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Derecho Constitucional de las emergencias

Intervencion federal
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INTERVENCIN FEDERAL

Agregar sentencia Corte Suprema de Justicia de la Nacin Sosa con


Santa Cruz del 14.9.2010)

I GARANTA FEDERAL E INTERVENCIN FEDERAL (ART. 6, 75.31 Y 99.20 C.N.)

La garanta federal de las autonomas provinciales. Principio de no intervencin.


La garanta federal es el instituto a travs del cual el Estado federal
central se compromete a proteger y asegurar la permanencia como tales de
los Estados miembros mediante el respeto de sus autonomas 1 . Esta previsto
en el art.5.

Los modelos tomados fueron la Constitucin de los Estados Unidos y


la de Suiza.

El art. 5 de la Constitucin Nacional


Los representantes de las provincias supieron en 1853 establecer
standards mnimos que operan como lmites a la autonoma provincial. Para
que opere la garanta del Estado Federal a la autonoma provincial, cada
provincia, al ejercer su poder constituyente de segundo grado (o estadual)
debe garantizar (art. 5):

a) una forma de gobierno representativa,

b) republicana 2

b) democrtico (5 y 123) 3

c) tres obligaciones-facultades: asegurar administracin de justicia 4 ,

1 Conf. Zuccherino, Tratado, T. I., pg. 205, citado por Moreno Rithner, pg. 59

2 Es importante apreciar estrictamente estos standards mnimos. As, cuando exige el carcter de republicano,
permite que cada provincia decida si su Poder Ejecutivo es unipersonal, pluripersonal o colegiado, si su
legislatura es unicameral o bicameral, etc...

3 Este recaudo surge como uno de los principios de la Constitucin Nacional, ahora expresamente receptado
por los tratados que han adquirido jerarqua constitucional.

4 Es obligatorio garantizar la existencia de una funcin judicial independiente en todo el territorio del Estado

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rgimen 5 municipal 6 y educacin primaria 7 .

Cumplidos esos estndares mnimos, cada Estado mnimo puede


ampliar las declaraciones, derechos y garantas de la Constitucin Nacional,
pero no ignorar aquellos.

Cumpliendo eso, funciona la garanta federal (art. 5 CN). Si no, quedan


habilitadas al gobierno federal varias alternativas: a) las advertencias del
caso; b) recordarle al Gobernador su carcter en los trminos del art. 128
CN; c) la intervencin para garantizar la forma republicana de gobierno o
sostener o restablecer las autoridades (6 y 75.31 CN) d) excepcionalmente el
empleo de la fuerza armada para sofocar o reprimir actos de guerra civil
(99.14 y 127 CN).

INTERVENCIN FEDERAL
Hemos visto que el art. 5 CN fija las condiciones para la garanta
federal.

miembro, y organizar su funcionamiento. No es requisito constitucional para el constituyente estadual el


sistema de doble instancia judicial, salvo en la esfera penal, tal como lo exige la CIDH. En el mismo sentido,
Moreno Rithner, pg. 60

5 Desde una ptica actual, Zuccherino sostiene que no es una terminologa feliz la de rgimen, trmino mas
propio de un sistema unitario, y prefiere reemplazarlo por sistema o gobierno

6 A partir de 1994, no slo parece obligatorio la consagracin de un sistema municipal, sino tambin que ste
tenga calidad de autnomo (art. 123 CN). Cada Estado miembro tiene la facultad de implementar las
modalidades de la funcin municipal, estableciendo la posibilidad de que sus municipios tengan
autonoma absoluta y, en consecuencia puedan ejercer el poder constituyente de cuarto grado dictando
su propia carta orgnica municipal. Algunas provincias lo han consagrado. La Provincia de Buenos Aires
no aprovech la oportunidad de consagrarla en su reforma constitucional de 1994.

7 El texto de1853 inclua para la educacin el calificativo de gratuita. La reforma de 1860 elimin este trmino
porque, por cuestiones presupuestarias, poda conspirar con el fin de la norma.

La reforma de la constitucin federal de 1994 trastoc la facultad reservada a las provincias en el art. 5
estatuir en su art. 75.19 la facultad del Congreso federal de sancionar leyes de organizacin y de base
de la educacin, consagrndola como facultad concurrente, aunque se deben respetar las
particularidades estaduales y locales.

Ms clara es la facultad concurrente con relacin a la enseanza secundaria y universitaria. As, la ley federal
17778 y su decreto reglamentario 1617/69 permitieron la existencia de universidades estaduales con el
reconocimientote sus ttulos en todo el territorio argentino. As Buenos Aires (art. 205), La Pampa, Mendoza,
Neuqun y Ro Negro (conf. Moreno Rithner, pg. 62).

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Si decidimos preguntar cmo se hace efectiva la garanta federal, la


respuesta es a travs de la intervencin federal. As planteado, la
intervencin federal es una garanta de la funcionalidad del federalismo
argentino 8 .

La intervencin federal es uno de los remedios previstos por la CN


permitiendo al Estado Federal intervenir en las autonomas provinciales o en
la de la Ciudad de Buenos Aires 9 , para el caso de emergencias polticas, con
el fin de asegurar el cumplimiento de los fines superiores previstos en la CN
10 .No hay que olvidar que la federacin es un concepto integral, tan
importante como la provincia en que el disloque o la distorsin se produce.

Bien dice Midn 11 que la intervencin federal

Aparece como parte necesaria de todo convenio federativo, ya que los estados
miembros al crear la federacin transfirieron muchos de sus medios de coercin al
gobierno central, razn por la cual requieren contraprestacin institucional para los
casos en que sus gobiernos no puedan mantener la paz o preservar sus instituciones

Es sin duda una medida extrema 12 porque suspende la autonoma


local en torno a la eleccin de los funcionarios por los procedimientos de
eleccin propios y, en consecuencia, limita el sistema representativo.

Nos recuerda Badeni 13 que una constitucin, en el marco del estado


de derecho, est destinada a regir plenamente en todo momento, previendo
instrumentos ordinarios y extraordinarios, todos los cuales tienen por fin

8 Conf. Jimnez, T I pg. 373

9 Desde la Reforma de 1994

10 Al margen de como fue utilizada en el pas su funcin es restablecer en una provincia el funcionamiento de
sus instituciones. Una clusula similar no se us en EEUU ni siquiera con los abiertos alzamientos de
autoridades locales contra decisiones federales en los 60 contra fallos que ordenaban integracin racial
en las escuelas. A lo sumo, movilizar la Guardia Nacional.

11 MIDON, Mario,Manual de Derecho Constitucional Argentino, Ed. La Ley, 2. Ed. Aumentada y actualizada,
2004, pg. 128 y sigs.

12 GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina Comentada y Concordada, Buenos Aires, Ed.
La Ley, 3. ed., 2005.

13 BADENI, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo II, Buenos Aires, Edit.La Ley, pg. 940 y sigs.

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inmediato la plena vigencia de la Constitucin Nacional.

En el caso de la nuestra, uno de los instrumentos extraordinarios es la


intervencin federal 14 . No es superfluo recordar que el instituto debe ser
usado correctamente, sin alterar su esencia. De otro modo, significara un
avasallamiento a las autonomas estaduales 15 .

Antecedentes en el derecho argentino

Pacto Federal de 1831


Frente a la hegemona de Paz en el interior del pas, los jefes federales
del Litoral, concertan el 4 de enero de 1831 lo que se llam Pacto Federal, y
que en realidad- era un Tratado de Alianza ofensiva y defensiva entre las
Provincias de Buenos Aires, Entre Ros y Santa Fe. Nos son de inters sus
arts.2,3y 13.

Art. 2: Las provincias de Buenos Aires, Entre Ros y Santa Fe se obligan a resistir
cualquier invasin extranjera que se haga, bien en el territorio de cada una de las 3
provincias contratantes o de cualquiera de las otras que componen el Estado
Argentino.

Art. 3: Las provincias de Buenos Aires, Entre Ros y Santa Fe se ligan y


constituyen en alianza ofensiva y defensiva contra toda agresin o preparacin de parte
de cualquier de las dems provincias de la repblica (lo que Dios no permita), que
amenace la integridad e independencia de sus respectivos territorios.

Art. 13: Si llegase el caso de ser atacada la libertad e independencia de alguna de


las tres provincias litorales, por alguna otra de las que no entran al presente en la
Federacin, o por cualquier poder extrao, la auxiliarn las otras dos provincias
litorales, cuantos recursos y elementos estn en la esfera de su poder, segn la clase de
la invasin,

14 BADENI, op.cit., T. II, pg. 941 seala que hay antecedentes de ello desde el Pacto Federal de 1831 (arts. 13
y 14), el que dispona que si era atacada la libertad e independencia de las 3 provincias signatarias por
otra ajena a la federacin , ella deba ser auxiliada por las dos provincias restantes. Tambin desarrolla el
punto, con antecedentes normativos y jurisprudenciales, en la Constitucin de los Estados Unidos.

15 Conf.Moreno Rithner, pg. 63

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Clasificacin de los tipos de intervencin federal
La intervencin federal puede ser calificada de acuerdo a diferentes
parmetros:

c. por la autoridad que la requiere


a) decidida unilateralmente por el gobierno federal

1. para garantizar la forma republicana de gobierno: Es una


facultad amplia, y con lmites peligrosamente difusos, que ha servido en
nuestro pas intervenciones federales de las mas variadas ndoles. Esta
causal, paradjicamente con la intencin de limitar los excesos del poder
central-, fue incorporada en la Reforma de 1860 16 .

Esa alteracin se da si no se observa la divisin de poderes, o si se


violan los derechos y garantas consagrados en la Constitucin Nacional, o si
se desconocen los principios de periodicidad en las funciones electivas, o la
publicidad en los actos de gobierno o en la responsabilidad de los
funcionarios.

Ha sido el mas alegado por el Gobierno federal. Sags 17 recuerda que


se ha invocado esta causal para autorizar intervenciones en provincias donde
sus autoridades haban surgido de comicios fraudulentos 18 , o cuando
habiendo sido bien electas- era de temer que no garantizasen la libertad de
sufragio en la siguiente eleccin 19 .

Agrega con numerosos ejemplos- que tambin se ha utilizado como


causal de intervencin los conflictos de poderes, so pretexto de hallarse en
juego la persistencia del sistema republicano, olvidando que no todo conflicto
de poderes pone en riesgo el sistema republicano.

16 Conf. AMAYA, Jorge A. en El caso Corrientes. La Corte Suprema en deuda con el federalismo, en DALLA
VIA, Alberto Ricardo, Coleccin de Anlisis Jurisprudencial Derecho Constitucional, Ed. La Ley, Buenos
Aires, 2002, pg. 69 y sigs

17 Elementos , T. II, pg. 39

18 Buenos Aires, Corrientes, Mendoza, 1917

19 Tucumn, 1920

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Otra variable de intervencin es el vaco de poder 20 . Tambin, el


terrorismo y la subversin 21 , al no garantizar el gobierno local el mnimo de
normalidad compatible con un rgimen republicano de gobierno.

Tambin si no asegura la provincia el rgimen municipal, la


administracin de justicia 22 o la educacin primaria 23 .

2. por causa de invasin exterior.

Es claro que la intervencin se dicta para repeler tal invasin. El texto


constitucional no diferencia entre invasiones desde el exterior protagonizadas
por un Estado extranjera o por fuerzas irregulares an compuestas por
argentinos 24 .

Siguiendo la tlesis de la institucin, la invasin debe tener la entidad


suficiente para poner en riesgo la estabilidad provincial o la seguridad
nacional.

b) decidida por el gobierno federal a pedido de las autoridades


provinciales

1. para amparar a las autoridades locales contra una sedicin,


sostenindolas o restablecindolas s la sedicin ya hubiese logrado su
objeto.

20 Cita como ltimo ejemplo de ello la intervencin federal a Corrientes en 1992, al anular la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin la eleccin de un gobernador realizada por el colegio electoral local.

21 Crdoba, 1960.

22 El 2.4.04 por ley 25881 se intervino la Provincia de Santiago del Estero, interviniendo los poderes constituidos,
ordenando la caducidad de los mandatos legislativos y ejecutivos y la puesta en comisin del Poder
Judicial, por 180 das prorrogables por el Poder Ejecutivo por igual perodo. Se design interventor al ex
fiscal Pablo Lanusse.

Esa crisis hizo eclosin a partir del homicidio no esclarecido de dos jvenes en el que, segn afirmaban los
familiares de las vctimas habran intervenido personas relacionadas con el poder poltico local. El poder
Judicial no atinaba a encauzar los procedimientos penales de investigacin.

23 Jimnez, op. cit., pg. 377

24 Sags, op. cit., pg. 41

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Una interpretacin permite sostener que la intervencin tambin


puede ser preventiva, ante la amenaza cierta y concreta de una sedicin 25 .

El trmino sedicin debe ser entendido en forma amplia como el


alzamiento colectivo y violento contra las autoridades debidamente
constituidas 26 .

2. para amparar a una provincia repeliendo la agresin de otra u


otras.

Ello es tanto para el caso de invasin de una provincia por otra, lo que
constituye un acto de guerra civil (art. 127 Constitucin Nacional), como la
invasin por cualquier grupo desde otra provincia.

El pedido de intervencin de la autoridad provincial, es vinculante


para el gobierno federal?

Para Badeni 27 no. Pero cita a autores como Jos Manuel Estrada y a
Linares Quintana en defensa de la posicin contraria.

d. por las causas que la motivan


a) a modo de sancin o castigo cuando la provincia no
cumple con las obligaciones que le impone el art. 5 de
la Constitucin Nacional

b) a modo de colaboracin o auxilio, para el caso en que


alguna de las provincias se encuentre en el caso del art.
6 Constitucin Nacional.

c) Alzamiento de una provincia contra la Nacin. Esta


causal no est en el art. 6. Sin embargo, la justifican

25 Sags, pg. 41

26 Conf. LANDO y otros., pg. 74

27 Badeni, T. II, pg. 948

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las mismas razones que la admiten frente al ataque de


una provincia a otra 28 .

Esta prevista en 4 casos: a) desconocimiento de condiciones fijadas


para constituciones provinciales (5) b) la alteracin de la forma republicana
de gobierno por la provincia (6) c) ;para repeler invasiones exteriores; d) a
pedido de las autoridades provinciales constituidas para sostenerlas o
restablecerlas (si ya han sido depuestas) o por invasin de otra provincia. Las
dos primeras estn previstas a favor del pueblo (reconstructivas). La 3 para
la autoridad (ejecutiva).

La decide el gobierno federal. Pero, en la ejecutiva, la tiene que pedir


alguna de las funciones superiores del gobierno.

Qu autoridad del gobierno federal la decide?


La reforma de 1994 termin con la discusin acerca de la autoridad a
quien corresponde su dictado 29 : al Congreso de la Nacin (art. 75.31).

28 Cita Sags la intervencin dispuesta en 1880 por el Presidente Avellaneda a la Provincia de Buenos Aires
motivada en la insurreccin abierta contra la Nacin en que se ha colocado su gobernador y luego, en
la situacin de guerra en que se ha colocado sus poderes pblicos contra la Nacin y sus leyes.

29 Discusin que termin con el reconocimiento de la autoridad para ello en el Congreso, recogiendo el
criterio que era mayoritario en doctrina y el que haban sustentado los dos dictmenes emanados del
Consejo para la Consolidacin de la Democracia (1986 y 1987).

En el caso Orfila (1929), Fallos 154:192, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin haba establecido que
El poder del gobierno federal para intervenir en las provincias ha sido implcitamente reconocido al Congreso.
Desde la restauracin de la democracia (1983) hasta la reforma constitucional (1994) se intervinieron las
Provincias de Tucumn (todos sus poderes, por el Poder Ejecutivo, en receso del Congreso, Dto. 103/91),
Catamarca (Poder Judicial, ampliada luego a todos los poderes, Poder Ejecutivo, Dec. 566/91 y 712/71),
Corrientes (Poder Ejecutivo, luego ampliado al Poder Judicial (Dec. 241/92 y 1447/92), Santiago del Estero
(todos los poderes, Poder Legislativo, Ley 24.306, 1994).

En el caso de Corrientes, en autos Rossi Cibils, Miguel A. y otro, 8.9.1992, publicado en LL 1993-B-333, con
nota de Miguel PADILLA. El Poder Ejecutivo provincial haba sido intervenido por dto. 241/92 (4.2.1992). El
12.8.1992, encontrndose en sesiones ordinarias el Congreso de la Nacin, el Poder Ejecutivo Nacional,
mediante decreto 1447/92 dispuso ampliar la intervencin al Poder Judicial. All no se discutan las razones
polticas que dispusieron la intervencin, sino el rgano y medio por el que se dict el acto. Sugerimos la
lectura del citado trabajo de Anaya para el minucioso anlisis de las particularidades procesales de la
cuestin incluyendo el desistimiento de los actores antes de la sentencia- y la resolucin obtenida en las

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Durante su receso, puede ejercer tal facultad el Presidente de la Nacin (art.


99.20) aunque simultneamente debe convocar al Congreso para el
tratamiento del tema.

Jimnez 30 critica que no se vede con nfasis la posibilidad de que sea


el Poder Ejecutivo quien decrete la intervencin federal cuando el PL est en
funcionamiento. Y agrega agudamente que tampoco se dice nada acerca de
que la ley sancionando la intervencin federal no pueda ser vetada. Lo
mismo con relacin a la ley que de por terminada la intervencin.

Por qu no se puso un plazo como condicin resolutoria?. No entra


por decreto de necesidad y urgencia (99/3)

Qu autoridad provincial puede solicitarla?


Aquella que est facultada para hacerlo por la Constitucin local. De
todos modos, bastarn meros indicios para justificar que el Gobierno Federal
pueda invocar que est en juego la forma republicana de gobierno, disponer
de oficio la intervencin y eludir la intervencin a requerimiento de la
provincia.

Designacin del interventor federal


Decidida la intervencin, al interventor lo nombra el Poder Ejecutivo
(99/7 in fine).

sucesivas instancias. La Corte, en fallo dividido y con lcidas y fundadas disidencias de Petracchi, Belluscio
y Fayt, decidi que la cuestin se haba vuelto abstracta, toda vez que al tiempo de emitir
pronunciamiento la situacin difera respecto de los hechos presentados. Los recurrentes haban sostenido
que la declaracin de intervencin era de competencia exclusiva del Congreso de la Nacin. A la fecha
de la sentencia, el Decreto de intervencin haba sido remitido al Congreso para su conocimiento
siguiendo un mecanismo cosmtico que se hizo costumbre en esa poca y que la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin convalid-, con lo que la decisin se encontraba en el mbito deseado por los
demandantes y habilitado para su consideracin. De haber sido correcto ese criterio, cita Amaya a Bidart
Campos, ningn Decretos de Necesidad y Urgencia (como el cuestionado) podra haber cado bajo el
control judicial, si es que hubiera sido enviado al Congreso para su tratamiento. As se podra evitar los
controles republicanos teniendo mayora simple en una de las Cmaras.

30 Op. cit. Pg. 375

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Control judicial
La apreciacin de si se dan o no las causas es un acto poltico por su
naturaleza, no revisable judicialmente 31 .

Esta posicin es sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la


Nacin desde los autos Cullen c/ Llerena 32 , en los que el voto mayoritario 33

31 Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Cullen c/ Llerena, Fallos 53:420: Orfila, 154:192, Ca. Azucarera
Tucumana, 141:271, Azucarera Concepcin, 143:131.

En contra se manifiesta parte de la doctrina, como Calgero PIZZOLO, en Sabsay, Daniel Alberto,Coleccin
de Anlisis Jurisprudencial Derecho Constitucional, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2002, pg. 195 y sigs., quien
sostiene que las cuestiones polticas no justiciables constituyen una excepcin al deber de fallar todas (art.
116 CN) las causas que son apropiadamente sometidas a un tribunal federal, lo que significa que las
garantas del derecho de acceso a la jurisdiccin no tendran aplicacin en estos casos. Dicho de otro
modo, que existiran circunstancias individualizadas por el slo ejercicio del poder de discrecionalidad de
los jueces, que resultaran ajenas a cualquier tipo de proteccin jurisdiccional, lo que en su opinin- es
inadmisible en tanto implica un renunciamiento forzoso al derecho de acceso a la jurisdiccin, el que
comporta un elemento esencial en la vigencia del estado de derecho. Ms an a partir de que el citado
art. 116 CN no hace ningn tipo de distincin que permitan sostener la existencia de cuestiones fuera de la
rbita de control a cargo del Poder Judicial.

Acerca de un anlisis de las cuestiones polticas no justiciables recomendamos el trabajo as titulado de


HERGOTT, Oscar Alberto en DALLA VIA, Alberto Ricardo, Coleccin de Anlisis Jurisprudencial Derecho
Constitucional, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2002, pg. 46 y sigs., con interesante anlisis. Basndose en el
voto minoritario, sostiene que las cuestiones polticas que escapan al juicio de los Tribunales de la Nacin
son aquellas en que los poderes polticos del estado han procedido como representantes absolutos de la
soberana nacional; y cita como ejemplo los casos en que se trata del reconocimiento o no de un
gobierno extranjero, lmites internacionales, discusiones sobe neutralidad o no en casos de guerra, etc Y
que, en el caso en anlisis no se discuta sobre el mrito o la conveniencia de la intervencin, sino si el
Congreso cumpli con los preceptos constitucionales que regulan la sancin de las leyes. La discusin,
entonces era sobre la validez de la ley, y ello era una atribucin de una ley y de competencia de los
tribunales federales. No slo son justiciables las leyes que afecten derechos civiles, sino tambin cuando
afectan derechos de cualquier naturaleza y que la Constitucin ha garantizado a las provincias o a los
particulares.

32 7/9/1893, publicado en Fallos 53:420. Esos autos fueron iniciados, ante la competencia originaria de la
Corte, por el Dr. Joaqun M. CULLEN, en nombre del gobierno provisorio de Santa Fe, demandando justicia
contra Baldomero LLERENA, interventor federal, reclamando que la Corte determine que la ley de
intervencin promulgada el 18.8.1893 es inconstitucional.

Si bien tal vez no terminante, cabe sealar que el fundamento de la impugnacin residi en que la Cmara
de Diputados haba haba rechazado la intervencin de la Provincia de Santa Fe, y, 15 das despus (al
triunfar la revolucin de Candiotti) promueve otro proyecto, sancionado por el Senado y promulgado por

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sostuvo que

La intervencin nacional en las provincias, en todos los casos en que la


Constitucin la permite o prescribe, es, como queda dicho, un acto poltico por su
naturaleza, cuya verificacin corresponde exclusivamente a los poderes polticos de la
Nacin: todos los casos de Intervencin a las provincias han sido resueltos y
ejecutados por el poder poltico, esto es, por el Congreso y el Poder Ejecutivo, sin
ninguna participacin del poder judicial.

Los precedentes de los Estados Unidos estn en un todo conformes con esta
doctrina, consagrada por sus leyes, por la prctica constante de sus Gobiernos,
establecida por las decisiones de sus tribunales, y enseada por los comentadores de su
Constitucin.

La Corte cita, en ese sentido los antecedentes Leither c.Bruther, Texas


c. White y Georgia State c. Stanton de la Suprema Corte de los Estados
Unidos de Amrica.

Y termina diciendo

El doctor Cullen demanda ante esta Suprema Corte precisamente una decisin
igual a la denegada en trminos tan explcitos en la sentencia precedentemente citada:
no trae a discusin una contienda entre partes por derechos individuales de particulares
o del Estado mismo, vulnerados por la ejecucin de una ley del Congreso, y que se
encuentren protegidos por la Constitucin directamente; no produce un verdadero caso
judicial, en la acepcin propia de este concepto jurdico; pretende expresamente el
restablecimiento del gobierno provisorio que representa el poder poltico de la
Provincia y que mande suspender la Intervencin que se realiza en ella por el Poder
Ejecutivo en cumplimiento de una ley; reclama una decisin de carcter general, que
comprenda todo el rgimen de Gobierno de Santa Fe; una sentencia de naturaleza
poltica y de efecto puramente poltico, controlando y revocando disposiciones y actos
del poder legislativo y del Poder Ejecutivo de la Nacin, en materia de la exclusiva
competencia de dichos poderes; lo que se encuentra fuera de las atribuciones de esta
Corte, como ha sido tambin declarado por los tribunales de los Estados Unidos.

La importancia de este prrafo reside en que la misma Corte abre una


hendija de justiciabilidad si lo que se discute no es la intervencin en s

el Poder Ejecutivo.

33 Dres. Benjamn PAZ, Abel BAZAN, Octavio BUNGE y Juan E. TORRENT, con la disidencia del Dr. Luis V. Varela,
quien en meduloso y fundado fallo- sostuvo la judiciabilidad de la cuestin y ordenaba correr traslado de
la demanda.

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misma, en tanto acto gubernamental que implica cuestiones polticas, sino


actos dictados como consecuencia de ella dirigidos contra los derechos de los
particulares.

S son judiciables las cuestiones referentes a la competencia del


rgano que debe intervenir 34 .

Es importante analizar el equilibrio de poderes: El Legislativo la


decide, el ejecutivo lo designa y el Poder Judicial efecta el control de
constitucionalidad, no sobre la decisin, sino sobre la articulacin de la
misma. Este equilibrio se rompe con la posibilidad de intervencin por el PE
en receso del Legislativo.

Alcance de la intervencin. Duracin


Durante la intervencin, la personalidad de la provincia permanece
inclume y vigente su constitucin. Los contratos celebrados y las
obligaciones asumidas por los enes locales antes de la intervencin, en
principio, no se suspenden ni cancelan dada la continuidad jurdica de los
estados provinciales. 35

La doctrina discute acerca de si la intervencin importa


necesariamente sustitucin de la autoridad local. Bien dice Midn 36 que, al
no decir nada al respecto la Constitucin Nacional, deja librado al arbitrio
del gobierno federal decidir la mecnica que juzgue como idnea para
realizar el fin propuesto, sin que ello lleve aparejado el cese de la autoridad
local 37 . En el mismo sentido se expide Gelli 38 , sealando que en ocasiones
puede bastar con una accin mediadora para solucionar el conflicto local.

34 En Rossi Cibils (Fallos 315:2074), la Corte abord aspectos de la declaracin dispuesta por el PE estando
en funciones el Congreso.

35 Gelli, op. cit., pg. 56

36 Op. cit., pg. 135

37 Cita a Sags para ejemplificar con los casos de Jujuy en 1877, San Juan en 1868, La Rioja en 1878 y Buenos
Aires en 1880.

38 Op. cit, pg. 56, con cita del Dictamen Preliminar del Consejo para la Consolidacin de la Democracia

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Dadas las caractersticas de excepcionalidad y transitoriedad del rol


del interventor, la duracin de su gestin debe ser la mnima imprescindible
para cumplir el objetivo fijado para la intervencin, en el menor tiempo
posible 39 .

Atribuciones del interventor


El marco de atribuciones del interventor no es genrico, y sus
funciones no pueden detallarse en abstracto 40 , sino que depende, en cada
caso concreto de:

a) el acto concreto de la intervencin federal

b) la finalidad de la intervencin federal

c) el alcance que le asign el rgano que la dispuso

d) Las instrucciones precisas y concretas que el PE le


imparta al interventor designado

De existir ley disponiendo la intervencin, el marco de actuacin del


interventor ser ese, an por sobre las instrucciones que le imparta luego el
PE.

As, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin hizo lugar a la


suspensin cautelar del llamado a elecciones para elegir convencionales
constituyentes, dispuesto por la intervencin federal en la Provincia de
Santiago del Estero 41 , en claro exceso de las atribuciones emanadas del

39 Cfme. Ekmekdjian, Miguel ngel, Manual , pg.

40 CSN, Fallos 236:100, Cejas de Gimnez,

41 Se cuestionaba la constitucionalidad de la ley provincial 6667 dictada por la intervencin federal, en


cuanto declar la necesidad de reformar la constitucin provincial.

No puede omitirse que, en el debate que procedi a la sancin de la ley de intervencin, el senador Gmez
Diez considero que entre las facultades del interventor deba llamarse a una reforma constitucional en la
Provincia. Respondi la senadora Fernndez de Kirchner que ello era violatorio de la Constitucin Nacional
y de las autonomas provinciales, imponer una reforma de la constitucin de un estado local por medio de
una ley del Congreso. La ley, finalmente, no incluy esa atribucin. (Cfme. Gelli, op.cit., pg. 58).

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mandato legal, que no inclua esa materia y en desconocimiento de la


autonoma provincial que la provincia no pierde por el hecho de la
intervencin.

Efectos territoriales
Bien seala Sags 42 que el art 6 Constitucin Nacional dice que el
gobierno federal interviene en el territorio de las provincias y no dice a las
provincias

Agrega que la diferencia puede ser importante, porque la intervencin


puede entonces ser geogrficamente parcial, sin necesidad de cubrir todo el
territorio provincial 43 . Sin embargo la casi totalidad de las intervenciones
han sido a provincias.

La intervencin a los diferentes poderes locales


La intervencin federal puede tener diferentes alcances: puede abarcar
a uno, dos o a los tres poderes provinciales.

Si el intervenido es el Poder Ejecutivo, el gobernador cesa en su cargo


definitiva o temporalmente- y lo reemplaza el interventor federal, quien
podr ejercer todas las facultades que le confiere la constitucin provincial.

Si el intervenido es el Poder Legislativo, se disuelve la legislatura. El


interventor federal puede dictar los decretosleyes necesarios para cumplir
con su rol, en la medida en que le conceda ese rol el acto de su designacin.
Sus leyes slo podrn ser modificadas o derogadas por la legislatura
provincial una vez concluida la intervencin.

Si el intervenido es el Poder Judicial, el interventor federal lo


reorganiza, removiendo a unos y designando a otros. Si no fue intervenido el
Poder autorizado por la Constitucin Provincial para la designacin, ser ste

42 pg. 45

43 As, por Decreto del vicepresidente Pedernera, del 31/5/1861 se dispuso la intervencin federal en la zona
de Rosario, Pcia. de Santa Fe.

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quien la realice 44 . En ese caso, sus funciones sern simplemente


administrativas y de superintendencia. Hay parte de la doctrina que sostiene
que no debera poder intervenirse el poder judicial local 45 . En ningn caso
podr arrogarse funciones jurisdiccionales (arts. 18 y 109 CN).

Sostiene Land 46 que en caso de intervenir los 3 poderes se designa un


interventor del Poder Ejecutivo, se disuelve el Legislativo y se declara en
comisin al Poder Judicial.

El Interventor Federal
Con slo una salvedad 47 , han sido unipersonales, aunque no hay bice
para que exista una intervencin plural.

Tampoco estn reglamentados los requerimientos que debe reunir el


sujeto, por lo que le basta cumplir con la habilidad legal y no estar
inhabilitados para desempear cargos pblicos. Aporta Badeni 48 que si se
nombra a un legislador nacional o un magistrado judicial, stos deberan
presentar su renuncia al cargo que ejercen. Sin embargo, ha pasado de
legisladores que obtuvieron el consentimiento previsto en el art. 72
Constitucin Nacional.

Es representante del Presidente, obra en cumplimiento de un acto


federal y de una finalidad nacional. Es funcionario federal y sus actos no
estn sometidos a las responsabilidades y acciones que las leyes locales
establecen respecto de sus propios gobernantes, sino a los que les imponga

44 En autos Tissenbaum,el Tribunal Superior de Justicia del Chaco declar cuestin justiciable e invlida, la
remocin sin causa- de un juez provincial por parte de un interventor federal, por violar las reglas
constitucionales de la provincia sobre estabilidad de los magistrados: tal fallo qued firme al no prosperar
el recurso extraordinario federal contra tal pronunciamiento (CSJN, 16/10/73). Cfme. Sags, pg. 46.

45 Hace mencin de ello Gelli, op. cig., pg. 56, citando varios proyectos de reforma constitucional
presentados en la Convencin de 1957, pero sealando que del texto de la Constitucin Nacional no
surge tal prohibicin.

46 op.cit., pg. 75

47 El presbtero Benjamn Lavaisse y el coronel Marcos Paz, para intervenir a Crdoba, Santiago del Estero,
Tucumn, Catamarca, Salta y Jujuy a fin de resolver la situacin de la guerra que ha estallado entre
ellas(decreto del 11/11/1853). Cfme. Sags, 46.

48 Op. cit., pg. 954

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el gobierno federal, y sujeto a la jurisdiccin federal para el juzgamiento de


los delitos que pudieran cometer en el desempeo de sus cargos. Al mismo
tiempo, sustituye a la autoridad local y es representante necesario de la
provincia. Sus actos tienen el mismo valor que el de las autoridades locales
cuando caen sobre materias comprendidas en las facultades que le son
delegadas.

Los interventores federales actan en un doble carcter representan al


Estado nacional y son tambin representantes promiscuos de las provincias
hasta tanto los poderes de stas sean reorganizados 49 .

Compartimos con Sags 50 que entre los actos del interventor federal
hay que distinguir aquellos que realiza en sustitucin de las autoridades
provincias removidas, que son de ndole local, y los actos que ejecuta como
autoridad federal, como, por ejemplo, declarar en Comisin al Poder Judicial,
desplazar a un gobernador provincial, disolver la legislatura local, etc
Estas resoluciones son de ndole federal ya que no podran ser adoptadas por
autoridad provincia alguna.

En cambio, cuando cumplimenta alguna atribucin constitucional o


legal propia de las autoridades locales, es competente para entender en los
procesos judiciales del caso la justicia provincial 51 .

Tiene la obligacin se someterse a la Constitucin y las leyes de la


Provincia.

Funcionalmente, el interventor recibe instrucciones del ministro


poltico del gabinete, que es el Ministro del Interior y las tendr polticas
(lograr la finalidad de la intervencin) y administrativas (el funcionamiento
normal de la administracin provincial, preferentemente actos conservatorios
sin comprometer el patrimonio de la provincia con cosas que no sean
urgentes y necesarias).

Reglamentacin

49 Cfme. Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Zavala, Jos L.c/ Pcia. de Santiago del Estero, consid. 21

50 Pg. 48

51 con cita de la CSN Torralba Fallos 297:384.

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Si bien el dictado de una intervencin federal no es controlable


judicialmente, se sostiene que se podra ayudar a evitar la utilizacin
desmedida de las intervenciones federales a travs del dictado de una ley
reglamentaria de la institucin.

Hay iniciativas para dictar una ley reglamentaria 75.32

Badeni 52 justifica la necesidad de reglamentar algunos aspectos de la


institucin en el progresivo cercenamiento de las atribuciones del Congreso
como consecuencia de la expansin del rgano ejecutivo al margen de la ley
fundamental. Agrega que si la prctica poltica coincidiera con una razonable
interpretacin del orden constitucional, la reglamentacin legal de la
intervencin federal no sera necesaria.

Moreno Rithner 53 cita los proyectos de los diputados Furque (1985),


Vega Aciar (1989), Vanossi (1986 y 1990), Antonio Mara Hernndez (1991).
Este ltimo proyecto asignaba la intervencin federal a la Asamblea
Legislativa, con participacin del Congreso durante toda la intervencin a
travs de una Comisin Bicameral de seguimiento, que sera creada cada vez
que un Estado miembro fuera intervenido.

Quid de la validez de clusulas defensivas agregadas en


constituciones provinciales
Argumentando poder defenderse de intervenciones arbitrarias, algunas
constituciones provinciales pretenden circunscribir la gestin de los
interventores federales.

Cita Sags 54 que algunas estatuyen que sus funciones son


meramente administrativas, otras que su actuacin debe ceirse a algunas
normas de la constitucin local, otras exigen al interventor jurar la
Constitucin local, otras estatuyen como transitorios los nombramientos que
realice el interventor, o que sus remuneraciones y las de sus colaboradores
no sern pagadas por las arcas de la Provincia.

Son inconstitucionales en tanto la intervencin federal surge de la

52 Op. cit., pg. 951

53 pg. 63

54 Pg. 49

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Constitucin Nacional a la que deben ajustarse las constituciones


provinciales (art. 5 Constitucin Nacional).

Cita Jimnez como interesantes aquellas que invitan a la revisin


judicial ulterior de los actos del interventor que se cumplieron con
apartamiento de las normas locales preexistentes 55 .

Inicio de la intervencin en el Estado miembro


Si la intervencin federal es amplia (a los 3 poderes), se inicia cuando
el interventor designado presta juramento y forma el acta respectiva ante el
Escribano Mayor de Gobierno. El Gobernador es depuesto.

La legislatura estadual es disuelta por decreto del interventor. Esto significa que
caducan los mandatos de sus miembros, designndose un interventor especfico sobre
ella, con facultades administrativas; dictando decretos-leyes el interventor,
sustituyendo as la labor legisferante.

La funcin judicial es declarada por decreto del interventor en comisin. Esto


quiere decir que se quita a los magistrados la garanta de inamovilidad, pudiendo el
interventor remover a todos o a parte de sus miembros. El magistrado que fuere
confirmado readquiere la garanta de inamovilidad. 56

El interventor federal
El interventor federal es representante del Presidente 57 y no una
autoridad del Estado miembro.

Sus facultades, que deben surgir de la ley que declar la intervencin,

55 Op.cit., pg. 382, en referencia a Neuqun y Misiones.

56 Seguimos a Moreno Rithner, pg. 65/66.

57 Art. 128 Constitucin Nacional. La CSJN lo ratific en Sarmiento, Carlos c. Interventor Nacionales la
Provincia de Buenos Aires (1893).

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son 58 :

- Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las leyes


estaduales, siempre que ellas no entren en colisin con la ley y
con las instrucciones que trae consigo el interventor y que le
han sido entregadas por el Presidente a travs del Ministerio
del Interior, en cuyo caso prevalecern estas ltimas.

- Representar al Estado miembro en forma pblica y privada.

- Coexistir con las funciones estaduales no intervenidas, en


caso de intervencin restringida.

- Respetar la inamovilidad de los jueces, si la intervencin no ha


alcanzado dicha funcin judicial.

- Respetar la legislatura estadual, si ella no ha sido alcanzada;


si ha sido disuelta dictar decretos-leyes en sustitucin de su
labor.

- Respetar al gobierno municipal

- Responder civil y penalmente por sus actos ante la justicia


federal, pudiendo ser controvertidas sus decisiones tomadas
en carcter de sustituto de la autoridad estadual por ante la
justicia propia del Estado miembro.

Una estadstica
Midn, en su obra fechada en 1994, seala que desde 1853 tiene
registradas unas 180 intervenciones, de las que 2/3 partes fueron resueltas
por el Poder Ejecutivo. Catamarca y Corrientes llevan, cada una, 17 de ellas.

Remisin
Parece de inters pensar y comparar el funcionamiento de esta
institucin de la intervencin federal con relacin a la de suspensin de los
derechos al estado miembro previsto en el art. 58 del PCUE al que hicimos

58 Moreno Rithner, pg. 66

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referencia en el punto PERPETUIDAD.

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