Nº 119 - Ano 2010

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

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PETRÓLEO: O NOVO MARCO REGULATÓRIO

or iniciativa do executivo, a Câmara Federal examinou e aprovou o novo marco regulatório sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos. Este marco regulatório está consubstanciado em quatro Projetos de Lei que, já aprovados, foram encaminhados para apreciação e votação no Senado: PL 5938 Dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de

P

partilha de produção em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas, altera dispositivos da Lei no 9478 de 6 de agosto de 1997 e dá outras providências. PL 5939 Autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pública denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. – Petro Sal e dá outras providências. PL 5940 Cria o Fundo Social – FS e dá outras providências.

PL 5941 Autoriza a União a ceder onerosamente à Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras o exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituição e dá outras providências. O PL 5938 é de fato a nova Lei do Petróleo, sendo que o PL 5939, que cria a Petro Sal, e o PL 5940, que cria o Fundo Social, resultam do marco regulatório caracterizado naquele projeto de lei. O PL 5941 concede à

Petrobras monopólio das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em áreas localizadas no pré-sal e livres de concessão. Permite ainda que a União subscreva ações do capital social da Petrobras, podendo integralizá-lo com a emissão de títulos da dívida mobiliária federal, precificados a valor de mercado e sob a forma de colocação direta. O atual marco regulatório que dispõe sobre a política nacional de energia e as atividades associadas ao petróleo nacional tem sua origem na Emenda Constitucional nº 9, de 1995, a qual proporcionou a aprovação da Lei do Petróleo (Lei nº 9478 de 6 de agosto de 1997). Em muitas ocasiões o PT liderou a oposição a esse marco regulatório por entender que além de quebrar o monopólio da Petrobras, o que enfraqueceria a empresa nacional, o setor acabaria por ser dominado pelas grandes multinacionais do petróleo. Na realidade, esse novo marco regulatório retirou a Petrobras de seu casulo, forçando-a a crescer. Isso porque sob a Lei do Petróleo a União, por meio da concessão, passou a poder contratar empresas constituídas sob as leis brasileiras para pesquisa e lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos em todo o território nacional. Essa possibilidade afetou duplamente a Petrobras: primeiro pela competição por concessões, subsidiariamente por sua associação com multinacionais do setor nas competições por concessões. Essa nova realidade de

mercado produziu não só o aumento das reservas conhecidas de petróleo e de gás natural, mas também um crescimento ímpar da Petrobras, de um monopólio envergonhado para uma transnacional reconhecida por sua competência e solidez econômica. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

“A JUSTIFICATIVA
PARA UMA MUDANÇA NA

PETRÓLEO

LEI

DO DECORRE

JUSTAMENTE DE SEU SUCESSO: AS DESCOBERTAS DE VOLUMOSAS RESERVAS DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL NA CAMADA DO PRÉ-SAL.”

(ANP) foi criada pela Lei nº 9478 como uma agência independente, que tinha sob sua responsabilidade a regulamentação do setor e o poder de promover os leilões de áreas para exploração e produção de petróleo, então abertos à participação de empresas privadas estabelecidas no País. Todos os campos descobertos no pré-sal foram leiloados pela ANP e em todos os casos a Petrobras aparece como parceira e operadora, com exceção do Campo de Azulão, que é operado pela Exxon-Mobil. 2

A justificativa para uma mudança na Lei do Petróleo decorre justamente de seu sucesso: as descobertas de volumosas reservas de petróleo e gás natural na camada do pré-sal. Pela legislação atual a exploração e a produção de petróleo e gás natural ocorrem sob concessão da União, e qualquer empresa estabelecida no Brasil e devidamente qualificada pode participar de um leilão de concessão. Os lances no leilão são definidos pelos valores que a concessionária transfere e promete transferir, por contrato, à União: um valor fixo sob a forma de bônus de assinatura e valores associados ao volume de produção a título de royalties e participação especial. Obtida a concessão, a empresa concessionária desenvolve por sua conta e risco as atividades de exploração e de eventual extração de petróleo e gás natural, os quais uma vez extraídos são de propriedade da concessionária. Segundo a exposição de motivos encaminhada ao Sr. Presidente da República pelos ministros Edson Lobão, Guido Mantega, Miguel Jorge, Paulo Bernardo Silva e Dilma Rousseff: “Esse modelo, em que cabe ao concessionário a totalidade do risco e dos rendimentos obtidos com a exploração, mostra-se incompatível com a natureza da área do Pré-sal.” Mais adiante, no mesmo parágrafo (7), justificam essa incompatibilidade; “Trata-se de áreas nas quais são estimados riscos exploratórios extremamente baixos e grandes rentabilidades, o que determina a necessidade de marco regulatório coerente com a preservação do interesse nacional,

mediante maior participação nos resultados e maior controle da riqueza potencial pela União e em benefício da sociedade.” Tecnicamente não há qualquer incompatibilidade entre o regime de concessão e o menor risco exploratório no pré-sal. Na realidade, no Brasil há vários mercados que operam sob concessão e que estão associados a riscos exploratórios muito baixos ou mesmo desprezíveis. Ora, se o risco exploratório é menor, as empresas que disputam uma concessão estarão dispostas a pagar mais por essa concessão em decorrência do menor risco. Além disso, a União poderia ajustar o bônus de assinatura, aumentando seu valor em conformidade com a redução do risco. Assim, a incompatibilidade da atual Lei do Petróleo com a natureza da área do Pré-sal é um argumento que não tem sustentação técnica. Portanto, muito provavelmente a mudança proposta é de natureza ideológica. Mas o que exatamente está proposto no PL 5938? A proposta central (Art. 3º) é possibilitar, na forma dessa Lei, a exploração e a produção de petróleo e gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos na área do pré-sal e em áreas estratégicas por meio de contratos em regime de partilha da produção celebrada entre a União e o consórcio vencedor da licitação. O Art. 4º concede à Petrobras o monopólio de operador de todos os blocos contratados sob o regime de partilha de produção além de lhe assegurar, a esse título, participação mínima de 30% do consórcio. Conforme o Art. 20 este

consórcio será constituído pelo licitante vencedor com a Petrobras e a Petro Sal. Pelo Art. 22 a administração do consórcio caberá ao seu Comitê Operacional que, segundo o parágrafo único do Art. 23, terá metade de seus membros indicados pela Petro Sal, inclusive seu presidente, o qual terá poder de veto e voto de qualidade (Art. 25). Assim, o presente projeto de lei não só restabelece o monopólio da Petrobras mas também lhe confere um monopólio na compra. Se empresas monopolistas, especialmente as que obtêm essa condição por meio da proteção legal, tendem a perder eficiência, o que se deve esperar de um monopólio monopsonista? Isso porque com o passar do tempo os novos contratos de partilha dominarão o mercado, de modo que a Petrobras será a única empresa a demandar os bens e serviços intermediários à indústria petroleira. Sem qualquer risco para a União, os custos e os investimentos necessários à execução do contrato de partilha de produção correrão por conta do contratado. Somente em caso de descoberta comercial o contratado receberá como restituição, sujeita a limites, prazos e condições previstos no contrato, uma parcela da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos (custo em óleo) correspondente aos custos e investimentos realizados. Sob tais condições, quais seriam as motivações das demais empresas petrolíferas estabelecidas no Brasil para participar de parcerias com a Petrobras e a 3

Petro Sal? Na realidade a parceria seria transformada em uma associação financeira, e para tanto as exigências técnicas para participação nos leilões de blocos poderiam ser substituídas por exigências financeiras. Há ainda outra dificuldade com essas parcerias. A Petrobras pode ser contratada diretamente (Art. 12) pela União para exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em regime de partilha de produção. Pode, também, ser vencedora isolada de licitação. Em ambos os casos a Petrobras deverá constituir consórcios com a Petro Sal. Além disso, a Petrobras é a única operadora de todo o pré-sal sob o regime de partilha. Todas essas atividades exigirão uma estrutura administrativa e operacional que demandará tempo para ser formada. Como a decisão de leiloar nossos blocos é do Executivo (CNPE) e não da Petrobras, é possível que ocorram problemas. Por exemplo, o Executivo, na ânsia de produzir mais petróleo, uma vez que sua produção representa aumento de receita, pode acabar por atropelar as capacidades administrativas e produtivas da Petrobras, obrigando-a a crescer nessas duas áreas em prazo relativamente curto. Crescer mais rápido implica maiores custos. Outra dificuldade pode estar associada à necessidade de indicação de garantias pelo contratado (Art. 29 item III), isto é, a Petrobras ou o consórcio do qual ela participa com o vencedor da licitação. Pelo parágrafo 2º do Art. 20 os direitos e obrigações

patrimoniais da Petrobras e demais contratados serão proporcionais à sua participação no consórcio. Como a Petrobras participará de toda atividade de licitação ou ainda como participante de um consórcio com o vencedor da licitação, pode ser que ela não tenha como cobrir as correspondentes garantias exigidas por essa lei. Para capitalizar a Petrobras o Governo se valeu do PL 5941, por meio do qual cede à Petrobras, sem licitação, o máximo de cinco bilhões de barris equivalentes de petróleo da camada do présal. A Petrobras paga à União por esta cessão com títulos da dívida pública mobiliária, precificados a valor de mercado, títulos estes transferidos à Petrobras pela União sob a forma de subscrição de ações do seu capital social. Essa peculiar engenharia financeira, segundo o entendimento de vários juristas, é inconstitucional porquanto a cessão do petróleo será feita sem licitação; implicará perdas para a União, Estados e Municípios pela não incidência do bônus de assinatura e da participação especial na cessão dos blocos para exploração, além de afrontar a Lei das Sociedades Anônimas no que se refere à proteção aos acionistas minoritários. Note que enquanto a União aumenta sua participação com títulos da dívida pública mobiliária os acionistas minoritários, para manterem sua participação no capital da Petrobras, terão que subscrever ações em moeda corrente. O que mais chama a atenção no PL 5939, que cria a Empresa Brasileira de Administração de

Petróleo e Gás Natural S.A. – Petro Sal, é o fato de ser esta empresa pública uma sociedade anônima cujo capital social, representado por ações ordinárias nominativas, é integralmente de propriedade da União. Duas são as funções atribuídas à Petro Sal (Art. 2º): gerir os contratos de partilha e gerir os contratos de

“PARA CAPITALIZAR A PETROBRAS, O
GOVERNO SE VALEU DO À

PL 5941, POR

MEIO DO QUAL CEDE

PETROBRAS, SEM LICITAÇÃO, O MÁXIMO
DE CINCO BILHÕES DE BARRIS EQUIVALENTES DE PETRÓLEO DA CAMADA DO PRÉ-SAL.”

comercialização do petróleo e gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos da União. Na primeira função sua necessidade é perfeitamente dispensável, uma vez que esta é atribuição da ANP sob o atual arranjo de concessões. A segunda função parece ter sido inspirada nos institutos criados pelo governo na década de 1930, em especial o Instituto Brasileiro do Café (IBC) e o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), para citar apenas os mais pere-

nes e os que mais distorções econômicas impuseram à sociedade brasileira. Com a Petrobras e a Petro Sal operando na comercialização não será surpresa se após alguns anos de exploração do petróleo do pré-sal a comercialização desse produto se tornar um monopólio estatal. É oportuna a ideia de criar, com recursos apropriados pela União, em decorrência das atividades de exploração do pré-sal, um fundo de natureza contábil e financeira com o propósito de gerar um fluxo de recursos para a realização de projetos e programas que venham a promover um maior bem-estar à população brasileira. Este é o propósito do PL 5940. Como proposto, o Fundo Social está vinculado à Presidência da República e, portanto, concentrará mais poder nas mãos do Presidente. A política de investimentos do FS será implementada por um comitê, cujos membros não serão remunerados pelo desempenho de suas funções. Um conselho deliberará sobre o destino dos recursos resgatados do FS para os diversos projetos e programas que atendam à sua finalidade. Este conselho terá representantes da sociedade civil e da administração pública, conforme determinação do Presidente da República, e seus membros não terão qualquer tipo de remuneração pelo desempenho de suas funções. Portanto, NOTAS recomenda a não aprovação dos quatro Projetos de Lei, de modo que os blocos do pré-sal sejam leiloados e explorados conforme a legislação corrente.

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