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Introduo teoria da Poltica

Pblica

ENRIQUE SARAVIA
POR
WINIFRED KNOX
Polticas Pblicas

O termo nas lnguas latinas


O termo nas lnguas anglo-saxes
A evoluo das cincias administrativas
na Amrica Latina caracterizou-se
[...] segundo a predominncia dos seguintes
enfoques: jurdico ou legalista, primeiramente; em
seguida, das teorias da organizao e da
administrao, tais como as teorias hoje
consideradas clssicas ou tradicionais (taylorismo,
fayolismo).
Posteriormente, assinala-se o desafio crtico das
cincias do comportamento Beatriz Wahrlich1
Fortalecimento da perspectiva jurdica

Nos pases de cultura latina, a perspectiva jurdica


mantm sua vigncia alicerada no legalismo prprio
da conformao dos seus sistemas estatais.
Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio
essencial da sua cultura. Os conquistadores
espanhis e portugueses levavam nas suas naus os
textos das leis que deviam aplicar nas terras que
iriam descobrir. Eles eram, por sua vez, tributrios
de muitos sculos de legislao romana.
Administrao Pblica

Os estudos pioneiros de administrao pblica foram


os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica
da Universidade de Princeton e, posteriormente,
presidente dos Estados Unidos.
Wilson acreditava que o negcio do governo
organizar o interesse comum contra os interesses
especiais.
Tnia Fischer lembra que at 1930

O administrador pblico era considerado um mero


executor de polticas, dentro de princpios de
eficincia, considerados no apenas o fim do sistema,
mas tambm a medida de eficcia do mesmo.
A partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial,
o crescimento do aparato estatal influiu na mudana
do conceito de administrador, j ento percebido
como formulador de polticas pblicas.
Peter Drucker

lembra que,
[...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e
pensadores que se preocupavam com a administrao
comeando por Frederick Winslow Taylor, mais ou
menos na virada do sculo, e terminando com Chester
Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial pre-
sumia que a administrao de empresas no passava de
subdiviso da administrao geral. Para eles, o termo
administrao aplicava- se a qualquer tipo de
organizao, no apenas s empresas5.
Drucker lembra que

A identificao da administrao com a


administrao de empresas comeou apenas com a
Grande Depresso, que gerou hostilidade em relao
s empresas e desprezo por seus executivos.
Para no ser contaminada pela associao de sua
imagem com a de empresas, a administrao no
setor pblico foi rebatizada de administrao pblica
e proclamada uma disciplina distinta com seus
departamentos universitrios, terminologia e
hierarquia profissional prprios6.
A perspectiva da poltica pblica
O contexto em que se desenvolvem

Economia globalizada;
as novas tecnologias de comunicao e informao ;
o papel decisivo da mdia;
a crescente participao dos usurios e grupos de
presso nos processos decisrios;
e a exigncia de maior transparncia e pro-
viso de informao em todas as reas de ao
governamental.
O cenrio internacional

As transformaes do cenrio internacional exigiram a


adoo de formas mais flexveis de planejamento e
administrao.
As empresas adotaram, ento, as tcnicas do
planejamento estratgico, isto , um planejamento que
leva em considerao as variveis externas
organizao, a maioria delas no controlveis pelos
gerentes.
O dinamismo do contexto exigia estratgias e no
mais metas e objetivos claros, bem delimitados e
rgidos.
A reao das organizaes estatais

As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se


modificaram em face das novas circunstncias.
O resultado foi uma deteriorao de sua capacidade de resposta
s necessidades e aos anseios da populao e um
correlato declnio de sua credibilidade.
No mbito pblico, registrou-se, ademais, um desejo
crescente de participao democrtica nas decises
estatais, na sua implementao, no seu controle e nos
seus benefcios.
A telemtica (comunicaes + informtica) permitiu
fortalecer a transparncia e o conseqente controle
social das aes do Estado.
O deslocamento para Polticas Pblicas

Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao


fortalecimento progressivo da concepo mais gil da
atividade governamental: a ao baseada no
planejamento deslocou-se para a idia de poltica
pblica.
A democratizao do sistema poltico viu-se facilitada
pela tecnologia: a descentralizao e a participao
ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as
mudanas sociais tornaram-nas possveis e desejveis.
Viso dinmica do funcionamento estatal

A anlise estrutural, anatmica, do Estado e da


administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-
se incorporando uma viso da dinmica, da
fisiologia, do funcionamento estatal.
Fbio Konder Comparato diz que

O government by policies, em substituio ao government by law,


supe o exerccio combinado de vrias tarefas que o Estado liberal
desconhecia por completo.
Supe o levantamento de informaes precisas sobre a realidade
nacional e mundial, no s em termos quantitativos (para o qual foi
criada a tcnica da contabilidade nacional), mas tambm sobre fatos
no redutveis a algarismos, como em matria de educao, capacidade
inventiva ou qualidade de vida.
Supe o desenvolvimento da tcnica previsional, a capacidade
de formular objetivos possveis e de organizar a conjuno de
foras ou a mobilizao de recursos materiais e humanos
para a sua consecuo. Em uma palavra, o planejamento10.
Amrica Latina

Na Amrica Latina, o Chile aplica critrios e tcnicas


de poltica pblica em algumas reas de ao
governamental, particularmente no que diz respeito
coordenao central das polticas.
Em outros pases, com exceo de algum setor
especfico, as polticas pblicas so mero discurso
poltico e tecnocrtico.
No entanto, possvel analisar formas de conduo
das atividades do governo por meio das categorias de
poltica pblica.
O conceito de poltica pblica

Mas o que uma poltica pblica?


Trata-se de um fluxo de decises pblicas,
orientado a manter o equilbrio social ou a
introduzir desequilbrios destinados a
modificar essa realidade.
Decises condicionadas pelo prprio fluxo e
pelas reaes e modificaes que elas provocam no
tecido social, bem como pelos valores, idias e vises
dos que adotam ou influem na deciso.
possvel consider-las como estratgias
A finalidade ltima de tal dinmica

A consolidao da democracia, justia social,


manuteno do poder, felicidade das pessoas
constitui elemento orientador geral das inmeras aes que
compem determinada poltica.
Com uma perspectiva mais operacional, poderamos
dizer que ela um sistema de decises pblicas que
visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas,
destinadas a manter ou modificar a realidade de
um ou vrios setores da vida social, por meio da
definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao
dos recursos necessrios para atingir os objetivos
estabelecidos.
Uma racionalidade manifesta?

No uma ordenao tranqila na qual cada


ator social conhece e desempenha o papel
esperado.
No h, no presente estgio de evoluo tecnolgica,
alguma possibilidade de fazer com que os
computadores aparelhos de racionalidade lgica
por excelncia sequer consigam descrever os
processos de poltica.
Caoticidade na dinmica

As modernas teorias do caos so as que mais se


aproximam de uma visualizao adequada da dinmica
social, ou o tipo especfico de organizao que March
e Olson denominam anarquia organizada.
Para eles, so caractersticas das instituies do
Executivo as preferncias problemticas, as
tecnologias no claramente especificadas e a
participao fluida.
Da a dificuldade de racionalizar os processos de
poltica pblica.
Teoria da escolha racional

O paradigma da teoria da escolha racional (public


choice theory), que est no alicerce das polticas
econmicas chamadas de neoliberais,
mostra a persistncia do modelo racional
No muito exagerado afirmar que a
racionalidade tem substitudo a verdade e a
moral como critrio ltimo de julgamento
tanto das crenas como da conduta humana
Aguilar Villanueva afirma

poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade governamental


(poltica de sade, educacional, comercial), um propsito geral a ser realizado
(poltica de emprego estvel para os jovens), uma situao social desejada (poltica
de restaurao de centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma
proposta de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacionais, de
alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada
problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), um conjunto de objetivos e
programas de ao que o governo tem em um campo de questes (poltica de
produtividade agrcola, de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como
produto e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento
governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir nmero de
casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade
governamental (diminuio do crime urbano, aumento da concluso do ciclo bsico
de estudos, diminuio dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo
terico ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental
(poltica da energia, poltica de renda regressiva, poltica de ajuste e estabilizao)
Segundo Hogwood e Gunn

h, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma poltica:


1) estudos de contedos polticos, em que o analista procura descrever e explicar a
gnese e o desenvolvimento de polticas especficas ;
2) estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas pelas quais
passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no
desenvolvimento desse assunto;
3) estudos de produtos de uma poltica, que tratam de explicar por que os nveis de
despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas;
4) estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as anlises para
a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos;
5) informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organizados para
ajudar os tomadores de deciso a adotar decises;
6) anlise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de
elaborao de polticas;
7) anlise de polticas, em que o analista pressiona, no processo de poltica, em favor
de idias ou opes especficas.
Caractersticas de uma poltica pblica

Nas definies dos dicionrios de cincia poltica, encontram-se os


seguintes componentes comuns:
a) institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade
formal legalmente constituda no mbito da sua competncia e
coletivamente vinculante;
b) decisrio: a poltica um conjunto-seqncia de decises, relativo
escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa
situao especfica e como resposta a problemas e necessidades;
c) comportamental, implica ao ou inao, fazer ou no fazer
nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no
apenas uma deciso singular;
d) causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema
poltico e social.
5 caractersticas da PP

Para Thoenig
[...] (a)um conjunto de medidas concretas;
(b) decises ou formas de alocao de recursos;
(c) ela esteja inserida em um quadro geral de ao;
(d) tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos); (e)
apresente definio obrigatria de metas ou
objetivos a serem atingidos, definidos em funo de
normas e de valores21.
O processo de poltica pblica

Cada poltica pblica passa por diversos estgios.


As etapas normalmente consideradas em matria de poltica pblica
formulao, implementao e avaliao precisam de certo
grau de especificao na Amrica Latina.
necessrio, por exemplo, distinguir elaborao de formulao.
A elaborao a preparao da deciso poltica;
A formulao a deciso poltica, ou a deciso tomada por um poltico
ou pelo Congresso, e sua formalizao por meio de uma norma jurdica.
A implementao tambm deve ser mais detalhada na Amrica Latina.
necessrio separar a implementao propriamente dita, que a
preparao para a execuo (ou, em outras palavras, a elaborao
de planos, programas e projetos), da execuo, que pr em
prtica a deciso poltica.
Agenda

1) O primeiro momento o da agenda ou da incluso de


determinado
pleito ou necessidade social na agenda, na lista de
prioridades, do poder pblico.
Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na
agenda designa o estudo e a explicitao do conjunto de
processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de
problema pblico, transformando-os em objeto de debates
e controvrsias polticas na mdia.
Freqentemente, a incluso na agenda induz e justifica uma
interveno pblica legtima sob a forma de deciso das
autoridades pblicas
Elaborao

2) O segundo momento a elaborao, que consiste


na identificao e delimitao de um problema atual
ou potencial da comunidade, a determinao das
possveis alternativas para sua soluo ou satisfao,
a avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o
estabelecimento de prioridades.
Formulao

3) A formulao, que inclui a seleo e especificao


da alternativa considerada mais conveniente,
seguida de declarao que explicita a deciso
adotada, definindo seus objetivos e seu marco
jurdico, administrativo e financeiro.
Implementao

4) A implementao, constituda pelo planejamento


e organizao do aparelho administrativo e dos
recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios para executar uma poltica.
Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica
pblica, a elaborao de todos os planos, programas
e projetos que permitiro execut-la.
execuo

5) A execuo, que o conjunto de aes destinado a


atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr
em prtica efetiva a poltica, a sua realizao.
Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que
normalmente se opem transformao de
enunciados em resultados, e especialmente, a
anlise da burocracia.
acompanhamento

6) O acompanhamento, que o processo sistemtico


de superviso da execuo de uma atividade (e de
seus diversos componentes), que tem como objetivo
fornecer a informao necessria para introduzir
eventuais correes a fim de assegurar a consecuo
dos objetivos estabelecidos.
avaliao

7) A avaliao, que consiste na mensurao e anlise,


a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade
pelas polticas pblicas, especialmente
A interao das polticas

O predomnio da racionalidade tcnica absoluto e as


prioridades so estabelecidas na base de consideraes
supostamente racionais.
Como o critrio econmico o dominante, so
privilegiadas as atividades que influiriam mais
diretamente na produo e no desenvolvimento. Mas as
prioridades outorgadas pelos planejadores no so
determinadas como se pretende s pela razo tcnica:
o poder poltico dos diferentes setores da vida social e sua
capacidade de articulao dentro do sistema poltico so
os que realmente determinam as prioridades.
A poltica econmica

lembrado por Lindblom, de que


o essencial da poltica econmico e o grosso da
economia poltico
Segundo Hayward:
os objetivos puros de uma poltica econmica so: o
aumento da produo, a melhora quantitativa e
estrutural da populao ativa, a redistribuio da renda,
a reduo das disparidades regionais, o desenvolvimento
ou a proteo de setores da indstria ou de empresas
particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida
ativa ou do tempo de trabalho.
A importncia das instituies

Elmore aponta que


[...] como praticamente todas as polticas pblicas
so executadas por grandes organizaes pblicas,
somente entendendo como as organizaes
funcionam que podemos entender como as
polticas so modeladas no processo de
implementao
Ham e Hill

dizem que
as complexas e, s vezes, conflitivas tendncias no
estudo das organizaes devem ser mencionadas pela
enorme importncia que as burocracias complexas tm
no processo de poltica pblica.
Para compreender a parte que jogam as organizaes,
necessrio entender sua estrutura e seu comportamento
dentro dela.
Mas esse entendimento ser deficiente se as
organizaes no so consideradas em sua mais ampla
estrutura social
Referncias Bibliogrficas

SARAVIA, E. Introduo s Polticas


Pblicas In Polticas pblicas; coletnea /
Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete
Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v.
ADAMS, John Clarke. El derecho
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Eudeba,
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AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La
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BENSON, J. K. Interorganizational networks
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BARRY, Brian. Theories of justice: a treatise
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California
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BUCHANAN, James M.; TULLOCK,
Gordon. El clculo del consenso. Barcelona:
Planeta-Agostini,