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21 revista de ingeniera
dossier 55

Transporte pblico
en Bogot

TRANSMILENIO

FOTOGRAFIAS DE
RAMN LASERNA RIEGNER
La olla a presin del transporte
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pblico en Bogot
Arturo Ardila Gmez

Recibido el 14 de marzo de 2005, aprobado el 18 de abril de 2005.

Profesor Asistente, Departamento de Inge-


niera Civil y Ambiental, Departamento de
Ingeniera Industrial, Universidad de Los
Andes.

R E S U M E N : La ciudad de Bogot tiene un problema per-

sistente de sobreoferta de vehculos de transporte pblico.


Explico la persistencia de la sobreoferta con un modelo de A B S T R A C T : The city of Bogot has a persistent bus-over-

cuatro elementos. Primero, una tarifa para el transporte p- supply problem. I explain the persistence of the oversupply
blico inflada por encima del costo real de prestar el servicio. with a four-part model. First, a bus fare inflated above the
La tarifa inflada permite que la sobreoferta se mantenga a true cost of providing the service. The inflated fare allows
pesar de la baja movilizacin de pasajeros por da. Segundo, the persistence of the excessive number of buses despite
una agencia gubernamental a cargo del sector que es muy low ridership per bus. Second, a weak government agency
dbil institucionalmente. Esto genera desbalances de poder in charge of the public transportation sector. This weakness
a favor de los transportadores e impide una efectiva implan- generates power imbalances in favor of the private bus
tacin de las medidas que buscan reducir la sobreoferta. companies and prevents the effective implementation of
Tercero, un arreglo institucional para la prestacin del measures that seek to curb oversupply. Third, an institutio-
transporte pblico plagada de incentivos perversos. Estos nal arrangement for the provision of public transportation
incentivos motivan a varios actores (fuera de TransMilenio) full of perverse incentives. These incentives motivate several
a aumentar o mantener la sobreoferta. Finalmente, el actors to increase or maintain the oversupply. Finally, the
transporte pblico colectivo en Bogot atrae actores porque public transportation system (non-TransMilenio) attracts
la economa no ofrece mejores alternativas de inversin y people because the economy does not offer better invest-
trabajo. Una posible solucin est en fortalecer el gobierno ment and employment opportunities. One possible solution
de Bogot, establecer un recaudo centralizado de la tarifa, y lies in strengthening the city government, establishing a
cambiar el pago del rodamiento que hacen los propietarios centralized fare-collection system, and changing the way
de los buses a las empresas de transporte pblico. bus owners pay for renting bus companies routes.

revista de ingeniera #21 facultad de ingeniera universidad de los andes mayo 2005
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1. INTRODUCCIN que un bus articulado pueda operar en los corredores 57
Actualmente es comn que los buses del transporte troncales. Esta medida asigna parte de la responsa-
colectivo1 de Bogot circulen con muy pocos pasa- bilidad de reducir la sobreoferta al nuevo sistema
jeros. En las horas pico estos buses llevan algunos pa- de transporte rpido con buses.5 La administracin
sajeros ms. Pero en general la ocupacinmenos de Mockus expidi decretos de reestructuracin del
300 pasajeros al da en promedio por vehculoes transporte pblico que buscaron reducir la sobreofer-
muy baja frente estndares internacionales de pro- ta y mejorar la calidad del servicio.
ductividad de buses urbanos. Ms an, el volumen
No obstante estas medidas, la oferta de buses parece
de pasajeros transportados por da por bus ha bajado
haber aumentado en los ltimos aos o por lo me-
considerablemente en los ltimos diez aos. Esto
nos parece no haber disminuido al nivel deseable.
sugiere un problema de sobreoferta, como lo han co-
Surgen entonces tres preguntas: por qu persiste la
rroborado varios estudios.2 Por ejemplo, un estudio
sobreoferta de buses a pesar de estas polticas?; qu
reciente hecho para la Secretara de Trnsito y Trans-
consecuencias tiene que la sobreoferta persista?; qu
porte muestra que sobran ms de 7500 buses.3
se puede hacer para reducir la sobreoferta? En este
Para reducir la sobreoferta el gobierno de Bogot ha artculo respondo estas tres preguntas usando un
promulgado por lo menos tres polticas. La adminis- anlisis de incentivos y partes interesadas.6/7 Para
tracin Castro congel el parque de buses en 1993.4 explicar la persistencia de la sobreoferta he creado un
TransMilenio, por su parte, obliga a los nuevos ope- modelo que el bautizado la olla a presin imantada
radores a chatarrizar varios buses convencionales para del transporte pblico.

1. Los vehculos del transporte colectivo son los buses, busetas y microbuses que no son parte del sistema TransMilenio
(buses troncales articulados y buses alimentadores).
2. Ver JICA-Chodai (1995); Bocarejo (2001); y www.transitobogota.gov.vo/estadisticas, pgina accesada en marzo de
2005.
3. www.transitoBogot.gov.co/estadisticas, pgina accesada en marzo de 2005.

4. La medida de congelar el parque de buses no es efectiva para controlar la sobreoferta. Primero, congelar el parque no
reduce la cantidad de buses en las callesque es lo que se necesita en una situacin de sobreoferta. Segundo, el congelar
el parque hace que un bus nuevo reemplace a un bus viejo. Al mantener la sobreoferta se mantienen los intereses creados
que, como se muestra ms abajo en el artculo, motivan a gente a invertir en el sistema. Una poltica deseable, en cambio,
reduce el total de vehculos.
5. Algunos analistas opinan que la implantacin de TransMilenio agrav el problema de sobreoferta o que no hizo lo sufi-
ciente para reducirla (vase por ejemplo el artculo de Echeverri et al. en esta misma edicin). Ambas apreciaciones son
a lo mnimo injustas y a lo mximo buscan frenar la implantacin de un sistema exitoso y que es parte de la solucin al
problema de transporte de Bogot. Es injusto porque como demuestro en este artculo la sobreoferta tiene muchas causas.
Asignar a un nico instrumento, TransMilenio, la responsabilidad de reducir una fraccin mayor de la sobreoferta es des-
conocer las otras causas del problema que requieren instrumentos de poltica propios. Adems, como sugiero en el cuerpo
del artculo, la implantacin de TransMilenio s logr reducir el parque con lo cual cumpli su objetivo. Sin embargo, la
debilidad de estado, la tarifa inflada, y la carga de incentivos perversos en el sistema aumentaron nuevamente la sobreofer-
ta. De ah la necesidad de instrumentos de poltica especficos. Finalmente, por la complejidad misma del problema,
pretender que TransMilenio asuma la totalidad de responsabilidad de eliminar la sobreoferta no es ms que una forma de
subir el costo de implantacin de este sistema y su tarifa. Y subir los costos y la tarifa innecesariamente no son ms que
una forma de frenar la expansin del sistema.
58 Mi argumento es que la situacin actual del sistema 2. EVOLUCIN RECIENTE DE LA SOBREOFERTA

de transporte colectivo en Bogot es anloga a lo DEL TRANSPORTE PBLICO

que ocurre dentro de una olla imantada a presin. A pesar de las medidas de la administracin distrital
El sistema atrae actoresde ah lo imantada de la para reducir la sobreoferta de transporte pblico, el
olla en la analogaque quieren participar en las nmero de buses, busetas, y colectivos no ha dismi-
decrecientes, pero significativas, ganancias relativas nuido de manera significativa (figura 1). Es intere-
que ofrece el sistema. A medida que entran actores, sante cmo uno de los mayores aumentos en la flota
sube la presin en el sistema. La presin bajaen la del transporte colectivo (1.267 vehculos) se dio en el
analoga la olla pitacuando el gobierno distrital ao 2000, justo antes de entrar en funcionamiento la
sube la tarifa o cuando el gobierno nacional extiende fase 1 de TransMilenio. En el ao 2001 se da la cada
la vida til legal de los buses. Pero cada vez que la ms importante (871 vehculos) en el volumen del
olla pita, slo atrae ms actores o evita que salgan parque de buses. Esta cada se debe al requerimiento
algunos, con lo cual la presin pronto sube a un nivel de TransMilenio de chatarrizar 2,7 buses por cada
an ms alto. Cada vez, sin embargo, es ms difcil bus articulado. Desde entonces las reducciones en
que la olla pite y que la presin baje en el sistema el parque de buses han sido bajas y en algunos aos
de transporte pblico. Como cualquier olla a presin, (2003) ha aumentado el nmero de vehculos. Ntese
si no hay cmo bajar la presin el sistema puede que a todo lo largo el parque ha estado congelado.
explotar y lastimar a muchos. Como me dijo un transportador En Bogot los buses
y las busetas tienen hijos.
Aclaro enfticamente que el modelo de la olla a pre-
sin es slo una analoga que describe el funciona- La persistencia de la sobreoferta se ha traducido
miento del sistema de transporte pblico. El modelo en una cada continua en la cantidad de pasajeros
no busca ofender de manera alguna a ninguno de los por da movilizados por cada bus. Las figuras 2 y 3
actores involucrados. El modelo busca, por el contra- muestran la evolucin de los pasajeros transportados
rio, a travs de la analoga llamar la atencin sobre por da por vehculo para buses, busetas y microbu-
la problemtica del sector y la urgencia de buscar ses. Con contadas excepciones, el nmero de pasaje-
soluciones. De no bajar la presin los perdedores va- ros por da por vehculo ha disminuido y ha llegado
mos a ser todos en Bogot, pero en particular los ms a niveles de alrededor de 250 pasajeros. Esta produc-
dbiles. En efecto, un problema como el problema de tividad por vehculo es supremamente baja, excepto
transporte pblico Bogot tiene rostro humano y eso para los microbuses que tienen nicamente entre 12
no se puede olvidar. y 15 asientos. Un bus convencional con capacidad
para 70 pasajeros debera mover entre 800 y 1.000

6. El anlisis de incentivos y partes interesadas asume que los actores en un sistema, como el de transporte pblico en Bogo-
t, son racionales, es decir, buscan maximizar su bienestar individual. Los actores no maximizan su bienestar en un vaco.
Al contrario, el entorno contiene reglas de juego, otros actores y organizaciones que generan incentivos que condicionan
el comportamiento de los actoressin que estos pierdan su racionalidad o deseos de maximizar su bienestar. Vese North
(1990) para un anlisis institucionalista que ejemplifica la aproximacin del autor de este articulo.
7. Para realizar esta investigacin entrevist a varios empresarios del transporte pblico en Bogot, propietarios del vehcu-
los, y funcionarios del gobierno de Bogot. He decidido proteger la identidad de todas mis fuentes primarias.
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pasajeros por da. Lo sorprendente, entonces, es que Figura 2. Pasajeros por bus por da en Bogot 59
los vehculos del transporte colectivo sean rentables a Fuente: Datos del DANE y clculos del autor
pesar del exceso de oferta y la baja productividad.

Figura 1. Evolucin reciente del parque de buses en Figura 3. Pasajeros por da por buseta y microbs
Bogot sin TransMilenio Fuente: Datos del DANE y clculos del autor
Fuente: Datos del DANE y clculos del autor

3. EL MODELO DE LA OLLA A PRESIN DEL
TRANSPORTE PBLICO

Por qu persiste la sobreoferta de buses en Bogot?

La respuesta est en un conjunto de factores que he

agrupado bajo el nombre de modelo de la olla iman-
tada a presin del transporte pblico. Reitero que el
modelo plantea una analoga entre una olla a presin

y el sistema de transporte colectivo, pero que no es


una forma de desprestigiar o referirme en trminos
peyorativos a los actores del sistema. La analoga 3.1 LA TARIFA DEL TRANSPORTE PBLICO
con la olla imantada a presin es adecuada porque el El primer elemento del modelo de la olla a presin
sistema permanentemente atrae actores, lo cual sube del transporte pblico es la tarifa que fija la ciudad
la presin. La presin baja en contadas ocasiones, por para los vehculos que prestan este servicio. La
ejemplo cuando el gobierno distrital eleva la tarifa. tabla 1 muestra la evolucin de la tarifa por tipo de
Pero estas medidas refuerzan el poder de atraccin vehculos entre 1995 y 2005 y los cambios reales en
del sistema porque se mantiene la rentabilidad las tarifas. Aclaro que el cambio real en la tarifa des-
(ficticia como veremos) de operar un bus. La presin cuenta los aumentos por inflacin. Los aumentos de
entonces sube pronto a un nivel todava ms alto, la tarifa por inflacin capturan aumentos en los pre-
con el agravante de que cada vez es menos viable cios del combustible y la mano de obra, entre otros.
reducir la presin. El modelo de la olla imantada a Aumentos en los precios de los insumos justifican
presin consta de cuatro elementos interrelacionados un aumento en la tarifa. Si todos los aumentos en la
que explican la persistencia de la sobreoferta. tarifa fueran producto de la inflacin, entonces los
cambios reales en la tabla 1 seran cercanos o iguales
a cero. Pero las cifras en la tabla 1 muestran una
situacin diferente. En el periodo de 1995 a 2000 las
60 Tarifas transporte pblico Cambios reales en las tarifas
(pesos corrientes de cada ao)
Ao/periodo 1995 2000 2005 1995-2000 2000-2005 1995-2005
Inflacin periodo 118% 40.7% 206%
Bus menos de 6 aos 300 700 1,100 7.0% 11.7% 19.8%
Bus mas de 6 aos 180 600 1,000 52.9% 18.4% 81.6%
Buseta menos de 6 aos 220 700 1,100 46.0% 11.7% 63.4%
Buseta mas de 6 aos 120 600 1,100 129.4% 30.3% 199.6%
Bus ejecutivo 350 800 1,200 4.8% 6.6% 12.0%
Bus superejecutivo 370 800 1,200 -0.8% 6.6% 6.0%
Microbs 300 800 1,200 22.3% 6.6% 30.7%
TransMilenio 850 1,200 0.3% 0.0%
Tabla 1. Evolucin de las tarifas de transporte pblico y cambio real en las tarifas

Fuentes: Informacin sobre inflacin del DANE y clculos del autor. Tarifas para 2005 de www.transitoBogota.gov.co. Tarifas
para 2000 de http://univerciudad.redBogota.com/bajar-pdf/esquematarifario.pdf. Tarifas para 1995 de JICA-Chodai (1995, p.
81). Cambios reales en las tarifas son clculo del autor

No obstante el cambio en la forma de calcu-


tarifas para casi todos los tipos de vehculos crecieron
lar la tarifa del transporte pblico, los aumentos rea-
por encima de la inflacin de manera importante.
les para el periodo comprendido entre 1995 a 2005
Este incremento tan significativo por encima de la
superan para todos los servicios la inflacin (excepto
inflacin sugiere que la tarifa estaba inflada para
para TransMilenio). Es decir, parece que la tarifa to-
dicho perodo.
dava est inflada frente a lo que debera ser su valor
La situacin cambia para el periodo de 2000 a 2005
real.9 Una tarifa inflada permite que la sobreoferta
porque hubo un cambio en la forma en la cual como
del parque del transporte pblico se mantenga. En
el distrito fijaba las tarifas8. En esencia el cambio
efecto, constru un modelo financiero muy sencillo
consisti en tratar de darle un enfoque ms tcnico a
para determinar la rentabilidad del inversionista
la forma en la que se fijaba la tarifa. Y de particular
por comprar un bus o una buseta y operarlo en las
importancia fue que el nuevo enfoque divorci el
calles de la ciudad en las condiciones actuales. Los
clculo de la tarifa del volumen de pasajeros efecti-
datos sobre costos e ingresos los obtuve a partir de
vamente transportado por cada vehculo. Cuando el
entrevistas con propietarios de dichos vehculos. El
clculo de la tarifa tena en cuenta dicho volumen, la
modelo asume que el propietario mantiene el veh-
tarifa suba automticamente a medida que la ocu-
culo por cinco aos al final de los cuales lo vende por
pacin de los vehculos bajaba. Naturalmente esta
un valor razonable, pero menor al precio de compra
forma de calcular la tarifa perpetuaba la sobreoferta
en trminos reales.
porque al aumentar el parque bajaba el nmero de
Los resultados del modelo son increbles. La tasa
pasajeros por vehculo y la tarifa suba automti-
interna de retorno de comprar un bus viejo es de
camente. Con el cambio en la forma de calcular la
1,5% por mes y la de una buseta de 4,1% por mes.
tarifa este mecanismo automtico desapareci. De
La alta tarifa, entonces, permite que estos vehculos
ah que en el periodo de 2000 a 2005 las tarifas cre-
viejosque ya debieron haber sido chatarrizados
cieran de manera muy similar a la inflacin.
den un retorno interesante para el inversionista. Es
importante subrayar, sin embargo, que un supuesto
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de este modelo financiero es que el bus opera en las de transporte pblico y en permanecer en l como 61
actuales condiciones. Especficamente, el manteni- inversionistas. Por todas estas razones la sobreoferta
miento es precario, la calidad del servicio es baja y el no ha conducido a una reduccin de la tarifa ni a
propietario explota al conductor al pagarle a destajo la salida de operadores, tal y como predice la teora
por pasajero ms un pequeo sueldo. Si el bus ope- econmica para un mercado libre, bien regulado y
rara bajo condiciones diferentes y el propietario le supervisado.11
diera un buen mantenimiento al vehculo, ofreciera
3.2 LA DEBILIDAD INSTITUCIONAL DE LA STT
una alta calidad de servicio y pagara un sueldo justo
El segundo elemento del modelo de la olla a presin
al conductor, la rentabilidad sera altamente nega-
del transporte pblico es la debilidad institucional
tiva.10 Visto de otra forma, la falta de un adecuado
de la Secretara de Trnsito y Transporte (STT). Va-
control por parte de las autoridades permite unos
rias investigaciones han sealado esta debilidad como
costos de operacin menores a los que deberan ser.
una falencia importante en la organizacin del siste-
Esto sube la rentabilidad.
ma de transporte de la ciudad.12 La debilidad insti-
La situacin se agrava cuando tomamos en cuenta la tucional de la STT fue la que permiti en gran parte
larga vida til autorizada por el Congreso de la Re- un aumento tan significativo en trminos reales de
pblica. Una vida til tan larga hace que los propie- la tarifa entre 1995 y 2000. La debilidad se tradujo
tarios de un vehculo no tengan por qu ahorrar para en un desbalance de poder a favor de las empresas de
reponerlo. El resultado es que los propietarios reci- transporte pblico. Estas empresas obtienen rutas del
ben un flujo de caja mayor al que recibe un inversio- gobierno para alquilar a los propietarios de los buses.
nista que s debe reponer su vehculo. Finalmente, Esto deja la responsabilidad del servicio en manos
el precio de un bus viejo ha aumentado debido a que del propietario y no de la empresa.13 Al tiempo, el
hay una mayor demanda de stos, principalmente por negocio de la empresa es afiliar cuantos ms buses
parte de los operadores de TransMilenio que deben pueda para maximizar sus ganancias. Por esto, el
chatarrizar un nmero de buses viejos por cada bus inters del empresario por maximizar el nmero de
articulado. buses en las calles no encuentra una contrapartida
En sntesis, dadas las actuales condiciones que fuerte en el gobierno. El resultado es una autoridad
permiten unos gastos mnimos sumados a una tarifa permisiva frente a la sobreoferta.
inflada, invertir en un bus viejo es un negocio Ahora bien, las administraciones de Enrique
rentable. Esta rentabilidad es la que mantiene el Pealosa y Antanas Mockus trataron de fortalecer
inters de diferentes actores en vincularse al sistema institucionalmente a la STT. No obstante, el desba-

8. Ver Castro et al (2001).

9. En este sentido, un estudio adelantado en 2001 para la STT encontr que la tarifa podra ser menor en 30% (Bocarejo,
2001).
10. Ver Duarte-Guterman & Cia (2001).

11. En un contexto de sobreoferta los aumentos reales en las tarifas no tienen sentido econmico. En una economa de mer-
cado cuando aumenta en trminos reales un precio es porque el bien es escaso. Pero cuando hay el bien es abundantehay
sobreofertael precio real debe bajar y algunos productores deben salir del mercado. En Bogot ocurri todo lo contrario.
12. Cmara de Comercio de Bogot (1998); Acevedo (1996); Ardila (1995 y 1998); y JICA-Chodai (1995).

13. Acevedo (1986), JICA-Chodai (1995); Ardila (2004); Alcalda Mayor de Bogot (1998).
62 lance de poder a favor de los empresarios persiste. deseable, y/o han creado el recaud unificado en
Sin embargo gracias a este pequeo fortalecimiento algunas pocas rutas.14 No obstante, el grueso de los
institucional la STT emiti los decretos 112 a 116 propietarios an recibe al final del da el recaudo
de 2003 con una ambiciosa reestructuracin del de las tarifas y paga un rodamiento mensual a las
transporte pblico colectivo en Bogot. El decreto empresas afiliadoras.
112 establece un mejor control y sanciones a los El decreto 115, y la resolucin 392 que lo reglamen-
actores del sistema. El decreto 113 obliga a que los ta, son igualmente ambiciosos porque atacan direc-
vehculos del transporte pblico utilicen una tarjeta tamente a la sobreoferta al ordenar una reduccin del
electrnica. El objetivo es controlar la piratera y 29% en el parque automotor del transporte pblico
tratar de controlar la sobreoferta. en Bogot. La resolucin 392 ordena la reduccin
El decreto 114 pretende una transformacin radical gradual del parque en 5749,2 buses equivalentes.15
en la direccin correcta. Actualmente los propieta- Clculos que realic a partir de estadsticas del
rios de los autobuses pagan un rodamiento o alquiler DANE sobre el parque de transporte pblico en
por el derecho a circular en una ruta de una empresa. Bogot sugieren que en el escenario ms optimista
El decreto 114 busca revertir el flujo de dinero al la medida ha logrado la reduccin neta16 del parque
ordenar que las empresas alquilen los autobuses y de slo 244,5 buses equivalentes. Es decir, la medida
paguen un arriendo a los propietarios. Este decreto ha reducido el parque en menos del 5% de la meta
tambin establece que las empresas deben unificar el establecida. Funcionarios de la STT aducen que el
recaudo de tarifas. El recaudo unificado tiene sentido lento avance se debe a razones jurdicas. Esto puede
a la luz de una empresa que arrienda vehculos de ser cierto.
los propietarios y que paga un canon. El recaudo Pero lo preocupante es que el decreto 115 orden
unificado es adems una de las formas de solucionar que las empresas recaudaran una parte de la tari-
parte de los problemas del sector, como explicar fala cual s cobran juiciosamente.17 Este dinero
ms adelante. El trabajo de campo que adelant era para financiar la compra de los buses que iban a
para esta investigacin sugiere que la mayora de las ser chatarrizados como producto de la reduccin del
empresas no han cumplido con este decreto. Algunas parque autorizado. Las empresas deban consignar
han comprado flota propia, lo cual es saludable y estos dineros en una fiduciaria. El manejo fiduciario

14. La experiencia de la empresa Bellanita en Medelln es ilustrativa del xito de la poltica de recaudo centralizado por
parte de una empresa. Segn fuentes conocedoras del tema, Bellanita ha logrado disear un sistema de reparticin del
recaudo que satisface a los propietarios.
15. Para convertir a vehculos equivalentes se deben usar los siguientes factores de conversin: bus a bus equivalente, 1,0;
busetas a bus equivalente, 0,8; microbs a bus equivalente, 0.3. Ver resolucin 392 de la STT.
16. La STT (2005) adems dice que entre diciembre de 2000 y abril de 2005 se han desintegrado 8.065 vehculos (no
especifica cmo se distribuye esta cifra entre buses, busetas y colectivos). De estos, 2.866 fueron para permitir el ingreso
de buses articulados y alimentadores de TransMilenio. Ahora bien, a pesar de esta alta cifra de chatarrizacin, las cifras
oficiales del DANE sugieren que la reduccin neta en el parque de buses colectivos de la ciudad ha sido mnima como
anoto en el texto principal.
17. Uno de los pares que revis este documento coment que los consultores que propusieron el decreto 115 cometieron un
grave error. Este decreto obliga a los pasajeros a financiar la chatarrizacin y en ltimas a pagar por los errores de otros.
Segn el par una mejor poltica es hacer que los se benefician con la reduccin de la sobreoferta paguen por ello. Los be-
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de estos dineros era regulado por el decreto 116. siguientes. Las empresas de transporte pblico deri- 63
Pero los empresarios demandaron dicho decreto van sus ganancias de afiliar buses y no de transportar
y lograron su suspensin. El resultado es que las pasajeros.19 Ntese que el esquema institucional de
empresas recaudan la parte de la tarifa que financia TransMilenio cambia lo anterior, ya que las empresas
la reposicin, pero no consignan el dinero en un s estn interesadas en que el sistema transporte la
agente transparente y neutral como es una fiduciaria. mayor cantidad de pasajeros. Los gerentes de las
La pregunta que surge entonces es, donde est este empresas reciben comisiones cercanas al 10% por
dinero que suma varias decenas de miles de millones cada bus nuevo que logran vender. A los gerentes de
de pesos? Ojal no veamos en un tiempo a varios las empresas, entonces, les interesa que entren buses
gerentes de empresas afiliadoras ir a la crcel porque nuevos y no salgan los buses antiguos de circulacin
no pudieron responder por esta enorme cantidad de porque son la manera de maximizar ganancias. Los
dinero. buses viejos tienen un valor alto debido al cupo.
En sntesis, la debilidad institucional de la STT ha Para autorizar a un propietario a operar en una de sus
permitido la sobreoferta al autorizar tarifas infladas rutas, las empresas le venden un cupo en adicin al
y al no hacer cumplir unos decretos ambiciosos. La rodamiento mensual que el propietario debe sufra-
implantacin de estos decretos demanda un Estado gar. El cupo tiene entonces un valor en el mercado
mucho ms fuerte y legtimo que el que tenemos. lo que hace an ms rentable el ser propietario de
Esta debilidad tambin permite que la empresa un bus viejo. Como seal antes, el valor del bus
Transcart haya establecido un carrusel para intro- viejo aument debido a la poltica de reposicin de
ducir an ms buses a la ciudad. Transcart manipula TransMilenio.
un fallo del consejo de estado que le autoriz a 3.4 LA FALTA DE ALTERNATIVAS RENTABLES DE
aumentar en cierto nmero especfico el tamao de EMPLEO E INVERSIN
su flota de buses. Con esta manipulacin ha logrado La economa colombiana ha tenido un desempeo
introducir cerca de 1000 buses slo en el 2004.18 La mediocre en los ltimos lustros. Por ejemplo, entre
sobreoferta: se mantiene... 1998 y el 2004 la economa colombiana creci
3.3 OTROS INCENTIVOS PERVERSOS
apenas 10,2% en total, es decir menos de 1,4%
Adicional a la debilidad institucional y a la elevada por ao en promedioen todo caso por debajo del
tarifa hay muchos otros incentivos perversos en el ac- crecimiento poblacional. El bajo crecimiento de la
tual arreglo institucional del transporte pblico que economa se traduce en un alto desempleo y en un
incentivan la sobreoferta. Algunos ejemplos son los decrecimiento del salario real (figura 4).20 Para un

neficiarios son ante todo los dueos de los buses que se quedan en el mercado. El autor est en principio de acuerdo con la
opinin del par, pero duda que en ltimas los usuarios se libren de pagar este costo. Los usuarios son el eslabn ms dbil
y por eso pagan la mayor parte de los costos. Ver Ardila, 2004, cap. 13; y Baquero (2004) para anlisis de cmo el usuario
usualmente paga por los errores de otros.
18. Pinzn (2004).

19. Acevedo (1986); y Alcalda Mayor de Bogot (1998).

20. Mientras el salario real decrece en Colombia, en pases como la China el salario promedio aumenta en trminos reales.
Entre 1991 y 2001 el salario real promedio se multiplic por 5. China con exceso de mano de obra tiene polticas econ-
micas que aumentan el salario promedio. Fuente: www.uol.mx/acerca/coordinaciones/cgic/cueicp/documentos%2Oligados/
lapol%EdticadeEmpleoenChina.pdf.
64 inversionista, adems, el bajo crecimiento de la eco- Cuarto, pierde el proyecto TransMilenio que es una
noma significa que existen pocas alternativas de in- de las mejores formas de transformar el actual siste-
versin ms rentables que un vehculo del transporte ma en uno moderno y eficiente. TransMilenio pierde
pblico. En efecto, mientras que los buses ms viejos porque en la medida que se mantenga la sobreoferta
y menos rentables dejan un ingreso neto de casi dos se har ms difcil poner en operacin sus nuevas
salarios mnimos por mes, colocar la misma cantidad troncales. Por ejemplo, la ciudad tendr que exigir
de dinero en un certificado de depsito a trmino la chatarrizacin de un nmero cada vez ms elevado
deja slo algo ms de medio salario mnimo mensual. de buses antiguos para permitir la entrada de un bus
de TransMilenio. Pero esto es socialmente injusto.
Figura 4. Evolucin del salario mnimo real en Colombia
Asignar al proyecto TransMilenio la responsabilidad
de eliminar la sobreoferta slo traslada al pasajero

la ineficiencia, inoperancia y debilidad del estado.

El usuario, desafortunadamente, es el actor ms


dbil polticamente y no tiene representacin que lo
empodere. Por eso el usuario termina pagando por

los errores de otros y eso, en mi opinin, no tiene

justificacin ni moral ni tica.
A pesar de todos estos perdedores con la situacin
Fuente: Estadsticas del Ministerio de Proteccin Social,
actual hay un actor que contina ganando: los
estadsticas del DANE sobre inflacin, y clculos del
empresarios del transporte pblico que se niegan
autor para encontrar el salario real.
a modernizar sus empresas. Existen, sin embargo,
empresarios que s han cambiado y han modernizado
4. CONSECUENCIAS DE NO HACER NADA
sus empresas. Modernizar estas empresas significa
En la anterior seccin trat de mostrar cmo la
por ejemplo cumplir los decretos de reestructuracin
actual situacin del transporte pblico colectivo es
y entrar en la era en que la empresa de transporte
anloga a lo que ocurre dentro de una olla a presin.
pblico es directamente responsable por el servicio
La presin sube por el aumento o preservacin de
y deriva sus ingresos de transportar pasajeros y
la sobreoferta. Cuando la ciudad sube la tarifa baja
no de afiliar buses. Operar una firma moderna de
la presin. Pero la alternativa de elevar la tarifa se
transporte requiere de habilidades empresariales que
agot. La presin seguir subiendo. Si el gobierno
las empresas afiliadoras pueden obtener. El aliciente
no hace nada, la olla a presin del transporte pblico
para el cambio debe ser que la rentabilidad del nego-
puede explotar. Mientras esto ocurre tambin hay
cio se eleve sustancialmente al pasar de ser empresa
perjudicadoslos ms dbiles. Primero, los usuarios
afiliadora a operadora.
que pagan una tarifa inflada para la calidad del
servicio que reciben. Segundo, los propietarios de 5. POSIBLES SOLUCIONES
los buses que invierten de buena fe sin darse cuenta La solucin al problema del transporte pblico de
de que su rentabilidad proviene de comerse cada Bogot no es fcil de encontrar. Una razn es que el
da un pedacito de su vehculo. Tercero, pierde la problema tiene rostro humano. Miles de familias de-
ciudadana en general que debe respirar un aire ms rivan su sustento de este sistema. Miles de personas
contaminado que lo que sera si el parque de buses necesitan del sistema para transportarse. Cualquier
fuera el acorde con las necesidades de movilizacin solucin, por lo tanto, debe ser una en la cual todos
de la ciudady un parque inflado artificialmente. ganen y todos pongan. Esta aproximacin respeta
dos principios democrticos bsicos. Primero, en una
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21 revista de ingeniera
democracia los costos y los beneficios de una poltica Hay que pensar tambin en modificar los decretos 65
pblica deben estar repartidos con cierta equidad 114, 115 y 116 de 2003. Si bien estos decretos estn
entre todos los ciudadanos. Segundo, la toma deci- bien intencionados y apuntan en la direccin correc-
siones sobre una poltica pblica debe hacerse con ta, tal vez plantean transformaciones muy rpidas y
la participacin de los actores afectados y beneficia- por ende poco fiables por no tener apoyo poltico. Un
dos21incluidos por supuesto los usuarios.22 Dicho enfoque ms realista puede llevar a soluciones que s
esto, me atrevo a especular sobre unas posibles lneas sean implantadas.
de solucin al problema descrito. El gobierno de Bogot a travs de una fiduciaria y un
El Distrito debe poner empeo en continuar el recaudador del sector privado debe ser el nico reci-
proceso de fortalecimiento de la STT. El sistema de piente del recaudo tarifario del sistema de transporte
transporte de Bogot es altamente complejo, con ms pblico. As funciona en TransMilenio y un sistema
de 38.000 intersecciones, ms de 1.000 de ellas mo- anlogo, integrado a TransMilenio, debera existir
torizadas, cerca de un milln de vehculos y 20.000 para el transporte colectivo. El recaudo unificado o
vehculos de transporte colectivo cada uno propiedad centralizado tiene la ventaja de que ayuda a eliminar
de una persona diferente.23 Un sistema tan complejo la famosa guerra del centavoo competencia extre-
requiere de un gobierno altamente capaz y legtimo ma entre conductores, el recaudo unificado tambin
polticamente. Pero este fortalecimiento no incluye permite reducir la sobreoferta. Esto se logra, entre
nicamente a la STT. Es conveniente estudiar a fon- otros, si la ciudad paga con una frmula mediante la
do la alternativa de crear una verdadera comisin de cual reciba un mayor pago por pasajero el vehculo
regulacin del transporte pblico. Como en sectores que ms pasajeros transporte.24/25
como telecomunicaciones y servicios pblicos, esta Para que el anterior punto funcione es necesario
comisin regulara de manera independiente tanto a cambiar la relacin entre propietario y empresa
la STT y a TransMilenio, como a los operadores de afiliadora. El decreto 114 es tal vez muy ambicioso
cada una. En efecto, la STT tiene actualmente un al pretender que las empresas se vuelvan las arren-
conflicto de inters al ser a la vez reguladora como datarias de los autobuses de los propietarios. Esta
autoridad de transporte y contratante de los servicios puede ser una meta que se cumpla en algunos aos.
del transporte colectivo. Este conflicto de inters se Mientras tanto, bastara con que el rodamiento que
remedi en otros sectores de manera exitosa con la pagan los propietarios de los buses a las empresas sea
creacin de una comisin de regulacin indepen- en funcin del nmero de pasajeros transportados por
diente.

21. Feldman y Milch (1982, p. 181).

22. Vase Ardila (2004, cap. 13) para una ampliacin de este argumento.

23. Ardila (1998).

24. Para que la propuesta funcione se requiere un adecuado control del nmero de pasajeros por bus. Esto se puede hacer
con dispositivos electrnicos que usan haces de luz. Estos dispositivos se pueden desarrollar con tecnologa local en cual-
quier universidad con un departamento de Ingeniera Electrnica.
25. Una alternativa es que la ciudad recaude y pague al transporte colectivo por kilmetro rodadocomo ocurre en Trans-
Milenio. En el escenario de extrema sobreoferta de la ciudad esta alternativa tiene el riesgo de que no necesariamente
desincentiva la sobreoferta. El pago creciente a medida que aumenta el volumen de pasajeros por bus, por el contrario, s
desincentiva al sobreoferta.
66 bus. Entre ms pasajeros lleva un bus, ms paga el BIBLIOGRAFA

propietario a la empresa por usar su ruta. Se acabara


Acevedo, Jorge.
entonces con el pago del rodamiento divorciado
Propuesta de reordenamiento del transporte
por completo de la movilizacin de pasajeros. Un
urbano en Bogot
rodamiento en funcin del nmero de pasajeros que
transporta un bus alinea las utilidades de la empresa Bogot: Instituto Ser de Investigacin, 1986.
con su verdadero negociomovilizar seres humanos
Acevedo, Jorge.
en una ciudad que merece mejor transporte pblico.
Transporte urbano en Bogot: bases para una
Y este transporte pblico de calidad est representa-
poltica integral.
do principalmente por TransMilenio. Sin embargo,
En Foro Econmico, Regional y Urbano. No. 3, 1996.
si el transporte colectivo actual no cambia, primero
frenar la expansin del sistema por las razones Alcalda Mayor de Bogot.
expuestas, y segundo, le ser imposible vincularse Proyecto de acuerdo TransMilenio y exposicin
como operador de TransMilenio. Si se reduce la de motivos
sobreoferta, el transporte colectivo tendr las con- Bogot, 1998.
diciones financieras y gerenciales para participar en
TransMilenio como operador de talla mundial.26 Ardila, Arturo.
Bogot y Curitiba: lecciones para la planeacin
AGRADECIMIENTOS
de Sistemas de Transporte Rpido con Buses.
El autor quiere agradecer el apoyo de la Rectora y
TransMilenio S.A., Por publicarse.
del Departamento de Ingeniera Civil y Ambien-
tal de la Universidad de Los Andes as como los
Ardila, Arturo.
comentarios de los asistentes al Foro sobre La Sos-
El reto de descongestionar: la poltica de
tenibilidad del Transporte Urbano de Bogot y los
transporte de la administracin Mockus.
comentarios de dos revisores pares annimos.
En Revista Foro Econmico, Regional y Urbano No. 1,
1995.

Ardila, Arturo.
Trnsito y transporte en la Bogot que
queremos.
En Revista Foro, Separata Especial, Septiembre, 1998.

26. En otro artculo (Ardila, por publicarse) argumenta que para que un sistema como TransMilenio sea viable se deben
llevar a cabo dos cambios institucionales. La conclusin se basa en un anlisis detallado de la experiencia de Bogot y
Curitiba. Primero, el estado debe fortalecer su capacidad de gestin. Ejemplo es la empresa distrital TransMilenio S.A.
Segundo, los operadores del transporte colectivo deben fortalecerse gerencial, organizacional, y financieramente. Ejemplo
es la formacin de la firma SI99, el operador ms grande de TransMilenio, a partir de empresas del transporte colectivo
que s se atrevieron a cambiar hacia el esquema operador (sin abandonar por ahora el esquema afiliador).
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21 revista de ingeniera
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