que possa ser explicada pela relao oferta e demanda,
equacionada pela mediatizao do Estado, mas de um aspecto estrutural do
capitalismo, sendo uma de suas contradies inerentes.
As desigualdades sociais presentes nas sociedades capitalistas, em
decorrncia das contradies entre capital e trabalho, manifestam-se nos dife-
rentes acessos riqueza socialmente produzida, expressas em alto nvel de
desemprego, concentrao de renda, diferenas de escolaridades e acessos
diferenciados sade. Enquanto que a riqueza socialmente produzida,
apenas uma pequena parcela se apropria dela privadamente.
No tocante questo habitacional, a situao no diferente, deman-
dando do Estado interveno no sentido de minimiz-la por meio de pol-
ticas sociais, seja de construo ou melhoria de moradia, como de implan-
tao e extenso de infraestrutura urbana. Diante da omisso do Estado ou
naquilo que Mautner (2010) chama de poltica inconfessa, pois baseada
em ocupao irregular, a classe trabalhadora da periferia do capitalismo tem
adotado a autoconstruo em reas perifricas, sem infraestrutura adequada,
devido ao processo de urbanizao e especulao imobiliria levado cabo
pelo capital que supervaloriza o preo da terra urbanizada. Esta estratgia,
no entanto, pode fornecer terreno para futura apropriao privada do capital,
quando os loteamentos so legalizados e urbanizados pelo Estado. Caso isto
ocorra, esta mesma rea servir de objeto para expanso do capital.
A escassez da moradia no um fenmeno recente. J na segunda
metade do sculo XIX, Engels (2015) afirma que a situao de moradias
precrias, superlotadas e insalubres acompanhou a histria de todas as
classes oprimidas. No entanto, os trabalhadores modernos teriam expe-

63
rienciado um agravamento dessa situao em decorrncia de vrios fatores,
como a intensa migrao do campo para a cidade e o aumento colossal dos
preos de aluguel. Foi comum, muitos trabalhadores perderem suas mora-
dias no processo de urbanizao em decorrncia dos alargamentos de vias
ou instalao de ferrovias.
Ao realizar uma anlise sobre as polticas urbanas e habitacionais brasi-
leira, Dumont (2014) relaciona diversos fatores da crise da habitao no Brasil.
Ele destaca a abolio da escravido e o surgimento do trabalhador livre, alm
das intensas migraes ocorridas no final do Imprio e incio da Repblica. Alm
desses, pontua que o modelo de substituio de importao na Era Vargas foi
acompanhado do aumento na demanda de servios urbanos e de moradia, em
particular. Botega (2008) ressalta a poltica de remoo e destruio de cortios
na rea central, como uma mediao que empurrou os trabalhadores para reas
perifricas, iniciando um processo de fragmentao do espao urbano.
importante ressaltar que, embora a Constituio Federal brasileira
de 1988 tenha reconhecido vrios direitos sociais, a habitao s foi includa
nesse rol no ano 2000, apesar da mobilizao dos movimentos sociais urbanos,
articulados em torno do Frum Nacional de Reforma Urbana ainda na dcada
de 1980. No entanto, isso no significa dizer que a moradia digna seja uma
realidade para todo cidado brasileiro.
A Fundao Joo Pinheiro, que se utiliza de dados censitrios do Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) dimensiona o dficit habi-
tacional (necessidade de construo de moradias) em torno de 7 milhes em
2010. Desse total, 43,1% so relativos dimenso da coabitao e 30,6% com
gastos excessivos em aluguel. Os demais so domiclios precrios e adensa-
mento excessivos em domiclios prprios, com 19,4% e 6,9%, respectiva-
mente (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2013).
No Piau, por sua vez, o dficit no ano de 2012 era de 100.105 uni-
dades habitacionais, representando 10,8% das moradias do estado e atingindo
81,5% das famlias com at 3 salrios mnimos. A composio desse dficit
diferente quando comparada com o a realidade brasileira no geral, pois apre-
senta 30,3% de habitao precria e apenas 10,1% com nus excessivo em
aluguel (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2015).
J para a capital Teresina, segundo dados da Fundao Joo Pinheiro
(2013), existe um dficit de 32.243 moradias dividido nos quatros compo-
nentes: coabitao (57,8%); habitao precria (21,7%); nus excessivo
(16,1%) e adensamento (4,4%). J quando levado em considerao a ina-
dequao habitacional, o ndice eleva-se para 74.079 moradias, tendo como
principais componentes a carncia de esgotamento sanitrio com 66.493
domiclios seguido de precariedade de coleta de lixo com 7.473. Percebe-se,
portanto, alm da necessidade de construo de moradias, o fortalecimento da
proviso de servios urbanos.

64
Desde o sculo passado o Estado brasileiro criou vrias estratgias para
lidar com a questo habitacional. A mais recente foi o Programa Minha Casa,
Minha Vida institudo em 2009 no qual previa a construo de 3 milhes de
moradias at 2014, dividido em duas etapas. O programa est voltado para o
atendimento de famlias com faixa de renda e mecanismos de funcionamentos
distintos (ROLNIK et al., 2015). Embora fosse insuficiente para atender a
demanda reprimida, trata-se de uma interveno estatal que mais construiu
unidades habitacionais em menor tempo.
Para Loureiro, Macrio e Guerra (2015), PMCMV trata-se tambm
de uma medida anticclica com o objetivo de estimular o crescimento da
economia e enfrentar a crise capitalista de 2008 que ampliou a capacidade
ociosa na construo civil. Este setor havia se utilizado de grandes esto-
ques de terras e lanamentos imobilirios como fator de atratividade na
Bolsa de valores, quando da abertura de seu capital no mercado financeiro.
Alm disso, possui uma grande capacidade de dinamizar a economia e
gerar empregos. Este duplo objetivo estava presente desde sua concepo,
repercutindo no desenho institucional, implementao e desdobramentos
(MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
Neste contexto, este artigo analisa o PMCMV enquanto uma das res-
postas do Estado frente a uma das expresses da questo social, a habitao,
apontando para as contradies inerentes neste processo. Para tanto, foi rea-
lizado um estudo a partir de artigos indexados na base de dados da Scientific
Electronic Library Online (SciELO) acerca do Programa, realizando uma an-
lise crtica na perspectiva marxiana de forma a inserir a discusso da poltica
habitacional na questo social. A discusso centra-se na faixa 1 do pblico
alvo do PMCMV, conforme trata a maioria dos estudos, por constituir-se pela
populao que mais sofre com as consequncias da questo social no pas.
Inicia a discusso com uma problematizao da questo social, incluindo suas
expresses e intervenes na realidade brasileira, enfatizando a questo da
habitao. Em seguida ser abordado a problemtica das polticas habitacio-
nais enquanto estratgia do equacionamento da questo social. E, por fim,
ser discutido os desdobramentos do PMCMV na reproduo social da classe
trabalhadora, enfocando aspectos da segregao socioespacial.

Compreendendo a questo social

A questo social bastante complexa e envolve significados e formas


diferenciadas de seu enfrentamento sendo que para cada qual haver pos-
sibilidades e limites de atuao correspondente (NETTO, 2012). impor-
tante destacar que deve ser entendida numa perspectiva histrico-crtica,
uma vez que est vinculada com determinados contexto sociais, polticos

65
e econmicos especficos que sero abordados a seguir.
De acordo com Netto (2001, 2012), a questo social emergiu no con-
texto do capitalismo urbano-industrial por volta de 1830, evidenciando o
fenmeno do pauperismo que se expandiu na classe trabalhadora em funo
da relao de produo capitalista e no da escassez de recursos ou bens. A
novidade que os ndices de pobreza dessa poca cresciam na mesma pro-
poro que o desenvolvimento das foras produtivas eram capazes de superar
ou pelo menos minimiz-la. Neste contexto, a pobreza ganhou desdobra-
mentos sociopolticos uma vez que a classe trabalhadora ascende consci-
ncia poltica de que sua condio de pauperismo e explorao est atrelada
ao desenvolvimento da sociedade capitalista, exigindo seu reconhecimento
enquanto agentes sociais. Est conformada, assim, a questo social.
A partir da segunda metade do sculo XIX foram gestadas duas
formas diferentes de conceber e lidar com a questo social que permane-
ceram at os dias atuais, embora tenham recebido outros matizes. Num
primeiro momento o termo questo social foi usado de forma indistinta,
independentemente da posio ideo-poltica, tanto pelo pensamento con-
servador de um lado, quanto do revolucionrio do outro (NETTO, 2001).
No caso do pensamento conservador, admite-se a existncia da desi-
gualdade social desde que no afete a solidariedade ou a integrao social a
partir de uma vertente laica e outra religiosa. Tal entendimento se expressa
em Durkheim e pela doutrina social da Igreja Catlica, respectivamente. Com
efeito, a questo social distanciada de sua estrutura histrica sem questio-
namentos da ordem socioeconmica estabelecida, portanto, de forma natu-
ralizada. O enfrentamento desse problema, neste sentido, ocorreria princi-
palmente por meio de medidas de cunho moral, seja pela educao ou pela
evangelizao catlica. Aprofundando a discusso, Montao (2012) ressalta
a naturalizao da questo social em decorrncia da separao positivista de
carter conservador entre o econmico e o social. A questo social passou a
ser vista como um fato social e, portanto, a-histrico e sem relao com os
conflitos e interesses sociais, de forma que os sujeitos eram responsabilizados
pela situao em que se encontravam. Assim afirma:

Comea-se a se pensar ento a questo social, a misria, a pobreza,


e todas as manifestaes delas, no como resultado da explorao
econmica, mas como fenmenos autnomos e de responsabilidade
individual ou coletiva dos setores por elas atingidos. A questo social,
portanto, passa a ser concebida como questes isoladas, e ainda como
fenmenos naturais ou produzidos pelo comportamento dos sujeitos
que os padecem. (MONTAO, 2012, p. 272, grifos do autor).

Atualmente essa posio ideo-poltica expressa pela interveno refor-


mista de polticas sociais baseada na administrao tcnica de determinado

66
problema e racionalidade na gesto pblica, sem questionamento de funda-
mentos da ordem econmica e social estabelecida (NETTO, 2001, 2012). As
polticas sociais de vis keynesiano, de acordo com Montao (2012), encaixa-
-se nesta perspectiva reformista pois no atua diretamente na esfera produ-
tiva, mas na distribuio parcial da riqueza para uma parcela de pessoas que
no possuem condies de acessar bens e servios no mercado. Dessa forma,
o enfrentamento da questo social baseia-se na redistribuio, sem trans-
formar a contradio entre capital e trabalho, ou seja, ocorre nas expresses
da questo social, sendo um paliativo, que em ltima instncia amplia a pau-
perizao. Essa lgica, por sua vez, ainda predominante.
Outra concepo, oposta ao pensamento conservador, foi a dos socia-
listas revolucionrios. Afirmam que a questo social inerente ao modo de
produo capitalista, como um desdobramento necessrio do seu processo
de acumulao. Os marxistas, compreendendo teoricamente o processo de
produo do capital, insistiam que a melhoria das condies de vida no reti-
rava os trabalhadores da sua condio de explorao. Isso no significa fazer
uma escolha entre realizar reforma ou revoluo. Para Netto (2012), o enfren-
tamento da questo social deve modificar os fundamentos socioeconmicos
dessa ordem, propondo reforma e revoluo ao mesmo tempo, pois a reduo
das desigualdades e reverso dos mecanismos de pauperizao absoluta so
importantes para a luta revolucionria.
De acordo com Cerqueira Filho (1982), a questo social no Brasil tra-
tada dentro da perspectiva da integrao social, na qual busca neutralizar os
efeitos da luta de classe, utilizando-se dos aparelhos ideolgicos e repressivos
do Estado, com predomnio de um sobre o outro em diferentes contextos his-
tricos. Ressalta que em momentos de aguamento da crise de hegemonia, no
sentido gramsciano, a questo social brasileira foi resolvida como questo
de polcia e no campo ideolgico com a fixao de ideias como desordem
e represso. Num contexto em que a tenso capital e trabalho acontecia nas
franjas das relaes sociais de produo, a questo social no se inseriu no
pensamento dominante, ganhando legitimidade, mas ficando marginalizada
classe subalterna e tratada como ilegal e de subversivo.
Com a intensificao da industrializao a partir da dcada de 1930
a questo social transforma-se em questo de poltica objetivando solu-
es mais sofisticadas de dominao, tendo, por sua vez, o reconhecimento
implcito da classe operria. Era considerado como um fenmeno mundial e
expresso do prprio progresso no qual os conflitos eram tidos como bsicos
sociedade, desde que dentro de certos limites. Tais intervenes so inse-
ridas numa lgica paternalista no qual se busca a conciliao, sem incluir as
classes subalternas, sendo elaboradas de cima pra baixo. As legislaes traba-
lhistas do perodo de Vargas, por exemplo, eram consideradas como sinnimo
de proteo classe trabalhadora, muito embora servissem para desmobiliz-

67
-la. Essas duas lgicas de interveno do Estado vo se alternando na histria
brasileira (CERQUEIRA FILHO, 1982).
Um fato interessante no tratamento da questo social brasileira foi que a ins-
tituio de polticas sociais se fortaleceu em perodos ditatoriais, como uma com-
pensao das perdas de direitos civis e polticos. Alm disso, a garantia de vrios
direitos sociais expressos na Constituio Federal de 1988 no foram plenamente
efetivados, contrariando as expectativas da classe trabalhadora de universalizao
e responsabilizao do Estado na concretizao desses direitos. As regulamenta-
es posteriores ocorreram em contexto de recesso econmica mundial sob as
diretrizes do neoliberalismo, reduzindo a interveno do Estado neste mbito. As
medidas de privatizao, aumento de carga tributria, achatamentos de salrios e
desfinanciamento e monetarizao das polticas sociais adotadas pelos Governos
repercutiram negativamente entre os trabalhadores e ampliando a desigualdade
social brasileira (PEREIRA, 2012).
A seguir trataremos sobre algumas polticas e programas que interferiram
na questo habitacional no Brasil como uma das expresses da questo social.

Poltica habitacional, urbanizao e segregao socioespacial

A questo habitacional um fenmeno inerente sociedade capita-


lista e revela a profundidade da questo social no capitalismo. Por um lado,
encontra-se a apropriao privada da terra, de maneira monopolizada, mesmo
que a sua valorizao ocorra pelo trabalho socialmente produzido. No outro
lado, encontra-se a superexplorao da classe trabalhadora, que numa socie-
dade capitalista tem o acesso moradia dificultado e at impossibilitado de
participar do mercado formal imobilirio (PINTO, 2004-2005).
Diante desta expresso da questo social, o Estado lana mo de pol-
ticas sociais, enquanto estratgia de reproduo do sistema capitalista como
um todo. Embora sejam sistemticas, elas so concretizadas de forma frag-
mentria correspondendo s diferentes dimenses da questo social, cujas
expresses e enfrentamentos so condicionadas scio historicamente (YAMA-
MOTO; OLIVEIRA, 2010). Nesse sentido, pode-se dizer que a poltica habi-
tacional uma resposta do Estado que varia de acordo com as foras sociais
presentes como tambm em determinado tempo histrico.
As polticas habitacionais brasileiras, de acordo com Silva (1989), cons-
tituem-se por um processo social inserido na conjuntura scio-econmica-
-poltica determinado pelo modo de produo capitalista. Trata-se de uma
interveno do Estado que tem se mostrado sempre insuficiente diante das
diversas expresses e contradies imposta pela questo social, no esque-
cendo que as polticas propostas esto, muitas vezes, a servio da acumulao
do capital, por meio da mercantilizao do Bem-Estar Social, na busca da
estabilidade do social.

68
Para Netto (2012), a interveno do Estado desmobiliza a classe traba-
lhadora no objetivo de superar os mecanismos que promovem as desigual-
dades sociais. No entanto, o debate e o exerccio de organizao e luta em
prol da garantia do direito habitao so elementos importantes para a pro-
duo de sujeitos histricos, podendo fortalecer os trabalhadores na luta de
classe.
Outro fator apontado por Silva (1989) que as polticas habitacionais
atuam na fixao do valor da fora de trabalho, pois no Brasil a moradia
sai da lista de consumo necessrio para a reproduo do trabalhador rebai-
xando ainda mais o salrio. Com efeito, a populao passa a buscar as
periferias visando a moradia por meio da autoconstruo como uma alter-
nativa, mesmo que represente maior distancia para o trabalho ou maior
precariedade do acesso ao trabalho, comrcio e aos servios pblicos que
necessita. Assim a autora prope que a questo habitacional seja pensada
num cenrio de distribuio mais igualitria da riqueza, como tambm da
garantia ao trabalho e da incluso da habitao como item bsico da repro-
duo da fora de trabalho.
Com a dificuldade ou impossibilidade de se inserir na cidade dentro do marco
regulatrio urbano e do sistema financeiro formal, os trabalhadores promovem a
construo de uma cidade ilegal. Dessa forma, ocupam favelas ou loteamentos irre-
gulares e clandestinos em reas de expanso perifricas e sem infraestrutura adequada
para o atendimento de suas necessidades, como estratgia de sobrevivncia, num pro-
cesso denominado de segregao socioespacial (COSTA, 2014).
De acordo com Maricato (2011), o mercado residencial brasileiro estabe-
lecido de forma legal atende apenas 30% da populao de forma que o restante
buscam como alternativa as favelas ou loteamentos ilegais, especialmente em
terras sem interesse ao mercado imobilirio ou de ecossistema frgil. Analisando
criticamente a questo habitacional no Brasil, ela ainda afirma que:

Afinal, jogar para os ombros dos trabalhadores o custo de sua


prpria reproduo na cidade por meio da autoconstruo das casas
e ocupaes irregulares do solo parte intrnseca da condio
capitalista perifrica de barateramento da fora de trabalho de um
lado, e manuteno de um residencial restrito ao produto de luxo
de outro. (MARICATO, 2011, p. 31).

Foi no Governo Vargas (1930-1945), que o Estado brasileiro assumiu pela


primeira vez a responsabilidade da oferta de habitao, por meio das Carteiras
Prediais. No entanto, elas estavam relacionadas aos Institutos de Aposentadoria
e Penso (AIP), tendo uma atuao pouco relevante e fragmentria. Tinham o
objetivo, alis, de regulamentar a relao entre capital e trabalho, pois ao mesmo
tempo que proporcionava a reduo dos custos da fora de trabalho, legitimava
seu governo junto as massas populares, uma vez que a moradia representa um

69
alto custo para os trabalhadores (BONDUKI, 1994).
Outra interveno significativa do Governo Vargas neste campo
ocorreu com a instituio da Lei do Inquilinato em 1942 enquanto uma
estratgia de formao e fortalecimento da construo de uma sociedade
urbano-industrial. Com o congelamento do preo do aluguel, os capita-
listas reduziram investimentos no mercado habitacional de baixa renda e
passaram a investir no mbito das indstrias, uma vez que o lucro com o
aluguel no se mostrava mais atrativo. Tratava-se, portanto, mais de uma
poltica econmica do que social, ampliando, assim, a crise da habitao
(BONDUKI, 1994).
O primeiro rgo voltado para prover habitaes populares foi a Fun-
dao da Casa Popular (FCP) criada pelo Governo Dutra em 1946, com inter-
veno limitada e clientelista. De acordo com Santos et al. (2014), as condi-
es de possibilidade da FCP encontram-se na necessidade de reduo dos
custos da fora de trabalho (em um contexto de substituio do modelo de
exportao brasileiro) como tambm um pacto entre trabalhadores e setores
da construo civil e estratgia de cooptao diante da ameaa da instaurao
do comunismo. Assim, o Estado assumiu parte dos custos da reproduo da
fora de trabalho, evitando o aumento do salrio que garantisse aos trabalha-
dores o acesso moradia, massificando uma ideologia da democracia capita-
lista amparar o trabalhador.
O Banco Nacional de Habitao (BNH) foi criado durante a ditadura
cvel-militar para atender objetivos polticos e econmicos. No primeiro,
visava ampliar a legitimao do regime poltico perante as massas popu-
lares urbanas, e transformar os setores progressistas em conservadores pela
expanso da ideologia da propriedade privada concretizada na casa prpria,
na qual os trabalhadores passam a vida produtiva quase inteira para hipotec-
-la. Em termos econmicos, buscava dinamiz-la ao mesmo tempo em que
estruturava o setor da construo civil em moldes capitalistas, via financia-
mentos, gerao de emprego e renda (BONDUKI, 2008).
Foi apenas no Governo Figueiredo (1979-1985) que a poltica habitacional
se amplia para aqueles que recebiam menos de um salrio mnimo e represen-
tavam grande parcela da populao brasileira, que at ento estava excluda das
polticas pblicas. No entanto, muitos deles no estavam em condio de assumir
um financiamento por 30 anos, em decorrncia da instabilidade do mercado e
superexplorao dos trabalhadores, com arrocho salarial, alta inflacionria e espe-
culao financeira. O comprometimento da renda com habitao subiu de 35%
em mdia em 1981 para 60% apenas trs anos depois (SILVA, 1989). Este pro-
blemtica, por sua vez, ir se repetir mais recentemente no PMCMV, pois para os
mais pobres a nova moradia representa custos que at ento no tinham. Muitos
no pagavam aluguis, contas de gua, luz, condomnio, entre outras despesas
que surgem devido localizao do empreendimento.

70
Outra questo promovida pelas polticas habitacionais seu efeito
segregacionista. Desde a poca dos conjuntos habitacionais empreendidos
pelo BNH, a insero no espao urbano localizada em reas perifricas, com
pouco infraestrutura e baixa densidade de equipamentos e servios pblicos.
Com efeito, a garantia do direito moradia repercute negativamente na repro-
duo da fora de trabalho, pelos distanciamentos e dificuldades de acesso
que impe riqueza urbana socialmente produzida.
Este aspecto segregacionista, por sua vez, no uma caracterstica da
sociedade atual ou das polticas habitacionais. A anlise econmica realizada
por Engels (2015) do problema da escassez da moradia indica que se trata de
uma questo do modo de produo capitalista, no qual a expanso das metr-
poles promove um valor artificial e exponencial de certas reas, afirmando
que desse processo:

O resultado que os trabalhadores so empurrados do centro das


cidades para a periferia, as moradias dos trabalhadores e, de modo
geral, as moradias menores se tornam raras e caras e muitas vezes
nem podem ser adquiridas, porque nessas condies a indstria da
construo civil, para a qual as moradias mais caras representam um
campo de especulao muito mais atrativo, apenas excecionalmente
construir moradias para trabalhadores. (ENGELS, 2015, p. 40).

Neste sentido, as polticas habitacionais apenas reproduzem a lgica de


reproduo ampliada da sociedade capitalista, pois atua dentro de seus parme-
tros. Em Teresina, por exemplo, o Governo Federal favoreceu o espraiamento urbano
por meio das polticas habitacionais. Na dcada de 1960 foram inaugurados cinco
grandes conjuntos, sendo quatro deles na zona Sul, sendo a rea em que mais
concentrou tais construes. Na dcada seguinte foram inaugurados 11 conjuntos
com destaque para os bairros Bela Vista (1977), Dirceu Arcoverde (1977) e Saci
(1978) (FAANHA, 2003). Apesar de atualmente j terem sido incorporados
pela malha urbana, na poca em que foram inaugurados eram distantes do centro
urbano e com baixa densidade de equipamentos e servios pblicos.
Espindola, Carneiro e Faanha (2017) aprofundam o debate ressaltando que
Teresina adotou desde a dcada de 1970 um modelo brasileiro de poltica pblica que
constri pequenas moradias voltadas para populao de baixa renda em reas dis-
tantes e dispersas. Com efeito, o permetro urbano da capital bastante extenso com
significativo espao intraurbanos vazios ao mesmo tempo em que os mais pobres
moram em reas conectadas de forma precria com o ncleo da cidade. Esse modelo,
por sua vez, promove problemas de infraestrutura nas periferias, devido ao alto custo
dos servios urbanos, e outros como violncia e segregao.
De uma forma ou de outra, a classe trabalhadora tem sido empurrada, por
assim dizer, para as periferias das cidades medida que o espao urbano vai sendo
valorizado pelo trabalho socialmente produzido, mas apropriado de maneira pri-

71
vada. A seguir ser realizada uma discusso sobre o PMCMV enfocando a segre-
gao socioespacial como um efeito das correlaes de fora de elaborao de
uma poltica pblica, e suas implicaes para a classe trabalhadora.

PMCMV e a segregao socioespacial


O Programa Minha Casa, Minha Vida foi institudo em todo o Brasil por
meio da Lei N 11.977 de 7 de julho de 2009 com o duplo objetivo de reduzir o
dficit habitacional e estimular o crescimento econmico enquanto uma medida
anticclica diante da crise capitalista de 2008. Previa a construo de mais de 3
milhes de unidades habitacionais at 2014, repartido no territrio nacional de
acordo com o dficit de cada estado. Foram estipuladas trs faixas, cada qual com
metas, subsdios e formas de contratao diferenciadas.
Como referimos anteriormente, focalizamos nos estudos que tra-
taram da Faixa 1, que compreende famlias com renda de at R$1.600,00,
com prestaes limitada at 10% da renda durante um perodo de 10 anos.
Sobre o impacto do PMCMV na superao do dficit habitacional deste
segmento, cuja faixa de renda de at 3 salrios mnimos, questio-
nado por Maricato (2011) quando argumenta que apesar da demanda dessa
faixa representar 90% do total, foram destinadas apenas 40% das unidades
previstas voltadas para esta populao, com uma reduo de apenas 6%.
Analisando o PMCMV Klintowitz (2016) afirma que o programa seguiu
a mesma lgica das politicas habitacionais brasileiras do sculo XX que estavam
mais voltadas para o atendimento das demandas de crescimento econmico do
que ao direito de moradia, tendo em considerao a forte articulao entre Estado
e setor produtivo. Foi elaborado inicialmente pela articulao entre a Casa Civil
e Ministrio da Fazenda em conjunto com setores imobilirios e da construo
civil. Somente depois de elaborado os eixos macroestruturais de funcionamento
do Programa foi que ocorreu a entrada do Ministrio das Cidades nesse debate,
demandando a incorporao no projeto de setores com renda de at trs salrios
mnimos, com subsdios diretos do Governo Federal.
De acordo com Netto (1992), o Estado atua como guardio das condi-
es de produo capitalista intervindo nos constrangimentos inerentes do
processo de acumulao, principalmente em perodo de suas crises estrutu-
rais. A funo econmica do Estado (insero em setores bsicos no ren-
tveis, subsdios, garantia explcita de lucro, compras estatais etc.) deve ser
legitimada politicamente. Para tanto, o Estado institucionaliza direitos e
garantias cvicas e sociais, preservando, dialeticamente, a ordem econmica
e a fora de trabalho. Netto (1992) ressalta ainda que as respostas positivas
a demandas das classes subalternas podem ser oferecidas na medida exata em
que elas podem ser refuncionalizadas para o interesse direto e/ou indireto da
maximizao dos lucros (p. 25).

72
Os empreendimentos do PMCMV so construdos, via de regra, em
grandes conjuntos habitacionais nas franjas urbanas do tecido urbano. Isso
ocorre devido ao protagonismo exercido pelas construtoras que possuem
a prerrogativa de que o mercado responderia demanda de maneira mais
eficiente. Tendo em vista a maximizao do lucro, as construtoras buscam
reduzir os custos por meio da compra de terrenos mais baratos e com ganho
de escala, uma vez que estabelecido um teto para cada unidade habitacional
construda. feito uma espcie de clculo na localizao do terreno, pois
a procura dos terrenos baratos deve levar em considerao as exigncias
mnimas para a aprovao da operao (ROLNIK et al., 2015).
De acordo com Moreira e Ribeiro (2016) o desenho do PMCMV priorizou
aspectos financeiros, materializado na quantificao de unidades habitacionais a
serem construdas pelo setor privado, em detrimento da gesto e controle social e
da poltica fundiria. O PMCMV efetivado sem nenhuma vinculao aos instru-
mentos de planejamento urbano, tais como os Planos Diretores ou Plano Local de
Habitao de Interesse Social sendo, portanto, pouco efetivo no que diz respeito
ao enfrentamento da questo fundiria. O uso e ocupao do solo so gerenciados
como um objeto de disputa e acumulao do capital.
Nascimento, Moreira e Schussel (2012) ressaltam que o PMCMV favo-
rece a reproduo do capital em detrimento dos interesses dos trabalhadores, por
meio de subsdios pblicos, provocando uma elevao do preo da terra, contri-
buindo para a especulao imobiliria e os processos de segregao socioespa-
cial. A construo de um empreendimento produz a valorizao da terra ao redor,
dificultando a localizao de um outro conjunto habitacional, ao mesmo tempo
que expulsam mais ainda para a periferia aqueles que no foram beneficiados e
que no conseguem acessar terra, cada vez mais cara, no mercado.
A compreenso da segregao socioespacial, de acordo com Carlos (2013),
deve ser realizada inserindo-a na totalidade da reproduo social da sociedade
capitalista, pois manifesta-se nas diferenas de formas de acesso moradia, como
tambm em relao mobilidade, deteriorao dos espaos pblicos e acessos s
atividades urbanas. A segregao expressa a contradio da produo do espao
urbano, pois de forma dialtica ele ao mesmo tempo valor de uso, tendo em
vista a realizao da vida humana com todas suas necessidades e tambm valor de
troca, entendido como mercadoria, na perspectiva da produo de valor.
A urbanizao brasileira atravessada por uma desigualdade na distri-
buio de infraestruturas e equipamentos pblicos, com efeito na qualidade de
vida e problemas sociais. Moura (2014) explica que para acessar os servios
pblicos, gastam mais tempo e dinheiro, encarecendo custos com mobilidade
urbana, tanto para o Estado, por meio de investimentos para integrao da
malha urbana da cidade, quanto para os sujeitos. Em um estudos com mora-
dores do PMCMV foram relatados altos custos das passagens e aumento na
distncia para o trabalho, fazendo com que alguns perdessem o emprego ou

73
maior dificuldade em relao oferta de empregos quando comparadas com a
situao anterior (BRASIL, 2014). Nesse sentido, pode-se dizer a mobilidade
urbana e a reproduo social da famlia fica prejudicada para as famlias de
baixa renda que demandam transporte para trabalhar, acessar servios ou at
mesmo estabelecer contatos pessoais e sociais.
Maricato (2011) refora este argumento afirmando que o espraiamento
de moradias precrias ocorre sem o automvel para se deslocar e principal-
mente sem urbanizao, diferentemente do ocorre para as indstrias, servios
e condomnios residenciais. Alm disso, baseado em dados da Associao
Nacional de Transportes Pblicos de 2005, pode-se dizer que 37 milhes de
brasileiros no acessam os transportes pblicos por falta de recursos, como
tambm que o transporte consome em mdia 26% da renda da famlia de
baixa renda e apenas 10% dos estratos mais altos da sociedade. Assim, os
mais pobres so mais prejudicados, tendo o direito cidade restrito em decor-
rncia de questo da ordem econmica.
Outro aspecto relativo ao processo de segregao socioespacial diz res-
peito baixa densidade de equipamentos ou servios pblicos nas proximi-
dades do empreendimento, apontando para o acesso diferenciado aos recursos
da vida, pois so concentrados espacialmente juntamente parcela da popu-
lao com maior renda e poder poltico. O estudo de Menezes (2016) indicou
que embora todos os entrevistados tenham ressaltado uma melhoria na quali-
dade de vida em decorrncia da nova moradia, eles tiveram suas expectativas
frustradas no que diz respeito a pouca ou inexistncia de infraestrutura, que
em geral encontrava-se em situao inferior moradia anterior.
No caso de habitao de interesse social, isso vem a repercutir na qualidade
de vida dos moradores e at mesmo da reproduo social da famlia, colocando
em questo a eficcia e eficincia do prprio programa, pois a questo habita-
cional no se resume na simples construo de moradias. Silva (1989) afirma que
a localizao no espao urbano determinante para a incluso ou excluso social,
devido a sua estreita relao com o acesso aos benefcios urbanos, sendo encarada
como a porta de entrada aos servios, no podendo ser compreendida como mero
abrigo. Ressalta ainda que a segregao social funcional ao sistema capitalista,
garantindo a reproduo da fora de trabalho a baixo custo.
Em pesquisa realizada em nvel nacional, observou-se num dos
empreendimentos do PMCMV que, apesar de haver creche e escola fun-
damental nas proximidades, elas no atendem a demanda dos moradores,
podendo ser agravada com a construo dos outros empreendimentos pre-
vistos, de forma que muitos no estudam, esperando vagas. Tais dados
apontam para o descompasso dos governos locais ou estudais em acompa-
nhar a demanda suscitadas pelo prprio programa (BRASIL, 2014).
Uma possibilidade de enfrentamento dessa expresso da questo social
ocorreria pela organizao e mobilizao dos trabalhadores. No entanto, ana-

74
lisando a questo da moradia das classes populares na dcada de 1980 (no
muito diferente dos modelos atuais), Silva (1989) afirma que a fragmentao
ou segregao no espao urbano dificulta a formao de uma conscincia de
classe. De um lado, devido distncia fsica, sobra pouco tempo para a mobi-
lizao de assuntos de seu prprio interesse devido ao maior distanciamento
entre sua moradia e o local de trabalho. De outro, as pautas de lutas dos mora-
dores acabam sendo definidos pela singularidade do espao em que vivem, e
no em funo da condio de classe social. Acabam lutando por mais inves-
timentos em polticas pblicas, em detrimentos das estruturas que promovem
a desigualdades sociais.
Com efeito, os sujeitos tm que vencer mais uma barreira imposta pela
dimenso do espao para poder vivenciar a concretizao de seus direitos ou na
busca da ampliao, a partir das necessidades impostas pela realidade concreta.
A distncia fsica para os centros de deciso poltica na cidade acompanhada
de um distanciamento simblico. Vinculados ao processo de estigmatizao que
esto submetidos tal populao, como espaos de pobreza e violncia buscam
sua insero na esfera pblica para disputar pelos recursos urbanos, com outros
setores da cidade, que concentram maior poder econmico e poltico.
Reconhecendo as mudanas vivenciadas pelas famlias beneficirias pelo
PMCMV, o Estado instituiu em 2014 a obrigatoriedade do Trabalho Social nos
empreendimentos por meio de fortalecimento do capital social, gerao de tra-
balho e renda e atividades de educao financeira para os usos e ocupao dos
espaos. De acordo com Passos e Lima (2017), o Trabalho Social vem assumindo
a perspectiva de legitimar as aes segregacionistas e disciplinadora de cidados.
De forma como vm sendo implementado no tem conseguido estimular a parti-
cipao politizada e o protagonismo social em todas as etapas do processo e arti-
culao intersetorial com as demais polticas sociais do territrio.
Assim, a garantia do direito moradia pelo PMCMV atravessada
pelas contradies que perpassam a sociedade capitalista e repercutem dire-
tamente no capital e no trabalho. A expectativa da casa prpria relativizada
diante de uma nova realidade concreta imposta classe trabalhadora, prin-
cipalmente para aqueles considerados supranumerrios, que no levados em
considerao na sua particularidade.
Apesar da suposta homogeneidade existente dentro da Faixa 1, encontra-
-se desde trabalhadores assalariados como aqueles que no possuem sequer
uma renda estvel, vivendo de trabalhos espordicos e ou transferncia de
renda. Neste sentido, a cobrana da mensalidade, mesmo que pequena, pode
ser bastante onerosa para certas famlias, correndo o risco de perder a casa.
Alm disso, comum aparecerem gastos para os quais no faziam parte de
sua rotina, como referimos anteriormente, repercutindo negativamente na
reproduo social dos trabalhadores.

75
Concluso

O Programa Minha Casa, Minha Vida foi criado num contexto de


crise mundial do capitalismo de 2008 que se configurou mais como uma
medida econmica anticclica do que voltado para atender as necessidades
reais da populao brasileira. O objetivo manifesto de reduo do dficit habi-
tacional por meio da construo de moradia apresenta-se como o outro lado
do aspecto contraditrio da poltica social, que nesse caso foi a legitimao de
uma transferncia de recursos pblicas para o setor privado.
importante ressaltar que o protagonismo das empreiteiras e a interveno
do Estado tm atuado a favor do processo de especulao imobilirio e afastado
a populao pobre cada vez mais para as periferias das cidades. Faz-se necessrio
um maior controle do poder pblico para que terras urbanas estejam cumprindo
sua funo social e no voltados para a acumulao do capital, que nesse caso a
apropriao privada da terra, mesmo que ela seja socialmente produzida e valori-
zada, de forma que a classe trabalhadora no tem conseguido usufruir dos bene-
fcios urbanos na sua totalidade.
A manuteno da lgica que fragmenta o espao dificulta a satisfao das
necessidades bsicas dos moradores tendo em vista a baixa densidade de equipa-
mentos e servios pblicos nas reas perifricas. Existem muitos lotes vazios em
reas urbanizadas, voltadas para especulao imobiliria, que poderiam incor-
porar aqueles que sofrem com a questo habitacional. Muitos custos acabam
recaindo na populao da baixa renda que precisa pagar mais caro para ter acesso
tais servios. Deve-se levar em considerao as particularidades dessa popu-
lao na implementao das polticas habitacionais no pas para que a garantia do
direito habitao no repercuta negativamente na garantia dos demais direitos
e na reproduo social das famlias beneficirias, numa situao de desproteo
social promovida pelo Estado e executada pelo setor privado.
Por ser tratar de uma interveno voltada para os setores populares que pos-
suem dificuldades de satisfazer as suas necessidades sociais pela via do mercado,
faz-se mais necessrio ainda que a poltica habitacional seja acompanhada pela pol-
tica urbana. Existem vrios instrumentos ordenadores do espao urbano, como o
Plano Diretor e os Planos de Habitao de Interesse Social que asseguram a funo
social da propriedade e no foi levado em considerao na elaborao do PMCMV.
O descompasso entre ambas repercute na reproduo da fora de tra-
balho e na qualidade de vida dos moradores, pois as necessidades sociais
ficam subordinadas necessidade de reproduo do capital. Por outro lado,
tais polticas habitacionais, embora importantes tem um limite pois no modi-
fica as condies estruturais da questo social, atuando apenas em uma de
suas expresses.

76
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79
CAPTULO V. A POLTICA DOS AMORES OUSADOS:
REFLEXES ATIVISTAS NA CENA LGBT

Francisco de Oliveira Barros Jnior


Vitor Sampaio Kozlowski Ferreira

Introduo

NEM S DE PO VIVE A QUESTO SOCIAL

Convidamos o leitor a fazer uma viagem ao Kuwait para saber como S.,
28 anos, vive a sua homossexualidade no citado pas. Ele d o seu depoimento:

Ser gay no Kuwait um verdadeiro problema. uma vergonha para ns


e um pecado e uma fonte de conflito para as nossas famlias.
As pessoas usam a palavra gay como uma forma de insulto, para
humilhar aqueles indivduos que elas no respeitam. Na verdade, gay
usado como puta ou vagabunda.
Para essas pessoas, ser gay significa que no devemos ser respeitados ou
termos qualquer responsabilidade. Elas acham que ns s pensamos em sexo.
De acordo com elas, ns no temos direito a conquistar nada na vida,
em nenhuma rea, exceto na cama.
Elas nunca veem a nossa inteligncia ou as nossas criaes. Elas sim-
plesmente tm medo de caminhar do nosso lado ou de ter relaes profissio-
nais com a gente, pois ns poderamos lhes dar uma m reputao.

Eu escondo a minha homossexualidade dos meus amigos e da minha


famlia. Aqui, os pais querem que a gente case e tenha netos para
garantir o futuro do nome da famlia atravs das geraes.
De qualquer modo, ser gay aqui um crime e uma vergonha.

E o que diz a lei Kuwaitiana? O artigo 193, registra: As relaes sexuais


consentidas entre homens adultos (a partir de 21 anos) sero punidas com pena
de at sete anos de priso (CASTETBON,2015, p.59). Tais discursos foram
extrados do livro Condenados: no meu pas, minha sexualidade um crime
(CASTETBON, 2015), registro escrito e fotogrfico da exposio que ficou sob
a curadoria de Philippe Castetbon. No prefcio, o curador escreve: A homosse-
xualidade ainda motivo de condenao em mais de 80 pases (CASTETBON,
2015, p.7). Na foto exposta do Kuwaitiano S., ele esconde os olhos com uma de
suas mos. So dados publicados em 2015 dando conta que, do Afeganisto
Zmbia, atentados aos Direitos Humanos dos homossexuais, em escala mundial,

80
continuam sendo praticados. Em tais contextos sociais, eles no podem mostrar
as suas caras e nem ousar dizer o nome dos seus amores.
Pesquisar a homossexualidade no um empreendimento frvolo. Em
sintonia com a Sociologia clssica que estimula a capacidade de estar altura
do cotidiano, defendemos que [...] tudo o que humano merece ser objeto
de nossa anlise [...]. Trilhamos um vaivm entre os livros e o boteco. Do
gabinete professoral para o burburinho das ruas, a cultura vivida no dia a
dia. Comercializando ideias e amores, seguimos uma vertente holstica cul-
tural integradora dos mltiplos aspectos da realidade humana (MAFFE-
SOLI, 2011, p. 92).
O cotidiano, na sua multidimensionalidade, alvo dos olhares socio-
lgicos. Das relaes internacionais s alcovas da nossa intimidade, tudo o
que humano no nos indiferente. Os socilogos atentam para os relaciona-
mentos e o curso de vida. Entre os conceitos essenciais da Sociologia, a sexu-
alidade recebe uma definio prtica, em meio a significados, interpretaes,
aspectos controversos e relevncia contnua: [...] caractersticas e comporta-
mentos sexuais de seres humanos que envolvem aspectos sociais, biolgicos,
fsicos e emocionais [...] (GIDDENS; SUTTON, 2016, p. 203).
A ligao entre o sexual e o social trilha para ver o poder no con-
texto da modernidade, caracterizada pelo movimento mais a incerteza. Na
confuso e rupturas da paisagem que inquieta e fascina, h abertura e agito
nos espaos da famlia, do trabalho e das convenes morais. Pensando em
liberao, [...] a sexualidade liberou-se de um cdigo rigoroso e sancionado
[...] (BALANDIER, 1997, p. 231). Na atualidade, as revolucionrias e muito
profundas mudanas que afetam a sexualidade so alvo do observador atento
transformao da intimidade e o seu potencial subvertedor sobre o con-
junto das instituies modernas. Um mundo social diferente ganharia corpo
atravs da realizao emocional dos seus sujeitos. Em curso, as democratiza-
es da esfera privada e da vida pessoal. E falando em emancipao sexual,
em um contexto democrtico, indagamos: [...] como as normas democrticas
apoiam a experincia sexual em si? (GIDDENS, 1993, p. 212). No Brasil de
1969 1980, vozes homossexuais que disseram abaixo a represso deman-
davam por mais amor e mais teso (GREEN, 2000).
A discriminao e violncia que envolve a populao de lsbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais (LGBT) no Brasil, em especial no Piau,
motivam a pesquisa sobre aes voltadas ao seu enfrentamento e promoo
de cidadania deste segmento. Uma srie de categorias conceituais povoam o
cotidiano de quem discriminado e violentado. Violncia(s), no plural. Aqui,
refletiremos sobre uma das suas facetas. Preconceito, estigma e homofobia
so palavras-chave na vida de quem no aceito pelo que . Est em jogo
uma questo de identidade. Ao relacionar crime e desvio, a Sociologia des-
taca as vtimas e os perpetradores criminosos. Os crimes contra os homos-

81
sexuais so destacados. Um temor irracional ou desdm em relao a eles
define o que seja homofobia (GIDDENS, 2005).
Adentramos em um campo poltico de luta individual e coletiva. Tenses
e conflitos marcam uma arena de diversidade. Cada uma das letras da sigla antes
mencionada apresenta demandas especficas. Os pleitos gerais no podem perder
de vista as especificidades de cada um dos grupos nela inseridos. Lsbicas e gays
enfrentam questes que so comuns a ambos mas cada um, em separado, apre-
senta as suas marcas e pedidos singulares. O cenrio a ser desvendado com-
plexo e no comporta vises maniquestas e reducionismos.
Quando a Sociologia lana o seu olhar sobre gnero e sexualidade, a
homossexualidade situada no contexto da cultura ocidental. As atitudes em
relao aos homossexuais e as suas lutas por direitos e reconhecimento legais
so alvos de reflexes sociolgicas. Entre as questes para reflexo, uma
recebe destaque: [...] de que maneira a interao est estruturada em torno
de uma norma heterossexual assumida? (GIDDENS, 2005, p. 127). Quando
as famlias so abordadas, o s do plural ganha justificativa na observada
diversidade familiar. Nas alternativas ao casamento, so levadas em conside-
rao as parcerias gays e lsbicas.
Na sociedade do espetculo, regularmente so midiatizados casos de
aes preconceituosas. Bullying, injrias, agresses verbais e casos extremos
de assassinatos com requintes de crueldade. Marcas sangrentas dos crimes
de dio. Homofobia nas violncias em todos os seus matizes, incluindo a sua
simblica faceta. Homossexuais, pobres e negros so alvos de atitudes crimi-
nalizadoras. Nos objetivos polticos, dar visibilidade aos casos de violao
de direitos e atos violentos em razo de orientao sexual e identidade de
gnero. Limites na legislao que regulamenta a punio de atos discrimina-
trios contra LGBT aumenta a subnotificao de casos. Na medida em que os
homossexuais ampliam os seus espaos de apario, provocam a ira dos con-
servadores. Vivemos na telnica sociedade do sou visto, logo existo. Um
contexto de ambivalncias e paradoxos. Progressos e regresses. As relaes
homoafetivas marcam presena nas novelas e crescem bancadas parlamen-
tares evanglicas. Beijo e cura gays fazendo parte dos nossos shows coti-
dianos. Avanos nas conquistas e a conscincia do muito a ser feito.
Na linguagem poltica moderna o cidado inserido em um pro-
grama de democracia substancial. A democratizao da sociedade, em seu
conjunto, e o direito participao poltica levam em conta os [...] fins
ou valores em direo aos quais um determinado grupo poltico tende e
opera [...] (BOBBIO, 2017, p. 206). Na esfera social o processo democr-
tico considera o indivduo na multiplicidade de seus status. A sociedade
civil, lugar do surgimento e desenvolvimento dos conflitos grupais, apre-
senta os seus sujeitos: os grupos e os movimentos organizados. Dos orga-

82
nismos de deciso e de execuo do Estado esperada a sua mediao e a
funo de garantidor de resposta s demandas da coletividade. No debate
atual observou-se o desenvolvimento das vrias formas de participao
e o crescimento das organizaes de massa. As instituies estatais so
permeadas pela sociedade. Um dicionrio poltico traz os contedos e
as substncias das formas hodiernas das relaes que dinamizam a vida
democrtica. Da parte dos governantes ou dos governados ganham rele-
vncia problemas polticos diversos, a liberdade dos cidados, a felici-
dade dos indivduos e o direito de resistncia (BOBBIO, 2017).
Vivemos em ambivalentes tempos. Progressos e regresses lado a lado
na dialtica dos acontecimentos. As novas barbries marcam presena em
todas as telas. Consumir imagens violentas uma das marcas de uma socie-
dade que espetaculariza atos violentos. A audincia em torno deles capita-
liza investimentos. Neste contexto justificada a necessidade da produo de
mapeamentos referentes s violncias contra a populao LGBT. As demandas
partem dos movimentos sociais atentos aos casos violadores da dignidade
de pessoas historicamente estigmatizadas e excludas. Dar visibilidade a tais
violaes um dos objetivos dos defensores dos direitos humanos de quem
invisibilizado. Cotidianas, institucionalizadas e estruturais, as violncias
que atingem os sujeitos da nossa pesquisa fornecem um vasto material para
ser pesquisado. A promoo da cidadania e o enfrentamento da sua negao,
materializada nas aludidas violentaes, responsabilidade do Estado. Em
tal campo de conflitos, cobrar e pressionar so verbos a serem conjugados.
Falamos no plural, por nosso umbilical envolvimento com a temtica
proposta. Somos sujeito/objeto da pesquisa desenvolvida. Um texto visceral
porque falamos de dentro das questes que levantamos. Assumir o que somos
uma atitude poltica. O desejo poltico quando encontra pedras no seu
caminho. Enfrent-las uma bandeira levantada por quem luta por amplas
liberdades. Na microfsica do poder, os confrontos acontecem nos mltiplos
espaos do cotidiano. Nas famlias, escolas, igrejas, partidos e outras insti-
tuies, encontramos campos para a afirmao das nossas identidades. Apre-
sentamos um texto no qual uma substancial parte da nossa histria de vida
est nele contido. Somos os principais entrevistados de um artigo no qual nos
sintimos como protagonistas. Tratamos de trajetrias inseridas em um projeto
poltico coletivo. Pessoas no contexto de um movimento social especfico.
Base para a escrita de memoriais. Subjetivaes ancoradas em uma metodo-
logia humanstica focada em dados qualitativos. Na procura metodolgica,
a abordagem qualitativa na pesquisa marcada pela abertura e flexibilidade.
Quando a questo o tamanho da amostragem, um caso pode ser conside-
rado [...] sempre que seja significativo [...]. No foco, a escolha de [...] uma
simples histria que ilumine a questo em estudo [...] (BLASCO, 2002, p.
145-146).

83
LGBT: ativistas no campo da sigla da diversidade

A motivao para produzir esta pesquisa est relacionada com o nosso


envolvimento com o tema proposto. As nossas vivncias enquanto ativistas
gays em Teresina embasam as reflexes que sero desenvolvidas. Nos nossos
memoriais de vida no poderamos desconsiderar o nosso engajamento pol-
tico em torno de dimenses humanas fundamentais. Falamos de afetos e sexu-
alidade. A descoberta das nossas homossexualidades e a aproximao com a
temtica ocorreu quando afirmamos ser homossexuais e sentimos na pele as
consequncias de tal afirmao sob a forma de conflitos familiares e rompi-
mentos de laos. Vivncias pessoais comungadas com um expressivo nmero
de experincias vividas por outros. No estvamos sozinhos para suportar
a coero social. Dilemas pessoais clamavam por enfrentamento. No plano
domstico tnhamos que os encarar, mas medida que amplivamos nossas
conscincias individuais conclumos que precisvamos extrapolar o espao
da casa e ir para as ruas lutar pelo direito de ser quem somos na companhia
de um conjunto de outros indivduos que compartilhavam conosco os senti-
mentos de excluso e desrespeito em relao s nossas identidades.
A reflexo sobre um mundo lquido moderno situa o sexo em uma [...]
fase eletrnica virtual da revoluo sexual em curso [...] (BAUMAN, 2011,
p. 33). Ainda no nos acostumamos com a cena de uma roda de homens e
mulheres beijando-se com ardor e sem pudor algum. Entre os seus pares,
especialmente nos guetos, onde podemos assisti-los. Observar tais aes
libertador. Manifestaes afetivas com um sentido poltico. Atitudes com
fora de provocao. Por ainda no se fazerem presentes de modo ordinrio,
nos nossos cotidianos, geram estranhamento. Entre as aes sociais, os afetos
e os sentimentos ganham relevncia sociolgica por conduzirem signifi-
cados. A homoafetividade provoca escndalo em um contexto tradicional. Na
medida em que tais expresses afetivas so impedidas de uma livre manifes-
tao, nos espaos pblicos, provocam a reao dos seus atores em busca de
proteo legal. Subjetividades contidas na amplitude da questo social brasi-
leira. Beijaos, em atos coletivos, promovidos entre pessoas do mesmo sexo,
so uma modalidade de resposta ao preconceito discriminatrio.
Como a revoluo gay est cambiando o mundo? Tal questiona-
mento parte de ensaio sociolgico e geopoltico que v uma outra histria da
globalizao em marcha. Tomando como fio condutor uma evoluo das men-
talidades, cita uma frase de Obama: Las parejas del mismo sexo deben poder
casarse. Discurso que empodera e impulsiona o movimento gay, governos
progressistas e a sociedade civil. Atravs do prisma da questo gay esta se
converte em [...] um bom critrio para julgar o estado de uma democracia e
da modernidade de um pas [...]. Ao apontar [...] uma nova fronteira para
os direitos humanos [...], Frdric Martel est baseado na [...] convico de

84
que os direitos dos gays a nvel internacional esto convertendo-se em uma
questo de direitos humanos [...] (MARTEL, 2014, p. 24).
Os movimentos pelos direitos dos gays esto situados entre os novos
movimentos sociais (NMSs) que colocaram novas questes. Uma onda
que atingiu uma diversidade de pases [...] entre o final da dcada de 1960
e meados da dcada de 1980 [...] (GIDDENS; SUTTON, 2016, p. 327), a
diversidade de representaes e de afirmaes de identidade, um campo de
tenso e um risco rico - material emprico para uma sociologia do conflito e
da complexidade. Nos espaos de discusso e debate, durante a programao,
as falas sempre indicam as diferenas entre os segmentos e suas demandas
especficas direcionadas, em especial, a reas como sade e segurana. O
anseio por reconhecimento de expresses e afirmaes de identidades colo-
cado em evidncia. Cobram do Estado um posicionamento em relao a tais
demandas e que medidas sejam tomadas.
Articular mentes, criar significado e contestar o poder so objetivos
defendidos pelos movimentos sociais na era da internet. A faixa empunhada
pelos ativistas traz a seguinte mensagem: somos a rede social. No hori-
zonte de uma cultura da autonomia, as redes de indignao e esperana pro-
jetam a transformao do mundo (CASTELLS, 2013). Na sociedade em rede,
os movimentos de libertao lesbiano e gay saem em [...] defesa do direito
humano bsico de escolher a quem e como amar [...]. Na construo dos
espaos de liberdade, as expresses de identidade sexual vocalizam o poder
do amor. A mobilizao poltica desafia e critica a famlia patriarcal, a hete-
rossexualidade compulsria e o sexualmente normal. Na era globalizada
da informao, grupos e organizaes de ativistas locais e globais contem-
plam a diversidade da experincia humana e o esmaecimento das fronteiras
sexuais. Um ativismo amoroso e inclusivo abre brecha [...] no cadafalso
institucional erguido para controlar o desejo [...] (CASTELLS, 2010, p. 256).
Destacamos as conjunturas histricas nas quais as questes antes refe-
ridas ganharam mais visibilidade. O nosso ativismo est inserido em con-
textos histricos marcados pelas administraes do Partido dos Trabalhadores
(PT). A nvel nacional e particularizando o cenrio piauiense, o nosso enga-
jamento acontece sob administraes petistas. Na histria da homossexuali-
dade no Brasil, a mencionada agremiao partidria recebeu um destaque por
ter pautado os interesses dos homossexuais em um contexto histrico onde a
visibilidade das suas demandas era tmida, em meio a outros temas.
Focalizamos os esforos do movimento LGBT brasileiro sob os governos
do Partido dos Trabalhadores, em particular um programa voltado para o enfren-
tamento da homofobia e para a promoo de direitos: o Brasil sem Homofobia.
Iniciativa de grande importncia na ampliao de aes e na elaborao de marcos
regulatrios e legais para o segmento. Qualquer anlise crtica da atuao parti-
dria, em relao a um especfico tema, deve apontar para os paradoxos e ambi-

85
valncias das suas performances. Aludimos a progresses e regresses, avanos
e recuos. Tais investidas no so lineares. A ateno est ligada nas contradies
em torno de um assunto cercado por mltiplos interesses. Na arena poltica, o
embate entre discursos partidrios e religiosos em nome da moral e do zelo pela
sagrada instituio familiar. Bancadas evanglicas e laicas em um enfrentamento
discursivo de diversos matizes.
Penetramos em um campo de complexidades. Conflitos, diferenas, dis-
putas, alianas e concorrncias. A questo LGBT, especfica, deve ser abordada
de modo contextualizado. Junto com outras questes, conduzidas por outros
movimentos, esto situadas em um mundo globalizado, com avanos neoliberais
e outras caractersticas ligadas a uma sociedade de mercado e dos consumidores.
Falamos de uma arena poltica dentro da qual ocorrem as movimentaes sociais.
Da causa ecolgica defesa da livre expresso sexual no podemos desconsi-
derar o cho conjuntural em cima do qual ocorrem todas as lutas polticas.
Uma concepo ampla de poltica abrange mltiplos domnios e arenas
morais. Da natureza ao corpo, passando pelas questes existenciais e de
direitos humanos, a agenda dos movimentos emancipatrios pauta discus-
ses relacionadas s vidas pessoais e s necessidades planetrias. Num nvel
individual e coletivo, o poder gerador e com capacidade transformadora.
As ticas da convico e responsabilidade marcam presena e dentre as per-
guntas substantivas levantadas, destacamos a seguinte: que limites devem
ser postos ao uso da violncia nos assuntos humanos? Liberdade de escolha,
auto-realizao e o como devemos viver interessa a quem v que o pessoal
poltico e refere-se justia, igualdade e participao. Acima de tudo o
cuidado direcionado para a superao dos relacionamentos sociais baseados
na explorao, desigualdade ou opresso. Estamos no contexto do surgimento
da poltica-vida (GIDDENS, 2002).
Tomar partido, lutar e apaixonar-se so caractersticas do homem poltico.
Poltica no se faz exclusivamente com o crebro. Emoes, sentimentos e
afetos entram no movimento. Atividade que exige esforo, tenacidade e energia.
Movidos por convico e responsabilidade ticas somos tomados por uma fora
de alma que d um impulso, a despeito de tudo! (WEBER, 2011). Militar
fazer poltica. Esta engendra acordos, conchavos e alianas, mas terreno de
brigas, rudos e fogueira das vaidades. Atividade demasiadamente humana. Con-
sensos e rupturas. Unidade na diversidade um objetivo trabalhoso. Tais refle-
xes ancoram o modo como apresentamos o universo LGBT. Demandas gerais
so comuns a todos os atores que fazem a sigla. Cada letra apresenta pleitos par-
ticulares. Rompendo com uma conscincia ingnua, expomos as experincias de
ativistas que enxergam tapas e beijos entre os protagonistas da batalha em prol do
respeito pela diversidade humana. Na Frana, em Angola, no Japo e em Teresina
os homens fazem acordos e rompem relaes. Animais polticos que progridem
e regridem nas ambivalncias e paradoxos histricos. Tais vivncias fizeram com

86
que colocssemos os ps no cho e desenvolvssemos um olhar mais crtico e
realista acerca dos relacionamentos humanos.
A histria no deve ser lida de modo linear. Atentamos para uma viso
dialtica da prxis histrica. Avanos e regresses acompanham o processo
histrico. Nos ltimos anos o movimento LGBT tem ampliado conquistas.
H motivos para comemoraes, mas persiste a conscincia do muito para
ser conquistado. H muitas pedras no caminho. A luta continua com vitrias e
ns para desatar. O pronome antes mencionado, na primeira pessoa do plural,
encerra uma polissemia, pois os percalos esto presentes e a reao a eles
um empreendimento pesssoal e coletivo. Ao longo do texto elencaremos as
razes para a realizao de festas celebrativas e os obstculos a ser enfren-
tados na luta pelo respeito diversidade de expresses sexuais.
A nvel federal, estadual e municipal h registros positivos. No desen-
rolar da movimentao poltica cruzamos com os aliados e os adversrios.
Ambos demandam por visibilidade. No contexto teresinense, as iniciativas
municipais, algumas articuladas com a participao do movimento LGBT,
merecem meno. Em 2004, ocorreu a criao do Disque Cidadania Homos-
sexual no mbito da Secretaria Municipal do Trabalho, Cidadania e Assis-
tncia Social (SEMTCAS) por meio de lei da ento vereadora Flora Izabel
do Partido dos Trabalhadores (PT). Outro salto foi dado com a emenda que
regulamenta o artigo 9 da Lei Orgnica do Municpio que trata de atos dis-
criminatrios contra homossexuais e prev sanes como multas e perca de
alvar de funcionamento institucional. No mbito das intervenes preven-
tivas voltadas para homens que fazem sexo com homens, o Projeto Amar
sem Preconceito, desenvolvido pela Coordenao de DST/AIDS da Fun-
dao Municipal de Sade (FMS).
A pesquisa que desenvolvemos protagonizada por sujeitos que vivem
na contraluz. Aos olhos de uma sociedade moralista, normatizadora, interes-
sada na manuteno da ordem, da normalidade e voltada para a integrao,
eles so vistos como desviantes, anormais. Vivemos na sociedade de
risco e as prticas sexuais fazem parte do cotidiano do segmento populacional
pesquisado. A atuao do militante acontece em vrias frentes. A multidimen-
sionalidade humana deve ser encarada atravs dos mltiplos desejos dos seus
portadores. Os direitos sexuais so vistos como direitos humanos.
Um texto dissertativo que tenha caractersticas dialticas apresenta
passos de avanos e de retrocessos. A nvel estadual, uma importante con-
quista foi a aprovao da Lei Estadual N 5.431/2004, de autoria da par-
lamentar Flora Izabel (PT), que dispe sobre as sanes administrativas a
serem aplicadas prtica de discriminao em razo de orientao sexual
e d outras providncias (PIAU, 2011). A nvel federal e estadual, a minha
militncia est inserida em conjunturas histricas marcadas pelas gestes dos
governos do Partido dos Trabalhadores (PT). Na histria da homossexuali-

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dade no Brasil h registros de que algumas das suas alas, ao longo do seu
histrico partidrio, manifestaram uma particular sensibilidade em pautar as
demandas dos homossexuais. Tal abertura provoca cises e pode ser enca-
rada como uma incorreo poltica. Em nome da moral e dos bons costumes,
atuam vozes parlamentares interessadas em no provocar a ira de setores con-
servadores.
Oportunismos e convenincias parte, ganhar ou perder votos um cri-
trio decisivo na hora de apoiar ou no determinada demanda. Convico e
responsabilidade ticas, entre sintonias e choques de posies. Em tal campo
de tenses, atitudes ousadas e recuos estratgicos movimentam as ambigui-
dades das disputas partidrias. Limites impostos pelas negociaes polticas
que, em alguns momentos, impem freios a alguns arroubos mais ousados.
Do palanque para a burocracia administrativa, cabe uma reflexo sobre a
qualidade da atuao petista em suas polticas pblicas por um Brasil sem
homofobia. Quais os partidos que foram e so mais sensveis bandeira
da livre expresso sexual? O PT, entre seus altos e baixos, est entre eles.
Os governos Lula e Dilma, no plano nacional e Wellington Dias, no solo
piauiense, merecem ser avaliados nas respostas positivas que deram e nos
recuos dados na forma como administraram os pleitos da populao LGBT.
No objetivamos realizar tal avaliao, mas o texto que apresentamos traz
elementos que embasam a quem queira empreend-la.
As conquistas legais representam avanos na garantia de proteo
contra possveis atitudes violadoras do direito de ser o que se . Os marca-
dores identitrios, sob o respaldo legal, possibilitam uma vida menos opres-
siva para quem assume uma identidade sexual associada a minorias. Des-
tacamos a aprovao da Lei Complementar 51/2005, tambm de autoria da
deputada estadual Flora Izabel, que dispe sobre a criao da Delegacia de
Defesa e Proteo dos Direitos Humanos e Represso s Condutas Discrimi-
natrias, apresentada como sendo a primeira especializada em reprimir atos
de discriminao no pas (PIAU, 2011). A lei protege dois jovens, do sexo
masculino, que tenham sido agredidos verbalmente, na praa de alimentao
de um shopping center, por estarem se beijando em pblico? Esta e outras
perguntas tm respostas redigidas em artigos e pargrafos de uma legislao
a ser publicizada em resposta aos seus infratores. Difundir e compartilhar os
seus contedos responsabilidade do movimento LGBT. Tal difuso espalha
armas de defesa contra posturas homofbicas.
Participamos de algumas importantes aes filiados ao grupo Matizes,
o mais expressivo porta-voz da militncia LGBT piauiense. As mulheres so
destaque na sua conduo. A atuao do Matizes d material para uma dis-
sertao de mestrado. Dissidncias ocorridas nesse perodo envolveram dis-
putas e afirmao de identidades no interior do movimento local. A demanda
da visibilidade lsbica, de travestis e mulheres trans apontou para caminhos

88
diferentes na mesma luta por direitos. Por conta de alguns conflitos, gays se
organizaram para fazer parte de um grupo especfico: o Coletivo Mirindiba.
Uma experincia grupal voltada para as especficas questes dos homens que
fazem sexo com homens. Neste campo de tenses e disputas, o coletivo Mirin-
diba se colocava como mais uma organizao que contribuiria para a luta por
direitos de LGBT no Piau. Teve importante participao em eventos e arti-
culaes com instituies do poder pblico estadual e municipal. A presena
majoritria de militantes homens, na sua conduo, era uma de suas marcas.
Em 2006, surgiu a oportunidade de participarmos da articulao do que
futuramente seria o Centro de Referncia Homossexual Raimundo Pereira
(CRH-RP). O significativo convite veio da Coordenao de Livre Orien-
tao Sexual CELOS, a primeira iniciativa governamental voltada para a
populao LGBT do Piau. Uma ao pblica ligada Secretaria da Assis-
tncia Social e Cidadania SASC. Implantaes datadas de 2003, no governo
petista de Wellington Dias. A SASC substituiu o ento Servio Social do
Estado (SERSE), em consonncia com a nova poltica nacional de Assis-
tncia Social. A conjuntura poltica daquele momento histrico era favorvel.
Uma circunstncia de abertura e ousadia por parte de uma gesto que mos-
trava estar disposta a ampliar os alvos das suas intervenes polticas.
Expectativas foram produzidas no movimento LGBT. Aquela ocasio,
visibilizada por pautas nos noticirios miditicos, mostrou que os espaos
governamentais sinalizavam para investimentos voltados para as demandas
dos homossexuais. Uma administrao simpatizante da bandeira do arco-ris.
O estado do Piau surpreendia e chocava. Era uma provocao a setores con-
servadores, ligados a um patriarcalismo familiar tradicional. De l para c,
entre altos e baixos, como foram os desdobramentos das intenes iniciais?
A implantao do CRH-RP ocorreu atravs da celebrao de convnio com a
ento Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
(SEDH) e a SASC. A CELOS foi a responsvel pela articulao e operacio-
nalizao do projeto. Integrar um equipamento social que de alguma forma
poderia enfrentar a homofobia, foi algo animador.
No nosso memorial de militantes destacamos a formao de uma equipe
que aos poucos se organizava e buscava apontar os caminhos para efetivar ser-
vios especficos de ateno ao segmento LGBT. Pensar e planejar em grupo
um exerccio estimulante e exigente. Trabalhar com um conjunto de individua-
lidades, em torno de questes coletivas, requer abertura em um microcosmo de
diferenas individuais. Consensos, divergncias, acordos e rachas fazem parte
das rotinas grupais de quem lida com tendncias. No cotidiano, a convivncia
com os representantes de cada uma das letras da sigla. A causa maior que nos liga
mvel para que nos eduquemos na participao em atividades grupais.
Atentar para outras dores ou cruzes, carregadas pelos outros, fez com
que ns percebssemos que vivamos em comunho com aqueles que sofriam

89
por conta das violncias produzidas por quem lida mal com a diversidade
humana. As facetas da violncia que passamos, em razo de orientao
sexual, no foram to doloridas quanto algumas vistas nos casos que che-
gavam ao Centro de Referncia. Tal comparao relativizadora resulta de um
encontro com a alteridade de quem sabe das dores e das delcias de sermos
quem somos.
Funcionrios a servio do governo estadual, ativistas gays e filiados ao
Partido dos Trabalhadores. Estvamos no poder e tnhamos que pensar em
realizaes. A conjuntura estava favorvel e expectativas foram criadas por
conta das promessas feitas. Do palanque para a rotina administrativa chegava
a hora de fazer algo substantivo pelo segmento LGBT. Ao longo destes anos
participamos de diversas atividades e projetos locais, regionais e nacionais de
diferentes reas das polticas pblicas e tambm de aes partidrias.
Desde a sua fundao, o Centro de Referncia LGBT passou por vrias
mudanas. Uma delas foi a ampliao do prprio nome para dar visibilidade
aos diferentes segmentos. Alteraes de endereo e de equipe fazem a sua
histria. Esta ltima foi ficando cada vez mais reduzida, algo que teve reflexo
direto no funcionamento da Organizao. Entramos no campo da empresa,
burocrtica e racional, sujeita aos mltiplos interesses. Um micro espao
dentro de uma macro administrao estatal sujeita a ingerncias diversas. As
atividades a serem desenvolvidas ficam na dependncia dos ventos favorveis
ou no das conjunturas polticas. A continuidade dos projetos fica comprome-
tida. O fazer concreto atravessado pela vulnerabilidade. O sai daqui e vai
pra l e os altos e baixos das realizaes cotidianas trazem a marca da insta-
bilidade e da incerteza. A gesto das especficas demandas do pblico LGBT,
dentro da mquina do Estado, acompanha o trajeto histrico de uma cul-
tura poltica com traos nepotistas, clientelistas e favoritistas. A apropriao
privada do que pblico outro marcador de identificao do modo como
so gerenciados os recursos pblicos. neste contexto poltico brasileiro,
piauiense e teresinense que vivemos as nossas militncias.

Concluso

Para a sala de aula debater sobre o tornar-se gay

Piau sem discriminao um documento-guia patrocinado pelo


governo do estado do Piau, atravs da Secretaria de Estado da Assistncia
Social e Cidadania/SASC. A Unidade de Direitos Humanos, a Coordenao
de Enfrentamento Homofobia e o Centro de Referncia para Promoo da
Cidadania LGBT Raimundo Pereira, atravs de seus gestores, assinam o con-
tedo da citada fonte documental. O projeto Piau sem Homofobia con-

90
juga o verbo capacitar e apresenta objetivos bsicos em relao populao
LGBT: promover os direitos humanos e efetivar polticas pblicas afirma-
tivas. A violncia homofbica destaque quando o foco incide sobre o
quadro situacional de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais.
O que homossexualidade? Conceitu-la um primeiro passo. Doena?
Pecado? Crime? Sem-vergonhice? Ao longo da histria uma multiplicidade
de discursos, provenientes dos mais variados campos, foram proferidos sobre
as prticas homossexuais. As falas mdicas, religiosas, legais e moralistas tra-
ziam receitas para a cura dos indivduos anormais, desviantes e perigosos
no sentido de serem uma ameaa para a manuteno da harmonia social. Uma
sociologia da integrao apresenta uma sociedade coercitiva e falante em
nome da moral e dos bons costumes. Normalizar, normatizar e esquadrinhar
so verbos-chave quando o olho do poder vigilante. Prticas discursivas
produzidas socialmente. Dos ativistas esperada a conjugao do verbo des-
construir. Uma desconstruo sociolgica desnaturaliza, desreifica e deses-
sencializa. Abordagem terica afinada com a ideia segundo a qual ningum
nasce isto ou aquilo. Tornamo-nos. Os guardies da ordem querem impedir
que tal ideologia seja abordada na sala de aula.
Partindo da sexualidade, em uma perspectiva da microfsica dos
poderes, protagonizamos movimentos de afirmao nos quais so pensadas
novas estratgias no campo de relaes de poder produtivas. As verdades
discursivas produzidas sobre a homossexualidade, em seus matizes jurdicos,
morais, religiosos e mdicos passam a enfrentar as resistncias de um ati-
vismo ancorado em uma teoria crtica que tem entre os seus objetivos fazer
a histria poltica de uma produo de verdade. Os nos histricos, vigi-
lantes, lanados em direo aos relacionamentos homossexuais constituem
prticas proibitivas e limitantes. Tais coeres so desvendadas pela tica
de um bio-poder que amplia a viso acerca do controle da sociedade sobre
os indivduos. O alvo principal dos olhares policialescos a realidade bio-
poltica chamada corpo. no somtico, no corporal que comea tal investi-
mento controlador (FOUCAULT, 1979). Nossos corpos dariam um romance.
Medicalizados, alvos de receitas, bulas, conselhos e ordens. De olho neles, os
gerenciadores sobre o espao corporal (DANIEL, 1984, p. 273).
Em primeiro lugar h uma necessidade de definies conceituais. A popu-
lao de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais dizem quem so. Quem est
dentro da sigla LGBT e quer publicizar as especficas experincias de ser um de seus
membros, precisa atentar para o objetivo de definir conceitos com os quais lidam nos
seus cotidianos. Uma pergunta bsica: o que homossexualidade? Uma militncia
qualificada deve estar atenta para a formao de seus sujeitos. Capacit-los para posi-
cionamentos mais consistentes, quando forem convocados para falar, uma iniciativa
que respalda e valoriza o contedo proferido e o seu emissor. A questo antes men-
cionada demanda uma pesquisa sobre a multiplicidade de discursos construdos, ao

91
longo da histria, sobre o ser homossexual. Do discurso mdico ao antropossociol-
gico, o pesquisador faz as suas leituras para depois defender a sua definio. De um
militante esperado um posicionamento crtico e desconstrutor. No enfrentamento do
preconceito e estigma, que so construes sociais, a arma da crtica desvendadora.
Na sequncia conceitual, a definio de identidade de gnero. Quando o foco o con-
ceito do que seja orientao sexual, so lanados distintos olhares sobre a variao
cultural da sexualidade humana. Em suas anlises, so vrias as correntes de pensa-
mento. Da Antropologia Psicanlise freudiana, destacamos os critrios e parmetros
construtivistas dos autores: o sexo morfolgico, o papel de gnero, comportamentos
e papis sexuais, estigma, o tipo de objeto de desejo e pulso sexual (CARDOSO,
1996).
Partindo da ideia segundo a qual somos multidimensionais, pensamos
a sexualidade como uma das dimenses das nossas experincias humanas. A
ela associamos desejos. Quando refletimos sobre o conceito de felicidade vem
s nossas mentes uma viso complexa do que seja ser feliz. As nossas neces-
sidades so mltiplas. Queremos comida, trabalho, lazer e afeto. A dimenso
sexual est includa e conclumos que, na medida do possvel, devemos res-
ponder s demandas emanadas de cada um dos componentes da nossa multi-
dimensionalidade. Para o assunto que, no momento, chama a nossa ateno,
citemos um exemplo: um indivduo, j adulto, bem situado do ponto de vista
financeiro e que vive desassossegado por ter dificuldades de assumir a sua
homossexualidade. Uma situao particular, um caso privado mas compar-
tilhado por um significativo nmero de outros indivduos. Um drama ntimo
que impacta nos relacionamentos de quem o vivencia. Uma experincia dra-
mtica comungada por uma grande quantidade de pessoas.
H quem fale em minorias sexuais mas, no cotidiano, acompa-
nhamos o sofrimento dos muitos que sentem dores por no poderem ousar
dizer o nome do seu amor. Diante da negao de um direito, so variados
os desdobramentos subjetivos experimentados por quem sofre discriminao,
excluso, preconceito e estigmatizao. Quem eu quero amar uma questo
das nossas intimidades mas tambm um assunto coletivo, social e poltico.
Importa atentar para a orientao sexual dos indivduos. algo visceral aos
seus seres. No se trata de um apndice perifrico, secundrio. Estamos na
esfera dos marcadores identitrios. Eu sou, tu s, ele , ns somos e assim
por diante. Qualidade de vida, cidadania, poltica pblica e democracia no
podem desconsiderar as mltiplas fomes e sedes humanas: do po nosso de
cada dia s nossas carncias afetivas e sexuais. Como ser feliz se no posso
ser quem eu sou?
A realidade, na nossa perspectiva terica, apresentada como uma cons-
truo social. Assumir tal referencial terico implica desnaturalizar, desreificar
e desessencializar os processos humanos. A ideia de tornar-se, de vir a ser, do
inacabado, recebe investimento. No movimento da dialtica histrica cons-

92
trumos as nossas identidades e produzimos cultura. Pecado, doena, crime e
sem-vergonhice so expresses que tm acompanhado a histria da homos-
sexualidade. Prticas discursivas de origem religiosa, mdica, legal e moral.
Construes histricas datadas e estigmatizantes para serem desconstrudas
pela crtica socioantropolgica. Da a importncia de projetos de capacitao
visando formar militantes qualificados para intervenes desconstrutoras. A
crtica uma arma no confronto ideolgico. Anormais e desviantes so
rtulos e enquadramentos que perseguem os homossexuais. Estigmatiz-los
gera a invisibilidade dos mesmos. Entre os exerccios desconstrutores, des-
construir a ideia que diz ser a homossexualidade uma opo sexual.
Somos convidados a penetrar na sigla LGBT. O que tm em comum
Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros? Quais as
singularidades de cada um dos segmentos nela inseridos? O que aglutina tal
multiplicidade de experincias existenciais? Preconceito, estigma, excluso e
discriminao so palavras de um glossrio comum a todos (as). Da perfor-
mance mais discreta mais espalhafatosa, estamos dentro de um campo plural
protagonizado por indivduos procedentes de variados contextos scio-eco-
nmicos. Negros, brancos, pobres, ricos, jovens, velhos, homens e mulheres
compem a populao de uma sigla marcada por consensos e divergncias.
Atitudes preconceituosas e discriminatrias so praticadas no seu interior.
Pobreza e riqueza produzem seus diferentes espaos. Na trilha classista,
homossexuais das classes sociais privilegiadas frequentam espaos compa-
tveis com as suas posies financeiras. O contexto LGBT mostra ser uma
espcie de microcosmo das contradies e desigualdades da sociedade onde
est situado. No cabem discursos apologticos e maniquestas para analis-
-lo. O que acontece no seu exterior ganha roupagens internas em um terreno
produzido pelas ambiguidades humanas.
A letra T, da sigla LGBT, apresenta questes especficas. Merece des-
taque a discusso terica em torno da identidade de gnero. Os referenciais
tericos embasam as reflexes sobre as pessoas travestis, transexuais e trans-
gneros. Como cham-las na lista de espera de um consultrio odontolgico
ou na chamada de uma sala de aula? Estamos falando do nome social. A
travesti Tina Summer (atentemos para o uso do artigo no feminino) comea
a frequentar um curso universitrio e no momento de registrar a frequncia
o professor chama por Francisco das Chagas Ribeiro, nome de batismo de
Tina. E ela, do seu salto alto, com um corpo esculpido, de batom e trajada
com um vestido carmim, sente um certo desconforto para dizer presente.
Tina espera que os outros discentes saiam e vai na direo do docente para
comunicar que deseja ser identificada pelo seu nome social. Uma delicada
questo a ser encarada em outros contextos sociais, alm dos espaos esco-
lares. Da a importncia de refletirmos sobre tal assunto ao longo do pro-
cesso de formao dos mais variados profissionais. So cenas cada vez mais

93
constantes nos nossos cotidianos. Tema que demanda respostas pedaggicas
e legais. A legislao j contabiliza alguns retornos favorveis s presses
dos movimentos de LGBT na direo da garantia de uma carteira de identi-
ficao do nome social.
Para alm do carnaval, a homossexualidade masculina no Brasil do
sculo XX provocou reaes mdico-legais. O discurso propunha controle
e cura (GREEN, 2000). Vivemos em uma sociedade medicalizada e neste
contexto que registramos mais uma conquista para o movimento de LGBT.
Desde os anos 70, do sculo passado, as associaes e conselhos mdicos,
reunidos em suas assembleias, vinham trabalhando em uma direo descons-
trutora, ou seja, desconstruindo uma ideia que medicalizava os homossexuais.
Estes, durante muito tempo, foram tratados, nos confessionrios da clnica
mdica, como doentes e desviantes. Com a sua despatologizao, a homos-
sexualidade no doena e no mais um problema mdico. A Psicologia
tambm seguiu um caminho desconstrutor. Os psiclogos no mais olhavam
para o homossexual como doente e pervertido. Com o avano do discurso
cientfico moderno, desmedicalizando as prticas homossexuais, a ideia de
cura, de reconvert-los normalidade heteronormativa sofre um abalo. Em
tal contexto de avanos discursivos, convm o uso de uma terminologia mais
congruente com os saltos qualitativos dados. Homossexualidade ao invs de
homossexualismo. O argumento diz que o sufixo ismo evoca a noo pato-
lgica de uma das formas de expresso da sexualidade humana. No se trata
mais de pessoas patologizadas mas de quem mostra um outro jeito de viver as
suas experincias sexuais.
A Sociologia promove um encontro entre gnero, sexualidade e edu-
cao. Vrios so os temas a serem debatidos: diferenas de gneros, a cons-
truo social do gnero e do sexo, feminilidades, masculinidades e relaes
de gnero, influncias sociais no comportamento sexual e a homossexua-
lidade (GIDDENS, 2005). As famlias, as escolas e as igrejas no podem
deixar de lado o enfrentamento de tal conjunto temtico. Destacamos as ins-
tituies escolares enquanto espaos de formao. As salas de aula precisam
dar um tempo para a discusso das questes referentes aos comportamentos
sexuais dos indivduos. O gnero e a orientao sexual so fontes de identi-
dade. Assuntos relevantes para a reflexo no contexto educacional. A capa-
citao dos docentes formadores na abordagem dos mesmos uma condio
necessria para que sejam tratados de forma complexa.
Na conjuntura atual brasileira h, da parte de grupos religiosos, uma
movimentao tentando excluir das escolas a exposio sobre a chamada
ideologia de gnero. Segundo os seus porta vozes a ideia desnaturaliza-
dora segundo a qual nos tornamos homens e mulheres, promove uma viso
distorcida da teoria bblica, crist e criacionista. Consideramos que tal resis-
tncia religiosa est fundada em um desconhecimento das matrizes tericas
que aliceram uma tica construcionista dos processos sociais. Para alm dos
94
referenciais evanglicos importa ampliar as nossas reflexes com a abertura
para um enfoque multidisciplinar. As cincias humanas e sociais, em especial,
dispem de um qualitativo capital de referncias conceituais e analticas para
tratar das identidades de gnero. Quem desenvolve um projeto educativo
voltado para a vida, integral e embasado na multidimensionalidade humana,
no pode deixar de fora dos espaos escolares o estudo das relevantes ques-
tes ligadas s nossas sexualidades.

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96
PARTE II

POLTICAS PBLICAS E SOCIAIS: DEMANDAS


DA SOCIEDADE E AO DO ESTADO

97
CAPTULO VI. POLTICA SOCIAL NO CAPITALISMO
CONTEMPORNEO E INTERSETORIALIDADE:
REFLEXES A PARTIR DA POLTICA DE SADE

Nayra Sousa Araujo


Simone de Jesus Guimares

Introduo

No capitalismo monopolista, as polticas sociais so alvos de cons-


tantes problematizaes. Muito se discute acerca dos seus limites, possibili-
dades, eficcia, eficincia e efetividade, principalmente diante de um cenrio
contemporneo de ajuste fiscal em moldes neoliberais e de reduo do gasto
pblico no mbito social.
A sade uma das polticas sociais que mais tm visibilidade no contexto
brasileiro, pois se insere e tem influncia nos mais diversos aspectos da vida
humana e, consequentemente, da organizao da vida coletiva, em sociedade,
indo alm do processo limitado de sade x doena, isto , da concepo de sade
enquanto ausncia de doena fsica. Nesse sentido, pode-se afirmar que existe
uma noo de sade ampliada, que considera vrios aspectos que a determinam
e condicionam, a exemplo de moradia, trabalho, lazer, alimentao, entre outros.
No Brasil, o principal marco legal para o entendimento da sade
enquanto poltica com um conceito ampliado a Constituio Federal de
1988, intitulada cidad, que introduz no pas a perspectiva de direitos sociais
dos cidados e a responsabilizao do Estado pela garantia do acesso da
populao a tais direitos, tendo em vista o enfrentamento das desigualdades
sociais (BRASIL, 1988). A partir de ento, a sade passa a compor a Seguri-
dade Social, juntamente com as polticas de Previdncia e Assistncia Social.
Na dcada de 1990, deu-se a promulgao das leis infraconstitucionais
referentes a cada uma das trs polticas sociais da Seguridade Social. O Sistema
nico de Sade (SUS) delimitado, a sade reafirmada enquanto direito de
todos e dever do Estado, e o conceito ampliado de sade reconhecido ao se con-
siderarem diversos determinantes e condicionantes do processo sade-doena,
dentre eles os determinantes sociais. Tal fato corrobora a necessidade de equipes
multiprofissionais, para alm das profisses mdicas, nos espaos scio-ocupa-
cionais que planejam e executam aes e servios em sade. Corrobora ainda a
noo de que, com o conceito ampliado, o enfrentamento das questes de sade
precisa estar articulado com outras polticas pblicas.
Entretanto, importante destacar que, na dcada de 1990, tambm
houve o acirramento dos ideais neoliberais no Brasil, seguindo a tendncia
mundial de encolhimento da participao do Estado no mbito social, prin-
cipalmente no que se refere s polticas sociais. Assim, ao mesmo tempo em
98
que direitos sociais conquistados eram consolidados na legislao, tambm
havia presso por parte do grande capital para que o Estado redirecionasse o
seu papel e se afastasse dos investimentos no mbito social (BRAVO, 2008).
Tal fato contribui para que, na contemporaneidade, haja uma disputa entre o
projeto privatista, da sade como mercadoria, e o projeto da sade ampliada
e direito de todos.
A partir do entendimento de que as polticas sociais atuam sobre as expresses
da questo social, que produto do modo de produo capitalista, este artigo tem
como objetivo realizar uma discusso acerca da Poltica de Sade no Brasil enquanto
poltica social, levando em considerao a relao conflituosa entre Estado, sociedade
civil e capital. Pretende-se tambm discutir acerca da intersetorialidade entre polticas
pblicas e, no mbito da poltica de sade, como instrumento para se efetivar a uni-
versalizao da proteo social no Brasil. Para cumprir o objetivo ora proposto, fez-se
uso da pesquisa bibliogrfica como metodologia.
O artigo est dividido em trs partes, alm da introduo e da concluso.
Na primeira parte, apresenta-se uma discusso acerca da questo social e do
entendimento que o Estado deve atuar atravs de polticas sociais para manter
a coeso social; em seguida, resgata-se um pouco da histria da sade no
Brasil e as tendncias neoliberais em curso na contemporaneidade; por fim,
discute-se a intersetorialidade entre polticas pblicas e como apontada na
poltica de sade.

O Estado e a questo social no modo de produo capitalista:


reflexes sobre a problemtica

O advento do modo de produo capitalista traz consigo diversas implica-


es, que moldam a forma de organizao, produo e acumulao da sociedade.
tambm nesse cenrio capitalista que a questo social produzida e reprodu-
zida, passando a exigir respostas do Estado que se traduzem em polticas sociais.
Cerqueira Filho (1982, p. 21) afirma que possvel entender o termo
questo social como um [...] conjunto de problemas polticos, sociais e econ-
micos [...] que surge a partir da implantao do modo de produo capitalista,
com o processo de industrializao e o consequente surgimento da classe operria
e da frao industrial burguesa, emergindo como problema que demanda resposta
do Estado. Assim, depreende-se que no se pode desvincular o termo da relao
conflituosa entre o mundo do capital e o mundo do trabalho.
De acordo com Netto (2001), o uso da expresso questo social surgiu
na terceira dcada do sculo XIX na Europa Ocidental, considerada bero do
modo de produo capitalista, para dar conta do fenmeno do pauperismo
massivo da classe trabalhadora, instaurado aps a implantao do capitalismo
industrial-concorrencial, que teve incio na Inglaterra. Porm o referido autor

99
ressalta que o pauperismo no correspondia apenas pobreza e desigual-
dade entre distintas camadas sociais, j existentes desde os primrdios da
sociedade, mas ao fato de que, [...] pela primeira vez na histria registrada,
a pobreza crescia na razo direta em que aumentava a capacidade social de
produzir riquezas (NETTO, 2001, p. 42).
Assim, o pauperismo que crescia na razo direta em que se desenvol-
viam os meios de produo (objetos de trabalho + instrumentos de trabalho)
passou a ser denominado questo social, devido aos desdobramentos pol-
ticos da classe explorada (operria), que, inconformada com sua situao,
passou a lutar para a supresso da explorao e da opresso por parte da
classe burguesa. Como afirma Pastorini (2004, p. 110), [...] a questo social
apresenta-se, desde as suas primeiras manifestaes, estreitamente vinculada
questo da explorao capitalista, organizao e mobilizao da classe tra-
balhadora na luta pela apropriao da riqueza social.
Devido ao desenvolvimento do modo de produo capitalista e de suas
modificaes produzidas em prol de sua sustentao e propagao na socie-
dade, a questo social consequentemente atingiu tambm novos contornos e
significados, que no se restringiram apenas ao conflito entre o capital e o tra-
balho. Por isso, Ianni (1992, p. 92) pertinente ao afirmar que, [...] conforme
a poca e lugar, a questo social mescla aspectos raciais, regionais e culturais,
juntamente com os econmicos e polticos. Isto , o tecido da questo social
mescla desigualdades e antagonismos de significao estrutural. Em outras
palavras, a questo social tambm perpassada por demarcadores de desi-
gualdades, entre eles os aspectos raciais, regionais e culturais que, somados
aos econmicos e polticos, a moldam de acordo com a conjuntura vigente.
Porm vale ressaltar que, para o referido autor, independente da conjun-
tura em que se apresenta, a questo social , em geral, naturalizada, principal-
mente por setores dominantes e representantes do Estado, como se as desi-
gualdades sociais fossem inevitveis e, portanto, reproduzidas em qualquer
tipo de sociedade. O autor considera que

[...] no episdica, ao contrrio, permanente, a convico de setores


dominantes e governantes, civis e militares, de que as manifestaes
operrias e camponesas ameaam a ordem pblica, a paz social, a
segurana, a ordem estabelecida ou a lei e a ordem. Qualificam essas
manifestaes como problema de polcia ou tambm militar. (IANNI,
1992, p. 95-96).

At a dcada de 1930, a questo social era tratada pela classe domi-


nante brasileira como algo ilegal, sem legitimidade, que deveria ser resolvida
no interior dos aparelhos repressivos do Estado. A classe dominante tambm
buscava barrar a emergncia do movimento operariado, que vinha se intensi-
ficando medida que se desenvolvia o processo de industrializao brasileira.

100
De acordo com Cerqueira Filho (1982), foi apenas a partir de 1930 que
a questo social no Brasil deixou de ser tratada como algo episdico, para
ser tratada como uma questo eminentemente poltica, que merece a devida
ateno e resposta por parte do Estado, [...] no porque no existisse j, mas
porque no tinha condies de se impor como questo inscrita no pensamento
dominante (CERQUEIRA FILHO, 1982, p. 59).
A partir do exposto at aqui, pode-se afirmar que a sociedade civil o lugar
onde surgem conflitos de diversas ordens (econmicos, polticos, sociais etc.),
cabendo ao Estado e s instituies que o compem o dever de resolv-los a
fim de manter a coeso social e garantir o processo de acumulao do capital.
Diante disso, existem as polticas pblicas que [...] so intervenes planejadas
do poder pblico com a finalidade de resolver situaes problemticas, que sejam
socialmente relevantes (DI GIOVANNI, 2008, p. 2). Nesse sentido, as polticas
pblicas podem ser consideradas como instrumentos pelos quais o Estado atua
sobre as demandas que surgem atravs da sociedade civil e das classes sociais
em disputa. Tais polticas pblicas, portanto, devem ser compreendidas de acordo
com a evoluo histrica da relao entre Estado, sociedade civil e classes sociais,
pois, como afirma Faleiros (2009, p. 60), [...] as medidas de poltica social s
podem ser entendidas no contexto da estrutura capitalista e no movimento hist-
rico das transformaes sociais dessas mesmas estruturas.
Netto (1992) afirma que a atuao do Estado na sociedade se modifica de
acordo com os diferentes estgios de desenvolvimento do sistema capitalista.
Assim, no denominado capitalismo concorrencial, a atuao do Estado se dava
basicamente para garantir a propriedade privada. J no estgio de monoplios,
o capitalismo passou a exigir uma atuao mais enrgica do Estado a fim de
garantir os seus objetivos econmicos de maximizao dos lucros. Como diz esse
autor, [...] no capitalismo monopolista, as funes polticas do Estado imbricam-
-se organicamente com as suas funes econmicas (NETTO, 1992, p. 21).
Depreende-se disso que as polticas sociais so funcionais para o capi-
talismo monopolista uma vez que, de acordo com Netto (1992), cumprem a
funo de manter a coeso social atravs do controle e preservao da classe
trabalhadora. Pastorini (2004, p. 110) tambm corrobora esse pensamento ao
afirmar que [...] as aes estatais, como as polticas sociais, tm como meta
primordial o enfrentamento daquelas situaes que possam colocar em xeque
a ordem burguesa [...], contribuindo, portanto, para o desenvolvimento em
larga escala do capitalismo. Nesse sentido,

[...] atravs da poltica social, o Estado burgus no capitalismo


monopolista procura administrar as expresses da questo social
de forma a atender as demandas da ordem monoplica conformando,
pela adeso que recebe de categorias e setores cujas demandas
incorpora, sistemas de consenso variveis, mas operantes. (NETTO,
1992, p. 26-27).

101
A atuao do Estado sobre as expresses da questo social historicamente
tem-se dado, no Brasil, atravs de polticas setoriais, ou seja, em cada setor da
vida em sociedade vo sendo criadas polticas prprias. Tal diviso por setores
fruto da prpria lgica capitalista que orienta que [...] a poltica social deve cons-
tituir-se necessariamente em polticas sociais: as sequelas da questo social so
recortadas como problemticas particulares [...] e assim enfrentadas (NETTO,
1992, p. 28). Isso acaba por fragmentar a atuao do Estado no atendimento s
demandas oriundas da populao, perdendo de vista que a questo social est
intrinsicamente relacionada ao conflito entre capital e trabalho e ao conjunto das
desigualdades produzidas pelo modo de produo capitalista.
Mesmo sendo funcionais ao capitalismo, as polticas sociais no devem
ser reduzidas somente aos interesses das classes dominantes, pois, como pon-
tuam os autores Netto (1992) e Pastorini (2004), so tambm frutos da rein-
vindicao e mobilizao da classe trabalhadora que, desde os primrdios do
capitalismo, se coloca na posio de lutar por melhores condies de trabalho
e pelo reconhecimento dos seus direitos.
possvel afirmar que as polticas sociais so permeadas por contra-
dies e conflitos entre interesses antagnicos, assim expressos: de um lado,
o capital que busca cada vez mais alcanar a maximizao dos lucros, de
outro lado, a classe trabalhadora que luta para ser reconhecida como deten-
tora de direitos. Pastorini (2004, p. 111) afirma que as polticas sociais [...]
devem ser vistas como uma relao, uma mediao entre a sociedade civil e o
Estado, que reflete sua dupla caracterstica de coero e de consenso, de con-
cesso e de conquista. Assim, embora sejam utilizadas como instrumentos
do capital para manter a coeso social, as polticas sociais podem significar
tambm poder de negociao e conquistas para a classe trabalhadora. Nas
palavras de Behring (2009a, p. 315-316),

[...] as polticas sociais so concesses/conquistas mais ou menos


elsticas, a depender da correlao de foras na luta poltica entre os
interesses das classes sociais e seus elementos envolvidos na questo.
No perodo de expanso, a margem de negociao se amplia; na
recesso, ela se restringe.

Como dito anteriormente, a atuao do Estado na sociedade se modifica de


acordo com os diferentes estgios do capitalismo. Nesse sentido, a tendncia con-
tempornea de encolhimento da participao do Estado no mbito social, principal-
mente no que se refere s polticas sociais, seguindo a agenda neoliberal. Conforme
aponta Behring (2009b), os ideais neoliberais surgiram a partir dos anos de 1970 por
conta de uma forte onda de estagnao que abalou os pases capitalistas, ocasio em
que os detentores do capital reagiram propondo medidas que atingiam principalmente
os direitos trabalhistas e sociais conquistados em perodo anterior. Diante disso, o que
se percebe uma poltica de redirecionamento do [...] fundo pblico como um pres-

102
suposto geral das condies de produo e reproduo do capital, diminuindo sua alo-
cao e impacto junto s demandas do trabalho, ainda que isso implique em despro-
teo e barbarizao da vida social (BEHRING, 2009b, p. 46).
De acordo com Behring e Boschetti (2010), o iderio neoliberal traz
consigo um trinmio para as polticas sociais: privatizao, focalizao e des-
centralizao, que se materializam em diversas tendncias, entre elas: a trans-
ferncia das responsabilidades estatais para a sociedade civil, principalmente
para o chamado Terceiro Setor, termo que faz referncia s organizaes
e instituies geridas pela sociedade; a privatizao dos direitos, bens e ser-
vios, como a sade, por exemplo; a focalizao das polticas sociais, sub-
metendo a populao aos critrios, muitas vezes vexatrios, de seletividade.
Com isso, a lgica de proteo social, enquanto conjunto de polticas pblicas
sociais, se fragmenta e a populao encontra entraves para ter acesso aos
direitos e servios assegurados em leis. Nas palavras das referidas autoras:

A tendncia geral tem sido a de restrio e reduo de direitos sob o


argumento da crise fiscal do Estado, transformando as polticas sociais a
depender da correlao de foras entre as classes sociais e segmentos de
classe e do grau de consolidao da democracia e da poltica social nos
pases em aes pontuais e compensatrias direcionadas para os efeitos
mais perversos da crise (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 156).

Montao e Duriguetto (2010) afirmam que o neoliberalismo tem impacto


tambm sobre a organizao e mobilizao da classe trabalhadora, bem como
do seu poder de negociao. De acordo com os autores, para alm dos impactos
objetivos do neoliberalismo, a saber: desemprego, subemprego, precarizao, ter-
ceirizao, entre outros, h tambm impactos no ideal de classe trabalhadora, isto
, h uma fragmentao, desmobilizao dos trabalhadores, que passam a atuar
de forma corporativista, individualizante, perdendo o poder poltico de organi-
zao. Com isso, o capital ganha fora e [...] aposta na desmobilizao mediante
a resignao frente a fenmenos supostamente naturais, irreversveis, inalter-
veis (MONTAO; DURIGUETTO, 2010, p. 220).
Diante da conjuntura neoliberal, a Poltica de Sade, integrante da
Seguridade Social, tambm vem enfrentando desmonte e precarizao que
vo de encontro ao conceito ampliado de sade defendido pelo Movimento
da Reforma Sanitria e inscrito na Constituio Federal de 1988. No pr-
ximo item, sero apontados alguns aspectos histricos da sade no Brasil,
bem como algumas tendncias contemporneas em curso.

Poltica de Sade no Brasil: resgate histrico e tendncias


contemporneas

At a dcada de 1960, a sade era tratada de forma curativa, voltada apenas


103
para o tratamento da doena fsica, e a organizao dos servios pblicos de sade
priorizavam as campanhas sanitaristas (BRAVO, 2008). Nesse perodo, a pol-
tica de sade no era considerada um direito de todos, pois dava nfase ao aten-
dimento dos problemas de sade dos indivduos que estavam inseridos no mer-
cado de trabalho. Tal fato pode ser constatado quando se observa o processo de
estruturao das primeiras iniciativas de proteo social, como, por exemplo, as
Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs), os Institutos de Aposentadoria e
Penses (IAPs), e o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), criadas para
dar cobertura apenas aos trabalhadores urbanos que eram contribuintes e com
uma medicina curativa, individualizada e focada nas questes que envolviam o
processo doena-trabalho (SOUSA, 2014).
A partir da dcada de 1970, surgiu, no cenrio mundial, um debate no
qual se enfatizou a determinao social e econmica da sade, ultrapassando
a direo at ento centrada na doena, priorizando tambm as necessidades
humanas bsicas como fatores que determinam e condicionam a sade. No
Brasil, em meados da dcada de 1980, a sade assumiu uma dimenso mais
poltica, vinculada democracia, pois o contexto era de redemocratizao do
pas, aps o fim da ditadura militar (BRAVO, 2008). Nesse perodo, surgiu
a proposta do Movimento de Reforma Sanitria, que defendia a universali-
zao das polticas sociais, a garantia dos direitos sociais, uma concepo
mais ampla de sade que ultrapassasse os aspectos fsicos e biolgicos da
doena, considerando tambm os aspectos sociais e culturais, bem como as
condies de vida da populao. De acordo com Mendes (1994, p. 42),

[...] a Reforma Sanitria pode ser conceituada como um processo


modernizador e democratizante de transformao nos mbitos poltico-
jurdico, poltico-institucional e poltico operativo, para dar conta da
sade dos cidados, entendida como um direito universal e suportada
por um Sistema nico de Sade, constitudo sob regulao do Estado,
que objetive a eficincia, eficcia e equidade [...], criao de mecanismos
de gesto e controle populares sobre o sistema.

A 8 Conferncia Nacional de Sade, realizada em maro de 1986 em


Braslia - Distrito Federal e levando em considerao os ideais da Reforma
Sanitria, foi um fato marcante e fundamental para a discusso da questo
sade no Brasil, tendo, como principais eixos: a sade como um direito uni-
versal, de todo ser humano, a criao de um sistema de sade que se esten-
desse a todo territrio brasileiro e, ainda, o financiamento (BRAVO, 2008).
A descentralizao das discusses foi um fator decisivo nesse processo de
ampliao da questo sade, pois o debate no se concentrou apenas entre
os tcnicos, ou seja, outros atores participaram, tais como: partidos pol-
ticos, sindicatos, representantes da populao, entre outros, assegurando uma
dimenso mais poltica.

104
As mudanas e recomendaes propostas durante a 8 Conferncia
Nacional de Sade foram levadas para discusso na Assembleia Constituinte,
realizada entre os anos de 1987 e 1988, caracterizada como um dos marcos do
processo de transio democrtica, perodo em que o pas saa de um regime
ditatorial e visualizava novos rumos pautados na democracia. Assim, em
1988, a nova Constituio Federal, intitulada constituio cidad, intro-
duziu, no cenrio brasileiro, a poltica de sade como um direito de todos
e um dever do Estado, instituindo o atual Sistema nico de Sade (SUS)
(BRASIL, 1988). Dois anos depois, em 1990, o SUS foi regulamentado pela
Lei Federal 8.080/90, sendo considerado, no art. 4, como [...] o conjunto de
aes e servios de sade, prestados por rgos e instituies pblicas fede-
rais, estaduais e municipais, da Administrao direta e indireta e das funda-
es mantidas pelo Poder Pblico (BRASIL, 1990).
A organizao dos servios do Sistema nico de Sade deve ocorrer obser-
vando alguns princpios norteadores que tambm so provenientes dos ideais da
Reforma Sanitria. Dentre eles, destacam-se: a) universalidade: os servios de
sade devem ser acessveis a todos os cidados, do mais pobre ao mais rico, sem
distines; b) integralidade: as aes e servios devem articular as dimenses
curativas e preventivas, individuais e coletivas, levando em considerao os ml-
tiplos aspectos que envolvem a sade em uma perspectiva de totalidade; c) par-
ticipao da comunidade: os cidados tm o direito de participar ativamente das
discusses, do planejamento e da fiscalizao das questes de sade da nao,
atravs dos conselhos e conferncias de sade; d) descentralizao poltico-admi-
nistrativa: os servios de sade devem ser descentralizados para os municpios,
regionalizando-os e hierarquizando-os, a fim de proporcionar uma maior cober-
tura dos problemas de sade da populao de um determinado territrio. Ade-
mais, importante ressaltar que a iniciativa privada pode participar do SUS de
maneira complementar (BRASIL, 1990).
Considerando o que foi exposto at aqui, pode-se afirmar que a sade
uma das polticas pblicas que mais tm visibilidade, avanando principalmente
no que diz respeito aos aspectos constitucionais e legais. Porm, para alm dos
avanos na legislao, o que se percebe uma diferenciao entre o SUS legal
e o SUS real. Tal fato ocorre, principalmente, por conta de um contexto neoli-
beral que tem impactado diretamente o mbito das polticas sociais contempor-
neas, que pautam suas propostas levando em conta os princpios de [...] seletivi-
dade e focalizao das aes pblicas sobre os segmentos mais necessitados da
populao, de ruptura com compromissos de gratuidade e de privatizao dos ser-
vios destinados s camadas mais aquinhoadas da populao (DRAIBE, 1993,
p. 98). O neoliberalismo vai exatamente contra os princpios que orientam a pol-
tica de sade no Brasil, expressos a partir da Constituio de 1988.
Com base nas polticas governamentais neoliberais, os desdobramentos
para a Poltica de Sade manifestam-se, por exemplo, no surgimento cada

105
vez mais crescente de estabelecimentos privados que caracterizam a sade
como mercadoria, impregnando, na sociedade, a lgica de que s aquilo que
pago pode ter alta qualidade. Isso faz surgir um mix pblico-privado, onde
aqueles que podem pagar se voltam para a rede privada, enquanto aqueles
que no podem tm que recorrer aos servios pblicos de sade, enfrentando
diversos obstculos at conseguir um atendimento para sua demanda. Assim,
de acordo com Mamede (2009), pode-se afirmar que existe

[...] uma cidadania diferenciada aos que podem pagar pelos servios e
aos que no podem. Os primeiros, na sua maioria, so assistidos pelos
planos privados de sade com melhor padro de qualidade, no que diz
respeito mdia e baixa complexidade; na alta complexidade, muitas vezes
recorrem ao SUS, em virtude da no-autorizao dos planos privados. Aos
que no podem pagar pelos servios, a tendncia que sejam ofertados
programas focalizados, fragmentados e seletivos para atendimento aos
pobres, com baixo padro de qualidade (MAMEDE, 2009, p. 100).

Percebe-se que h ainda um longo caminho para materializar de fato


os avanos legais conquistados pela Poltica de Sade, principalmente em
um contexto de constantes disputas entre o projeto privatista e o projeto da
Reforma Sanitria, onde o primeiro busca a participao do Estado para asse-
gurar sua reproduo, apregoando a interveno estatal mnima no mbito
social, e o segundo busca garantir que a verba pblica seja usada para garantir
a universalidade da sade, bem como a sua concepo ampliada. Nesse sen-
tido, a intersetorialidade entre polticas pblicas uma importante perspec-
tiva que deve ser levada em considerao nessa arena de disputas onde, infe-
lizmente, os interesses do capital detm a hegemonia.

Poltica de Sade e intersetorialidade: um debate necessrio

A atuao do Estado sobre as expresses da questo social que se mani-


festam na sociedade civil se d atravs de polticas setoriais, ou seja, em cada
setor da vida em sociedade vo sendo criadas polticas prprias. Tal diviso por
setores acaba por fragmentar a atuao do Estado no atendimento s demandas
oriundas da populao, refletindo em servios burocrticos, focalizados e hierar-
quizados que no consideram a totalidade da realidade social e de seus problemas.
Porm percebe-se que, para que o indivduo alcance uma boa qualidade
de vida, faz-se necessrio que as polticas atuem de forma integrada, levando
em considerao uma viso ampliada dos problemas sociais. Ademais, no que
se refere Poltica de Sade, importante ressaltar que,

[...] um dos mais conhecidos sentidos atribudos ao atendimento


integral se refere ao reconhecimento do todo indivisvel que cada

106
pessoa representa, trazendo como consequncia a no-fragmentao
da ateno, reconhecendo os fatores socioeconmicos e culturais como
determinantes da sade, e, principalmente, sugerindo um modelo
integral de ateno que no tem como suposto a cura da doena,
mas alarga os horizontes do mundo da vida espiritual e material
(NOGUEIRA; MIOTO, 2006, p. 7).

Nesse sentido, tem-se no estudo das polticas pblicas o debate acerca


da perspectiva da intersetorialidade que reafirma a importncia de uma viso
ampliada das problemticas sociais, bem como das suas solues, conside-
rando que apenas uma poltica setorial insuficiente para dar respostas efi-
cazes. A intersetorialidade, portanto, pode ser definida como [...] um modo
de gesto [o que] desenvolvido por meio de processo sistemtico de [como]
articulao, planejamento e cooperao entre os distintos [com quem] setores
da sociedade e entre as diversas polticas pblicas para atuar sobre [para que]
os determinantes sociais (AKERMAN et al., 2014, p. 4294, colchetes do
autor). Alm disso, conforme afirma Nunes (2012),

[...] a intersetorialidade proclama a unio entre as polticas pblicas


que devem, em esforo conjunto, desenvolver aes que possam
responder de forma articulada proteo social, fazer enfrentamento
das desigualdades sociais que permeiam as mais variadas reas.
Isso pressupe um conjunto de programas e projetos que tenham
abrangncias mltiplas, que visem superao da fragmentao e a
unilateralidade da ateno pblica s demandas sociais da populao.
(NUNES, 2012, p. 97, apud GUIMARES; ORTH, 2014, p. 110).

De acordo com Bronzo (2010), a perspectiva da intersetorialidade


como instrumento para se efetivar um sistema de proteo social parte do
entendimento de que a pobreza permeada por diversas dimenses que se
apresentam de forma distinta na trajetria de cada sujeito, cada famlia, cada
comunidade. Portanto, no se pode incorrer no engano de que, diante de tal
multiplicidade, as polticas setoriais, atuando de forma isolada, conseguem
dar respostas eficazes. Nas palavras da referida autora,

[...] para contemplar todas as dimenses, a consequncia desenhar


estratgias de interveno capazes de abranger distintos setores das polticas
pblicas, remetendo atuao conjunta e necessria de vrios programas
e iniciativas sociais. Esta exigncia se traduz, no plano do desenho de
polticas, em intervenes intersetoriais. A intersetorialidade na gesto
a contraface da multidimensionalidade da pobreza; a intersetorialidade
uma decorrncia lgica da concepo da pobreza como fenmeno
multidimensional. Este o primeiro registro sob o qual se deve examinar
o tema da intersetorialidade (BRONZO, 2010, p. 127).

107
Diante da complexidade das expresses da questo social, depreende-
-se que necessria uma interveno mais ampliada nas necessidades sociais
da populao em todos os servios, bem como a articulao entre as demais
polticas sociais, com vistas a fortalecer a integrao entre as polticas, cons-
tituindo-se, a partir disso, uma rede, buscando efetivar os direitos sociais
garantidos atravs da Constituio Federal de 1988 e das legislaes infra-
constitucionais. Com base nisso, Costa (2010, p. 218-219) aponta que

[...] a intersetorialidade tem que ser construda coletivamente. Para


tanto, requer ser projetada de forma compartilhada, envolve deciso
poltica e engajamento. Como um processo socialmente construdo,
requer o conhecimento da realidade, no sentido de ir alm das demandas
explicitadas em direo s reais necessidades da populao, exigindo
disposio para partilhar e trocar saberes, dvidas e poderes.

A Poltica de Sade compe a Seguridade Social que [...] compreende


um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da socie-
dade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social (BRASIL, 1988, Art. 194). Verifica-se, aqui, que a prpria
Constituio Federal j afirma, em seu texto, que as aes devem ocorrer de
forma integrada.
Na Poltica de Sade, a perspectiva da intersetorialidade entra em cena
no momento em que se considera a sade de uma forma ampliada, ou seja,
no mais centrada s na doena fsica, mas passam a ser considerados outros
aspectos que a determinam e condicionam. Ao se considerar isso, a operacio-
nalizao da sade no ocorre somente atravs de processos de trabalhos de
mdicos, enfermeiros, entre outros, mas surgem, nesse cenrio, novos pro-
fissionais que passam a somar saberes e prticas em prol da efetivao dessa
concepo ampliada de sade.
nesse sentido que a Poltica Nacional de Promoo de Sade de 2006
considera

[...] a intersetorialidade como uma articulao das possibilidades


dos distintos setores de pensar a questo complexa da sade, de
coresponsabilizar-se pela garantia da sade como direito humano e
de cidadania e de mobilizar-se na formulao de intervenes que a
propiciem [...]. Tal processo propicia a cada setor a ampliao de sua
capacidade de analisar e de transformar seu modo de operar a partir
do convvio com a perspectiva dos outros setores, abrindo caminho
para que os esforos de todos sejam mais efetivos e eficazes (BRASIL,
2006, p. 13-14).

Com base no exposto acima, constata-se que a Poltica de Sade traz,


em seus arcabouos legais, referncias importncia da intersetorialidade
108
no seu processo de operacionalizao. Assim, faz-se necessrio romper com
prticas rotineiras e superar a viso construda ao longo dos anos de frag-
mentao, burocratizao e focalizao das polticas pblicas e incorporar
prticas profissionais que considerem a complexidade e a totalidade dos pro-
blemas sociais. Para tanto, Viegas e Penna (2015) consideram que a perspec-
tiva da intersetorialidade na sade requer

[...] aes que ultrapassem os muros das unidades de sade e atinjam o


contexto histrico, social, cultural, poltico e econmico dos indivduos
ou coletivos, no sentido de promover a sade dos mesmos. Para isso,
articulaes e arranjos podem ocorrer por meio de parcerias entre
diferentes setores e segmentos sociais para a produo da sade e
promoo da qualidade de vida das pessoas e do coletivo, tomando
como objeto: os problemas, as necessidades, os determinantes e os
condicionantes de sade (VIEGAS; PENNA, 2015, p. 1095).

Materializar a intersetorialidade entre polticas sociais constitui um


grande desafio. Como afirma Faleiros (2009), no se pode perder de vista a
contradio que permeia o mbito das polticas sociais, pois elas consideram,
ao mesmo tempo, os interesses dos trabalhadores e os interesses do capital, ou
seja, valorizam o capital e validam a fora de trabalho. Nessa relao contra-
ditria, os interesses do capital detm a hegemonia. A partir disso, depreende-
-se que [...] a intersetorialidade no uma estratgia tcnica, administrativa
ou simplesmente de boa prtica gerencial. Pelo contrrio. um processo emi-
nentemente poltico e, portanto, vivo e conflituoso (PEREIRA, 2014, p. 37).
De acordo com Bronzo e Veiga (2007), a construo da intersetoriali-
dade esbarra tambm no modo como a administrao pblica foi-se desenvol-
vendo ao longo da histria: pautada em uma lgica que valoriza as especiali-
zaes dos saberes, a organizao vertical, hierrquica e dividida em setores.
nesse sentido que Andrade (2006) reconhece que

[...] sobre a intersetorialidade h um consenso discursivo e um dissenso


prtico. Esse dissenso nasce da contradio entre a necessidade de
integrao de prticas e saberes requeridas pela complexidade da
realidade e um aparato de Estado setorializado, onde se acumulam, com
maior ou menor conflito, poderes disciplinares e poderes advindos de
composies poltico-partidrias. (ANDRADE, 2006, p. 308).

Levando em considerao esse dissenso prtico que permeia o mbito


da administrao pblica, Bronzo e Veiga (2007) afirmam que, para a cons-
truo da intersetorialidade, faz-se necessrio compreender que a mesma
requer: deciso poltica, mudanas nos arranjos institucionais e mudanas nos
processos de trabalho. Para as referidas autoras, a deciso poltica refere-se
inteno e ao engajamento em superar o sistema setorializado e hierarqui-
109
zado, tendo em vista alcanar uma viso mais ampliada acerca da realidade
social. J as mudanas nos arranjos institucionais dizem respeito necessi-
dade de organizar as instituies, os recursos financeiros, os recursos humanos
de forma que a articulao intersetorial seja possvel. Por fim, h a necessi-
dade de mudanas nos processos de trabalho das instituies e dos profissio-
nais para que seja possvel ir alm das prticas centradas apenas em tcnicas
e especializaes que no conseguem se articular e cooperar (BRONZO;
VEIGA, 2007).
Ressalta-se que a intersetorialidade no pode ser vista como algo natural,
pois, para ser construda, envolve negociao com diversos interesses, muitas
vezes contrrios, que esto em constantes disputas no mbito da adminis-
trao do Estado e das polticas sociais (BRONZO; VEIGA, 2007). Nesse
sentido, Yasbek (2014, p. 98) afirma que a intersetorialidade

[...] supe vontade, deciso, que tem como ponto de partida o respeito
diversidade, e s particularidades de cada setor ou participante. Envolve,
portanto, estruturao de elementos de gesto que materializem
princpios e diretrizes, a criao de espaos comunicativos, a capacidade
de negociao e tambm trabalhar os conflitos para que finalmente se
possa chegar, com maior potncia, s aes.

Diante da contradio de interesses abordada, tem-se que, para operacio-


nalizar uma Poltica de Sade que considere de fato o atendimento integral das
necessidades humanas, faz-se necessrio ampliar os canais de debates e negocia-
es entre os diferentes setores, entre as diferentes polticas, os diferentes profis-
sionais, bem como entre a populao, para discutir e materializar propostas que
reconheam a importncia da intersetorialidade entre polticas pblicas tendo em
vista alcanar uma concepo ampliada de sade da populao.

Concluso

Ao longo deste artigo, foram abordados alguns aspectos importantes


acerca da questo social, bem como das polticas sociais e da sua relao
com o Estado, o capitalismo e as classes sociais. Percebeu-se que a atuao
do Estado sobre as expresses da questo social moldada de acordo com as
necessidades de acumulao do capital, mas que tambm sofre influncias do
poder de reivindicao exercido pela classe trabalhadora organizada e mobi-
lizada.
Constatou-se que a sade foi uma das polticas sociais que mais avan-
aram aps a Constituio Federal de 1988, sendo o SUS regulamentado
logo no incio dos anos 1990, bem como a sua operacionalizao discutida
ao longo de toda essa dcada, atravs de portarias, capacitaes de recursos
humanos, desenvolvimento de pesquisas, entre outros mecanismos de coor-

110
denao do Ministrio da Sade.
O processo de construo de uma concepo ampliada da Poltica de
Sade foi fruto da incessante participao dos movimentos sociais que defen-
diam que os ideais da Reforma Sanitria fossem incorporados pela Consti-
tuio de 1988. Tal fato corrobora o entendimento de que as polticas sociais
so permeadas por constantes disputas entre interesses antagnicos e que, em
que pese a fora do capital, a sociedade civil organizada tem potencial para
reivindicar direitos.
Nos documentos que orientam a referida poltica, h referncias
importncia da intersetorialidade para que a populao tenha acesso universal
proteo social integral e tenha suas necessidades atendidas por completo.
Porm o que se percebe na realidade que cada uma das polticas que com-
pem a Seguridade Social operacionalizada de maneira separada, sendo a
articulao intersetorial um desafio a ser alcanado.
Nesse sentido, importante ressaltar que as expresses da questo
social se manifestam em diversos setores, de diferentes formas, ou seja, as
demandas sociais da sociedade no seguem um nico padro, pois so resul-
tados de processos histricos, frutos de diferentes conjunturas sociais, econ-
micas, polticas, culturais, etc. As demandas sociais, portanto, exigem uma
concepo ampliada, uma integralidade entre as diversas reas, saberes e pr-
ticas. Da a importncia de se aprofundar o debate acerca da intersetorialidade
entre polticas pblicas.
Diante de um cenrio neoliberal onde os direitos sociais conquistados so
constantemente ameaados, o capital exige uma interveno mnima do Estado
no mbito social e cortes no oramento destinado s polticas sociais com o obje-
tivo de superar crises. Mas importante no perder de vista a relevncia do
debate acerca das relaes e dos interesses que esto em conflito no mbito de tais
polticas, das estratgias de gesto que podem ser executadas em prol da proteo
social, como a intersetorialidade, bem como da importncia da classe trabalha-
dora organizada e mobilizada, enquanto classe fundamental para alterar a coeso
social to necessria ao acmulo capitalista.

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114
CAPTULO VII. A GESTO DA ASSISTNCIA SOCIAL NO
ESTADO DO PIAU SOB O OLHAR DO ORAMENTO.

Luciana Evangelista Fernandes Franco


Maria DAlva Macedo Ferreira

Introduo

Este artigo tem como objetivo discorrer sobre a Poltica de Assistncia
Social no estado do Piau a partir de peas/ documentos como o Plano Pluria-
nual PPA, relatrios do Balano Geral do Estado, que consolidam os dados
registrados no Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados
e Municpios SIAFEM, retratando a execuo oramentria, financeira,
patrimonial e contbil dos atos e fatos praticados pelos gestores do Estado
do Piau (PIAU, 2015, p.8) e a legislao nacional e estadual no mbito da
assistncia social.
O oramento um instrumento importante para auxiliar na compre-
enso da poltica social, pois reflete a correlao de foras e os interesses
envolvidos na destinao dos recursos pblicos, fato que desemboca na
importncia dada a cada poltica pblica na conjuntura social, poltica e eco-
nmica vivenciada quando da elaborao do mesmo.
A Assistncia Social, aps a Constituio Federal de 1988, passou a
integrar o sistema de Seguridade Social e com isso tornou-se um direito social
e conquistou, tambm, um espao oramentrio prprio. No entanto, a mate-
rializao deste feito est condicionada efetivao do oramento da segu-
ridade social, conforme princpio constitucional estabelecido que garante a
diversidade das bases de financiamento, que advm de contribuies sociais
exclusivas. Somadas a essas contribuies as receitas arrecadadas sobre a
folha de pagamentos, mais impostos provenientes do oramento fiscal, seriam
alojadas num fundo pblico redistributivo da seguridade social.
Dois pontos merecem destaque diante da realidade supramencionada: o pri-
meiro que na dcada de 1990 houve a regulamentao da previdncia, sade e assis-
tncia social por leis distintas, o que acarretou em uma organizao administrativa de
forma estanque, separada. O segundo ponto que, no mesmo perodo, o projeto neo-
liberal desembarcou uma srie de reformas de Estado, bem no estilo das atuais, com
cortes na previdncia social, nos fundos de aposentadorias e penses, nos programas
assistenciais e nos servios de sade pblica. A consequncia natural dessa situao
foi o enfraquecimento das polticas sociais que compem a seguridade social e o for-
talecimento das ideias de privatizao da mesma.
Na contramo dessa histria, as demandas por proteo social s cres-
ceram e a manuteno de um modelo reduzido de gasto social limita a ao
do Estado e inviabiliza o alcance das metas de universalizao do atendi-
115
mento, de melhor redistribuio da renda, de promoo da dignidade humana,
entre outras, o que justifica a reflexo proposta.
O mtodo crtico dialtico utilizado para analisar a Poltica de Assis-
tncia Social no estado do Piau, na atual conjuntura social, poltica e econ-
mica, possibilitou maior esclarecimento dos documentos e peas orament-
rias como o Plano Plurianual - PPA referente aos perodos 2012-2015 e 2016-
2019, do Relatrio de Balano Geral do Estado (2012, 2013, 2014, 2015 e
2016) e da legislao nacional e estadual no mbito da Assistncia Social.
A escolha do PPA/ Piau referente ao perodo 2016-2019 deu-se por neces-
sidade de mostrar o que j foi planejado para a poltica de assistncia social para
o prximo quadrinio, pois se trata de uma outra administrao, ou seja, a finali-
dade, nesse caso (e somente nesse), no analisar a execuo mas o planejamento
em si, o olhar para o futuro da assistncia social no estado do Piau.

Compreendendo o Oramento Pblico e o Financiamento da


Assistncia Social

Detalhando o entendimento, anteriormente exposto, de oramento


pblico, vale dizer que um instrumento de gesto usado para organizar os
recursos financeiros, devendo demonstrar uma previso de receita e de des-
pesas (vinculando os gastos presena daquela despesa no oramento).
Para tanto existem princpios que, conforme Manual Tcnico do Oramento
de 2014, devem nortear todo processo de construo do oramento pblico, esta-
belecendo regras no intuito de conferir racionalidade, eficincia e transparncia
na elaborao, execuo e controle do oramento pblico. H duas categorias
distintas: os princpios oramentrios clssicos ou tradicionais consolidados ao
longo do desenvolvimento do oramento, com forte conotao jurdica e os prin-
cpios oramentrios modernos que ultrapassaram as fronteiras da legalidade e
adentraram no universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).
Entre os princpios oramentrios mais essenciais temos:

Princpio da Anualidade - o oramento deve ter vigncia


limitada a um exerccio financeiro. Conforme a legislao
brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano
civil; Princpio da Clareza - o oramento deve ser claro e de
fcil compreenso a qualquer indivduo; Princpio do Equilbrio
- os valores autorizados para a realizao das despesas no
exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para
a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser
parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria.
Princpio da Exclusividade - a lei oramentria no poder
conter matria estranha fixao das despesas e previso das
receitas; Princpio da Legalidade - estabelece que a elaborao

116
do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos
gastos e s receitas; Princpio da No Afetao (no vinculao)
das Receitas - segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita
poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou
determinados gastos; Princpio da Publicidade - diz respeito
garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado
s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a
utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes; Princpio
da Unidade Oramentria - diz que o oramento uno, ou seja,
todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei
oramentria; Princpio da Universalidade - todas as receitas
e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no
podendo haver omisso; Princpio do Oramento Bruto -
determina que todas as receitas e despesas devem constar na
pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos. Entre
os princpios oramentrios modernos tem-se o Princpio da
Simplificao - onde planejamento e o oramento devem basear-
se a partir de elementos de fcil compreenso, essa simplificao
est bem refletida na adoo do problema como origem para criao
de programas e aes; Princpio da Descentralizao - prefervel
que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus
beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende
a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio
da ao, e a unidade administrativa que a executa e o Princpio da
Responsabilizao - os gerentes/administradores devem assumir de
forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de
um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um
problema (BRASIL, 2013, p. 07-10).

No Brasil esses princpios nem sempre so respeitados. Na poca


da ditadura militar (1964-1985), conforme Salvador (2010), os princ-
pios da unicidade, da universalidade, da transparncia e do equilbrio
foram esquecidos, e dessa forma a sociedade e os seus representantes
no Poder Legislativo ficavam impedidos de avaliar, acompanhar e fis-
calizar as contas pblicas. Hoje, de acordo com Brasil (2013), o prin-
cpio da no afetao ou da no vinculao das receitas est sendo
burlado, ou seja, algumas receitas esto sendo vinculadas a despesas
especficas, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas
como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia (BRASIL,
2013, p.9), o que assegura a regularidade no aporte de recursos para
determinadas reas e, consequentemente, prejudica a possibilidade do
governante implementar outras polticas pblicas, ou seja, em algumas
reas teremos recursos demais e em outras de menos e com a impossi-
bilidade de remanejar, o que mais grave.

117
Mergulhados ainda nesse processo de construo do oramento, aps com-
preender a existncia e a finalidade dos princpios oramentrios no percurso,
faz-se premente enxergar os instrumentos complementares para a elaborao
do mesmo. O Plano Plurianual PPA, criado na Constituio Federal de 1988,
define as diretrizes, metas e objetivos da administrao pblica em cada esfera de
governo (federal, estadual e municipal) pelo perodo de quatro anos.
No processo de construo do PPA faz-se necessrio elaborar um
diagnstico da realidade, definir uma viso de futuro, eleger prioridades,
planejar a articulao de estratgias para sua execuo e das polticas de
apoio e a formulao de programas para atingir as prioridades fixadas
com a receita existente. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO deve se
basear no PPA e apontar as diretrizes e metas da administrao pblica.
Conforme Piscitelli, Timb e Rosa (2006) a LDO contribui para a racio-
nalizao e o disciplinamento das finanas pblicas, sendo a maior novi-
dade, em matria de oramento, trazida pela Constituio Federal de 1988,
funcionando ainda como elo de ligao entre o PPA e a Lei Oramentria
Anual LOA que, por sua vez, deve conter a discriminao da receita e da
despesa de maneira a deixar evidente a poltica econmica financeira e o
programa de trabalho do governo observando-se os princpios da unidade,
universalidade e anualidade.
Conforme Fabrcio de Oliveira (apud Salvador, 2010, p.179), a escolha do
programa a ser implementado pelo Estado e dos objetivos de poltica econmica
e social reflete os interesses das classes, envolvendo negociaes de seus repre-
sentantes polticos, em que o oramento expresso das suas reivindicaes.
Nessa perspectiva enfatiza-se que o oramento, para alm dos valores
contidos ao revelar receitas e despesas, traduz a vida poltica de uma socie-
dade. Da, a necessidade de apropriao dos aportes tcnicos do oramento
bem como da conjuntura social, poltica e econmica que o cerca.
Antes de inserirmos nesse debate do oramento pblico as aes da assis-
tncia social, mister pontuar que a Constituio Federal de 1988 logrou xito no
que tange s conquistas de direitos da cidadania e criou expectativas em torno da
consolidao de um sistema de bem-estar social no Brasil, no entanto, na dcada
de 1990, a ideologia neoliberal e a reforma do Estado tolheram a possibilidade
de efetivar as mudanas propostas pela Constituio Cidad.
E por que fazer aluso a esse episdio antes de adentrar na discusso em
torno da assistncia social? simples. Como dito anteriormente, a regulamen-
tao da previdncia social, assistncia social e da sade ocorreu nos anos de
1990, em meio s reformas estruturais que promoveram, conforme Boschetti e
Teixeira (2003), o enfraquecimento da funo social do Estado brasileiro e o
fortalecimento de seu papel no provimento das condies necessrias expanso
do capital financeiro. As consequncias so catastrficas, como: a poltica deli-
berada de juros altos, o endividamento acelerado do Estado (comprometendo o

118
financiamento das polticas sociais) e a desregulamentao das relaes de tra-
balho, acentuando a informalidade e a reduo de direitos. E esse o cenrio que
cerca a estruturao da poltica de assistncia social aps Constituio de 1988.

Retomando o debate em torno da assistncia social, a partir da Constituio


Federal de 1988, importante resgatar a fundamentao e diretrizes abaixo:
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero
realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos
no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes:

I - Descentralizao poltico-administrativa: a coordenao e as


normas gerais cabem esfera federal; a coordenao e a execuo dos
programas so de responsabilidade estadual, municipal, de entidades
beneficentes e de assistncia social;

II - Participao da populao: as organizaes representativas so


fundamentais para a formulao das polticas e o controle das aes em
todos os nveis (BRASIL, 1988).

Em evidncia temos trs avanos concretos se materializando, a partir


de ento, fora aqueles decorrentes destes. O primeiro diz respeito s fontes
de financiamento da assistncia social que foram asseguradas, o segundo foi
o direcionamento dado para a formatao da Lei Orgnica de Assistncia
Social LOAS, a partir da descentralizao das competncias e da partici-
pao popular e posteriormente, como consequncia deste percurso, o ter-
ceiro, que resulta no novo modelo de gesto, o Sistema nico de Assistncia
Social SUAS.
Entre as outras conquistas decorrentes daquelas supramencionadas
tem-se uma promovida pela LOAS (1993) que, ao acrescentar que a assis-
tncia social de responsabilidade do Estado, assegura a continuidade das
aes e desvincula essa poltica pblica dos riscos de meros programas pol-
tico-partidrios, e ainda cria o Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS,
instrumento responsvel pela gesto de recursos de toda poltica.
Boschetti (2003) lembra-nos que a regulamentao do Fundo Nacional
de Assistncia Social FNAS saiu quase dois anos aps a Lei Orgnica da
Assistncia Social (1993) ter determinado 180 (cento e oitenta dias) para sua
legalizao. Dessa forma, percebe-se o comprometimento dos repasses de
recursos para a poltica de assistncia social, prejudicando a prpria poltica
pblica, os entes federados (estados e municpios) e o pblico alvo.
Voltando o olhar para a relao das diretrizes supramencionadas com a
concretizao legal das mesmas podemos somar ao FNAS a Poltica Nacional
de Assistncia Social PNAS (1998 e 2004), que vai apresentar as dire-

119
trizes norteadoras da assistncia social, e o Conselho Nacional de Assistncia
Social CNAS, que promove a participao e o controle da populao sobre
as aes da assistncia social no mbito pblico e privado. Dessa forma con-
solida-se a assistncia social no espao da administrao pblica.
Mas, como era realizado o financiamento antes do SUAS e como est
hoje, na era SUAS?
tudo muito recente e possvel resgatar esse histrico de forma breve e pre-
cisa. A princpio, nos anos 1996 (quando o FNAS torna-se efetivamente o principal
mecanismo de financiamento da assistncia social) e 1997, a Unio firmava termos
de responsabilidade e repassava recursos, sob a lgica dos convnios, para os estados
e estes podiam executar as aes ou optar pela execuo indireta e, nesse caso, trans-
feria recursos para os municpios ou para outras entidades.
Em 1998 foi elaborada uma nova forma de financiamento (Lei n
9.604/98) instituindo o repasse fundo a fundo, conforme previsto na LOAS.
Sendo que apenas os municpios que se habilitaram na gesto municipal, con-
forme reza artigo 30 da LOAS, tiveram acesso aos repasses da Unio, ou
seja, nesse perodo (1998-1999) coexistiram dois tipos de repasses: o ante-
riormente citado, com termos de referncia e planos de trabalho e um mais
simplificado, voltado apenas para os municpios habilitados, onde a Unio
repassa diretamente aos municpios que executam as aes e estes, por sua
vez, assim como os estado, tm autonomia de optar pela execuo direta ou
pela indireta e, em sendo assim, transferir estes recursos para entidades sem
fins lucrativos executarem a ao. Havia a exigncia de Certido Negativa de
Dbitos (CND), para viabilizar o repasse dos recursos.
A partir do ano 2000, conforme Brasil (2013), passou-se a utilizar portarias
ministeriais e o Plano de Ao, findando a era dos termos de referncia. Vale expor
que entre os anos 2000 e 2004 permanecia a existncia de municpios habilitados e
outros no, o que implica na transferncia direta da Unio para os estados ou para
os municpios habilitados, e ainda as possibilidades de execuo direta dos servios
e utilizao dos recursos por parte do estado ou do municpio habilitado (repasses
fundo a fundo) e na execuo indireta, com transferncia de recursos do estado para os
municpios no habilitados/ entidades e dos municpios habilitados para as entidades
sem fins lucrativos. Nesse perodo manteve-se a exigncia da CND e os repasses
eram conforme atendimentos realizados (recursos per capita). Aps servio prestado
a Unio ressarcia o estado ou municpio habilitado.
Em 2005 novos paradigmas para o financiamento da poltica de assis-
tncia social foram firmados, decorrentes de mudanas provocadas pelas
deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada
em 2003, promovidas pela nova PNAS de 2004 e pela Norma Operacional
Bsica de 2005 (NOB/ SUAS).
Entre as mudanas evidenciadas temos aquela referente ao critrio de
atendimento per capita sendo substituda pela lgica de disponibilizao de

120
servios populao, como os servios onde os critrios de financiamento
passam a ter por base o referenciamento de famlias; outra mudana diz res-
peito aos modelo de financiamento denominado de Servio de Ao Conti-
nuada (SAC), que findou em meados de 2005 devido organizao do finan-
ciamento em nveis de proteo e em pisos especficos para atendimento a
determinado pblico-alvo. Coaduna com essa reflexo a contribuio de Sal-
vador (2010), quando afirma que:

A partir da aprovao NOB/SUAS (Resoluo n 130 do CNAS,


de 15 de julho de 2005), foram institudos pisos de financiamento
relacionados aos nveis de proteo social, garantindo o repasse
automtico, portanto, no vinculado a convnios, considerando-
se determinados indicadores sociais e ampliando a autonomia do
municpio para alocao dos recursos federais repassados via fundo.
A repartio de responsabilidades com entes da federao no tocante
gesto, ao financiamento, ao planejamento, ao acompanhamento
e ao controle social ainda se encontra em estgio de construo.
A diviso de responsabilidades em relao gesto da poltica
de assistncia social vem sendo construda de forma progressiva,
tendo por referncia a aprovao das Normas Operacionais
Bsicas. A descentralizao feita na NOB/SUAS permite maior
autonomia para os municpios organizarem sua rede de proteo,
os quais so fiscalizados, principalmente pelos respectivos
conselhos de assistncia, como destaca o boletim Polticas Sociais
Acompanhamento e Anlises do IPEA, n. 13 (2007). O SUAS
tambm introduz o Relatrio Anual de Gesto, ao exemplo do que
ocorre nas polticas de sade e educao, simplificando o processo
de prestao de contas e evitando atrasos no repasse de verbas
federais aos entes subnacionais (SALVADOR, 2010, p. 322).

Ao tempo em que se desenha com mais nitidez a organizao legal da


poltica de assistncia social, contemplam-se tambm as dificuldades que essa
poltica enfrenta para estancar a pulverizao de recursos em programas que
no so de assistncia social; em firmar-se com uma institucionalidade pr-
pria (nomenclaturas mais recentes: Ministrio do Bem-Estar Social - MBES,
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS, Ministrio do Desen-
volvimento Social - MDS, hoje Ministrio do Desenvolvimento Social e
Agrrio - MDSA) e, ainda, para equacionar os parcos recursos diante do com-
prometimento de grande parte com os programas de transferncia de renda
como o Benefcio de Prestao Continuada BPC e o Bolsa Famlia, invia-
bilizando recursos para a rede de servios assistenciais por nvel de proteo.
Essa a situao da assistncia social no Brasil. Agora pretende-se
olhar mais atentamente para a realidade dessa poltica no estado do Piau.

121
O Oramento e a Assistncia Social no Estado do Piau: um longo
caminho a percorrer.

Para esse artigo utilizaram-se apenas os dados relativos previso de


despesas (disponibilizados nos Planos Plurianuais e nas Leis Oramentrias
Anuais) e dados referentes s despesas realizadas no mbito da assistncia
social, que esto disponveis no site da Secretaria de Fazenda do Estado do
Piau SEFAZ, mais especificamente, no Relatrio Balano Geral do Estado
(referentes aos anos de 2012, 2013, 2014 e 2015).
As peas estudadas revelam trs pontos que merecem ateno: a discre-
pncia entre o planejado e o gasto realizado, o grande aumento de recursos
previstos para gesto e manuteno (tendo em vista o planejado para 2012-
2015 comparado com o de 2016-2019) e a destinao dos recursos do Fundo
Estadual de Assistncia Social (FEAS) a programas com aes no tipificadas
enquanto servio socioassistencial.
Os quadros a seguir foram elaborados partir dos Planos Plurianuais e
auxiliaro, juntamente com dados do balano geral do estado, a nortear essa
anlise no mbito da assistncia social.

Quadro 1 - Oramento previsto para Assistncia Social


no estado do Piau (PPA 2012 2015)
PROGRAMA UNIDADE GESTORA AO VALOR EM R$
01 Gesto moderna 30101 Secretaria de Modernizao da infraestrutura e 4.864.073,00
voltada para Assistncia Social e qualificao de servidores.
resultados. Cidadania. Coordenao geral da SASC.

90 Gesto e 30101 - Secretaria 82.834.761,00


manuteno do poder de Assistncia
executivo. Social e Cidadania

TOTAL DA 30101 - Secretaria de


Assistncia Social e 87.698.834,00
UNIDADE Cidadania

30102 Fundo Promoo e articulao de aes de 6.880.761,00


07 Direitos Estadual de igualdade de gnero.
humanos, direitos de Assistncia Social. Entre os produtos desta ao temos a
todos. realizao da conferncia estadual da
mulher e a reforma e ampliao do
Centro de Referncia da Mulher e a da
Casa Abrigo.

07 Direitos 30102 Fundo Promoo, articulao e 8.909.372,00


humanos, direitos Estadual de implementao de aes de igualdade
de todos. Assistncia Social. racial, etnia e orientao sexual
e identidade de gnero. Entre
os produtos desta ao tm-se a
realizao da Conferncia Estadual de
Direitos Humanos, o fortalecimento
das instncias de controle social.

122
05 Mais Viver 30102 Fundo Implementao de aes de segurana
Estadual de alimentar e nutricional e incluso 14.226.056,00
Assistncia Social produtiva de famlias (priorizando as
famlias em situao de extrema pobreza)

Desenvolvimento de aes de proteo


04 Assistncia 30102 Fundo social especial para incluso de idosos,
Social e Cidadania Estadual de crianas, adolescentes, pessoas com 45.237.816,00
Assistncia Social deficincia e usurios de substncias
psicoativas.

30102 Fundo Gesto do Sistema nico de Assistncia 17.907.736,00


04 Assistncia Estadual de Social.
Social e Cidadania Assistncia Social

04 Assistncia 30102 Fundo Implementao do Sistema Nacional 36.477.828,00


Social e Cidadania Estadual de Socioeducativo - SINASE.
Assistncia Social

04 Assistncia 30102 Fundo Promoo da incluso social com a 65.528.805,00


Social e Cidadania Estadual de implementao de aes de cidadania.
Assistncia Social

TOTAL DA 30102 Fundo 195.168.374,00


UNIDADE Estadual de
Assistncia Social

TOTAL GERAL 282.867.208,00

Fonte: PPA/ Piau 2012-2015. Elaborao Prpria

Esse quadro mostra, a priori, a existncia de programas (07- Direitos


Humanos, Direitos de Todos e o 05 Mais Viver) com aes que no
esto tipificadas enquanto servio socioassistencial, mas que constam no
Fundo Estadual de Assistncia Social, ou seja, corroboram com anlises
de Salvador (2010) e Boschetti e Teixeira (2003) quando se reportam a
pulverizao de recursos do Fundo de Assistncia Social em programas
que no so de assistncia social. Outro quesito necessrio para enten-
dermos a importncia dada poltica a previso oramentria. Como diz
a expresso, previso so aproximaes, no o valor exato a ser gasto,
no obstante, expressa tambm o peso poltico das decises, do foco, das
prioridades da gesto, pois dos R$ 282.867.208,00 (duzentos e oitenta e
dois milhes, oitocentos e sessenta e sete mil e duzentos e oito reais) pla-
nejados somente R$ 87.241.668,00 (oitenta e sete milhes, duzentos e
quarenta e um mil e seiscentos e sessenta e oito reais) foram executados
durante esses quatro anos, ou seja, em torno de 30,8% de tudo que foi pla-
nejado, conforme valores anuais apresentados a seguir.

123
Tabela 1: Oramento realizado no mbito da
assistncia social no estado do Piau
ANO REALIZAO PARTICIPAO VALOR REAL CRESCIMENTO
(DEFLACIONADO PELO IPCA) REAL
2012 16.302.576,00 0,24% 16.302.576,00 -

2013 20.606.431,00 0,28% 19.456.549,00 19,35%

2014 15.846.217,00 0,21% 14.060.676,00 -27,73%

2015 34.486.444,00 0,44% 27.650.252,00 96,65%

TOTAL
87.241.668,00 77.470.053,00

Fonte: Balano Geral do Estado (2012, 2013, 2014 e 2015),


SEFAZ/ PI e IBGE http://seriesestatisticas.ibge.gov.br. Elaborao prpria.

A realizao significa o que realmente foi gasto com assistncia social no estado
do Piau em cada um dos anos especificados e a participao o percentual de gasto
dessa poltica tendo como parmetro todos os gastos do estado com as demais pol-
ticas (sade, educao, segurana, previdncia, administrao, trabalho, cultura, habi-
tao, agricultura, entre outras), com o legislativo, com o judicirio e com a dvida.
Deflacionando esses valores pelo ndice Nacional de Preos ao Consu-
midor Amplo - IPCA encontramos valores atualizados e o crescimento real
dos recursos aplicados na poltica de Assistncia Social. O que evidencia o
crescimento negativo no ano de 2014 e o sbito crescimento em 2015 tendo
em vista o realizado nos demais anos (2012, 2013 e 2014).
Conforme o Balano Geral do Governo do Estado, no anexo Despesa por
funo, subfuno e programa (2015, p. 175-182), entre as aes mais prejudi-
cadas, por pouco recurso aplicado e s vezes nenhum recurso, temos: a implan-
tao do sistema de informao e acompanhamento de crianas e adolescentes
SIPIA/SINASE, a implantao da escola de socioeducao, o fortalecimento das
instncias de controle social e pactuao, o apoio e incentivo a instituies que
prestam servio de assistncia social nos municpios piauienses e o cofinancia-
mento da proteo social bsica e especial (de mdia e de alta complexidade).
Fica evidenciado que no h como materializar todo planejamento, pre-
viamente idealizado para o quadrinio supramencionado, nem mesmo apro-
ximar-se do previsto, tendo em vista a reduo drstica dos recursos.
Com o PPA de 2016-2019 apresentado no quadro abaixo percebe-se que
o valor projetado para ser aplicado na assistncia social aumentou considera-
velmente, no entanto, no foi no Fundo de Assistncia Social (unidade gestora
30102), mas na unidade gestora da Secretaria (30101) e, mais especificamente
no que tange a administrao geral, que envolve gastos com pessoal, entre outras
despesas. Nesse sentido, com uma execuo comprovadamente aqum do pla-
nejado e com o foco na gesto e manuteno do poder executivo, constata-se a

124
dificuldade de avanar no aprimoramento da gesto do SUAS. Sem ampliao do
oramento na unidade oramentria que responde pelos servios socioassisten-
ciais (30102) o risco de haver um engessamento da poltica iminente.
Quadro 2- Oramento previsto para Assistncia
Social no estado do Piau (PPA 2016-2019)

PROGRAMA UNIDADE GESTORA AO VALOR EM R$


01 Gesto moderna 30101 Secretaria de Modernizao e aprimoramento
orientada para Assistncia Social e da gesto da SASC 23.000.000,00
resultados Cidadania

90 Gesto e 30101 Secretaria da Administrao Geral da Secretaria da 234.440.000,00


manuteno do poder Assistncia Social e Assistncia Social e Cidadania.
executivo. Cidadania

04 - Assistncia, 30101 Secretaria de Expanso das aes de incluso produtiva 2.800.000,00


incluso social e Assistncia Social e atravs de projetos de economia solidria
garantia de direitos Cidadania

04 - Assistncia, 30101 Secretaria de Fortalecimento da gesto e aprimoramento 3.130.000,00


incluso social e Assistncia Social e das instncias de pactuao e controle
garantia de direitos Cidadania social e da rede de proteo social

04 - Assistncia, 30101 Secretaria de Implementao de aes de 32.278.385,00


incluso social e Assistncia Social e cidadania a famlias em situao de
garantia de direitos Cidadania vulnerabilidade social

04 - Assistncia, 30101 Secretaria de Promoo da segurana alimentar


23.660.000,00
incluso social e Assistncia Social e
garantia de direitos Cidadania

04 - Assistncia, 30101 Secretaria de Proteo e defesa de Direitos Humanos, com


incluso social e Assistncia Social e nfase nas pessoas com direitos violados ou 10.070.000,00
garantia de direitos Cidadania. em situao de iminente violao.

TOTAL DA 30101 Secretaria


UNIDADE de ssistncia Social e 329.378.385,00
Cidadania.

04 - Assistncia, 30102 Fundo Estadual Aprimoramento da gesto do cadastro


incluso social e de Assistncia Social nico e monitoramento do Programa 2.000.000,00
garantia de direitos Bolsa Famlia.

04 - Assistncia, 30102 Fundo Estadual Cofinanciamento da proteo social


incluso social e de Assistncia Social bsica possibilitando a ampliao, 56.522.400,00
garantia de direitos qualificao e manuteno dos servios
socioassistenciais, programas, benefcios e
projetos no mbito do SUAS

04 - Assistncia, 30102 Fundo Estadual Cofinanciamento da proteo social especial


incluso social e de Assistncia Social possibilitando a ampliao, qualificao e 9.926.200,00
garantia de direitos manuteno dos servios e estruturao da
rede de proteo social especial.

04 - Assistncia, 30102 Fundo Estadual Implantao de servios de carter


incluso social e de Assistncia Social regional ou de unidades regionais de 23.800.000,00
garantia de direitos proteo social especial de mdia e alta
complexidade.
04 - Assistncia,
30102 Fundo Estadual Modernizao da gesto do sistema nico 10.200.000,00
incluso social e
de Assistncia Social da assistncia social.
garantia de direitos

125
Promoo dos Direitos de crianas e 500.000,00
04 - Assistncia, 30102 Fundo Estadual adolescentes por meio da proteo social
incluso social e de Assistncia Social bsica e especial com objetivo de enfrentar
garantia de direitos as situaes de violncia, de trabalho infantil
e de explorao sexual.
TOTAL DA 30102 Fundo Estadual
UNIDADE de Assistncia Social 102.948.600,00

04 - Assistncia, 30104 Fundo Estadual Promoo dos direitos de crianas e


incluso social e dos Direitos da Criana e adolescentes mediante a proteo social
garantia de direitos do Adolescente - FEDCA. 146.000,00
bsica e especial.
04 - Assistncia, 30104 Fundo Estadual Reordenamento do atendimento
incluso social e dos Direitos da Criana e socioeducativo do estado do Piau, incluindo
garantia de direitos do Adolescente - FEDCA. 34.000.000,00
a infraestrutura fsica, contratao e
capacitao de recursos humanos.
TOTAL DA 30104 Fundo Estadual
UNIDADE dos Direitos da Criana e 34.146.000,00
do Adolescente - FEDCA.

04 Assistncia, 11111 Superintendncia 150.000,00


incluso social e de Representao do Apoio a imigrantes piauienses em
garantia de direitos Estado em Braslia vulnerabilidade social

TOTAL GERAL 466.622.985,00


Fonte: PPA/ Piau 2016-2019. Elaborao Prpria

As novidades apontadas por este PPA foram: a criao da unidade ora-


mentria 30104 (Fundo Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente),
a potencializao das aes viabilizadas pela unidade oramentria 30101
(Secretaria de Assistncia Social e Cidadania), em detrimento da unidade
30102 (Fundo Estadual de Assistncia Social) que, se comparada ao plano
anterior, teve uma previso oramentria diminuda.
Em termos prticos, samos de uma possibilidade de gastos em aes
tipificadas enquanto servios socioassistenciais no valor de R$ 195.168.374,00
(Cento e noventa e cinco milhes, cento e sessenta e oito mil e trezentos
e setenta e quatro reais) para uma previso de apenas R$ 102.948.600,00
(cento e dois milhes, novecentos e quarenta e oito mil e seiscentos reais),
correspondendo a uma diminuio em torno de 47,25%. Enquanto que o pro-
grama 90-Gesto e manuteno do poder executivo avanou de uma previso
de R$ 82.834.761,00 (oitenta e dois milhes, oitocentos e trinta e quatro mil
e setecentos e sessenta e um reais) para R$ 234.440.000,00 (duzentos e trinta
e quatro milhes, quatrocentos e quarenta mil reais) significando um aumento
em torno de 183%. Vale ressaltar que todos os programas e aes so impor-
tantes e merecem um olhar sob a perspectiva de crescimento dos recursos a
serem aplicados, entretanto a tendncia aqui apresentada o prejuzo ntido
da unidade gestora que responde pelos programas, projetos, servios e bene-
fcios pertinentes Poltica de Assistncia Social.
J o pblico criana e adolescente ganhou um espao dentro do ora-
mento, e existe a possibilidade de fortalecer as aes planejadas pelo Con-

126
selho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente CEDCA, bem
como de potencializar quelas previstas nos planos de atendimento socioedu-
cativo, de enfrentamento violncia sexual contra a criana e o adolescente e
o de enfrentamento ao trabalho infantil.
Na ltima ao pontuada no PPA/Piau (2016-2019), apesar de ter
vindo no programa Assistncia, Incluso Social e Garantia de Direitos, os
recursos so de uma unidade oramentria vinculada Superintendncia de
Representao do Estado em Braslia, no comprometendo nenhuma das uni-
dades de gesto da SASC.
Perante a atual situao de crise, como j conhecida devido ao ciclo
de reproduo do capital, somado crise tica e poltica, s catstrofes
ambientais e ao terrorismo, vivenciado concomitantemente em muitos pases,
importante relembrar dos cenrios desoladores do ps-guerra que impul-
sionaram as demandas para o Welfare State e que, conforme Soto (2016),
Lavinas (2013) e Behring e Boschetti (2007), a implementao de polticas
de seguridade social tornou-se questo central com o advento do Estado de
bem-estar social, obrigando o Estado a aplicar mais recursos financeiros para
efetivao de tais polticas, investindo menos em determinados setores mais
interessantes reproduo do capital.

Concluso
O estudo do oramento indispensvel para se compreender as pol-
ticas sociais e a correlao de foras envolvidas na apropriao de recursos
pblicos, pois os recursos do fundo pblico, no mbito do oramento estatal,
so disputados por cada pasta dos rgos executivos, pelo legislativo, pelo
judicirio e na sociedade, tornando-o arena de disputa de interesses.
O texto do PPA/ Piau (2016-2019) expe a necessidade de efetivarem-se
polticas p-blicas de modo que evidencie uma gesto eficiente com transparncia
e controle social. Nesse sentido, vale lembrar que a participao na construo do
Plano Plurianual no descarta o acompanhamento da execuo do mesmo pela
populao. O exerccio do controle social deve ser dirio e requer aprimoramento
constante. Sobretudo este acompanhamento (controle social) do destino dado aos
recursos pblicos possibilitar maior preciso do direcionamento destes aos inte-
resses e necessidades da populao.
Nas peas oramentrias a Poltica de Assistncia Social do estado do
Piau apresenta-se conforme o desenho da Poltica Nacional, mas, no mbito
da gesto, percebem-se ausncias importantes que precisam de reviso no
intuito de otimizar os recursos previstos e, na arena de disputas, contar com os
resultados dos ndices de gesto para garantir verbas que possam dar assis-
tncia social a visibilidade necessria.
Entendendo que o Brasil (e nele o Piau) no se configura como um

127
Estado provedor, mas tem como paradigma, no que tange ao emprego de
recursos, a Seguridade Social (Sade, Assistncia Social e Previdncia), que
se faa valer um planejamento eficiente, eficaz e efetivo que alcance os menos
favorecidos e promova a justia social.

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129
CAPTULO VIII. A POLTICA PBLICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NO ENFRENTAMENTO
A VIOLNCIA SEXUAL CONTRA CRIANAS E
ADOLESCENTES: BREVES REFLEXES SOBRE
PS CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Mayra Soares Veloso


Inez Sampaio Nery

Introduo

A violncia uma problemtica atual e se manifesta de diversas formas,


atingindo os mais variados segmentos geracionais e as diversas classes sociais.
Dentre suas manifestaes, destaca-se para fins do presente estudo a violncia
sexual contra crianas e adolescentes, questo social que no sculo XX passa
a assumir relevncia poltica e a demandar polticas pblicas.
Essa relevncia decorre de um processo de mobilizao social, de luta
da sociedade civil nacionalmente e internacionalmente em prol dos direitos
humanos preconizados na Constituio Federal Brasileira (1998), no Esta-
tuto da Criana e do Adolescente Lei n8069/90 (BRASIL, 1990) e na Con-
veno Internacional dos Direitos da Criana (1989).
O presente artigo tem como objetivo oferecer uma perspectiva de an-
lise para o estudo da poltica pblica com um recorte ps Constituio Federal
de 1988, com nfase na poltica de assistncia social e a violncia sexual
contra crianas e adolescentes.
A discusso apresentada fundamentada em uma reviso de literatura,
adotou-se alguns procedimentos seguindo Dionne e Laville (1999, p. 113):
[...] revisitar trabalhos disponveis sobre a referida temtica, objetivando
selecionar tudo o que possa servir a pesquisa proposta.
Foi feita uma pesquisa do tipo bibliogrfica com a leitura crtica e refle-
xiva de obras, tendo como autores de base: Arretch (2000), Castro (2009), Guerra
(2015), Vieira (2012) e Jaccoud (2009). Alm de legislaes brasileiras como
Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990, a Poltica Nacional de Assistncia
Social de 2004, Orientaes Tcnicas do Centro de Referncia Especializado de
Assistncia Social de 2011 e a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos
do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-RH/SUAS) de 2006.
O tema foi desenvolvido em trs momentos: no primeiro, expe-se a
trajetria da poltica pblica ps Constituio Federal de 1988; no segundo,
a poltica de assistncia social e no terceiro momento a poltica de assistncia
social no enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes.

130
A trajetria da poltica pblica ps Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988) representou um signi-


ficativo avano no que se refere a proteo social at ento vigente no Brasil,
avanando em uma perspectiva de universalidade dos direitos sociais. Foi
um marco na formulao e implementao das polticas pblicas, estabelece
autonomia poltico-administrativa aos municpios. Estes passaram a ter capa-
cidade e autonomia na formulao e implementao de polticas pblicas.
Esta descentralizao trouxe o desafio da coordenao intergovernamental
na gesto pblica. A descentralizao est relacionada a redemocratizao, um
processo poltico e no apenas tcnico-administrativo. Ao discutir o processo de
descentralizao de polticas sociais, Arretche (2000, p. 34) diz que:

A descentralizao das polticas sociais no Brasil envolve um processo


de reforma do Estado de dimenses considerveis, sob um Estado
federativo, em um pas caracterizado por expressivas desigualdades
estruturais de natureza econmica, social, poltica e da capacidade
administrativa de seus governos locais.

No Brasil ps Constituio Federal de 1988, os municpios foram defi-


nidos como entes federativos autnomos. Essa redefinio de competncias e
atribuies na esfera de gesto das polticas sociais realiza-se sob as bases de
um Estado federativo. Dessa forma, Estados e municpios passam a assumir
funes de gesto de polticas pblicas seja por iniciativa prpria ou mesmo
por imposio constitucional. Arretche (2000, p. 48) destaca que:

A adeso dos governos locais transferncia de atribuies


depende diretamente de um clculo no qual so considerados, de
um lado, os custos e benefcios derivados da deciso de assumir
a gesto de uma dada poltica e, de outro, os prprios recursos
fiscais e administrativos com os quais cada administrao conta
para desempenhar tal tarefa.

Essa descentralizao no significou somente a transferncia do poder


decisrio para os entes federativos, mas tambm a delegao na implementao
e gesto de grande parte das polticas sociais. Conforme Arretch (2000, p. 53):

O grau de sucesso de um programa de descentralizao est


diretamente associado deciso pela implantao de regras
de operao que efetivamente incentivem a adeso do nvel
de governo ao qual se dirigem: reduzindo os custos financeiros
envolvidos na execuo das funes de gesto; minimizando os
custos de instalao da infra-estrutura necessria ao exerccio das

131
funes a serem descentralizadas; elevando o volume da receita
disponvel; transferindo recursos em uma escala em que a adeso
se torne atraente; e, finalmente, reverendo as condies adversas
derivadas das polticas, do legado das polticas prvias.

Assim, as polticas pblicas de proteo social surgem como forma de


minimizar as distores existentes na sociedade. Essas polticas se destinam a
vrios campos, dentre eles destacam-se a: educao, sade, segurana e assis-
tncia social. E o Estado fica responsvel pela realizao de um conjunto de
aes, na perspectiva de garantir os direitos sociais assegurados em Lei.
A Constituio Federal de 1988 constituiu um avano no padro de pro-
teo social no Brasil, definiu e consolidou os direitos civis, polticos e sociais. A
assistncia social tornou-se um direito social, devendo ser operacionalizada pelo
Estado atravs de polticas pblicas. E junto com a sade e previdncia passa a
compor o trip da seguridade social. Segundo Draib (1990, p. 29):

A ampliao e extenso dos direitos sociais (novos direitos, assim como


sua homogeneizao a novas categorias sociais), a universalizao do
acesso e a expanso da cobertura, um certo afrouxamento do vnculo
contributivo como princpio estruturante do sistema, a concepo
de seguridade social como forma mais abrangente de proteo, a
recuperao e redefinio de patamares mnimos dos valores dos
benefcios sociais e, enfim, o maior comprometimento do Estado e da
sociedade no financiamento de todo o sistema.

Diante da concepo de seguridade social, amplia-se as aes refe-


rentes a previdncia, sade e assistncia social. E dentre os princpios que
devem direcionar essas aes tem-se a universalidade, a equidade e par-
ticipao. Mas a reforma democrtica anunciada na Constituio Federal
de 1988 no vivenciada na sua plenitude, vive-se um perodo de tenso
para que esses direitos constitucionais sejam minimamente assegurados.
Nos anos de 1990 instala-se um processo de reformas justificadas por
crises econmicas e que perdura at os dias de hoje. Behring e Boschetti
(2011, p. 148) apontam que:

Reformando-se o Estado, com nfase especial nas privatizaes e na


previdncia social, e, acima de tudo, desprezando as conquistas de
1988 no terreno da seguridade social e outros a carta constitucional
era vista como perdulria e atrasada -, estaria aberto o caminho para o
novo projeto de modernidade.

O discurso da reforma era o defendido pelo governo, se propagava na


mdia e difundia-se na sociedade. Resultando em um processo de desmonte das

132
polticas pblicas e consequente reduo de direitos sociais, indo assim na contra-
-mo do que preconiza a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988). O argu-
mento usado o da crise fiscal do Estado transformando assim as polticas sociais
em aes pontuais e compensatrias direcionadas para os efeitos perversos da
crise (BEHRING; BOSCHETTI, 2011). De acordo com Castro (2009, p. 96):

Se, por um lado, a Constituio fez com clareza a distribuio


das receitas entre os entes federados, por outro lado no tratou
adequadamente da distribuio de responsabilidades relativas aos
encargos sociais entre esses mesmos entes, submetendo legislao
ordinria os pontos mais polmicos. Esse processo gerou desequilbrios
e controvrsias que iriam perdurar durante toda a dcada de 90.

Consequentemente gerou tambm um conjunto de restries no mbito


econmico para a populao brasileira, tudo isso em nome da estabilizao
monetria. No mbito da poltica social, sendo implementada uma estratgia de
poltica pblica que se manteve [...] presa a uma universalizao restrita, a uma
focalizao sobre a pobreza, a uma ampliao da descentralizao para munic-
pios, a uma limitada participao social e a uma privatizao da parte rentvel das
polticas sociais (CASTRO, 2009, p. 124).
Ainda de acordo com Draib (1990), percebe-se uma transformao na
sade no que se refere ao princpio da universalizao do atendimento e no
acesso igualitrio a toda populao, o que se diferencia do que acontecia antes
da Constituio Federal de 1988. Mas Castro (2009, p. 124) destaca que:

A proviso e produo de sade e de ensino fundamental, embora tenham


alcanado nveis bastante elevados de cobertura e, mais marcante,
consolidado, ao menos formalmente, o carter universalizante (pblico
e gratuito) dos programas e aes governamentais muito mais que
a cooperao/complementao dos setores privados. Isso ocorreu
tanto na sade, pela oferta limitada e a qualidade questionvel dos
servios pblicos, como na educao, em virtude da nfase conferida
pelo Estado ao ensino fundamental.

No caso da assistncia social a Constituio Federal de 1988 apresenta


um avano ao prev proteo famlia, maternidade, infncia, ado-
lescncia e velhice, alm do amparo s crianas e adolescentes carentes.
Mas nos ltimos anos essa poltica tambm teve limitado a universalidade de
cobertura e do atendimento. Visando aprofundar um pouco mais essa questo,
a seguir ser discutido a poltica de assistncia social.

133
A Poltica Nacional de Assistncia Social

Pode-se destacar o marco da Constituio Federal de 1988 ao garantir


direitos humanos e sociais como responsabilidade pblica e estatal (BRASIL,
1988). E ao introduzir a assistncia social no trip da seguridade social. Como
afirma Sposati (2009, p. 14):

A incluso da assistncia social na seguridade social foi uma deciso


plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como
contedo da poltica pblica, de responsabilidade estatal, e no como
uma nova ao, como atividades e atendimentos eventuais. Seguindo,
por desnaturalizar o princpio da subsidiariedade, pelo qual a ao
da famlia e da sociedade antecedia a do Estado. O apoio a entidades
sociais foi sempre o biombo relacional adotado pelo Estado para no
quebrar a mediao da religiosidade posta pelo pacto Igreja-Estado.
Terceiro, por introduzir os direitos sociais.

Com a Constituio Federal de 1988 a assistncia social torna-se pol-


tica pblica, compondo o trip da seguridade social, sendo de responsabili-
dade do Estado e direito do cidado, de carter democrtico, gesto descen-
tralizada e participativa. necessrio compreender que a assistncia social
como toda poltica social perpassa por um conjunto de concepes interesses
e tradies. Ela se alinha como poltica de defesa de direitos humanos, e se
coloca no campo da vida relacional.
A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Lei n 8.742, de 7 de dezembro
de 1993, no seu Art. 1 define a assistncia social como [...] direito do cidado e dever
do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos
sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da
sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.
Ainda no campo das conquistas, destaca-se a IV Conferncia Nacional
de Assistncia Social realizada em dezembro de 2003 em Braslia/DF, que teve
como principal deliberao a construo e implementao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), elemento essencial para a efetivao da assistncia
social como poltica pblica. Resultando na Resoluo n 145 de 15 de outubro
de 2004 que aprova a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), sendo
aprovado em julho de 2005 o SUAS. E em 2011, a Lei n 12.435, de 6 de julho de
2011, Lei que assegurou a institucionalizao do SUAS no pas.
H um avano significativo na assistncia social, e partindo do que pre-
ceitua a Lei Orgnica da Assistncia Social, a Poltica Nacional de Assis-
tncia Social (BRASIL, 2005, p. 32) tem como princpios democrticos:

I Supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as


exigncias de rentabilidade econmica;

134
II Universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio
da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas;

III Respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu


direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia
familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de
necessidade;

IV - Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao


de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas
e rurais;

V Divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos


assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e
dos critrios para sua concesso.

Guiada por esses princpios o novo modelo de proteo social no Brasil


se materializa com a criao e implantao de novos programas de governos,
a Poltica Nacional de Assistncia Social/2004 deve afianar as seguranas
de: sobrevivncia; acolhida e convvio. A assistncia social inicia sua tra-
jetria no campo dos direitos, e de acordo com Sposati (2009) as principais
agresses vida relacional esto nos campos: do isolamento; da resistncia
subordinao; da resistncia excluso. E que no que se refere aos direitos,
compete assistncia social prover a rede de atenes para que a dignidade
humana seja assegurada e superada.
Assim, a Poltica Nacional de Assistncia Social/2004 (BRASIL, 2005)
materializa o esforo de sistematizar o contedo da assistncia social como pol-
tica de proteo social, sendo responsvel por trs funes: vigilncia social que se
refere [...] produo, sistematizao de informaes, indicadores e ndices ter-
ritorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social (BRASIL,
2005, p. 39); defesa de direitos socioassistenciais e proteo social.
A proteo social no mbito da Poltica Nacional de Assistncia
Social/2004 agir sobre situaes de proteo s fragilidades, vulnerabili-
dades prprias ao ciclo de vida, proteo s fragilidades da convivncia fami-
liar, proteo dignidade humana e combate s suas violaes, atravs de
uma rede hierarquizada de servios e benefcios. O Sistema nico de Assis-
tncia Social organiza-se em dois nveis de proteo: Proteo Social Bsica
(PSB) e Proteo Social Especial (PSE).
A Proteo Social Bsica (PSB) de acordo com as Orientaes Tcnicas
(2011, p. 17) oferta um conjunto de servios, programas e projetos e benef-
cios da assistncia social que visa [...] prevenir situaes de vulnerabilidades
e riscos pessoais e sociais, por violao de direitos, por meio do desenvolvi-
mento de potencialidades e aquisies e do fortalecimento de vnculos fami-
liares e comunitrios.
135
A Proteo Social Especial (PSE) organiza a oferta de servios, pro-
gramas e projetos de carter especializado, que visa contribuir para a recons-
truo de vnculos familiares e comunitrios, a proteo das famlias e indiv-
duos para o enfrentamento das situaes de risco pessoal e social decorrentes
da violao de direitos (BRASIL, 2011). De acordo com o agravamento e
a especificidade do trabalho ofertado a PSE de divide em: Proteo Social
Especial de Mdia Complexidade (PSE/MC) e Proteo Social Especial de
Alta Complexidade (PSE/AC).
Os Servios de Proteo Social Especial de Mdia Complexidade des-
tinam-se a indivduos e famlias que tiveram seus direitos violados, mas que
continuam com os vnculos familiares e comunitrios. J os Servios de Pro-
teo Social Especial de Alta Complexidade, destinam-se aos indivduos e
famlias com direitos violados mas com rompimento dos vnculos familiares
e comunitrios.
No mbito de atuao da Proteo Social Especial de Mdia Complexi-
dade, o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS)
uma unidade de referncia na oferta de servios, que tem a finalidade de for-
talecer os vnculos e reconstruir os laos familiares e comunitrios, para que a
situao de violao de direitos vivenciada seja superada. Esse atendimento
ofertado atravs do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Fam-
lias e Indivduos (PAEFI).
O CREAS deve ofertar obrigatoriamente o Servio de Proteo e Aten-
dimento Especializado a Famlias e Indivduos (PAEFI), que caracteriza-se
conforme a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, Resoluo
n 109, de 11 de novembro de 2009 (BRASIL, 2009, p. 19) como um:

Servio de apoio, orientao e acompanhamento a famlias com


um ou mias de seus membros em situao de ameaa ou violao
de direitos. Compreende atenes e orientaes direcionadas
para a promoo de direitos, a preservao e o fortalecimento de
vnculos familiares, comunitrios e sociais e para o fortalecimento
da funo protetiva das famlias do conjunto de condies que as
vulnerabilizam e/ou submetem a situaes de risco pessoal e social.

O servio do PAEFI destina-se a famlias e indivduos que vivenciam


violaes de direitos por ocorrncia de: violncia fsica, psicolgica e negli-
gncia; violncia sexual: abuso e/ou explorao sexual; afastamento do con-
vvio familiar devido aplicao de medida socioeducativa ou medida de pro-
teo; trfico de pessoas; situao de rua e mendicncia; abandono; vivncia
de trabalho infantil; discriminao em decorrncia da orientao sexual e/
ou raa/etnia; outras formas de violao de direitos decorrentes de discrimi-
nao/submisses que provocam danos e agravos a sua condio de vida e os
impedem de usufruir autonomia e bem estar; descumprimento de condiciona-
136
lidades do PBF e do PETI em decorrncia de violao de direitos.
Vale destacar que alguns grupos so particularmente vulnerveis
vivncia destas situaes, tais como crianas, adolescentes, idosos, pessoas
com deficincia, mulheres e suas famlias. Nesse universo o presente estudo
faz um recorte para os segmentos crianas e adolescentes, aprofundando o
olhar para a interveno da poltica de assistncia social no enfrentamento da
violncia sexual desse pblico escolhido.

A Poltica de Assistncia Social no enfrentamento violncia sexual


contra crianas e adolescentes

A criao dos CREAS foi de extrema importncia para a garantia de proteo


de crianas e adolescentes que vivem situao de violncia sexual. Isso no significa
que antes no existiam programas que j ofereciam a proteo a essa categoria, um
exemplo o Programa Sentinela que era um programa federal criado para atender
determinao da Constituio Federal de 88, da Lei Orgnica de Assistncia Social,
do Estatuto da Criana e do Adolescente, e fazia parte do Plano Nacional de Enfrenta-
mento Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes. Esses servios passaram a
ser incorporados aos CREAS dentro de uma abrangncia local ou regional.
preciso considerar que a violncia sexual contra crianas e adoles-
centes um fator de natureza social que reflete aspectos culturais e que se
reproduz na sociedade h muito tempo. As mudanas que acontecem dentro
da sociedade interferem diretamente nas relaes sociais.
Para entender esse universo de diversidades culturais, necessrio a
integrao das pessoas, tendo em vista que cada um tem sua forma de pensar
e ver as coisas. Arendt (1983) apud Almeida (2008, p. 469) diz que:

A realidade das coisas no existe por si s. As coisas adquirem


realidade quando aparecem a ns e quando notamos que no
estamos sozinhos em nossa percepo, mas que a compartilhamos
com outros, embora cada um veja as mesmas coisas a partir de sua
perspectiva.

Entende-se que as culturas so diversas assim como os valores reprodu-


zidos por cada uma, mas necessita-se manter a sensibilidade para lidar com
essas diversidades. Porm sem perder de vista o real compromisso com a
defesa dos direitos das crianas, desenvolvendo a anlise crtica de perceber
quando uma prtica meramente cultural e permitida ou totalmente abusiva
afetando a integridade da criana.
Acredita-se no ser fcil tal prtica, mas entende-se ser fundamental.
Almeida (2008, p. 471) destaca que [...] a criana pequena necessita de pro-
teo contra o mundo para que possa desenvolver a sua singularidade [...],

137
e que isso s possvel em um espao onde exista a relao entre pessoas. A
proteo a criana e adolescente passa a ser vista como responsabilidade de
todo, no s da famlia essa discusso sobre violncia ocupa lugares pblicos,
sado do mbito privado familiar.
A violncia contra a criana e o adolescente se manifesta de vrias
formas podendo ser do tipo: estrutural, simblica, institucional, negligncia,
fsica, psicolgica e sexual. Dentre as diversas formas de violncia come-
tidas contra o referido seguimento, destaca-se a violncia sexual como uma
das mais cruis e considerada um fenmeno multidimensional como destaca
Vieira (2012, p. 209):

Essa expresso da violncia configura-se como um fenmeno


multidimensional de extrema violao de direitos contra a
pessoa humana. A violncia contra crianas e adolescentes
revela um perverso cenrio da sociedade brasileira, em que a
violncia estrutural aparece como caracterstica de sociedades
em que so prevalecentes a distribuio desigual das riquezas
socialmente produzidas, a dominao entre classes e as
profundas desigualdades sociais e econmicas. So diversos os
fatores condicionantes do fenmeno da violncia, dialeticamente
imbricados na composio da estrutura social.

No processo de construo histrica a violncia sexual era vista apenas


como um crime contra a liberdade sexual. Com o Estatuto da Criana e do
Adolescente, tal questo passa a ser vista como uma violao dos direitos
humanos, ou seja, direito ao respeito, dignidade, liberdade, convivncia
familiar e comunitria e ao desenvolvimento de uma sexualidade saudvel.
Assim, a mobilizao social voltada ao combate da violncia sexual
contra crianas e adolescentes teve sua expresso poltica na dcada de 90,
quando foi includa na agenda civil como sendo uma questo relacionada
luta nacional e internacional pelos direitos humanos, preconizados na Cons-
tituio Federal Brasileira (1998), no Estatuto da Criana e do Adolescente-
-ECA- Lei 8069/90 e na Conveno dos Direitos da Criana (1989). Essa
congruncia de foras deve-se ao compartilhamento de responsabilidades
frente defesa dos direitos das crianas e adolescentes.
Diante disso, necessrio compreender que a violncia sexual contra
crianas e adolescentes infelizmente uma questo ainda muito presente na
sociedade e que para a realizao de aes que visem a preveno e o enfrenta-
mento fundamental conhecer os reflexos dessa violncia na vida desses sujeitos.
Vieira (2012, p. 209) considera a violncia sexual um [...] fenmeno
transversal, apresentando mltiplas dimenses que complexificam o seu
enfrentamento, bem como a compreenso do seu acometimento. A violncia
sexual fenmeno fruto de relaes de poder.

138
Guerra (2015, p. 415) define a violncia sexual como [...] todo ato
ou jogo sexual, relao htero ou homossexual, entre um ou mais adultos
e uma criana ou adolescente, tendo por finalidade estimular sexualmente
esta criana ou adolescente, ou utiliz-los para obter uma estimulao sexual
sobre sua pessoa ou de outra pessoa.
A violncia sexual contra crianas e adolescentes uma violncia que vem
sendo construda historicamente no interior das relaes sociais, Vieira (2012, p.
207) afirma que [...] sua apreenso no pode limitar-se a determinismos e impre-
terivelmente a teorias explicativas unvocas. Decorre da cultura machista e de
pensamentos do senso comum atitudes e comportamentos que acabam revitimi-
zando e culpabilizando as vtimas. Vieira (2012, p. 207) aponta que:

Por estar historicamente constituda nas relaes desiguais entre


adulto/criana, homem/mulher, a violncia sexual no pode
ser apreendida sob o prisma da naturalizao, imprescindvel
compreender esse fenmeno dentro das dinmicas dimenses dos
diferentes contextos, tempos e espaos nos quais ela se manifesta.

A violncia sexual encontra-se diretamente associada a condio de fra-


gilidade das crianas e adolescentes vtimas e perpetua-se por meio de pactos
de silncio que so estabelecidos no mbito familiar, deve ser compreendida
como uma expresso da questo social e no como um fenmeno isolado.
Exigindo assim a construo de aes conjuntas e articuladas das instituies,
Fuziwara (2012, p. 111) considera:

O Sistema nico de Sade (SUS) e o Sistema nico de Assistncia


Social (SUAS) instrumentos fundamentais para o enfrentamento
e, principalmente, para a preveno da violncia contra a criana
e o adolescente, seja intra ou extrafamiliar, sexual, psicolgica
ou fsica. Alm disso, temos um acmulo na literatura cientfica
sobre a concepo e metodologias sobre a questo da violncia,
sobretudo contra a populao infanto-juvenil. Portanto, no h
carncia de elementos terico-metodolgicos, mas a urgncia de
afirmao da direo social que concretize a condio de sujeito de
direitos deste segmento e promova uma justia que se volte mais
liberdade e menos punio.

necessrio ento pensar o atendimento a essas crianas e adolescentes


vtimas de violncia sexual, no mbito da Poltica de Assistncia Social esse
atendimento ofertado pelos Centros de Referncia Especializado de Assis-
tncia Social (CREAS) atravs do Servio de Proteo e Atendimento Espe-
cializado a Famlias e Indivduos (PAEFI), mas deve-se garantir de acordo
com Fuziwara (2012, p. 112):

139
Que o sujeito violado seja atendido como tal, em sua integridade,
e no como um corpo violado. Trata-se de restituir ou construir
o lugar social desse sujeito, que detentor de direitos e que deve
ter acesso aos servios que os viabilizem. Portanto, combater a
revitimizao buscar mecanismos efetivos para a superao
dessa situao, provocando o poder pblico, a famlia, a
comunidade para que a vtima seja reconhecida como sujeito.
O que tem sido que as polticas esto precarizadas, em geral
perpetuando relaes tuteladoras, assistencialistas, compondo
um quadro permanente de violncia social e poltica.

O trabalho social a ser desenvolvido pela equipe profissional no CREAS


tem como eixos norteadores: ateno especializada e qualificao do atendi-
mento; territrio e localizao; acesso a direitos socioassistenciais; centrali-
dade na famlia; mobilizao e participao social; e trabalho em rede. De
acordo com as Orientaes Tcnicas (BRASIL, 2011, p. 28):

A oferta de trabalho social nos CREAS pressupe a utilizao de


diversas metodologias e tcnicas necessrias para operacionalizar
o acompanhamento especializado. Requer, ainda, a construo de
vnculos de referncia e confiana do usurio com a unidade e
profissionais da equipe, alm de postura acolhedora destes, pautada
na tica e no respeito autonomia e dignidade dos sujeitos. Nesse
contexto, a escuta qualificada em relao s situaes e sofrimentos
vivenciados pelos usurios tornam-se fundamentais para o alcance
de bons resultados e a viabilizao do acesso a direitos.

A Resoluo n 269, de 13 de dezembro de 2006, aprova a Norma Ope-


racional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social
(NOB-RH/SUAS), e a Resoluo n 01, de 25 de janeiro de 2007, publica
o texto da NOB-RH/SUAS. As diretrizes da Norma Operacional Bsica de
Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social devem orientar
a ao de gestores, de trabalhadores e representantes das entidades que exe-
cutam a poltica de assistncia social.
A NOB-RH/SUAS (BRASIL, 2012) define equipes de referncias para
o trabalho social no CREAS, considera que essas equipes sejam formadas por
servidores efetivos que sejam responsveis pela organizao e oferta de ser-
vios, programas, projetos e benefcios. A equipe de referncia para a pres-
tao de servios e a execuo das aes no mbito da Proteo Social Espe-
cial de Mdia Complexidade, com relao a profissionais de nvel superior,
deve ser composta por: assistente social, psiclogo e advogado.
O acompanhamento especializado deve compreender atendimentos con-
tinuados e possibilidades para o desenvolvimento do indivduo e sua famlia,
seguindo as demandas e especificidades de cada situao. Segundo as Orien-

140
taes Tcnicas (BRASIL, 2011), esse acompanhamento deve: proporcionar
um espao de escuta qualificada e de reflexo, de suporte social, emocional e
jurdico-social; deve visar o empoderamento, enfrentamento e construo de
novas possibilidades de interao familiares e com o contexto social; deve ter
como ponto de partida a construo de um Plano de Acompanhamento.
Ainda segundo as Orientaes Tcnicas (BRASIL, 2011, p. 60), o Plano
de Acompanhamento deve ser construdo de forma conjunta com [...] cada
famlia/indivduo, o Plano de Acompanhamento deve delinear estratgias que
sero adotadas no decorrer do acompanhamento especializado, bem como os
compromissos de cada parte, em conformidade com as especificidades das
situaes atendidas.
Cada equipe tcnica do CREAS dever avaliar a peridiocidade dos aten-
dimentos bem como a durao dos mesmos, sempre levando em considerao
as demandas observadas e os acordos estabelecidos com os usurios durante
o processo de acompanhamento. Considerando a complexidade das situaes
vivenciadas pelas famlias e indivduos que so atendidos no CREAS, torna-
-se necessrio uma articulao em rede para o xito das aes desenvolvidas.
De acordo com as Orientaes Tcnicas (BRASIL, 2011, p. 62) com-
pete ao rgo gestor de assistncia social a [...] interlocuo com outras pol-
ticas e rgos de defesa de direitos e na institucionalizao da articulao do
CREAS com a rede, inclusive, por meio da construo e pactuao de fluxos
de articulao e protocolos intersetorias de atendimento.
Seguindo o que preceitua o Estatuto da Criana e do Adolescente, as
polticas pblicas destinadas a crianas e adolescentes objetivam a promoo,
a proteo e a defesa dos direitos desse pblico e no a criminalizao. Nor-
teado pelo o que estabelece o Sistema nico de Assistncia Social vale res-
saltar que no cabe ao CREAS investigar e punir, seu trabalho deve pautar-se
na perspectiva da garantia de direitos.

Concluso

A Constituio Federal de 1988 foi um marco no campo dos direitos


humanos de crianas e adolescentes. Uma vez que a viso de criana como
miniatura, objeto e menor passou por um processo de mudana significativa,
at ento a ser vista como pessoa detentora de direitos.
Nesse perodo, passou a ser assegurado juridicamente s crianas e ado-
lescentes a condio de sujeitos de direito. O Brasil se destaca como sendo
o primeiro pas a promulgar um marco legal conhecido como Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA), em consonncia com a Conveno sobre os
Direitos das Crianas e dos Adolescentes (1989).
Com o ECA veio a implementao de um sistema de justia e de segu-
rana destinado a crianas e adolescentes, e a criao de Juizados da Infncia

141
e Juventude, Ncleos Especializados no Ministrio Pblico e Defensoria,
alm de Delegacias Especializadas.
No ano de 2000, o Brasil avana de forma significativa na rea de enfren-
tamento da violncia contra crianas e adolescentes, com a aprovao pelo
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA),
de polticas nacionais temticas. Surge, diante disso, o Plano Nacional de
Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil.
Em 2003, o Governo Federal assume o compromisso de priorizar aes
para a erradicao da explorao sexual de crianas e adolescentes, e de
implementar aes articuladas nesse sentido, por meio da Comisso Interse-
torial de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes.
Essa criada pelo ento Presidente da Repblica Lus Incio Lula da Silva e
coordenada pelo Ministrio da Justia at 2006, quando foi integrada ento
Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Ainda em 2003, inicia-se um processo de atualizao do Plano
Nacional, visando incluso de indicadores de monitoramento e ava-
liao do seu impacto na formulao de polticas pblicas. Esse pro-
cesso foi coordenado pelo Comit Nacional de Enfrentamento da Vio-
lncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, e culminou com a publi-
cao em 2007 do Relatrio do Monitoramento 2003-2004.
Com a instituio do Comit Nacional de Enfrentamento da Violncia
Sexual contra Crianas e Adolescentes e da Comisso Intersetorial no
mbito do governo federal, h o fortalecimento das redes locais, e, conse-
quentemente, o surgimento de campanhas de sensibilizao sistemticas
(Ex.: 18 de Maio Dia Nacional da Luta contra a Explorao e Abuso
Sexual), a criao do servio de Disque Denncia Nacional gratuito
Disque 100, e ainda a realizao do III Congresso Mundial de Enfren-
tamento da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (sediado no
Brasil no ano de 2008).
Em 2004 o atendimento a criana e adolescente vtima de violncia sexual
no mbito da Poltica de Assistncia Social passa a ser de responsabilidade do
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS) atravs
do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos
(PAEFI).
H um avano no desenvolvimento de politicas pblicas ps Consti-
tuio Federal de 1988. Mas considerando o crescente nmero de crianas
e adolescentes vtimas de violncia sexual, percebe-se que ainda est em
processo de consolidao o atendimento especializado s crianas e ado-
lescentes, na perspectiva de assegurar a proteo integral como preconiza
os dispositivos legais.
preciso um trabalho em rede, de acordo com PNAS (BRASIL,
2005, p. 48), no caso da assistncia social, a formao de rede pressupe

142
a participao do Estado como referncia [...] global para sua consoli-
dao como poltica pblica. Isso supe que o poder pblico seja capaz de
fazer com que todos os agentes desta poltica, OGs e, ou, ONGs, transitem do
campo da ajuda, filantropia, benemerncia para o da cidadania e dos direitos.
Mas torna-se urgente o investimento nas polticas pblicas visando um
atendimento especializado, com profissionais qualificados nessa expresso da
questo social, sensveis para a temtica, com condies adequadas de tra-
balho, com a garantia de equipe mnima nos servios.

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144
CAPTULO IX. A GESTO DE CONDICIONALIDADES
DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NO PIAU

Adriana de Moura Elias Silva


Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Introduo

A temtica Programa de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC), no


contexto piauiense, requer, a princpio, um resgate histrico, ainda que em linhas
gerais, acerca da adeso ao programa pelo Estado e do seu processo de gesto. A
instituio da equipe de gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF) no Estado do
Piau se deu em 2004 em uma perspectiva de organizao e de constituio de uma
rede de proteo s vulnerabilidades identificadas entre as famlias beneficirias,
a partir do acompanhamento das condicionalidades estabelecidas pelo Programa.
Ao planejar e implementar o PBF, o Governo Federal implementou a
construo de uma rede de responsabilidades por esfera governamental, o
que pressupe a fixao prvia de atribuies aos entes federados com papis
claros sobre a formulao e a execuo do programa.
No Piau, o PBF iniciou em outubro de 2003, atendendo, inicialmente,
29.596 famlias e at 2015 j atendia 451.957 mil famlias, ultrapassando
a realidade mensurada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), conforme o censo de 2010, que apontava o montante de 397.268
famlias em situao de pobreza e extrema pobreza. A ao desenvolvida pelo
Governo local no tocante insero das famlias em situao de vulnerabili-
dade no PBF possibilitou a universalizao do programa no Estado.
A gesto do PBF se d de forma compartilhada, intersetorial e descen-
tralizada, o que compreende a conjuno de esforos entre os entes federados.
O Governo do Piau d o destaque necessrio ao PBF na medida em que
busca cumprir seu papel como indica as diretrizes.

Cabe aos governos estaduais, por exemplo, o papel coordenador


no mbito de seus territrios. Esses devem exercer a funo de
estimuladores e apoiadores de desenvolvimento das atribuies previstas
para os municpios, no s estimulando a ao local qualificada, como
tambm dando suporte e apoio tcnico necessrio ao planejamento e
desenvolvimento do Programa. (BRASIL, 2005, p. 26).

O Estado do Piau, desde a concepo do Programa Bolsa Famlia,


organizou-se na perspectiva de corresponder s demandas oriundas dos muni-
cpios, assim como das orientaes encaminhadas pelo ento Ministrio de
Desenvolvimento Social (MDS), renomeado em 2016 para Ministrio do

145
Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA), por meio da Secretaria Nacional
de Renda de Cidadania (SENARC), rgo responsvel pela gesto e opera-
cionalizao do Programa Bolsa Famlia em nvel federal.
No Estado do Piau, o processo de gesto do PBF envolve as seguintes atribui-
es: apoio aos municpios para a realizao do acompanhamento das condicionali-
dades, suporte operacional, capacitao tcnica, articulao com outras reas e pro-
gramas de promoo da intersetorialidade. Para realizao do acompanhamento das
condicionalidades, fez-se necessria a composio de uma equipe tcnica composta
por: um coordenador geral do PBF, representando a assistncia social, juntamente
com corpo tcnico para realizao das atribuies aferidas ao Estado; um represen-
tante da educao; uma equipe tcnica da rea e representante da sade e equipes
especializadas no acompanhamento da gesto na sade do Piau.
Aos municpios, em razo da proximidade com os beneficirios do PBF,
couberam as aes mais operacionais relacionadas gesto de condicionalidades:
o registro dos acompanhamentos, a localizao das famlias e a visita domiciliar,
assim como o desenvolvimento de aes scio assistenciais com os beneficirios
do PBF. Assim como o Estado se fez necessrio, a mesma composio da equipe
gestora tambm se fez, de modo a garantir uma gesto compartilhada.
Ao identificar a importncia do papel dos gestores no processo de gesto do
PBF no Estado do Piau, observou-se que o entendimento quanto s orientaes
de condicionalidades favorece no s a identificao de vulnerabilidades, mas
tambm a tomada de decises para a materializao de polticas pblicas voltadas
para as famlias.
As condicionalidades estabelecidas pelo PBF so compromissos assumidos
pelas famlias beneficirias e, em especial, pelo poder pblico, contribuindo para a
efetivao dos direitos sociais bsicos de cidadania por meio do acesso aos servios
nas reas de educao, de sade e de assistncia social, conforme Cadernos de Estudos
Desenvolvimento Social em Debate (2005). Para que esse acesso seja garantido aos
beneficirios do programa, necessrio que os servios nas reas de educao, de
sade e de assistncia existam nos municpios e sejam disponibilizados s famlias.
O conceito de condicionalidades apresenta-se sobre pontos de vista dife-
rentes. H autores que refletem sobre as condicionalidades como fator punitivo e
excludente da noo de direito, como Clvis Zimerman, ao afirmar que:

Sob a tica dos direitos, os programas sociais brasileiros, devem ser


desenhados, formulados e concebidos de forma universal, irrestrita,
em que a condio de pessoa seja o requisito nico para o aferimento
de um direito. Alm do provimento universal, os programas sociais
devem garantir mecanismo de acesso em caso de violao, que sejam
hbeis, rpidos, visando garantir a incluso dos portadores de direito
nos programas sem maior morosidade e burocracia. (ZIMMERMANN,
2006, pg. 39).

146
Ainda sobre esse tema, h autores que falam do carter educativo das
condicionalidades, como Silva, Guilhon e Lima, ao mencionarem que:

A questo que coloco que o debate sobre condicionalidades


nos Programas de Transferncia de Renda deve ser orientado em
duas direes. Tem-se o dever do Estado, nos seus trs nveis, de
expandir e democratizar os servios sociais bsicos de boa qualidade,
disponibilizando-os a toda a populao. Entendendo que uma vez
disponveis esses servios seriam utilizados por todos, sem imposio
e obrigatoriedade. O trabalho do Estado e da sociedade, nesse aspecto,
poderia voltar-se para o desenvolvimento de aes educativas, de
orientao, de circulao de informaes, de encaminhamento e
acompanhamento das famlias para que essas pudessem buscar
ter acesso e fazer uso adequado dos servios disponveis. (SILVA;
GUILHON; LIMA, 2013, p. 12).

Importante destacar que as reflexes que ora se apresentam tomam por


base a posio defendida por autores que tratam das condicionalidades do
PBF como determinante educativo, uma vez que garante o acesso aos ser-
vios bsicos de sade, de educao e de assistncia social por meio do rom-
pimento do ciclo intergeracional da pobreza.
As famlias do PBF que descumprem condicionalidades so, potencial-
mente, as que se encontram em situao de maior vulnerabilidade e risco,
sendo necessrio identificar os motivos que dificultam o acesso aos servios
bsicos para promover o retorno regular a esses servios e garantir continui-
dade na transferncia de renda. Nessa perspectiva, novas responsabilidades se
atribuem aos entes institucionais na gesto, fortalecendo o compromisso do
poder pblico no acompanhamento das famlias que apresentam dificuldades
em acessar os servios de educao e de sade, a fim de que promovam o
retorno do acesso a esses servios com segurana de renda (BRASIL, 2012).
A forma da implementao do PBF nos estados e muncipios propi-
ciou uma gesto preocupada apenas com a coleta e transmisso dos dados
ao MDS nas datas estabelecidas para o acompanhamento das condicionali-
dades. Pouco se dava nfase observncia dos mecanismos que articulassem
a oferta e a demanda por servios pblicos de sade, de educao e de assis-
tncia social por parte das famlias beneficirias do programa.
Nos encontros e capacitaes sobre o PBF e sobre a Gesto de Con-
dicionalidades promovidos pela SENARC/MDS, observou-se que o Piau,
assim como outros Estados, tinha como objetivo central o cumprimento das
metas, estabelecidas quanto ao nmero de beneficirios, acompanhados por
meio do sistema de Condicionalidades (SICON) de informao.
No desenho federativo brasileiro, Estados e municpios tm autonomia
poltica e administrativa, assim, a implementao de polticas nacionais

147
depende, em grande medida, da capacidade de coordenao da Unio, dos
Estados e municpios e dos instrumentos institucionais disponibilizados para
o alcance dos seus objetivos.
Assim, o presente artigo tem como objeto de estudo a anlise do ciclo
de gesto de condicionalidades do PBF no Piau, procurando averiguar at
que ponto os gestores do programa contribuem para o fortalecimento do
acesso aos direitos, assim como procurou-se identificar em que condies se
do a oferta dos servios de sade, de educao e de assistncia social, bus-
cando analisar as implicaes da gesto pblica na implementao da rede de
proteo social em nvel local a partir dos resultados das condicionalidades.
Ademais, apresenta a discusso sobre o ciclo de gesto de condicio-
nalidades do PBF, destaca as aes que compem o processo de acompa-
nhamento dessas condicionalidades e seus resultados nos servios de sade,
de educao e de assistncia social, tendo como base de anlise a gesto do
PBF nos municpios de Teresina e de Piripiri, compreendendo o perodo de
2003 a 2015. Por fim, faz uma anlise sobre como se encontra estruturada a
gesto institucional do programa bolsa famlia do Piau a partir da anlise
documental, como tambm analisa elementos recolhidos por meio de vivn-
cias da pesquisadora no acompanhamento da gesto de condicionalidades nos
mbitos municipal, estadual e federal, momento em que assumiu o papel de
gestora e tcnica do programa durante 13 anos de gesto, correspondendo ao
perodo de 2003 a 2013.
As reflexes, ora apresentadas, sistematizam os resultados parciais da
pesquisa de mestrado que tem como tema: A gesto das Condicionalidades
do Programa Bolsa Famlia no Estado do Piau, que se encontra em anda-
mento no Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da Universidade
Federal do Piau.

Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia: fator punitivo


versus carter educativo

Os programas de transferncia de renda ou de garantia de renda so


estabelecidos como uma poltica pblica de transferncia monetria a fam-
lias ou a indivduos, sendo que a maior incidncia e visibilidade desses pro-
gramas ocorrem em uma conjuntura em que grandes modificaes na eco-
nomia ocasionam grandes consequncias ao mundo do trabalho, sobretudo,
nas condies de vida da populao pobre (SILVA, 2016).
Quanto aos programas de transferncia de renda, tem-se, no Brasil, o
Programa Bolsa Famlia, que apresenta formato de programa de transferncia
condicionada de renda, tendo sido foi criado pelo governo federal por Medida
Provisria em outubro de 2003, sendo esta posteriormente transformada na
Lei n. 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e regulamentado pelo Decreto n.

148
5.209, de 17 de setembro de 2004. O Programa tem como foco beneficiar,
com a transferncia de renda, famlias em situao de pobreza e extrema
pobreza (BRASIL, 2005).
De acordo com Silva (2016, p. 160):

O BF, maior programa de transferncia de renda em implementao


no Brasil, ocupa, com outros programas de transferncia de renda, a
centralidade do Sistema de Proteo Social do pas. De carter no
contributivo, situa-se no contexto da Poltica Nacional de Assistncia
Social, provendo benefcios para famlias pobres e extremamente
pobres, independente de contribuio prvia. Foi institudo em outubro
de 2003, como poltica intersetorial, objetivando unificar os programas
de transferncia de renda em desenvolvimento.

Entre os objetivos do Programa, ressalta-se a promoo s famlias


beneficirias do acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, de
educao e de assistncia social (BRASIL, 2005). Desse modo, ao ampliar o
acesso a estes servios por meio das condicionalidades postas, o Programa
propicia aos beneficirios a possibilidade de superar as condies de vulnera-
bilidade, contribuindo ainda para a quebra do ciclo de reproduo da pobreza
entre geraes.
As condicionalidades que perpassam o Programa esto situadas por
divergentes entendimentos, ora so vistas como um fator punitivo que condi-
ciona o acesso e no garantem direitos, ora como carter educativo que pos-
sibilita o acesso e ampliao de direitos.
De acordo com Silva (2016), as condicionalidades como acesso e
ampliao de direitos expressam o carter educativo e volta-se para com-
bater a transmisso geracional da pobreza, bem como tem como foco o seu
alvio imediato. A compreenso das condicionalidades pelo vis educativo, ao
tempo em que representam a possibilidade de acesso para as famlias aos ser-
vios de sade, de educao e de assistncia social, tambm pode ser um fator
de presso social a fim de que a demanda acerca da oferta adequada desses
servios sociais bsicos seja atendida pelo Estado.
No tocante ao carter punitivo como so interpretadas e/ou implemen-
tadas as condicionalidades do PBF, ressalta-se o entendimento que pe como
foco a responsabilizao e a culpabilidade das famlias, que so estimuladas a
cumprirem as determinaes do programa sob pena das sanes de suspenso
provisria ou mesmo de perda integral do benefcio.
Para Silva, Guilhon e Lima (2013), o fator punitivo das condicionali-
dades do PBF reside em caractersticas que podem agravar as situaes de
descumprimento do Programa, ou seja, responsabilizao s famlias pelas
situaes, que muitas vezes esto fora do seu alcance, como a ausncia de ser-
vios bsicos nos municpios, o que contribui para que a famlias no estejam

149
enquadradas dentro do cumprimento das condicionalidades propostas.
Segundo Franco (2006), o programa, ao estabelecer condicionalidades,
enxerga o beneficirio como sujeito ativo e participante no processo de alcance
dos objetivos propostos pelo Programa, e que a superao da condio de
pobreza depende dele por meio do cumprimento das exigncias e contrapar-
tidas que visam interligar a transferncia de renda com os mecanismos esta-
belecidos como necessrios no enfrentamento da pobreza. As famlias que
descumprem tais compromissos esto sujeitas s sanes gradativas previstas
em lei, que vo desde a notificao, suspenso do benefcio, podendo chegar
ao cancelamento definitivo do mesmo.
No presente texto, ressalta-se a defesa das condicionalidades baseadas
no carter educativo. Concorda-se com Silva (2016) ao mencionar que estas
so expresses de acesso e de ampliao de direitos, sendo elementos que
visam combater a pobreza e a extrema pobreza, com polticas estruturantes,
com relevncia nos campos da sade, da educao e da assistncia social.
Neste entendimento, as condicionalidades, enquanto fator educativo, cons-
tituem pressupostos para o acesso das famlias beneficirias aos servios
bsicos, cuja estruturao e oferta so de responsabilidade do poder pblico.
A natureza educativa das condicionalidades aqui defendidas as encara
enquanto recomendaes, orientaes e medidas de apoio s famlias bene-
ficirias do Programa para que estas tenham acesso aos servios sociais que
devem obrigatoriamente ser prestados pelo Estado. O carter educativo das
condicionalidades reside nas aes que podem complementar e auxiliar o
processo educativo e formativo dos beneficirios, oportunizando novas pr-
ticas sociais para desenvolvimento de suas potencialidades na direo de sua
incluso social.

Ciclo de Gesto de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia

O processo de gesto das condicionalidades, segundo a Portaria n 251


de 2012 do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
menciona que a gesto de condicionalidades compreende a coleta e o registro
das informaes sobre o acompanhamento realizado junto s famlias bene-
ficirias, no tocante ao cumprimento das contrapartidas referentes s aes
no campo da sade de crianas e de adolescentes e em relao ao seu acesso
e sua permanncia na escola, bem como o seu desempenho escolar. Outro
campo de contrapartida exigido s famlias est relacionado participao
das mes e/ou titulares do benefcio nas aes socioassistenciais. A anlise e
interpretao das informaes colhidas por meio do processo de acompanha-
mento permite aos gestores do programa identificar as situaes de cumpri-
mento e de descumprimento das condicionalidades, bem como poder con-
tribuir para dimensionar o prprio desempenho do programa nos municpios.

150
No que se refere ao descumprimento das condicionalidades, a gesto se volta
para o conhecimento das razes que o motivaram, contribuindo para a tomada
de deciso em relao aos investimentos necessrios do poder pblico na
implementao de polticas pblicas, tendo em vista o enfrentamento da situ-
ao de vulnerabilidade social identificada.
As aes que compreendem o ciclo de gesto de condicionalidades do
PBF subdividem-se em: perodo de acompanhamento, perodo de registro,
repercusso, recurso on-line e acompanhamento familiar, como pontuado no
grfico abaixo:

Grfico 1 - Ciclo Peridico


de Condicionalidade

Fonte: MDSA (2012).

Para melhor compreender as informaes do ciclo de gesto das con-


dicionalidades, faz-se importante esclarecer alguns conceitos que expressam
as etapas que compem este ciclo de gesto, conforme estabelecido pela Por-
taria n 251 de 2012 do MDS:

Perodo de acompanhamento: o perodo em que os beneficirios so


acompanhados pelas escolas e pelas unidades/equipes de sade. o momento
em que as informaes do acompanhamento so coletadas. Na educao, a
frequncia dos alunos entre seis e dezessete anos acompanhada a cada dois
meses (fev-mar/abr-mai/jun-jul/ago-set/out-nov). J na sade, na qual so
acompanhadas as crianas menores de sete anos e as mulheres gestantes, esse
processo semestral.

Perodo de registro: o perodo em que as informaes coletadas durante


o acompanhamento so registradas nos sistemas. Na educao, o registro
referente aos bimestres de acompanhamento ocorre (fev-mar/abr-mai/jun-jul/
ago-set/out-nov) em abril, junho, agosto, outubro e dezembro. Na sade, o

151
perodo de registro concomitante ao perodo de acompanhamento, ou seja,
no decorrer da vigncia de um semestre. Ao final de cada perodo de acom-
panhamento e registro, conforme o calendrio de cada condicionalidade, o
MDS informa, por meio do Sistema de Condicionalidades (SICON), s fam-
lias que descumpriram as condicionalidades no perodo e tero repercusso
sobre o benefcio. Essas famlias so notificadas por meio de correspondncia
escrita e pela mensagem do extrato bancrio do benefcio. A partir da o efeito
dessa repercusso vai para a folha de pagamento.

Repercusso: a aplicao gradativa dos efeitos de descumprimento


das condicionalidades sobre o benefcio da famlia ou do jovem. Para cada
registro de no cumprimento da condicionalidade de educao e/ ou de sade,
h um efeito correspondente, que vai da advertncia escrita, passa pelo blo-
queio e suspenso do benefcio, podendo chegar ao seu cancelamento. Esse
processo ocorre em todos os meses mpares do ano, exceto janeiro. Apenas
nas situaes de suspenso e cancelamento a famlia deixa de receber o bene-
fcio relativo ao ms do descumprimento. Na situao de bloqueio, o bene-
fcio no pago na data correspondente, mas pode ser acessado junto com a
parcela do ms seguinte.

Recurso On-line: a contestao dos efeitos do descumprimento regis-


trado pelos gestores locais do Programa mediante solicitao da famlia que
sofreu o efeito. O prazo para o registro e para a avaliao do Recurso On-line
o ltimo dia til do ms seguinte ao que ocorreu a repercusso. O recurso
deve ser utilizado para corrigir situaes que ocasionaram erros ou falhas na
aplicao dos efeitos previstos pelo descumprimento das condicionalidades.

Acompanhamento familiar: incluso das famlias consideradas mais


vulnerveis em atividades socioassistenciais, oferecidas pelo Centro de Refe-
rncia da Assistncia Social (CRAS) e/ou Centro de Referncia Especiali-
zado da Assistncia Social (CREAS). O descumprimento das condicionali-
dades um dos indicadores dessa maior vulnerabilidade, resultado da difi-
culdade de acesso aos servios sociais a que estas famlias tm direito. O
acompanhamento familiar na rea da assistncia social no segue um fluxo
pr-estabelecido, como no caso da educao e da sade, j que as famlias
podem ser inseridas nas atividades socioassistenciais a qualquer momento,
independentemente da repercusso (BRASIL, 2012).

As condicionalidades so compromissos assumidos pelas famlias bene-


ficirias e, em especial, pelo poder pblico, contribuindo para a efetivao
dos direitos sociais bsicos de cidadania, por meio do acesso aos servios nas
reas de educao, sade e assistncia social. Todos os Estados e municpios

152
que integram o sistema de acompanhamento de condicionalidades, desde a
concepo do programa seguem calendrio pr-determinado para realizao
desse acompanhamento para poder avaliar o desempenho do programa e o
alcance de metas pr-estabelecidas (BRASIL, 2006).
A compreenso das aes que compem o ciclo de gesto das condi-
cionalidades e seu devido acompanhamento se tornam importantes para que a
rede responsvel pela implementao da gesto das condicionalidades adote
estratgias com respeito s especificidades das reas, mas consciente de que
cada informao gerada tem reflexos sobre o processo como um todo e inter-
fere no dia a dia das famlias do PBF.
O processo de gesto do PBF envolve papis pelos trs entes fede-
rados (Unio, Estado e Municpios) definidos tais como: aes de acompa-
nhamento peridico das famlias beneficirias registrando as informaes em
sistemas informatizados especficos para o programa, avaliao dos registros
de descumprimento de condicionalidades, identificao e acompanhamento
das famlias em descumprimento de condicionalidades, sendo este ltimo de
competncia apenas dos Municpios.

Gesto de condicionalidades da sade no Piau

O ciclo de acompanhamento das condicionalidades de sade semes-


tral: a primeira vigncia de janeiro a junho e a segunda vigncia de julho a
dezembro. A cada perodo, so divulgadas aos municpios as listas com infor-
maes cadastrais das famlias com perfil sade a serem acompanhadas. Tais
listas so elaboradas pelo MDS, hoje designado MDSA, com base na folha
de pagamento do PBF. Posteriormente, as listas so encaminhadas ao Minis-
trio da Sade para divulgao junto aos municpios no incio do perodo de
vigncia do acompanhamento (BRASIL, 2012).
O registro das condicionalidades da sade das famlias beneficirias do
PBF realizado por meio do Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia
na sade, disponvel no endereo eletrnico: http://bolsafamilia.datasus.gov.
br/w3c/bfa.asp. Atualmente, todos os municpios brasileiros tm acesso ao
Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade e este sistema o
instrumento para registro das condicionalidades de sade, com o objetivo de
contribuir para a melhoria da gesto de informaes nessa rea e de facilitar
a rotina de acompanhamento s famlias beneficirias do PBF. Cabe destacar
que a execuo da ao tanto pode ser realizada pelos responsveis da gesto
das condicionalidades de sade na Secretaria Municipal de Sade, quanto
pelo gestor do PBF. Para tanto, so necessrios verificar:

A identificao e a impresso das listas contendo a relao das famlias


beneficirias a serem acompanhadas;

153
O registro do acompanhamento das condicionalidades da sade (peso,
estatura, vacinao em dia ou no para crianas);

Vinculao da famlia beneficiria equipe de sade que realizou o


acompanhamento;

Visualizao do histrico de acompanhamento da famlia;

Visualizao das famlias em descumprimento de condicionalidades da


sade para busca ativa;

Gerao de relatrios consolidados com os resultados parciais do acom-


panhamento das condicionalidades de sade por municpio (BRASIL, 2012).

No Estado do Piau, esse acompanhamento tem sido feito desde a pri-


meira vigncia do monitoramento das condicionalidades do PBF no campo
da sade, em 2005, at a segunda vigncia, em 2015. O nmero de famlias
totalmente acompanhadas nas condicionalidades de Sade foi, em mdia, de
79, 22%. Vale ressaltar que, para alm dos acompanhamentos registrados,
isso significa que 20% das famlias beneficirias deixaram de ser acompa-
nhadas neste quesito, o que ocorreu devido quelas famlias que esto fora do
alcance do programa, embora detenham perfil compatvel com os requisitos
exigidos para reinsero no Programa.
Aps o registro do acompanhamento das condicionalidades no Sistema
de Gesto, os dados transmitidos so consolidados pelo Ministrio da Sade
e encaminhados ao MDSA para que sejam apurados os possveis casos de no
cumprimento de compromissos assumidos pelas famlias. Em caso de des-
cumprimento das condicionalidades por parte de integrantes da famlia bene-
ficiria, isso poder ter efeito no benefcio, que vai desde a advertncia at o
bloqueio, suspenso e, em ltimo caso, cancelamento, caso persista a situao
de descumprimento (BRASIL, 2012).
Para a avaliao do desempenho da Agenda de condicionalidades de
sade do PBF nos Estados e municpios, so considerados indicadores rela-
cionados gesto das aes nesta rea, tais como: os percentuais de fam-
lias acompanhadas e no acompanhadas, com especificao daquelas que
no foram visitadas e as que no foram encontradas em seus endereos. Os
resultados do acompanhamento podem sinalizar situaes de insegurana ali-
mentar e de nutricional infantil, bem como o percentual de crianas sem vaci-
nao em dia (BRASIL, 2012).
Tais informaes interessam, sobretudo, aos profissionais de sade que
atuam na gesto do PBF, podendo revelar tanto lacunas na oferta dos servios
nesta rea quanto as vulnerabilidades no processo de gesto ou, ainda, falta

154
de investimento em oportunidades de aperfeioamento do processo de acom-
panhamento das famlias do PBF no mbito dessa poltica.
Destarte, para o cumprimento da agenda de acompanhamento das
condicionalidades de sade do PBF por parte dos gestores municipais e
estaduais, faz-se importante no s a reflexo dos mesmos quanto s con-
dicionalidades da sade, bem como so necessrias aes na perspectiva
da melhoria do desempenho dos servios nesta rea, sobretudo, na qua-
lidade da informao registrada, para um efetivo acompanhamento das
famlias beneficiadas. Isso requer uma formao profissional orientada
para a compreenso de seu papel no processo de gesto das condicionali-
dades do PBF e na priorizao das famlias beneficirias para oferta das
aes e dos servios de sade, fortalecendo a rede local de servios nesta
direo.
Nos municpios piauienses, o que vem sendo realizado no sentido de
melhorar a rede de servios de sade e, consequentemente, o acesso das fam-
lias a esse direito o acesso informao sobre as possibilidades e os enten-
dimentos sobre o programa.
Nos municpios de Teresina e de Piripiri, os processos de implemen-
tao do PBF na rea da sade envolvem as atividades de acompanhamento
semestral da lista. As secretarias municipais de sade fazem o monitoramento
em relao aos registros de sade nesse perodo com os agentes comunit-
rios de sade, com o enfermeiro e com equipe da sade, promovendo reu-
nies, para sensibilizao da importncia desse acompanhamento, e o direito
sade, aproveitando para preencher as fichas de acompanhamento do peso,
medida e altura, e assim coletar dados para alimentao de um sistema espe-
cfico.

Gesto de condicionalidades da educao no Piau

A gesto de condicionalidades de educao ocorre por meio da parceria


entre Unio, Estados e municpios, os quais se organizam com o objetivo de
acompanhar a frequncia escolar das crianas e dos adolescentes benefici-
rios do PBF. O acompanhamento bimestral das condicionalidades de edu-
cao, conforme prev o Programa, realizado por meio da conjugao de
esforos entre os entes federados (BRASIL, 2012).
As aes de gesto das condicionalidades de educao envolvem: veri-
ficao dos percentuais de crianas e adolescentes acompanhados com fre-
quncia escolar mnima de 85% e baixa frequncia; dados sobre os benefi-
cirios no localizados e sobre beneficirios sem informao de retorno
escola. tambm considerada a falta de informao do motivo da baixa fre-
quncia pela escola, dentre outros (BRASIL, 2012). Tais informaes podem

155
revelar lacunas que interessam, sobretudo, aos profissionais da educao que
atuam na gesto do PBF, pois permitem identificar possibilidades de aperfei-
oamento do processo de acompanhamento dos alunos beneficirios do PBF.
O registro das condicionalidades da educao das famlias benefici-
rias do PBF realizado por meio do Sistema de Presena da educao e atu-
almente todos os municpios possuem um tcnico responsvel pela gesto do
PBF no acompanhamento da frequncia escolar. Este sistema permite aos res-
ponsveis pela gesto das condicionalidades de educao na Secretaria Muni-
cipal de Educao a execuo das seguintes aes:

A identificao do pblico com perfil para acompanhamento das condi-


cionalidades de educao (6 a 17 anos);
Coleta de informaes, pelo municpio, e o registro peridico no Sis-
tema Presena, disponibilizado pelo MEC;
A aplicao dos efeitos decorrentes do descumprimento das condicio-
nalidades de educao;

E a sistematizao de informaes sobre famlias do PBF com crianas


e adolescentes em situao de descumprimento de condicionalidades na edu-
cao para subsidiar o acompanhamento pela poltica de educao e por
outras polticas pblicas, de forma a reduzir as vulnerabilidades identificadas
(BRASIL, 2012).
No Piau, desde o incio do registro de acompanhamento das condicio-
nalidades do PBF pela educao, em 2004 at 2015, o nmero de famlias
acompanhadas nas condicionalidades de Educao manteve-se com mdia
de 80,00%, tendo com isso bom resultado, uma vez que s restaram 205,
variando a cada perodo. O resultado obtido reflete que os motivos de des-
cumprimento da agenda de educao foram superados, j que esse resultado
mostra o direcionamento de uma interveno e/ou indicao de caminhos rea-
lizados numa perspectiva preventiva e de promoo de acesso aos servios
buscando a qualidade dessa oferta.
A gesto das condicionalidades de educao ao adotar o monitora-
mento peridico da matrcula e da frequncia escolar como medida, busca
avaliar o acesso e a permanncia escolar das crianas e dos adolescentes
do PBF em situao de pobreza. No Piau, como em outros Estados, o
acompanhamento das condicionalidades da educao e da sade se torna
importante medida em que as informaes sobre o acesso dos benefi-
cirios do PBF a esses servios, ou ainda aos obstculos que impedem o
pleno acesso a esses direitos, possibilitaro ao Gestor pblico repensar
e/ou formular polticas pblicas direcionadas s reais necessidades dos
beneficirios neste campo.

156
No que se refere educao nos municpios de Teresina e de Piripiri,
o acompanhamento bimestral se d por meio da indicao de representante
responsvel em gerar listas para serem distribudas nas escolas para o devido
preenchimento da frequncia escolar dos beneficirios do PBF no sistema
Presena. Para cada criana e adolescente que descumpre a condicionalidade
de educao, as redes de educao identificam e registram os motivos rela-
cionados baixa frequncia. Tais motivos so selecionados com base uma
lista definida pelo MDSA, como possveis motivos de descumprimento, e
os gestores dos dois Municpios buscam por meio dos resultados levantar as
principais vulnerabilidades para o devido encaminhamento aos Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), por considerar indicio de situao
de vulnerabilidade.

Gesto de condicionalidades do PBF no Piau na rea da


assistncia social

As condicionalidades do programa visam o reforo dos direitos sociais


por meio do monitoramento da oferta desses servios e pela realizao de tra-
balho com as famlias mais vulnerveis no acompanhamento socioassisten-
cial realizado no mbito dos (CRAS) e dos CREAS.
Os trabalhos da assistncia so de suma importncia, pois uma forma
de tentar entender a situao da famlia e buscar solues para os casos de
descumprimento. O CRAS, por sua vez, faz um trabalho de visita a essas
famlias e elas so inseridas no sistema como forma de reverter quadro de
vulnerabilidade, identificado por meio do acompanhamento de condiciona-
lidades. O assistente social faz a visita e registra as informaes no sistema
especfico para tratamento e monitoramento do caso.
Nos municpios de Teresina e de Piripiri, a assistncia social, a partir
da listagem de famlias em descumprimento, as famlias so territorializadas
por equipe de referncia dos CRAS, e os profissionais do Servio de Proteo
e Atendimento Integral Famlia (PAIF) iniciam um trabalho social com as
famlias registrando as informaes de atendimento para o devido acompa-
nhamento familiar s famlias em descumprimento.
O descumprimento de condicionalidades, como indicador da vulnera-
bilidade da famlia, favorece a sinergia e a intersetorialidade entre assistncia
social com as outras polticas de sade e de educao.

Estrutura Institucional da Gesto do Programa Bolsa Famlia no Piau

Mediante as vivncias desta pesquisadora junto gesto do PBF no


Piau, no perodo de 2003 a 2013, oportunidade em que assumiu-se a funo de

157
coordenadora do programa em mbito estadual, pde-se observar que, dentre
os fatores que influenciam o cumprimento das condicionalidades, encontram-
-se: a oferta dos servios nas reas da educao, da sade e da assistncia
social e o nvel de qualificao desses servios; o perfil da gesto pblica; e
as condies econmicas e sociais que do sustentao implementao do
programa em nvel governamental. A anlise desses fatores influencia dire-
tamente no desempenho do processo de gesto dos programas sociais e, em
especfico, do PBF, objeto de anlise dessas reflexes.
No mbito das gestes locais, observou-se a atuao efetiva da rede
intersetorial do programa por meio de comits gestores intersetoriais do
PBF, traduzindo maior articulao entre as reas, compartilhando, assim,
as informaes acerca das famlias, propiciando um planejamento con-
junto de aes, que financiado por meio de um recurso a ser repassado
para Estados e municpios para aprimoramento da gesto do Programa.
A utilizao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) para aferir os
resultados da gesto local do PBF uma estratgia utilizada pelo governo
federal para apoiar estados e municpios por meio da transferncia de recursos
financeiros. Os valores do repasse so proporcionais ao nmero de benefici-
rio do programa residentes no territrio e calculados a partir do desempenho
das administraes locais na gesto do Cadastro nico e no acompanhamento
das condicionalidades. Os recursos podem ser usados para atividades vol-
tadas gesto do PBF.
No que diz respeito ao acompanhamento das famlias beneficirias
do Programa no Piau, a equipe gestora das condicionalidades previstas
tem registrado dificuldades relacionadas aos seguintes aspectos: ausncia
de visita domiciliar por parte dos agentes tcnicos do PBF s famlias
acompanhadas; falta de esclarecimento dos gestores sobre o objetivo prin-
cipal das condicionalidades do PBF; ausncia de condies institucio-
nais que possibilitem aos agentes tcnicos estrutura mnima de atuao
local; a m qualidade do registro de dados sobre a frequncia escolar dos
alunos, sob a responsabilidade das escolas municipais; falta de estratgias
de comunicao mais diretas com as famlias, de modo a conscientiz-las
acerca da importncia e da possibilidade de acesso aos servios de sade,
de educao e de assistncia social disponibilizados; dificuldades quanto
mobilizao das famlias beneficirias a fim de que elas compreendam
os objetivos e importncia das condicionalidades como forma de acesso e
manuteno do benefcio.
Ademais, falta maior investimento na capacitao e no aprimoramento
do agente tcnico para que este possa operacionalizar o sistema presena e
o SICON; h, ainda, a carncia de capacitao para as equipes municipais
envolvidas com o PBF no territrio; falta aos agentes gestores do PBF maior

158
estmulo aos beneficirios quanto importncia de sua participao nas reu-
nies e em outras atividades que promovam maior conhecimento sobre o
programa, uma vez que isso dificulta o entendimento sobre o cumprimento
das condicionalidades estabelecidas. Outra dificuldade registrada se refere
falta de articulao e de comprometimento dos diferentes rgos de controle
social (a exemplo dos Conselhos de sade, de assistncia social, do idoso,
conselhos escolares e conselhos dos direitos da criana e do adolescente, bem
como conselhos tutelares), no acompanhamento e na fiscalizao das aes
que compreendem o Programa Bolsa Famlia.
Neste sentido, a falta do aprimoramento do processo de gesto do PBF,
no sentido de operar adequadamente as suas condicionalidades, articuladas
ao desenvolvimento de aes estruturantes que venham significar a mdio
e longo prazo a autonomizao das famlias em relao ao benefcio, pode
contribuir para aprofundar a dependncia dos beneficirios ao programa. Do
contrrio, o seu aprimoramento possibilitar o rompimento do ciclo interge-
racional da pobreza e, dessa forma, potencializar o acesso das famlias aos
direitos sociais bsicos e ao exerccio da cidadania.

Concluso

O PBF apresenta-se como parte de uma estratgia maior do Governo brasi-


leiro de combate pobreza ao proporcionar a transferncia de renda a famlias em
situao de extrema carncia social. Por meio das condicionalidades, incorpora a
questo do reforo ao exerccio dos direitos sociais e da articulao com as redes
de proteo e de desenvolvimento social das famlias.
Por meio das condicionalidades, objetiva-se ampliar o acesso aos ser-
vios de sade, de educao e de assistncia social, identificando e atuando
sobre as situaes de vulnerabilidade das famlias. O PBF foi proposto com o
objetivo de colaborar para o rompimento do ciclo de reproduo da pobreza
entre geraes. Tal aporte faz com que o foco das condicionalidades recaia,
em especial, sobre as crianas e os jovens das famlias beneficirias nos trs
ciclos: educao, sade e assistncia social. Da a necessidade de envolver o
poder pblico para garantia da oferta dos direitos nestas reas.
O desempenho do Programa no Estado do Piau, e nos municpios prio-
rizados pela pesquisa, Teresina e Piripiri, tem sido realizado de acordo com
as orientaes nacionais e normativas, com a observncia quanto ao acom-
panhamento sistemtico das vulnerabilidades das famlias no que se refere
s condies de acesso aos servios de sade, de educao e de assistncia
social, compreendendo as condicionalidades como radar para identificar
onde as ofertas e/ou demandas no so atendidas pelo Estado.
As condicionalidades do PBF e seus resultados no Piau demonstram

159
que os trs elementos que compem o seu ciclo, ou seja, sade, educao e
assistncia social, desde que articulados, so uma importante estratgia para
a superao das vulnerabilidades sociais que perpassam o cotidiano dos bene-
ficirios. Neste aspecto, as aes realizadas pela gesto pblica e o modo
adequado como so concebidas e operacionalizadas as condicionalidades do
programa se tornam um fator bastante significativo para alcance dos seus
objetivos.
No Piau, considerando a realidade de implementao do PBF nos
municpios tomados como base de anlise, torna-se necessrio estreitar
relaes e fortalecer a intersetorialidade entre a poltica de transferncia
de renda e as demais polticas pblicas, sobretudo no campo da sade, da
educao e da assistncia social. Neste sentido, um dos desafios postos
a busca de solues coletivas para as demandas identificadas no tocante
fragilidade dos servios sociais bsicos ofertados. Para tanto, a sensi-
bilizao dos gestores pblicos no que se refere aos investimentos neces-
srios, qualificao continuada da equipe tcnica e responsabilizao
dos atores envolvidos, dentre eles, em destaque, as famlias beneficirias;
pode ser o diferencial no sentido do aprimoramento do programa e de sua
efetividade na perspectiva do enfrentamento das desigualdades sociais e
da reduo da pobreza.

Referncias

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Bolsa Famlia: sua face conservadora e limites para a implementao da renda
bsica de cidadania no Brasil. In: TEIXEIRA, Solange Maria (Org.). Poltica
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______; GUILHON, Maria Virgnia Moreira; LIMA, Valria Ferreira


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Sur, Rev. int. direitos humanos, [online]. 2006, v. 3, n. 4, p. 144-159. Dispo-
nvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S1806-64452006000100009>. Acesso
em: 4 jun. 2017.

161
CAPTULO X. O PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA
ESCOLA (PDDE): EXPERINCIA DE GESTO EM COD-MA

Esp. Francisco da Silva Paiva


Prof. Dra. Jara Maria Alcobaa Gomes
Profa. Dra. Maria DAlva Macedo Ferreira

Introduo

Objetivo desse artigo discutir a gesto do Programa Dinheiro Direto


na Escola (PDDE), tendo como campo emprico duas escolas pblicas do
municpio de Cod no Estado do Maranho. Para a construo da investi-
gao optou-se pela realizao de uma pesquisa de campo, como forma de
conhecer a gesto do referido programa nas duas escolas pesquisadas.
Estudar um programa ou uma poltica pblica requer a compreenso do
contexto social e poltico em que essa iniciativa foi pensada ou construda. Dessa
forma, antes de abordar diretamente o Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE), fez-se a opo de refletir sobre o contexto de implantao do programa.
A anlise do contexto demonstra que o PDDE foi concebido em um perodo
poltico em que predominou um forte iderio neoliberal que impactou em vrias ini-
ciativas daquele perodo. A prpria ideia da transferncia de responsabilidades, traves-
tida de descentralizao, algo presente no desenho dessa poltica educacional.
Ao abordar diretamente a constituio do programa percebe-se que
existe uma diviso de responsabilidades entre Fundo Nacional de Desenvolvi-
mento da Educao (FNDE), responsvel pelos repasses dos recursos do pro-
grama; as unidades executoras, que tem papel de fazer a gesto dos recursos;
as escolas, que em tese so as beneficiarias dos recursos geridos pelas uni-
dades executoras; Estados e municpios, que fazem a gesto dos recursos das
escolas que no tem unidades executoras.
As unidades executoras so de natureza privada e as responsveis pela gesto
dos recursos recebidos para serem aplicados na escola. Elas so entidades privadas
que administram recursos pblicos, a priori, essa condio tornou essas unidades ins-
tituies polmicas e foram alvos de muitas crticas. Mas, nas escolas pesquisadas foi
possvel constatar que a unidades executoras foram escolarizadas, ou seja, sua cons-
tituio feita quase inteiramente pelos profissionais da escola, no tendo na prtica
diferenciao entre a gesto da unidade executora e a gesto da escola.
A gesto do programa, nas escolas pesquisadas, do tipo democrtica para os
profissionais da escola, ou seja, os professores e a equipe pedaggica participam da
gesto dos recursos do programa, mas os alunos e os demais membros da comuni-
dade no tm espao para contribuir ou deliberar sobre esse assunto.
Fica evidente tambm que h um sobrecarga de responsabilidades das
escolas em relao a aplicao dos recursos do PDDE, uma vez que, a gesto

162
da educao no municpio est transferindo para as escolas atribuies finan-
ceiras alm da capacidade do programa.
Para a realizao desse trabalho foram necessrias a realizao de uma
pesquisa de campo, uma pesquisa bibliogrfica e uma pesquisa documental.
Para anlise das entrevistas semiestruturadas foi utilizada a tcnica de anlise
de contedo.

O PDDE e o contexto social, poltico, conmico e ideolgico de sua criao

O Programa Dinheiro Direto na Escola foi criado em 1995 no governo do ento


presidente da repblica Fernando Henrique Cardoso. Essa iniciativa fez parte de uma
ampla reforma na educao bsica ocorrida naquele perodo, dentre as medidas mais
conhecidas pode-se citar: a aprovao da Lei de diretrizes e Bases em 1996 (BRASIL,
1996), a aprovao dos Parmetros Curriculares Nacionais em 1998 e a aprovao do
FUNDEF (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio) em 1997.
A justificativa oficial para essa reforma era a modernizao do ensino funda-
mental e o elemento que perpassou todas essas iniciativas foi a fundamentao neoli-
beral, transposta da econmica para as polticas educacionais.
Observando de uma forma mais ampla o iderio neoliberal foi a base de sus-
tentao para toda reforma do Estado, na poca conduzida pelo Ministrio da Admi-
nistrao Federal e da Reforma do Estado, sob a responsabilidade do ministro Bresser
Pereira (PERONI, 2011).
O legado dessa reforma do Estado foi uma economia dependente das exportaes
de commodities, um endividamento pblico incomparvel historicamente, a doao
ao capital nacional e internacional de parte significativa das empresas pblicas, uma
poltica educativa focalizada no ensino fundamental em detrimento dos outros nveis e
modalidades, um sistema nico de sade estraalhado e a soberania nacional compro-
metida com as relaes submissas do pas com o FMI, entre outros elementos.
No demais lembrar que o receiturio neoliberal que foi implantado no Brasil
na dcada de 1990 foi importado das experincias inglesas e norte americanas, mas pre-
servou muito do iderio do liberalismo clssico do sculo XIX, principalmente a ideia
de que Estado um mal para economia.
A justificativa para adoo do radicalismo neoliberal foi o controle inflacionrio.
Para tal o instrumento escolhido por FHC foi a poltica cambial por meio da elevao
das taxas de juros. No seu auge dessa poltica em 1997, o Banco Central fixou uma taxa
Selic em 45,67 pontos (ROSSI, 2015).
Essa taxa contribuiu para retrair o consumo interno, diminuir a produo indus-
trial e baixar as receitas pblicas. A soma desses elementos explodiu com uma grande
crise fiscal que fez o pas recorrer vrias vezes ao caixa do Fundo Monetrio Interna-
cional.
Foi nessa mesma crise fiscal que o pas privatizou boa parte de seus ativos para

163
quitar pagamento de juros da dvida pblica. Dos ativos negociados o que mais chamou
ateno foi a venda da Companhia Vale do Rio Doce, terceira maior mineradora do
mundo.
Ainda como forma de dar prioridade ao pagamento dos juros e amortizaes da
dvida pblica em detrimento dos investimentos sociais foi aprovada em 1994 a DRU
(Desvinculao de Recursos da Unio). Um instrumento que possibilitou ao governo
drenar 20% dos recursos da sade, educao e outas reas sociais para atingir as metas
de supervit primrio. Em outras palavras, pagar a bolsa banqueiro.
Essas medidas do governo PSDB estavam de acordo com que Friedman
(NAOMI, 2007) chamou de Doutrina do Choque. Que significa a criao de um
clima de instabilidade para que sejam justificadas medidas radicais contra o Estado. Em
outros termos, as ideias desse pesquisador podem ser resumidas em menos Estado e
mais mercado.
A nfase nas virtudes do mercado, de um lado reforava a ideia de um mercado
que poderia funcionar a partir de suas prprias leis e de outro criou-se a ideia de um
Estado incompetente, ineficaz, lento e corrupto.
A crena em uma economia que funciona harmonicamente se deixada a sua pr-
pria sorte foi desconstruda pela Polanyi (2000) em sua obra magistral: A grande Trans-
formao. Mais recentemente Piketty (2014) deixou claro, em sua obra o Capital do
sculo XXI, que o mercado deve ser regulado, do contrrio, ele aumentar progressiva-
mente a concentrao de renda.
Outra importante voz contra o consenso neoliberal foi Bourdieu (2015) que
classificou o neoliberalismo do final do sculo passado como sendo uma espcie de
mquina infernal. Para o pesquisador francs o neoliberalismo ameaa a vida humana,
uma corrida para o abismo.
Retomando o ponto de partida, pode-se afirmar que o cenrio de estadofobia em
que foi criado do PDDE importante para compreender o por que se preferiu efetivar a
gesto do programa a partir das unidades executores e no diretamente pelos canais j
institudos em mbito escolar.
Esse modelo de gesto representa, pelo menos em termos formais, a transferncia
da responsabilidade pela gesto de recursos pblicos para entidades privadas. Confi-
gura-se o que os reformadores do Estado classificaram como pblicos no estatal. De
forma resumida a transferncia de responsabilidades pblicas para entidades privadas.

O PDDE e seus elementos constitutivos

A criao do PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola) parte de uma longa


tradio autoritria brasileira de fazer leis, editar Medidas Provisrias, implantar projetos,
polticas, programas e aes educacionais sem nenhum tipo de participao popular.
No perodo em que o Ministro Paulo Renato de Sousa esteve frente da gesto
do Ministrio da Educao (1995-2002) essas prticas se fortaleceram mais ainda. Pol-
ticas como FUNDEF e os Parmetros Curriculares Nacionais para Educao Bsica

164
foram implantados sem a participao popular. No caso da Lei de Diretrizes e Bases at
houve participao, mas o texto final da lei desconsiderou as contribuies dos movi-
mentos sociais.
Com o PDDE no foi diferente, criado pela Medida Provisria (MP) n 1. 784 de
14 de dezembro 1995 (BRASIL, 1995) sem dilogo com os movimentos e entidades
que militam nesse campo.
A MP que criou definiu como principal objetivo do mesmo:

Prestar assistncia financeira, em carter suplementar, s escolas pblicas


da educao bsica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal
e s escolas privadas de educao especial mantidas por entidades sem
fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS) como beneficentes de assistncia social, ou outras similares de
atendimento direto e gratuito ao pblico (MEC, 2016).

Ao definir que os recursos do programa seriam de carter somente


suplementar a Medida Provisria definiu que as escolas beneficiadas continu-
ariam recebendo suporte financeira das secretarias de educao.
Mas o ponto mais polmico da MP foi a abertura para repassar recursos
financeiros para entidades privadas. Esse ponto contraria inclusive a Lei
9394/96 que havia definido que as crianas com necessidades educacionais
especficas deveriam frequentar a rede regular ensino. Alm disso, acres-
centa-se outro, em um pas em que os recursos para educao j so restritos
por que direcionar parte desses recursos para entidades privadas?
A incluso das instituies de ensino privadas, que trabalham com edu-
cao inclusiva, foi resultado de um forte lobby da rede APAE (Associao
de Pais e Amigos dos Excepcionais) e de outras instituies similares. Essas
instituies, sempre conseguiram historicamente, mobilizar um forte apoio
popular e parlamentar para suas pautas.
O grfico abaixo demonstra como o Programa Dinheiro Direto na
Escola organizado.

Figura 1 Instancias da gesto do PDDE

Fonte: produzido pelo autor

165
Conforme o grfico, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Edu-
cao repassa os recursos diretamente para as unidades executoras. Caso no
haja unidade executora constituda na escola os fundos so repassados para
os municpios, no caso das escolas municipais ou para o Estado no caso das
escolas estaduais. De qualquer forma para os recursos chegarem as escolas
precisam passar por um intermedirio, seja unidade executora; seja Estado ou
municpio.
De todos os elementos que compem a estrutura do PDDE, no h
dvida, que aquele que causou mais estranheza foram as unidades execu-
toras. As unidades executoras a rigor no so parte da estrutura das escolas,
ao contrrio, elas so entidades com personalidade jurdica de direto privado,
sem fins lucrativos, institudas por iniciativa da escola, da comunidade ou de
ambas.
Peroni (2005) explica que dependendo da regio ou Estado as unidades
executoras podem ser chamadas: Caixa Escolar, Associao de Pais e Profes-
sores, Associao de Pais e Mestres e Crculo de Pais e Mestre. Independente
do nome as unidades tero como principais atribuies:

Administrar recursos transferidos por rgos federais, estaduais, distritais


e municipais; gerir recursos advindos de doaes da comunidade e
de entidades privadas; controlar recursos provenientes da promoo
de campanhas escolares e de outras fontes; fomentar as atividades
pedaggicas, a manuteno e conservao fsica de equipamentos e a
aquisio de materiais necessrios ao funcionamento da escola; e prestar
contas dos recursos repassados (BRASIL, 2016, p.27)

Ver-se que alm dos recursos provenientes do PDDE as unidades exe-


cutoras podem administrar recursos de outras origens.
Com relao a composio as unidades executoras so constitudas da
seguinte maneira: Assembleia Geral, Conselho Deliberativo, Diretoria e Con-
selho Fiscal.
A Assembleia Geral a responsvel por fundar a Unidade Executora,
eleger e dar posse Diretoria, ao Conselho Deliberativo, ao Conselho Fiscal,
discutir e aprovar o estatuto da entidade (MEC, 1997).
O Conselho Deliberativo composto por um presidente, um secretrio
e um nmero de conselheiros definidos pela assembleia geral. Esse conselho
ser responsvel pela aprovao do plano de trabalho, revisar os balancetes
de receitas e despesas, apresentados nas reunies pela diretoria, promover
sindicncia para apurar ocorrncia de irregularidade no mbito de sua compe-
tncia, determinar a perda de mandato dos membros da diretoria por violao
do estatuto, emitir parecer conclusivo sobre matrias levadas apreciao do
colegiado, reunir-se ordinariamente uma vez por bimestre (MEC, 2016).

166
A diretoria ter os seguintes membros: presidente, vice-presidente,
secretrio e tesoureiro. A diretoria ser a responsvel por elaborar e executar
a programao anual e o plano de aplicao de recursos da unidade execu-
tora, deliberar sobre aplicao e movimentao dos recursos, encaminhar aos
conselhos fiscal e deliberativo o balano e o relatrio, assinar os cheques
(presidente e tesoureiro) e cuidar de toda documentao da unidade executora
(FNDE, 2016).
Por ltimo o Conselho Fiscal ser composto em assembleia geral, no
tem o nmero definido de membros. A quantidade de pessoas ser definida
em cada caso pelo regimento da unidade. Ter como atribuio fiscalizar as
aes e a movimentao financeira, examinar e aprovar a programao anual
e o relatrio e a prestao de contas.

Fonte: produzido pelo autor

A recomendao que os mandatos sejam de dois anos, permitindo


uma reconduo. Essa orientao no uma imposio, por isso, o que defi-
nir o mandato dos membros das unidades o regimento de cada uma delas
(MEC, 2016).
Uma vez constituda a unidade executora precisa registrar as atas em
cartrio e fazer o registo junto a receita federal. Esse ltimo procedimento
pode ser feito de forma eletrnica.
Aps a concluso do registo da unidade executora junto a receita
federal, deve-se proceder o cadastro eletrnico no site do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao. Concludo todos esses tramites a unidade
estar apta a receber os recursos.
A transferncia de recursos para as unidades executoras de respon-
sabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A
origem dos recursos o salrio educao, uma contribuio social destinada
ao financiamento de programas, aes e projetos educacionais (MEC, 2016).
Os valores so repassados uma vez por ano (sem necessidade de assina-

167
tura de convnio). Com esses recursos as unidades executoras podem adquirir
material permanente, material de consumo e podem contratar pequenos ser-
vios de manuteno, conservao, capacitao e aperfeioamento de profis-
sionais da educao.
O clculo dos valores recebidos por cada unidade escolar feito de
acordo com o nmero de alunos matriculados no ano anterior ao repasse.
Uma mudana importante no programa foi instituda em 2009 com a
Medida Provisria 455 de 28 de janeiro daquele ano. Com essa alterao
houve uma ampliao da abrangncia do programa para toda educao bsica,
antes somente as escolas de ensino fundamental tinha acessos aos recursos.
Em decorrncia da incluso das escolas de educao infantil e de ensino
mdio o programa liberou, em 2009, 2,38 bilhes para mais 134 mil escolas
pblicas e privadas de educao especial e contemplou 43 milhes de alunos
(FNDE, 2016)
Outra alterao relevante do programa ocorreu 2013 quanto foi insti-
tudo uma mudana no clculo dos recursos repassados. Antes desse ano todo
recurso era baseado exclusivamente no nmero de alunos matriculados nas
escolas, a partir desse ano foi includo um valor fixo para as escolas com uni-
dades executores prprias (MEC, 2016).
Essa modificao instituiu alm do valor per capita os seguintes valores:
escolas com unidades executoras prprias localizadas em reas urbanas pas-
saram a receber um valor fixo de 1.000,00 (mil reais); escolas localizadas em
reas rurais passaram a receber um valor fixo de 2.000,00 (dois mil reais); e
escolas privadas de educao especial passaram a receber 1.000,00 (mil reais)
(MEC, 2016).
Nesses vinte e um (21) anos de funcionamento do PDDE, o programa
foi aprimorado, se tornou mais inclusivo e mais abrangente.

Contexto da pesquisa

A pesquisa de campo foi realizada em duas escolas municipais de ensino


fundamental: Escola Desembargador Sarney de Arajo Costa e Colgio Ana-
nias Murad.
A Escola Desembargador Sarney de Arajo Costa fica localizada na
Praa Padre Giuseppe Pelegrini s/n, bairro Nova Jerusalm, no municpio de
Cod, Estado do Maranho.
Ela foi inaugurada em 16 de abril 1996, Decreto 367 de 24 de agosto
de 1994, na gesto do prefeito Benedito Francisco Figueiredo. Em agosto
de 2015 a Lei Orgnica n 1730 renomeou as escolas com nome de pessoas
vivas, dessa forma, esta escola passou a ter a denominao atual, antes seu
nome era: Escola Municipal Deputado Sarney Filho.
No ano letivo 2016 a escola tem 609 alunos distribudos nos turnos
168
matutino, vespertino e noturno, oferece vagas para 4 ao 9 ano.
O Colgio Ananias Murad foi fundado em 21 de maio de 1968 pelo
Decreto Lei 342/68, na gesto do Prefeito Ren Bayma. Teve sua primeira
sede localizada na Rua Henrique Figueiredo, s/n no centro da cidade.
O nome da escola uma homenagem ao maom Ananias Murad, libans
que chegou a cidade Cod no ano de 1918 e tonou-um grande comerciante.
Atualmente o colgio est funcionando no prdio do antigo Colgio
Codoense que pertencia a CNEC (Companhia Nacional de Escolas da Comu-
nidade), situada na Rua Csar Brando, n 1060, Bairro So Pedro.
Este ano o Colgio Ananias Murad funciona nos turnos matutino e ves-
pertino, oferece matrcula para alunos do 4 ao 9 ano e conta com 670 alunos.
A escolha dessas duas escolas para a realizao da pesquisa se deu por
serem escolas que j trabalham h bastante tempo com recursos do PDDE,
alm de serem escolas grandes, considerando a realidade do municpio.

Gesto do PDDE no Colgio Ananias Murad e na Escola


Desembargador Sarney de Arajo Costa

Arretche (2001) afirma que na prtica que a poltica realmente


feita. A prtica incorpora adequaes, adaptaes, as crenas e os valores dos
atores envolvidos no processo. Dessa forma, torna-se mais compreensivo as
mudanas efetuadas no mbito das polticas na hora da execuo
Foi com esse olhar que realizamos o trabalho de campo e posterior-
mente foram analisados os dados da pesquisa. Ou seja, buscando compre-
ender as dinmicas e os conflitos presentes na gesto do programa.
A partir dessa premissa, foi possvel constatar que a Unidade Executora
da escola Desembargador Sarney de Arajo Costa composta basicamente
pelos profissionais da escola; so dez membros ao todo, sendo dois represen-
tantes da comunidade e no h participao de alunos. No Colgio Ananias
Murad a situao semelhante, ou seja, so nove servidores e um represen-
tante da comunidade.
A composio da unidade bem distinta em relao as orientaes do
FNDE. Pelas orientaes cada unidade deve ser composta por trs instncias:
Conselho Fiscal, Conselho Deliberativo e a Diretoria, conforme exposto ante-
riormente.
Na prtica a Unidade Executora composta, nas duas escolas, somente
pela diretoria, pois, a diretoria que a responsvel pela gesto dos recursos.
As demais instncias teriam responsabilidade pelo planejamento, pelo acom-
panhamento do planejamento e pela fiscalizao das aes e gastos.
A justificativa apresentada para a no composio dos conselhos a
falta de pessoas interessadas. H um desinteresse em participar das atividades
da escola, de tal forma, que para compor a diretoria um desafio. Fazer parte
169
da Unidade Executora visto pelos docentes e pela comunidade, segunda as
duas diretoras entrevistas, como um trabalho a mais a ser realizado.
Foi possvel constatar que a Unidade Executora foi absorvida comple-
tamente pela escola, ou seja, ela foi pensada para ser uma instituio privada,
separada e que administra os recursos para a instituio, mas na prtica a uni-
dade ao ser composta quase totalmente por servidores se tornou parte inte-
grante desta.
Significa afirmar que no caso das escolas pesquisadas no ocorreu o que
Branco (2006, p. 13) descreve:

A constituio do PDDE por meio da instituio obrigatria da


UEx pode ser considerada uma estratgia de descentralizao
das aes do Governo Federal aos municpios e estados e,
consequentemente, para a sociedade repassando para esta, a
responsabilidade de aplicao, prestao de contas dos recursos
financeiros e manuteno fsica das escolas, sendo esta uma
caracterstica da redefinio do papel do Estado.

Essa integrao, ao menos nas escolas pesquisadas, faz com que a


diviso entre unidade executora e escola seja mera formalidade. Na prtica
como as funes da Unidade Executora so todos desempenhadas por servi-
dores da escola no h transferncia de responsabilidade para comunidade,
mas um acrscimo de funes aos agentes escolares.
Em ambas as escolas, os recursos do PDDE so considerados funda-
mentais para o bom funcionamento das escolas. As diretoras admitiram que
a principal fonte de recurso recebido e argumentaram inclusive que sem esse
recurso haveria um comprometimento das atividades escolares.
Uma das maiores controvrsias do programa o processo de compras.
A recomendao que as compras sejam feitas pelo critrio do menor preo,
mediante pesquisa em trs empresas distintas. Sobre isso as gestoras rela-
taram que as vezes ficam obrigadas a fazerem aquisio de materiais de baixa
qualidade, uma delas aponta essa como sendo uma fragilidade do programa.
Em ambas as escolas as diretoras afirmaram que so bem familiarizadas
com a gesto financeira do programa e que no tem dificuldade na hora de
executar o recurso e prestar contas. Ambas j possuem sete anos de experi-
ncia de gesto, em suas respectivas escolas, e esto com mesmo tempo
frente das unidades.
Uma consequncia indesejada do PDDE que a secretaria municipal de
educao (SEMED) no auxilia as escolas na aquisio de recursos adminis-
trativos, pedaggicos e reformas prediais. Essas despesas ficam sob respon-
sabilidade da escola a verba do PDDE que deveria ser suplementar, termina
sendo o recurso central para o funcionamento da escola.
Algumas pesquisas (MAFASSIOLI, 2015; MARINHEIRO, 2015;

170
BRANCO, 2006) demonstram que o programa uma estratgia neoliberal
para transferir a responsabilidade da gesto pblica para a comunidade, exi-
mindo o Estado da responsabilidade pela gesto. Nossa pesquisa de campo
revelou uma situao diferente que foi a transferncia da responsabilidade do
mbito municipal para o mbito escolar. Vrias vezes as gestoras relataram
que a secretaria municipal de educao sabendo que as escolas recebem, por
meio das unidades executoras, os recursos do PDDE vem transferindo para a
escola a responsabilidade pela aquisio de todos os suprimentos necessrios
ao funcionamento das unidades.
A diretora do Colgio Ananias Murad afirmou, entrevista realizada em
outubro de 2016: sempre que a escola precisa de algo e solicita para secre-
taria, recebe a informao de que no h recursos e que a escola deve usar
os recursos do PDDE. A SEMED vem assumindo uma postura que de
responsabilizar as escolas por uma responsabilidade que sua, pois, recebe
recursos do FUNDEB (O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Edu-
cao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao) para comprar
suprimentos para as escolas.
Esse cenrio impe as gestoras a priorizao do que essencial e bsico
para o funcionamento administrativo e pedaggico. No h um planejamento
estruturado, conforme solicita o desenho do programa. Para as diretoras, pla-
nejar coletivamente as compras praticamente impossvel, em virtude da
necessidade de investir no imediato, no indispensvel.
Dentro dessa lgica, so atendidas com mais frequncia a compra de
recursos para serem utilizadas nas aulas. Os professores solicitam verbal-
mente um material que iro utilizar e a direo da escola, que tambm a
gestora da Unidade Executora, realiza as compras.

Concluso

possvel identificar duas intenes que motivaram a criao do PDDE


uma explicita e outra implcita. A explicita, e que est nos documentos ofi-
ciais, a inteno de descentralizar de forma suplementar recursos para as
unidades escolares, por meio das unidades executoras. A outra motivao no
revelada a transferncia para a sociedade da responsabilidade pela gesto
de recursos pblicos.
Nossa pesquisa de campo demonstrou que a transferncia de recursos de
recursos para as escolas vem ocorrendo de forma regular nessas duas dcadas
de funcionamento do programa. Pode-se afirmar que nesse ponto o programa
vem executando o que prometeu.
Com relao a transferncia da responsabilidade de gesto financeira
do Estado para a comunidade no foi possvel caracterizar. Pois, o mecanismo
necessrio para a concretizao dessa transferncia a participao da comu-

171
nidade na composio da unidade executora. Esse aspecto, no vem ocor-
rendo, porque as unidades executoras so constitudas pelos profissionais da
escola, tendo a comunidade um papel decorativo e perifrico.
O que foi possvel constatar foi que a secretaria municipal de educao
no vem auxiliando as escolas na compra de materiais de expediente e mate-
riais pedaggicos, fazendo com que os recursos do PDDE sejam direcionados
para aquisio desses itens. Um recurso que foi pensado para ser uma verba
auxiliar passou, no caso das escolas pesquisadas, a ser a principal fonte de
manuteno das unidades escolares.
Em relao a gesto do PDDE, nas escolas pesquisadas, pode-se afirmar
que do tipo participativa. Mas, essa participao no extensiva aos estu-
dantes e a comunidade do entorno, se restringe a participao dos docentes
e demais servidores. Estes apresentam suas solicitaes cotidianamente e a
direo faz a aquisio dos recursos solicitados. No existe propriamente
momentos especficos para a discusso, planejamento, execuo e avaliao
da aplicao dos recursos.
Para o programa impactar de forma mais profunda na educao so
necessrias algumas mudanas a nvel nacional, local e escolar.
Nacionalmente flagrante a necessidade do Ministrio da Educao
ampliar o volume de recurso de tal forma que permita as escolas o desenvol-
vimento de um conjunto maior de aes; realizar o repasse dos recursos ao
longo do ano e no somente no final e tornar mais flexvel o processo de com-
pras dando mais autonomia para as escolas realizarem suas aquisies
No plano municipal necessria uma mudana de postura da secretaria
municipal de educao no sentido de repassar os materiais de expediente,
moblias e recursos pedaggicos que as escolas necessitam. Se isso ocorrer as
escolas tero como utilizar os recursos do PDDE em aes mais estratgicas
do ponto de vista pedaggico.
A nvel local necessrio que as escolas dialoguem com a comunidade
no para transferir responsabilidades estatais, mas para construir junto com
esses atores as prioridades poltico-pedaggicas das escolas.
Apesar de todos questionamentos em relao do PDDE necessrio
reconhecer sua importncia para o funcionamento das aes escolares. Repre-
senta a nica fonte de recursos que as escolas tm acesso e por isso indis-
pensvel para o funcionamento das suas atividades administrativas e pedag-
gicas.

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Educao) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006.

175
PARTE III

GESTO PBLICA E PARTICIPAO


DEMOCRTICA

176
CAPTULO XI. GESTO SOCIAL E EM REDES: UMA
ESTRATGIA DE GESTO NA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL BRASILEIRA NO CONTEXTO NEOLIBERAL

Talila Arrais Amorim


Solange Maria Teixeira

Introduo

A crise do sistema capitalista iniciada na segunda metade dos anos 1970


afetou de forma frontal o Estado intervencionista. O novo modelo de acumulao
flexvel, que emerge em resposta crise, exige uma nova superestrutura - jurdica,
poltica e ideolgica - que o neoliberalismo e redefine os papis e funes
do Estado, que nessa perspectiva ideolgica, deve ser de um Estado mnimo,
posto que sua interveno criticada como excessiva, geradora de dficit
fiscal, paralisadora do crescimento econmico. Nesse enquadramento, o Estado
intervencionista sofre um processo de demonizao, visto como burocrtico,
centralizador, oneroso, ineficaz, um trambolho. A demanda do capital que ele
se retraia e repasse algumas das suas funes para o privado, para o mercado. E
que mude seus modelos de gesto pblica.
Nessa perspectiva, a reduo do Estado intervencionista acarreta
tambm a crise do bem-estar social garantido por polticas pblicas governa-
mentais. Segundo Pereira (2010, p. 31) o cenrio contemporneo [...] carac-
terizada pelo arrefecimento do crescimento econmico, pelo desequilbrio
fiscal e pela perda da legitimidade das polticas sociais pblicas, revelou-se
um atestado inconteste da incompatibilidade da estrutura daquele Estado com
a ordem socioeconmica emergente [...].
No contexto do neoliberalismo, o Welfare State sofre mutaes, o Estado
retira-se da funo principal de intervir e proporcionar polticas pblicas e se coloca
apenas como mediador, regulador e coordenador das parcerias. Nota-se o repasse
dessa funo para o mercado, para aqueles que podem pagar e para a sociedade e
instituies do terceiro setor, enfim, um Welfare Mix ou Welfare Society, conforme
Vianna (2000). No que se refere ao Brasil, cabe frisar que o Estado de Bem-Estar
Social no se materializou de fato; o que foi instaurado em solo brasileiro como pr-
ximo desse modelo foi instaurado com a Constituio Federal de 1988, mas que
mesmo antes de ser implementado j foi alvo de reformas, de desmontes e retrocesso,
sob a influncia neoliberal, a partir dos anos de 1990.
Assim, sob a justificativa de melhorar a eficcia das polticas sociais frente
ao contexto de crise e como alternativa ingerncia do Estado, fortaleceu-se a
necessidade do trabalho atravs de redes e parcerias entre o Estado e a sociedade
civil, o Estado e o Mercado, e entre o Estado e o Estado (descentralizao pol-

177
tica e municipalizao dos servios). Esse novo Estado de Bem-Estar Social que
prev a parceria entre pblico e privado conceituado por Pereira (2010) como
um pluralismo de bem-estar social. Para a autora, trata-se de uma estratgia de
esvaziamento da poltica social como direito cidadania.
O Estado neoliberal trata a questo social de maneira fragmentada
e focalizada em detrimento da universalizao, sob a alegao de falta de
recursos ou limitaes oramentrias. Diante disso, os trabalhadores so
penalizados, principalmente aqueles em condies de trabalho precrias
e terceirizadas, bem como outros grupos, considerados invisveis para o
capital, sobretudo o exrcito industrial de reserva e a camada lazarenta, que
so excludos e colocados margem das relaes sociais. A pobreza aumenta
exponencialmente e, em consequncia disso, o pas atinge nveis de desigual-
dade social alarmantes, que vo de encontro cidadania conquistada atravs
dos direitos legitimados ps-Constituio de 1988. Diante dessa conjuntura,
o que se constata a exponenciao da questo social.
As novas demandas da sociedade contempornea e as diferentes e com-
plexas expresses da questo social ancoradas nesse novo cenrio vm exi-
gindo da gesto pblica novas estratgias de interveno, uma gesto que se
afaste cada vez mais da burocratizao e setorializao engessada e se apro-
xime das prticas participativas e descentralizadas, uma gesto social, mate-
rializada por meio da gesto em redes.
No entanto, esse tipo de gesto atende a interesses antagnicos, do Estado
neoliberal por uma gesto enxuta, gil e de baixo custo, medida que conta com
os recursos e servios dos parceiros, constituindo-se campo frtil de legitimao
da desresponsabilizao do Estado, reduzindo a funo deste para apenas a de
regulador e coordenador de uma rede de servios. dos movimentos sociais,
do perodo da redemocratizao brasileira, por um Estado descentralizado, que
divide poderes e recursos e com gestes democrticas, efetivas e que atenda inte-
gralmente as demandas sociais, a partir de modelos alternativos de interveno
estatal, com servios de base comunitria ou territorial, diurnos, com equipes
interdisciplinares, com centralidade na famlia, dentre outros.
Neste sentido, o presente artigo de carter bibliogrfico e documental,
tem como objetivo refletir acerca desse modelo de gesto descentralizado
e participativo preconizado no cenrio contemporneo e apropriado pelo
Estado Neoliberal, utilizando como exemplo a Poltica Nacional de Assis-
tncia Social PNAS/2004.

Gesto social e a emergncia das redes: abordagens e tendncias de


gesto pblica na conjuntura neoliberal

As mudanas ocasionadas pelo capitalismo levam alguns autores a


acreditar no surgimento de uma nova questo social a excluso social. Con-
178
tudo, para analisar esse novo contexto, se faz necessrio pensar a questo
social sem v-la como total novidade e, ao mesmo tempo, sem naturaliz-la
como problemas que sempre existiram e sempre existiro.
Pastorinni (2004), levando em considerao a relao dialtica entre o
antigo e o novo, entende que s seria possvel afirmar que existe uma nova
questo social, diferente da que surgiu no sculo XIX, se a antiga no exis-
tisse mais, porque foi superada ou resolvida.
No entanto, a questo social fincada na relao capital vs tra-
balho no foi superada; a novidade trazida foram as novas formas com
que essa questo social se expressa. Os diferentes estgios do capi-
talismo produzem distintas manifestaes da questo social; no pre-
sente estgio, a questo social se manifesta pelo desemprego, vio-
lncia, alm das questes urbanas, de gnero, das lutas rurais e dos
homoafetivos etc (PASTORINNI, 2004).
Assim, os preceitos do neoliberalismo passam a influenciar no apenas
as questes econmicas, mas tambm o contexto das polticas pblicas, espe-
cificamente as sociais, exigindo a implantao de um Estado Mnimo, pol-
ticas sociais extremamente focalizadas, proteo social apenas para os mais
pobres, privatizao das empresas pblicas, incentivo da parceria pblico-
-privada, ou seja um redirecionamento tambm da gesto pblica, uma gesto
que consiga compartilhar com todos os sujeitos sociais as funes que seriam
de fato do ente estatal, uma gesto social.
Sousa Filho e Gurgel (2016, p. 257) afirmam que necessrio esta-
belecer um controle da burocracia, da administrao burocrtica, [...] para
que ela no se aproprie dos meios de administrao e produo da sociedade
[...]. Segundo os autores o que se prope de um modo geral, para corrigir
este fenmeno repetitivo, (a) a transparncia; [...] (b) participao da socie-
dade organizada nas decises relativas s polticas pblicas; e (c) o controle
social(Idem).
Diante desse prisma, Souza Filho e Gurgel (2016, p. 257) afirmam
que [...] o desenvolvimento desse debate gerou uma importante corrente da
administrao pblica intitulada de gesto social. A gesto social postula um
gerenciamento mais, participativo, dialgico, no qual o processo decisrio
exercido por diferentes sujeitos social [...].
Dowbor (1999, p. 16) j afirmava sobre essa questo que:

Na realidade, os paradigmas da Gesto Social ainda esto por


ser definidos, ou construdos. uma gigantesca rea em termos
econmicos, de primeira importncia em termos polticos e
sociais, mas com pontos de referncia organizacionais ainda em
elaborao.

179
Para Fischer (2002, p. 27), a gesto social caracterizada por:

um processo de mediao que articula mltiplos nveis de poder


individual e social. Sendo um processo social e envolvendo negociao
de significados sobre o que deve ser feito, por que e para quem, a
gesto no uma funo exercida apenas por um gestor, mas por um
coletivo que pode atuar em grau maior ou menor de simetria/assimetria
e delegao, o que traz uma carga potencial de conflito de interesse
entre atores envolvidos e entre escalas de poder.

Para Kauchakje (2007, p. 27), a gesto social refere-se [...] gesto de


aes sociais pblicas para o atendimento de necessidades e demandas dos cida-
dos, no sentido de garantir os seus direitos por meio de polticas, programas,
projetos e servios sociais [...]. Nesse aspecto, prximo ao que demandava os
movimentos sociais, no processo de redemocratizao do Estado brasileiro.
De acordo com Maia (2005), a gesto social tem sua origem vinculada influ-
ncia do capital e do incentivo do desenvolvimento da participao do Terceiro Setor.
Para ele, a questo da responsabilidade social seria o ponto chave desse tipo de gesto
no setor privado. Essa lgica transportada para o setor pblico, na busca por par-
ceiros impulsionada por essa noo de responsabilidade social, corresponsveis pelo
bem-estar social, participao social, dentre outras expresses.
No que se refere ao setor estatal, a gesto social tem sido orientada para
o alcance dos objetivos da Seguridade Social (SPOSATI, 2005), um conceito
que afirma que a oferta dos servios pblicos de ateno social aos cidados
no exclusividade do Estado, conforme legitimado na Constituio Federal
de 1988 em diferentes artigos:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado


de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e das seguintes contribuies sociais (BRASIL, 1988).

Neste sentido, Carvalho (1999, p. 42) afirma que a gesto social

[...] funda-se na concepo de um Estado Social de Direito e, portanto,


comprometido com a cidadania de todos os cidados de uma nao.
Ancora-se em princpios constitucionais que do forma e contedo s
polticas, programas e aos servios pblicos. Reconhece no Estado a
autoridade reguladora das aes pblicas.

180
A autora ainda refora quo o cenrio atual leva a crer na presena de
um ps-Welfare e, em consequncia disso, a instituio de um Estado cada
vez menos interventor e mais mediador, um Estado considerado por Car-
valho (1999) como coordenador, que continua formulando a poltica pblica,
mas repassando a funo de executar as aes pblicas para os demais entes
sociais.
Carvalho (1999) ainda aponta duas ordens de tenso que movimentam
a formatao da gesto da poltica social. A primeira a tenso entre efici-
ncia e equidade: a privatizao e o repasse das aes do Estado para outros
entes, visando assim a maior eficincia no gasto pblico; contudo esse pro-
cesso permeado pelo risco de no garantir a equidade das aes para os
cidados. A outra tenso se d entre a lgica da tutela ou compaixo e a
lgica dos direitos. A autora destaca que se faz presente [...] o risco da filan-
tropizao dos servios de direitos dos cidados, ou ainda da manuteno do
receiturio neoliberal impedindo o avano na conquista da equidade social
[...] (CARVALHO, 1999, p. 25).
Neste sentido, a gesto social concatena-se a essa ideia de descentrali-
zao e torna-se o tipo de gesto ideal que, ao mesmo tempo, responde aos
movimentos sociais que buscam a descentralizao e gesto participativa e a
comitiva neoliberal que prope cada vez mais o recolhimento do Estado na
interveno das polticas sociais.
A Constituio Federal de 1988 tornou-se o marco da instituio da
gesto pblica partilhada no Brasil, no entanto, mesmo que as conquistas
constitucionais sejam fruto das lutas dos movimentos sociais da dcada de 80,
o que se constata, como destaca Dagnino (2005), que o projeto neoliberal
se apropria do potencial transformador do discurso dos movimentos sociais
e apropria-se dos principais referenciais do modelo democrtico: descentra-
lizao, participao, rede, ressignificando-os numa outra lgica, o que res-
ponsabiliza a sociedade e o mercado pela oferta de servios e, portanto, como
agentes de proteo social, executor de polticas pblicas, das parcerias, do
mix pblico/privado no enfrentamento das expresses da questo social.
A ao pblica como afirma Gom (2004, p. 16):

[...] sob uma tripla presso de mudana: a transio em direo s


polticas transversais, capazes de integrar a complexidade; s polticas
participativas, capazes de assumir os processos de subjetivao em
curso; e s polticas de incluso, capazes de promover novas lgicas de
coeso e redistribuio. A agenda da incluso se converte, assim, em
uma pea-chave do Estado de bem-estar do sculo XXI.

Em sntese, a nova arquitetura da gesto pblica prev uma nova lgica


firmada na cidadania e que proporcione uma ao integral, desenvolvida com

181
base na caracterstica de territorializao, municipalizao (o microterritrio
deve ser considerado como campo do desenvolvimento das aes; nesse
espao que os direitos so materializados de fato) e intersetorialidade, com
o desenvolvimento de polticas pblicas que se complementam. Ao mesmo
tempo baseia-se em uma nova relao entre sociedade civil e Estado, no
incentivo de formaes de redes e parcerias pblico-privadas.
Esse novo modo de pensar os arranjos da poltica pblica, que pretende
superar a setorializao, convoca a gesto de polticas pblicas a se adaptar
e integra-se aos sistemas participativos que visam ao desenvolvimento das
aes articuladas, no que se refere aos programas e projetos sociais. Os pro-
gramas sociais passam a se desenvolver sob a lgica da ao em rede, agre-
gando diversos servios, projetos, sujeitos e organizaes no mbito do micro-
territrio, que o do municpio. A modificao na gesto pblica favoreceu o
desenvolvimento da municipalizao das polticas sociais.
Diante desse processo de descentralizao e implementao da gesto
social, o municpio assume o papel principal na implementao das aes das
polticas sociais. A emergncia pelo desenvolvimento do local como sada
para o enfrentamento das expresses da questo social coloca em relevo o
municpio como espao territorial mais compatvel para a flexibilizao das
polticas e da proteo social.
A Constituio Federal e as principais legislaes sociais regulamentam
uma gesto compartilhada, colocando o municpio com a funo de execuo,
juntamente com as parcerias privadas formadas nesse territrio. Neste sen-
tido, segundo Farah (1999), a descentralizao, a municipalizao e a partici-
pao so percebidas como ingredientes fundamentais de reorientao subs-
tantiva das polticas sociais.
De acordo com Brant de Carvalho (2012, p. 53),

[...] a gesto pblica municipal deve comprometer-se com os propsitos


maiores de desenvolvimento social local. As secretarias municipais
e outras agncias governamentais devem se submeter a um plano
estratgico que exige abandonar a perspectiva isolacionista e setorial
da gesto tradicional.

No entanto, analisar a municipalizao no contexto brasileiro tarefa


complexa; um pas continental formado por mais de cinco mil municpios
com diferentes caractersticas econmicas, culturais e marcados por desigual-
dade regionais, onde, em grande parte deles, em especial os mais interiori-
zados, a discusso poltica ainda marcada pela influncia do coronelismo
poltico. Desse modo, necessrio trazer baila que esse processo ainda no
se consolidou, e sua construo encontra-se incrustada em solo marcado por
contradies homricas, acarretando entraves e desafios para que a munici-

182
palizao seja de fato efetivada como forma de descentralizao da gesto.
Para melhor compreenso sobre a gesto social vinculada emergncia
das redes, necessrio realizar uma reviso acerca das principais tipologias
em referncia categoria gesto social e, especificamente, a um dos seus sub-
tipos, a gesto em redes, sobre a qual se discorre abaixo.

Tipologias de gesto pblica e gesto social

A partir da dcada de 80, Behring (2016) aponta que, [...] em con-


texto de crise do capital, todos os pases capitalistas de norte a sul do globo
seguiram orientaes do Banco Mundial e instituram contrarreformas [...]
(BEHRING, 2016, p. 122). A maioria se reorganizou sob as tendncias neoli-
berais, as reformas, no entanto mantm ou pioram a situao existente.
As reformas aconteceram em todos os mbitos: poltico, econmico,
social e administrativo; neste sentido, ocorreram modificaes na adminis-
trao pblica, como j se ressaltou anteriormente no presente escrito. Assim,
se faz necessrio evidenciar algumas tipologias da administrao, para que se
possa ter um entendimento comparativo e perceber o seu processo evolutivo,
utilizando estudo do autor Pereira (2005), bem como as principais modali-
dades da gesto social cujas definies so trazidas pela autora Kauchakje
(2007), e a rede como estratgia de gesto debatida por Teixeira (2002) e
demais autores.
De acordo com Bresser Pereira (2005), a administrao pblica, no
contexto brasileiro, tem sua evoluo baseada em trs modelos: o patrimonia-
lista, o burocrtico e o gerencial.
Para Pereira (2005), o patrimonialismo significa a incapacidade ou
relutncia do prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens pri-
vados; a administrao pr-capitalista era assim patrimonialista. Esse tipo de
concepo administrativa era o mais superficial e o menos racional, pois foi
construdo no terreno comprometido com critrios baseados em privilgios,
tradio, parentesco e outros, bem distantes da meritocracia do modelo buro-
crtico.
A administrao pblica do tipo burocrtico surge a partir da evoluo
histrica dos modelos de administrao. Pode ser caracterizada por uma pro-
fissionalizao e racionalizao dos processos administrativos. Este modelo
traz respostas ao modelo anterior onde era ilimitada a possibilidade de juno
entre o pblico e o privado (PEREIRA, 1996).
Pereira (2005, p. 26) assim explica:

Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceu-se


uma distino clara entre res publica e bens privados. A democracia
e a administrao pblica burocrtica emergiram como as principais
instituies que visavam a proteger o patrimnio pblico contra a

183
privatizao do Estado. Democracia o instrumento poltico que
protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais
contra a explorao e que afirma os direitos pblicos em oposio ao
rent-seeking. Burocracia a instituio administrativa que usa, como
instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois traos
inerentes administrao patrimonialista -, os princpios de um servio
pblico profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal
e racional.

A redefinio no papel do Estado, cada vez mais reduzido a apenas


coordenar as aes, forou a emergncia de um novo modelo de adminis-
trao pblica, o modelo denominado pelo autor de gerencial. O autor
define algumas caractersticas bsicas da administrao gerencial que, para
ele,

[...] orientada para o cidado e para a obteno de resultados;


pressupe que os polticos e os funcionrios so merecedores de grau
limitado de confiana; como estratgia serve-se da descentralizao e
do incentivo criatividade e inovao; e utiliza o contrato de gesto
como instrumento de controle dos gestores pblicos (PEREIRA, 2005,
p. 28).

Nesta perspectiva de compreenso dos modelos administratitos, Kau-


chakje (2007) se referencia na discusso de Pereira, contudo, apresenta novos
modelos de gesto. A autora destaca cinco modalidades de gesto social e
afirma que esto inseridas num contexto sociocultural, portanto ligadas a
momentos histricos dentre os quais, um ou outro modelo, ganha predo-
minncia. So eles: gesto patrimonial, gesto tcnico-burocrtica, gesto
gerencial inspirada na anlise de Pereira, gesto democrtico-participativa e
gesto em redes.
Sero destacados os dois ltimos modelos trazidos pela autora, pois
trata-se de uma inovao na descrio dos processos administrativos. As duas
novas formas administrativas encontram-se em pleno processo de desenvol-
vimento e expanso no cenrio contemporneo marcado pelos preceitos do
neoliberalismo e ao mesmo tempo por presses de participao da sociedade.
A autora especifica que a gesto democrtico-participativa,

[...] se caracteriza pela ao local, descentralizao, intersetorialidade


de polticas e programas e a articulao entre as esferas de poder
governamental. Esta gesto adota como prioridade as demandas das
classes populares, realizando uma inverso das gestes tradicionais que
privilegiam os grupos de poder j estabelecidos. Ela prev o acesso da
populao aos servios essenciais e privilegia os interesses populares,
tidos como garantia de direitos e no mero assistencialismo, bem como

184
amplia o processo de democratizao com a adoo de instrumentos e
mecanismos de participao social (KAUCHAKJE, 2007, p. 91).

E, no que concerne gesto em redes, objeto de pesquisa do presente


estudo, Kauchakje (2007, p. 98) afirma que essa modalidade de gesto

[...] est focada na articulao das polticas, hoje fortemente setorizadas,


para potencializar recursos e assegurar servios que atendam s
necessidades da populao. Suas caractersticas principais so:
horizontalidade, negociao, articulao de atores sociais, participao
da sociedade civil, aproveitamento de recursos, intersetorialidade,
negociao e diversidade. Constitui-se numa tentativa de superao
das polticas setorizadas e desarticuladas que prejudicam a garantia de
direitos vistos em seu conjunto.

Teixeira (2002) aponta que a rede de polticas e, por inferncia, a gesto


de redes, tem como principais caractersticas a horizontalidade e a interdepen-
dncia. Tais peculiaridades as distinguem dos outros formatos de gesto; por
esse ngulo, a gesto de redes possui algumas vantagens que a autora destaca:
pluralidade de atores possibilita maior mobilizao de recursos e diversi-
dades de opinies; capilaridade as decises so tomadas de maneira mais
democrtica, presena pblica sem criar burocracia; flexibilidade e gesto
adaptativa; estruturas horizontalizadas; metas compartilhadas, entre outras
(TEIXEIRA, 2002, p. 12).
Sousa Filho e Gurgel (2016) acreditam que a importncia da formao
de redes, do ponto de vista da organizao da gesto pblica democrtica, se
encontra no fato de elas poderem articular os nexos entre as diversas sequelas
da questo social, [...] tensionando a dinmica fragmentria e parcial de seu
enfrentamento pelo Estado e, dessa forma, podem potencializar o atendi-
mento s necessidades das classes subalternas, para muito alm de um mero
formalismo gerencial [...] (SOUSA FILHO; GURGEL, 2016, p. 295).
Por esse ngulo, percebe-se que a gesto por meio de redes, em espe-
cial nas polticas sociais, trata-se de [...] um instrumento fundamental para
a gerncia das polticas sociais [...] (TEIXEIRA, 2002, p. 20); no entanto,
sabe-se tambm que o terreno das polticas sociais marcado por contradi-
es e complexidades. Quando se destaca a Poltica de Assistncia Social,
essas caractersticas se reafirmam e tornam-se mais explcitas, assim a emer-
gncia das redes representa nesta lgica uma tentativa de, ao mesmo tempo,
superar e tornar essa poltica mais acessvel e efetiva, como tambm de res-
ponder aos fenmenos de transformao social, globalizao, descentrali-
zao e ofensiva neoliberal.
Nesta lgica, a estratgia de gesto social atravs das redes permeiam
os direcionamentos das polticas sociais, especificamente a Poltica de Assis-

185
tncia no Brasil ps CF/88 e ps Lei Orgnica de Assistncia Social- LOAS/
1993, bem como as legislaes recentes: Poltica de Assistncia Social
PNAS /2004, Sistema nico de Assistncia Social SUAS/2005 e as Tipifi-
caes e normativas, sobrelevam as aes em redes como uma diretriz essen-
cial para a eficcia da poltica, uma referncia de gesto e administrao des-
centralizada a ser seguida.

A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS: novos princpios


da gesto e proteo social

A Constituio Federal de 1988 com os Artigos 194 a 204 e a Lei Org-


nica da Assistncia Social de 1993 reconhece a assistncia social como pol-
tica pblica no campo da proteo social e da Seguridade Social, afirmando
o carter de direito e poltica social afianada pelo Estado (BRASIL, 1988;
BRASIL, 2011).
Sposati (2005) chama a ateno que a validao da assistncia social
acontece de maneira fragilizada e aponta que ocorreu [...] uma regulao
social tardia e frgil na efetivao dos direitos sociais, principalmente pela
vivncia de processos ditatoriais agravados pela sua durao e travamento da
maturao democrtica da sociedade [...] (SPOSATI, 2005, p. 508).
Neste sentido, a LOAS 1993, possibilitou um novo desenho para a Pol-
tica de Assistncia Social, a definindo como um direito de carter no con-
tributivo, ou seja, a participao e o acesso aos benefcios socioassistenciais
no estavam vinculados a contribuies prvias, poderiam ser acessados por
quem necessitar (BRASIL, 2011).
No entanto, como j supracitado anteriormente, Couto, Yazbek e Rai-
chelis (2010, p. 87) destacam que a regulamentao desses benefcios ocorre
nos anos 90, sob forte influncia das reformas neoliberais. Os autores des-
tacam que com a [...] apreenso do Consenso de Washington, com a sua pro-
posio que preciso limitar a interveno do Estado e realizar reformas neo-
liberais [...] esse direito foi limitado aos estritamente pobres ou miserveis.
Isso se revela nos critrios rgidos e ultra seletivos de acesso aos benefcios
no contributivos, bem abaixo da linha de pobreza ou a presena de condi-
cionalidades.
As autoras ainda destacam que a primeira Poltica Nacional de Assis-
tncia Social aprovada apenas em 1998, cinco anos aps a promulgao
da LOAS, no entanto devido ao cenrio de contrarreforma, as duas legisla-
es caminham paralelamente ao Programa Comunidade Solidria, que no
governo FHC foi apresentado como principal ao para o enfrentamento da
pobreza.
Desta feita, os anos de 1990 foram marcados pela ofensiva neoliberal
e perdas incalculveis para a classe trabalhadora; esfacelamento da proteo

186
social e dos direitos garantidos constitucionalmente; as legislaes da assis-
tncia social, tornaram-se letras mortas e as prticas ou implementaes foram
incapazes de superar a cultura do assistencialismo, das prticas filantrpicas
e religiosas. Mesmo depois nos anos 2000, sob os governos petistas, com o
avano da legislao, ela ainda assim no foi capaz de romper com a cultura
da parceria pblico-privado, definido o Sistema nico de Assistncia Social
como composto por organizaes governamentais e no governamentais, que
formam uma rede denominada de socioassistencial.
A PNAS 2004, aprovada pela Resoluo n.145, de 15 de outubro de
2004, do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, foi resultado de
intensas presses populares e manifestaes, que foram condensadas e deli-
beradas durante a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social em 2003.
A PNAS 2004 [...] realiza-se de forma integrada s polticas setoriais,
considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento,
garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender
contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais [...] (BRASIL,
2004, p.25). Apresenta como objetivos:

I - Prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social


bsica e, ou, especial para famlias, indivduos e grupos que deles
necessitarem;

II - Contribuir com a incluso e a equidade dos usurios e grupos


especficos, ampliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais
bsicos e especiais, em reas urbana e rural;

III- Assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham


centralidade na famlia, e que garantam a convivncia familiar e
comunitria (BRASI, 2004, p. 27).

E organiza-se seguindo as seguintes diretrizes,

I - Descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao


e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos
respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a
entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando
nico das aes em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenas
e as caractersticas socioterritoriais locais;

II - Participao da populao, por meio de organizaes representativas,


na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis;

III - Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de


assistncia social em cada esfera de governo;

187
IV - Centralidade na famlia para concepo e implementao dos
benefcios, servios, programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 27).

No que se refere a Gesto da PNAS 2004, essa se d pela perspectiva


da descentralizao e territorializao, uma gesto compartilhada pelos trs
entes federativos, Unio, estados e municpios e Distrito Federal. O SUAS,

[...] cujo modelo de gesto descentralizado e participativo, constitui-


se na regulao e organizao em todo o territrio nacional das aes
socioassistenciais. Os servios, programas, projetos e benefcios
tm como foco prioritrio a ateno s famlias, seus membros e
indivduos e o territrio como base de organizao, que passam a ser
definidos pelas funes que desempenham, pelo nmero de pessoas
que deles necessitam e pela sua complexidade. Pressupe, ainda,
gesto compartilhada, co-financiamento da poltica pelas trs esferas
de governo e definio clara das competncias tcnico-polticas da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com a participao
e mobilizao da sociedade civil e estes tm o papel efetivo na sua
implantao e implementao (BRASIL, 2004, p. 32).

O SUAS se organiza por meio de sete diretrizes estruturantes no que


concerne a execuo da poltica de assistncia, so eles: primazia da respon-
sabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social; descen-
tralizao poltico-administrativa e comando nico das aes em cada esfera
de governo; financiamento partilhado entre a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios; matricialidade sociofamiliar; territorializao; for-
talecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; controle
social e participao popular (BRASIL, 2004; NOB/SUAS, 2005).
Ainda sobre esse prisma, da Gesto do PNAS/SUAS, a Norma Opera-
cional Bsica de 2012 confirma a responsabilidade de cada ente federativo na
gesto desse sistema e das aes socioassistenciais nele assumidas,

[...] A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme


suas competncias, previstas na Constituio Federal e na LOAS.
Assumem responsabilidades na gesto do sistema e na garantia de
sua organizao, qualidade e resultados na prestao dos servios,
programas, projetos e benefcios socioassistenciais que sero ofertados
pela rede socioassistencial (BRASIL, 2012, p. 5).

Ao garantir a coparticipao dos entes federativos nas trs esferas


governamentais, cria-se uma definio de rede socioassistencial no contexto
da Poltica de Assistncia Social. Considera-se rede socioassistencial o con-
junto integrado da oferta de servios, programas, projetos e benefcios de

188
assistncia social mediante articulao entre todas as unidades de proviso do
SUAS (BRASIL, 2012, p. 5).
Visto isso, a legislao aponta que no mbito municipal que as aes
dessa rede socioassistencial iro se materializar. Ao municpio cabe

[...] organizar, coordenar, articular, acompanhar e monitorar a rede de


servios da proteo social bsica e especial [...] viabilizar estratgias
e mecanismos de organizao para aferir o pertencimento rede
socioassistencial, em mbito local, de servios, programas, projetos e
benefcios socioassistenciais ofertados pelas entidades e organizaes
de acordo com as normativas federais [...] (BRASIL, 2012, p. 10).

Alm de ser o ente responsvel pela,

[...] identificao da rede socioassistencial disponvel no territrio,


bem como de outras polticas pblicas, com a finalidade de planejar
a articulao das aes em resposta s demandas identificadas e a
implantao de servios e equipamentos necessrios; diagnostico
territorial aprimoramento da gesto [...] (BRASIL, 2012, p. 10).

Na proposta do SUAS, a reciprocidade das aes em rede condio


fundamental, e deve acontecer entre

[...] a rede de proteo social bsica e especial, com centralidade na


famlia, sendo consensado o estabelecimento de fluxo, referncia e
retaguarda entre as modalidades e as complexidades de atendimento,
bem como a definio de portas de entrada para o sistema. Assim, a
nova relao pblico e privado deve ser regulada, tendo em vista a
definio dos servios de proteo bsica e especial, a qualidade e o
custo dos servios, alm de padres e critrios de edificao. Neste
contexto, as entidades prestadoras de assistncia social integram
o Sistema nico de Assistncia Social, no s como prestadoras
complementares de servios scio-assistenciais, mas, como co-gestoras
atravs dos conselhos de assistncia social e co-responsveis na luta
pela garantia dos direitos sociais em garantir direitos dos usurios da
assistncia social (BRASIL, 2004, p. 41).

No tocante a vigilncia Socioassistencial, a atuao desta tambm ocor-


rer por meio de redes, no mesmo momento que essa diviso ser respon-
svel por monitorar as aes desenvolvidas da rede socioassistencial, [...]
coordenar, de forma articulada com as reas de Proteo Social Bsica e de
Proteo Social Especial, as atividades de monitoramento da rede socioassis-
tencial [...], de forma a avaliar periodicamente a observncia dos padres de
referncia relativos qualidade dos servios ofertados. Durante esse monito-

189
ramento cabe a vigilncia [...] produzir informaes que subsidiem o moni-
toramento e a avaliao da rede socioassistencial e da qualidade dos servios
e benefcios prestados aos usurios [...] (BRASIL, 2012, p. 35).
Cabe ressaltar, que alm da materializao da rede socioassistencial no
interior da Poltica de Assistncia Social, as mudanas nas normativas inau-
guram outra estratgia de gesto das aes da poltica, a intersetorialidade,
que definida como a [...] integrao e articulao da rede socioassisten-
cial com as demais polticas e rgos setoriais [...](BRASIL, 2012, p.10).
Assim, a noo de gesto em redes, implica tanto a articulao entre polticas,
como tambm a noo de rede para alm dos poderes pblicos e dos entes
governamentais, em direo a participao do Terceiro Setor como parceiro,
logo, com diferentes atores e instituies. O custo da busca da integralidade
contar com os servios privados (com fins lucrativos ou no), mecanismo que
legitima o princpio liberal de que o enfrentamento da questo social de res-
ponsabilidade de todos, no apenas no financiamento, mas executando pol-
ticas, como agente de proteo social, compartilhando recursos e objetivos.

Concluso

O movimento em torno dessa expectativa de gesto descentralizada,


democrtica e de relaes horizontais vai se ampliar, considerando o ajuste
fiscal neoliberal e as propostas de reduo dos gastos pblicos. Coutinho (2000,
p. 68) afirma que [...] a ampliao da cidadania, termina por se chocar com
a lgica do capital [...] a democratizao das relaes sociais um processo
contraditrio, sujeitos a avanos e a recuos, [...], e o que se assiste so recuos
da lgica do Estado de Bem-Estar Social e o avano de um novo modelo de
fazer poltica social em parcerias com o privado. Esse modelo impe novas
formas de gesto pblica, a gesto em redes, que tem aspectos positivos ao
apontar para a intersetorialidade, para o controle social da sociedade civil,
para a descentralizao e municipalizao, mas que acentua a noo de des-
centralizao saindo do Estado para a sociedade civil e mercado, alm da
famlia e indivduos, parceiros ou agentes ditos naturais da proteo social
a ser impulsionada e potencializada para otimizar a parca proteo social ofe-
recida pelo Estado. Alm do repasse de responsabilidades para os entes muni-
cipais sem os devidos recursos financeiros necessrios a oferta de servio em
quantidade e qualidade para atender as demandas sociais.
A gesto social e em redes de polticas pblicas, se assemelha a estra-
tgia do capital ao descentralizar-se, terceirizar e tornar suas relaes com
outras empresas mais flexveis e de troca; tem os mesmos objetivos, reduzir
gastos ou custos, na lgica neoliberal. Portanto, no se trata da prevalncia da
lgica da solidariedade que rege as articulaes entre inmeras organizaes

190
de assistncia social, mas a presena da racionalidade instrumental do mundo
econmico para a gesto pblica, na busca de tornar a administrao pblica
enxuta, gil, reduzindo o tamanho do Estado repassando suas demandas para
outros setores e reduzindo o gasto social.
A gesto e o trabalho em rede respondem de maneira favorvel ao
capital, reafirmando a retirada da responsabilidade central do Estado pela pro-
teo social, enquanto direito do cidado. Essa modernizao da gesto con-
sagra a diviso de responsabilidades e a retrao do Estado, reprivatizando as
formas de enfrentamento da questo social e sobrecarregando o ente muni-
cipal, as ONGs e as famlias. Na poltica de Assistncia Social essa lgica
est clara no familismo posto pela centralidade da famlia, na organizao
da rede socioassistencial, repasse da execuo das polticas para o contexto
municipal, uma descentralizao nos moldes neoliberais (sem os recursos
necessrios, infraestrutura adequada para a oferta qualificada de servios).
Trata-se sem dvida, de um modelo de gesto que se gesta nas empresas
e difundem-se para o Estado, que desmantela a poltica social como direito
de cidadania, que mercantiliza ou refilantropiza as formas de enfrentamento
da questo social, uma (re) privatizao do seu enfrentamento, em oposio
latente ao Estado intervencionista. A descentralizao do Estado para a
sociedade civil, uma sociedade que faz, que protege diretamente seus mem-
bros mais pobres, tpica do pensamento neoliberal. O projeto neoliberal se
apropria dos significados de compartilhamento, participao e democracia
trazidos pela gesto social e em redes para reproduzir a lgica capitalista de
modo mascarado.

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193
CAPTULO XII. GESTO DEMOCRTICA NA ESCOLA
PBLICA: O PAPEL DOS CONSELHOS MUNICIPAIS

Renildo Barbosa Estevo


Maria Dalva Macedo Ferreira

Introduo

Gesto democrtica da educao pblica parte da luta de educadores


e movimentos sociais organizados que buscam uma educao pblica de
qualidade social e democrtica. Tal projeto ganhou fora a partir da Cons-
tituio Federal de 1988, porque o novo modelo de gesto tornou-se prin-
cpio norteador da educacional nacional, tanto por meio de dispositivos cons-
titucionais quanto infraconstitucionais (Lei Complementar n 9.394/96 Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB); Lei Complementar n
13.05/2104 Plano Nacional de Educao (PNE)).
Essas normas, constitucionais e infraconstitucionais, colocaram em pauta
a ideia de participao de novos atores nas comunidades escolares dentro de uma
gesto democrtica da educao pblica, tornando-se relevante a discusso sobre
o modelo de gesto escolar e a concepo de participao democrtica.
O que seria e como se daria a gesto democrtica passou a ser uma
interrogao na mente dos debatedores do tema. Para Dourado, Moraes e Oli-
veira (2006, p. 4), por exemplo, a gesto democrtica se daria com a partici-
pao dos vrios segmentos da comunidade escolar nos processos decisrios
da escola, notadamente nos seguintes pontos:

participao democrtica na definio da aplicao


dos recursos recebidos pela escola;

eleio democrtica na escolha de dirigentes esco-


lares;

criao de instncias colegiadas de carter deliberativo;

autonomia da escola.

Dourado, Moraes e Oliveira (2006) destacam ainda alguns mecanismos


de participao essenciais gesto escolar, tais como: Conselho Escolar,
Conselho de Classe, Associao de Pais e Mestres, Grmio Estudantil e Con-
selho Municipal.

194
Assim, entendemos ser de grande importncia esta discusso, tendo em
vista a necessidade de se compreender o que a participao democrtica e
como ela se d por meio dos novos atores da comunidade escolar. Este artigo
buscar em Pateman (1992) as respostas sobre o lugar da participao numa
teoria da democracia moderna e sua viabilidade.
O objetivo discutir sobre a gesto democrtica nas escolas, trazendo, pri-
meiramente, consideraes sobre o lugar da participao numa gesto democr-
tica, dando nfase aos seus conceitos. Em seguida, aborda-se o papel das normas
constitucionais e infraconstitucionais dentro do processo da gesto democrtica
nas escolas. Por fim, elencam-se alguns mecanismos de participao democrtica
e suas possveis formas de atuao, enfatizando os Conselhos Municipais como
alternativa para insero da gesto democrtica nas escolas pblicas.

Participao e Democracia

Muito se tem discutido sobre a temtica da participao democrtica


na gesto escolar (HORA, 2007; DOWBOR, 2007; DOURADO; MORAES;
OLIVEIRA, 2006) como forma de soluo de problemas na gesto escolar
local, notadamente por meio de uma maior participao poltica dos atores
envolvidos no processo educacional. No entanto, preciso, para se entender
tal expresso e sua viabilidade, remontar ao verdadeiro significado de parti-
cipao democrtica ou democracia participativa. Afinal,

a disputa sobre o significado contemporneo de democracia gerou uma


extraordinria diversidade de modelos democrticos, desde vises
tecnocrticas de governo at concepes de uma vida social marcada
por extensa participao poltica (HELD, 2006, p. 241).

A democracia participativa revela-se, dentro do desenho dos modelos de


democracia esboados por Held (2006), uma das variantes do modelo pluralista
de democracia. Segundo este modelo, h uma necessidade de que grupos ativos
de vrios tipos e tamanhos participem do processo democrtico para que os cida-
dos consigam promover seus objetivos. Dessa forma, a participao democr-
tica se daria por intermdio do envolvimento direto e contnuo dos cidados.
A crtica de Held (2006) ao modelo refere-se dificuldade de se concre-
tizar um sistema que dependa da participao de cidados comuns, visto que
eles no demonstram tanto interesse pela participao no gerenciamento da
sociedade e da economia.
Pateman (1992), nesta seara, enfrentou o problema de saber qual o lugar
da participao numa teoria da democracia moderna e sua viabilidade, seja na
tentativa de dar uma resposta ou de fornecer elementos para isso. sobre esta
busca da autora que iremos abordar a seguir.

195
Carole Pateman e a teoria democrtica

Para responder pergunta sobre Qual o lugar da participao numa


teoria da democracia moderna e sua viabilidade?, Pateman (1992) retoma
obras de tericos clssicos, como Joseph Schumpeter, Jean-Jacques Rous-
seau, John Stuart Mill, G. H. Cole, Robert Dahl, Bernard Berelson, Giovani
Sartori, Harry Eckstein, dentre outros.
Inicialmente, a autora esboa o entendimento que os tericos da demo-
cracia contempornea tm sobre a participao maior do cidado na poltica. Em
seguida, explora a viso adotada pelos adeptos da democracia participativa.
Nos ltimos anos da dcada de 1960, a palavra participao popular
tornou-se foco de discusses e, a partir da, passou a ser empregada por diferentes
pessoas para se referirem a uma grande variedade de situaes. Isto colocou uma
questo crucial para a teoria poltica: qual o lugar da participao numa teoria
da democracia moderna e sua viabilidade? (PATEMAN, 1992).
Vrios foram os achados da autora, os quais podem ser divididos em
dois eixos, um primeiro que engloba estudos que defendem a pouca ou
nenhuma participao e um segundo que adapta os que entendem a necessi-
dade de participao no sistema democrtico. Dentro do primeiro eixo, con-
forme se pode observar nos achados de Pateman (1992):

a participao no tem um papel especial ou central, necessitando


apenas de um nmero reduzido de lderes;

a participao limitada e a apatia tm uma funo positiva, no con


junto do sistema, ao amortecer o choque das discordncias, dos ajustes
e das mudanas;

o aumento da participao do homem comum representa um perigo,


visto que os grupos de condio socioeconmica baixa tm pouca par-
ticipao poltica e tambm revelam personalidades autoritrias, o que
representaria um perigo para a estabilidade do sistema democrtico;
demonstra-se medo de que a participao ativa da populao no pro-
cesso poltico leve ao totalitarismo;

a participao da maioria seria apenas para a escolha daqueles que


tomam as decises e como forma de proteo do indivduo contra deci-
ses arbitrrias dos lderes eleitos.
Quanto ao segundo eixo, a participao revela funes bem abran-
gentes e fundamentais para o estabelecimento e manuteno do Estado
Democrtico. Consoante os estudos de Pateman (1992), os tericos
desta linha defendiam que:

196
a participao individual de cada cidado no processo de tomada de
decises provocaria um efeito psicolgico sobre os que participam e,
consequentemente, uma maior participao na poltica;

era indispensvel haver igualdade e independncia econmica entre


os participantes, pois, assim, nenhum cidado seria rico o suficiente
para comprar o outro e nem to pobre que tivesse que se vender;

a participao deveria ser apenas por indivduos e no por meio de


grupos;

a participao tem, tambm, uma funo educativa, mas o indivduo


deve ser preparado no mbito local para poder participar no governo
nacional; este mbito teria um papel educativo de participao onde o
indivduo aprenderia a se autogovernar;

os homens precisam participar da organizao e da regulamentao de


suas associaes como experincia democrtica.

A autora esclarece ainda que, para uma teoria de democracia participa-


tiva, preciso que as pessoas tenham socializao ou treinamento social em
outras esferas, de modo que as atitudes e qualidades psicolgicas possam se
desenvolver por meio da participao. O local de trabalho seria, ento, ade-
quado para se adquirirem importantes experincias empricas de participao
e com isso adquirir tambm senso da poltica.
Para ela, as oportunidades de participao nas decises, no prprio local
de trabalho, so fundamentais para o aprendizado no mundo da poltica. Ou
seja, seria uma espcie de laboratrio democrtico, representando um sistema
poltico por excelncia, o que demonstra, segundo a autora, que o estabele-
cimento de uma forma de governo democrtica, consistente numa sociedade
participativa, no irrealista (PATEMAN, 1992).
Em suas concluses, Pateman (1992) afirma que os dados obtidos em
investigaes empricas revelaram, como caracterstica da maior parte dos
cidados, a falta de interesse generalizada por poltica e por atividades pol-
ticas, bem como atitudes no-democrticas ou autoritrias. Mas, segundo ela,
ainda possvel dispor de uma teoria da democracia moderna, vivel que con-
serve, como ponto central, a noo de participao.
Como acomodar ideias e teorias da democracia participativa no mbito
escolar o que iremos expor a seguir.

197
A democracia participativa na gesto escolar

A gesto democrtica, tambm chamada de compartilhada ou partici-


pativa, faz parte da luta de educadores e movimentos sociais organizados
em defesa de um projeto de educao pblica de qualidade social e democr-
tica (DOURADO; MORAES; OLIVEIRA, 2006, p. 1). Tal forma de gesto
democrtica torna-se princpio e toma corpo a partir da Constituio Federal
de 1988, o que se d em vrios campos de atuao da Administrao Pblica,
como observaremos a seguir.
Um dos instrumentos que consolidaram a participao no mbito local foi
a Lei Complementar (LC) 10.257/2001, com a criao do Estatuto da Cidade,
um marco normativo que determinou a participao da sociedade na elaborao
e implementao do Plano Diretor dos municpios. Com este Estatuto, a poltica
urbana passa a ter como diretrizes a gesto democrtica por meio da participao
da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comuni-
dade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e pro-
jetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001, art. 2).
Nos municpios, a Lei Orgnica passou a dispor sobre a participao
das associaes representativas no planejamento municipal, conforme consta
no inciso XII, art. 29 da Carta Magna (BRASIL, 1988).
O art. 82 da mesma Carta Magna estabelece que os estados, o Distrito Federal
e os municpios instituam Fundos de Combate Pobreza, cujos valores devero ser
geridos por entidades que contem com a participao da sociedade civil.
Na rea da assistncia social, por sua vez, expressa o art. 204 que as
aes governamentais, de formulao das polticas e no controle de aes,
sero realizadas com a participao da populao ou por meio de organiza-
es representativas.
Quanto ao campo da Seguridade Social, a gesto administrativa passou
a contar com a participao quadripartite de governos, trabalhadores, empre-
srios e aposentados (art.114, VI, CF/1988).
Na educao, a gesto democrtica da educao pblica tornou-se prin-
cpio norteador da educao nacional, conforme estabelecido pelo inciso VI,
do art. 206 da Constituio Federal: [...] O ensino ser ministrado com base
nos seguintes princpios [...]. VI - gesto democrtica do ensino pblico, na
forma da lei; [...] (BRASIL, 1998).
Em atendimento a tal dispositivo constitucional, a gesto democrtica
educacional foi reforada pela Lei Complementar n 9.394/96 (Lei de Dire-
trizes e Bases da Educao Nacional LDB) e pelo Plano Nacional de Edu-
cao (PNE). Este Plano, por exemplo, que foi estabelecido em conformidade
com o art. 214 da Carta Maior, resguarda o princpio da gesto democrtica
em seu art. 9, o qual diz que

198
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero aprovar leis
especficas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gesto
democrtica da educao pblica nos respectivos mbitos de atuao,
no prazo de 2 (dois) anos contado da publicao desta Lei, adequando,
quando for o caso, a legislao local j adotada com essa finalidade
(BRASIL, 2014).

A LDB, por sua vez, estabelece, em seu art. 14, que


Os sistemas de ensino definiro as normas da gesto democrtica do
ensino pblico na educao bsica, de acordo com as suas peculiaridades
e conforme os seguintes princpios:

I - participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto


pedaggico da escola;

II - participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares


ou equivalentes. (BRASIL, 1996).

A partir destes dispositivos legais, percebe-se que a gesto democrtica, no mbito


educacional, deve fazer parte das propostas e do desenvolvimento das polticas educa-
cionais, como forma de garantir a participao coletiva nos processos e decises nas uni-
dades escolares. Afinal, democratizar a gesto da educao pblica importante para que
se possa planejar, decidir, coordenar, executar aes, acompanhar e controlar, avaliar as
questes pblicas [...] ( SOUZA, 2001, p. 1), com o envolvimento de vrios atores.
importante que se discuta a gesto democrtica com os gestores, res-
ponsveis pelas polticas e prticas educacionais, para que tenhamos uma
gesto educacional mais crtica, coletiva e inclusiva.
Mas o que seria e como se daria esta gesto democrtica?

Dourado, Moraes e Oliveira (2006, p. 4) respondem bem a esta


pergunta ao afirmarem que a gesto democrtica entendida como
a participao efetiva dos vrios segmentos da comunidade escolar,
pais, professores, estudantes e funcionrios na organizao, na
construo e na avaliao dos projetos pedaggicos, na administrao
dos recursos da escola, enfim, nos processos decisrios da escola.

Dessa forma, segundo os autores, a democratizao da gesto seria uma


maneira de efetivar nas escolas um processo de participao coletiva que possa
transformar a gesto na escola pblica, possibilitando a melhoria da qualidade
pedaggica no seu processo educacional. Tal efetivao se daria, conforme os
autores, nos seguintes pontos bsicos:

participao democrtica na definio da aplicao dos recursos


recebidos pela escola;

199
eleio democrtica na escolha de dirigentes escolares;

criao de instncias colegiadas de carter deliberativo;

autonomia da escola.

A participao democrtica se daria, ento, com o envolvimento coorde-


nado de funcionrios, professores, pessoal tcnico-pedaggico, alunos e pais
envolvidos no processo educacional. Afinal, quanto maior a participao, maiores
so as possibilidades de acerto quanto s decises tomadas e efetivadas na escola.
Nas palavras de Hora (2007, p. 4), a participao representa um dos elementos
essenciais para a democratizao de uma nao, oferecendo amplas e reais possi-
bilidades de deciso e de usufruto dos benefcios pblicos.
Quanto escolha democrtica dos dirigentes escolares, dentre as moda-
lidades elencadas por Dourado, Moraes e Oliveira (2006), poderiam se dar de
cinco formas distintas, segundo as caractersticas abaixo destacadas:

a) diretor livremente indicado pelos poderes pblicos: um pro-


cesso cujo critrio de escolha o favorecimento e o clientelismo, sem consi-
derar a competncia ou o respaldo da comunidade escolar;

b) diretor de carreira: toma como critrio de escolha o tempo de ser-


vio, merecimento e/ou distino, escolarizao, entre outros, numa tenta-
tiva meritocrtica de escolha, entretanto, sem a participao da comunidade
escolar;

c) diretor aprovado em concurso pblico: esta forma, segundo seus


defensores, transparece objetividade na escolha por mritos intelectuais, mas
valoriza demais as atividades administrativas e burocrticas e secundariza o
processo poltico-pedaggico, alm de desconsiderar a participao da comu-
nidade escolar e limitar a gesto escolar pessoa do dirigente at sua aposen-
tadoria;

d) diretor indicado por listas trplices ou sxtuplas ou processos


mistos: esta modalidade constitui-se, essencialmente, na consulta comuni-
dade escolar, ou a setores desta, cabendo ao executivo nomear o diretor dentre
os nomes destacados. Esta modalidade tem a vantagem de ter um mandato
temporal definido e a participao da comunidade escolar no incio do pro-
cesso, entretanto, como cabe ao executivo a indicao final do diretor, corre-
-se o risco de ocorrer uma indicao por critrios no poltico-pedaggicos;

e) eleio direta para diretor: modalidade historicamente reputada

200
como a mais democrtica pelos movimentos sociais e trabalhadores da edu-
cao. A participao dos servidores nesse processo fundamental para a
escola e para a constituio de sua identidade. Em certos casos, h definio
legal e operacional para o andamento e a transparncia do processo, como
data, local, horrio, regras de propaganda e de debates.
Em relao concretizao da modalidade eleio direta para diretor,
embora seja a mais democrtica para Medeiros (2011), o autor alerta para os
seguintes problemas: (a) corporativismo na relao do diretor com os colegas;
(b) populismo junto aos alunos; e (c) a falta da qualificao tcnica e do com-
prometimento com um projeto junto comunidade escolar.
Este autor elenca trs formas de soluo para as problemticas: (i) a
realizao de uma prova para os pr-candidatos que comprove no apenas
habilidades intelectuais, mas tambm o grau de informao sobre legislao
e polticas pblicas adotadas; (ii) submisso de uma proposta de trabalho,
desenvolvida pelos diretores, a ser previamente analisada por um colegiado;
e (iii) capacitao em servios dos diretores eleitos (MEDEIROS, 2011).
A eleio direta para diretor , segundo Dourado, Moraes e Oliveira (2006),
a modalidade mais adequada como instrumento para o exerccio democrtico,
mas alertam que no a nica garantia da democratizao da gesto, devendo tal
eleio ser apenas mais um instrumento associado a outros na luta pela democra-
tizao possvel das relaes escolares. Isso porque, para se efetivar uma gesto
democrtica, so necessrias mais aes compartilhadas, como discusses onde
os atores envolvidos participem na soluo dos problemas. Afinal,

a democratizao da gesto escolar implica a superao dos


processos centralizados de deciso e a vivncia da gesto
colegiada, na qual as decises nasam das discusses coletivas,
envolvendo todos os segmentos da escola num processo
pedaggico (DOURADO; MORAES; OLIVEIRA, 2006, p. 11).

Um exemplo de mecanismo de participao democrtica na gesto escolar


o Conselho Escolar, por meio do qual possvel envolver diferentes segmentos
das comunidades local e escolar nas questes e problemas escolares. Como ser
destacado a seguir, outros mecanismos de participao tambm podem ser cons-
trudos no estabelecimento de uma gesto democrtica, como Associao de Pais
e Mestres, Grmio Estudantil e Conselhos de Classes.

Gesto democrtica na educao brasileira: mecanismos de


participao democrtica na escola

Para se garantir uma gesto democrtica escolar, alm da participao


de todos os componentes da comunidade escolar nos processos decisrios

201
e da existncia de um amplo processo de informao, preciso considerar
ainda outros elementos:

1.) a criao de estruturas e processos democrticos pelos quais


a vida escolar realize-se, representada pela participao geral nas
questes administrativas e polticas; planejamento cooperativo
na escola e na sala de aula; atendimento a preocupaes,
expectativas e interesses coletivos; posio firme contra o racismo,
a injustia, o poder centralizado, a pobreza e quaisquer formas
de excluso e desigualdade presentes na escola e na sociedade.
2.) o desenvolvimento de um currculo que oferea experincias
democrticas aos estudantes, cujas caractersticas so expressas pela
nfase na ampliao das informaes; garantia, aos que tm opinio
diferente, do direito de se fazerem ouvir; construo social do
conhecimento; formao de leitores crticos da realidade; incluso
de um processo criativo de ampliao dos valores democrticos;
incluso de experincias de aprendizado organizado em torno da
problematizao e do questionamento (HORA, 2007, p. 5).

A questo da democratizao da escola pblica no Brasil, segundo a autora,


tem sido analisada sob trs aspectos, conforme a percepo dos rgos oficiais ou
na perspectiva dos educadores: (i) democratizao enquanto ampliao do acesso
instituio educacional; (ii) democratizao dos processos pedaggicos; e (iii)
democratizao dos processos administrativos (HORA, 2007).
Os rgos oficiais entendem a democratizao do ensino, explica Hora
(2007), como a facilidade do acesso escola pelas camadas mais pobres da
populao por meio de polticas pblicas que objetivem o aumento do nmero
de escolas e de salas de aula - refere-se democratizao enquanto ampliao
do acesso instituio educacional.
Na perspectiva de alguns educadores, democratizao da escola seria
o desenvolvimento de processos pedaggicos significativos, pela adoo de
um currculo concreto e vivo que garanta a permanncia do estudante no sis-
tema escolar, eliminando e impedindo o processo de excluso, representado
pela evaso e repetncia (HORA, 2007, p. 6).
Um outro grupo de educadores, por sua vez, quanto ao aspecto da demo-
cratizao dos processos administrativos,

defende a idia de que a democratizao realiza-se pelas mudanas nos


processos administrativos desenvolvidos nos sistemas educacionais
e no interior das escolas, por meio da participao de pais, alunos,
professores e da sociedade civil em geral nas decises tomadas em
assemblias, de eleies para os cargos diretivos e da eliminao das
vias burocrticas de gesto (HORA, 2007, p. 6).

202
A anlise realizada pela autora de que o processo de democratizao
da escola s ser completo quando houver a combinao orgnica dos trs
aspectos. Ou seja, no basta criar escolas, preciso criar estruturas e pro-
cessos democrticos e tambm, por outro lado, construir um currculo crtico
e criativo que oferea experincias democrticas ao estudante. Assim, Hora
(2007) conclui que tudo isso deve possibilitar escola o exerccio da auto-
nomia, da descentralizao das decises e da adoo da gesto colegiada.
A participao democrtica , portanto, um processo complexo que
envolve vrios cenrios e mltiplas possibilidades organizativas, com a parti-
cipao da comunidade escolar na formulao e execuo do seu projeto pol-
tico-pedaggico. No entanto, as normas regulamentares do sistema de ensino
no podem ser desconsideradas.
Assim,
a autonomia da unidade escolar signica, portanto, a possibilidade
de construo coletiva de um projeto poltico-pedaggico que esteja
de acordo com a realidade da escola, que expresse o projeto de
educao almejado pela comunidade em consonncia com as normas
estabelecidas pelas polticas educacionais ou legislao em curso
(DOURADO; MORAES; OLIVEIRA, 2006, p. 83-84).

As possibilidades e os limites da autonomia escolar passariam, segundo


os autores, por quatro dimenses fundamentais: administrativa, nanceira,
jurdica e pedaggica. A autonomia administrativa consistiria na possibili-
dade de a escola elaborar e gerir seus planos, programas e projetos. J a auto-
nomia nanceira trataria da existncia e utilizao de recursos nanceiros
capazes de dar instituio educativa condio de funcionamento efetivo.
Por outro lado, a autonomia jurdica estaria ligada possibilidade de
a escola elaborar suas normas e orientaes escolares conforme as legisla-
es educacionais, enquanto a autonomia pedaggica estaria voltada para a
essncia do projeto pedaggico da escola, como sua identidade, funo social,
organizao curricular ou avaliao.
No mbito das dimenses fundamentais, destacam-se os Conselhos
Escolares, mas os autores acrescentam outros mecanismos de participao
essenciais gesto escolar, tais como o Conselho de Classe, a Associao
de Pais e Mestres e o Grmio Estudantil. Sobre estes mecanismos, Dourado,
Moraes e Oliveira (2006) fazem as seguintes descries, a saber:

Conselho Escolar: rgo que deve ser constitudo por


representantes de todos os segmentos da comunidade escolar,
sendo de carter consultivo e/ou deliberativo;

Conselho de Classe: tem a possibilidade de articular os


diversos segmentos da escola com o objetivo de estudar o pro-

203
cesso de ensino, num espao de avaliao permanente do trabalho
pedaggico e das atividades escolares;

Associao de Pais e Mestres: representa uma forma de


aproximao entre os pais e a instituio, fazendo com que se
ultrapassem os muros da escola;

Grmio Estudantil: tem papel fundamental na formao


do aluno como um indivduo crtico, participativo e poltico que
pode participar das discusses do cotidiano escolar e de seus pro-
cessos decisrios (DOURADO; MORAES; OLIVEIRA, 2006, p.
12-13).

Acrescentamos aos mecanismos acima o Conselho Municipal de Educao


o qual, segundo Dowbor (2007), um irradiador da construo do enriquecimento
cientfico mais amplo do local e da regio, promovendo, segundo ele, um novo
desenho para a educao municipal consoante os princpios democrticos e repu-
blicanos. Isto porque as pessoas que compem os conselhos tm uma maior pos-
sibilidade de, conhecendo bem o seu municpio, o seu bairro, conhecer tambm
os problemas mais amplos do desenvolvimento local, bem como sua rede escolar.
O Conselho Municipal da Educao

uma instituio de democracia representativa, atravs da qual


representantes diretamente eleitos nos diversos segmentos da cidade
(profissionais da educao, governantes, populao em geral) se renem
para estudar, deliberar, acompanhar e avaliar, acerca das questes
educacionais de forma mais cotidiana (SOUZA, 2001, p. 4).

Para Dowbor (2007), um Conselho desempenharia importante papel na


busca de uma inovao pedaggica, baseada na valorizao profissional docente
e no incentivo criatividade. Por outro lado, seria um polo de audincias, anlises
e estudos de polticas educacionais do seu sistema de ensino, fato importante para
o enfrentamento do desafio de encontrar instrumentos de publicizao de infor-
maes para que a populao entenda o oramento e fiscalize o poder pblico.
Isto porque, quanto mais as informaes so monopolizadas ou herm-
ticas e confusas, menor a capacidade da sociedade participar e de influen-
ciar o estado, o que acaba enfraquecendo a noo de democracia, que pode ser
medida pelo fluxo, pela qualidade e quantidade das informaes que circulam
na sociedade (DOWBOR, 2007, p. 81). Assim, para este autor, o grande
desafio a transparncia no sentido do empoderamento.
A transparncia na escola, como organizao social, importante para que
os atores (educadores profissionais, alunos, pais, ativistas comunitrios e outros
cidados do contexto social imediato) tenham, como ressalta Hora (2007, p. 5), (i)
204
o direito de estarem bem informados e o de (ii) terem uma participao crtica
na criao e na execuo das polticas e dos programas escolares, sendo estes os

dois elementos fundamentais para a concretude da democratizao


da escola: a participao de todos os componentes da comunidade
escolar nos processos decisrios e a existncia de um amplo processo
de informao em que todos tenham conhecimento do que acontece
no interior da instituio e suas relaes externas (HORA, 2007, p. 5).

Neste sentido, o maior objetivo da educao passa a ser, na viso de Dowbor


(2007), o de dar aos jovens estudantes e comunidade um embasamento concreto
prpria teoria, ou seja, dar transparncia social, permitindo que os jovens tenham
acesso aos dados bsicos do contexto que reger as suas vidas. Isto, segundo o autor,
os faria compreender, por exemplo, o que acontece com o dinheiro pblico, quais so
os indicadores de mortalidade infantil, quem so os maiores poluidores da sua regio
e quais so os maiores potenciais de desenvolvimento.
Em termos prticos, para Dowbor (2007), um Conselho Municipal de
Educao organizaria suas atividades em quatro linhas:

Montar um ncleo de apoio e desenvolvimento da inicia-


tiva de insero da realidade local nas atividades escolares;

Organizar parcerias com os diversos atores locais pass-


veis de contribuir com o processo;

Organizar ou desenvolver o conhecimento da realidade local,


aproveitando a contribuio dos atores sociais do local e da regio;

Organizar a insero desse conhecimento no currculo e


nas diversas atividades da escola e da comunidade (DOWBOR,
2007, p. 88-89).

Os Conselhos trabalhariam com uma rede permanente de atores locais, com


apoio de faculdades, universidades locais ou regionais, de empresas, de reparties
regionais do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ou de instituies
como Embrapa - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, Emater Instituto de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural e ONGs - Organizaes no Governamentais.
Assim, as informaes produzidas por estes atores poderiam ser organizadas e dispo-
nibilizadas como fonte de estudo e aprendizagem para o municpio ou para a regio.
A escola seria, na percepo de Dowbor (2007), menos lecionadora e mais
articuladora dos espaos do conhecimento, o que, segundo ele, educaria os alunos de
forma a familiariz-los e inseri-los na sua realidade. Assim, possvel compreender o
Conselho Municipal de Educao como uma das formas inovadoras de participao
205
democrtica, em que se possam formar homens e mulheres, tanto numa dimenso
pessoal como profissional, ou seja, tendo a funo de formar um cidado.

Concluso

A Carta Magna de 1988 modificou o sistema federativo, redistribuindo as


competncias entre os entes federativos, dando nfase municipalizao, de forma
que os municpios passam a adquirir autonomia poltica e administrativa. Deu-se,
ento, com isso, a descentralizao. Juntamente com as mudanas, veio tambm a
ideia de gesto democrtica (ou participativa) no mbito das polticas pblicas nas
mais diversas reas. Entretanto, tal processo de participao est longe de ser uma
discusso unnime.
O motivo que so diversas e com enfoques diferenciados as teorias sobre
o lugar da participao num processo democrtico. Por um lado, defende-se que a
participao deve ser exigida apenas de uma minoria de cidados, tendo em vista
que a apatia e o desinteresse da maioria cumprem um importante papel na manu-
teno da estabilidade do sistema como um todo. Fundamenta-se, ainda, que o
aumento da participao do homem comum representa um perigo, pois apresenta o
menor ndice de atividade poltica, consequentemente maior frequncia das perso-
nalidades autoritrias e com riscos de adoo do totalitarismo.
No obstante, outros defendem a importncia da participao individual de
cada cidado no processo de tomada de decises, pois isto provocaria um efeito
psicolgico sobre os que participam e, consequentemente, uma maior participao
na poltica. Assim, para estes, a participao teria uma funo educativa, devendo o
indivduo ser preparado localmente, adquirindo experincias empricas e senso da
poltica para poder participar no governo nacional, visto que, no mbito local, ele
aprenderia a se autogovernar.
No mbito local, a Lei Complementar 10.257/2001 (Estatuto da Cidade)
consolidou a participao da sociedade na elaborao e implementao do Plano
Diretor dos municpios, possibilitando a gesto democrtica por meio da partici-
pao da populao e de associaes representativas na formulao, execuo e
acompanhamento de polticas pblicas. Alm disso, a prpria Lei Orgnica dos
municpios passou a dispor sobre a participao das associaes representativas no
planejamento municipal (inc. XII, art. 29 da Carta Magna).
Da mesma forma, a Constituio de 1988, em seus arts. 82, 114, 204, dentre
outros, prescreve uma gesto democrtica na formulao, execuo ou mesmo no
acompanhamento de polticas pblicas, com a participao da sociedade civil, da
populao ou de organizaes representativas.
No que tange gesto democrtica na escola pblica brasileira, a Consti-
tuio Federal de 1988, bem como normas infraconstitucionais, como a Lei Com-
plementar 9.394/96 (LDB), e o Plano Nacional de Educao (PNE), tomaram como

206
princpio a gesto democrtica.
Por um lado, estava o PNE determinando a aprovao de leis especficas,
no mbito dos entes federados, para que estes disciplinem a gesto democrtica
da educao pblica nos respectivos mbitos de atuao. De outro, a LDB, esta-
belecendo parmetros para que os sistemas de ensino definissem normas de gesto
democrtica com base nos seguintes princpios: (i) da participao dos profissionais
da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola; e (ii) da participao
das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
O art. 206, inc. VI da CF/1988, por sua vez, elevou a gesto democrtica do
ensino pblico ao patamar de princpio, devendo, assim, ser obrigatria a sua insti-
tuio por todos os entes federados. A LC 9.394/96 (LDB), por sua vez, estabeleceu
que os sistemas de ensino definiriam normas de gesto democrtica com a partici-
pao de diversos atores, tais como profissionais da educao, comunidade escolar,
comunidade local.
A partir de ento, entram no centro da discusso os mecanismos de partici-
pao democrtica, tais como: Conselho Escolar, Conselho de Classe, Associao
de Pais e Mestres, Grmio Estudantil e Conselho Municipal de Educao. Cada
mecanismo carrega, em suas peculiaridades, vantagens e complementaridades,
com destaque, dentre eles, para o Conselho Municipal de Educao.
Como explica Dowbor (2007), os Conselhos Municipais de Educao so polos
de anlises e estudos de polticas educacionais do seu sistema de ensino, to importantes
para enfrentar o monoplio das informaes e na conscientizao da populao quanto
ao seu papel poltico na gesto escolar. Os Conselhos passam a irradiar, portanto, con-
forme abordagem de Hora (2007), os elementos fundamentais para a concretude da
democratizao da escola, notadamente a participao e a publicizao.
Assim, conclumos, em consonncia com a viso de Dowbor (2007), que se
estaria, por meio dos Conselhos Municipais de Educao, objetivando para a edu-
cao no apenas o papel de propagador do conhecimento em si, mas tambm o da
transparncia social e do acesso aos dados bsicos do contexto que reger a vida do
estudante e de sua comunidade. A escola seria, portanto, no apenas lecionadora
mas tambm exerceria seu papel inovador de insero da participao democrtica
na gesto escolar pblica.

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207
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Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao. So Paulo: PUC-SP, 2001.

208
CAPTULO XIII. A ATUAO DOS CONSELHOS NA
GESTO DA POLTICA PBLICA DE SADE
NO MUNICPIO DE TERESINA

Marcelo de Moura Carvalho


Maria DAlva Macedo Ferreira

Introduo

A participao da sociedade civil na definio de uma agenda para as


polticas pblicas setoriais tornou-se institucionalizada a partir da Constituio
Federal de 1988 e no caso especfico, das polticas pblicas voltadas para o setor
sade, a criao do Sistema nico de Sade (SUS) traz em seu arcabouo legal,
o principio da participao na deliberao e controle desta importante poltica.
As instncias de participao da sociedade civil na deliberao e controle
das aes do setor sade so os Conselhos Gestores e Conferncias de Sade nas
trs esferas da administrao pblica (unio, estados e municpios). No entanto,
existem outras formas de participao como as audincias pblicas promovidas
pelo poder legislativo, o ministrio pblico e tribunal de contas, como tambm,
atravs de fruns, seminrios e passeatas, dentre outras possibilidades.
Apesar da criao de espaos pblicos de participao da sociedade civil
na definio dos rumos deste novo sistema de sade, esperava-se com a insta-
lao dos conselhos gestores, a construo de uma nova relao entre a socie-
dade civil e o Estado, no intuito de superar as relaes autoritrias, clientelistas
e burocrticas que predominavam at ento, fortalecendo a prpria democracia
(FALEIROS, 2000).
Passados quase 30 anos da criao do Sistema nico de Sade, o que se cons-
tata na atualidade uma grande incgnita sobre o futuro desta importante Poltica
Pblica, haja vista, a reduo drstica de recursos financeiros para o setor, mediante a
crise econmica vivenciada pelo pas, com a consequente reduo do escopo de aes
e servios ofertados pela unio, distrito federal, estados e municpios.
A qualidade dos servios de sade ou mesmo a no prestao desses ser-
vios, pode ser caracterizada como uma questo social que necessita ser enfren-
tada pelos danos que podem provocar na populao de um pas. Para Ianni (1992),
a questo social pode se expressar das mais variadas formas, tendo aspectos eco-
nmicos, sociais e culturais, como por exemplo, desemprego, pobreza, fome,
analfabetismo, marginalidade e precrio sistema de sade, dentre outros.
Contudo, no s os precrios sistemas de sade nos chamam a ateno
quando descrevemos o processo sade-doena, pois o prprio conceito de sade

209
adotado pelo Ministrio da Sade de nosso pas bem mais abrangente quando
descreve:

[...] em seu sentido mais abrangente, a sade resultante das condies


de alimentao, habitao, educao, renda, meio ambiente, trabalho,
emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso a servios de
sade (BRASIL, 1986, p.168).

Diante de uma conjuntura de ajuste fiscal, onde os recursos do Estado


para a rea da seguridade social esto sendo reduzidos, surge com mais impe-
rativo a necessidade de participao da sociedade civil na defesa de polticas,
como a da sade e o prprio futuro do Sistema nico de Sade (SUS), que
ainda est em processo de formao, constituindo-se uma Poltica Pblica
ainda inacabada.
Este artigo tem como objetivo analisar a atuao dos conselhos de sade
na gesto das polticas pblicas de sade no municpio de Teresina, desde a
sua criao at a contemporaneidade.
Para melhor compreenso, este texto ser dividido em quatro tpicos,
a saber: (1) A criao do Conselho Municipal de Sade; (2) Implantao dos
Conselhos Locais de Sade; (3) A reforma administrativa do setor sade; e (4)
A obrigatoriedade dos Conselhos Locais de Sade.

Desenvolvimento

O municpio de Teresina possui, de acordo com o Instituto Brasileiro de


Geografia e Estatstica (IBGE), uma populao de aproximadamente 814.230
habitantes, localizado na regio norte do Piau, numa rea conhecida por Meio-
-Norte do pas, considerado uma referncia para o setor sade para todo o estado
do Piau e estados vizinhos, tanto pela sua rede privada, como pela rede pblica.
A rede de ateno primria de sade do municpio de Teresina formada
por 89 Unidades Bsicas de Sade, com um total de 258 equipes de sade da
famlia, sendo 13 na zona rural e 245 na zona urbana.
Segundo dados fornecidos pela Fundao Municipal de Sade (FMS), no
ano de 2013, em conformidade com o prprio Ministrio da Sade, apontam que
a cobertura da Estratgia Sade da Famlia (ESF) no referido municpio , atual-
mente, a melhor do pas entre as capitais, tendo 95,2% da populao do municpio
atendida pelas equipes de sade da famlia, que caracteriza a ateno primria em
sade.
No entanto, apenas a porcentagem de cobertura da populao de um muni-
cpio, por si s, no garante a qualidade destes servios, sendo importante a par-
ticipao da sociedade civil na definio desta poltica pblica que sofre com a
reduo de recursos.

210
A ateno secundria sade possui dez hospitais de bairro, sendo quatro
maternidades, distribudos por todas as zonas administrativas da cidade, um
ambulatrio central que o Centro Integrado Lineu Arajo (CISLA) com vrias
especialidades mdicas, sete centros de apoio psicossocial (CAPS), alm do pr-
prio servio de atendimento mvel de urgncia (SAMU) que atende a toda cidade.
A ateno terciria em sade no municpio tem como nico servio de refe-
rencia o Hospital de Urgncia de Teresina Dr. Zenon Rocha (HUT), sendo res-
ponsabilidade do estado do Piau as demais referncias tercirias que esto insta-
ladas nesta cidade.

A criao do Conselho Municipal de Sade da cidade de Teresina

A cidade de Teresina, fundada no ano de 1952, passa a organizar de


forma sistemtica sua poltica de sade com a criao da Fundao Municipal
de Sade (FMS), por meio da Lei Municipal N 1542, de 20 de junho de 1977.
Inicialmente era vinculada antiga Secretaria de Sade e Bem-estar Social,
mas hoje considerado um rgo da administrao indireta, possuindo auto-
nomia administrativa e financeira.
A participao da sociedade civil nas questes relativas sade tornou-
-se mais ativa em Teresina, a partir da dcada de 1980, fato que se verificou
em outras cidades pelo pas, como na periferia da cidade de so Paulo, muito
em virtude das condies precrias do sistema pblico de sade, mesmo se
tratando do perodo do regime militar que dificultava a manifestao popular.
Conforme nos afirma Braga (2005), a participao da sociedade civil
na poltica de sade no Piau, especificamente em Teresina, pode ser dividida
em trs fases, a saber.
A primeira fase, descrita por Braga (2005), foi denominada de Arti-
culao Estadual de Sade marcada pela crescente mobilizao atravs de
encontros e reunies entre entidades da sociedade civil para debater assuntos
relativos a melhorias no setor sade. Essa fase vai de fins da dcada de 1970
at o ano de 1987.
Essa articulao entre movimentos sociais em Teresina ocorre ao
mesmo tempo em que ganha forma o movimento das Diretas J pelo fim do
regime militar e por um Estado democrtico de direito. No setor da sade,
ganha fora o Movimento de Reforma Sanitria, que tem influncia direta
nos movimentos reivindicatrios de qualidade e abrangncia dos servios de
sade ofertados pelo municpio.
Neste momento histrico vivido pelo pas ocorrem vrios aconteci-
mento com reflexos n setor sade como: o fim do regime militar e as eleies
indiretas para presidente da repblica, a 8 Conferencia Nacional de Sade em
1986, marco da participao social no setor e a Assembleia Nacional Consti-

211
tuinte em 1987, que definiria o futuro sistema de sade, utilizando-se das pro-
postas apresentadas na 8 Conferencia.
Segundo Macedo (2010), a Articulao Estadual de Sade contava
com a presena de vrias categorias profissionais da rea da sade, alm dos
prprios movimentos sociais que se articulavam, principalmente em Tere-
sina, mas j possuam muitos simpatizantes nas principais cidades do interior
do estado, onde debatiam temas similares aos abordados pelo Movimento de
Reforma Sanitria em nvel nacional.
Na segunda fase, descrita por Braga (2005), denominada de Comisso
Pr-Sade, a articulao da sociedade civil e profissional da sade passa a
ser denominada de Movimento Popular de Sade (MOPS), que se vincula ao
MOPS nacional, tornando-se uma mobilizao ainda mais organizada, que
passou a debater a participao da sociedade civil na deliberao do novo sis-
tema de sade. Essa fase vai de 1989 a 1992.
De acordo com Macdo (2010), o Movimento Popular de Sade do
Piau conseguiu agregar outras entidades como a Central nica dos Trabalha-
dores (CUT) e o Sindicato dos Trabalhadores Rurais, tendo como diferencial
dos tempos atuais, o contato permanente com suas bases e a vocalizao das
demandas de sade destes, e por conta desta mobilizao possua muito pres-
tigio perante a sociedade e ao prprio poder pblico municipal.
importante salientar que nesta fase ocorre a promulgao da Cons-
tituio Federal de 1988, e com ela a normatizao jurdica da seguridade
social que conta com a poltica pblica de sade e a criao Sistema nico
de Sade (SUS).
A criao do Sistema nico de Sade (SUS) tem como caracterstica
marcante na sua criao, a participao de vrias entidades da sociedade civil,
que lutaram pela defesa da universalizao da sade e da democratizao do
prprio Estado, no sendo, desta forma, iniciativa de um governo especfico
ou de partidos polticos (PAIM, 2016).
Essa caracterstica apontada por Paim (2016) importante para a atu-
alidade, quando se debate a participao da sociedade civil nos rumos do
Sistema nico de Sade, uma vez que o tensionamento entre foras conser-
vadoras e progressistas dentro da Assemblia Constituinte na definio deste
sistema sofreu influncia por este movimento da poca, pois o pas saa de um
regime autoritrio para um regime democrtico, mas ainda conservava vrios
atributos do regime anterior. Essas foras atuam, ainda hoje, sobre esta pol-
tica de sade.
A Constituio de 1988 definiu a participao da sociedade civil como
uma das diretrizes do Sistema nico de Sade (SUS), tendo como objetivo a
elaborao, acompanhamento e fiscalizao desta poltica pblica por meio
de instncias especficas, institucionalizadas dentro do Estado (MATEOS,
2011).

212
Um marco importante que marca esta fase, em Teresina, a criao,
no ano de 1991, do Conselho Municipal de Sade, por meio da Lei Muni-
cipal N 2.046, de 1991, como pr-requisito necessrio para adequao deste
municpio Norma Operacional Bsica 01 de 1991(NOB 01/91), que con-
dicionava o repasse de recursos fundo a fundo do Ministrio da Sade para a
Fundao Municipal de Sade.
As instncias de participao da sociedade civil foram os Conselhos e as
Conferncias de Sade nas trs esferas da administrao pblica, sendo con-
siderados espaos privilegiados de controle das aes do setor sade, devi-
damente regulamentado pela Lei n 8142, de 1990 (MARTINS; et al; 2013).
Desta forma, apesar da atuao Movimento Popular de Sade (MOPS) do
Piau, a criao do Conselho Municipal de Sade de Teresina se d por inter-
mdio de uma exigncia do Ministrio da Sade para repasse de recursos finan-
ceiros, exigncia essa feita a todos os municpios do pas. Esta exigncia contri-
buiu na criao abrupta de conselhos, os quais passaram a debater temas que, na
maioria das vezes, no eram de domnio dos representantes da sociedade civil.
Outro fator importante para a expanso dos conselhos gestores na sade
foi a implantao da Norma Operacional Bsica 91, editada pelo Ministrio
da Sade, que obrigou a criao dos Conselhos Municipais de Sade (CMS)
em todos os municpios como pr-requisito para os repasses de recursos
financeiros fundo-a-fundo para os municpios brasileiros, o que promoveu
um crescimento exponencial destes espaos pblicos num intervalo curto de
tempo.
Para Nogueira (2004), a formao dos conselhos no setor sade tem
como objetivo consolidar uma gesto democrtica, pois as demandas ema-
nadas da sociedade civil ao serem vocalizadas, poderiam ser atendidas pelo
Estado, modificando desta forma, a sua relao com a sociedade civil, j que
esta passava a deliberar sobre as Polticas Pblicas deste setor, promovendo
tambm, uma aproximao da comunidade aos assuntos governamentais,
facilitando a construo de modalidades inovadoras na abertura do Estado
sociedade civil.
E por fim, a terceira fase, descrita por Braga (2005), denominada de
Comisso Pr-SUS, iniciada no ano de 1992, tendo como destaque a con-
solidao da participao da sociedade civil nos espaos institucionalizados e
a definio da agenda das polticas pblicas de sade.
Uma vez garantido o espao de participao institucionalizado para a
definio de agenda na poltica publica de sade, era necessrio avanar na
implementao do Sistema nico de Sade, sendo que este objetivo estava
presente, no s em Teresina, mas na maioria dos municpios do pas.
No entanto, logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988,
no incio da dcada de 1990, observou-se que o projeto de Reforma Sanitria
foi atravessado pelas crises financeira, fiscal e poltica do Estado brasileiro,

213
alicerado pela ideologia neoliberal, com sua cartilha de reduo de gastos,
tendo em vista o ajuste fiscal que provocou uma reduo do escopo de ao
do sistema de sade.
A participao da sociedade civil na deliberao das polticas de sade,
assim como nas demais polticas sociais, sofreu com a reduo de recursos
voltados para a poltica de sade na dcada de 1990, no s no Brasil, como
tambm, nos pases latino-americanos, onde o prprio papel do Estado foi
modificado em nome de um ajuste fiscal que promoveria uma reduo da par-
ticipao do Estado na oferta dessas polticas.
Em Teresina, assim com em muitas cidades do pas, sentiu este enfra-
quecimento da participao da sociedade civil dentro dos espaos criados
para deliberao do sistema de sade, por diversos motivos, que na sua
maioria, no diferem das outras cidades.
Apesar desta cartilha neoliberal adotada por alguns governos, ora apli-
cada com mais e ora com menos intensidade, o Sistema nico de Sade (SUS)
configura-se como uma poltica social contra-hegemnica que resiste a essas
permanentes aes aplicadas pelos que preferem o tratamento da doena
como mercadoria, assim como, a reduo do papel do Estado na oferta das
polticas sociais (BRASIL, 2008).
No caso especfico do Conselho Municipal de Sade de Teresina, um
fator agravante para o enfraquecimento do MOPS foi mudana do foco, que
passou da mobilizao da sociedade civil sobre temas relativos sade para a
ocupao de espaos institucionalizados e o incidente ocorrido na ocasio da
composio do conselho em janeiro de 1995, onde este movimento e outros
como a CUT perdem o seu assento nele (MACDO, 2010).
Para Macdo (2010), o prprio Conselho Municipal de Sade de Tere-
sina se enfraqueceu a partir do momento em que seus representantes, nota-
damente, o segmento dos usurios, perderam seu poder de mobilizao das
bases e, com isso, a prpria capacidade de vocalizao dessas demandas. Por
outro lado, o segmento dos representantes dos servios privados desta cidade
atua de forma articulado, principalmente, para a aprovao do credencia-
mento destes servios junto ao Sistema nico de Sade Local.
Conforme Miranda (2012) no ano de 2010 foi aprovada a lei muni-
cipal de nmero 4.027/10 na cmara municipal de Teresina que modifica a
Lei 2.046/91 que normatizava o Conselho Municipal de Sade, tendo como
uma de suas novidades, a eleio direta para presidente do conselho, pois de
acordo com a lei anterior, somente o presidente da Fundao Municipal de
Sade (FMS) poderia ocupar a presidncia.

Implantao dos Conselhos Locais de Sade

A criao dos conselhos de sade, como instncia de participao social,

214
significou uma conquista da sociedade civil em busca da efetivao de uma
perspectiva mais democrtica na sade. Dessa forma, esperava-se que estes
espaos de participao social fossem motivadores de novas formas de inte-
rao entre o Estado e a sociedade civil (SHIMIZU et al, 2013).
Dentre os Conselhos de Sade formados pelo princpio da represen-
tatividade paritria, onde usurios, trabalhadores da sade e representantes
da gesto so representados, o Conselho Local de Sade (CLS), diretamente
subordinado ao Conselho Municipal de Sade (CMS), o Conselho de Sade
que est prximo da realidade local da comunidade, pois est vinculado a uma
Unidade Bsica de Sade (UBS) onde atua as equipes de sade da famlia
(CRUZ; et al, 2012).
Passado pouco tempo, aps a criao do conselho municipal de sade
de Teresina, foi constatado que a participao da sociedade civil neste espao
institucionalizado no acompanhou as expectativas iniciais, fato ocorrido na
grande maioria dos municpios brasileiros, levando a necessidade de novas
experincias participativas que pudessem dar maior maturidade nossa
democracia.
Uma das criticas feitas aos conselheiros de sade dos Conselhos Muni-
cipais de sade, principalmente, do segmento dos usurios, que estes per-
deram o contato com suas bases representativas, pois o que discutido dentro
dos conselhos no chega s entidades que esses conselheiros representam.
Esperava-se com a instalao dos conselhos gestores, o fortalecimento
da sociedade civil e a construo de uma nova relao entre ela e o Estado,
no intuito de superar as relaes autoritrias, clientelistas e burocrticas que
predominavam at ento (FALEIROS, 2000).
Para Pedrosa e Pereira (2007), existe uma heterogeneidade de conse-
lhos municipais de sade (CMS) em todo o pas, podendo ser classificados
em trs tipos, a saber: o primeiro tipo de CMS so os que so meramente legi-
timadores das decises da gesto municipal; um segundo tipo, seriam os que
centralizam suas aes apenas na fiscalizao de recursos pblicos, e por fim,
um terceiro tipo, seriam os CMS que possuem uma dinmica inovadora de
participao da sociedade civil, na deliberao de aes pertinentes ao setor,
fortalecendo a formao de cidados ativos.
Tendo em vista uma nova experincia participativa, foram criados Con-
selhos Locais de Sade (CLS), diretamente subordinados ao Conselho Muni-
cipal de Sade (CMS), respeitando o principio da paridade entre usurios,
trabalhadores da sade e representantes da gesto, em servios de sade como
as Unidades Bsicas de Sade (UBS), onde atuam as equipes de sade da
famlia, tendo como diferencial do Conselho Municipal, a proximidade da
realidade local da comunidade e a desburocratizao da institucionalizao,
uma vez que este tipo de conselho no obrigatrio para o funcionamento do
servio (CRUZ; et al, 2012).

215
Para Pedrosa e Pereira (2007), a prtica de uma gesto participativa
em uma Unidade Bsica de Sade capaz de desencadear novas prticas
de controle social, menos burocratizada e mais afinada com a realidade da
populao que a demanda, atendendo as reais necessidades desta populao e
incentivando-a ao protagonismo poltico na deliberao da formulao destes
servios.
Neste contexto de gesto participativa, destaca-se a formao nas Uni-
dades Bsicas de Sade de Conselhos Locais de Sade (CLS), espaos estes
desburocratizados que podem dar uma nova possibilidade de fortalecimento
da participao da sociedade civil nas aes do Estado.
O Conselho Local de Sade como instncia de gesto local um espao
privilegiado para atender as necessidades do cotidiano da comunidade, pois
possvel identificar as demandas dessa populao adscrita, que podem con-
tribuir com a melhoria da assistncia prestada pelos servios ofertados pela
Unidade Bsica de Sade, inclusive na melhoria do processo de trabalho das
equipes de sade da famlia (MARTINS; SANTOS, 2012).
No caso especfico de Teresina, a criao dos conselhos locais de sade em
alguns servios de sade deu um carter de vanguarda de experincia participa-
tiva a este municpio, pois poucas eram desta modalidade de conselhos no Brasil.
A atuao dos Conselhos Locais de Sade coloca-se como uma das
formas de se reivindicar e contribuir para uma assistncia de qualidade para
a populao adscrita s Unidades Bsicas de Sade, pois nesses espaos de
participao social torna-se mais fcil a identificao das reais necessidades
desta populao. Torna-se imprescindvel, dessa forma, a adequao a estas
necessidades para melhorar a satisfao dos usurios, como tambm, a qua-
lidade dos servios prestados nestas Unidades Bsicas de Sade (BISPO
JNIOR, 2013).
Os Conselhos Locais de Sade do municpio de Teresina possuem como
atribuies, dentre outras, em conformidade com seu regimento interno apro-
vado desde 1993:

[...] I - Diagnosticar a realidade de sade do bairro; II Planejar as


aes individuais e coletivas, apartir dos problemas de sade do bairro,
dentro das diretrizes bsicas e prioritrias do SUS, que venham em
auxlio da implantao da municipalizao; IV Avaliar a qualidade do
atendimento prestado pela Unidade de Sade, contratada ou conveniada
ao SUS na rea de abrangncia da Unidade de Sade; VII Possibilitar
populao amplo conhecimento do SUS local, de dados e estatsticas
relacionados com a sade, em geral, e com o funcionamento da UBS,
em particular; IX Participar em conjunto com outros conselhos locais
do acompanhamento e avaliao do sistema de sade no distrito ou
municpio, encaminhando quando necessrias propostas e pareceres
ao distrito de sade, Conselho Municipal ou outras instancias; XV

216
Assegurar que as deliberaes do Conselho Local sejam postas em
prtica; e XVI Coordenar e fiscalizar o processo eleitoral para diretor
da Unidade de Sade (TERESINA, 1993, p.2).

Em conformidade com a Lei 8142/90, no quesito da representatividade


dos conselheiros, os Conselhos Locais de Sade tambm possuem a paridade
entre os representantes do segmento dos usurios, trabalhadores da sade e os
representantes da gesto, sendo desta forma, um rgo colegiado, de carter
permanente, onde ocorre a participao social na definio da atuao das
Unidades Bsicas de Sade, em conformidade com a legislao especfica do
Ministrio da Sade (SILVA; SILVA; SOUZA, 2013).
Para Paiva; Stralen e Costa (2014) importantes a compreenso da
representatividade paritria e a simetria das relaes de poder dentro dos Con-
selhos Locais de Sade, pois apenas a criao destes espaos no garantem a
representao dos interesses coletivos, j que o fato de se ter tais espaos par-
ticipativos pode, no necessariamente, formalizar os interesses daqueles que
esto de alguma forma sendo representados.
A formao dos Conselhos Locais de Sade tem se constitudo como desa-
fiadora, pois em cada realidade coexistem diferentes interesses, concepes e uti-
lidades neste espao de participao social, uma vez que os conselheiros atuam
com distintas perspectivas metodolgicas e polticas (CRUZ; et al., 2012).
Para alcanar os objetivos propostos, os Conselhos Locais de Sade pos-
suem como papel dentro das Unidades Bsicas de Sade: (1) Melhoria da situ-
ao da comunidade, principalmente pela reduo dos riscos sociais e epidemio-
lgicos; (2) Definio de prioridades das intervenes (oferta de servios) de pro-
moo, preveno, tratamento e recuperao da sade da coletividade; (3) Partici-
pao da formulao de diretrizes e estratgias para o processo de planejamento,
compromissos de metas, oramento e execuo oramentria; e (4) Monitora-
mento e avaliao dos processos de execuo dos planos, oramentos e cumpri-
mento de metas (PAIVA; STRALEN; COSTA, 2014).
Em pesquisa realizada no municpio de Teresina por Miranda (2012)
com os conselhos locais de sade, tanto na rea hospitalar, como nas unidades
bsicas de sade, encontraram-se conselhos que se diferem entre si, pelo grau
de organizao e participao dos atores envolvidos.
No entanto, conforme descrito por Miranda (2012), a criao dos con-
selhos locais de sade de Teresina, incentivado pelo ento presidente da Fun-
dao Municipal de Sade, ocorreu de forma brusca e sem prvia discusso
com a populao, no ano de 2011, em todos os servios de sade municipal,
tendo como propsito oficial uma maior participao da populao local, mas
que no avanou de forma homognea.
Em estudo realizado por Rocha (2011) sobre a experincia do projeto
Centro de Encontro e Integrao de Aes (CEIA), iniciativa que partia da

217
organizao da populao do municpio mineiro de Betim, em ncleos por
quarteires, no sentido de mobiliz-la para discutir questes referentes aos
servios pblicos. No entanto, o projeto era organizado diretamente pelo
gabinete do Prefeito, implicando em uma forte centralizao das decises no
chefe do poder executivo municipal.
Constata-se desta forma, que mesmo que o gestor se declare simptico
participao da sociedade civil na deliberao dos servios pblicos ofertados
pelo municpio, isso deve ser devidamente separado dos interesses particu-
lares, principalmente, relacionados ao processo eleitoral, para que no seja
apenas uma forma de conquistar xito nas eleies.
Os Conselhos Locais de Sade tm como potencial o aprimoramento
da democracia atravs da participao social, tendo em vista a melhoria do
desempenho de polticas, programas e projetos da rea da sade, o que pode
ser comprovado por vrios estudos internacionais, que apontam que a parti-
cipao da comunidade tem sido decisiva para garantir a cooperao entre os
setores e atores governamentais e no governamentais no enfrentamento de
problemas de sade como dengue, imunizao e saneamento que demandam
uma interao setorial (ANDRADE; VAITSMAN, 2013).
As Unidades Bsicas de Sade onde atuam as equipes de sade de
famlia (ESF) so, em muitas comunidades, o nico equipamento social exis-
tente, tornando-se de fundamental importncia para uma parcela significativa
da populao assistida por esses servios (PEDROSA; PEREIRA, 2007).

A reforma administrativa do setor sade em Teresina

O municpio de Teresina consolidou-se como uma referncia de ser-


vios de sade para todo o estado do Piau e demais estados vizinhos, princi-
palmente o Maranho, mas v o servio privado fortalecer-se em nmero de
leitos e equipamentos disponibilizados, em detrimento aos servios pblicos,
que apesar do crescimento em menor escala, passam atualmente, a reduzir as
ofertas de alguns servios populao.
O atual gestor do municpio de Teresina apresentou vrias experincias
ditas participativas, como organizao do Oramento Participativo (OP), a
prpria criao dos Conselhos Locais de Sade (CLS) e mais recentemente,
o Participa Teresina.
A forma de gesto das Unidades Bsicas de Sade do Municpio de Tere-
sina, desde sua implantao no ano de 1997, segue uma experincia adminis-
trativa muito debatida na poca do Movimento Popular de Sade (MOPS) do
Piau, que a direo colegiada. Esse sistema de gesto possua os profissionais
de sade de nvel superior como representantes da administrao local e delibe-
ravam sobre os servios prestados populao com o aval da Fundao Muni-

218
cipal de Sade (FMS), desde que respeitassem a legislao vigente do SUS.
A forma como forem criados os conselhos locais de sade em ano ante-
rior a eleies municipais, sem um amplo debate com a populao local sobre
a melhor forma de participao destes, trs por si s, muitos questionamentos
sobre o objetivo da criao desses espaos, apesar da existncia de alguns
conselhos locais que conseguiram de destacar na realizao da discusso de
temas ligados sade.
Quando o presidente da Fundao Municipal de Teresina foi eleito prefeito
deste municpio, promoveu em 2013, uma reforma administrativa da gesto das
Unidades Bsicas de Sade, que foi em direo contrria a um projeto de gesto
democrtica destes servios implantados outrora, extinguindo a prpria direo
colegiada e fragilizando ainda mais os Conselhos Locais de Sade.
Com o fim da direo colegiada, a deliberao do andamento dos servios
de sade nas unidades bsicas de sade passou a ser desempenhada pelos coorde-
nadores dos referidos servios, tendo inclusive previso de aumento salarial para
os ocupantes destes cargos, em conformidade com a quantidade de equipes de
sade da famlia nestes servios. Todavia, por serem cargos concessionrios so,
na grande maioria, indicaes de polticos alinhados ao governo local.
Atualmente, o municpio de Teresina possui oitenta e nove (89) Uni-
dades Bsicas de Sade, e pouco mais de dez (10) contam com Conselhos
Locais de Sade (CLS), evidenciando a fragilidade desta participao e a pr-
pria mudana de prioridade da gesto municipal em relao participao da
sociedade civil nos rumos das polticas pblicas deste municpio.
No ms de janeiro do corrente ano enviado para a Cmara de Verea-
dores, novo projeto de reforma administrativa para o setor sade, fechando os
servios das diretorias regionais de sade, que tinham como papel descentra-
lizar a administrao da prpria Fundao Municipal de Sade, tendo como
conseqncia a centralizao administrativa desta autarquia, num caminho
inverso ao que praticado nas grandes cidades brasileiras que primam pela
descentralizao de seus servios.
Essas mudanas administrativas no setor da sade pouco foram deba-
tidas no conselho municipal de sade, o que caracteriza o enfraquecimento
deste rgo frente gesto deste importante setor da administrao pblica,
ao mesmo tempo, que nos impulsiona para repensarmos que novas prticas
participativas poderiam adequar a relao entre Estado e sociedade civil.
Faz-se necessrio pensar qual modelo de gesto est sendo utilizado
pela atual gesto do Sistema nico de Sade Municipal, tendo em vista, ao
atendimento das necessidades da populao assistida por estes servios, uma
vez que uma gesto participativa deste sistema, pode superar a mera produo
de consultas, exames e procedimentos, mas avanar na formao de sujeitos
autnomos, reflexivos e compromissados com o interesse pblico.

219
A obrigatoriedade dos Conselhos Locais de Sade na cidade de Teresina

Uma estratgia do Ministrio da Sade para o fortalecimento da Ateno


Primria em Sade atravs das equipes de sade da famlia foi criao, em
2012, do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno
Bsica (PMAQ), com o intuito de garantir o acesso e qualidade dos servios pres-
tados por estas equipes nas unidades bsicas de sade a toda a populao.
Na prtica, os profissionais de sade que atuam nas equipes de sade da
famlia que cumpriam uma carga horria de 20 horas semanais em um nico
turno, passam a atuar 40 horas semanais nos dois turnos, e se comprometem com
algumas aes pactuadas previamente com o Ministrio da Sade e caso tenham
um desempenho satisfatrio, recebem um bnus financeiro, tanto para os pro-
fissionais envolvidos, como para a prpria Fundao Municipal de Sade, pelo
desempenho, o que caracteriza um contrato de compromisso.
Conforme Brasil (2012), cada equipe poder ter diferentes faixas de popu-
lao adscrita, devendo ter relao com as faixas de carga horria dos profissio-
nais, ficando a cargo do gestor local a definio da populao sob a responsabili-
dade de cada equipe e, a partir dessa definio, ela dever cadastrar sua populao
e passar a alimentar, de maneira regular e consistente, no sistema de informao
destas equipes, o conjunto de dados necessrios para o monitoramento de suas
aes.
A Fundao Municipal de Sade implantou dez (10) equipes de sade da
famlia nos moldes do PMAQ em 8 unidades bsicas de sade, distribudas pelas
trs regies que se dividem as aes de sade, a saber: (a) regio leste-sudeste,
com 3 equipes e duas unidades bsicas de sade , (b) regio centro-norte , com 3
equipes e duas unidades bsicas de sade e (c) regio sul, com 4 equipes e duas
unidades bsicas de sade.
O PMAQ tem como um de seus princpios norteadores, o estimulo do foco
das equipes de sade da famlia no usurio, promovendo a transparncia dos pro-
cessos de gesto, a participao e controle social e a responsabilidade sanitria
dos profissionais e gestores de sade com a melhoria das condies de sade e
satisfao dos usurios (BRASIL, 2012).
Esse principio norteador do programa exige que nas unidades bsicas de
sade com equipes de sade da famlia, na modalidade PMAQ, existam conse-
lhos locais de sade que atuem na perspectiva da gesto participativa.
Dessa forma, os conselhos locais de sade de Teresina voltam a ter visibili-
dade mas como uma exigncia Ministerial e no como incentivo da prpria Fun-
dao Municipal de Sade, por meio da figura de seu presidente, mas com uma
caracterstica similar ao do Conselho Municipal de Sade que a burocratizao
ou obrigatoriedade para repasse financeiro.
Assim, fazem-se necessrios novos estudos para avaliar a atuao deste
novo espao de participao da sociedade civil nos servios de sade ofertados

220
no municpio de Teresina, a fim de avaliar o real papel desses espaos na nova
conjuntura.
Para Bravo (2008), o desafio posto na atual conjuntura deve ter por objetivo
superar as profundas desigualdades sociais existentes em nosso pas, atravs de
um amplo movimento de massas, com a participao da sociedade civil, trabalha-
dores da rea da sade e gestores do sistema de sade, que retomem as propostas
de superao do status quo e avancem em propostas concretas.
Diante de uma conjuntura de ajuste fiscal onde os recursos do Estado para
a rea da seguridade social esto sendo reduzidos, surge com mais imperativo a
necessidade de participao de todos em defesa de polticas como a da sade e o
prprio futuro do Sistema nico de Sade (SUS), que ainda est em processo de
formao, constituindo-se em uma Poltica Pblica ainda inacabada.

Concluso

Conclui-se com o estudo realizado, que a mobilizao da sociedade civil no


municpio de Teresina aconteceu desde o final da dcada de 1970, inserido num
movimento maior que era a prpria democratizao do Estado brasileiro.
A mobilizao tinha como foco inicial a discusso de temas relacionados
sade com vrios segmentos da sociedade civil, num processo muito parecido
ao que ocorria no restante do pas. Porm, ao mudar o foco de atuao, j num
contexto de regulamentao de espaos institucionalizados de participao e con-
trole social, perde a essncia da mobilizao de suas bases e acaba enfraquecida.
A criao de novas possibilidades de participao social por meio, princi-
palmente, dos conselhos locais de sade instalados em alguns servios de sade
deste municpio, teve sua gnese maculada por interesses particulares, em detri-
mento ao bem comum, mas apresenta algumas experincias que podem servir
como exemplo para novas possibilidades.
Desta forma, fundamental a realizao de novos estudos sobre a quali-
dade da participao dos diversos segmentos da sociedade civil nestes espaos
institucionalizados pelo Municpio de Teresina, para o fortalecimento de uma
gesto participativa que possa realmente contribuir para a consolidao do Sis-
tema nico de Sade (SUS), pois se entende que esse processo em construo
resultar no fortalecimento da prpria democracia.

Referncias

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(2006). Cinc. sade coletiva [online]. Rio de Janeiro, v. 18, n. 7, p. 2059-
2068, jul. 2013.

221
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moo da Sade. Distritos sanitrios: concepo e organizao o conceito de
sade e dos processos sade-doena. Braslia. Ministrio da Sade, 1986.
_______.SUS: Um sistema de sade nico no mundo. Secretaria de
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lidade. Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica
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223
CAPTULO XIV. PRESENA E IMPLICAES DA
GESTO DA SADE POR ORGANIZAES SOCIAIS

Olvia Cristina Perez

Introduo

As Organizaes Sociais, tambm conhecidas pela sigla OS ou OSs (Orga-


nizaes Sociais), tornaram-se dentro do campo associativo o alvo de debates
entre militantes, acadmicos, gestores e juristas. Organizao Social uma quali-
ficao que uma associao ou fundao ganha ao firmar contrato de gesto com
o poder pblico. Elas gerenciam equipamentos pblicos mediante repasses de
verbas governamentais. As Organizaes Sociais foram definidas pela lei 9.637
de 1998 (BRASIL, 1998) para absorver atividades estatais nas reas de educao,
meio ambiente, cultura e sade.
A chamada parceria entre o poder pblico e as organizaes da sociedade civil
foi considerada na dcada de 1990 uma sada para os problemas das polticas pblicas
estatais, pois as organizaes civis estariam livres da burocracia pblica e seriam mais
prximas da populao atendida. Tais ideias foram defendidas por Bresser Pereira, do
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, no primeiro mandato do ex-pre-
sidente Fernando Henrique Cardoso. Nesse sentido, o Ministrio formulou diretrizes
para a transferncia de servios no-exclusivos do Estado, como escolas e hospitais,
para o setor pblico no-estatal. Tais diretrizes estimularam o surgimento das Organi-
zaes Sociais no Governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (de 1995 a
2002), iniciando em So Paulo. Grande parte das OS atua na rea da sade.
No Piau, a proposta de repasse da gesto de hospitais regionais para as
OSs foi inclusive apoiada pelo Conselho Regional de Medicina do Estado (CRM-
PI). A entidade considerava que o trabalho das OSs seria uma boa opo para
melhorar a gesto dos servios pblicos. A questo virou uma polmica que foi
parar nos tribunais. A realizao de servios pblicos de sade por meio de Orga-
nizao Social no estado do Piau foi proibida em meados de 2015. O Minis-
trio Pblico do Trabalho (MPT) alegou que o Estado estaria promovendo ter-
ceirizao ilcita camuflada de atividades finalsticas por meio da contratao
de Organizaes Sociais. O Estado recorreu ao Tribunal Superior do Trabalho
que manteve a proibio. A celeuma chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF)
que declarou a constitucionalidade dessas contrataes, com o argumento de que
objetivam maior eficincia na prestao de servios pblicos (BRASIL, 2016).
Em suma, de um lado, argumentos como o do CRM-PI defendem a atuao
das Organizaes Sociais por promoverem mais eficincia na gesto pblica, redu-
zindo os gastos e melhorando os atendimentos. De outro, o Ministrio Pblico do
Trabalho questiona a constitucionalidade da prestao de servios pblicos por

224
organizaes privadas.
O objetivo central do presente trabalho problematizar a lgica que embasa o
trabalho das OSs na sade atentando para o discurso mercadolgico que sustenta a
transferncia da gesto de equipamentos pblicos para as Organizaes Sociais.
Primeiramente foi feito um levantamento acerca da presena das Organizaes
Sociais no Brasil na rea da sade. Esses dados foram coletados da Pesquisa de Infor-
maes Bsicas Municipais (Munic) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) em 2014. Posteriormente, foram consultados documentos que
fazem um diagnstico da presena, ganhos e problemas das OSs no Brasil.
A partir dessas informaes, o texto problematiza o trabalho das OSs
demonstrando o quanto sua atuao oposta ao que se espera de polticas pblicas
de sade, conforme preceitua o Sistema nico de Sade (SUS): universalidade,
integralidade e equidade. Tais consideraes apontam a lgica mercadolgica
que rege as OSs. Trata-se, portanto, de um texto reflexivo e descritivo acerca da
gesto pblica na rea da sade feita por Organizaes Sociais.

Distinguindo as organizaes

O termo terceiro setor utilizado com frequncia no campo da administrao


e no cotidiano das empresas privadas. Terceiro setor um conceito originado de uma
separao das instituies em estatais, privadas e no governamentais: denomina-se
primeiro setor as organizaes pblicas que atuam para o bem comum, ou seja, as
organizaes estatais; segundo setor so as empresas privadas que visam ao lucro;
e terceiro setor so as organizaes de origem privada, mas que atuam tambm em
prol do bem comum. Logo, tais organizaes no fazem parte do primeiro setor - por
serem privadas, nem do segundo setor - j que no tem o lucro como objetivo final
(FERNANDES, 1994).
J o termo Organizaes No Governamentais (ONGs) mais presente nas falas
dos militantes e nos escritos vinculados ao campo da militncia, remetendo a um tipo de
organizao que reivindica e auxilia a concretizao e ampliao de direitos.
No entanto, juridicamente no so reconhecidos os termos terceiro setor ou
ONGs. O Cdigo Civil brasileiro reconhece as fundaes privadas (compostas por
capital privado e fiscalizadas pelo Ministrio Pblico) e as associaes (formada pela
reunio de pessoas).
As OSs so associaes ou fundaes que estabelecem contratos de gesto
com o poder pblico para gerenciar, por exemplo, hospitais municipais. O governo,
tanto na esfera federal, estadual ou municipal, chama as organizaes que queiram
firmar esses contratos de gesto e escolhe aquelas que se encaixam nos padres. Cabe
ao governo financiar, normatizar e fiscalizar o trabalho das organizaes responsveis
por gerenciar equipamentos pblicos.
Alm do gerenciamentos, as associaes ou fundaes podem executar pol-
ticas estatais. Para tanto devem se qualificar como Organizaes Civis de Interesse
225
Pblico (OSCIPs) e assim se torna possvel estabelecer parceria com o poder pblico.
Nessas parcerias, o poder pblico normatiza como dever ser o atendimento e financia
parte das atividades das organizaes. A outra parte pode ser financiada por doaes
individuais, empresariais ou de outras organizaes.
Pode-se identificar nos escritos sobre a ao coletiva no Brasil uma esperana
nas organizaes civis. Durante o perodo militar, a aposta recaia nos novos movi-
mentos sociais. O adjetivo novo separava os movimentos que atuavam no perodo
militar da atuao da sociedade civil anterior ao perodo mencionado. Os movimentos
sociais anteriores ditadura objetivavam em sua maioria a aquisio de servios
bsicos para a populao, enquanto os novos movimentos sociais almejavam mais do
que ateno de necessidades bsicas: lutavam tambm pelo direito participao na
poltica (SADER, 1980).
J os trabalhos brasileiros confeccionados durante o pico do crescimento das asso-
ciaes no Brasil, na dcada de 1990, destacavam as contribuies das organizaes - espe-
cialmente das Organizaes No Governamentais (ONGs) - para a democracia (FER-
NANDES, 1994; CARDOSO, 1997). Segundo tais intepretaes, as ONGs proporciona-
riam a democratizao das relaes sociais na medida em que os cidados poderiam par-
ticipar na formulao e execuo das polticas pblicas. Ademais, a assuno de servios
pblicos pelas ONGs tambm seria a forma mais eficiente e eficaz de aplicar os recursos
pblicos, considerando que as atividades das organizaes no passariam pela burocracia
estatal, alm do fato de que elas conheceriam melhor as necessidades e remdios para os
problemas sociais.
Posteriormente, trabalhos importantes passaram a problematizar a atividade
das ONGs (SADER, 2002; MONTAO, 2002). Em geral as crticas s ONGs se
centram justamente no fato de que ao assumirem servios pblicos tais organizaes
diminuem a responsabilidade estatal (SADER, 2002, MONTAO, 2002). Nesse sen-
tido, Montao (2002) explica que as ONGs atuam de forma localizada, ao contrrio
da universalizao dos direitos; de forma temporria, em vez da permanncia das
aes; e baseadas no voluntariado, no lugar da concretizao dos direitos por parte
do Estado. Alm disso, a mobilizao das ONGs resultaria em aes emergenciais e
focalizadas que no resolveriam os problemas sociais, mas apenas tratariam das suas
consequncias.
J os estudos mais recentes apontam a inter-relao entre Estado e socie-
dade civil, demonstrando por exemplo que ambos no esto separados em nenhum
perodo histrico no Brasil, mas sim que so diversas as combinaes e rotas de
interdependncia entre Estado e sociedade civil. As interaes entre interesses
sociais organizados e Estado definem o prprio mago da construo da ordem
poltica em si (ABERS; BULOW, 2011; LAVALLE; SWAKO, 2015).

A relao entre Estado e associaes no Brasil

O trabalho das organizaes civis antigo e central na realidade brasi-

226
leira. As primeiras iniciativas de mobilizao de instituies que no perten-
ciam ao Estado, e nem ao setor privado, remontam Igreja Catlica ainda no
Brasil Colnia. Na histria mais recente, destaca-se a atuao dos movimentos
sociais que durante o regime militar lutavam cobrando do Estado direitos sociais
e participao poltica. Posteriormente, em tempos democrticos, novas formas
de relao entre Estado e organizaes civis foram apresentadas e consolidadas,
especialmente com a multiplicao e institucionalizao da participao da socie-
dade civil organizada nos programas do governo.
A forma de atuao das organizaes civis no Brasil se alterou substancial-
mente a partir da dcada de 1990. Nesse perodo aumentou o nmero de orga-
nizaes civis e as mesmas passaram a atuar junto ao Estado, tanto na formu-
lao quanto na execuo de polticas pblicas. As chamadas Organizaes No
Governamentais (ONGs) tornaram-se parceiras do Estado na formulao e exe-
cuo de projetos e servios em diversas reas, tais como: sade, educao e meio
ambiente, cabendo ao Estado normatizar e financiar os servios que so execu-
tados pelas organizaes.
Segundo a literatura, essa mudana ocorreu porque o governo brasileiro
adotou medidas de cunho neoliberal (SADER, 2002; MONTAO, 2002). Tais
medidas levaram multiplicao de organizaes civis responsveis por exe-
cutar e at gerenciar polticas pblicas junto ao Estado na medida em que o poder
pblico passou parte do trato com a questo social para as organizaes privadas
e sem fins lucrativos, ainda que sob a responsabilidade estatal.
De fato, Bresser Pereira, do ex-Ministrio da Administrao e Reforma
do Estado, no primeiro mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995-1999), props a publicizao, ou seja, a transferncia de servios no
exclusivos do Estado, como escolas e hospitais, para o setor pblico no estatal,
especificamente para as Organizaes Sociais. Bresser Pereira e Grau (1999) res-
saltam a dupla dimenso do setor pblico no estatal: como controle social sobre
as atividades pblicas, facilitando a democratizao do Estado e da prpria socie-
dade; e no sentido econmico, como produtor de bens e servios coletivos, forta-
lecendo os direitos sociais e a auto-organizao social.
Os autores defendem que os programas sociais no sejam totalmente contro-
lados e executados pelo Estado, nem que o Estado renuncie o controle sobre tais ser-
vios, mas que organizaes civis e Estado trabalhem juntos no sentido de oferecer
servios aos cidados em diversas reas, tais como sade e assistncia social. A pres-
tao de servios por essas organizaes seria uma resposta para a crise econmica
da dcada de 80, cuja principal causa apontada pelo autor como a crise do Estado
de Bem-Estar Social nos pases desenvolvidos e a crise do Estado desenvolvimentista
nos pases em desenvolvimento (BRESSER PEREIRA; GRAU, 1999).
No por acaso h um aumento substancial de transferncia de recursos
federais para as fundaes e associaes sem fins lucrativos na presidncia de
Fernando Henrique Cardoso (de 1995 a 2003). Em 1999 o governo federal trans-

227
feriu 2.224 milhes s associaes. Houve crescimento da transferncia desses
recursos at 2001 (IPEA, 2011).
Mas essa no foi uma prtica somente do governo FHC. Durante a gesto
de Luiz Incio Lula da Silva (2003 a 2011), o financiamento federal para as asso-
ciaes e fundaes sem fins lucrativos voltou a crescer e permaneceu estvel at
2007, quando decaiu. Em 2009 o repasse de verbas federais para as associaes
e fundaes sem fins lucrativos cresceu novamente. Os dados de 2010 apontam
um total de 4.106 milhes destinados pelo governo federal s associaes e fun-
daes sem fins lucrativos (IPEA, 2011).
A ampliao do financiamento das associaes pelo Estado tem ligao com a
transferncia de atividades estatais para as associaes, e tambm com a reduo da
ajuda internacional s associaes do Brasil. Nas ltimas dcadas houve reduo das
fontes de financiamento internacional para as associaes sem fins lucrativos brasi-
leiras, em parte devido s dificuldades econmicas nos pases financiadores e tambm
pelo fato de que o Estado brasileiro, ao aumentar a renda nacional e reduzir a desigual-
dade social, deixou de figurar entre os destinos prioritrios do financiamento interna-
cional direcionado s associaes (LOPEZ; BUENO, 2012).

A presena das Organizaes Sociais na Sade

O objetivo deste trabalho tecer uma reflexo sobre o trabalho das Organi-
zaes Sociais na Sade. Por isso buscou-se dados a respeito da presena das OSs
na sade. Esses dados foram coletados pela Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) de 2014. A pesquisa efetua, periodicamente, um levanta-
mento pormenorizado de informaes sobre a estrutura, a dinmica e o funciona-
mento das instituies pblicas municipais.
So diversos os tipos de organizaes que administram equipamentos
municipais na rea da Sade. Para se ter uma ideia dessa realidade, o grfico 1
mostra o tipo e nmero de organizaes que administram equipamentos munici-
pais, dentre aqueles municpios que declararam no ser o administrador principal
dos equipamentos na rea da sade.
Grfico 1 Organizaes que administram
estabelecimentos de sade municipais

Fonte: A autora com base na pesquisa Munic (IBGE, 2014).

228
Os dados apresentados no grfico 1 mostram que, de um total de 2.316
estabelecimentos administrados por terceiros nos municpios brasileiros, cerca de
43% eram administrados por Organizaes Sociais (OS); 28,4%, por empresas
privadas; 18,2%, por consrcios pblicos; 5,7%, por Organizaes de Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIP); 3,2%, por cooperativas; e 1,3%, por consr-
cios de sociedade.
importante ressaltar que as OSCIPs trazem a mesma lgica das OSs
pois so organizaes contratadas para prestar servios pblicos. Portanto, o que
chama ateno nesses dados o alto nmero de equipamentos e servios muni-
cipais que no so administrados pelo municpio, mas sim por terceiros, alm da
forte presena das OSs.
Enquanto nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste os percentuais de
municpios que possuem estabelecimentos sob gesto municipal e que so admi-
nistrados por terceiros eram, respectivamente, 2,4%, 5,1% e 5,9%, nas Regies
Sudeste e Sul essas propores alcanavam, respectivamente, 18,6% e 12,9%.
Em relao presena especificamente das OSs possvel vislumbrar sua
distribuio do territrio brasileiros conforme dados da pesquisa Munic (IBGE,
2014) organizados no grfico 2.

Grfico 2 Estabelecimentos administrados


OSs nas regies brasileiras

Fonte: a autora com base na pesquisa Munic (IBGE, 2014).

Conforme os dados do grfico 2, a regio que mais possui equipamentos


de sade administrados por OSs a Sudeste com 67% de equipamentos. Nas
Regies Norte, Nordeste, Sul e Centro-Oeste, as participaes das Organizaes
Sociais eram mais baixas respectivamente, 5,1%, 8,7%, 19,0% e 12,5%.
No entanto esses dados tm relao com o nmero de habitantes de cada
regio. O peso das Organizaes Sociais no total de estabelecimentos adminis-
trados por terceiros diretamente proporcional ao tamanho da populao: em
41,0% dos municpios com mais de 500 000 habitantes, cerca de 88,0% dos esta-
belecimentos eram administrados por OSs (IBGE, 2014). Ou seja, as regies
mais populosas so as que mais possuem equipamentos e, consequentemente,
mais contratos de gesto com OSs.

229
Princpios e problemas no atendimento sade

A partir da promulgao da Constituio, em 1988, a sade ganhou rumos


diferentes com a criao do Sistema nico de Sade (SUS). Os princpios que
regem o SUS so: universalidade, integralidade e equidade.
O princpio da universalidade estabeleceu a sade como um direito de
todos e dever do poder pblico a proviso de servios e de aes que lhe garanta.
O princpio da integralidade prev que ateno sade deve levar em conside-
rao as necessidades especficas de pessoas ou grupos, e vai desde a preveno
at o atendimento de alta complexidade. A equidade indica a necessidade de se
reduzir as disparidades sociais e regionais existentes em nosso pas, logo, deve-se
investir onde h mais necessidade.
Os princpios organizativos so: a regionalizao, a descentralizao e a
participao social. Quanto ao financiamento: 45% dos recursos deve vir da esfera
federal, 55% dos Estados e municpios. Trata-se um grande avano: o Brasil o
nico pas com mais de 100 milhes de habitantes que conta com sade finan-
ciada pelo Estado e de modo universal.
O sistema de sade brasileiro foi formulado para garantir acesso universal
e igualitrio para toda a populao brasileira. No entanto, seu desenho institu-
cional misto, em que a sade suplementar constitui uma parcela significativa da
assistncia sade, no garante a igualdade no acesso e na utilizao de servios
de sade. A organizao descentralizada dos servios do SUS, dada pela partici-
pao compartilhada de cada esfera do governo (Unio, estados e municpios)
na oferta e no financiamento de servios de sade tambm contribui para uma
oferta desigual, pois as localidades mais pobres enfrentam maiores dificuldades
em cumprir com sua responsabilidade no financiamento e na oferta de servios de
sade (ANDRADE; MAIA, 2009).
A desigualdade na distribuio de renda regional tambm representa uma
dificuldade adicional para a populao residente em reas mais pobres, que conta
com uma insuficiente oferta do SUS, e no pode pagar por planos e seguros de
sade suplementar. Desse modo, a desigualdade na distribuio de renda regional
funciona como uma barreira para a aquisio de cuidados de sade pela popu-
lao mais pobre (ANDRADE; MAIA, 2009).
Em suma, pessoas com melhor condio econmica e moradoras de regies
mais desenvolvidas possuem maiores chances de acesso a servios de sade do
que pessoas que vivem em regies menos desenvolvidas e com baixa condio
socioeconmica (ALMEIDA et al., 2000).
A dimenso geogrfica deve ser entendida junto com a anlise da renda.
A pesquisa de Szwarcwald et al. (1999) aponta a associao entre concentrao
residencial de pobreza e maiores nveis de mortalidade infantil, menor expecta-
tiva de vida e maior taxa de homicdios.
Alm da renda e residncia, clivagens sociais como gnero, cor-raa-etnia

230
e escolaridade e posio do chefe da famlia no mercado de trabalho influenciam
as chances de utilizao dos servios de sade (TRAVASSOS; OLIVEIRA; VIA-
CAVA, 2006; BARATA, 2009). Grupos marcados por tais clivagens tendem a
apresentar maiores dificuldades de acesso ao sistema de sade.

Reflexes sobre a lgica e problemas das OSs

As Organizaes Sociais so defendidas pois seriam mais eficientes do que


a gesto pblica. Conforme Bresser Pereira e Grau (1999), o setor pblico no
estatal funcionaria como controle social sobre as atividades pblicas e como pro-
dutor de bens e servios coletivos.
Teoricamente as OSs estariam livres da burocracia estatal. Elas poderiam
negociar preos e salrios sem os engessamentos tpicos do setor pblico, tor-
nando-se mais econmicas. Suas compras e servios no teriam que passar pelo
processo licitatrio, tornando sua gesto mais dinmica. As OSs seriam, portanto,
menos burocrticos e mais eficientes (POLTICA & SADE, 2017).
No entanto, essa suposta economia deve ser questionada. Conforme o rela-
trio disponvel na publicao Poltica & Sade (2017, p. 2): (...) a economicidade e
desburocratizao, quando detalhadas as informaes financeiras das despesas ficam
constatadas como servios abusivamente mais caros, falta de controle dos recursos
diante dos milhes de reais em saques, alguns no identificados. Por exemplo, o
mesmo documento detalha uma avaliao feita pelo Tribunal de Contas do Estado da
Paraba comparando os valores envolvidos em uma administrao municipal direta
e outra via OS. Na gesto de um hospital com 148 leitos feita por uma Organizao
Social foi pago R$ 118.128.199,76. J na administrao direta de um hospital de 220
leitos foram pagos R$ 33.843.878,65, ou seja, foi gasto 70% a mais na OS. Logo, a
gesto pela Organizao Social no sinnimo de reduo de gastos.
A negatividade envolvendo a burocracia e as normas que regem a gesto
pblica so retomadas para a defesa do trabalho das Organizaes Sociais. O pr-
prio termo burocracia soa como algo ruim relacionado ao excesso de normas
desnecessrias. Esse no o sentido weberiano do termo - associado racionali-
zao prpria do sistema capitalista moderno. Tampouco a burocracia na prtica
torna todos os processos lentos e desnecessrios. Regras e normas so essenciais
para a garantia do controle dos gastos e gesto dos servios pblicos. Pelo fato
das OSs no seguirem essa lgica suas aes esto mais suscetveis de erros.
A aproximao com a lgica do setor privado justamente uma das fontes de
problemas das OSs. Segundo a publicao Poltica & Sade (2017, p. 30) os seguintes
problemas foram identificados na gesto de servios pelas Organizaes Sociais:

a) Falta de licitao; b) Falta de concurso pblico; c) Falta de


controle social; d) Falta de controle total: uma empresa privada,
acesso restrito. Terceiros acessam somente com Mandado Judicial;

231
e) Diferente da Secretaria de Sade onde possvel solicitar
documentos; f) A conta corrente privada. Permite saque em
dinheiro. Pode emitir cheque permitindo saques de milhes em
recursos repassados s Organizaes Sociais; g) Contrataes no
so pblicas; so obscuras, no esto no Dirio Oficial; h) Existem
somente planilhas preenchidas pelo Ministrio da Sade e um
Relatrio de Gesto Anual do Conselho de Sade.

Essas caractersticas expressam a assuno pelas OSs da lgica da empresa
privada e o distanciamento das prticas que regem o servio pblico. A compra
via licitao e a contratao de funcionrios por meio de concursos pblicos per-
mite justamente a lisura do processo sem o privilgio de ningum. Quando faltam
essas normatizaes, aumentam as possibilidades de fraudes.
Alis, a falta de transparncia uma das caratersticas da gesto das OSs
(POLTICA & SADE, 2017). Para contornar esse problema, a burocracia
estatal e as regras estatais proporcionarem mais controle e menos possibilidades
de fraudes.
Os escritos sobre os novos movimentos sociais que atuavam durante o
perodo militar apostavam na sociedade civil como campo de construo de uma
nova forma de fazer poltica: horizontal e permeada pela luta de direitos (SADER,
1988). Perpassava essa defesa a ideia de que o Estado fechado para a par-
ticipao de fato na poca no seria o locus da transformao social, e
sim a sociedade civil.
Por sua vez, os trabalhos da dcada de 1990 defendiam as virtuo-
sidades das Organizaes No Governamentais (ONGs) no trato com as
questes sociais (FERNANDES, 1994; CARDOSO, 1997). Em comum,
esses dois conjuntos de estudos valorizavam o campo associativo.
Na defesa das OSs existe a valorizao do campo privado para a
resoluo dos problemas pblicos. A aposta no est mais na sociedade
civil, tampouco no Estado. A esperana est no mercado privado e sua
suposta eficcia, superior a todos os outros tipos de organizaes. E so
essas organizaes privadas que vem assumindo a gesto pblica por meio
das OSs. Conforme a publicao Poltica & Sade (2017, p. 2): (...) o que
temos no Brasil a disseminao de grupos empresariais figurando como
Organizaes Sociais, de grupos que atuam de forma cada vez mais ampla
assumindo gradativamente a funo da Secretaria de Sade.
As OSs se beneficiam da descrena do que envolve o setor pblico,
apresentando uma outra forma de gesto, prxima do setor privado. Nesse
sentido, o setor privado apresentado como o locus da eficincia e eco-
nomia de gastos. O setor privado faria mais com menos. A prpria noo
de gesto estaria associada ao mercado. Quando os termos tpicos do setor
privado adentram na fala dos gestores pblicos, j sinnimo de algo

232
positivo.
Essa lgica considera positivo o que vem do mercado, em detri-
mento do que vem do Estado, negativo. como se as empresas privadas
estivessem livres de corrupo, m gesto administrativa ou servios
mal executados. Todas essas caractersticas estariam no campo do setor
pblico. No entanto, h corrupo, nepotismo, deficincias na gesto e
servios mal prestados pelo setor privado. Esses problemas se reproduzem
na gesto da sade pelas OSs. A publicao Poltica & Sade (2017) lista
os seguintes problemas envolvidos na gesto de Organizaes Sociais:
entidades sem qualquer experincia na rea; ausncia de demonstrao
de capacidade para desempenhar os servios; irregularidades graves na
gesto.
Isso porque o mercado no est separado de contradies presentes
em outras organizaes, sejam elas pertencentes sociedade civil ou ao
poder pblico. Ambas as organizaes esto permeadas pelo imaginrio
e prticas sociais construdas por uma determinada comunidade. Apartar
o setor privado dessas lgicas uma viso estreita que, em ltima ins-
tncia, beneficia o mercado - j que ele se torna a grande esperana para
a gesto pblica. Logo, o discurso crtico em relao a todas prticas da
gesto pblica acaba por sustentar o abandono dessas prticas e a entrada
da lgica privada.
A lgica das empresas privadas no obedece e nem foi feita para
seguir as diretrizes da gesto pblica. O carter universal dos atendi-
mentos no existe no mbito privado. Neste, atende-se quem tem mais
recursos, ou seja, quem trar maiores dividendos. Por sua vez, a lgica da
ateno pblica, incluindo o SUS, preza pela universalidade e integrali-
dade, incluindo atendimentos mais simples e mais complexos.
Como h pouco controle sobre o trabalho das OSs, as mesmas podem
selecionar seus atendimentos, reproduzindo assim a lgica privada desti-
nando os atendimentos mais simples aos mais pobres e os mais complexo
aos mais ricos. Inclusive, so esses ltimos que tem condies de entrar
na justia e exigir procedimentos e remdios de alto custo.
Outro pilar do atendimento pblico na sade a equidade. A ideia da
equidade pressupe redistribuio de bens e rendas com vistas igualdade.
compensar as desigualdades para que se atinja a justia social. Na prtica, signi-
ficar destinar mais recursos s regies mais carentes.
A lgica das OSs fere esses princpios na medida em que as organizaes
mais preparadas esto ligadas a hospitais de ponta na regio Sudeste. Regies
mais carentes desse atendimento acabam reproduzindo essa lgica com Organi-
zaes Sociais menos preparadas. Dessa forma a desigualdade geogrfica repro-
duzida e produzida via gesto de servios pblicos pelas Organizaes Sociais.
No se escapa da desigualdade promovida pelo SUS na medida em que pessoas

233
com melhor condio econmica e moradoras de regies mais desenvolvidas
possuem maiores chances de acesso a servios de sade (ALMEIDA et al., 2000).
O principal questionamento ao trabalho das Organizaes Sociais diz res-
peito sua finalidade. Em uma empresa privada o objetivo o lucro. Um equi-
pamento pblico tem como objetivo o bem dos cidados. As finalidades so dis-
tintas. Por isso no cabe gesto pblica adotar procedimentos de empresas que
visam ao lucro. Seu destino outro.
Pode-se argumentar que as OSs fazem parte do que se chama, na admi-
nistrao pblica, de terceiro setor e por isso no teriam o lucro como obje-
tivo final, embora tivessem constituio privada (FERNANDES, 1994). No
entanto, as OSs so ligadas a organizaes privadas (POLTICA & SADE,
2017), o que leva a pensar: qual o propsito de uma organizao privada que
cria uma OS para gerenciar equipamentos de sade? Se ela uma organi-
zao privada, o objetivo o lucro. Afinal:

No possvel exigir o mesmo parmetro de atuao entre uma entidade


privada que se move pela rentabilidade e uma entidade pblica, que
presidida pelo interesse geral e pela universalidade, por isso [...] que nem
sempre se pode exigir apenas o Princpio da Eficincia no trato dessas
questes, com relao ao menor custo. (MARTORELL apud POLTICA
& SADE, 2017, p. 4).

E a se situa uma das lgicas mais controversas das Organizaes Sociais:


elas lucram em cima dos tributos pagos pelos cidados para ter acesso ao sis-
tema pblico de sade. Ou seja, os cidados pagam seus tributos para usufrurem
de equipamentos pblicos e esse dinheiro repassado ao setor privado. O argu-
mento da eficincia da gesto privada em detrimento da suposta ineficincia do
poder pblico utilizado para sustentar esse arranjo.
Da a necessidade de questionar o discurso que desconsidera as prticas
estatais. Se uma sociedade deseja melhores servios pblicos, deve-se pautar
pela defesa de mais Estado. Se quer menos servios pblicos, pode continuar
valorizando a eficincia da gesto privada sem ajustes ou problematizaes.

Concluso

A gesto pblica em especial na rea da sade vem sendo executada por


Organizaes Sociais. As Organizaes Sociais so fundaes ou associaes
que formam contratos de gesto com o setor pblico. Elas so consideradas
mais eficientes e menos burocrticas. Nesse sentido elas apresentam-se como
uma forma de resolver os graves problemas sociais presentes no Estado bra-
sileiro.
O Sistema nico de Sade pautado pelos princpios da universali-
dade, integralidade e equidade. No entanto, no se conseguiu reverter desi-
234
gualdades regionais, econmicas, relacionadas gnero, classe, etnia-cor-
-raa (TRAVASSOS; OLIVEIRA; VIACAVA, 2006; BARATA, 2009).
A partir dos anos 1990 h um forte investimento estatal no sentido de
estabelecer parcerias e contratos com organizaes civis. Inclusive escritores
brasileiros (CARDOSO, 1997 BRESSER PEREIRA; GRAU, 1999) rea-
firmam as qualidades da execuo de polticas pbicas pelas organizaes
da sociedade civil. Hoje as Organizaes Sociais esto presentes em todas as
regies do Brasil.
O presente texto trouxe dados e reflexes sobra a gesto dos servios
de sade realizados pelas Organizaes Sociais. Argumentou-se que o tra-
balho das organizaes possibilitado e reforado por um discurso que des-
valoriza a burocracia e uma pretensa ineficincia estatal em prol das virtudes
da gesto privada.
No entanto, o setor privado pautado pelo lucro, o que distancia suas
prticas dos princpios do SUS. Ademais, a administrao pblica repassa
dinheiro pago pelos cidados em forma de tributos para as Organizaes
Sociais que certamente no trabalham sem vantagens.
A consequncia da entrada da lgica privada e das OSs na gesto da
Sade o desmonte dos servios pblicos e o seu repasse para o setor pri-
vado. Indo mais alm, quando uma secretaria repassa os servios de sade
para as OSs ela ter dificuldade de retom-los, o que pode e por vezes leva a
falta de atendimento para a populao.
Por isso a necessidade de refletir sobre a entrada da lgica privada com
seus objetivos e problemas nos servios pblicos. Nem sempre o que vem do
mercado melhor, ou o que vem do Estado, pior.

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237
CAPTULO XV. GRANDES PROJETOS URBANSTICOS
E PARTICIPAO POLTICA: ANLISE DO
PROGRAMA LAGOAS DO NORTE,
EM TERESINA-PI

Edmundo Ximenes Rodrigues Neto


Antnia Jesuta de Lima

Introduo

No Brasil, a partir da dcada de 1990, num cenrio marcado pelo ac-


mulo de problemas ambientais e urbanos, pela ascenso da agenda ambiental
urbana no plano internacional e pela escassez de recursos, muitos governos
municipais, imbudos de novas competncias, buscaram captar recursos
externos, com o intuito de intervir em reas degradadas ou de alta vulnerabi-
lidade social.
Nesse contexto, ganham centralidade os grandes projetos urbansticos
lastreados no discurso institucional de planejamento estratgico e requalifi-
cao urbana. Por sua capacidade de promover alteraes substantivas nas
formas de produo e apropriao social do espao urbano, essas interven-
es, segundo Vainer Oliveira e Lima Jnior (2015), geram divergncias
entre seus proponentes e crticos.
Destarte, enquanto os projetos urbansticos de grande impacto socio-
espacial e econmico, cada vez mais presentes nos grandes centros urbanos,
so exaltados pelos agentes financiadores (BIRD, 2006, 2009) como alterna-
tivas democrticas e criativas para enfrentar a problemtica urbana e desen-
volver economicamente a cidade, estudiosos (CARDOSO, 2013; DINIZ,
2013) mostram que muitas dessas intervenes servem mais como instru-
mento para o capital buscar novos espaos para sua reproduo, se sobre-
pondo aos interesses das populaes locais. Por outro lado, estudos, como
o de Gagliardi (2011), partem da ideia de que no h um modelo pr-fixado
ou predeterminado de grandes projetos urbanos, pois se constituem num pro-
duto da ao social em contextos temporais e espaciais diversos. Argumenta,
assim, ser relevante a anlise de experincias em que se identificam sinais
de resistncia e/ou padres diferenciados de gesto que impliquem incluso
socioespacial.
Teresina, capital do Piau, vem sendo alvo desse tipo de interveno
urbanstica desde 2008, a qual vem promovendo alteraes socioespaciais
substantivas numa extensa rea da zona norte. Trata-se do Programa Lagoas
do Norte (PLN), uma interveno do governo municipal com o suporte finan-

238
ceiro e tcnico do Banco Mundial (BIRD).
Seus resultados parciais, alm de estarem alterando a estrutura fsicoespa-
cial da rea e a vida das pessoas, vm suscitando conflitos em torno da ocupao
do solo urbano. Em 2015, a Prefeitura Municipal de Teresina (PMT) realizou um
cadastramento das casas com o propsito de remover 2.180 famlias, o que gerou
mobilizao de moradores que passaram a questionar os motivos e os procedi-
mentos adotados e a reivindicar a permanncia no local.
O presente artigo visa refletir sobre o padro de governana que ordena
essa interveno focalizando o conflito gerado em torno do anunciado pro-
cesso de remoo, as estratgias e articulaes adotadas pelos distintos atores,
seja para implementar a remoo, como prevista no projeto, seja para alterar
o desenho e garantir a permanncia dos moradores. Para tanto, toma-se como
fontes de dados os documentos produzidos pela PMT sobre o PLN, e pelo
movimento social local.
O texto est organizado em trs partes. A primeira coloca em evidncia
o debate sobre a participao poltica no mbito do planejamento e gesto
urbana no Brasil recente. O segundo, por sua vez, caracteriza o desenho do
PLN, enquanto o terceiro focaliza os impasses na implementao da etapa II
do Programa gerados pelo conflito entre a prefeitura e famlias residentes da
rea.

Planejamento e gesto urbana no Brasil recente e os sentidos da


participao poltica

A participao poltica entendida como processo que abrange vrias


modalidades de ser, tomar e fazer parte de algo (TEIXEIRA, 2002), como a
cidade, objeto de intensas disputas. Analis-la, portanto, significa entender
as distintas concepes, tipologias, funes e situaes, o prprio alcance e
sentido desta no plano, na gesto e nos resultados da interveno, como inclu-
sive discutem vrios autores, como Nogueira (2005), Souza (2013) e Dag-
nino, Olvera e Panfichi (2006).
Nesse sentido, o planejamento e a gesto, ao serem reconhecidos como
[...] questes acima de tudo polticas, em sentido amplo e nobre, e no como
questes, sobretudo, tcnicas e cientificas (SOUZA, 2013, p. 96) so aqui
consideradas a partir da perspectiva de uma rede de relaes em que a exis-
tncia de conflitos de interesses e de ganhadores e perdedores, dominantes e
dominados um elemento presente.
Partindo do argumento de Bobbio (1992) de que os direitos no so
uma conquista autoaplicvel, pois resultam de um constante embate para efe-
tiv-los e atualiz-los, verificam-se, ao longo da histria das lutas pelo direito
cidade no Brasil, contradies, avanos e retrocessos, refletidos nas cons-

239
tantes alteraes na legislao urbana.
A Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) se
constituram uma inflexo importante dessas lutas, pois consagraram con-
quistas populares, assegurando, no plano normativo, demandas histricas da
sociedade. O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), alm de afirmar a centra-
lidade do planejamento participativo, define instrumentos para a construo
de cidades sustentveis, entendidas como aquelas que garantem [...] o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes.
Entretanto, Maricato (2001), referindo-se a esse instrumento legal,
chama ateno para o desafio da adoo do planejamento participativo, afir-
mando que sua concretizao no automtica, visto que enfrentar fortes
resistncias numa sociedade fundada nas relaes de privilgios e arbitrarie-
dades. A histrica e reiterada prtica de ausncia da aplicao de lei e/ou de
sua adoo circunstancial e seletiva evidencia o grau dessa dificuldade.
Para Villaa (2012), apenas as lutas coletivas associadas ao questio-
namento dos pressupostos, contedos e mtodos adotados no planejamento
urbano, podem transform-lo em realidade, deixando de ser mera pea de
fico ou de reproduo das desigualdades urbanas e impactando positiva-
mente o destino da cidade.
O carter plural dessas lutas no , segundo Melucci (2001), simples
resposta a uma crise do sistema capitalista e de suas contradies ou mera
disfuno social, pois, na verdade, trata-se da manifestao de um conflito,
em que atores sociais diversos se relacionam para o controle e a destinao de
recursos decisivos para solues de questes coletivas.
Ressalta-se ainda que, no mbito do planejamento e gesto urbana, a
mera transferncia de responsabilidades do Estado para a sociedade civil,
sem recursos suficientes para a efetivao de uma determinada poltica, ou
o acesso da populao a informaes relevantes, sendo consultada sobre a
interveno, mas sem garantia de que suas propostas sejam incorporadas,
caracterizaria, segundo Souza (2013), uma pseudoparticipao.
A despeito do contedo participativo que contm a legislao e de expe-
rincias de inovao democrticas, subordinando e/ou aliando a dimenso
tcnica poltica, as abordagens predominantes ainda so tecnocrticas
(SOUZA, 2013). So fundamentadas no que Chau (2011) define como ideo-
logia da competncia, isto , a exaltao da autoridade especializada e cient-
fica legitimando o tcnico como aquele que tem o direito prerrogativa final
de decidir e gerir determinada ao poltica, restando aos cidados obedecer
aos procedimentos, reconhecendo a prpria incompetncia.
Estudo de Rolnik (2015) identifica a presena dessas abordagens em
prticas de remoo involuntria de famlias realizadas para efetivao de

240
projetos de renovao ou requalificao urbana, tendo-se como exemplos
as intervenes associadas aos megaeventos internacionais (Copa e Olimp-
adas) que, com discursos e justificativas de progresso social (legado urbano)
e econmico (ingresso de capitais internacionais na economia) transfor-
maram reas urbanas, mercantilizando a cidade, reproduzindo as desigual-
dades sociais). Segundo ainda a autora, os procedimentos adotados durante
as remoes de diversas famlias no Rio de Janeiro no se deram de forma
participativa e transparente. Alm disso, tal processo no garantiu a funo
social da propriedade, no contribuiu com a justa distribuio dos benefcios
e nus decorrentes do processo de urbanizao advindos dessas intervenes.
Cumpre ressaltar que o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) e a legis-
lao internacional (ONU, 2004) preveem que nos casos reassentamento
involuntrio as populaes participem das decises sobre seus destinos e no
apenas consultadas.
Na iminncia de uma remoo, a comunidade tem o direito de conhecer
o projeto, de discuti-lo e de apresentar alternativas. As famlias tambm tm o
direito de contar com apoio tcnico e jurdico, para acompanhar o processo e
ajudar a formular propostas e resolues possveis para evitar a remoo, ou,
em caso de sua inevitabilidade, tomar conhecimento das propostas de reas-
sentamentos, dos valores de indenizaes, e propor locais alternativos para se
reinstalarem (ONU, 2004).
O direito informao, transparncia e participao direta dos atin-
gidos pelas intervenes deveria se constituir numa dimenso poltica que os
inclussem como sujeitos nos mecanismos decisrios, de fato. Isso possibili-
taria, consoante Dagnino, Olvera e Panfichi (2006), a construo de espao
pblico atravs do exerccio democrtico da deliberao ampliando a esfera
poltica, abrindo oportunidades de inovao e permitindo um tipo de relao
entre Estado e sociedade civil pouco praticado.
No contexto de uma crise capitalista permanente, o discurso da partici-
pao na perspectiva neoliberal se transforma no envolvimento e colaborao
consensual dos citadinos na venda da cidade. Lugares at ento degradados,
mas constitudos de uma identidade cultural, passveis de serem renovados ou
requalificados se transformam em empreendedorismo urbano, marcas de um
pensamento que se pretende nico no mundo (ARANTES, 2002).
Entretanto, tais intervenes urbansticas no se constituem sem um dis-
curso que as legitimem e, assim como a participao, outras noes tambm
passam a ser objeto de novos usos e questionamentos. o que reflete Gonalves
(2013) sobre o uso dos discursos dos riscos ambientais pelos gestores no Rio de
Janeiro, para justificar grandes projetos urbanos e remoes involuntrias. Para o
autor, o processo de urbanizao desigual produziu a vulnerabilidade ambiental de
populaes residentes em encostas, margens de rios, lagos ou mares, entre outros
espaos inadequados. Entretanto, medida que essas reas ocupadas irregular-

241
mente passam a ser valorizadas, devido atratividade paisagstica, a noo de
risco ambiental adotada pelos gestores como uma justificativa estritamente tc-
nica, exigindo o deslocamento de famlias, desconsiderando, assim, a dimenso
poltico-social que reveste a problemtica.
Na verdade, como asseveram Zanirato et al. (2008), a gesto do risco
exige a apreenso de suas mltiplas faces e no pode se restringir aos aspectos
tcnicos que mensuram ou apontam o grau do acontecimento. preciso ana-
lisar as dimenses culturais, sociais e econmicas das pessoas que esto no
territrio, o qual reflete a desigualdade socioespacial, bem como as inter-
venes e/ou omisses histricas das autoridades pblicas que configuram e
reconfiguram o desenho da cidade.
Com efeito, em cidades com rico cenrio paisagstico, a exemplo do
Rio de Janeiro, palco de dois megaeventos (Copa do Mundo e Olmpiadas),
a exaltao do discurso ambiental associado defesa da vida, no sentido de
proteo contra riscos ambientais, est despolitizando e desqualificando as
lutas sociais referentes questo urbana e silenciando os riscos sociais. A
remoo de moradores de favelas, antes integradas ao centro, para reas afas-
tadas, revela como o processo de saneamento ambiental e embelezamento
paisagstico est sendo conjugado com a segregao socioespacial (GON-
ALVES, 2013).
Ao subjugar, na prtica, a discusso poltica dimenso tcnico-cien-
tfica, as autoridades pblicas, descaracterizam a prpria dimenso poltica
enquanto espao comum de conflito, negociao, divergncia, construo
de dissensos e consensos, excluindo parte considervel da populao, sobre-
tudo os mais pobres, dos benefcios diretos da urbanizao. Entretanto, como
afirma, Nicolau Sevcenko (2003), esse modelo de interveno urbana no
se d sem resistncia, conflitos e o desenvolvimento de tticas, por parte da
populao para lidar com as aes poltico-administrativa do Estado.

O Programa Lagoas do Norte: concepo e gesto

Em Teresina, como parte das mdias e grandes cidades do pas, o pro-


cesso de urbanizao acelerada, registrado na capital, a partir da dcada de
1950, no veio acompanhado por polticas urbanas efetivas que inclussem
social e espacialmente o contingente populacional que emigrava do meio
rural, transformando a cidade, sobretudo na segunda metade da dcada de
1980, num cenrio de segregao socioespacial, de conflitos pelo uso e ocu-
pao do solo (LIMA; RODRIGUES NETO, 2006). Neste perodo, a cidade
cresceu de forma no planejada, adensando a populao, especialmente a
mais pobre em regies perifricas, geralmente carentes de infraestrutura e
servios pblicos adequados.
Com a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, e a

242
queda substancial do financiamento federal para o enfrentamento da questo
da moradia na cidade, o quadro urbano se agrava na dcada de 1990. nesse
contexto que a ideia do Lagoas do Norte surge pela primeira vez no discurso
institucional, especificamente no Plano de Governo do prefeito Firmino Filho
(1997-2000), compondo o eixo Aes Integradas, Planejamento e Coorde-
nao Geral, com as quais se pretendia promover mudanas significativas
na estrutura socioeconmica e urbanstica do municpio (TERESINA, 1997).
No se concretizando na primeira gesto, a proposta do Lagoas do
Norte se manteve como meta no segundo mandato de Firmino Filho (2000-
2004), de forma que, em 2003, Teresina e mais sete outros municpios brasi-
leiros receberam autorizao do governo federal, para contrair financiamento
junto ao Banco Mundial (BIRD, 2008).
Com base na aprovao das salvaguardas exigidas pela agncia,
ocorreu a liberao do emprstimo em 2008, ganhando formato definitivo,
com a aprovao de um documento intitulado Manual Operacional, consi-
derado [...] marco referencial para a implementao do programa (TERE-
SINA, 2008, p. 6).
O PLN se apresentou como uma estratgia para enfrentar vrios pro-
blemas relativos degradao sanitria e ambiental de reas prximas con-
fluncia dos rios Parnaba e Poti, no entorno de 12 lagoas existentes na regio
norte, onde se localiza grande nmero de habitaes em situaes de risco. O
discurso centra-se no enfrentamento do risco social e ambiental associado
transformao da rea em lcus de sustentabilidade, potencialidade turstica
e econmica.
No mbito da gesto, a execuo da Secretaria Municipal de Plane-
jamento e Coordenao - SEMPLAN, que instituiu, em conformidade com o
BIRD, atravs do Decreto n 6.028, ainda em 2004, uma Unidade de Geren-
ciamento do Programa UGP, com a tarefa de planejar e coordenar a exe-
cuo, o controle e o acompanhamento das intervenes. Com efeito, a estru-
tura de gerenciamento do PLN foi organizada em trs nveis:

De deciso e de gerenciamento estratgico a cargo do prefeito


municipal de Teresina e do Secretrio da SEMPLAN;

De coordenao e de gerenciamento operacional a cargo do


Coordenador da UGP; e

De execuo a cargo do Secretrio da SEMPLAN, com o suporte


dos responsveis pelos rgos coexecutores discriminados na matriz de
rgos envolvidos. (TERESINA, 2008, p. 22).

Articuladas com os trs nveis de gerenciamento, foram previstos ins-


tncias de participao e controle social, como o Frum Comunitrio e as
243
Consultas Pblicas. O Frum Comunitrio, programado para cada rea de
interveno, composto por representantes do governo e das comunidades,
visa segundo o marco operacional,[...] facilitar a co-responsabilidade dos
partcipes necessria ao xito do Programa e permitir o efetivo controle
social sobre a atuao da administrao local. No mbito do Frum foram
antevistos [...] eventos de monitoria participativa para subsidiar a elabo-
rao do Plano Operativo Anual POA (TERESINA, 2008, p. 22).
Quanto s consultas pblicas, so reunies com pblico alvo (lide-
ranas comunitrias, representantes do poder pblico, tcnicos, entre outros)
direta ou indiretamente envolvido e/ou afetado pelo PLN que, segundo o
governo municipal (TERESINA, 2007), visa divulgar e dar visibilidade ao
conjunto de obras e aes j planejadas.
Servem ainda essas instncias como resposta a normas internacionais
da poltica de avaliao ambiental exigidas pelo prprio BIRD (2008) que tem
como uma de suas preocupaes a dimenso da governana. Para essa agncia,
governana entendida como a capacidade estatal de atingir seus objetivos com
eficcia a partir de esforos para coordenar aes comuns com os agentes no-
-estatais, envolvendo-os de forma cooperativa (BIRD, 2015). Da a dimenso da
comunicao conquistar centralidade na agenda como uma das estratgias para
incentivar os indivduos a contriburem com as aes, evitando e/ou limitando
comportamentos que inviabilizem ou prejudiquem o desempenho do programa.
Das aes executadas entre 2008 e 2014, que produziram alteraes
socioespaciais significativas na regio, destaca-se as obras nas reas de lagoas
da Piarreira, Cabrinha e Lourival, localizadas, ao longo do canal da Vila
Padre Eduardo (TERESINA, 2014a). Antes degradadas, poludas, e ocupadas
irregularmente, foram saneadas, urbanizadas e transformadas no Parque
Linear, rea de lazer conhecida como Parque Lagoas do Norte. Para esse pro-
jeto de urbanizao se materializar, parte das famlias ali residentes, foi reas-
sentada em outra rea da mesma regio.
Embora a interveno venha sendo desenvolvida com base num dis-
curso de valorizao do controle social e de participao como [...] alicerces
e princpios bsicos do PLN (TERESINA, 2008, p. 8), desde o incio, sua
implementao vem gerando conflitos entre famlias atingidas e o governo
municipal, colocando em discusso o modo sob o qual as decises foram e
esto sendo tomadas, a conduo das aes desenvolvidas, sobretudo quanto
incluso da populao nesse processo.
Em 2008, diante das expectativas quanto ao incio das obras e incer-
tezas sobre seus provveis impactos, um grupo de lideranas comunitrias da
regio se articulou e organizou o Comit Lagoas do Norte (2011), com o obje-
tivo de mobilizar os moradores das reas afetadas para exigir participao
durante a implementao do Programa.
Dentre as vrias reivindicaes apresentadas pelo Comit, estava a

244
criao do Frum Lagoas do Norte que, embora previsto no escopo do pro-
grama, s foi criado em 2011, aps denncia das lideranas comunitrias
apresentadas aos consultores do BIRD, (TERESINA, 2011).
Em 2015 ganha visibilidade o conflito entre a prefeitura e parcela das
famlias que se, sentindo ameaadas, em funo do cadastramento realizado,
com o propsito de remover 2.180 famlias, para implementao da segunda
fase do PLN (TERESINA, 2014b), passam a questionar os motivos e proce-
dimentos adotados, resistir desapropriao e a exigir a abertura de canais de
dilogo com a prefeitura para discutir e alterar o desenho do programa.

Impasses na implementao da etapa II do PLN: a dimenso da


remoo involuntria

Baseado em estudos preliminares para a implantao da etapa 2 do


PLN, a prefeitura estimou a remoo de 1.730 imveis, correspondendo a
2.180 famlias. Quanto aos motivos de afetao, 133 imveis, correspondendo
apenas a 7,7% do total, tem como justificativa direta o risco de inundao
(TERESINA, 2014b), exigindo um esforo institucional maior, por parte da
PMT, para dialogar e convencer as famlias da necessidade das remoes que
no esto, necessariamente, relacionadas a tal risco.
Dos imveis a serem desapropriados, 1.501 (87%) esto localizados na rea de
interveno, denominada Lagoa dos Oleiros, So Joaquim. A mais afetada da ave-
nida Boa Esperana, com 210 imveis, representando 12,13% do total. O motivo para
desapropriao desses imveis registrado no Marco de Reassentamento (TERE-
SINA, 2014b) apenas como sistema virio, isto , a duplicao da via.
Apesar de o discurso governamental, como foi visto, prever a partici-
pao da comunidade em todo o processo (antes, durante e depois de poss-
veis reassentamentos), dando centralidade comunicao na implantao do
programa, a iniciativa de realizar um cadastro imobilirio das casas da Ave-
nida Boa Esperana, causou insatisfaes na comunidade.
Alegando violao de direitos, falta transparncia e dilogo na con-
duo da atividade, parte das famlias passou a se organizar e questionar o
anncio das remoes. Manifestaes organizadas pelas lideranas locais
autodefinidas como os Atingidos pelo Programa Lagos do Norte (2015a)
se multiplicaram na regio.
Numa tentativa de correo de estratgia a prefeitura responde que [...]
o cadastro e, consequentemente, o selo, no significam que a famlia ser
reassentada. Comprovam apenas que o imvel est localizado naquele ende-
reo e a quantidade de pessoas e famlias que nele residem (TERESINA,
2015a, p. 5).
J o Marco de Reassentamento elaborado pela prefeitura (TERESINA,

245
2014b, p. 59), registra na etapa notificao e selagem dos imveis que, [...] aps
o cadastro ou concomitante a ele todas as famlias devero ser notificadas do obje-
tivo do programa. Com efeito, a forma como foi conduzida o cadastramento pela
prefeitura, se constituiu objeto de conflito e contradies, evidenciando informa-
es que no convenceram as famlias de seu objetivo manifesto.
Outras respostas tambm foram dadas pela prefeitura a qual afirmou ter
disponibilizado no site da SEMPLAM, no dia 24 de outubro de 2014, o Relatrio
de Avaliao Ambiental e Social e o Marco de Reassentamento Involuntrio da
etapa 2. Diz ter promovido no dia 4 de novembro de 2014, consulta pblica no
Teatro do Boi para [...] dar cincia populao a respeito das caractersticas
gerais das aes previstas para a segunda fase, da avaliao ambiental e social e
dos projetos de reassentamento (TERESINA, 2015b, p. 2).
A metodologia da consulta seguiu o mesmo formato da que ocorreu na 1
etapa da interveno, com a diferena de que, nesta, alm do que se pretende fazer
e de que forma, se apresentou o que j foi feito. A participao da comunidade se
deu principalmente atravs de manifestaes escritas seguidas de consideraes
dos tcnicos e gestores da prefeitura e do BIRD. Anlise das respostas dos ges-
tores, tcnicos e consultores registradas na ata da Consulta Pblica (TERESINA,
2014c) revelam a preocupao destes em apresentar solues j prescritas, opor-
tunizando pouco espao para divergncias, demandas e proposies.
No corresponderia, portanto, a um planejamento urbano, que segundo
Souza (2013), teria a funo de coletar e integrar dados de contedo variado
que se transforme em agente de promoo de justia social. Nesse processo,
a dimenso tcnica foi eleita pelos gestores como critrio para definio do
que prioritariamente seria feito e, por onde comearia, sendo predominante, a
participao de natureza cooperativa ou colaborativa.
No item participao comunitria, o Marco de Reassentamento Involun-
trio (TERESINA, 2014b, p. 50) refora esse sentido adotado pelo governo,
quando afirma que [...] o acompanhamento social tem como meta facilitar o
relacionamento com a comunidade para garantir a aceitao do projeto [...],
otimizar as intervenes e qualificar o tratamento a ser concedido s famlias
afetadas por remoes/desapropriaes.
Os estudos j realizados e outros previstos no Marco de Reassentamento
(TERESINA, 2014b), como o perfil social das famlias e o cadastro imobilirio
de suas residncias, apesar de aproximarem os tcnicos da comunidade, se apre-
sentam como levantamento de insumos para subsidiar as decises dos gestores e
consultores. As obras do sistema virio e de urbanismo de embelezamento para
fins tursticos, entre outras aes, que tambm exigem remoes, como visto, so
apenas objeto de divulgao na fase definida como de preparao, ocorrendo
principalmente nas consultas pblicas e nas reunies especificas entre equipe tc-
nica da UPS e os atingidos e/ou beneficirios.
Aps o cadastramento das famlias e dos imveis, a prefeitura [..] ir

246
entrar em contrato com cada domiclio afetado pelas obras e apresentar as
alternativas disponveis quanto ao reassentamento; incluindo mudana para
outro imvel ou indenizao (TERESINA, 2015a, p 2).
Nesse processo, o espao para negociar individual e o destino dos
possivelmente removidos restringe-se ao levantamento de dados e alterna-
tivas apresentadas pela prefeitura no Marco de Reassentamento (TERESINA,
2014b), carecendo de canais abertos para a populao apresentar e decidir
sobre mudanas nas obras impactantes, se desejam sair, e para onde desejam
ir, caso seja inevitvel. No obstante, a poltica do BIRD sobre remoo invo-
luntria, afirmar que este [...] deve ser evitado sempre que possvel, ou ento
minimizado, explorando-se todas as alternativas viveis para o design do pro-
jeto (BIRD, 2001, p. 1), h pouco espao de interao que possibilite dis-
cusso para possvel mudana.
Em Teresina, um aspecto decisivo no processo de interpelao e interlo-
cuo de famlias com os poderes pblicos, em especial com o governo muni-
cipal, como j ocorrido em diversos conflitos urbanos (LIMA, 2003; RODRI-
GUES NETO, 2005), geralmente, o fato dos que lutam e conquistam para
permanecer na rea, contarem ou no com uma forte base organizativa, de
apoio jurdico e poltico. Sem esse suporte poltico-jurdico, as demandas
pouco so incorporadas pelo governo municipal.
No que se refere s famlias, no caso aqui analisado, esto sendo
representadas pelo Centro de Defesa Ferreira de Sousa e recebendo apoio e
orientao poltica e jurdica de diferentes entidades e lideranas. Assim, o
Centro de Referncia em Direitos Humanos - CRDH Dom Hlder Cmara
(Critas), auxilia principalmente no aspecto jurdico e na intermediao do
dilogo entre os representantes das famlias com os gestores municipais e
representantes do BIRD. Professores, pesquisadores e estudantes de univer-
sidades discutem com a comunidade sobre direito cidade, auxiliam na com-
preenso das dimenses tcnicas do programa, subsidiando as lideranas com
dados e proposies. Representantes de coletivos, organizaes sociais e ati-
vistas auxiliam na organizao de atividades, protestos, produzindo mate-
rial de comunicao popular e veiculando informaes nas redes sociais e
imprensa local. Destaque para o Corpo de Assessoria Jurdica e Estudantil da
Universidade Estadual do Piau CORAJE. Esta ltima organizao coor-
denada pela professora Dr Lucineide Barros que, na dcada de 1990, presidiu
a Federao de Moradores e Conselho Comunitrio do Piau - FAMCC em
lutas como a da Vila Irm Dulce.
Como efeito desse apoio, vrios esto sendo os espaos de discusso
construdos, aes e mecanismos utilizados pelo movimento dos atingidos
para pressionar o governo municipal a no remover as famlias, que tanto
remontam a antigas prticas adotadas pelos movimentos sociais, quanto
incluem elementos que apontam para sua renovao.

247
Dentre essas iniciativas, destacam-se manifestaes pblicas e pro-
testos, a convocao do Ministrio Pblico, para intermediar as negociaes
entre a prefeitura e os moradores da rea possivelmente afetada, a solicitao
de documentos prefeitura que justifiquem e comprovem a real necessidade
da remoo, de parecer do IPHAN sobre a histria da comunidade que vive
no entorno da avenida, com suas tradies como prova para justificar a neces-
sidade de sua permanncia no local.
A realizao de oficinas sobre o direito cidade e grandes projetos
urbansticos, nas comunidades, as reunies de planejamento e assembleias,
esto servindo para organizar as famlias para permanecerem na rea (ATIN-
GIDOS..., 2015a) mas, tambm, constituindo espaos de discusso de pro-
blemticas e solues relativas prpria situao de vulnerabilidade social
e ambiental em que se encontram. Inclusive, como visto, que o prprio PLN
pretende resolver.
Alm disso, as famlias tm realizado parcerias com pesquisadores e estu-
dantes de arquitetura e urbanismo para elaborao de uma proposta alternativa
remoo e realocao das famlias em terrenos na mesma rea de abrangncia do
PLN (PIAU, 2016). Desenha-se, assim, a abertura a canais de dilogo entre as
famlias e os gestores, com possibilidade de ressignificao do padro de gover-
nana tcnico-gerencial at ento adotado pelo governo municipal. A dimenso
poltica, cultural e societria conquista centralidade na discusso do movimento,
inclusive, quando trata da dimenso ambiental, to valorizada no desenho do
PLN e no discurso dos representantes institucionais.
Como resultado das manifestaes, das interpelaes das famlias feitas
a promotoria de justia e da audincia pblica realizada no dia 23 de feve-
reiro de 2015, o ministrio pblico consegue a suspenso do cadastramento
das famlias at que a prefeitura esclarecesse e comprovasse os motivos da
remoo ou apresentasse uma alternativa de controle dos riscos socioambien-
tais (PIAU, 2015).
Em nota de esclarecimento divulgada em audincia do dia 17 de maro,
a prefeitura advoga que os moradores residem em zona de preservao per-
manente, sendo a Avenida Boa Esperana construda como um dique de pro-
teo contra as enchentes. A remoo involuntria para os gestores significa
[...] garantir a segurana e o bem-estar das famlias, que hoje se encontram
em rea de risco (TERESINA, 2015a, p. 4). Estudos de mapeamento de risco
do governo federal apresentados apontariam nessa direo.
No que se refere ao reassentamento, segundo ainda os gestores, este,
s ser realizado depois que a nova moradia estiver pronta e em condies
de habitao aceita pelo morador (TERESINA, 2015a). A atual proposta de
reassentamento que abrigaria a maioria das famlias, apesar de ser na mesma
regio norte, est fora da rea de abrangncia do PLN, sendo o local, mais
distante de reas de servios e comrcio.

248
Em face das denncias e manifestaes das famlias que diziam estarem
sendo ameaadas de ser trocadas por carros para beneficiar turistas e empre-
srios do ramo (ATINGIDOS..., 2015b), o discurso oficial que justifica as
remoes passou a ser centrado na proteo das famlias e no, simplesmente,
na duplicao da avenida, como registrado no prprio Marco de Reassenta-
mento (TERESINA, 2014b).
Com o objetivo de mobilizar a opinio pblica de modo favorvel, o
movimento acusa o governo municipal de querer expulsar as famlias da ave-
nida e de [...] violao contra a vida e a sade de idosos, crianas e modos de
vida tradicional [...] (ATINGIDOS..., 2015c, p. 1).
Nesse sentido, enquanto a prefeitura busca atravs de estudos geol-
gicos e de engenharia comprovar que a rea de risco para moradia, o movi-
mento argumenta, reforado pelo ministrio pblico, que o que deve ser eli-
minado o risco, preservando-se os modos de vida e histria dos moradores,
mantendo-os em suas residncias.
Entre as aes do movimento que buscam justificar e fundamentar tal
defesa esto: a solicitao de um parecer tcnico do IPHAN sobre a ocupao
histrico-cultural da rea (BRASIL, 2015) e a colaborao de pesquisadores
que investigam a implementao do PLN, especialmente, os impactos destas
intervenes, sob o ponto de vista cultural e antropolgico.
Destarte, as pesquisas vm sendo utilizadas pelo movimento como fun-
damento tcnico para comprovar tanto o impacto negativo do PLN nos modos
de vida das famlias, como o de apontar alternativas de intervenes fsicas
para permanecerem na rea. Tal conflito e impasse entre governo e movi-
mento, lembra Lefebvre (1999) quando afirma que no obstante as estrat-
gias do Estado de empenhar-se em restringir o significado de espao urbano
s dimenses tcnicas (planificao, mapas) e fsicas (infraestrutura, arqui-
tetura) do urbanismo, a principal caracterstica do urbano a diversidade e
a contradio, manifestas na vivncia da moradia, a qual resiste uniformi-
zao dos planos e projetos urbansticos.
Outra estratgia adotada pelo movimento foi a organizao de um
Dossi pelo Centro de Defesa Ferreira de Sousa (2015) encaminhado aos
representantes do BIRD, no final de 2015. Nele se denuncia tanto os procedi-
mentos adotados pelo governo municipal como aes que impactaram negati-
vamente as comunidades, inclusive, de famlias j removidas. Tal documento
refora o desejo de famlias de no serem removidas, alegando terem o direito
de se beneficiarem das aes do PLN.
Vale ressaltar que as manifestaes, protestos e denncias expostas pelo
movimento contra a possibilidade de remoo e o que consideram prticas
autoritrias do governo municipal reforam e so reforadas tambm pela
atuao do Ministrio Pblico. Tal partilha entre famlias e promotoria remete
a Vasconcellos (2013), quando enfatiza que a eficcia do protagonismo desse

249
rgo na responsabilizao de autoridades por atos que violam direitos dos
citadinos, comum nas questes que envolvem mobilidade urbana, depende
muito da ao da sociedade e dos que se sentem prejudicados.
As duas partes, em lados opostos agem, se manifestam, buscam con-
quistar a opinio pblica, disputando no apenas sentidos da participao,
mas a forma como que se deve conduzir o processo de transformao dessa
rea reconhecida por ambos como regio de elevado potencial paisagstico,
histrico, cultural e econmico. De um lado, o discurso oficial da proteo
ambiental e social de famlias, do outro, o discurso do movimento, que reclama
direitos sociais e proteo cultural. Ambos justificam seus argumentos e ainda
no se vislumbram indicativos de consensos. Entretanto, se, de um lado, o
dissenso e o conflito atrasam o cronograma de andamento do PLN, de outro,
colocam em evidncia a necessidade do debate, da interlocuo e da partici-
pao de distintos sujeitos no processo decisrio.

Concluso

A guisa de concluso, foi possvel constatar que enquanto o governo


municipal defende uma participao da comunidade de forma colaborativa e
controlada pela dimenso e o discurso tcnico urbanstico, o movimento fora
canais de dilogo sob sua direo exigindo, atravs de meios jurdicos, tc-
nicos sociais e, principalmente manifestaes coletivas, a dimenso poltica
de alterar o PLN com o objetivo de permanecerem na rea.
Com efeito, a implementao do PLN se orienta por um padro de
governana caracterizado pela concentrao das decises estruturantes na
autoridade poltica e tcnica do governo, restrita aos consultores e aos tc-
nicos do BIRD, sendo a participao da populao concebida como produtora
de insumo e legitimadora de processos tecnocrticos. Tal carter de partici-
pao compromete a incorporao de demandas e necessidades locais produ-
zindo impasses no curso da interveno.

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254
CAPTULO XVI. REFLEXES SOBRE OS PROCESSOS
PARTICIPATIVOS NO PROGRAMA LAGOAS
DO NORTE EM TERESINA-PI.

Aline Teixeira Mascarenhas de Andrade


Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Introduo

O presente texto aborda os principais aspectos da pesquisa sobre os pro-
cessos democrticos existentes no Programa Lagoas do Norte em Teresina-
-PI, buscando refletir sobre como tem ocorrido a participao da comunidade
na implementao do referido Programa.
Para este estudo os esforos debruaram-se sobre a explorao bibliogr-
fica e anlise documental. Realizou-se uma breve reviso de literatura acerca das
categorias importantes, para subsidiar as discusses de que trata este artigo.
No intuito de organizar melhor a disposio do contedo abordado, este
texto est estruturado em trs itens. No primeiro, inicia-se a discusso elen-
cando a categoria central do estudo, a democracia, e se dialoga com diferentes
autores apontando suas principais contribuies.
Sobre a relao entre o Estado e a sociedade, tendo a democracia como
aspecto central, destacam-se as contribuies de Rousseau (1978), afirmando
que a base dessa relao um contrato social a partir do qual os cidados con-
fiam seus direitos em nome de uma autoridade que os resguardar.
A democracia tambm abordada sob a perspectiva de Schumpeter
(1983), que a considera como um aparato institucional de tomada de decises
polticas, um mtodo de escolhas dos governantes, com eleies competi-
tivas, colocando em discusso a dicotomia entre o que seria a vontade geral
e as vontades individuais na materializao da democracia.
O segundo item dedicado a algumas reflexes sobre a democratizao
no Brasil, contextualizando-a historicamente, com abordagem no perodo em
que predominou o regime autoritrio, e, na sequncia, o processo de redemo-
cratizao, bem como os avanos advindos da Constituio Federal de 1988.
Interessante destacar que esse percurso possui consequncias relevantes para
modelos de interveno na conjuntura atual.
Na perspectiva de construir uma discusso mais local acerca da mate-
rializao dos processos democrticos, o terceiro item apresenta o Programa
Lagoas do Norte, escolhido como base material de anlise, atravs do qual
busca-se compreender como tem ocorrido a interao entre o referido Pro-
grama, enquanto estratgia de poltica pblica, e as famlias afetadas, relao

255
assentada sobretudo, mas no somente, nas instncias legalizadas de partici-
pao comunitrias, a saber: o Comit e o Frum Lagoas do Norte.
As concluses apontam que na relao entre Estado e sociedade, tendo
por base os processos democrticos, a participao institucionalizada tem
sido garantida conforme preconiza a Carta Magna de 1988. Contudo, espe-
cialmente no caso do Programa Lagoas do Norte, a sociedade tem buscado
participar utilizando outros caminhos, os quais tambm materializam a demo-
cracia, possibilitando a construo de novos espaos de discusso ampliada,
inclusive com a presena de outros atores sociais.

Democracia: dialogando com algumas perspectivas

No intuito de evitar equvocos quanto ao entendimento dessa categoria,


faz-se necessrio discutir conceitualmente sobre a forma como se apreende
o termo democracia, uma vez que existem divergentes concepes. Contudo,
relevante compreender que se trata da relao estabelecida entre o Estado
e a sociedade, sobre esta relao, os estudos absorvem reflexes clssicas e
produes mais recentes. Portanto, neste item faremos uma reflexo da con-
cepo clssica bem como das vises contemporneas acerca da democracia
A discusso inaugural ocorre com os autores contratualistas, que
afirmam que a democracia nasce a partir da extino de um estado natural,
onde no existem essas instncias separadamente. Especialmente para Rous-
seau, o contrato social se estabelece quando os cidados abdicam de seus
direitos em nome de uma autoridade confivel, a qual os resguardar. Segundo
Rousseau (1978, p. 32):

Encontra uma forma de associao que defenda e proteja a pessoa e


os bens de cada associado com toda a fora comum, e pela qual cada
um, unindo-se a todos, s obedece contudo a si mesmo, permanecendo
assim to livre quanto antes. Esse, o problema fundamental cuja soluo
o contrato social oferece.

Para o autor, o Estado seria responsvel pela segurana dos direitos de


todos, garantindo as liberdades de cada um. Esse tipo de convivncia benefi-
ciaria a todos, uma vez que o Estado estaria a servio da vontade coletiva, do
bem comum. Apesar de entender que o homem no estado de natureza possua
bondade, o autor afirma a necessidade do Estado para controlar as paixes e
garantir a paz. Ainda para ele, a democracia a forma ideal de governo, por
respeitar o princpio da vontade geral.
Desta forma, o Estado a instituio que organiza o campo poltico,
possui legitimidade e legalidade na elaborao das leis, devendo aplic-las
para suprimir possveis conflitos, mas, sobretudo, para garantir direitos pre-

256
existentes como: liberdade e soberania popular. Afirma Rousseau (1978, p.
74-76) que o Estado:

um corpo intermedirio estabelecido entre os sditos e o soberano


para sua mtua correspondncia, encarregado da execuo das leis e da
manuteno da liberdade, tanto civil como poltica. Os membros desse
corpo chamam-se magistrados ou reis, isto , governantes, e o corpo
em seu todo recebe o nome de prncipe [...] chamo, pois, de Governo
ou administrao suprema o exerccio legtimo do poder executivo,
e de prncipe ou magistrado o homem ou o corpo encarregado dessa
administrao.

Resgata-se das contribuies do referido clssico a importncia da von-


tade geral como eixo essencial de atuao na relao entre Estado e socie-
dade. Contudo, pertinente avanar desta concepo para entender como a
democracia tem sido debatida no cenrio contemporneo, e com esse prop-
sito apresentamos a apreenso de Schumpeter (1983).
O autor faz relevante reflexo acerca da democracia, partindo da cls-
sica concepo de Rousseau, mas como diferencial aponta a inexistncia real
de um bem comum e de uma vontade geral.
Sua obra inaugura uma maneira de pensar a democracia, refletindo
sobre a democracia para alm do que geralmente se concebe, ou seja como
vontade do povo que conduz os processos polticos, pois considera esta
como resultante de processos diversos que envolvem diferentes interesses.
Schumpeter (1983, p. 301) diz que:

No h, para comear, um bem comum inequivocamente determinado


que o povo aceite ou que possa aceitar por fora de argumentao
racional. No se deve isso primariamente ao fato de que as pessoas
podem desejar outras coisas que no o bem comum, mas pela razo
muito mais fundamental de que, para diferentes indivduos e grupos, o
bem comum provavelmente significar coisas muito diversas.

Interessante perceber que ele faz referncia ao carter diverso das von-
tades individuais, bem como da complexidade de se garantir individualidades
dentro de uma categorizao generalista.
Na viso schumpeteriana, a democracia nas sociedades modernas se
fundamenta como um aparato institucional de tomada de decises polticas,
um mtodo de escolhas dos governantes, com eleies competitivas, que, se
forem peridicas, se constituir como democracia. Neste caso, Schumpeter
(1983, p. 321) afirma que:

257
O papel do povo formar um governo, ou corpo intermedirio, que, por
seu turno, formar o executivo nacional, o governo. Nossa definio
passa ento a ter o seguinte fraseado: o mtodo democrtico um
sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o
indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva
pelos votos do eleitor.

Ressalta ainda que o voto do eleitor decidido conforme seus inte-


resses, bem como da relao que estabelece com o corpo governamental. Isso
devido ao fato de que a poltica no consiste numa questo central na vida do
cidado, que na maioria das vezes incapaz de perceber como as consequn-
cias de suas decises polticas se materializam em suas vidas.
Essa maneira de pensar a democracia compartilhada por Dahl (1987),
que a considera como um sistema poltico capaz de ser responsivo com todos
os seus cidados. O autor aponta as condies e garantias necessrias para
que exista uma democracia plena, mas conclui que nos modelos atuais ela
no existe. Afirma que no mundo real nenhum grande sistema plenamente
democratizado e denomina de poliarquia o regime em que essas dimenses
ocorrem com maior frequncia, ou seja, em que o direito de participar em elei-
es e cargos pblicos, e ainda poder contestar o governo, so mais amplos
(DAHL, 1987).
A partir dos autores supracitados, possvel repensar os sistemas pol-
ticos contemporneos ditos democrticos, e perceber que este ttulo pode ser
utilizado estrategicamente para que a sociedade se sinta contemplada, misti-
ficando o jogo manipulador que possa existir.
Compreendemos ento que o Estado define as linhas mestras de parti-
cipao e contestao, e quanto mais um sistema se aproxima da democracia,
mais ele permitir que ocorram formas de participao e controle da socie-
dade sobre ele. O jogo de interesses que envolve o Estado e a sociedade per-
meado por uma tensa relao que conforma demandas diferenciadas e posi-
es de poder diversificadas. Para melhor entender como tem ocorrido esta
relao na realidade brasileira, o item a seguir versa brevemente sobre como
tem ocorrido a democratizao no Brasil, ressaltando os processos participa-
tivos como um dos caminhos para a materializao da democracia.

A democratizao e os processos participativos no Brasil

A democracia no Brasil um tema instigante que nos remete a refle-


xes acerca de como ocorreu esse processo, bem como cabe destacar aspectos
antecedentes que marcam profundamente a realidade atual. Indubitavelmente,
a Constituio Federal de 1988 o grande marco da democracia brasileira,
entretanto, iniciaremos a discusso percorrendo a histria que antecedeu sua

258
promulgao.
Considera-se relevante a obra de Ianni (1986) no tocante s anlises da
realidade brasileira no perodo compreendido entre os anos 1930 e o golpe
militar de 1964. Destaca que boa parte da poltica econmica governamental
refletia os interesses de grupos especficos, no intuito de reformular a depen-
dncia estrutural que marcava a situao do pas poca.
Para o autor, as condies em que se deram a revoluo de 1930, com a der-
rota dos grupos oligrquicos para as novas classes sociais urbanas, marcam um
novo tipo de relao entre o Estado e a sociedade, situao que culmina no desen-
volvimento do que ele denominou de Estado burgus, ou seja, houve uma aproxi-
mao simbitica do Estado com a classe capitalista em ascenso no Brasil.
Contudo, as consequncias de tal aproximao levaram atores sociais
a se organizarem e travarem intensas lutas polticas no ps Revoluo de 30,
contexto em que, segundo Ianni (1986), o grupo de Getlio Vargas efetua um
golpe de Estado e instaura a ditadura, sob a denominao de Estado Novo.
Esse momento marca definitivamente a supresso das poucas e frgeis ins-
tituies democrticas, ou que se aproximavam disso, existentes naquele
perodo. Destaca-se ainda que o governo se baseava em um liberalismo
urbano e superficial, de conotao ideolgica e, sobretudo, voltado para as
relaes externas do pas (IANNI, 1986).
Sobre a implantao de regimes autoritrios no Brasil, assim como
na Amrica Latina, ODonnell (1986) aponta que o interior desses sistemas
de dominao e excluso dos setores sociais marcado por tenses, conse-
quentes por suprimir a cidadania e proibir o povo de invocar contedos de
exigncias de justia individual. Interessante notar as reflexes do autor sobre
as consequncias desses regimes. Para ODonnell (1986, p. 23):

[...] o substrato de tudo isso a derrota do setor popular e de seus


aliados, a reao ante a ameaa que sua ativao poltica implica
para a continuidade de parmetros bsicos da sociedade enquanto
capitalista e [...] a imposio de uma ordem em particular
baseada na excluso poltica e econmica do setor popular.

Percebe-se que historicamente o Brasil marcado por fortes condutas


autoritrias, com tradio de condutas no participativas, e no aceitao de
questionamentos ou contestaes. O que implica consequncias graves nos
perodos posteriores, que mesmo legalmente democrticos possuem corpos
operacionais e atores polticos imbricados na herana de poder concentrado.
Para Silva (1997), aps a segunda metade da dcada de 70, as organiza-
es populares proliferam no Brasil e consolidam um novo sujeito social na cena
pblica do pas, que constri e reconstri novos valores polticos tais como a
participao popular, a cidadania, a solidariedade, buscando construir uma nova

259
forma de gesto do interesse pblico. Este novo sujeito social persiste nos anos 80
e conquista o reconhecimento popular e governamental, de maneira que, a partir
de ento, passa a compor o cenrio das decises polticas.
neste panorama que a democratizao no Brasil se desenha, com a
sociedade buscando participao ativa nos processos polticos, de tal maneira
que o perodo que antecedeu a promulgao da Constituio Federal de 1988
foi marcado por inmeras manifestaes sociais. Muito embora o processo
de redemocratizao no Brasil possua a Constituio Federal de 1988 como
marco principal, cabe destacar a contribuio dos movimentos sociais e popu-
lares nesse processo. Fator que evidencia a tentativa de superar o passado
escravista, elitista e autoritrio da formao social brasileira.
A partir de ento, a consolidao dos direitos civis, polticos e sociais se
estabelece atravs de sistemas de proteo social. Entretanto, no se pode perder
de vista que o sistema capitalista permanece no cerne da sociedade brasileira, e
que, portanto, muitos aspectos garantidos pela nova Constituio contrapem-se
lgica do capital. Desta forma, o desafio emergente materializar essa era dos
direitos (BOBBIO, 1992) em tempos de restruturao capitalista.
Para este desafio, a resposta continua sendo buscada atravs de pro-
cessos em que a populao participa da vida poltica do pas, sendo que o foco
passa a ser no somente a conquista de direitos, mas a sua efetivao, atravs
das polticas pblicas com as quais se respondem s demandas sociais.
A partir de ento, a populao passou a procurar, de formas diferentes,
interferir cada vez mais na administrao pblica, lutando pela viabilizao
de espaos de exerccio da democracia, articulada com uma concepo de
cidadania que permite sua participao efetiva no sistema poltico.

Ao procurarem ampliar o espao poltico de interferncia dos cidados,


os movimentos organizados assumem a condio de porta-voz de
suas prprias reivindicaes. Como sujeitos coletivos, consideram-se
capazes de dialogar diretamente com o poder governamental (SILVA,
1997, p. 67).

Ressalta-se que no caminho da democratizao brasileira, a Constituio


Federal de 1988 no deve ser entendida como ponto de chegada, mas sim como
ponto de partida, de onde se comea uma histria escrita e marcada pela diver-
sidade de seus protagonistas. Possibilitar aos cidados brasileiros o direito de
participar, questionar, sugerir, criticar e deliberar, demonstra um inquestionvel
avano. Entretanto, devemos avaliar densamente se isso significa efetividade
democrtica, uma vez que possibilitar no significa necessariamente tornar real.
Portanto, na compreenso da referida Constituio como marco de refe-
rncia para a democracia brasileira, no sentido de (dentre outros aspectos)
instituir a participao, surge na agenda de discusses a indagao de como

260
se concretiza essa participao da sociedade na esfera pblica, e qual sua
interferncia nos processos de definio ou redefinio das polticas pblicas.
Segundo Silva (1997, p. 65-84), no fim dos anos 80 e incio da dcada
posterior, as primeiras experincias de gesto administrativa democrtico-
-popular, inauguram possibilidades para a participao popular na gesto
pblica. Situao tambm favorecida pela nova perspectiva dos movimentos
sociais, propondo alternativas e parcerias com o poder governamental. Para
a autora, os organismos populares despertam para uma vontade poltica de
participar da gesto pblica, como forma de influenciar o enfretamento das
questes que lhes afetam cotidianamente.
necessrio refletir que a busca incessante pela participao como possibi-
lidade de efetivao de polticas foi germinada pelos diferentes problemas sociais
decorrentes das transformaes ocorridas (no somente, mas sobretudo) na esfera
econmica, das quais destacam-se os processos de globalizao, as mudanas
ocorridas no mbito do trabalho e a pauperizao exacerbada.
Para Carvalho (2014), as polticas pblicas so a ao do Estado e fun-
cionam como formas de redistribuio da proteo social, reduo das desi-
gualdades, enfrentamento da pobreza, bem como oportunizam a efetivao da
incluso social de grande parte da populao. A referida autora argumenta que
as mudanas ocorridas no mundo demandam que tambm ocorram mudanas
nas polticas sociais e na gesto pblica, afirma que diante das transformaes
sociais o modelo tradicional de gesto tornou-se obsoleto e as tradicionais
polticas pblicas (com padro de gesto centralizado e setorial) j no so
suficientes para responder s demandas sociais satisfatoriamente.
No que se refere discusso sobre a perspectiva da participao social nas
ltimas dcadas do sculo XX, Nogueira (2004) considera que sua consolidao
ocorreu tanto entre tcnicos e estudiosos da gesto pblica, quanto entre formu-
ladores e dirigentes dos programas de reforma do Estado, de maneira que os pro-
cessos participativos passaram a ser incorporados como recurso estratgico do
desenvolvimento sustentvel e da formulao de polticas pblicas.
Na atualidade, a participao j no mais considerada como simples
mecanismo de presso da populao sobre as instncias governamentais, pois
expressa prticas sociais com real interesse de promover a soluo de dife-
rentes problemas comunitrios. A gesto pblica tornou-se um campo que
simultaneamente coloca a participao como demanda social e como resposta
governamental (NOGUEIRA, 2004).
A participao na gesto pblica tem se tornado cada vez mais real no
Brasil, mas ainda existem muitos desafios postos para que ela ocorra plena-
mente. Silva (1997) destaca que para a reconstruo do sentido de partici-
pao popular e da gesto pblica, muitas dificuldades sero enfrentadas, at
que de fato se estabelea uma nova relao entre o Estado e a sociedade. A
autora ressalta que, no Brasil, uma nova gesto pblica est sendo construda,

261
e afirma que:
Esta nova gesto publiciza espaos e decises, anteriormente privativos
dos governantes, da sua burocracia tcnica e dos parlamentares que
exercem trfico de influncias polticas, figurando os cidados como
mero legitimadores pela via da democracia representativa (SILVA,
1997, p. 80).

Carvalho (2014) tambm considera que importante reconhecer que o


Brasil iniciou um processo de descentralizao e de municipalizao, carac-
tersticas democrticas e participativas, mas ressalta que ainda no se trata de
um processo consolidado.
Desta forma, entende-se que o processo de democratizao no Brasil ainda
est em curso, e que a participao social um importante fundamento para sua
concretizao. E no obstante as conquistas consolidadas, ainda foroso reco-
nhecer as lacunas ou dificuldades a serem enfrentadas para sua consolidao.
O prximo item prope refletir de maneira mais especfica sobre como
esta relao entre Estado e sociedade tem ocorrido em Teresina, especifica-
mente na gesto do Programa Lagoas do Norte. O qual constitui-se como uma
interveno do poder pblico municipal em respostas s demandas da socie-
dade local, e que afirma ser construdo sob as perspectivas democrticas, pos-
suindo espaos institucionalizados de participao comunitria.

As instncias de participao no Programa Lagoas do Norte em


Teresina-PI

Teresina, capital do Piau, uma cidade com caractersticas marcantes,


dentre elas a de ser banhada por dois rios, tendo sido originalmente planejada
para ocupar territorialmente a margem direita do rio Parnaba e a margem
esquerda do rio Poti. Entretanto, em 1960, foi reconfigurada a partir da
expanso de sua rea urbana no sentido Leste.
O encontro dos dois rios que margeiam a cidade ocorre na zona norte,
regio que se caracteriza pela presena de vrias lagoas, as quais foram ao
longo do tempo sendo invadidas e aterradas pela presena do homem. Anu-
almente, no perodo chuvoso, as famlias eram acometidas pelas guas desti-
nadas s lagoas, sendo constantes as enchentes nessa regio.
Nesta regio da cidade, a ocupao mais intensa ocorreu a partir do final
da dcada de 60, pelas classes mais empobrecidas da populao, sem alter-
nativas habitacionais em virtude da valorizao de outras regies. O intenso
fluxo migratrio do interior para a capital e a distribuio de ttulos de afora-
mento pela Prefeitura de Teresina so fatos que contriburam para a ocupao
desordenada do local, que em pouco tempo tornou-se bastante populoso.
Lima (2003) destaca que a capital em aluso, como outras capitais nordestinas,

262
sofreu impacto do amplo processo de urbanizao das dcadas de 1960 e 1970, pro-
vocado, sobretudo, pelo movimento migratrio campo-cidade, no apenas do interior
do Piau, mas tambm de unidades vizinhas, como Maranho e Cear.
Tendo a primeira dcada citada inaugurado uma fase decisiva no desen-
volvimento do espao urbano, possuindo como fatores catalisadores o intenso
fluxo migratrio e as grandes inverses governamentais em infraestrutura.
Na dcada posterior, essa tendncia de crescimento foi aprofundada, fato que
gerou, de forma acentuada, maiores problemas sociais, que desaguaro na
dcada de 1980 (LIMA, 2003).
Referindo-se acerca das prticas de ocupao de terra em Teresina, a
autora destaca que foram gestadas em meados da dcada de 80, quando ter-
renos vazios foram ocupados. Em Teresina, o itinerrio provvel do migrante
a favela, por ser local onde se pode morar gratuitamente, a salvo de impostos
e taxas de gua e luz, necessitando do mnimo possvel para se sobreviver at
a chegada da urbanizao (LIMA, 2003).
Segundo informaes da Prefeitura Municipal de Teresina, o Programa
Lagoas do Norte uma resposta s demandas levantadas pelas prprias comu-
nidades locais, sobre a problemtica dos alagamentos constantes na regio,
por ocasio do processo de construo da Agenda 2015 de Teresina. O Pro-
grama prev o fortalecimento da sociedade para a participao qualificada no
Programa, por meio da construo de arranjos que permitam o efetivo envol-
vimento da comunidade local no processo de busca de solues e a partici-
pao na implementao das aes para a problemtica da regio de Lagoas
do Norte (TERESINA, 2008).
As reivindicaes iniciais para intervenes pblicas naquele cenrio ocor-
reram atravs de participaes comunitrias nas reunies do Oramento Popular
de Teresina, de consultas pblicas, ou mesmo contatos diretos com autoridades
pblicas. Mas nesta ocasio os pleitos reivindicavam o aterramento das lagoas,
urbanizao da rea e canalizao de guas por meio de galerias. Entretanto,
embora estas propostas pudessem ter soluo mais rpida e baixo custo, as reper-
cusses ambientais agravariam o ecossistema da cidade. Desta forma, a Prefei-
tura buscou intervir de forma a resolver a problemtica inicial, mas preservando
a perspectiva ambiental local (CARMO; COELHO, 2014).
A constituio do Programa Lagoas do Norte considerou as informaes
diagnosticadas atravs do Estudo Urbanstico e Paisagstico para a regio das
Lagoas do Norte, o qual destaca que:

Os principais problemas identificados so o aterramento indiscriminado


das margens das lagoas e a consequente ocupao de moradias abaixo
da cota de inundao, a devastao total de matas ciliares, o avano
sobre as reas de recuo frontal dos lotes, a falta de saneamento bsico,
o lanamento de resduos e esgotos in natura diretamente nos cursos
dgua, a infraestrutura de drenagem inadequada, a explorao

263
desordenada e irregular de jazidas minerais para construo civil, dentre
outros. Portanto, o aspecto ambiental constitui o principal condicionante
a ser considerado na formulao de qualquer interveno proposta para
a regio, considerando-se tambm as condies socioeconmicas da
populao local (TERESINA, 2005, p. 32).

O Programa Lagoas do Norte caracterizado pela prefeitura como uma


interveno urbana de requalificao que agrega aes urbansticas, ambien-
tais, sociais e econmicas, integradas num territrio especfico, com objetivo
de promover benefcios individuais e coletivos, ao tempo em que altera subs-
tancialmente a paisagem urbana e a vida das pessoas. A rea de interveno
do referido Programa est delimitada em treze bairros (Acarape, Aeroporto,
Alto Alegre, Alvorada, Itaperu, Mafrense, Matadouro, Mocambinho, Nova
Braslia, Olarias, Poti Velho, So Francisco e So Joaquim) da zona norte da
cidade, que ocupam aproximadamente 1.300ha, com distncia mdia de 6km
do centro da cidade.
Desta forma, a concepo do Programa Lagoas do Norte visa ao desen-
volvimento sustentvel dessa regio da cidade, constituindo-se num conjunto
de aes integradas de interveno do Estado na realidade local para provocar
mudanas qualitativas nas condies de vida da populao com os seguintes
objetivos:

a) Desenvolver aes estratgicas visando a dotar a Prefeitura de estudos,


projetos e programas nas reas de saneamento, desenvolvimento
urbano e meio ambiente de forma a possibilitar aos dirigentes o
planejamento de intervenes e a identificao de fontes de recursos
que podero viabilizar a implantao de obras e desenvolvimento de
aes estruturantes ao longo do tempo;
b) Atuar, a partir de aes integradas, de abrangncia multi-setorial, em
13 bairros que compem a regio de Lagoas do Norte, buscando inserir
uma populao de baixa renda nas oportunidades de desenvolvimento
urbano, econmico e social da cidade. Neste contexto o Programa
visa a implantar aes de ordenamento de uso e ocupao do solo e de
saneamento ambiental da regio, visando a conter o forte processo de
degradao ambiental verificado na rea local, alm de implementar
outras aes paralelas que visam insero social da populao
(TERESINA, 2007, p. 9).

So trs os componentes do Programa em aluso: Modernizao da


Gesto Municipal, Requalificao Urbana e Ambiental e Desenvolvimento
Econmico e Social. O primeiro componente trata da formulao de estudos,
planos diretores e de aes de desenvolvimento institucional da Prefeitura de
Teresina. O segundo liga-se diretamente urbanizao da regio, compre-

264
endendo as seguintes aes: reestruturao do sistema virio; reurbanizao
dos bairros da regio; implantao de loteamentos para reassentamento de
famlias; construo e melhoria de unidades habitacionais e implantao de
parques urbanos; a melhoria da infraestrutura de saneamento ambiental; a
melhoria do sistema de abastecimento de gua; a implantao do sistema de
esgotamento sanitrio; a melhoria do sistema de macro drenagem das lagoas
e a recuperao de reas degradadas. O terceiro componente enfatiza a edu-
cao sanitria e ambiental; instalao e melhoria de equipamentos sociais e
comunitrios; potencializao da capacidade de gerao de emprego e renda;
estruturao do comrcio local; revitalizao de ncleos de produo e comer-
cializao; e fortalecimento do capital social (TERESINA, 2014).
O Programa Lagoas do Norte est vinculado Secretaria Municipal
de Planejamento e Coordenao (SEMPLAN), gerido atravs da Unidade de
Gerenciamento do Programa Lagoas do Norte, responsvel pela coordenao
geral do Programa, funcionando na sede da secretaria. O acompanhamento
social s famlias realizado pela Unidade de Projeto Socioambental (UPS),
com sede prxima rea de interveno do Programa, com equipe composta
por tcnicos de diferentes reas: servio social, psicologia, biologia, educao
ambiental e recursos humanos.
Segundo relatrio da SEMPLAN (TERESINA, 2012) para implemen-
tao do Programa, as negociaes entre a Prefeitura e o Banco Mundial se
iniciaram em 2003.Em meados de maro de 2004 foi aprovado o Documento
Conceitual do Programa. Em maro de 2008 foi aprovado o acordo de emprs-
timo, e em julho do mesmo ano foi assinado o contrato. O Banco Mundial
o principal agente financiador, entretanto, a execuo do Programa tambm
conta com recursos do governo federal e da prpria prefeitura.
Anterior s aes do Programa, a sociedade civil local organizou-se espon-
taneamente para acompanhar as intervenes e fiscalizar a implementao das
obras, assim surgiu o Comit Lagoas do Norte em 2008, composto por represen-
tantes das organizaes populares dos treze bairros contemplados pelo Programa.
O Comit representa os interesses dos moradores do local e atua no planejamento,
monitoramento e fiscalizao das intervenes, tendo participao direta junto
aos operadores, gestores e agentes financiadores do Programa.
O Comit Lagoas do Norte possui um regimento, o qual afirma que seus
membros devem observar o andamento das aes do Programa, verificando se
esto sendo realizadas correta e eficientemente, dentro do tempo previsto. Ainda
neste documento, consta o dever dos seus membros em observar e registrar as
reinvindicaes populares acerca do referido programa. Alm de combater qual-
quer tentativa de violao aos direitos das famlias atingidas pelas intervenes do
programa. A diretoria do Comit Lagoas do Norte composta atravs de eleio,
ocorrida de dois em dois anos (COMIT LAGOAS DO NORTE, 2008).
Sobre a relao do Comit Lagoas do Norte com a Prefeitura, identi-

265
ficou-se que na perspectiva do primeiro, sua existncia pode ser considerada
um empecilho para a gesto, pelos questionamentos que faz, mas destacam
que existe respeito e que suas reivindicaes so consideradas. Na relao
estabelecida com a coordenao do Programa, possvel perceber a tenso e
os desafios apontados pelos estudiosos (que constam no item anterior).
Conforme os estudos de Carmo e Coelho (2014), nas visitas realizadas
sede da Secretaria e nas reunies que participaram, os membros do Comit
tomaram conhecimento de que por recomendao do Banco Mundial deveria
existir um Frum comunitrio, onde deveriam ser negociadas entre o poder
pblico e comunidade, as definies sobre as intervenes do Programa. A
partir disso, o Comit passou a pressionar a Prefeitura para a criao deste
Frum, entendendo-o como importante espao de discusso e deliberao
conforme os interesses das famlias.
O Frum Lagoas do Norte, criado atravs do Decreto 11.300 de 9 de
julho de 2011, alterado em 23 de janeiro de 2014 pelo Decreto Municipal
13.840, composto pelo Secretrio Municipal de Planejamento ou corres-
pondente, 01 (um) representante da Unidade de Gerenciamento do Programa
(UGP) e at 10 (dez) integrantes do Comit Lagoas do Norte.
Diante do exposto, ressalta-se quo imprescindvel a participao das
famlias nos processos que as envolvem, bem como a importncia das pr-
prias famlias definirem seus problemas, necessidades, anseios, diante dos
limites e dos recursos de que dispem.
No referido Programa, a participao comunitria tem acontecido
essencialmente a partir das instncias supracitadas, mas as manifestaes de
quaisquer famlias ou grupos podem ocorrer independente delas. Entretanto,
Carmo e Coelho (2014) concluem que o Comit uma entidade de luta pela
garantia dos direitos da comunidade residente na rea de interveno do Pro-
grama. Para as autoras, por meio dele a participao da populao vem se
ampliando passando a ser considerada nos processos decisrios e nas aes
interventivas do programa, instigando, assim, a populao a propor e indicar
o que de seu interesse (CARMO; COELHO, 2014, p. 72).
O momento atual do Programa Lagoas do Norte marca a finalizao da
primeira etapa e o incio da segunda, em que, j na fase de cadastramento (em
2015) para identificao de famlias passveis de remoo, surge um diferen-
cial: um conflito social protagonizado por famlias resistentes remoo da
Avenida Boa Esperana.
Esse grupo de famlias organizou-se e criou a Associao Centro de
Defesa dos Direitos Sociais Ferreira de Sousa, com objetivos de dialogar com
o poder pblico municipal acerca das intervenes de remoo de famlias na
regio, em especial na Avenida Boa Esperana, localizada no bairro So Joa-
quim, em Teresina. A referida organizao tambm tem buscado se articular
com outros atores sociais, tais como o Ministrio Pblico Estadual, a Defen-

266
soria Pblica, entidades religiosas, instituies acadmicas, entre outras, para
os dilogos com os gestores do Programa Lagoas do Norte.
Do contexto supracitado, pode-se compreender que no obstante os desa-
fios postos na relao entre a prefeitura e o Comit, e as discusses ocorridas
atravs do Frum - ou seja, dos processos participativos atravs das instncia
institucionalizadas -, preciso construir tambm um dilogo com este novo orga-
nismo que emergiu.

Concluso

As reflexes ora sistematizadas buscaram compreender o significado da


democracia na atualidade, procurando elencar os aspectos conceituais desse
processo, refletindo as concepes clssicas bem como as vises contempo-
rneas.
Diante disso, revela-se que no Brasil a histria demonstra por muito
tempo um longo distanciamento da democracia, sendo mesmo marcada por
intervenes autoritrias em que a participao ou contestao social eram
impensveis.
Entretanto, aps a contextualizao histrica, considera-se inegvel o
avano legal conquistado a partir da Constituio Federal de 1988ainda que no
se deva julgar o processo de democratizao brasileira como findado. Ao con-
trrio, pelo seu carter recente, muito ainda precisa ser conquistado e efetivado.
Concentrando-se no perodo posterior dcada de 1960, possvel per-
ceber um amadurecimento dos processos de democratizao no Brasil. As
duas dcadas posteriores foram marcadas pelo surgimento e efervescncia
dos movimentos sociais pela rearticulao da sociedade civil, tendo como
pauta coletiva a participao da sociedade nos processos decisrios.
No que se refere ao Programa Lagoas do Norte, destaca-se que a pre-
sena do dilogo com a comunidade a partir das instncias de participao
existentes - o Comit e o Frum Lagoas do Norte - significa que na relao
estabelecida entre Estado e sociedade tem-se tentado constituir uma materia-
lidade no que se concebe como processo democrtico e participativo, apesar
das limitaes inerentes ao processo.
Entretanto a presena dos diferentes atores coletivos necessita ser con-
siderada como aspecto relevante no processo de gesto das aes que incidem
sobre os problemas que caracterizam a realidade local, na perspectiva do seu
encaminhamento. Portanto, alm da participao nas instncias instituciona-
lizadas, faz-se necessrio o dilogo e a interferncia dos movimentos sociais,
mais especificamente do Centro de Defesa dos Direitos Sociais Ferreira de
Sousa, o qual apresenta estratgias de negociao diferentes das utilizadas
pelo Comit Lagoas do Norte.

267
As reflexes ora sistematizadas reforam a compreenso de que assim
como os grupos que representam as famlias apresentam diferentes estrat-
gias, o poder pblico municipal tambm as responde de maneira diferenciada.
Os achados desta pesquisa confluem para a concluso de que nas rela-
es tecidas entre o Estado e a sociedade, a democracia deve ser eixo central.
Especialmente no Programa Lagoas do Norte, destaca-se o fortalecimento
das instncias e espaos de interlocuo entre os movimentos organizados e
o poder pblico municipal de forma a instrumentalizar o processo de planeja-
mento e implementao de polticas pblicas que levem em considerao as
demandas advindas da populao.

Referncias

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Coautora. Doutora em Servio Social e Poltica Social pela PUC/SP.


Docente do Programa de Ps Graduao em Polticas Pblicas pela Universi-
dade Federal do Piau (UFPI).

269
PARTE IV

AVALIAO E MONITORAMENTO DE
POLTICAS E PROGRAMAS SOCIAIS

270
CAPTULO XVII. DEBATES EM TORNO DA AVALIAO
NO MBITO DAS POLTICAS SOCIAIS: CONTRIBUIES
TERICO-CRTICAS PARA PENSAR A CONSTRUO
DE UMA CULTURA AVALIATIVA NO BRASIL

Sofia Laurentino Barbosa Pereira


Simone de Jesus Guimares

Introduo

Este artigo, elaborado a partir de reflexes propiciadas pela disciplina


Avaliao de Programas e Polticas Sociais, do Programa de Ps-Gradu-
ao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Piau, objetiva realizar
uma anlise terico-crtica acerca da avaliao no mbito de polticas sociais,
de forma a contribuir com o debate em questo, luz da literatura especiali-
zada no tema, dando nfase a necessidade de criao de uma cultura avalia-
tiva no cenrio brasileiro.
A metodologia adotada para a realizao das anlises, aqui apontadas,
de carter qualitativo, consistindo em reviso bibliogrfica e reflexiva sobre
o tema, por meio do qual se procurou avaliar posies de diversos autores
acerca da temtica, dentre os quais: Arretche (2009), Barreira (2000), Car-
valho (2009), Gomes (2001), Silva (2008), dentre outros.
O artigo se desenvolve em trs tpicos centrais: inicialmente, realizada
uma abordagem conceitual acerca da poltica social, contextualizando-a no
cenrio brasileiro, a partir da perspectiva terico-metodolgica dialtica de Marx;
em um segundo momento o debate se volta para compreender e conceituar ava-
liao, trazendo um breve histrico e questionamentos acerca da metodologia
avaliativa tradicional; em seguida a discusso aponta os diferentes enfoques ava-
liativos, especificamente voltados a perspectiva da efetividade, eficcia e efici-
ncia; e, por fim, o texto volta-se refletir sobre a necessidade de construo de
uma cultura avaliativa no Brasil, que conceba a avaliao como um instrumento
democrtico, visando a participao social e a politizao da sociedade.

Conceituando e contextualizando poltica social

Estabelecer um conceito ou definio sobre o que de fato poltica social


no uma tarefa simples, na medida em que, segundo Pereira (2011), h uma
impreciso conceitual acerca deste termo, nem sempre se entendendo com cla-
reza o que significa ou quais so suas caractersticas e particularidades. Isso faz
com que, muitas vezes, a mesma seja interpretada de forma equivocada, confun-

271
dida com aes pragmticas, voluntaristas e clientelistas, ou mesmo, adotada uma
concepo simplista, vista como mera proviso ou alocao de decises tomadas
pelo Estado e aplicadas verticalmente na sociedade.
Nesta direo, adotar uma concepo de poltica social supe sempre
assumir uma postura terico-metodolgica, o que implica em posiciona-
mentos polticos e vises de mundo. Assim, por trs de cada definio de pol-
tica social h ideologias, valores e perspectivas tericas competitivas. Signi-
fica, portanto, admitir que no h poltica neutra, conforme defendem Pereira
(2011) e Behring e Boschetti (2011).
Deste modo, a perspectiva de poltica social adotada neste trabalho
baseia-se no mtodo crtico-dialtico, entendido como processo e resultado
de relaes complexas e contraditrias estabelecidas entre Estado e socie-
dade, no mbito dos conflitos e lutas de classes que envolvem o processo
de produo e reproduo do capitalismo (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Essa concepo tem como premissa a indissociabilidade entre as dimenses
econmica, poltica e social do capitalismo e a presena das lutas de classes
como constituinte e constitutivas delas (MONTAO; DURIGUETTO, 2011).
A partir desta perspectiva terico-metodolgica defende-se que a pol-
tica social , em si mesma, complexa e dialeticamente contraditria, e por
conta disso pode assumir diversos papeis, beneficiando interesses distintos
de acordo com a correlao de foras prevalecentes em cada sociedade
(PEREIRA, 2011). Nessa direo, a poltica social aqui compreendida como
produto da relao dialeticamente contraditria entre Estado e sociedade, e
capital e trabalho.
Silva (2008) corrobora com essa concepo, afirmando que a poltica
social uma forma de regulao ou interveno na sociedade, que articula
diferentes sujeitos com interesses e expectativas diversas, representando um
conjunto de aes ou omisses do Estado, decorrentes de decises e no deci-
ses, constituda por jogos de interesses, e limitada e condicionada pelos
processos econmicos, polticos, sociais e culturais de uma sociedade histo-
ricamente determinada.
Refere-se, conforme defende Pereira (2011), a uma poltica de ao,
que visa, mediante esforo organizado e pactuado, atender s necessidades
sociais e cuja resoluo ultrapassa a iniciativa privada, individual e espon-
tnea, requerendo, portanto, uma deliberada deciso coletiva, regida por prin-
cpios de justia social que devem ser amparados por leis impessoais e obje-
tivas, garantidoras de direitos.
Pereira (2009) apresenta as principais caractersticas das polticas
sociais: 1) constituem um marco ou linha de orientao para ao pblica, sob
a responsabilidade de uma autoridade pblica e sob o controle da sociedade;
2) visam concretizar direitos sociais conquistados pela sociedade e incorpo-

272
rados nas leis; 3) guiam-se pelo princpio do bem comum e no por interesses
particulares; 4) tm como finalidade a satisfao das necessidades sociais.
Entretanto, a poltica social vai assumir caractersticas particulares a
depender dos interesses conflitantes em cada sociedade e das decises que
visam administrar esses conflitos. Elas mudam no tempo e no espao, no
tendo um s perfil e uma nica destinao.
No Brasil, historicamente, as polticas sociais adquirem especificidades
que podem ser explicadas pelo prprio contexto scio histrico e poltico do
pas. Marcado por um capitalismo tardio e desenvolvidas em um cenrio auto-
ritrio, nos quadros de um modelo concentrador e socialmente excludente de
desenvolvimento econmico, as polticas sociais brasileiras, segundo Draibe
(1993), acabam por reproduzir o sistema de desigualdades predominante na
sociedade, sendo marcadas por um carter clientelista, corporativista, merito-
crtico e assistencialista.
De carter compensatrio, utilizadas como instrumento de legitimao
do poder e como mecanismo de controle para conter a insatisfao da popu-
lao em relao aos perversos efeitos do padro de desenvolvimento exclu-
dente do pas, historicamente, as polticas sociais brasileiras se mostraram
incapazes de incorporar os interesses da populao que, no geral, estava
ausente do processo de tomada de deciso pblica (GOMES, 2001).
No processo de redemocratizao da sociedade brasileira, em um
cenrio de efervescncia dos movimentos sociais, assiste-se a uma luta pela
alterao do padro de polticas sociais estruturadas no pas, enquanto direito
de cidadania. Essas reinvindicaes partem das crticas presente na Am-
rica Latina, aps o encerramento das ditaduras militares, sobre o mal-uso do
dinheiro pblico e a inoperncia do gasto social (GOMES, 2001, p. 24).
Tais reivindicaes foram parcialmente atendidas atravs da Consti-
tuio Federal de 1988, sendo popularmente conhecida como Constituio
Cidad por apresentar traos inovadores, ofertando polticas sociais univer-
sais, pautadas na lgica do direito social, com o Estado assumindo a respon-
sabilidade pela proteo social. Nessa perspectiva, Rosa et al (2009, p. 5)
demarcam que:

A Constituio de 1988 apresenta, com efeito, uma nova configurao


da gesto das polticas pblicas, instituindo novos mecanismos nos
processos de tomada de decises, o que faz emergir um regime de
ao pblica descentralizada, no qual so criadas formas inovadoras de
interao entre governo e sociedade, atravs de canais e estratgias de
participao social.

A intensificao da ao e da participao social nas polticas sociais,


intensificadas aps a Carta Magna de 1988, objetiva diminuir o grau de pas-
sividade da populao e de dinamizar os direitos sociais no pas. Conforme

273
assinala Draibe (19993), a participao social assume um papel novo: como
forma de gesto da coisa pblica. Isso faz com que as questes relativas a
gesto e ao controle democrtico de decises governamentais adquiram uma
centralidade jamais verificada antes no pas. Cabe demarcar que at ento, no
pas, a gesto pblica era essencialmente centralizadora e verticalizada, e as
decises tomadas pelo Estado pouco eram dialogadas com a sociedade.
Compreendendo isso, acredita-se que o simples fato de a participao
ser colocada como diretriz nas polticas sociais no significa que v ocorrer,
automaticamente, a adeso da sociedade a mesma. Para tal h necessidade de
uma transformao sociocultural, tanto no mbito do Estado quanto da socie-
dade o que ser discutido mais a frente neste texto, sobre o vis do processo
avaliativo das polticas sociais.
A partir dessa breve contextualizao, o prximo tpico objetiva refletir
sobre o papel da avaliao nas polticas sociais, traando seu histrico e evo-
luo, e apontando a necessidade de se ir alm da metodologia avaliativa tra-
dicional.

Debates em torno da avaliao de polticas sociais: para alm da


metodologia avaliativa tradicional

Em que pese, a poltica social, ser entendida como estratgia de ao


pblica governamental, deve ser pensada, planejada, avaliada e guiada por
uma racionalidade coletiva, na qual tanto o Estado como a sociedade desem-
penham papeis ativos (PEREIRA, 2009). partindo dessa concepo que
esse tpico objetiva refletir sobre a trajetria e importncia da avaliao no
mbito das polticas sociais, trazendo para o debate as diferentes concepes
acerca do tema.
Tradicionalmente, a avaliao no campo social ocorreu em programas
de polticas de sade e educao, refletindo, principalmente um paradigma
experimental quantitativo de correlao estatstica e de aferio de produtos
e resultados, rigor lgico e metodolgico dos estudos realizados na rea das
cincias exatas e biolgicas. Nesse cenrio, segundo Barreira (2000), a ava-
liao era realizada visando comprovar o grau em que os objetivos previa-
mente estabelecidos foram alcanados.
Para Silva (2008), a expanso da investigao avaliativa de polticas e
programas sociais se deu a partir da dcada de 1960 nos Estados Unidos que,
naquele momento, tinham como preocupao central a construo de modelo
que permitissem dimensionar o grau de sucesso ou fracasso das instituies
pblicas na rea social. Dessa forma, esse esforo inicial foi marcado por um
carter quantitativista e neutralista da avaliao.
Johnson e Silva (2014) reafirmam que a incorporao da avaliao no
mbito da gesto e do processo de elaborao de polticas sociais encontra-

274
-se no cerne da crescente racionalizao e modernizao da administrao
pblica.
Essa concepo de avaliao, baseada no carter estritamente econ-
mico e tcnico, fundada no modelo funcionalista ou racionalista clssico,
e emerge devido preocupao excessiva com os instrumentos tcnicos e
metodolgicos avaliativos, entretanto, desconsiderando os aspectos polticos
da interveno na realidade (GOMES, 2001). Nesta direo:

A pesquisa avaliativa nessa poca reflete forte influncia das cincias


econmicas, matemticas e biolgicas. Vivia-se o apogeu da corrente
positivista na produo de conhecimentos. Assim o rigor lgico e
metodolgico que informava os estudos nas reas das cincias exatas
e biolgicas era transferido para o campo da avaliao de polticas e
programas sociais. (BARREIRA, 2000, p. 21).

Assim, em sua emergncia, a avaliao de polticas sociais, abalizada na


concepo terico-metodolgica positivista, preocupava-se com a aplicao
de rigorosa metodologia cientficos para resoluo de problemas sociais,
fazendo com que o processo avaliativo fosse associado a ideia de controle.
Silva (2008) afirma que esse tipo de avaliao de polticas sociais criou
uma indstria da pesquisa avaliativa, registrando-se grande desenvolvi-
mento de cursos e treinamentos de graduao e ps-graduao em anlise
de polticas e pesquisas de avaliao em diversas universidades norte-ame-
ricanas, diversas publicaes e associaes profissionais para congregar os
avaliadores de polticas e programas sociais.
Essa influncia do vis quantitativista, neutralista e tecnolgico da ava-
liao passa a ser questionado a partir de 1980, na medida em que:

H um entendimento de que faltava considerar a influncia dos


consumidores dos resultados da pesquisa avaliativa: decisores,
planejadores e administradores. Passa-se a considerar que a pesquisa
avaliativa mais que a aplicao de mtodos, sendo tambm uma
atividade poltica e de gesto. Nesse sentido, precisa ser concebida
como parte do processo da poltica pblica e da administrao pblica,
sendo considerada importante por todos aqueles envolvidos. (SILVA,
2008, p. 107).

Compreendendo isto, essa concepo de avaliao, tecnicista, mera-


mente quantitativista e burocrtica, tem sofridos fortes crticas: pelo seu
carter externo; pelas debilidades metodolgicas apresentadas; pela sua pre-
ocupao demasiada com a eficincia e incapacidade de apropriar-se do con-
junto de fatores e variveis contextuais e processuais; pelo baixo grau de rele-
vncia e utilidade dos produtos avaliados, que no correspondem s necessi-

275
dades de informaes dos agentes socais envolvidos no programa. Isto, pois,
a imagem da avaliao no campo social acaba por associar-se a avaliao de
auditoria, controle externo de um dado programa ou a uma prtica mais tecno-
-burocrtica das instituies, no sentido de prestao de contas dos resultados
dos programas chefia, muito mais do que comunidade ou aos usurios do
programa (CARVALHO, 2009).
A avaliao tradicional, segundo Sulbrandt (1993), sustentada por
uma concepo normativa-formal das polticas sociais, que presume que,
atravs de condutas prescritas de antemo em um plano de execuo, levando
em considerao um conjunto de aes precisas, permitiriam alcanar os fins
propostos. Entretanto, no levam em considerao as incertezas e comple-
xidades que compe o campo social, e as restries que surgem dentro do
ambiente dinmico e turbulento de interao das foras polticas e sociais,
com interesses e valores diferentes, inseridas em um meio organizacional
complexo, mltiplo, fragmentado. E isso precisa ser levado em considerao
no processo avaliativo.
Nessa direo, Gomes (2001) afirma que a avaliao nos moldes positi-
vistas se revela inadequada para analisar as polticas sociais, por sua perspectiva
meramente quantitativista, de carter externo, com preocupao excessiva com
a eficincia, eficcia e efetividade dos programas sociais, e sua incapacidade de
apropriar-se do conjunto de fatores e variveis contextuais e processuais.
Corroborando com essa perspectiva, Barreira (2000) afirma que essa
concepo de avaliao, faz com que a mesma adquira um carter burocr-
tico, no sendo capaz de captar as dimenses sociopolticas e culturais fun-
damentais para a compreenso do contexto social, assim como no capta as
relaes entre os sujeitos envolvidos.
Logo, cada vez mais, vem sendo demandado aos pesquisadores na
atualidade, por rastrear e inovar conceitos/metodologias avaliativas, pau-
tando-se na rejeio crescente aos modelos tradicionais. Isto posto, busca-
-se uma concepo totalizante da avaliao, que apreenda a ao desde a sua
formulao, implementao, execuo, resultados e impactos, buscando no
apenas mensurar quantitativamente a poltica, mas qualificar suas decises,
processos, resultados e impactos (BARREIRA, 2000; CARVALHO, 2009).
Assim, torna-se um desafio a avaliao das polticas para alm dos
modelos tradicionais, de forma a apreender a totalidade dos fluxos e nexos
entre a tomada de decises, sua implementao, execuo, resultados e
impactos produzidos.
A crtica s modalidades tradicionais de avaliao variada. Carvalho
(2009), por exemplo, afirma que essas modalidades no levam em conside-
rao as complexidades e especificaes prprias das polticas sociais, quais
sejam: os resultados de uma ao social podem ser mltiplos e derivados de
mltiplas causas; um programa social possui em geral mais de um objetivo;

276
pressupe um conjunto articulado de iniciativas de vrias polticas sociais;
as decises e implementao do campo social esto permeadas de opinies,
valores, pautas culturais, presses sociais que esto em constante embate e
negociao. Tudo isso deve ser levado em considerao na investigao ava-
liativa, de forma a captar a multidimensionalidade sinalizada pelas especifi-
cidades do campo social.
Compreendendo isto, defende-se, a partir da anlise de Silva (2008),
que a avaliao de polticas sociais deve ser percebida na relao dialtica
de duas dimenses a ela inerentes, que so as dimenses tcnica e poltica.
Dessa forma, no estar-se- negando a perspectiva tcnica da avaliao ou
sua importncia, mas apenas no se pode conceb-la isolada da dimenso
poltica, que aponta que o processo avaliativo, alm de ser realizado a partir
de um conjunto de instrumentos tcnico-cientficos, orientada por inten-
cionalidades, na medida em que faz parte de um movimento das polticas
sociais, que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expecta-
tivas diversas.
Para Gomes (2001), resgatar os aspectos polticos da avaliao implica
em conceb-la para alm de um processo burocrtico, na medida em que per-
mite pensar as polticas sociais enquanto resultantes de um compromisso
poltico presente desde a deciso at sua execuo.
Assim, no se pode negar que a avaliao de polticas sociais est forte-
mente ancorada em um conjunto de valores e noes sobre a realidade social,
no se constituindo em um exerccio formal desinteressado ou neutro
(MELO, 2009). Seguindo essa direo, Baptista (2013, p. 114) afirma que:

A avaliao, via de regra, tem por base um ponto de partida peculiar,


que determina o modo de perceber e de explicar as coisas e o mundo
da pessoa que avalia. este ponto de vista que fornece o referencial
e os critrios sobre os quais se apoiam esses juzos. Isso significa que
avaliar tomar partido em relao a realidade analisada (BAPTISTA,
2013, p. 114).

Tal concepo reafirmada por Arretche (2009), que defende que a ava-
liao envolve, necessariamente, um julgamento, uma atribuio de um valor,
uma medida de aprovao ou desaprovao de uma poltica ou programa social
particular. Para a autora, no existe possibilidade de qualquer modalidade de ava-
liao de polticas sociais que seja apenas instrumental, tcnica ou neutra.
Johnson e Silva (2014) reafirmam a importncia de se considerar o
aspecto eminentemente poltico da avaliao de polticas sociais, na medida
em que elas so entendidas como decorrentes de um processo intencional do
ser humano, desde a sua formulao a sua execuo no cotidiano, tornando
evidente seu carter poltico, decorrente de complexas disputas de interesses.
Nessa direo, Gomes (2001) recusa a viso da avaliao como uma
277
simples medida de desvio entre o esperado e o realizado no campo das pol-
ticas sociais, tal como foi concebida pelo paradigma positivista/funciona-
lista clssico. Ao mesmo tempo, no nega os aspectos tcnicos metodol-
gicos envolvidos na questo avaliativa, os apreendendo como importantes
e imprescindveis recursos a avaliao, mas que devem ser subordinados a
perspectiva poltica.
Assim, a autora defende que, na avaliao, para alm da dimenso tc-
nica, existe uma dimenso poltica e esta deve ser tomada em funo dos
interesses pblicos. Pois, assim como a poltica social no neutra, nem a
avaliao pode ser. Logo, conceber a avaliao de polticas sociais como algo
neutro e isento de questionamentos um mito, sendo essencial desvelar seu
carter poltico-ideolgico para direcion-la para o exerccio do direito demo-
crtico de controle sobre as aes de interesse pblico.

A avaliao em diferentes enfoques: efetividade, eficcia e eficincia

Atualmente, existe um renovado interesse pela avaliao de polticas


sociais que, segundo Sulbrandt (1993), pode ser explicado por trs grandes
motivos: 1) a aguda crise social vivenciada por uma grande parte da popu-
lao, caracterizada pelo crescimento da desigualdade social e da pobreza;
2) dada a essa realidade, uma parte significativa da populao demanda ao
Estado por sua proteo social, que satisfaa suas necessidades bsicas, o que
tem levado ao governo a desenvolver programas compensatrios a populao
mais necessitada; 3) o Estado pressionado a ampliar a prestao de servios
sociais, mas afirma estar com menos recursos, portanto, est interessando na
eficincia e impacto do gasto social.
Assim, para o autor, a avaliao adquire um enorme significado, pois
supe que os recursos sejam empregados com o mximo de eficincia pos-
svel, assegurando um salto de efetividade e eficcia. Ao mesmo tempo, pode
ser um importante instrumento para melhorar o desempenho das polticas,
permitindo o seu redesenho e aperfeioamento.
A literatura especializada contempornea, que estuda a avaliao de
polticas sociais, tradicionalmente, a caracteriza em termos de sua efetivi-
dade, eficcia e eficincia. Esta distino, fundamentalmente, um recurso
analtico proposto para separar aspectos distintos dos objetivos, abordagens,
mtodos e tcnicas de avaliao.
A avaliao de efetividade visa examinar a relao entre a implemen-
tao de um dado programa ou poltica social e seus impactos e/ou resultados,
em termos de uma mudana efetiva nas condies de vida das populaes
atingidas pelo programa avaliado (ARRETCHE, 2009).
Barreira (2000) assinala que na avaliao ocorre o confronto da poltica
como o universal total da realidade objeto da interveno, estabelecendo o

278
impacto objetivo e substantivo da ao na populao-alvo. A efetividade obje-
tiva o critrio de aferio da mudana quantitativa entre o antes e o depois
da execuo da poltica e/ou programa. J a efetividade subjetiva verifica as
mudanas qualitativas significativas e duradouras nas condies sociais de
vida dos beneficirios da poltica.
Entretanto, Arretche (2009) afirma que os estudos avaliativos sobre a
efetividade dos programas so complexos e mesmo raros, devido dificul-
dade de demonstrar que os resultados encontrados esto causalmente rela-
cionados aos resultados oferecidos do programa avaliado. E isso por vrias
razoes, desde a obteno de informaes sobre os programas e sobre as popu-
laes analisadas, at a impossibilidade de isolar a interferncia das variveis
que intervm em qualquer sistema aberto prprio da analise social.
A avaliao de eficcia diz respeito a relao entre os objetivos de um
determinado programa e seus resultados efetivos (ARRETCHE, 2009). A efi-
ccia analisada a partir do estudo da adequao da ao para o alcance dos
objetivos e das metas previstas no programa e do grau em que as mesmas
foram alcanadas (BAPTISTA, 2013).
Para Arretche (2009) avaliao de eficcia a mais aplicada nas avalia-
es correntes de polticas pblicas pois a mais factvel e menos custosa de
ser realizada, entretanto apresenta dificuldades na obteno e confiabilidade
das informaes obtidas.
J a avaliao de eficincia se refere a relao entre o esforo empregado
na implementao de uma dada poltica e os resultados alcanados (ARRE-
TCHE, 2009). Segundo Baptista (2013), esta forma de avaliao incide dire-
tamente sobre a ao desenvolvida, com objetivo de reestruturar a ao, com
objetivo de obter, ao menor custo e menor esforo, melhores resultados.
Arretche (2009) defende que a avaliao de eficincia a mais neces-
sria e urgente a ser desenvolvida, devido: 1) a exigncia de racionalizao do
gasto pblico, em um cenrio de crise fiscal e escassez de recurso; 2) os uni-
versos populacionais a serem cobertos pelos programas sociais no Brasil
serem de enormes propores, e a ineficincia do gasto implica na impossibi-
lidade ou na diminuio da oferta e do acesso de pessoas aos benefcios ofe-
recidos; 3) ao dispor de recursos pblicos e ao implementar polticas pblicas
e sociais, o governo est gastando dinheiro pblico, assim, a eficincia um
objetivo democrtico, na medida em que o desperdcio de recursos, a cor-
rupo ou a incapacidade governamental so entraves a utilizao de recursos
publicamente geridos para finalidade efetivamente pblicas.
Assim, a investigao avaliativa tem como objetivo o exame crtico do
grau de eficincia, eficcia e efetividade das polticas sociais, mas traz consigo
tambm a possibilidade de se refletir sobre a tomada de decises e formatao
das mesmas, podendo ser um importante instrumento democrtico, na medida em
que, conforme aponta Arretche (2009), permitem o exerccio de um importante

279
direito democrtico, que o controle social sobre as aes do governo.
Nesta direo, Carvalho (2009) destaca que a misso da avaliao no
campo social realimentar aes buscando aferir resultados e impactos na
alterao da qualidade de vida da populao beneficiria, permitindo repensar
as opes polticas e programticas. A cultura da avaliao deve ser incenti-
vada nas polticas sociais, de forma a democratizar informaes, decises,
facilitando a participao cidad na formulao, implementao e desenvol-
vimento de polticas e projetos.

A construo de uma cultura avaliativa no cenrio brasileiro

No Brasil, a avaliao de polticas sociais no se constituiu em uma


tradio sistemtica, sendo muito mais motivada pelo carter fiscalizatrio,
polialesco, formal e burocrtico. A administrao pblica no pas, assim
como de outros da Amrica Latina, no desenvolveu uma cultura de ava-
liao do gasto pblico, especialmente no que tange as polticas e programas
sociais. Ao contrrio, as autoridades pblicas demonstram explicito constran-
gimento e resistncia a avaliao, entendida como uma atividade de carter
meramente fiscalizatrio (SILVA, 2008; LOBO, 2009).
Segundo Gomes (2001) a avaliao nos moldes positivista teve forte influ-
ncia nos meios acadmicos brasileiros, deixando suas marcas tanto na literatura
especializada na rea quanto em experincias prticas realizadas no pas.
Essa perspectiva avaliativa, ao desconsiderar os aspectos polticos
implcitos, contribui para reforar os problemas de excluso reproduzidos nas
polticas sociais brasileiras, na medida em que nega as contradies inerentes
das polticas, que expressam, necessariamente, interesses distintos. Isto, pois,
conforme destacado anteriormente, no Brasil, historicamente, as polticas
sociais foram formatadas a partir de um contexto autoritrio no interior de
um modelo de crescimento econmico concentrador de renda e socialmente
excludente, que trouxeram um carter paternalista, clientelista, excludente da
participao social, evidenciando a privatizao do Estado por setores das
classes dominantes, restringindo os direitos de cidadania (GOMES, 2001).
No cenrio brasileiro, conforme o autor citado, a avaliao ganha fora,
principalmente, no processo de redemocratizao e transio poltica havidos
no pas a partir da dcada de 1980. Com o avano dos movimentos sociais e
a luta pela cidadania, as questes relativas a gesto e ao controle democrtico
de decises governamentais adquirem centralidade. Entretanto, esse tambm
foi um cenrio de agravamento da questo social e escassez de recursos, o
que gerou a necessidade de avaliao de polticas sociais, devido urgncia
de tornar os agentes do Estado plenamente responsveis de suas aes, con-
tribuindo no debate democrtico.

280
Esse cenrio, de crise econmica e, ao mesmo tempo, redemocratizao
do pas, impe perspectivas diferenciadas para a avaliao de polticas sociais:
1) de um lado tem-se o imperativo econmico, devido a ser esse um contexto
de restrio dos recursos econmicos e financeiro, que demanda a reduo de
recursos para despesas sociais, na qual a avaliao vista como essencial para
aumentar a rentabilidade na aplicao dos recursos; 2) de outro, a avaliao
na perspectiva de contribuio com o processo de democratizao, em termos
de uma melhor distribuio de riquezas e poder, contribuindo para reinveno
das bases de um novo compromisso social em torno da ideia de uma poltica
social onde a economia apenas um fator de restrio (GOMES, 2001).
Nessa mesma poca, segundo Silva (2001), aprofunda-se a crtica ao
padro de polticas sociais desenvolvidas nos pases latino-americanos e,
especificamente, no Brasil, em relao ao mal-uso do dinheiro pblico e
desfocalizao dos programas sociais em relao populao mais necessi-
tada. Nesse contexto, os organismos internacionais, como Banco Mundial e
Banco Interamericano de Desenvolvimento, demandavam a reforma dos pro-
gramas sociais, pautados na lgica da focalizao, descentralizao e privati-
zao, colocando a avaliao como uma das exigncias para o financiamento
das polticas, vista como condio para racionalidade do gasto pblico e ren-
dimento dos recursos aplicados.
Com a crise fiscal, reforma do Estado e avano do neoliberalismo, que
se intensificam no pas a partir da dcada de 1990, a avaliao e o planeja-
mento de polticas sociais se voltam, cada vez mais, para a lgica do mercado,
pautados na busca exacerbada pela competitividade e no na incorporao
dos cidados. Nesse panorama, a proposta da avaliao de polticas sociais
retoma preocupao excessiva com a rentabilidade econmica em detrimento
de sua rentabilidade social (GOMES, 2001). Dessa forma:

No Brasil, a prtica da avaliao de polticas e programas sociais ainda


muito restrita e desenvolvida mais como mero controle de gastos
do que para realimentar os programas em desenvolvimento, servindo
muitas vezes para punir e desenvolver uma cultura do medo. (SILVA,
2001, p. 46).

Assim, a avaliao passa a ser utilizada, sobretudo, como instrumento


de controle social das polticas sociais pelo Estado, na busca da eficincia
dos gastos pblicos e da eficcia dos programas sociais, com focalizao nos
grupos mais pobres e vulnerveis. Visa, portanto, meramente superar as res-
tries financeiras do Estado, com reduo e controle sobre os gastos, no se
constituindo propriamente como um instrumento democrtico e cidado para
se repensar e melhorar as polticas sociais do pas.

281
Para Silva (2008), as determinaes decorrentes da reforma do Estado
e das exigncias dos organismos internacionais geram consequncias em
relao a avaliao de polticas sociais em trs grandes nveis: 1) criao de
um mercado de instituies e profissionais concorrendo pelo fundo pblico,
com grande incremento da avaliao desenvolvida por profissionais externos
as polticas e/ou programas sociais; 2) converso da avaliao em mera
medio de resultados dos programas sociais; 3) reduo da avaliao em
sua dimenso tcnica. Nesse sentido, Gomes (2001) aponta a necessidade de
recuperar o sentido da avaliao como contribuio para garantir a efetivao
e universalizao dos direitos de cidadania, na medida em que seus resultados
devem servir para instrumentalizar a populao nessa luta por cidadania.
Mas, os objetivos da avaliao no podem se restringir apenas a ofe-
recer subsdios atuao do Estado, na medida em que se entende que as
polticas sociais, via de regra, devem envolver a participao da sociedade,
sendo este um dos setores mais interessados nos resultados dessas polticas
e programas sociais. Se pensada desta forma, a avaliao aparece como um
momento poltico privilegiado e estratgia de construo da esfera pblica,
em uma perspectiva de crescente democratizao da sociedade.
Corroborando com esse pensamento, Silva (2008) aponta que, se conside-
rada em uma perspectiva de cidadania, a avaliao pode se constituir como um
mecanismo eficaz de controle social das polticas sociais por parte da sociedade.
Historicamente no houve a construo de uma cultura avaliativa no pas,
que tradicionalmente se constituiu em um contexto de deficincia/ausncia de par-
ticipao social nas decises pblicas, falta de transparncia nos gastos pblicos
e polticas sociais pautadas na lgica compensatria, clientelista, coronelista e
assistencialista. A avaliao em uma perspectiva democrtica objetiva ultrapassar
sua concepo meramente tcnico-burocrtica, de forma a democratizar informa-
es, decises, incentivando a participao cidad na formulao, implementao
e desenvolvimento das polticas sociais.

Concluso

Objetivou-se contribuir para se pensar sobre as diversas concepes de


avaliao de polticas sociais, trazendo seus tradicionais enfoques de busca
pela eficincia, eficcia e efetividade e, ao mesmo tempo, refletir sobre a neces-
sidade de ultrapassar a concepo tcnico-burocrtico do processo avaliativo,
como um mero requisito de controle de gastos, que no apreende a complexi-
dade que compe a realidade social nas quais as polticas sociais fazem parte.
Tal perspectiva, que leva a avaliao a assumir uma postura polialesca, tradi-
cionalmente se desenvolveu no cenrio brasileiro, o que refora a submisso
das polticas sociais lgica econmica.

282
Assim, reafirma-se a necessidade de se reconhecer o carter eminente-
mente poltico da avaliao, de forma que esta seja capaz de criar uma nova
postura diante das polticas sociais, o que contribui, portanto, para construo
coletiva da cidadania e para politizao dos sujeitos envolvidos. Ainda nos
dias atuais, o Estado e a sociedade brasileira no conseguiram edificar as
bases de fortalecimento pleno dessa perspectiva. Isso demonstra a urgncia
de apropriao dessa nova concepo de avaliao no cenrio brasileiro, de
forma a instrumentaliz-la para construo de uma cultura poltica pautada
em valores democrticos.

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284
CAPTULO XVIII. AVALIAO E MONITORAMENTO DE
POLTICAS PBLICAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO DO PIAU: anlise dos resultados iniciais da
aplicao do ndice de efetividade da gesto municipal (IEGM)

Gilson Soares de Arajo


Nelson Juliano Cardoso Matos

Introduo

A partir da consolidao constitucional dos direitos sociais no Brasil, especial-


mente a partir de 1988, a funo estatal foi profundamente modificada, ampliando e
intensificando a sua interferncia na vida social, particularmente concretizada pela
ampliao da legislao, no primeiro momento, e pela ampliao da atuao do execu-
tivo, no segundo momento, na implementao de polticas pblicas, sobretudo. O incre-
mento dos objetivos estatais gera a necessidade de melhor uso dos recursos pblicos
para melhores resultados, de forma que sistemas de monitoramento e avaliao de pol-
ticas pblicas se fazem necessrios como instrumentos de gesto garantidores de efici-
ncia, eficcia e efetividade das aes do Estado; esses sistemas de monitoramento e
avaliao tambm satisfazem s demandas pelo aumento da qualidade da democracia,
que inclui mais transparncia e responsabilizao na gesto pblica. O ndice de Efetivi-
dade da Gesto Municipal (IEGM) um desses instrumentos.
A avaliao das polticas pblicas, realizada a partir do exame sistemtico e
rigoroso de uma poltica ou programa social governamental, em relao a metas a
que se prope e aos efeitos nos grupos sociais beneficirios (SULBRANDT, 1993)
considerada ferramenta indissocivel do sucesso de gesto, podendo ser realizada
em dois momentos: anterior e posteriormente execuo do programa social. A
primeira (ex-ante) foi, historicamente, mais estimulada e induzida por organismos
multilaterais de financiamento, a partir de anlises de viabilidade poltica, econ-
mico-financeira e institucional dos programas a serem executados. A avaliao pos-
terior (ex-post), que no se confunde com o acompanhamento do programa , cuida
dos impactos que a poltica social alcanou, ficando muitas vezes comprometida
em razo da inexistncia ou ineficcia da avaliao ex-ante (LOBO, 1998).
De acordo com Sulbrandt (1993), trs so as formas clssicas de avaliao. A
avaliao de metas tem como objetivo medir os efeitos de um programa em relao
s metas a que foi proposto, contribuindo para uma subsequente tomada de deci-
ses. A correta identificao das metas, que por vezes so mltiplas, e as mudanas
da mesma no decorrer do programa so os maiores entraves neste tipo de avaliao.
A avaliao de impacto preocupa-se com os efeitos produzidos na populao atin-
gida por uma determinada poltica social. A avaliao de processos, por sua vez,

285
aquela realizada conjuntamente com o desenvolvimento do programa, possibi-
litando reconhecer, concomitantemente, as estratgias e os mecanismos que obti-
veram xito e aqueles que fracassaram.
Os sistemas de avaliao contribuem, pois, para o planejamento e para a for-
mulao das aes do Estado, especialmente quando tem relevncia as preocupa-
es com a eficincia do gasto pblico, da qualidade da gesto e do controle sobre
a efetividade das aes. A importncia da avaliao nos diversos momentos do pro-
cesso de polticas pblicas, desde a elaborao e planejamento implantao, pos-
sibilita, assim, a correo dos rumos indesejados, devendo ser, portanto, ferramenta
de gesto incorporada, a partir do fornecimento de informaes relevantes, ao pro-
cesso de tomada de decises (SILVA, 2014).
Considera-se que a anlise de polticas pblicas (policy analysis) teria sido
aplicada originalmente na Europa, em razo da preocupao pela satisfao das
necessidades bsicas da populao, a partir da conciliao do conhecimento cien-
tfico com a atividade prtica dos governos. Nos Estados Unidos, a avaliao foi
aplicada, nos anos 60, direcionada a polticas de combate pobreza, caracterizada
por excessiva preocupao com instrumentais tcnicos e metodolgicos. Na Am-
rica Latina, a institucionalizao dos sistemas avaliativos dependeu da ao e racio-
nalidade de agentes externos, mais do que dos governos nacionais propriamente
(JOHNSON; SILVA, 2014).
No Brasil, o sistema de avaliao de polticas e programas pblicos anterior
ao movimento de modernizao de gesto pblica, com a criao, em 1964, do Ins-
tituto de Pesquisas Econmicas e Sociais Aplicadas (IPEA). Privilegiou-se, em um
primeiro momento, a avaliao quantitativa, como uma atividade meramente fis-
calizatria, a exemplo do Sistema de Administrao Financeira (SIAFI), do Minis-
trio da Fazenda, que no permite a insero de dados sobre resultado e eficcia dos
programas, monitorando, fundamentalmente, insumos financeiros (LOBO, 1998).
A adoo deste modelo funcionalista clssico, privilegiando basicamente a an-
lise e mensurao dos objetivos previstos, ao tempo que se ignora o aspecto poltico do
programa, qual seja, a poltica pblica como uma interveno na realidade, envolvendo
sujeitos e condicionada a interesses, vem sofrendo crticas por sua perspectiva quantita-
tivista, assim como pela inadequao quando se trata de analisar os polticas sociais que,
por sua natureza, presumem a interao de diversos fatores que no podem ser contro-
lados pelas aes previstas nos planos (GOMES, 2001).
Nos anos 90, aps a elevao do princpio participativo como elemento fun-
damental na formulao de polticas, trazido pela Constituio Federal de 1988,
Paula (2005) constata a crescente participao de diversos setores sociais na gesto
pblica, aliada s tentativas de reforma estatal, buscando-se um Estado mais gil,
eficiente, profissional e menor .

De toda maneira, mesmo sendo algo que faz parte da histria das
polticas sociais, sem dvida alguma, nessa nova conjuntura se colocam

286
grandes desafios. Esses desafios se apoiam em fatos, em planos diversos.
O primeiro se observa no plano econmico, relativo restrio dos
recursos econmicos e financeiros. Est na ordem do dia a reduo de
recursos para as despesas sociais, e a avaliao nesse sentido teria como
finalidade contribuir na procura de solues que permitam aumentar
a rentabilidade na aplicao dos recursos. O segundo nvel estaria
relacionado necessidade de contribuir no processo de democratizao
que busca hoje ganhar consenso na sociedade brasileira, em termos de
melhor distribuio de riquezas e de poder. (...) nesse contexto que a
avaliao de polticas sociais se legitima, embora sua expanso no Brasil
esteja relacionada em grande parte s exigncias dos financiamentos
provenientes de organismos internacionais. (GOMES, 2001, p. 18, 24).

Apresentar os resultados da aplicao dos recursos pblicos , hoje, dever do


Estado, no s por sua obrigao constitucional, mas tambm para atender ao prin-
cpio da moralidade no qual deve se pautar a gesto pblica, conquistando, dessa
forma, a legitimidade de suas aes para o bem comum da sociedade.
Ademais, o funcionamento do Estado pressupe a existncia de uma ativi-
dade financeira responsvel pela obteno, gesto e aplicao dos recursos pblicos
nos servios pblicos de sade, previdncia e assistncia social, educao e cul-
tura, segurana, entre outros. Desta forma, pela tributao, o Estado arrecada os
recursos e, por meio dos gastos pblicos, devolve-os coletividade. A referida ati-
vidade estatal deve pautar-se no princpio da justia financeira ou oramentria,
perseguindo a equidade na gesto financeira pblica, vista sob a tica integrada das
duas frentes do agir fiscal do poder pblico, quais sejam, a arrecadao e o gasto.
Vinculando-se, pois, tanto receita quanto despesa pblica, o referido
princpio guarda estreita relao com o direito fundamental boa administrao e
governana pblicas, podendo afirmar-se, ento, que a justia financeira rene as
ideias de justia social e fiscal, calcada no princpio da isonomia, a partir da atri-
buio de uma dimenso financeira ao valor justia (FERREIRA JR., 2015).
Notadamente em relao ao gasto pblico, a mera prestao dos servios por
parte do Estado, entretanto, no suficiente para que se d como cumprida a pre-
viso constitucional. Faz-se necessria a sua prestao com qualidade, de maneira
eficiente, eficaz e efetiva . Relatrio do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
(SO PAULO, 2014, p. 4) destaca esses aspectos:

A atividade de fiscalizao dos governos, na atualidade, exige dos rgos


de controle bem mais que a aferio da conformidade com as normas de
execuo oramentria e de regularidade das despesas. O cidado hoje
reivindica com legitimidade o acesso a elementos de informao que
lhe permitem avaliar os resultados das aes dos gestores pblicos e a sua
adequao aos compromissos assumidos com a sociedade. a participao
democrtica que decorre do exerccio do voto e implica a prerrogativa de se
exigir a correspondente prestao de contas.

287
A boa governana representa, pois, desde a capacidade que um governo
tem para elaborar e executar suas polticas pblicas, at os mecanismos
democrticos de avaliao desse processo poltico-decisrio, visando o aten-
dimento com melhor qualidade das demandas dos cidados. Em outras pala-
vras, traduz a capacidade que os governos tm de avaliar, direcionar e moni-
torar a gesto de suas polticas ou servios para atender s demandas da popu-
lao, utilizando-se de um conjunto de instrumentos e ferramentas adequadas
para executar as aes planejadas, divulgando todas essas etapas sociedade
(NARDES; ALTOUNIAM; VIEIRA, 2014).
No Brasil, a preocupao com a governana ficou evidente notada-
mente a partir da reforma da administrao pblica, ocorrida nos anos 1990,
realizada em um contexto de crise do Estado e escassez de recursos pblicos.
A reforma preconizava a necessidade da gesto pblica voltada a aumentar a
eficincia governamental, tornando necessria maior agilidade e flexibilidade
do aparato governamental, tanto em sua dinmica interna, como em sua capa-
cidade de adaptao s mudanas externas (GUEDES, 2008).
Diante dessa realidade, estudos acadmicos e institucionais esto, cons-
tantemente, em busca de identificar as diretrizes para a boa governana no
setor pblico. Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2014, p.
10) assevera que para que as funes de governana (avaliar, direcionar e
monitorar) sejam executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem
ser adotados, em especial liderana, estratgia e controle , destacando os dez
passos para a boa governana: 1) escolha lderes competentes e avalie seus
desempenhos, 2) lidere com tica e combata os desvios, 3) estabelea sistema
de governana com poderes de deciso balanceados e funes crticas segre-
gadas, 4) estabelea modelo de gesto da estratgia que assegure seu monito-
ramento e avaliao, 5) estabelea a estratgia considerando as necessidades
das partes interessadas, 6) estabelea metas e delegue poder e recursos para
alcan-las, 7) estabelea mecanismos de coordenao de aes com outras
organizaes, 8) gerencie riscos e institua os mecanismos de controle interno
necessrios, 9) estabelea funo de auditoria interna independente que adi-
cione valor organizao, e 10) estabelea diretrizes de transparncia e sis-
tema de prestao de contas e responsabilizao.
Assim, com vistas concretizao dos objetivos programados e ao aperfei-
oamento do desempenho governamental, em nome da eficcia, eficincia e efe-
tividade das decises polticas, como prtica de boa governana, devem as pol-
ticas pblicas ser constantemente objeto de monitoramento e avaliao.
Sensvel a essa realidade, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo,
em 2014, considerando que novas tecnologias de controle externo podem ser
utilizadas para um novo modelo de fiscalizao, com foco nos princpios da
economia, eficincia, eficcia e efetividade, criou o IEGM/TCESP ndice de
Efetividade da Gesto Municipal, modelo adotado pelo Tribunal de Contas do

288
estado do Piau em 2016.
O presente estudo, realizado a partir da anlise dos primeiros resultados
obtidos pelo IEGM/TCEPI, busca identificar como os municpios piauienses
esto adaptados a este novo modelo gerencial, a partir da anlise das respostas
aos questionrios enviados pelo rgo de controle.

Parmetros da avaliao e do monitoramento pelo IEGM/TCEPI

O IEGM (ndice de Efetividade da Gesto Municipal) adotado pelo Tribunal de


Contas do Estado do Piau em junho de 2016, no primeiro momento voltado apenas
ao mbito municipal, objetiva ser um indicador perene, apresentado anualmente, que
proporcione uma viso da gesto pblica dos municpios do Piau em sete dimenses
da execuo do oramento pblico: educao; sade; planejamento; gesto fiscal; meio
ambiente; cidades protegidas e governana em tecnologia da informao.
O TCEPI pretende, a partir deste indicador, mensurar na gesto pblica
municipal a relao entre os meios utilizados e os resultados obtidos, bem como o
alcance dos objetivos e metas planejados; para avaliar no apenas a pertinncia dos
meios utilizados, como a celeridade na prestao do servio e a adequao do preo.
O TCEPI desdobrou o IEGM em sete dimenses, correspondendo a sete aspectos
relevantes do oramento e da gesto de polticas pblicas: i-Educ (Educao), i-Sade,
i-Planejamento, i-Fiscal (Gesto Fiscal), i-Amb (Meio Ambiente); i-Cidade (Cidades
Protegidas) e i-Gov TI (Governana de Tecnologia de Informao).
O i-Educ mede o resultado das aes da gesto pblica municipal na rea da
educao por meio de informaes sobre avaliao escolar, planejamento de vagas,
atuao do Conselho Municipal de Educao, problemas de infraestrutura, merenda
escolar, situao e qualificao de professores, quantitativo de vagas, material e uni-
forme escolares.
O i-Sade mede o resultado das aes da gesto pblica municipal na rea
da sade, com nfase nos processos realizados pelas prefeituras relacionados
ateno bsica, cobertura e ao do Programa Sade da Famlia, atuao do Con-
selho Municipal da Sade, assiduidade dos mdicos, atendimento populao para
tratamento de doenas como a tuberculose e preveno de doenas como a dengue,
controle de estoque de insumos, cobertura das campanhas de vacinao e de orien-
tao populao.
O i-Planejamento verifica a consistncia entre o que foi planejado e o efeti-
vamente executado.
O i-Fiscal mede o resultado da gesto fiscal por meio da anlise da execuo
financeira e oramentria, das decises em relao aplicao de recursos vincu-
lados, da transparncia da administrao municipal e da obedincia aos limites esta-
belecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
O i-Amb mede o resultado das aes da gesto pblica municipal na rea do
meio ambiente, contm informaes sobre resduos slidos, saneamento bsico,

289
educao ambiental, estrutura ambiental e conselho ambiental.
O i-Cidade (Cidades Protegidas) mede o grau de envolvimento do planeja-
mento municipal na proteo dos cidados frente a possveis eventos de sinistros e
desastres.
Por fim, o i-Gov TI mede o conhecimento e o uso dos recursos de Tec-
nologia da Informao em favor da sociedade, com informaes sobre pol-
ticas de uso de informtica, segurana da informao, capacitao do quadro
de pessoal e transparncia.
O IEGM representa, ento, o ndice final que reunir os resultados apu-
rados nas sete dimenses apresentadas, de acordo com o seguinte peso:

Grfico 1: As sete dimenses que compe o IEGM.

Extrado de: Tribunal de Contas do Estado do Piau

A partir das notas obtidas nos sete ndices setoriais, o municpio poder
enquadrar-se nas seguintes faixas:

Tabela 01: Descrio das faixas em que podem ser enquadrados os municpios

Nota Faixa Critrio
A Altamente efetiva IEGM com pelo menos 90% da nota mxima e,
no mnimo, 5 ndices componentes com nota A

B+ Muito efetiva IEGM entre 75,0% e 89,9% da nota mxima

B Efetiva IEGM entre 60,0% e 74,9% da nota mxima

C+ Em fase de adequao IEGM entre 50,0% e 59,9% da nota mxima

C Baixo nvel de adequao IEGM menor que 50%

Extrado de: Tribunal de Contas do Estado do Piau

290
Assim, alm de o cidado, os rgos de controle e o prprio gestor
municipal poderem monitorar a economicidade, a eficincia e a efetividade
dos gastos pblicos, possvel, a partir do IEGM, comparar desempenhos
entre municpios semelhantes, possibilitando identificar as melhores prticas
e, consequentemente, contribuir para um melhor desempenho da gesto. Os
resultados da avaliao do TCEPI e de tribunais de contas de outros estados
so consolidados pelo Instituto Rui Barbosa.

O IEGM nos municpios piauienses

Em 2016, pela primeira vez, os 224 municpios do Piau foram convi-


dados a responder aos questionrios elaborados pelo Tribunal de Contas esta-
dual, relativamente gesto do exerccio financeiro de 2015, tendo recebido
resposta de 143 municpios, representando, portanto, a adeso de 63,84%.
Constata-se, a partir dos grficos elaborados pelo Instituto Rui Bar-
bosa, inserido no Anurio Brasil IEGM 2015, a concentrao dos municpios
piauienses na faixa C+ (ou seja, no efetiva), bem como a ausncia de muni-
cpios situados nas faixas A (Altamente efetiva) e B+ (Muito efetiva), o que,
na prtica, significa que os servios pblicos, em nenhum dos municpios
piauienses, esto sendo prestados de maneira eficiente e eficaz.

Grfico 2: Municpios piauienses por faixa do IEGM.

Extrado de: Tribunal de Contas do Estado do Piau

291
Estes dados chamam ainda mais ateno quando se observa que no
houve a validao, pelo TCEPI, das informaes prestadas pelos municpios,
quer dizer, as informaes foram prestadas espontaneamente pelos gestores
municipais sem que o Tribunal de Contas pudesse confrontar com a realidade
vivenciada.
Levando-se em considerao o resultado obtido em cada um dos ndices,
o grfico representativo das notas alcanadas pelos municpios do Piau foi o
seguinte:
Grfico 3: Municpios piauienses considerando o
resultado obtido em cada ndice.

Extrado de: Tribunal de Contas do Estado do Piau

Analisando tais dados, observa-se que, no i-Educ, h um maior nmero


de municpios na faixa B (Efetiva), o que representa 40% do total de municpios
que participaram do levantamento. Frise-se que apenas um municpio, qual seja,
Colnia de Gurguia, alcanou o patamar A (Altamente efetiva) nesta dimenso.
J na dimenso Sade, a concentrao se deu nas faixas B+ (Muito efetiva),
33% e B (Efetiva), 51%, merecendo destaque, tambm, que apenas o municpio
de Regenerao alcanou o patamar A (Altamente efetiva).
No i-Fiscal, prevaleceu a faixa B (Efetiva), com 46% dos municpios
nesta situao.
Contata-se, ainda, a partir do grfico, grande concentrao de municpios
na faixa C (Baixo nvel de adequao) nos itens i-Planejamento (85%), i-Amb
(55%), i-Cidade (80%) e i-Gov TI (80%), o que representa diminuto interesse dos
gestores em polticas pblicas voltadas ao planejamento, meio ambiente, sinistros
e desastres e uso de Tecnologia da Informao em favor da sociedade.
Esses dados, ainda que no tenham sido validados pelo TCEPI, repita-se,
demonstram que os municpios piauienses obtiveram maior ndice nos questio-
nrios referentes a dimenses historicamente mais fiscalizadas pelos rgos de

292
controle, quais sejam, educao, sade e fiscal.
No que tange sade e educao, a legislao brasileira obriga a adminis-
trao pblica das esferas federal, estadual e municipal a gastar valores mnimos,
o que, para os municpios, representa 15% para a sade e 25% para a educao
da receita do municpio com impostos e transferncias. Ademais, por receber
verbas federais, os municpios so tambm fiscalizados pelo Tribunal de Contas
da Unio e demais rgos de controle federais, resultando numa maior ateno
dos gestores correta aplicao dessas verbas.
Quanto ao i-Fiscal, medido a partir da anlise da execuo financeira e
oramentria do municpio, bem como da obedincia aos limites estabelecidos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, tem-se que referidos limites de gastos, por
expressamente constarem na legislao brasileira, so historicamente mais moni-
torados, possibilitando, em caso de descumprimento, a aplicao de sanes aos
gestores infratores.
As dimenses que os municpios obtiveram menores ndices (Planeja-
mento, Meio Ambiente, Cidades Protegidas e Governana de Tecnologia de
Informao) representam preocupaes recentes da administrao pblica brasi-
leira, principalmente a partir da retromencionada reforma administrativa viven-
ciada nos anos 90, do que se conclui que, decorridas trs dcadas, os municpios
piauienses ainda no se adaptaram ao modelo de gesto pblica preocupada com
a boa governana e com a eficincia e efetividade das polticas pblicas, mas to-
-somente conformidade dos limites de gastos previstos na legislao.
Analisando ainda os dados, a partir do porte de cada municpio que res-
pondeu ao questionrio, tem-se que, relativamente ao exerccio de 2015, o nico
municpio de grande porte do estado (Teresina), obteve um patamar B (Efetiva).
Dentre os municpios de mdio , pequeno e muito pequeno porte, as notas
alcanadas poderiam ser distribudas de acordo com o grfico a seguir:

Grfico 4: Municpios piauienses de mdio, pequeno e muito


pequeno porte, considerando o resultado obtido em cada faixa.

Extrado de: Tribunal de Contas do Estado do Piau

293
Constata-se, pois, a partir deste ltimo grfico, que, independentemente
do porte do municpio, h prevalncia na faixa C+ (Em fase de adequao),
verificando-se, pois, uma necessidade de melhor gesto dos recursos pblicos
por parte dos municpios piauienses, uma vez que os servios no esto sendo
prestados de maneira eficiente e eficaz.
Analisando os referidos dados, o Instituto Rui Barbosa publicou no Anu-
rio IEGM Brasil um grfico de disperso, comparando as notas obtidas pelos
municpios piauienses no IEGM e no ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDHM), composto por indicadores de sade, educao e renda, e
criado, em 1990, para o Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento.

Grfico 5: Comparao das notas obtidas pelos


municpios piauienses no IEGM e no IDHM.

Extrado de: Tribunal de Contas do Estado do Piau

A partir deste grfico, observa-se que a linha de tendncia evi-


dencia relao direta entre as notas obtidas no IEGM e no IDHM, assim,
quanto maior a nota obtida no IDHM, mais bem colocado os municpios
piauienses apareceram no ranking do IEGM.
Ainda em 2016, o TCEPI, atravs da Resoluo n 27/2016, insti-
tuiu o Sistema de Aferio da Gesto Municipal (SAGM), destinado ao
registro eletrnico do IEGM. A partir de ento, tornou-se obrigatrio o
envio das informaes, por meio eletrnico, ao Tribunal de Contas, pelos
prefeitos. A obrigatoriedade do prefeito pode ser delegada, sem prejuzo

294
da responsabilidade solidria do delegante, conforme o caso, at o dia 30
do ms de abril de cada exerccio financeiro.
A resposta aos questionrios tornou-se, ento, obrigatria a partir de
2017, relativamente ao exerccio financeiro de 2016, de forma que o no
envio ou o envio fora do prazo das informaes sujeita o gestor apli-
cao de multa, bloqueio de contas, alm de outras sanes legais.
O que se observou, inicialmente, foi o baixo ndice de adeso por parte
dos gestores, mesmo sendo obrigatrio, de forma que, no dia 26 de abril de
2017, h quatro dias para findar o prazo, apenas onze municpios piauienses
haviam apresentado as informaes. O TCEPI prorrogou, por essa razo, o
envio dos dados para o dia 31 de maio de 2017.
Ocorre que, mesmo com a prorrogao do prazo, a adeso dos munic-
pios continuou insatisfatria e, no dia 22 de maio de 2016, apenas 102 muni-
cpios haviam respondido aos questionrios. O Tribunal de Contas, ento,
passou ostensivamente a publicar matrias, principalmente em seu site, aler-
tando os gestores da importncia do IEGM e que as contas dos municpios
seriam bloqueadas, em caso de no envio das informaes.
Em levantamento realizado no ltimo dia do prazo, constatou-se
que 216 dos 224 municpios piauienses responderam aos questionrios
do IEGM referente ao exerccio financeiro de 2016, representando uma
adeso de 96,42%.

Concluso

Em relao ao IEGM dos municpios do Piau, relativo ao exerccio


de 2015, divulgado recentemente, observa-se, preliminarmente, que apenas
63,84% dos 224 municpios responderam ao questionrio. Relativamente ao
exerccio de 2016, aps tornar-se obrigatrio e ante a iminncia de os gestores
terem as contas dos municpios bloqueadas, a adeso foi de 96,42%.
Algumas aferies podem ser feitas a partir desses dados. Inicial-
mente, que at o presente momento no foi realizada a validao das
informaes repassadas pelos municpios. Em outras palavras, h pos-
sibilidade de os gestores terem preenchido os questionrios com infor-
maes inverdicas apenas para cumprir os prazos estipulados. Pode-se
aferir, tambm, ante a postergao do envio das informaes solicitadas,
que a preocupao da maior parte dos gestores municipais no com a
eficincia e efetividade das polticas pblicas, a partir da avaliao e do
monitoramento a que se prope o IEGM. Muitos gestores, ao contrrio,
apenas responderam aos questionrios aps a advertncia constante de
que as contas poderiam ser bloqueadas.
Ademais, pde-se perceber que os municpios piauienses obtiveram
maior ndice nos questionrios referentes a dimenses historicamente mais

295
fiscalizadas pelos rgos de controle e que encontram limites mnimos de
gastos expressamente previstos na legislao brasileira, despreocupando-se,
assim, com o modelo de gesto pblica que deve ser adotada por toda a admi-
nistrao pblica, voltada boa governana e eficincia e efetividade das
polticas pblicas.

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297
CAPTULO XIX. DIREITOS DOS IDOSOS E AVALIAO
DE POLTICAS PBLICAS EM DEBATE
Juciara de Lima Linhares Cunha
Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Introduo

O processo de envelhecimento, enquanto um processo natural da vida do


ser humano fenmeno global e expressa uma conquista da humanidade. Ele
ocasiona uma srie de transformaes fsicas, funcionais, psicolgicas e sociais
para a vida da pessoa que envelhece, transformaes essas que esto diretamente
relacionadas s condies de vida s quais est submetida em dada sociedade.
As desigualdades sociais vivenciadas pelo idoso na sociedade capita-
lista configuram uma expresso da questo social que a base das lutas e rei-
vindicaes dos idosos e dos movimentos ligados a esse segmento, exigindo
do Estado e da sociedade um maior compromisso com a cidadania dos idosos,
atravs principalmente da formulao de polticas pblicas sociais eficientes,
universais e de qualidade voltadas para a defesa dos seus direitos.
nesse contexto que so criadas especialmente na dcada de 1980, com a
Constituio Federal de 1988, polticas pblicas especficas para atender aos idosos
(BRASIL, 2010). Essas polticas representaram um avano, pois garantem, a esse
segmento, direitos sade, previdncia e assistncia social, habitao, transporte,
lazer, educao, cultura, esporte, dentre outros. Cabe destacar algumas legisla-
es importantes: Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) - Lei n. 8.742 de
1993 (BRASIL, 2011); a Poltica Nacional do Idoso (PNI) - Lei n. 8.842 de
1994 (BRASIL, 2007a) e o Estatuto do Idoso - Lei n. 10.642 de 2003 (BRASIL,
2007b). As diretrizes estabelecidas na LOAS materializam-se, em 2004, com
a regulamentao da Poltica Nacional de Assistncia Social (BRASIL, 2005),
resoluo n 145 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
Nessa perspectiva, faz-se tambm necessrio investir na avaliao
dessas polticas pblicas, haja vista que o ato de avaliar permite ao (s) gestor
(es) aperfeioar suas aes no sentido de otimizar os recursos, ofertar ser-
vios de maior qualidade e na contrapartida permite aos cidados o controle
sobre tais aes do Estado, medida que possibilita a participao desses na
formulao, implementao e execuo de programas e projetos sociais.
A metodologia utilizada tomou como base a pesquisa bibliogrfica, que
possibilitou um maior entendimento sobre as principais categorias trabalhadas,
a partir das abordagens de autores como Netto (1992) Iamamoto (2010), Tei-
xeira (2008), Paiva (2014), Arretche (2001), Silva (2014), entre outros. Para

298
tanto, parte-se de trs questes centrais, a saber: por que o envelhecimento pode
se tornar uma problemtica social na vida dos indivduos? Como e por que o
Estado busca responder a essa problemtica social? Por que faz necessrio avaliar
as polticas pblicas antes, durante e/ou depois de sua execuo? Tais questiona-
mentos sero respondidos a luz do referencial terico, a partir de uma anlise cr-
tica que possibilita uma maior compreenso do tema.
Para tanto, o texto se desdobra em torno dos eixos temticos: Enve-
lhecimento, direitos dos idosos e avaliao de polticas pblicas, abordando
aspectos conceituais e anlise da realidade social. Alm disso, destaca alguns
dos direitos previstos no sistema de proteo social brasileiro destinado aos
idosos e ressalta a avaliao de polticas pblicas como instrumento de aperfei-
oamento da gesto estatal e enquanto mecanismo de controle social da popu-
lao sobre as aes governamentais. Por fim, procura-se tecer consideraes
sobre a temtica em debate, no sentido de apontar elementos importantes que
venham a contribuir para construo de estratgias coletivas capazes de redi-
recionar a operacionalizao dos gestores na conduo de programas, pro-
jetos e servios sociais, de modo a viabilizar alternativas que vo de encontro
quelas propostas pela ordem neoliberal. As reflexes ora apresentadas so
resultados parciais obtidos atravs da pesquisa de mestrado sobre os direitos
dos idosos na proteo social bsica e especial em Teresina-PI no perodo de
2010 2016 que se encontra em desenvolvimento no Programa de Ps-gra-
duao em Polticas pblicas na Universidade federal do Piau.

Envelhecimento, direitos dos idosos e avaliao de polticas


pblicas: avanos e desafios

De acordo com Paschoal (1996, p. 27) o envelhecimento pode ser defi-


nido biologicamente, socialmente, intelectualmente, economicamente, fun-
cionalmente e cronologicamente. Este autor explica que [...] as desigual-
dades dessas condies levam a desigualdades no processo de envelhecer.
Assim, Boutique e Santos (1996, p. 82) esclarecem:

[...] importante ento considerar que no existe um s envelhecer, mas


processos de envelhecimento de gnero, de etnia, de classe social, de
cultura determinados socialmente. As desigualdades do processo de
envelhecimento se devem basicamente, s condies desiguais de vida
e de trabalho a que estiveram submetidas as pessoas idosas.

Para efeitos de estudos populacionais e de formulao de polticas


pblicas, a Organizao das Naes Unidas (ONU) e Organizao Mundial
da Sade (OMS), definem como idoso nos pases desenvolvidos ou centrais,
aquele com 65 anos ou mais e nos pases emergentes e perifricos, a pessoa

299
com 60 anos ou mais (TORRES; TORRES, 2006).
Para os socilogos e psiclogos, entretanto, o processo de envelhe-
cimento est associado a alteraes biolgicas, sociais e psicolgicas, que
podem evidenciar dificuldades de integrao e adaptao social da pessoa
que envelhece. Mendes (2005, p. 422) explica que o envelhecimento pode ser
definido com [...] um processo natural que caracteriza uma etapa da vida do
homem e se d por mudanas fsicas, psicolgicas e sociais que acometem
de forma particular cada indivduo com sobrevida prolongada. A noo de
envelhecimento abrange a noo de velhice, uma vez que, esta se relaciona
aos [...] aspectos sociais, comportamentais e biolgicos no processo de enve-
lhecimento (TEIXEIRA, 2008, p. 40).
O aumento da expectativa de vida dos indivduos, evidenciado por
dados da Pesquisa de Amostra por Domiclio (PNAD) realizada pelo Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), confirmam o significativo
crescimento da populao idosa no Brasil. O envelhecimento configura um
fenmeno global e uma conquista para a humanidade, que de um modo geral
se deu em decorrncia da reduo nos nveis de natalidade e do progresso da
cincia, contribuindo diretamente para avanos nas reas da medicina cura-
tiva e preventiva e que proporcionou a melhoria nas condies de acesso da
populao aos servios.
O envelhecimento decorre tambm das conquistas alcanadas com as
polticas pblicas na rea social e de sade. No Brasil, estudiosos da tem-
tica, como Papalo Netto e Ponte (1996), associam o aumento do contingente
de idosos aos processos de urbanizao e migrao, em que os jovens que
migraram h aproximadamente 40 anos, transformaram-se, nos anos 2000,
numa parcela significativa de idosos das cidades do pas.
O envelhecimento, no entanto, no vivenciado da mesma maneira
por todos os idosos. Ele um fenmeno complexo, pois a pessoa que
envelhece est inserida num dado contexto social, poltico, econmico e
cultural e influenciada por ele. Dessa maneira, para entender o processo
de envelhecimento, necessrio considerar as condies de vida s quais
a pessoa idosa est submetida, bem como as sociabilidades construdas a
partir desse contexto. Assim, Gis (2010) afirma que na sociedade capi-
talista os indivduos so valorizados conforme a sua capacidade de pro-
duzir, de gerar lucro e de contribuir para a acumulao do capital. Assim,
o idoso, por conta das vulnerabilidades orgnicas e sociais prprias da
idade, em geral afastado do mundo do trabalho, passando a ser tratado
como algum descartvel, improdutivo e sem utilidade para o capital.
importante destacar que a velhice no est associada apenas
ao fator biolgico, como j foi dito, anteriormente, mas a determi-
nantes econmicos, sociais, culturais e polticos que perpassam a vida
dos indivduos medida que envelhecem. Ela pode assumir variadas

300
dimenses, uma vez que os indivduos no envelhecem de forma homo-
gnea. Tem-se que levar em considerao, portanto, o contexto social,
poltico, econmico e cultural em que a pessoa que envelhece est
inserida. Todos esses fatores contribuem diretamente para o processo
de envelhecimento de um determinado indivduo numa dada socie-
dade. Assim, Teixeira afirma:
[...] considerando-se que o homem envelhece sob determinadas
condies de vida, fruto do lugar que ocupa nas relaes de produo
e reproduo social, no se pode universalizar suas caractersticas
no processo de construo das bases materiais da existncia, porque
os homens no vivem e no se reproduzem como iguais, antes, so
distintos nas relaes que estabelecem na produo da sociabilidade
fundada pelo capital, em que desigualdades, pobrezas, e excluses
sociais lhe so imanentes, reproduzidas e ampliadas no envelhecimento
[...]. (TEIXEIRA, 2008, p. 30).

Nessa perspectiva, na sociedade capitalista, onde impera a lgica


financeira da acumulao, a exigncia pelo aumento nos nveis de produ-
tividade, a reduo pelos custos e a ampliao das taxas de lucratividade,
isso tudo, aliado s polticas de ajuste neoliberal, protagonizadas pelos
governantes, afetam diretamente as condies de vida da grande maioria
da populao, uma vez que geram o aprofundamento das diversas formas
de antagonismos, desigualdades e injustias sociais. Essa realidade atinge
os indivduos nas suas diferentes faixas etrias, provocando-lhes um
clima de incertezas e desesperanas, principalmente, para gerontes, con-
siderados improdutivos e inteis para o capitalismo, sendo descartados da
esfera de produo. Nesse quadro, Birman explica: [...] a velhice passa
a ocupar um lugar marginalizado. Na medida em que a individualidade j
teria realizado seus potenciais evolutivos, perderia ento seu valor para o
social (BIRMAN apud ALMEIDA, 2003, p. 40).
medida que as desigualdades sociais provenientes das contradies e
determinaes da sociedade capitalista aumentam, no caso do Brasil, as con-
dies materiais de existncia dos idosos so, por conseguinte, diretamente
afetadas, uma vez que estes vivenciam a precariedade das condies de vida
e de cidadania que assolam o pas, em especial as condies de vida da popu-
lao pobre. Como a populao que envelhece est crescendo em ritmo acele-
rado e as precrias condies de vida da maioria das pessoas vm se aprofun-
dando, a pessoa idosa convive com uma gama de problemas e necessidades
produzidas pelas desigualdades e contradies da sociedade capitalista em
seus aspectos gerais e no tocante as singularidades do ser idoso. Assim, Paiva
(2014, p. 230) ressalta:

Nessa sociedade, o ser idoso, no global, considerado improdutivo como


fora de trabalho necessria aos processos principais de reproduo do
301
capital: um ser julgado descartvel como fora de trabalho propulsora
de lucros, embora seja fundamental como comprador de servios e
consumidor de mercadorias. Essa mesma sociedade obriga ao idoso,
muitas vezes, a permanecer no circuito do mercado de trabalho para
sobreviver.

Nessa perspectiva, a velhice transforma-se numa das expresses da


questo social, sendo esta definida, segundo Iamamoto (2008, p. 160), como o
conjunto das [...] desigualdades econmicas, polticas e culturais das classes
sociais, mediatizadas por disparidades nas relaes de gnero, caracters-
ticas tnico-raciais e formaes regionais, colocando em causa amplos seg-
mentos da sociedade civil no acesso aos bens da civilizao. Dessa maneira,
as diversas formas de desigualdades sociais produzidas na sociedade capita-
lista atingem a populao como um todo e o idoso, que por sua vez convive
com as vulnerabilidades orgnicas e sociais prprias da idade. Como dizem
as autoras Teixeira (2008) e Figuerdo (2009), transforma-se, portanto, num
problema social, fruto das desigualdades econmicas e polticas produzidas
pelo capitalismo.
Contudo, medida que o idoso luta, reivindica e pressiona o Estado por
melhores condies de sade, educao, transporte, alimentao, lazer e renda
ele ganha maior visibilidade e desperta a ateno do Estado no sentido de
criar polticas pblicas capazes de atender as necessidades e demandas desse
segmento. Nesse contexto, na dcada de 1980, os grupos de idosos tiveram
um papel muito importante, pois representavam um segmento populacional
forte e que propunha aes e/ou sugestes que pudessem trazer melhorias
consubstanciadas no texto constitucional de 1988. Assim, Pires (1994 apud
PRADO, 2012, p. 84)) afirma que

[...] a interlocuo poltica do idoso principalmente pela via da


organizao dos aposentados e pensionistas na dcada de 80 foi
protagonista de um embate poltico sem precedentes: formou o segundo
maior lobby da Assembleia Nacional Constituinte, perdendo apenas
para o grupo ruralista.

Em 1988, com a promulgao da Constituio Federal, inaugurou-se no


pas um novo sistema de proteo social pautado na concepo de Seguridade
Social, que segundo o art. 194 compreende um conjunto integrado de aes,
de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Essas aes
so competncia do poder pblico que devero ser organizadas com base em
alguns objetivos, tais como: a universalidade da cobertura e do atendimento,
a irredutibilidade do valor dos benefcios, a diversidade da base de financia-
mento, entre outros. Ela expressa a consolidao da democracia, depois de

302
um longo perodo de autoritarismo vivido com a Ditadura Militar.
A seo II, do texto constitucional, que trata das aes da Sade, traz
em seu artigo 196 a concepo de que a sade direito de todos e dever
do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e iguali-
trio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Na rea
da sade, alm da Lei Orgnica de sade (Lei n. 8.080 de 19 de setembro
de 1990) que dispe sobre as condies de promoo e recuperao da sade
e sobre a organizao e financiamento dos servios correspondentes, foram
tambm institudas a Poltica Nacional de Sade da Pessoa Idosa, o Pacto pela
Vida (BRASIL, 2006), dentre outras aes.
Na seo III, que d providncias sobre as aes da Previdncia Social,
o artigo 201 coloca que os planos de previdncia social, mediante contri-
buio, atendero, nos termos da lei, a: cobertura dos eventos de doena,
invalidez, morte, idade avanada; salrio-famlia e auxlio-recluso para os
dependentes dos segurados de baixa renda; proteo maternidade, especial-
mente gestante; proteo ao trabalhador em situao de desemprego invo-
luntrio; penso por morte de segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou
companheiro e dependentes. Na rea da previdncia social, so concedidos
aos idosos os benefcios da aposentadoria e penso do Regime Geral da Pre-
vidncia Social (RGPS), que para a sua concesso sero observados [...] os
critrios de clculo que preservem o valor real dos salrios que o aposentado
recebia enquanto trabalhava, sendo que tal valor alterado conforme o rea-
juste no salrio mnimo vigente (ZYLBERSZTAJN et al., 2005, p. 16).
Na seo IV, que dispe sobre aes da assistncia social, no seu art.
203, consta que tais aes sero destinadas a quem dela necessitar, sendo que
no necessrio contribuir para a seguridade social. Dessa forma, tem como
alguns dos seus objetivos a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice.
Como resultado da presso poltica e social por parte da populao, a
CF/88 estabelece e legitima direitos pessoa idosa, como pode-se observar
no texto constitucional. Ela expressa uma mudana de paradigma de direitos
da pessoa humana, ao passo que reconhece [...] a liberdade, a igualdade, a
solidariedade, o respeito e dignidade como valores construdos democratica-
mente, por meio da participao da sociedade pelo voto, pela transparncia e
pela crtica (FALEIROS, 2012, p. 52). Tem-se, pois a garantia da proteo
social, da participao por meio dos espaos democrticos de direitos, como
os fruns, conselhos e conferncias e, tambm a proviso de viver esta fase
de vida de modo mais digno.
No que diz respeito aos avanos ocorridos ps Constituio de 1988, na
rea dos direitos sociais, importante destacar a Lei n. 8.742/93, Lei Org-
nica da Assistncia Social (LOAS); a Lei n. 8.842/94 que institui a Poltica

303
Nacional do Idoso (PNI) e o Estatuto do Idoso (Lei n brasil/2003). No que
diz respeito a LOAS, esta lei regulamenta os direitos relativos assistncia
social, garantidos na CF/88. Ela garante 1 (um) salrio mnimo de benefcio
mensal denominado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pessoa com
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia. Esta Lei garante ainda que
podero ser estabelecidos outros benefcios eventuais para atender necessi-
dades advindas de situaes de vulnerabilidade temporria, com prioridade
para a criana, a famlia, o idoso, a pessoa portadora de deficincia, a ges-
tante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica.
Contudo, Netto (2010 apud PAIVA, 2014, p. 226) diz que na contem-
poraneidade, a face da barbrie se evidencia na [...] articulao da represso
aos pobres com a minimizao dos programas de combate pobreza [...]
ela menciona o BPC. Segundo ela este benefcio destinado ao velho (a)
pobre, constitui [...] um autntico exemplo da proteo ao capital pela via
do incentivo ao consumo em detrimento da proteo ao trabalho que se reali-
zaria pela via da emancipao humana.
O coroamento dessa Lei reflete-se na regulamentao da Poltica de
Assistncia Social (PNAS/2004), que se encontra organizada em dois nveis
de proteo, a Proteo Social Bsica e a Proteo Social Especial. A Proteo
Social Bsica (PSB) [...] destina-se populao que vive em situao de vul-
nerabilidade social decorrente da pobreza, privao e, ou, fragilizao de vn-
culos afetivos - relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias,
tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras) (BRASIL, 2005, p. 33).
Enquanto que na Proteo Social Especial (PSE), tem-se um

[...] atendimento destinado a famlias e indivduos que se encontram em


situaes de risco pessoal e social, por ocorrncia de abandono, maus
tratos fsicos, psquicos, abuso sexual, uso de substncias psicoativas,
cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao de
trabalho infantil, entre outras. (BRASIL, 2005, p. 37).

Tanto na PSB, quanto na PSE os idosos constituem pblico usurio


preferencial. Os servios de proteo social bsica sero executados de forma
direta nos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) e os servios
de proteo social especial so direcionados para os Centros de Referncia
Especializado da Assistncia Social (CREAS), conforme o pargrafo 3 do
art. 6 da LOAS estes centros (CRAS e CREAS) constituem [...] unidades
pblicas estatais institudas no mbito do SUAS, que possuem interface com
as demais polticas pblicas e articulam, coordenam e ofertam os servios,
programas, projetos e benefcios da assistncia social (BRASIL, 2011, p. 7).
Ainda com relao a esta lei, as instalaes dessas instituies devem asse-
gurar a oferta de servios compatveis com o pblico atendido e garantir a

304
acessibilidade s pessoas idosas e com deficincia.
Em 1994, tem-se a legitimao da Poltica Nacional do Idoso (PNI),
que conforme afirma Torres e Torres (2006) resultou das reivindicaes do
Frum Nacional do Idoso e de outros movimentos sociais da sociedade civil,
das organizaes no-governamentais, de grupos de idosos e de polticos que
impulsionaram a luta em defesa dos diretos dos idosos. Esta poltica foi insti-
tuda visando assegurar os direitos sociais da pessoa idosa, criando condies
para promover sua autonomia, integrao e participao efetiva na sociedade.
Em 2003, outra grande conquista garantida ao segmento populacional
da pessoa idosa foi o Estatuto do Idoso (Lei n. 10.642 de 2003) que constitui
um marco legal fundamental para a populao idosa no pas, pois estabelece
normas de proteo integral ao idoso, assegurando-lhes tal como prev no
seu art.2: [...] todas as oportunidades e facilidades, para preservao de sua
sade fsica e mental e seu aperfeioamento moral, intelectual, espiritual e
social, em condies de liberdade e dignidade (BRASIL, 2007b).
Dessa forma o Estatuto do Idoso constitui um mecanismo legal, que
assegura atravs de aes, patrocinadas, sobretudo pelo Estado, os direitos
civis, polticos e sociais dos idosos, permitindo-lhes vivenciar essa fase de
sua vida com dignidade. Contudo, importante ressaltar que tanto a PNI,
quanto o Estatuto do Idoso reforam caractersticas de uma poltica que ins-
titui direitos, mas no expressa de fato aes efetivas de proteo, ao passo
que o Estado divide responsabilidades sociais com a famlia e a comunidade.
Nessa lgica, Teixeira (2008, p. 289) ressalta que:

Essa tradio de fazer poltica social, em inteira consonncia com


as propostas de reduo do Estado, dos gastos pblicos, se contrape
s tendncias universalistas da poltica; promove pulverizaes das
aes, superposio de programas, projetos setorializados, fragmentados
e limitados resoluo de problemas especficos, locais, movidos
pelos sentimentos humanitrios de solidariedade e voluntariado, que
dificultam a identificao do problema de um ponto de vista global e
estrutural, e de responsabilidade pblica.

Diante do conjunto de direitos destinados a pessoa idosa apresentados


no texto, pode-se dizer que os avanos so inegveis, aps a promulgao
da CF/88, contudo, importante frisar que o Estado intervm conforme as
necessidades do capitalismo. Dependendo de seu estgio de desenvolvimento
a interveno estatal se apresenta de modo mais atuante, forte, a partir da exe-
cuo de polticas pblicas, como tambm pode ser mais conveniente para o
capital colocar-se como mnimo para o social.
Na atual conjuntura imposta pelo iderio neoliberal tem-se uma
regresso das funes do Estado, pois este, na grande maioria das vezes, atua
sobre as manifestaes da questo social de forma fragmentada e parciali-

305
zada. Nessa perspectiva, Yasbek (2001), Teixeira (2008) e Iamamoto (2010)
enfatizam como se d a interveno estatal na contemporaneidade, tendo em
vista a forte influncia do neoliberalismo e os rebatimentos para as polticas
sociais, que se tornam cada vez mais focalizadas, descentralizadas, privati-
zadas e consequentemente mais precarizadas. Na contrapartida, tais aes do
Estado interferem diretamente no cotidiano dos idosos, especialmente aqueles
que no detm as condies (econmicas, sociais, polticas e culturais) favo-
rveis sua reproduo. Nesse aspecto, Yasbek (2001, p. 37) explica que:

[...] o modelo um Estado que reduz suas intervenes no campo


do social e que apela solidariedade social, optando por programas
focalistas e seletivos caracterizados por aes tmidas, errticas e
incapazes de alterar a imensa fratura entre necessidades e possibilidades
efetivas de acesso aos bens, servios e recursos sociais [...].

O Estado mnimo, defendido pelo discurso do neoliberalismo, est


diretamente associado ideia de cidadania confinada, que a limitao
das titularidades a mnimos biolgicos de sobrevivncia, a um grupo, a um
tempo determinado ou a condies de atividade ou trabalho (FALEIROS,
2012, p. 50). Dessa maneira, tem-se um contexto de precarizao e reduo
dos direitos dos cidados, pois leva-se em considerao os ditames da ordem
capitalista, que impe a reduo do papel do Estado e transferi as responsa-
bilidades deste para o mercado e famlia, confinando a cidadania a mnimos
biolgicos ou a demandas restritas.
Contudo, importante ressaltar que [...] no h dvidas de que as
polticas sociais decorrem fundamentalmente da capacidade de mobilizao
e organizao da classe operria e do conjunto dos trabalhadores, a que o
Estado, por vezes, responde com antecipaes estratgicas (NETTO, 1992,
p. 29). As lutas e reivindicaes constituem formas de resistncia ordem
capitalista e lgica neoliberal, de modo pressionar por melhores condies
de vida para o conjunto da populao, em suas mais diversas dimenses,
defendendo assim a condio de cidados que a Carta Magna de 1988 garante
a todos os indivduos em todas as suas faixas etrias.
Desse modo, o conjunto de atribuies e responsabilidades do Estado,
via polticas pblicas, o monitoramento, acompanhamento e avaliao das
aes configuram uma tarefa imprescindvel nesse processo de implemen-
tao e execuo das mesmas, no sentido de ver a materializao dos direitos
dos idosos ou ao contrrio a inoperncia das aes no sentido de sua efe-
tivao. Haja vista que a avaliao de polticas pblicas, segundo Arretche
(2001) se constitui como um processo sistemtico de anlise que apresenta
mtodos e tcnicas de pesquisa capazes de estabelecer a relao de causa-
lidade entre aquilo que foi planejado e os resultados obtidos. Deste modo,
a avaliao permite verificar o grau de eficincia, eficcia e efetividade das
306
aes implantadas.
Para Belloni et al. (2001) a avaliao definida como um processo
analtico de produtos ou resultados de uma determinada atividade, fatos ou
coisas, tendo em vista o seu aprimoramento. Assim, a autora entende a ava-
liao como: [...] um processo sistemtico de anlises de uma atividade,
fatos ou coisas que permite compreender, de forma contextualizada, todas as
suas dimenses e implicaes, com vistas a estimular seu aperfeioamento
(BELLONI et al., 2001, p. 15).
Nesse sentido, Arretche (2001, p. 45) esclarece que [...] avaliar
segundo critrios alheios aos estabelecidos pelos formuladores implica neces-
sariamente uma avaliao negativa, pois no plausvel esperar que um pro-
grama realize o que no estava em seu prprio horizonte de implementao.
Outra concluso negativa, segundo a autora, supor que um programa ser
implementado inteiramente conforme as definies de seu desenho original.
Existe uma enorme distncia entre os objetivos definidos no escopo inicial e
as intervenes que se materializam, pois deve-se levar em considerao as
possibilidades reais de implementao das aes previstas, ou seja, o con-
texto econmico, poltico e institucional em que se operam.
Nessa perspectiva, deve-se avaliar levando-se em considerao os
aspectos identificados pelos formuladores na fase de elaborao de um
programa ou projeto. O desenho original elaborado constitui uma fer-
ramenta importante, pois representa o retrato de uma situao que se
quer transformar, contudo, necessrio tambm est atento as aes no
momento de sua implementao, haja vista que podem surgir situaes
em que sejam favorveis a um redesenho e/ou reorganizao dos obje-
tivos para que se possam atender as demandas exigidas. Caso esses impre-
vistos sejam desconsiderados na sua fase de implementao, a efetividade
do programa ou projeto fica comprometida, pois as particularidades que
surgem ao longo do ciclo de vida devem ser analisadas com apreo para
que seus implementadores e pblico alvo das aes no sejam penalizados
e no se alcance as metas esperadas, provocando assim, prejuzos finan-
ceiros as instituies/empresas/tcnicos envolvidos e, principalmente,
consequncias negativas para a populao.
Nas aes voltadas a atender a pessoa idosa, a elaborao e implementao
de programas e/ou projetos exige-se a incluso de questes relacionadas ao pro-
cesso de envelhecimento e deve-se considerar a especificidade desse segmento
populacional. Dessa forma, Borges (2012, p. 121) esclarece que:

Muitas iniciativas exitosas esto implementadas por todos os recantos


do Pas, de acordo com as especificidades territoriais e culturais de
cada estado ou municpio e, para a definio desse atendimento,
fundamental considerar que o processo de envelhecimento nico e
heterogneo. Trata dos compromissos a serem cumpridos pelos gestores

307
em todos os nveis, para que os servios prestados no mbito do SUAS
produzam seguranas sociais previstas aos seus usurios, conforme
suas necessidades e a situao de vulnerabilidade e risco em que se
encontram.

Neste caso, a implementao representa tambm uma cadeia de rela-


es entre formuladores e implementadores, que envolve um processo de
negociaes e jogo de interesses, contudo importante priorizar uma maior
sintonia, interao e dilogo entre estes atores, pois isto sim pode contribuir
de modo satisfatrio para o conjunto das aes em todas as fases de vida
de um programa, tendo-se que considerar as especificaes das propostas ao
plano local. Arretche (2001, p. 51) diz que [...] a diversidade de contextos
de implementao pode fazer com que uma mesma regulamentao produza
impactos inteiramente diversos em diferentes unidades da federao.
Nesse sentido, faz-se necessrio incorporar a implementao ava-
liao, tendo em vista que as aes previstas em programas pblicos so
desenvolvidas em ambiente em constante mutao, [...] mutao esta que
inteiramente alheia vontade dos implementadores (ARRETCHE, 2001, p.
51). Os implementadores, na condio de executores das aes, em determi-
nados momentos, tm que fazer adaptaes ao desenho original do pro-
grama para que este possa, de fato, alcanar o fim esperado. Todos os
argumentos, destacados pela autora, conduzem para reforar sua tese
principal de que a implementao modifica as polticas pblicas.
Silva (2014, p. 23) por sua vez, defende a ideia que ocorre um desvio
de base, ou seja, procura-se [...] estruturar um sistema de monitoramento
e avaliao amplo, sem preparar as organizaes e os gestores dos pro-
gramas ou famlias de programas para utilizar essa ferramenta como uma
continuao necessria de sua atividade de planejamento estratgico.
Dessa maneira, o autor aponta para a importncia de um sistema de moni-
toramento de polticas em que gestores e pblico alvo atendido estabe-
leam um dilogo permanente para que venha a contribuir de modo posi-
tivo para execuo das aes planejadas e direcionar aes futuras.
Nessa perspectiva, pode-se dizer que o processo de avaliao de
polticas pblicas constitui uma ferramenta imprescindvel ao aperfei-
oamento da gesto, bem como um mecanismo de controle social, onde
a populao pode oferecer sugestes e crticas que possam propor-
cionar melhorias para o desenvolvimento do conjunto das aes. Tem-
se, pois, que observar os objetivos propostos e, a partir da propor as
estratgias capazes de concretizar tais objetivos. Dessa maneira, Bar-
reira (2000, p. 30) afirma que:

um desvio conceitual considerar a avaliao apenas como um


elemento de controle. O controle implica em uma fiscalizao

308
exercida sobre as pessoas ou rgos responsveis pela execuo
de um programa, tendo por objetivo o cumprimento das normas
estabelecidas. Em contrapartida, a avaliao se destina ao
julgamento dos procedimentos e dos resultados obtidos tendo em vista
indicar as mudanas necessrias nos planos e na execuo.
Torna-se fundamental uma avalio do processo de execuo das pol-
ticas pblicas, pois esta possibilita uma anlise ampla e completa de determi-
nado programa, sendo possvel assim perceber entraves ainda durante o seu
desenvolvimento, e ter de antemo que realizar redesenhos e novos direcio-
namentos para que as aes propostas sejam mais eficazes.
Para Costa e Castanhar (2003) por meio da avaliao de processo
se detecta possveis defeitos na elaborao dos procedimentos, identifica-
-se barreiras e obstculos dos procedimentos sua implementao e gera
dados importantes para sua reprogramao, atravs do registro de eventos
e de atividades.
De acordo com Draibe (2001) a avaliao possibilita revelar fatores
que, ao longo da implementao, facilitam ou impedem que um dado pro-
grama atinja seus resultados da melhor maneira possvel.
Dessa forma, preciso superar o entendimento de que registrar per-
centuais de cumprimentos de metas significa avaliar, o processo ava-
liativo complexo e precisa levar em considerao os objetivos e a
conjuntura em que o programa se encontra inserido.
A partir dessas reflexes, pode-se dizer que a avaliao de polticas
pblicas representa um campo frtil e de modo particular, s tem a contribuir
com os estudos sobre a realidade dos idosos na cidade de Teresina, uma vez
que oferece os instrumentos necessrios para o aperfeioamento de determi-
nadas instituies e/ou poltica pblica. Tal processo avaliativo colabora para
a legitimao e ampliao da democratizao do acesso aos direitos socioedu-
cativos, socioassistenciais, dentre outros garantidos a pessoa idosa.

Concluso

Pode-se dizer que os avanos alcanados por e pelos idosos, ao longo


das ltimas dcadas, garante-lhes em nvel legal direitos sade, previ-
dncia social, assistncia social, habitao, transporte, lazer, educao,
cultura, esporte, dentre outros. Todavia no se pode esquecer de que
mesmo diante das leis e garantias sociais, hoje existentes, o cotidiano dos
idosos permeado por muita pobreza e desigualdades sociais. As polticas
pblicas destinadas aos idosos procuram proporcionar-lhes melhores con-
dies de acesso aos bens e servios para que possam vivenciar a velhice
de forma satisfatria, contudo, as mesmas nem sempre atendem a todos
que delas necessitam e nem sempre com a qualidade necessria.

309
H violaes dos direitos dos idosos em toda a parte, seja prove-
niente da esfera pblica governamental, seja proveniente da sociedade
civil, seja resultante de acontecimentos que provm da esfera privada
ou, at mesmo, do espao familiar. Em sntese, muitos avanos foram
conquistados pelos idosos com a regulamentao das polticas pblicas vol-
tadas para eles. No entanto, h que se admitir que, entre a teoria e a reali-
dade tem-se uma enorme distncia, pois as aes realizadas ainda esto muito
aqum do esperado, tendo em vista o contexto de maior longevidade do atual
cenrio. Nesse aspecto as avaliaes de polticas, programas e projetos vol-
tados aos idosos so extremamente importantes, pois contribuem significati-
vamente para o aperfeioamento da gesto do Estado, no sentido de redire-
cionar o desenvolvimento de suas aes de modo atender as demandas desse
segmento populacional, levando-se em considerao suas particularidades
locais, econmicas, sociais e culturais.
Esse processo avaliativo permite acompanhar o passo a passo da imple-
mentao dos objetivos de determinado poltica, programa ou projeto, tor-
nando-se mais fcil detectar possveis falhas e a partir de ento reorganizar as
estratgias previstas de modo a garantir a efetividade das aes estabelecidas
e, principalmente contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos idosos,
com vistas a garantir seus direitos.
Este momento de avaliao do processo de implementao das
aes possibilita tambm a ampliao da interao e cooperao entre
os agentes envolvidos (formuladores, implementadores e benefici-
rios), po