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Centro de Estudos e Debates Estratgicos

Consultoria Legislativa
7

Estudos Estratgicos
H quase meio sculo, a maioria da populao brasileira passou a
residir nas cidades. Milhes de pessoas deixaram o campo em busca
de oportunidades nas cidades. O crescimento urbano rpido, somado
ausncia de planejamento urbano adequado, ao incentivo ao
O DESAFIO DA
transporte motorizado individual em detrimento do transporte coletivo
e do no motorizado e aos problemas de financiamento e gesto do
MOBILIDADE URBANA
setor, tem agravado, de forma acelerada, as condies da mobilidade

O DESAFIO DA MOBILIDADE URBANA


urbana no Brasil. Como consequncia, observa-se o aumento dos
congestionamentos, da poluio e do tempo de deslocamento, causando
enormes prejuzos econmicos e a reduo da qualidade de vida da
populao. A presente obra, desenvolvida pelo Centro de Estudos e
Debates Estratgicos da Cmara dos Deputados, com apoio de equipe
tcnica da Consultoria Legislativa, discorre sobre: a evoluo e o cenrio
atual da mobilidade urbana; os impactos causados pela imobilidade; o
financiamento do setor; a questo do federalismo cooperativo; e aborda
os principais desafios e alternativas para a mobilidade urbana no Brasil,
incluindo proposies concretas.

Conhea outros ttulos da srie Estudos Estratgicos


na pgina do Centro de Estudos e Debates Estratgicos: www.camara.leg.br/cedes
ou na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www.camara.leg.br/editora

Estudos Estratgicos | 7

Braslia / 2015
O DESAFIO DA
MOBILIDADE URBANA
MESA DA CMARA DOS DEPUTADOS
55 Legislatura
2015-2019
1 Sesso Legislativa

Presidncia
Presidente: Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente: Waldir Maranho
2 Vice-Presidente: Giacobo

Secretrios
1 Secretrio: Beto Mansur
2 Secretrio: Felipe Bornier
3 Secretria: Mara Gabrilli
4 Secretrio: Alex Canziani

Suplentes de Secretrio
1 Suplente: Mandetta
2 Suplente: Gilberto Nascimento
3 Suplente: Luiza Erundina
4 Suplente: Ricardo Izar

Diretor-Geral
Rmulo de Sousa Mesquita

Secretrio-Geral da Mesa
Silvio Avelino da Silva
Cmara dos Deputados
Centro de Estudos e Debates Estratgicos
Consultoria Legislativa

O DESAFIO DA MOBILIDADE URBANA

Relator
Deputado Ronaldo Benedet

Consultores Legislativos
Antnia Maria de Ftima Oliveira (coordenadora)
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo (coordenadora)
Alberto Pinheiro de Queiroz Filho
Frederico de Moura Carneiro
Joo Carlos Ferreira da Silva
Luciana da Silva Teixeira
Ludimila Penna Lamounier
Maria Silvia Barros Lorenzetti
Osmar Perazzo Lannes Jnior
Rodrigo Csar Neiva Borges
Tarcsio Gomes de Freitas

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia 2015
Centro de Estudos e Cmara dos Deputados
Debates Estratgicos
Diretoria Legislativa
Presidente Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
Deputado Lcio Vale
Consultoria Legislativa
Titulares Diretor: Eduardo Fernandez Silva
Beto Rosado
Carlos Melles Centro de Documentao e Informao
Cristiane Brasil Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
Jaime Martins
Coordenao Edies Cmara
Luiz Lauro Filho
Diretora: Helosa Helena S. C. Antunes
Osmar Terra
Paulo Teixeira Departamento de Taquigrafia, Reviso e Redao
Remdio Monai Diretora: Daisy Leo Coelho Berquo
Ronaldo Benedet
Rubens Otoni
Vitor Lippi Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Suplentes Coordenao Edies Cmara Coedi
Capito Augusto Anexo II Praa dos Trs Poderes
Evair de Melo Braslia (DF) CEP 70160-900
Flix Mendona Jnior Telefone: (61) 3216-5809
Pedro Uczai editora@camara.leg.br
Rmulo Gouveia
Ronaldo Nogueira
Coordenao Executiva/Apoio: Paulo Motta e Daiana Kmiecik
Valmir Prascidelli
Reviso: Joo Carlos Ferreira da Silva
Secretrio-Executivo Projeto Grfico: Patrcia Weiss
Eduardo Fernandez Silva Diagramao: Daniela Barbosa
Capa: Patrcia Weiss, montagem com imagens ThinkStock
Coordenao de
O contedo e a reviso do texto desta publicao so de responsabilidade
Articulao Institucional
do Centro de Estudos e Debates Estratgicos.
Paulo Motta

Chefe de Secretaria
Jessemine Carvalho Duarte
SRIE
Coordenador de Secretaria Estudos estratgicos
Juliana Fernandes Camapum n. 8
Juliana N. David de Almeida Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.

O desafio da mobilidade urbana / Cmara dos Deputados, Centro de


Estudos e Debates Estratgicos, Consultoria Legislativa ; relator
Centro de Estudos e Debates Ronaldo Benedet ; consultores legislativos Antnia Maria de Ftima
Estratgicos CEDES Oliveira (coord.) ... [ et al]. Braslia : Cmara dos Deputados,
Edies Cmara, 2015.
Salas 9 a 11 Trreo 352 p. (Srie estudos estratgicos ; n. 7)
Anexo III
Cmara dos Deputados Disponvel, tambm, em formato digital (PDF).
Praa dos Trs Poderes ISBN 978-85-402-0445-4
CEP 70160-900
1. Desenvolvimento urbano, Brasil. 2. Transporte urbano, Brasil.
Braslia DF I. Brasil. Cmara dos Deputados. Centro de Estudos e Debates
Tel.: (61) 3215-8626 Estratgicos. Consultoria Legislativa. II. Benedet, Ronaldo. III. Oliveira,
E-mail: cedes@camara.leg.br Antnia Maria de Ftima. VI. Srie.
www.camara.leg.br/cedes
CDU 656.1(81)

ISBN 978-85-402-0445-4 (papel) ISBN 978-85-402-0446-1 (PDF)


SUMRIO
APRESENTAO 9

PREFCIO 11

RESUMO EXECUTIVO 13

1. INTRODUO 17

2. EVOLUO E CENRIO ATUAL DA


MOBILIDADE URBANA 24
2.1 Desenvolvimento Urbano e Transportes 24
2.1.1 Cidades e Transportes 24
2.1.2 Processo de Urbanizao e Transporte Urbano 32
2.1.3 Histria do Planejamento do Transporte Urbano 39
2.2 Base Institucional 42
2.2.1 Legislao 43
2.2.2 Organizao Administrativa 47
2.2.3 O Setor Privado e a Regulao Estatal 52
2.3 Os Diferentes Tipos de Transporte e sua Integrao 53
2.3.1 Comentrios Gerais 53
2.3.2 A Participao do Transporte No Motorizado 56
2.3.3 Transporte Pblico Coletivo sobre Pneus 63
2.3.4 Transporte Pblico Coletivo sobre Trilhos 76
2.3.5 Transporte Pblico Coletivo Aquavirio 97
2.3.6 Transporte Motorizado Individual 98
2.3.7 Transporte Pblico Individual: os Servios de Txi 104
2.3.8 Transporte Urbano de Cargas 106

3. OS IMPACTOS DA IMOBILIDADE URBANA 108


3.1 Comentrios Gerais 108
3.2 Os Custos dos Congestionamentos 110
3.3 Os Custos dos Acidentes de Trnsito 115
3.4 Os Custos da Poluio do Ar 121

4. FINANCIAMENTO DA MOBILIDADE URBANA 128


4.1 Comentrios Gerais 128
4.2 Sistemas Tarifrios 131
4.2.1 Panorama Internacional e o Modelo Brasileiro 131
4.2.2 Custo Quilomtrico 133
4.2.3 Passageiros Pagantes 138
4.2.4 Gratuidades 139
4.3 Regulao das Tarifas do Transporte Coletivo 141
4.3.1 Modelo de Taxa Interna de Retorno 141
4.3.2 Modelo de Regulao por Price Cap 142
4.3.3 Modelos Intermedirios de Regulao de Preos 144
4.3.4 Contratos de Concesso de Rodovias:
Estudo de Caso 146
4.4 Recursos Federais para a Mobilidade Urbana 148
4.4.1 Panorama da Alocao de Recursos 148
4.4.2 Oramento Geral da Unio 150
4.4.3 Recursos No Oramentrios 154
4.5 Recursos de Estados e Municpios e outros Recursos
para a Mobilidade Urbana 155

5. FEDERALISMO COOPERATIVO E
MOBILIDADE URBANA 157
5.1 A Unio e a Cooperao Federativa 157
5.2 Instrumentos de Cooperao entre os Entes Federados 159
5.3 A Governana Metropolitana 163
5.3.1 A Metropolizao no Pas 163
5.3.2 Aglomeraes Urbanas e Transportes 169
5.3.3 O Estatuto da Metrpole 171
5.3.4 A Posio do STF sobre a Governana
Metropolitana 174

6. PRINCIPAIS DESAFIOS E ALTERNATIVAS PARA A


MOBILIDADE URBANA NO PAS 177
6.1 A Integrao das Polticas Pblicas 177
6.2 Priorizao do Transporte No Motorizado e do
Transporte Coletivo 179
6.2.1 Aes do Governo Federal 179
6.2.2 Iniciativas Concretas Adotadas em Outros Pases 183
6.2.3 Alternativas 186
6.3 Fontes de Financiamento 193
6.3.1 O Desafio do Financiamento da Mobilidade Urbana 193
6.3.2 Alternativas 198
6.3.3 Reflexes sobre a Criao de um Fundo para
Centralizao de Recursos para a Mobilidade Urbana 216
6.4 Novas Tecnologias 220
6.4.1 Panorama 220
6.4.2 Sistemas Avanados de Gerenciamento
de Trfego (ATMS) 223
6.4.3 Sistemas Avanados de Transporte Pblico (APTS) 224
6.4.4 Gesto da Mobilidade na Era Digital:
o Teletrabalho 228

7. RECOMENDAES 232

REFERNCIAS 238

APNDICE 1 CONTRIBUIES DA SOCIEDADE 257


Resultados dos debates no e-Democracia 259

APNDICE 2 CONTRIBUIES ESPECIAIS 271


Desafios da mobilidade urbana no Brasil 273
Do carter metropolitano da mobilidade 286
Planejamento e mobilidade na regio
metropolitana de Belo Horizonte: descompassos
de ao e gesto 299
A crise da mobilidade 311

APNDICE 3 PROPOSIES LEGISLATIVAS 321


9

APRESENTAO
O quinto volume da srie Estudos Estratgicos discute um dos temas mais atuais da
realidade brasileira neste incio de sculo, como ficou comprovado pelas manifestaes
populares de 2013, que tiveram profunda repercusso no Pas e foram iniciadas como
reivindicaes por melhorias no transporte coletivo.
Os aspectos dessa questo social relacionados especificamente mobilidade urbana
so tratados em profundidade nesta nova publicao do Centro de Estudos e Debates
Estratgicos da Cmara dos Deputados, que reuniu informaes a partir de seminrios,
audincias pblicas e visitas tcnicas, alm de contribuies diretas de especialistas
convidados a exporem seus pontos de vista.
A urgncia do tema e a oportunidade da publicao saltam aos olhos de quem acompa-
nha as demandas da sociedade brasileira por solues integradas capazes de melhorar
a qualidade de vida dos cidados, cada vez mais comprometida pelo tempo gasto com
deslocamentos, poluio, moradia inadequada e insegurana.
As consequncias desastrosas da falta ou parcialidade de planejamento manifestam-se
tanto nos momentos de crescimento econmico quanto nos perodos de crise, seja por
causa de gargalos estruturais, seja pela dificuldade de prever minimamente o resultado
da interao entre polticas pblicas e investimentos privados.
com grande satisfao, portanto, que entregamos ao pblico um livro que procura
pensar a questo do transporte de forma integrada, em busca de solues de longo
prazo capazes de romper o crculo vicioso da improvisao associada ao imediatismo,
que mantm as polticas pblicas distantes das necessidades da maioria da populao.
O resultado final desta reflexo chega num momento em que a Cmara dos Deputados
trabalha diuturnamente em busca de caminhos capazes de tornar vivel a construo
da cidadania efetiva que todos buscamos, impossvel de ser alcanada sem respostas
efetivas para o problema da mobilidade urbana.

Eduardo Cunha
Presidente da Cmara dos Deputados
11

PREFCIO
O planejamento urbano transformou-se em tarefa extremamente complexa, por causa do
crescimento exagerado das metrpoles e da sofisticao da vida moderna, baseada num
nmero crescente de demandas e diversificao da produo, do trabalho e do consumo.
A criao de reas residenciais distantes dos centros econmicos produziu grandes assi-
metrias, que acabam sobrecarregando os sistemas de transporte. Uma concepo mais
ampla do problema mostra que preciso integrar melhor as regies urbanas, de tal forma
que as moradias estejam mais prximas dos locais de trabalho e de uma ampla rede de
oferta de bens e servios, para minimizar a necessidade de deslocamentos constantes.
A descentralizao e a integrao entre planejamento e gesto se tornaram imprescin-
dveis para que as cidades se tornem viveis para seus habitantes: precisamos fazer uma
reviso completa do estilo de vida que produziu o congestionamento das ruas e a insa-
tisfao crescente das pessoas, irritadas com o tempo gasto no trnsito, a falta de vagas
e o custo abusivo dos estacionamentos.
A compra do carro prprio transformou-se em smbolo de ascenso social e foi ampla-
mente celebrada por causa disso. E poderia continuar sendo ainda por muito tempo,
no fosse um obstculo que se imps de forma assustadora: a falta de espao. As cidades
brasileiras, sobretudo as maiores, esto literalmente paradas. Por mais que se alarguem
as ruas, em horrios de pico ningum consegue sair do lugar. Em muitos casos, as filas
comeam na sada da garagem.
Agora o Pas tem pela frente um n gerencial de difcil soluo e que ir demandar a atu-
ao conjunta entre vrias reas de planejamento e entre os diversos entes da Federao.
De nada adiantar buscar solues isoladas para um problema relacionado prpria
concepo de desenvolvimento urbano e s escolhas que dizem respeito matriz eco-
nmica, ocupao do solo, programas habitacionais, meio ambiente e sade humana.
O processo que se iniciou com forte migrao interna, ou seja, com deslocamento de po-
pulaes entre as regies do Pas, agora coloca em evidncia a questo do deslocamento
dentro do espao urbano. E num momento em que a ascenso econmica de grupos
Estudos Estratgicos
12 O desafio da mobilidade urbana

sociais importantes traz para a agenda nacional uma questo poltica significativa:
quem ascendeu no vai querer descer facilmente.
A questo da mobilidade urbana est, portanto, inserida num contexto poltico maior
em que a qualidade de vida de parcela expressiva da populao est sendo comprometi-
da pelos obstculos crescentes locomoo urbana. A dificuldade de acesso ao local de
trabalho cria um custo e uma insatisfao explosivos.
Unio, estados e municpios esto sendo pressionados para oferecerem solues rpidas
e duradouras para o transporte de massas. Mas os investimentos tm alto custo e, em
alguns casos, exigem um tempo longo de maturao. No meio do processo, existem
eleies em todos os nveis e uma cobrana cada vez maior dos eleitores.
As dificuldades para reunir informaes e trat-las de forma integrada proporcional
ao tamanho do desafio que se coloca para os atuais formuladores de polticas pblicas
no que diz respeito mobilidade urbana. preciso visualizar caminhos que orientem o
crescimento econmico na direo de novas prioridades e conquiste o apoio da popula-
o para mudanas que tero custos e exigiro criatividade e capacidade de adaptao.
O fato que estamos diante de uma questo muito sria, que exige respostas inovadoras
do Parlamento, dos gestores pblicos e dos prprios cidados. Quanto mais demorar-
mos para equacionar as variveis complexas e por vezes contraditrias desse problema,
maiores sero os riscos de que a imobilidade urbana se transforme em paralisia poltica.

Deputado Lcio Vale


Presidente do Centro de Estudos e Debates Estratgicos
13

RESUMO EXECUTIVO
Esta publicao traz os resultados de estudo desenvolvido pelo Centro de Estudos e
Debates Estratgicos (Cedes) da Cmara dos Deputados, com apoio de equipe tcnica
da Consultoria Legislativa (Conle), entre outubro de 2013 e agosto de 2015. A relatoria
geral ficou sob responsabilidade do Deputado Ronaldo Benedet (PMDB/SC).
Impulsionado principalmente pela relevncia que o tema mobilidade urbana assumiu
nas manifestaes populares de meados de 2013, o Cedes se props a analisar os proble-
mas nesse campo, no Brasil, e a sugerir medidas mitigadoras ou solues.
Com esse desafio, a equipe envolvida no estudo fez uma anlise histrica da evoluo
da mobilidade urbana, destacando a relao entre desenvolvimento urbano e transpor-
tes. Na sequncia, analisou a base institucional e legal que fundamenta as polticas
pblicas nesse campo no Pas, bem como o quadro atual dos diferentes modais.
Associados ao vigor da urbanizao brasileira, vieram os problemas a ela inerentes de
insuficincia ou inexistncia de infraestrutura e servios, entre os quais o de trans-
porte coletivo.
A industrializao brasileira consagrou o modal rodovirio, opo que explica o des-
monte dos sistemas de bondes, predominantes em boa parte das maiores cidades entre
1930 e 1960. Com papel secundrio no caso brasileiro, o transporte ferrovirio urbano
no oferece alternativas suficientes e eficientes aos nibus. O transporte aquavirio, por
sua vez, embora relevante na regio Norte, por causa das grandes bacias hidrogrficas
ali existentes, mostra-se inexpressivo no restante do Pas, restringindo-se a breves traves-
sias martimas interurbanas. Pela presena na rede urbana, o transporte pblico indivi-
dual com o emprego de txis mereceu ateno no estudo. Em razo da interferncia na
mobilidade urbana, o transporte de cargas tambm no poderia deixar de ser abordado.
A baixa qualidade do transporte pblico coletivo sobre pneus fez surgir, em meados dos
anos 1990, o transporte pirata em vans e motos. A incapacidade de as polticas pblicas
resolverem, ou ao menos minorarem, os problemas e as dificuldades de locomoo da
populao, a cobrana de tarifa elevada e a situao de imobilidade das cidades levaram
Estudos Estratgicos
14 O desafio da mobilidade urbana

milhares de manifestantes s ruas, em 2013, para reivindicar o direito ao transporte de


boa qualidade e ao passe livre.
Nesse quadro, a supremacia dos automveis nas cidades brasileiras e a presena signifi-
cativa das motocicletas so destacadas na anlise aqui apresentada. O aumento contnuo
da frota, que circula em um ambiente cuja infraestrutura no consegue ser expandida
na mesma proporo, provoca congestionamentos, acidentes de trnsito e poluio do
ar. Desse modo, a imobilidade urbana resulta em fortes impactos negativos populao
e economia, os quais so objeto de captulo especfico nesta publicao.
Por comprometerem a fluidez do trnsito e gerarem prejuzos s atividades econmi-
cas e malefcios sade humana, importa quantificar essas deseconomias, de sorte a
obter respaldos para polticas pblicas voltadas resoluo dos problemas apontados.
Afinal, mostra-se mais inteligente e eficaz empregar recursos em aes de preveno,
o que envolve educao no trnsito, fabricao de veculos menos poluentes e, o mais
fundamental, organizao do processo de uso, parcelamento e ocupao do solo urba-
no, considerando as implicaes sobre a mobilidade e a acessibilidade. Alm disso,
essencial garantir absoluta prioridade implantao de transporte pblico coletivo de
mdia e alta capacidade.
As polticas pblicas afetas mobilidade urbana enfrentam problemas histricos no que
se refere escassez de recursos, nos diferentes nveis da federao brasileira. Os recursos
governamentais so insuficientes e, mesmo quando h previso nas leis oramentrias,
muitas vezes no se concretiza sua execuo.
O modelo de clculo das tarifas dos transportes coletivos no modal rodovirio segue
metodologia proposta, em 1982, pela Empresa Brasileira de Planejamento de Transpor-
tes (Geipot) e por outras entidades, que foi revista em 1993, sem, no entanto, alterar sua
lgica. Por garantir que custos sero repassados para preos e, por isso, sero equivalen-
tes receita do operador, esse modelo no estimula o aumento da eficincia do sistema.
Assim, foram levantados e analisados no estudo modelos alternativos modelo de taxa
interna de retorno, modelo de regulao por price cap e modelos intermedirios de
regulao de preos , que merecem ser considerados nessa perspectiva.
A mobilidade urbana mostra-se como desafio de Unio, estados, Distrito Federal e mu-
nicpios, que necessitam atuar nesse campo interdisciplinar de polticas pblicas de
forma coordenada e cooperativa. Entre os instrumentos de cooperao, o consrcio
pblico se destaca por seu potencial, mas sua aplicao tem apresentado algumas difi-
culdades, descritas nesta publicao. A mobilidade urbana envolve complexo esquema
de governana, especialmente quando se constata que mais da metade da populao
brasileira vive, hoje, nas regies metropolitanas.
15

A questo metropolitana desloca os processos decisrios em vrias polticas pblicas dos


governos municipais para uma esfera em que estados e municpios necessariamente
tm de atuar juntos. Essa a viso consolidada na recente Lei n 13.089/2015 (Estatuto
da Metrpole) e tambm no Supremo Tribunal Federal (STF). A mobilidade urbana
ser diretamente impactada por essas modificaes recentes na estrutura legal da gesto
das metrpoles. Ademais, no plano federal, o Ministrio das Cidades certamente ser
instado a se envolver em aes que observem o recorte metropolitano.
Na sequncia dessas anlises, a equipe procurou organizar os resultados do estudo em
termos dos principais desafios e alternativas para a mobilidade urbana no Pas, colo-
cando em relevo os seguintes tpicos: a integrao das polticas pblicas, a priorizao
do transporte no motorizado e do transporte coletivo, as fontes de financiamento e as
novas tecnologias.
Como fechamento do estudo, apresentam-se recomendaes voltadas ao enfrentamento
dos problemas de mobilidade urbana no Pas, com foco especial naquilo que tarefa do
governo federal, envolvendo os Poderes Legislativo e Executivo. Essas recomendaes
tambm levaram em considerao os resultados de debates realizados com a sociedade
por meio do portal e-Democracia da Cmara dos Deputados.
Reconhece-se que a mobilidade urbana no ter soluo a menos que seja abordada
como parte da prpria poltica de desenvolvimento urbano, a includos os processos
de uso, parcelamento e ocupao do solo, as polticas habitacionais e o planejamento
e a localizao dos diversos equipamentos urbanos. A ttulo de sntese, que no pode
substituir a leitura do captulo de recomendaes, so propostas medidas direcionadas
a assegurar que:
a mobilidade urbana seja compreendida de forma integradora, abrangendo vrias
polticas pblicas, e no apenas a do transporte coletivo;
nesse mbito, o uso, o parcelamento e a ocupao do solo urbano, e a mobili-
dade urbana, sejam planejados e concretizados, considerando sua relao de
interdependncia;
a perspectiva metropolitana seja adotada na concepo da mobilidade urbana;
a prioridade do transporte no motorizado sobre o motorizado, e do transporte
coletivo sobre o individual, v alm de previso da Lei de Mobilidade Urbana e se
transforme em realidade;
sejam adotadas medidas de restrio ao transporte individual, como delimitao
de faixas exclusivas para nibus e ciclovias, pedgio urbano, ampliao da cobran-
a de estacionamentos nas vias pblicas e outros instrumentos;
Estudos Estratgicos
16 O desafio da mobilidade urbana

sejam concebidas e colocadas em prtica novas alternativas de financiamento da


mobilidade urbana, que no se restrinjam a dotaes oramentrias e abranjam
medidas ainda pouco aplicadas, como as parcerias pblico-privadas, a contribui-
o de melhoria e outros value capture mechanisms e demais instrumentos;
a tecnologia da informao seja utilizada amplamente como forma de atrair e
reter novos usurios para o transporte coletivo, e contribua no gerenciamento do
trfego urbano.
Ao final da publicao, constam minutas de proposies legislativas decorrentes dessas
recomendaes. Considera-se que o encaminhamento e a aprovao dessas propostas
podem ser teis para atenuar os problemas referentes mobilidade urbana no Brasil.
Deve ficar claro, no entanto, que a aprovao de aperfeioamentos na legislao de
aplicao nacional no ser suficiente, jamais, para a soluo integral dos desafios que
se colocam em um tema de complexidade tamanha como o aqui estudado.
So igualmente necessrias aes nos demais nveis de governo, assim como o envolvi-
mento e a mobilizao da populao por crescentes melhorias na qualidade de vida das
cidades, da qual a mobilidade urbana apenas um dos componentes.
17

1. INTRODUO
Na esteira mundial, o assentamento da populao brasileira mostra prevalncia urbana.
Em apenas trinta anos, de 1940 a 1970, o Brasil deixou de ser um pas agrrio-exportador
para se tornar urbano-industrial, tendo por base a migrao de milhares de pessoas do
campo para as cidades, pela transferncia, majoritria, de indivduos da regio Nordeste
para a regio Sudeste. Localizadas nas cidades, as fbricas de bens de consumo durveis
criaram oportunidades de trabalho que atraram expressivo contingente populacional.
A par dessa situao, a construo de Braslia gerou outro foco de atrao, aditando uma
nova direo ao processo de migrao interna.
A concentrao de pessoas nas cidades, a instalao da indstria automotora no Pas, a
concepo de modernidade associada ao veculo sobre pneus e o vcuo recorrente de di-
retrizes, polticas pblicas e planejamento de mobilidade urbana, entre outros aspectos,
criaram condies propcias ao predomnio do transporte rodovirio no Brasil. Assim, o
automvel e, mais recentemente, a motocicleta, como veculos individuais motorizados,
sobrepujaram o transporte pblico coletivo feito em nibus, e estes, por sua vez, contri-
buram para o desmonte do transporte de passageiros sobre trilhos que era realizado em
bondes eltricos nas cidades brasileiras, entre 1930 e 1960.
Pelo Censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cerca de
160 milhes de pessoas, ou 85% da populao, viviam em cidades. Em junho de 2015,
do total de 204 milhes de habitantes, mais de 50% residem nas 71 regies metropoli-
tanas brasileiras.
inegvel que as cidades concentram oportunidades, pela oferta de habitao, traba-
lho, educao, lazer e servios em geral, cujos usufrutos sujeitam-se ao transporte, o
qual, por sua vez, depende da prestao dos servios a ele vinculados, da infraestrutura
viria, de equipamentos afins, dos veculos e da gesto do trnsito. Juntos, esses aspectos
configuram a mobilidade urbana, que deve assegurar o acesso de cada cidado ao local
por ele almejado. Assim, a mobilidade suscetvel ao modo como as cidades crescem e
se desenvolvem, ou seja, onde e como se instalam as moradias, os locais de trabalho, os
servios, o comrcio, a indstria e o lazer.
Sem conseguir implementar a infraestrutura demandada pelo aumento da frota em
circulao e sem privilegiar o transporte coletivo, as municipalidades vm se deparando
com os problemas decorrentes do predomnio do transporte individual motorizado nas
reas urbanas: congestionamentos, poluio do ar, demanda crescente por reas de es-
tacionamento, crticas qualidade do servio pblico de transporte coletivo e aumento
dos acidentes de trnsito, os quais comprometem a mobilidade urbana.
Estudos Estratgicos
18 O desafio da mobilidade urbana

Frente aos problemas assinalados, em junho de 2013, milhares de cidados saram s


ruas para reivindicar transporte pblico de qualidade e tarifa zero.
Sensvel condio de imobilidade a que est sujeito vasto contingente da populao
brasileira e na tentativa de propor solues, no mbito de sua atuao, para esse tema
da agenda nacional, que a Cmara dos Deputados, mediada pelo Centro de Estudos
e Debates Estratgicos (Cedes) e com o apoio de equipe tcnica da Consultoria Legisla-
tiva (Conle), tomou para si a tarefa de se debruar sobre o tema da mobilidade urbana,
abordando-o em suas diferentes facetas.
A partir de outubro de 2013, quando o Cedes elegeu mobilidade urbana como matria
de estudo, vrios especialistas foram convidados para expor sobre aspectos relevantes
e complementares do assunto, de modo a configurar o panorama do tema, alm de
fomentar o conhecimento e a discusso afins.
Na listagem expressa a seguir, constam as atividades iniciais do Cedes, com convidados,
palestras e respectivas datas de apresentao:
Paulo Csar Marques da Silva Coordenador do Programa de Ps-Graduao
em Transportes da Universidade de Braslia (UnB). Tema: Mobilidade Urbana e
Incluso Social. Data: 2/10/2013.
Severino Soares Silva Consultor especialista e engenheiro civil. Tema: O n da
mobilidade urbana. Data: 13/11/2013.
Marco Antnio Vivas Motta Diretor do Departamento de Cidadania e Incluso
Social do Ministrio das Cidades. Tema: Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
(PNMU) e programas do governo a ela relacionados. Data: 11/12/2013.
Laurindo Junqueira Especialista snior do metr de So Paulo. Tema: Ques-
tes primordiais a respeito do atual cenrio da mobilidade urbana no Pas, alm
de impactos econmicos e sociais da saturao dos sistemas de transporte. Data:
9/04/2014.
Renato Balbim Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea). Tema: Ampliao do Acesso ao Transporte Pblico
Urbano (TPU). O transporte social, exemplos de gratuidade. Data: 7/05/2014.
Alm das palestras, o Cedes intermediou viagens para participao da equipe da Conle
em seminrios e visitas tcnicas sobre o tema, visando ao conhecimento de diferentes
realidades urbanas do Pas. Os destinos foram escolhidos em funo da tradio em
planejamento, da existncia de consrcio entre municpios de regio metropolitana ou
pela oferta de diferentes modais de transporte. Assim, membros da equipe visitaram,
ao longo de 2014 e 2015, as cidades de Cricima e Florianpolis, em Santa Catarina,
19

So Paulo e Santos, em So Paulo, Belo Horizonte, em Minas Gerais, e Recife, em


Pernambuco.
A relatoria geral deste estudo ficou a cargo do Deputado Ronaldo Benedet (PMDB/SC).
Participaram dos trabalhos de pesquisa, anlise e redao que geraram esta publicao
os seguintes consultores legislativos da Cmara dos Deputados, todos integrantes da
equipe tcnica da Conle:
Antnia Maria de Ftima Oliveira (coordenadora);
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo (coordenadora);
Eduardo Fernandez Silva;
Frederico de Moura Carneiro;
Luciana da Silva Teixeira;
Ludimila Penna Lamounier;
Maria Silvia Barros Lorenzetti;
Osmar Perazzo Lannes Jnior;
Rodrigo Csar Neiva Borges; e
Tarcsio Gomes de Freitas.
Tambm participaram dos trabalhos Paulo Motta, Coordenador de Articulao Institu-
cional do Cedes, e Daiana Kmiecik, assessora do relator.
Na sequncia desta introduo, apresenta-se, no Captulo 2 A Evoluo e o Cenrio
Atual da Mobilidade Urbana no Brasil, o panorama da mobilidade urbana no Pas, que,
alm de se referir a aspectos histricos, considera tambm: o processo de urbanizao
nacional e seu reflexo no transporte urbano; os aspectos institucionais do planejamento
de transporte e o papel do transporte no funcionamento das cidades; as diferentes mo-
dalidades de transporte em operao e a necessidade de sua integrao; o predomnio
do transporte individual do carro de passeio e da motocicleta sobre o transporte pblico
coletivo; os aspectos institucionais referentes distribuio das atribuies sobre a presta-
o desse servio entre os entes federados, conforme os ditames da Constituio vigente;
a publicao da Lei n 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que traz as diretrizes da Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana; e outras leis de referncia. Os modais de transporte
so abordados conforme sua classificao por energia de propulso em no motorizados
e motorizados; e de acordo com a infraestrutura viria e o tipo de veculo, em rodovi-
rio (nibus), ferrovirio (trens e metr) e aquavirio. Ademais, enfatiza-se a necessidade
de integrao desses modais, mediada pela cobrana eletrnica de tarifa nica, com o
Estudos Estratgicos
20 O desafio da mobilidade urbana

objetivo de democratizar o acesso e assegurar a oferta de transporte de qualidade a toda a


sociedade, sobretudo s camadas sociais de menor renda.
A prevalncia dos deslocamentos rodovirios na matriz de transportes brasileira, do trans-
porte motorizado sobre o no motorizado e do transporte individual sobre o coletivo pro-
vocam distores, s quais correspondem danos s atividades sociais e econmicas, vida
e sade das pessoas e ao meio ambiente. Trata-se das externalidades negativas advindas
dos problemas de mobilidade, cujas consequncias foram medidas e avaliadas por diver-
sos estudos. Assim, no Captulo 3 Os Impactos da Imobilidade Urbana abordam-se
os seguintes efeitos: dos congestionamentos resultantes da saturao do sistema virio, o
qual no cresce na razo direta do aumento da frota em circulao; do tempo despendido
entre a origem e o destino dos transbordos urbanos, que se dilata devido a esses engarra-
famentos; dos acidentes de trnsito; e da poluio do ar oriunda dos rudos e dos gases e
partculas emitidos pelos veculos movidos combusto.
No Captulo 4 Financiamento da mobilidade urbana descreve-se o financiamento
da mobilidade urbana no que diz respeito operao, implantao da infraestrutura e
fontes de recursos, oramentrios e no oramentrios. Tambm se abordam os mode-
los tarifrios adotados no transporte rodovirio e as gratuidades no transporte coletivo,
que, concedidas sem fonte de receita prpria, impactam o preo do transporte.
O Captulo 5 Federao, governana e mobilidade urbana traz as atribuies dos di-
ferentes entes da federao na coordenao das polticas pblicas de mobilidade urbana,
sob o enfoque do federalismo cooperativo; apresenta os instrumentos jurdicos dispon-
veis, a exemplo de consrcios e convnios de cooperao entre entes federados; e aborda a
questo metropolitana, no tocante aos efeitos do crescimento intenso dos centros urbanos
e do fenmeno da conurbao, nos servios pblicos, inclusive o de transporte coletivo.
No Captulo 6 Alternativas para a Mobilidade Urbana no Brasil apresentam-se
anlises voltadas s possveis sugestes de ao. Entre elas consta a integrao da po-
ltica pblica de mobilidade urbana com as demais aes afetas ao desenvolvimento
urbano. Nos casos das polticas geridas pela Unio, mostra-se imprescindvel considerar
seus reflexos na mobilidade urbana e ainda analisar a atuao compartimentada do
Ministrio das Cidades referente aos centros urbanos. So abordadas: a priorizao do
transporte pblico coletivo sobre o individual motorizado como principal premissa das
aes governamentais, citando-se exemplos de casos de sucesso na implantao dessa
diretriz; e fontes de financiamento, incluindo iniciativas que podem ser contempladas
por estados e municpios para aumentar o volume de recursos a serem empregados
nessa rea. A intensa evoluo tecnolgica dos tempos modernos vem introduzindo
ferramentas revolucionrias no funcionamento das cidades e na prestao do servio de
transporte, entre os quais se alinham aplicativos conhecidos como Intelligence Transport
System (ITS), que facilitam a utilizao do servio de transporte pblico coletivo, sendo
21

importantes para atrair novos usurios, a exemplo da bilhetagem eletrnica e da infor-


mao online sobre linhas, horrios e localizao dos veculos divulgada em dispositivos
fixos nos terminais e pontos de parada e tambm pela rede mundial de computadores.
No Captulo 7 Recomendaes alinham-se propostas que visam melhoria da mo-
bilidade urbana, mediadas pelos instrumentos prprios do Poder Legislativo federal,
quais sejam proposies alterando a legislao oriunda da Unio e indicaes com su-
gestes de ao ao Poder Executivo, que estaro inclusas no Apndice 3.
No Apndice 1 Contribuies da Sociedade apresenta-se o resultado de consulta
sociedade sobre o tema, feita no primeiro semestre de 2015, por meio do e-Democracia,
portal de relacionamento da Cmara dos Deputados com a populao brasileira.1
No Apndice 2 Contribuies Especiais acham-se compilados os seguintes artigos
enviados por especialistas convidados pelo Cedes a contribuir com a publicao: De-
safios da Mobilidade Urbana no Brasil (Carlos Henrique Carvalho Ipea); Do Carter
Metropolitano da Mobilidade (Bernardo Furtado e outro Ipea); Planejamento e Mo-
bilidade na Regio Metropolitana de Belo Horizonte: descompassos de ao e gesto
(Roberto Lus de Melo Monte-Mr e outro Cedeplar/UFMG); e A Crise da Mobili-
dade (Silvestre de Andrade Puty Filho e outro Tectran).
No Apndice 3 Proposies Legislativas constam as minutas de projetos de lei e
indicaes sugeridas a partir do estudo realizado.
Deve ser registrado que, na seleo dos tpicos a serem abordados nesta publicao, foi
necessrio fazer cortes. H temas muito relevantes que, por isso mesmo, demandariam
anlise especfica, como a acessibilidade s pessoas com deficincia.
Espera-se que a presente publicao traga contribuies para a definio de polticas
pblicas relativas mobilidade urbana, nas instncias governamentais competentes,
com vistas a cidades inclusivas e sustentveis, em cujos ambientes amigveis e demo-
crticos o cidado possa progredir, vivendo e convivendo de maneira digna e produtiva.

1 Ver http://edemocracia.camara.gov.br/.
Estudos Estratgicos
22 O desafio da mobilidade urbana

Figura 1. Visita tcnica ao metr de So Paulo

Foto: Franciele Fernandes. Visita ao metr de So Paulo, realizada em maro de 2014. O relator, Deputado Ronaldo
Benedet, recebe explicaes sobre o funcionamento do Centro de Controle Operacional do Metr.

Figura 2. Reunio com especialistas em abril de 2014

Foto: Gustavo Lima / Acervo Cmara dos Deputados. Reunio do dia 9 de abril de 2014, com apresentao de palestra
pelo Sr. Laurindo Junqueira.
23

Figura 3. Reunio da equipe tcnica com o relator em maro de 2015

Foto: Daiana Kmiecik.

Figura 4. 1 Seminrio Nacional de Mobilidade Urbana em Cricima (SC)

Foto: Franciele Fernandes. O relator, Deputado Ronaldo Benedet, fala no evento organizado pelo Cedes, em parceria
com a Associao Empresarial de Cricima (Acic) e universidades (Unesc, Unisul, Unibave e Esucri).
Estudos Estratgicos
24 O desafio da mobilidade urbana

2. EVOLUO E CENRIO ATUAL


DA MOBILIDADE URBANA
Este Captulo compreende trs sees. A primeira contempla uma anlise geral sobre
a relao entre desenvolvimento urbano e transportes, em abordagem histrica que
abrange o cenrio mundial e o caso brasileiro. A segunda aborda a base institucional da
mobilidade urbana no Pas. A terceira foca a situao dos diferentes modais de transpor-
te coletivo e individual no Brasil.

2.1 DESENVOLVIMENTO URBANO


E TRANSPORTES

2.1.1 CIDADES E TRANSPORTES


De nmade em busca de alimento, o homem fixou-se em um stio, aps dominar tc-
nicas de agricultura, domesticar animais e produzir utenslios de cermica, aspectos
que lhe permitiram armazenar provimentos necessrios sua sobrevivncia. Com a
produo agrcola acima de suas necessidades, ele pde exercer outras atividades, cujos
produtos passaram a ser trocados, prenunciando a formao de mercados e a futura
criao do dinheiro.
Ao utilizar ferramentas de apoio para seu trabalho, feitas de pedra nos tempos mais
remotos, e de ferro, em data mais recente, o homem criou a roda, inveno essencial
no apenas para seus deslocamentos, mas como parte de novos engenhos, que revolu-
cionariam o desenvolvimento da humanidade.
Por favorecer traslados mais longos e rpidos do que as viagens feitas a p, a roda ajudou
a formar as primeiras aglomeraes humanas, ainda incipientes. Especulaes apon-
tam para o surgimento da roda por volta de 6000 a.C., e sua inveno atribuda aos
Sumrios, que ocuparam o sul do vale entre os rios Tigre e Eufrates, na Mesopotmia,
atual Iraque. Em escavaes arqueolgicas feitas nessa regio, foram encontradas peas
de rodas primitivas remanescentes do perodo compreendido entre 3000 a 2000 a.C.
Outras fontes apontam 4500 a.C. como data de surgimento da roda, referindo o nor-
deste do Cucaso (Europa Oriental e sia Ocidental) e a Europa Central como locais
de origem simultnea desse artefato. Os Sumrios tambm inventaram a carruagem.
(BRUNN et al., 2003).
Por sua vez, o vale do rio Indo, situado no atual Paquisto, foi bero de muitas civili-
zaes, das quais foram encontradas runas datadas de 4.500 a.C., Idade do Bronze.
25

Nesse vale, entre 2600 a.C. e 1500 a.C. desenvolveram-se as cidades de Harappa e
Moenjo-Daro, que chegaram a abrigar cerca de 40 mil habitantes, reunidos em torno
da agricultura e comrcio. Nessa poca, os Sumrios viviam em cidades com at 10 mil
pessoas, na Mesopotmia. Os habitantes do vale do Indo empregavam a roda para o
transporte, o torno para fabricar objetos de cermica, e usavam, em larga escala, tijolo
cozido nas construes. As runas dessas cidades destacam-se na histria do urbanismo,
por suas dimenses e desenho, com vias de gradeamento imperfeito, mas hierarquiza-
das, e casas de dois pavimentos.
Por volta de 2000 a.C., criaram-se aglomerados humanos no rio Nilo, Egito, e rio Ama-
relo, China. A roda foi introduzida no Egito por invasores, que levaram a quadriga, tipo
de carro puxado por quatro cavalos, lado a lado. Consta que em 1500 a.C. os egpcios
dominavam a tecnologia da construo de rodas de 4 raios, bastante leves. Especula-se
que em 2000 a.C. os chineses j utilizavam veculos com roda. (BRUNN et al., 2003).
Nenhuma das civilizaes pr-colombianas, astecas, maias e incas, conhecia a roda,
talvez pela ausncia de grandes animais domesticados para tracionar veculos.
Ao longo de toda a antiguidade, registram-se a formao, o apogeu e a decadncia de
muitos ncleos urbanos. A maioria tinha at 10 mil habitantes, ocupando no mximo
1 quilmetro quadrado. Alguns, como Atenas, Roma e Constantinopla, destacaram-se
como sede de civilizaes ou de extensos imprios. Pelo recenseamento feito ao final
do sculo IV a.C., Atenas abrigava 431 mil pessoas, das quais 400 mil eram escravos.
De acordo com Stoney (1996) a populao de Roma, a capital do Imprio Romano do
Ocidente, ao tempo de Augusto (63 a.C.-14 d.C.), comumente estimada ao redor de
1 milho de pessoas. No entanto, as maiores cidades do Imprio Romano tinham ape-
nas entre 15 e 30 mil habitantes. (BRUNN et al., 2003).
Para assegurar seu poder, era crucial para essas cidades a localizao em stios de difcil
abordagem. A sobrevida da urbe dependia da organizao poltico-administrativa, do
iderio religioso e da ocupao do territrio pela populao, traduzida pela implantao
das edificaes e das reas pblicas de encontros e permanncia, como tambm dos
servios coletivos existentes. As cidades romanas eram implantadas segundo padro de
planejamento urbano voltado para a defesa militar e a convivncia civil, com base em
uma praa central de forma quadrada, na qual se dispunham os servios urbanos. Uma
grade compacta de ruas sucedia a praa, formando um conjunto cercado por muro de
defesa. Duas ruas poderiam cruzar a praa em diagonal. De preferncia, as cidades
eram construdas prximas a um rio, para obteno de gua potvel e de via natural
de transporte fluvial. As cidades romanas tambm se destacavam por disporem de ruas
pavimentadas, alm de um avanado sistema de saneamento, que s foi superado em
escala e tecnologia no sculo XIX. A roda era empregada nas bigas, tipo de carro puxa-
do por dois cavalos e usado pelo exrcito.
Estudos Estratgicos
26 O desafio da mobilidade urbana

As invases brbaras provocaram a destruio de Roma, com o consequente declnio do


Imprio Romano do Ocidente. Entre os sculos III e X, houve uma involuo das reas
urbanas que, por serem consideradas violentas e inseguras, foram preteridas pela vida
no campo. Desse modo, uma cidade medieval tpica tinha entre 250 e 500 habitantes,
que ocupavam uma rea de 1 quilmetro quadrado. A populao de Roma caiu de
1 milho para apenas 40 mil habitantes no final do sculo V. At o sculo X, as maiores
e mais importantes cidades no abrigavam mais do que 50 mil pessoas, com exceo
de Veneza, importante entreposto comercial de especiarias do Oriente, com 70 mil
moradores nas primeiras dcadas da Idade Mdia (aps 476), e que atingiu 100 mil
habitantes nos anos 1200. (BRUNN et al., 2003).
Entre os sculos XI e XV, o recrudescimento do comrcio e o aumento da natalidade
estabeleceram a base para a retomada da urbanizao.
O Renascimento e as grandes navegaes ensejaram novo ciclo de expanso para os
imprios existentes na Idade Moderna, a partir dos anos 1500. Preocupada em unificar
a ocupao dos territrios conquistados, a coroa espanhola criou regras para a funda-
o dos assentamentos urbanos na Amrica. So as chamadas Leyes de Indias, cujo
desenho urbano, modelado na cidade romana, era padronizado em quadras regulares
dispostas em xadrez, a partir de uma praa central retangular. Com o traado regular
de vias em linha reta, pretendia-se criar urbes seguras, de fcil controle militar.
A estruturao da sociedade sofreria uma mudana definitiva na segunda metade do
sculo XVIII, por causa da mquina a vapor, aperfeioada pelo ingls James Watt. A
nova fonte de energia foi a primeira fora motriz externa ao homem e ao animal, na
histria da humanidade.
A confluncia de vrios fatores na Inglaterra ensejou o que se convencionou chamar de
Revoluo Industrial, que transformaria para sempre o cenrio das cidades e o trans-
porte em todo o mundo.
A l, o carvo e o ferro foram as matrias primas com as quais a Inglaterra conformou
a Revoluo Industrial. No campo, a criao de ovelhas usadas na produo de l pro-
moveu a expulso de pequenos proprietrios rurais e dos arrendatrios da terra, os quais
formaram um verdadeiro exrcito de mo de obra barata a ser empregada na indstria
txtil e nas minas de carvo. O emprego da mquina a vapor viabilizou o crescimento
industrial e a fabricao de novos produtos, incentivando o comrcio, mediado pelo uso
do vapor em trens e, mais tarde, em navios, para alcanar os novos mercados consumi-
dores da frica e Amrica.
Pode-se inferir o vigor das mudanas advindas da Revoluo Industrial pelo patamar de
urbanizao na Europa. Enquanto, em 1600, havia somente 13 cidades com mais de 100
mil habitantes, em 1900, o nmero chegava a 143. No sculo IV, Londres tinha um pouco
27

mais de 100 mil habitantes, chegando a abrigar, em 1800, mais de 1 milho de pessoas,
em um crescimento de mais de 1000%. Em 1860, contavam-se mais de 3 milhes e, ao
fim do sculo XIX, cerca de 6 milhes de pessoas. (BRUNN et al., 2003).
O sculo XIX foi prdigo em experincias relativas ao processo de urbanizao, a come-
ar pela Inglaterra. Nas cidades oitocentistas originadas da Revoluo Industrial, os traba-
lhadores moravam em locais desprovidos de conforto e higiene, situados nas redondezas
das fbricas, estas tambm sem nenhuma preocupao com as condies de salubridade
do ambiente de trabalho. A nova classe burguesa de industriais e comerciantes passou a
ocupar reas prprias, que no se mesclavam com os pobres ou nobres. Mais uma vez, o
estamento social se traduzia na ocupao do espao urbano. Apesar de as cidades abriga-
rem cada vez mais pessoas, o esgotamento sanitrio era feito nos leitos dos rios, os quais
serviam como fonte de gua para todas as necessidades. Esse seria um dos motivos para a
expectativa de vida nos anos 1800 ser de apenas 22 anos para os operrios urbanos, contra
a mdia de 41 anos para o restante da populao inglesa (REIS, 2008).
Na Alemanha de 1550, trilhos de madeira permitiam o deslocamento de carruagens
puxadas por animais ou pessoas. Os primeiros trilhos de ferro foram fundidos na Ingla-
terra, no incio dos anos 1800.

CURIOSIDADES
A ideia de transporte coletivo remonta ao ano de 1661, havendo sido concebida
por Blaise Pascal. O renomado fsico e matemtico influenciou o Duque de
Roaunez, que obteve junto ao Rei Luiz XIV o direito de explorar carruagens
pblicas para circular em Paris, com percurso, tarifas e horrios definidos, no
perodo de 1662 a 1678. As carruagens puxadas por animais transportavam oito
passageiros, alm do cocheiro e seu ajudante. A derrocada do servio nunca foi
esclarecida, devendo-se, talvez, cobrana de preos elevados. Depois de 160
anos, a ideia foi retomada, por outro francs, o comerciante Stanilas Baudry, que
empreendeu o servio para favorecer os deslocamentos de fregueses entre o
centro da cidade de Nantes e seus arredores, onde possua uma casa de banho. A
denominao nibus deveu-se circunstncia do ponto de parada ficar em frente
a uma chapelaria pertencente ao Sr. Omnes, que cunhou o lema omnes omnibus
(tudo para todos). Diante da boa aceitao do transporte, Baudry fundou, em
1828, em Paris, a Entreprise Gnrale des Omnibus, mas o empreendimento,
apesar de promissor, redundou em fracasso. Transposta a outros pases, a ideia
se concretizou na Londres de 1829 e depois em Nova York. A trao animal das
carroas manteve-se at 1895, quando o alemo Karl Benz introduziu o motor
combusto nos nibus. (COSTA, 2006).

A construo de caminhos de ferro no Reino Unido comeou no incio do sculo XIX.


Data de 1804 a utilizao da primeira locomotiva a vapor, e de 1825 a inaugurao da
Stockton and Darlington Railway, no nordeste da Inglaterra. Construda por George
Stepheson, destaca-se como a primeira ferrovia a transportar passageiros. Alm deles,
Estudos Estratgicos
28 O desafio da mobilidade urbana

levava o carvo extrado das minas at o porto. A segunda ferrovia, tambm construda
por ele, interligava Liverpool e Manchester.
Por volta de 1854, foram construdos 6 terminais de comboios independentes, que fi-
cavam, poca, fora do centro de Londres: London Bridge, Euston, Paddington, Kings
Cross, Bishopsgate e Waterloo. quela altura, apenas a Estao da Fenchurch Street
estava localizada na cidade de Londres. O trajeto entre esses terminais e Londres era
realizado em veculos puxados por cavalos, aumentando o trfego significativamente.
A ideia de construir um sistema metropolitano que ligasse a cidade de Londres com os
terminais foi proposta pela primeira vez na dcada de 1830, mas s foi levada a srio
nos anos 1850, como uma soluo para o problema do trnsito e da ocupao desor-
denada da cidade. Embora, na poca, o transporte rodovirio fosse complementado
pelo fluvial, com barcos se deslocando ao longo do rio Tmisa, Londres j conhecia o
congestionamento e os acidentes decorrentes da convivncia insegura entre pedestres e
veculos (charretes e nibus) tracionados por animais. Em nenhum outro momento da
histria ficou to patente a relao de influncia mtua entre o crescimento da cidade
e a mobilidade. (GREEN, 1987).

CURIOSIDADES
Alm da baixa fluidez do trnsito, a populao equina trazia problemas de
saneamento e sade pblica s cidades, devido aos excrementos lanados nas
ruas, que, afora o mau cheiro, atraam enxames de moscas e ratos. Em 1894, o
jornal Times divulgou a estimativa de que todas as ruas de Londres estariam
cobertas por 2,5 metros de dejetos em 1950, caso a situao no mudasse.
Ressalte-se que a tropa de cavalos da cidade chegava a 250 mil animais.
(MORRIS, 2007).
Nos fins do sculo XIX, a tropa de cavalos existente nas cidades de Nova Iorque
e Brooklin aproximava-se de 200 mil animais, que se reproduziam em profuso.
Cada um deles produzia dez quilos de dejetos por dia, o que redundava em
duas mil toneladas a cada 24 horas, e 3,8 litros de urina, em um total de 160
mil litros dirios. Tal volume demandava destinao para desobstruir as ruas
e dar passagem aos veculos. Considerem-se, ademais, os esforos e custos
necessrios para alimentar, abrigar e cuidar de tantos animais. Nessas cidades,
a intensidade dos congestionamentos mais que dobrou entre 1885 e 1905.
Estima-se que o nmero de acidentes fatais per capita em Nova Iorque era
75% maior que as ocorrncias atuais. (MORRIS, 2007).

A precariedade das condies de vida em Londres, a maior cidade da poca, motivou


a reinvindicao dos Reformistas Sociais pela interveno do governo. Assim, Charles
Pearson empreendeu esforos junto ao rgo municipal londrino, City of London
Corporation, para financiar a construo de uma linha de transporte ferroviria subter-
rnea entre a Estao de Paddington (que ficava fora da cidade) e a Farringdon Street
29

(centro de Londres) via Kings Cross. Essa linha ferroviria viabilizaria o deslocamento
dos trabalhadores da rea suburbana, na qual seriam construdas novas moradias, em
substituio s insalubres do centro da cidade, onde se amontoavam na vizinhana
das fbricas. Construda em quase 3 anos, pelo sistema cut and cover, a Metropolitan
Railway foi inaugurada em 10 de Janeiro de 1863. Aps alguns meses de sua abertura, o
sistema j transportava mais de 26 mil passageiros por dia. (GREEN, 1987).
Os efeitos da Revoluo Industrial foram sentidos em breve espao de tempo em ou-
tros pases da Europa e nos Estados Unidos, como as descries subsequentes deixam
entrever.
Entre 1853 e 1870, e albergando um pouco mais de um 1 milho de habitantes, Paris foi
palco de uma remodelao urbana em cerca de um tero de seu territrio. Ordenada por
Napoleo III e gerida pelo prefeito Georges-ugene Haussmann, frente de uma equipe
de arquitetos e engenheiros renomados, a reforma de carter racionalista privilegiou a
circulao, com o objetivo de domnio militar. Para evitar resistncia em barricadas e
combates populares, as ruas estreitas e sinuosas do centro, que abrigavam cerca de 100 mil
pessoas pertencentes classe menos favorecida, deram lugar a largas avenidas, com pon-
tos focais em grandes edificaes. Golpeada definitivamente sua capacidade de resistir
aos confrontos com a polcia, os antigos moradores foram expulsos para a periferia. Nessas
avenidas ou boulevards, os prdios mostram unidade quanto padronizao arquitetnica
e altura, que em geral no excedia sete andares, e construo de galerias e passagens
com funo comercial, abrigando cafs e lojas. Alm disso, foram construdos praas,
parques e, embaixo das ruas pavimentadas, arborizadas e iluminadas, um sistema de dis-
tribuio de gua e uma grande rede de esgoto. (BENVOLO, 1999).
Desse modo, Paris foi alada modernidade, passando a influenciar intervenes urba-
nsticas em todo o mundo ocidental. A nova configurao urbana ensejou a expanso
econmica da cidade. Em 1913, sediava 100 mil empresas, empregando 1 milho de
trabalhadores. Contavam-se 175 cinemas e numerosas lojas de departamentos que con-
triburam para o engrandecimento da Cidade Luz. (LE CLRE, 1985). At 1769, os
parisienses deslocavam-se a p e em veculos puxados a cavalo, passando a carruagens
movidas a vapor, que funcionavam com a queima de carvo, eram pesadas, barulhentas
e exalavam mau cheiro. O metr chegou em 1900, com a inaugurao da primeira
linha do Metropolitano de Paris.
Ocorreram mudanas drsticas em inmeras cidades norte-americanas por causa da
Revoluo Industrial, aps a qual se formaram grandes centros industriais. Chicago,
por exemplo, de uma simples vila foi alada condio de cidade em 1837, poca em
que tinha 4 mil habitantes. Mas, entre 1846 e 1856, foi conectada a uma rede de 10
linhas ferrovirias, com extenso de 4,8 mil quilmetros, tornando-se o centro ferro-
virio mais movimentado do mundo. Durante a Guerra Civil Americana (1861-1865),
Estudos Estratgicos
30 O desafio da mobilidade urbana

a cidade foi favorecida pela modernizao e expanso da malha. Crescendo de forma


rpida e desordenada, Chicago pulou de 112 mil habitantes, em 1860, para cerca de
300 mil, em 1870, destacando-se como principal fornecedor norte-americano de ma-
deira, gado e cereais. Suas construes de madeira a tornaram suscetvel ao incndio
ocorrido em 1871, que a destruiu completamente. Sua reconstruo baseou-se em um
detalhado planejamento urbano, que tornou os arquitetos e engenheiros mundialmen-
te conhecidos e influenciou a urbanizao das cidades da costa leste americana. No
centro, foi construdo, em 1885, o primeiro edifcio com estrutura metlica do mundo.
Assim, Chicago passou a atrair mais indstrias e empresas, que nela se instalavam, e
mais migrantes de outras partes do pas e do mundo. Por volta de 1890, Chicago j era
a segunda maior cidade dos Estados Unidos, com mais de 1 milho de pessoas, sendo
superada apenas por Nova Iorque. (BENVOLO, 1999; BRUNN, 2003).
Vale a pena destacar outro tipo de transporte sobre trilhos. Trata-se do bonde, chama-
do de tram, tramway ou tranvia, e de eltrico, em Portugal. Remanescente em vrias
cidades do mundo, originalmente o bonde se deslocava em trilhos e era tracionado por
animais. A eletricidade, ora em uso, sucedeu o vapor na operao dos bondes. Data de
1807 o primeiro bonde em operao no sul do Pas de Gales, Reino Unido. Na Amrica,
o servio de bonde puxado a cavalo foi introduzido em Nova Iorque, em 1832, e depois
foi implantado em New Orleans, Louisiana, em 1835. Os famosos bondes a cabo de
So Francisco, Califrnia, entraram em operao em 1875. O primeiro bonde eltrico
entrou em operao em 1881, na cidade de Lichterfelde, na Alemanha. (DINIZ, 2013).
Como vimos at agora, o vapor mediou a mudana das relaes de produo, com as in-
venes tecnolgicas da nova era industrial, alm de fomentar o transporte ferrovirio.
No entanto, o automvel, na forma como veio a se desenvolver, dependia da inveno do
motor a exploso e do uso do petrleo como combustvel, condies disponveis a partir
de 1850. Coube aos engenheiros alemes Karl Benz e Gottlieb Daimler desenvolver car-
ros movidos a gasolina. De pioneiros concorrentes, passaram a trabalhar juntos nos carros
Mercedes-Benz, mas perderam a hegemonia do processo produtivo para o americano
Henry Ford, que passou a produzir unidades padro, os Ford T, a partir de 1908. Com a
inveno da linha de montagem, o industrial produziu veculos em srie, mais baratos,
que logo aumentariam a demanda por estradas e ruas pavimentadas, influenciando o
crescimento das cidades e da vida moderna, em uma escala sem precedentes.
31

CURIOSIDADES
Credita-se ao chins Lu Ban, que nasceu em torno de 2.500 a.C., a inveno
da bicicleta. Embora no haja consenso, alguns autores reputam a Leonardo
da Vinci ou a um de seus discpulos o desenho da bicicleta, datado de 1490.
Outras fontes apontam para a draisiana do alemo Karl von Drais, que resultou
do acrscimo de um sistema de direo e outro de frenagem rudimentar ao
celerfero, inventado pelo Conde de Sivrac em 1817, espcie de bicicleta com
duas rodas de madeira interligadas por uma viga e um suporte para apoio das
mos, mas sem pedal. Cinco draisianas realizaram a primeira corrida de bicicleta,
em 1829, percorrendo cinco quilmetros em Munique, na Alemanha. Em 1855, o
francs Ernest Michaux inventou o pedal, do qual resultou o velocpede, que deu
origem ao triciclo. Pouco tempo depois, em 1862, a prefeitura de Paris construiu
caminhos especiais nos parques para os velocpedes, com vista a separ-los das
charretes e carroas e evitar acidentes, criando as primeiras ciclovias. Somente
no ano 1863 Pierre Lallement fabricou, em Paris, um modelo de bicicleta similar
ao que conhecemos atualmente, com pedal e mecanismo de transmisso. A
bicicleta comeou a ser fabricada em srie na Frana, a partir de 1875, pela
empresa Michaux and Company. (BIOGRAFIAS E CURIOSIDADES, 2012).

A evoluo da urbanizao no mundo e todas as questes dela decorrentes entraram na


ordem do dia das discusses de arquitetos e urbanistas, que procuravam sistematizar o
conhecimento do assunto, passando a se encontrar em eventos de abrangncia mundial.
Assim, em 1933, reunidos na cidade de Atenas, Grcia, para o IV Congresso Interna-
cional de Arquitetura Moderna (Ciam), produziram o documento chamado Carta de
Atenas2, que expressa o pensamento de vanguarda sobre o meio urbano na poca. A
Carta apregoa a setorizao da cidade em reas para morar, trabalhar e ter lazer, que
seriam integradas pela circulao. A prioridade dada melhoria da qualidade de vida,
pelo que as residncias devem ser localizadas nas reas com as melhores condies
de salubridade, respeitando-se uma densidade limite, como tambm se deve prever o
afastamento das edificaes por reas verdes e a proximidade dos locais de moradia das
reas de trabalho. Por sua vez, as reas industriais devem ser dispostas em linhas retas
separadas das moradias por zonas verdes.
A Carta de Atenas foi revista, em 1977, pela Carta de Machu Picchu, que apregoa a subor-
dinao do transporte individual ao coletivo de massa, o qual deve ser planejado e mantido.
Tambm afirma ser a moradia popular um instrumento de desenvolvimento social, alm
de defender polticas pblicas voltadas restaurao da integridade bsica do meio am-
biente e alterar o conceito de setor para o de integrao polifuncional. (GALBIERI, 2008).

2 Disponvel em: http://portal.iphan.gov.br/uploads/ckfinder/arquivos/Carta%20de%20Atenas%201933.


pdf. Acesso em 6 ago. 2015.
Estudos Estratgicos
32 O desafio da mobilidade urbana

Braslia mostra-se, sem dvida, como o melhor exemplo da materializao do urbanis-


mo racionalista da Carta de Atenas, em prol da cidade funcional.
A histria do urbanismo mostra propostas de intervenes nas cidades, modeladas em
formas e volumes, as quais receberam denominaes distintas: ocupao linear, nucle-
ar, polinuclear, vertical etc. Nelas, o transporte sempre visto em sua funo de circula-
o, que resulta no trnsito. Como tanto o transporte quanto o trnsito so decorrentes
da demanda originada do uso, do parcelamento e da ocupao do solo, ambos devem
corresponder s necessidades constatadas e previstas no mbito do plano urbanstico
que venha a ser desenvolvido para a cidade.
Diante das circunstncias em voga nas reas urbanas, de intensos transtornos resul-
tantes da grande concentrao de pessoas e veculos frente ao limitado crescimento da
infraestrutura, urbanistas criaram o Transport Oriented Development (TOD), o qual
vincula a densidade da ocupao do solo aos meios de transporte de massa, pelo incen-
tivo ao adensamento em um raio ou distncia axial de at oitocentos metros, a partir
de estaes ou vias. O modelo radial, tendo como centro as estaes de transporte, foi
implantado em vrias cidades dos Estados Unidos e do Canad, como tambm nas
cidades de Paris, Hong Kong e Tquio. Outro exemplo de TOD radial o da estao
central do BRT da cidade de Cricima (SC), ao redor da qual vm sendo construdos
prdios residenciais, prximos ao comrcio e servios j implantados. Curitiba apresen-
ta o TOD em configurao linear, com maior adensamento ao longo da linha do Bus
Rapid Transit (BRT).
O uso, o parcelamento e a ocupao do solo nas maiores cidades do Brasil aliam os as-
sentamentos feitos com base na lei queles espontneos, implantados sem planejamento e
sem fundamentao legal. Nessas condies, o transporte vem a reboque da ocupao do
solo, como demanda tardia que nem sempre atendida a contento, pressionando o Poder
Pblico por infraestrutura e servios, alm de causar prejuzos mobilidade das pessoas.

2.1.2 PROCESSO DE URBANIZAO E


TRANSPORTE URBANO
A influncia da industrializao na urbanizao do Brasil fez-se sentir cem anos aps
a deflagrao do processo na Inglaterra, com mquinas que, de h muito, no mais
dependiam do vapor.
O surgimento do parque industrial brasileiro remonta aos primrdios do sculo XX, com
a instalao de indstrias de bens de consumo no durveis (alimentcias, txteis etc.), que
ocupavam grandes contingentes de mo de obra e se apoiavam em tecnologia atrasada.
Um dos desdobramentos da Segunda Guerra Mundial foi incentivar a implantao das
primeiras indstrias de base, com vistas produo interna e soberania nacional. Assim,
33

surgiram a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em abril de 1941, e mais tarde, em


outubro de 1953, a Petrobrs, alm de outras voltadas produo de energia e mquinas,
criando campo para o desenvolvimento de indstrias modernas, de bens de consumo du-
rveis (automveis e eletrodomsticos). Tais indstrias dependem de tecnologia avanada,
operrios especializados e elevada taxa de investimento por pessoa empregada.
Se o dinheiro do caf financiou as primeiras fbricas, o capital transnacional assegurou
o crescimento industrial no Brasil a partir de 1955, indo localizar-se em reas dotadas de
melhor infraestrutura e maior concentrao populacional que, alm de fornecer mo de
obra, constituem elas prprias mercado consumidor. Em meados do sculo XX, a regio
Sudeste capitaneava os aspectos assinalados, sendo foco preferencial do xodo rural.
O governo do presidente Juscelino Kubitschek, com o slogan 50 anos em 5 estabele-
ceu as condies propcias para a urbanizao do Brasil, tanto pelo incentivo indus-
trializao e modernizao quanto pela transferncia da capital federal para o centro do
Pas, com a construo de Braslia.
Ao criar empregos, oferecer servios e bens, a industrializao propiciou a migrao da
populao do campo para a cidade, na busca de oportunidades de trabalho e melhoria de
vida. Desse modo, o Brasil deixou de ser um pas agrrio-exportador para se transformar
em urbano-industrial. A concentrao da propriedade da terra na rea rural e a introduo
da mecanizao no campo tambm influenciaram o processo de urbanizao nacional.
Como mostrado na Tabela 1, em 1940, apenas 31% da populao brasileira viviam em
cidades. Vinte anos depois, esse percentual era de 45%, tendo alcanado 56%, em 1970,
quando a populao urbana suplantou o contingente rural. O processo de urbanizao
contnuo ensejou que o Censo de 2010 contasse 84 brasileiros morando em cidades
para cada grupo de 100 habitantes. Entre 1940 e 2010, a populao rural aumentou
cerca de 6%, e a urbana, mais de 1200%, saltando de 13 milhes para 161 milhes.
Entre 1960 e 1980, o Brasil foi palco de enorme fluxo migratrio, em sua maioria origi-
nria da regio Nordeste com destino regio Sudeste. Foram 27 milhes de migrantes
que saram da zona rural em direo s cidades. Mas, a partir de 1980, o mpeto de
crescimento urbano geral diminuiu, pela queda do xodo rural.

Tabela 1. Populao do Brasil por situao de domiclio (1940-2010)

Populao Populao Populao


Ano % %
total urbana rural

1940 41.169.321 12.880.790 31,29 28.288.531 68,71

1950 51.944.397 18.782.891 31,16 33.161.506 63,84

1960 70.992.343 32.004.817 45,08 38.987.526 54,92


Estudos Estratgicos
34 O desafio da mobilidade urbana

Populao Populao Populao


Ano % %
total urbana rural

1970 94.508.583 52.904.744 55,98 41.603.839 44,02

1980 121.150.573 82.013.375 67,70 39.137.198 32,30

1991 146.917.459 110.875.826 75,47 36.041.633 24,53

2000 169.590.693 137.755.550 81,23 31.835.143 18,77

2010 190.755.799 160.925.792 84,36 29.830.007 15,64

Fonte: IBGE (2007; 2011).

At o movimento migratrio, grande parte dos brasileiros se deslocava na sola do p,


porque no dispunha de dinheiro sequer para comprar calado. Quando muito, mon-
tava em cavalos. Essa imensa parcela da populao s veio a ter acesso a qualquer tipo
de servio pblico ao chegar s cidades, provocando o colapso inevitvel na oferta de
servios e moradia, em um ambiente no qual o Estado contava com menor capacidade
de investimento.
Alm de acelerado, o processo de urbanizao do Brasil caracteriza-se pelo modelo con-
centrador, pelo qual algumas cidades, a maioria situada na regio Sudeste, cresceram
vertiginosamente, alcanando e, s vezes, superando os limites municipais, para formar
uma mancha urbana contnua, denominada metrpole. Trata-se de uma grande cidade
que concentra servios, empregos e infraestrutura. So Paulo e Rio de Janeiro foram as
duas primeiras metrpoles brasileiras, refletindo a concentrao industrial, econmica
e urbana da regio Sudeste. Depois, desenvolveram-se outras grandes cidades, como
Belo Horizonte, Recife e Salvador. Essas cidades, que em geral so as sedes dos munic-
pios e podem mesmo abranger todo o territrio municipal, juntamente com suas reas
de influncia localizadas nos municpios vizinhos, foram denominadas oficialmente de
regies metropolitanas, por meio da Lei Complementar n 14, de 8 de junho de 1973.
Esse tema abordado na Seo 5.3.
At junho de 2015, o Pas apresentava 71 regies metropolitanas formalizadas median-
te lei complementar estadual, locais onde vive mais de 50% da populao brasileira
(OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2015). So Paulo e Rio de Janeiro so as
duas nicas megacidades do Brasil, assim definidas de acordo com terminologia adotada
pela Organizao das Naes Unidas (ONU), por terem cada uma mais de 10 milhes
de habitantes (UNITED NATIONS, 2014, p. 13).
Do processo intenso e rpido da urbanizao brasileira resultaram problemas superlati-
vos quanto ao dficit na oferta de habitao e servios.
35

Deslocados para a periferia dos centros urbanos, onde o valor da terra mais acessvel,
ou para reas imprprias ocupao, como as encostas de morros e as margens dos
recursos hdricos, grande contingente da populao sem qualificao e renda construiu
sua moradia, forjando a cidade informal, por meio da ocupao no planejada. Mas,
independentemente de sua configurao, a consolidao de assentamentos gera a pro-
cura por servios pblicos, impactando o errio municipal, cujo oramento incapaz
de atender a demanda requerida. A par da sade e educao, a necessidade primria
de deslocamento impulsiona a abertura de vias e a implantao de linhas de transporte
pblico, mesmo incipientes e sem qualidade.
Alis, a falta de qualidade e a ineficincia perpassam a prestao de todos os servios
urbanos, pressionados pela demanda crescente, diante de uma situao oramentria
deficitria. O servio de transporte coletivo no ficaria revelia desse quadro. Com
forte presena da iniciativa privada, motivada pela maximizao do lucro, a oferta e a
gesto do transporte coletivo sempre estiveram aqum das necessidades da populao.
Breve retrospectiva mostra que as experincias iniciais de transporte coletivo de passa-
geiros remontam ao sculo XIX, quando carruagens com trao animal circulavam em
trilhos de madeira. Depois, deram lugar aos bondes puxados por mulas, que deslizavam
em trilhos de ferro. Esses bondes, a partir do incio do sculo XX, passaram a se mo-
vimentar com energia eltrica, compartilhando os deslocamentos urbanos com auto-
-nibus, que eram movidos gasolina. Embora precrios, os servios j eram prestados
por meio de concesses pblicas, que se desenvolveram em vrias localidades, nas quais
os servios de fornecimento de gs e energia e de transporte em bondes eltricos eram
explorados em conjunto por uma s empresa, geralmente estrangeira.

CURIOSIDADES
O primeiro veculo de transporte pblico coletivo de que se tem notcia no Brasil
data de 1837. Naquele ano, chegou cidade do Rio de Janeiro, direto de Paris,
um nibus vermelho de dois andares e quatro rodas, que era tracionado por
quatro burros, provocando o protesto dos locadores de animais de montaria,
dos segeiros1 e dos envolvidos nos servios de carruagens2, cabriols3 e tlburis4.
Notas:
1 Fabricantes de carruagens;
2 Veculo de quatro rodas, puxado por dois animais;
3 Carruagem leve, de duas rodas, com capota mvel, puxada por um animal;
4 Veculo de duas rodas puxado por um animal.

Os auto-nibus empregados originalmente no transporte pblico coletivo de passagei-


ros eram montados, de forma artesanal, por empreendedores individuais, pela aposio
de carrocerias de madeira sobre chassis de caminho, sendo operados de modo ama-
dor por seus construtores. Para vencer dificuldades, alguns pioneiros associavam-se na
Estudos Estratgicos
36 O desafio da mobilidade urbana

aquisio desses nibus, que circulavam em apenas uma linha. (ASSOCIAO NA-
CIONAL DAS EMPRESAS DE TRANPORTES URBANOS, 1997).
Em geral, mesmo de forma incipiente, a prestao do servio de transporte coletivo
em nibus sempre contou com o controle do Estado, no tendo progredido a contento
por causa das limitaes operacionais e da entrada em operao dos bondes. Embora o
bonde a vapor tenha circulado na cidade de So Paulo em 1880, os servios de bondes
eltricos foram implantados nas cidades brasileiras, por volta do incio do sculo XX,
por empresas concessionrias estrangeiras, que importavam a tecnologia afim. Mesmo
tendo dominado o cenrio do transporte pblico nas maiores cidades entre 1930 e 1960,
esses servios sofreram revezes em sua expanso, seja pela dificuldade de importao
dos trilhos ao tempo das duas grandes guerras, seja pela no flexibilidade do modal,
pouco afeito capilaridade prpria do crescimento urbano, seja devido a problemas
de gesto, seja pela concorrncia da indstria sobre pneus. Ao se alojar no Brasil, essa
indstria condenou ao desmonte todos os servios de bondes existentes nas cidades.
A carroceria de madeira foi substituda por estrutura metlica, em 1952, pela empresa
Marcopolo, fundada em 1949, na cidade de Caxias do Sul (RS). Instalada em So Ber-
nardo (SP) no ano de 1957, a Mercedes-Benz foi pioneira na fabricao, em 1956, do
primeiro chassi de nibus no Pas e do nibus com motor a leo diesel, tendo lanado,
em 1958, o modelo O-321, com carroaria em monobloco, pea nica que compreende
assoalho, laterais e teto.
Com o novo cenrio favorecendo a utilizao dos nibus no transporte coletivo urbano,
ocorreu a profissionalizao desse servio, mediante o aporte de recursos e tecnologia,
feito por poucas e grandes empresas, que passaram a atuar no setor sem a devida regu-
lamentao. O transporte era ofertado por concesses regidas por contratos precrios,
renovadas ao longo do tempo com base no costume, sem se estipularem critrios para a
prestao do servio. Assim, o nibus passou a ser o veculo de transporte coletivo mais
importante na dcada de 1970.
A omisso do Poder Pblico quanto regulao e, sobretudo, fiscalizao, deu mar-
gem a servio de baixa qualidade, tarifa elevada, com horrios irregulares, prestado
em veculos velhos, sem manuteno adequada e sempre lotados, que, muitas vezes,
deixava reas da cidade a descoberto.
Esse cenrio provocou a insatisfao dos usurios com o servio de transporte pblico
prestado em nibus, dando ensejo ao transporte pirata, tambm chamado de trans-
porte alternativo, e ao mototxi. O primeiro surgiu nos anos 1990, sendo ofertado em
lotaes, vans e automveis, que operavam de modo ilegal, atraindo passageiros descon-
tentes com o servio formal. Criado em 1994, o transporte remunerado de passageiros
em motocicletas (mototxi) surgiu como alternativa de atividade econmica para os
37

motociclistas em uma poca de crise econmica, mas foi alicerado no descontenta-


mento dos usurios com o servio tradicional de transporte coletivo. Em 2012, a conti-
nuidade dessa insatisfao foi aferida em pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), na qual as avaliaes classificadas como pssimas ou ruins
ultrapassaram 60% do total. Depois, as manifestaes de junho de 2013 tiveram o trans-
porte pblico como alvo, pelas posies contrrias ao aumento de centavos na tarifa de
nibus em algumas cidades e favorveis ao passe livre ou tarifa zero.

Figura 5. Manifestaes em prol da mobilidade urbana


em Braslia, junho de 2013 (1)

Foto: Walter Guimares.

Com o advento da Constituio Federal de 1988, o setor foi enquadrado nas exigncias,
previstas nos arts. 37, XXI, e 175, de licitao para a outorga da prestao de qualquer ser-
vio pblico, que remetem a matria regulao em lei. Passados cinco anos, foi editada a
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, que, entre outras providncias, institui normas para
licitaes e contratos da Administrao Pblica, complementada pela Lei n 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de
servios pblicos. A aplicao dessas normas no mbito do transporte vem sendo posterga-
da na maior parte dos municpios, em proveito dos empresrios do transporte.
Em 1998, ao ser aplicada em Belo Horizonte, a licitao de todas as linhas de trans-
porte urbano em operao poca revelou a lucratividade do negcio, por meio da
Estudos Estratgicos
38 O desafio da mobilidade urbana

oferta de gio de at 370% sobre o preo mnimo, em algumas linhas de maior procura
(PAIXO; LUZ; TRAUMANN, [s.d.]). At mesmo em Curitiba, reconhecida pelas in-
tervenes no transporte pblico, as linhas de nibus somente foram licitadas em 2010.
Em relao ao transporte sobre trilhos, tem-se que referir o deslocamento de passageiros
em trens metropolitanos, modal de alta capacidade que foi implementado originalmente
por meio da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), na categoria de transporte
intermunicipal. Tambm como transporte de alta capacidade, o metr apontado como
a modalidade ideal para as operaes troncais de redes multimodais. No entanto, embora
desde 1888 tenha sido objeto de discusso e de inmeras propostas, o metr da cidade de
So Paulo s veio a ser implantado em 1974, alcanando, aps 40 anos, 78,4 quilmetros de
extenso, afora 24,5 quilmetros em obras. O custo elevado de construo e o longo prazo
das intervenes foram e so determinantes para a inexpressividade desse modal no Brasil.
Tendo em vista o alcance das manifestaes de junho de 2013 em prol da melhoria do
servio de transporte pblico coletivo, a questo da mobilidade urbana passou ordem
do dia em muitas cidades brasileiras, levando as municipalidades ao enfrentamento dos
problemas constatados.
H de se considerar tambm os deslocamentos feitos a p, como modo principal de
viagens realizadas por significativa quantidade de pessoas, que, inseridas em camadas
de menor poder aquisitivo, no tm acesso aos servios de transporte pblico coletivo.

Figura 6. Manifestaes em prol da mobilidade urbana


em Braslia, junho de 2013 (2)

Foto: Walter Guimares.


39

2.1.3 HISTRIA DO PLANEJAMENTO


DO TRANSPORTE URBANO
Ao longo da primeira metade do sculo XX, o transporte foi tratado no Brasil no mbito
do planejamento em geral.
Sob a influncia dos planos de remodelao urbana de Barcelona e Paris, as ideias de
melhoramentos e embelezamentos alcanaram o Brasil ao final do sculo XIX. Desse
modo, as reformas do prefeito Pereira Passos, implementadas, entre 1903 e 1906, na
cidade do Rio de Janeiro, cuidaram da abertura de avenidas e ruas, alm da construo
de praas e monumentos, retirando os cortios da rea central. Datam dessa poca o
Teatro Municipal e a avenida Rio Branco. Aliceradas na preocupao higienista com o
saneamento e a circulao na capital do Pas, tais intervenes demonstram o descom-
promisso com a populao menos favorecida, que, expulsa do centro, foi se albergar nas
encostas dos morros, criando as favelas.
O transporte e a infraestrutura da cidade do Rio de Janeiro foram estudados novamente
no Plano Agache, que data do fim dos anos 1920, mas que no chegou a ser implemen-
tado. Aconteceu o contrrio na cidade de So Paulo com o Plano Prestes Maia, de 1930,
cujas propostas de vias radio-concntricas e anel virio foram totalmente implantadas.
Frente aos problemas advindos da urbanizao intensa e veloz ocorrida no Brasil entre
1940 e 1980, foi criado, em 19653, o Grupo Executivo de Estudos de Integrao da Polti-
ca de Transportes (Geipot). Vinculado ao ento Ministrio da Viao e Obras Pblicas, o
novo rgo tinha por objetivo apoiar o governo na definio de sua poltica de transportes.
Mantendo a mesma sigla e subordinado diretamente ao Ministro dos Transportes, passou
a se chamar, em 19694, Grupo de Estudos para a Integrao da Poltica de Transportes.
Composto por tcnicos de alto nvel, comeou a desenvolver projetos de transportes em
geral. Somente entre 1971 e 1972 o rgo voltou-se anlise do transporte urbano. Por
realizar estudos diversificados envolvendo transportes, entre eles propostas para diferentes
modais de transportes em vrias cidades brasileiras, o Geipot veio a ser denominado, em
19735, de Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes.
Entre os estudos, destacaram-se o Plano de Ao Imediata de Transportes e Trfego
(PAITT), o Estudo de Transporte Coletivo (Trancol) e o Plano Diretor de Transporte
Urbano (PDTU). Aps o incio dos anos 1980, o Geipot iniciou os Estudos de Transpor-
te Urbano em Cidades de Porte Mdio (Etub-CPM), visando conter o fluxo migratrio
oriundo dessas urbes para as grandes cidades (MIRANDA; ARY, [s.d.]).

3 Decreto n 57.003, de 11 de outubro de 1995.


4 Decreto-Lei n 516, de 7 de abril de 1969.
5 Lei n 5.908, de 20 de agosto de 1973.
Estudos Estratgicos
40 O desafio da mobilidade urbana

A execuo de tais planos deveu-se Empresa Brasileira de Transportes Pblicos


(EBTU), instituda pela Lei n 6.261, de 14 de novembro de 1975, que previu a criao
do Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU), cuja fonte principal
de recursos era um adicional de 12% aditado ao Imposto nico Sobre Lubrificantes e
Combustveis Lquidos e Gasosos (IULCLG). Ademais, a Lei n 6.261/1975 evidenciou
a preocupao do governo com os servios urbanos e metropolitanos de transporte,
por alterar o Plano Nacional de Viao (Lei n 5.917, de 10 de dezembro de 1973) para
dispor sobre o Sistema Nacional dos Transportes Urbanos.
Nos termos da Lei n 6.261/1975, o Sistema Nacional dos Transportes Urbanos com-
preendia o conjunto dos sistemas metropolitanos e os sistemas municipais nas demais
reas urbanas, vinculados execuo das polticas nacionais de transporte e de desen-
volvimento urbano. Por sua vez, a EBTU tinha a finalidade de promover a efetivao
da poltica nacional dos transportes urbanos, competindo-lhe, especialmente, em arti-
culao com o rgo coordenador da poltica urbana nacional, conforme a referida Lei:
promover e coordenar o esquema nacional de elaborao, anlise e implementa-
o dos planos diretores de transportes metropolitanos e municipais urbanos;
gerir a participao societria do governo federal em empresas ligadas ao Sistema
Nacional de Transportes Urbanos, bem como gerir o FDTU;
opinar quanto prioridade e viabilidade tcnica e econmica de projetos de
transportes urbanos;
promover a implantao de um processo nacional de planejamento dos transpor-
tes urbanos, como instrumento de compatibilizao das polticas metropolitanas e
locais dos transportes urbanos com o planejamento integrado de desenvolvimento
das respectivas regies metropolitanas ou reas urbanas, bem como com a Poltica
Nacional de Transportes e de Desenvolvimento Urbano; e
promover e realizar o desenvolvimento da tecnologia de transportes urbanos.
Recursos a fundo perdido da EBTU financiaram a pavimentao de vias e a construo
de pontos de parada e de pequenos terminais de nibus. No incio dos anos 1980, a crise
do petrleo provocou o aumento das tarifas de transporte e motivou a EBTU a apoiar as
prefeituras no seu clculo, editando, com o Geipot, um manual destinado aos tcnicos
dos municpios, assunto que ser detalhado na Subseo 4.2.1. Em consonncia com
suas atribuies, a EBTU ajudou na capacitao dos rgos de gerncia de transporte,
bem como na revitalizao e expanso de sistemas de transporte urbano e metropoli-
tano, essas ltimas com emprstimos do Banco Internacional para a Reconstruo e o
Desenvolvimento (Bird).
41

Se, de um lado, a Constituio Federal de 1988 atribuiu a responsabilidade sobre a


prestao do servio de transporte urbano ao municpio, de outro, o neoliberalismo
apregoava a sada do Estado como protagonista da oferta dos servios pblicos. Alinha-
do a esse preceito e suscetvel tambm s presses a favor da extino do Geipot e da
EBTU feitas por empresas de consultoria, algumas das quais financiadoras de sua cam-
panha presidncia, o governo Fernando Collor assinou, em 12 de abril de 1990, a Lei
n 8.029, autorizando o Poder Executivo a dissolver ou privatizar algumas entidades da
Administrao Pblica federal, entre elas a EBTU, cuja extino foi concretizada em
1991. Com isso, o Sistema Nacional de Transportes Urbanos ficou acfalo e muitas das
suas atribuies foram dispersas entre vrios rgos do governo federal, o que pode ser
considerado um retrocesso nas questes relativas ao transporte pblico urbano.
J em 1985, ao ser transferido para o Ministrio do Desenvolvimento Urbano, o Geipot
teve o foco e a eficcia de outrora comprometidos. Embora tenha sobrevivido at 2001,
o rgo perdeu o protagonismo no planejamento de transporte.
A sada de cena da EBTU e do Geipot e a entrada de prefeituras sem respaldos tcnico
e financeiro deixaram o transporte urbano praticamente entregue prpria sorte.
Essa situao permaneceu imutvel mesmo aps a constituio do Ministrio das Ci-
dades, em 2003. O mrito dos cuidados urbanos devido ao novo ministrio mostra-se
comprometido pelo tratamento segmentado de cada aspecto da questo urbana, que
deveria ser vista de modo integral.
Vale ressaltar o novo paradigma de participao popular no planejamento, introduzido
pelo movimento em prol da reforma urbana. No congresso de 1963, promovido pelo
Instituto dos Arquitetos do Brasil, formulou-se a proposta inicial de uma reforma urba-
na nas cidades brasileiras, que ficou em suspenso ao longo dos 20 anos do regime de
exceo instalado no Pas em 1964. A partir do final da dcada de 1970, o movimento
pela reforma urbana encontrou guarida na Comisso Pastoral da Terra, da Igreja Ca-
tlica, at ser institudo, em 1987, o Frum Nacional de Reforma Urbana que, alm de
se mobilizar pela criao do Ministrio das Cidades, contribuiu decisivamente para a
formulao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Essa a origem da proposta
encaminhada, em 2007, pelo Poder Executivo Cmara dos Deputados, que resultou
na aprovao da Lei n 12.587, de 3 de janeiro de 2012, conhecida como Lei de Mobili-
dade Urbana, cujo histrico e teor acham-se descritos na Seo 2.2.
A criao do Conselho das Cidades (ConCidades) no mbito da estrutura do Ministrio
das Cidades institucionalizou a ideia de participao popular, pela garantia de voz e
voto a representantes de organizaes da sociedade civil, do setor produtivo, de entida-
des profissionais, acadmicas e de pesquisa, de entidades sindicais e de rgos governa-
mentais em um frum prprio de discusso sobre a poltica urbana no Pas. Trata-se de
Estudos Estratgicos
42 O desafio da mobilidade urbana

instncia de negociao, na qual os diferentes atores sociais participam do processo de


tomada de deciso sobre as polticas executadas pelo Ministrio das Cidades, nas reas
de habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana e planejamento
territorial. (FARIAS, 2014).
A participao popular conta tambm com o Movimento Nacional pelo Direito ao
Transporte Pblico de Qualidade para Todos (MDT), lanado com o apoio da Frente
Parlamentar dos Transportes Pblicos em sesso na Cmara dos Deputados, no dia 25
de setembro de 2003.
Como interlocutor suprapartidrio, o MDT, que coordenado pela Associao Na-
cional de Transportes Pblicos (ANTP), representa organizaes no governamentais,
trabalhadores, sindicatos de trabalhadores, empresas operadoras de nibus e metr, mo-
vimentos sociais e associaes profissionais.
O Movimento objetiva incorporar o transporte pblico, como direito de todos, na agen-
da social e econmica do Brasil, com vistas incluso social, qualidade de vida e ao
desenvolvimento sustentvel.
Entre as aes do MDT, destaca-se a formulao do Pacto Nacional de Mobilidade
Urbana, que foi mencionado em julho de 2013, pela Presidente Dilma Rousseff, ao
divulgar o aporte de mais R$ 50 bilhes em aes de mobilidade urbana.
Entre julho e setembro de 2013, o Comit Tcnico de Trnsito, Transportes e Mobilida-
de Urbana, vinculado ao ConCidades, reuniu mais de 180 propostas, oriundas de diver-
sos segmentos pblicos e privados, para melhorar a mobilidade urbana no Brasil. Dessa
sistematizao resultaram sessenta propostas que, formatadas em documento sntese,
foram apresentadas ao Comit de Articulao Federativa (CAF), rgo da Presidncia
da Repblica. No h notcias sobre o encaminhamento dado pelo CAF a esse trabalho.
O Comit Tcnico formulou uma resoluo que foi aprovada pelo plenrio do ConCi-
dades e formalizada pela Resoluo Recomendada n 151, de 25 de julho de 2014. So
destacados nesse ato como elementos para enfrentamento dos problemas da mobilidade
urbana: reduo da tarifa; fundos de desenvolvimento urbano nos diferentes nveis da
federao e continuidade dos financiamentos; controle social; criao do observatrio
da mobilidade urbana; racionalizao e acessibilidade; estruturao da gesto pblica;
regulamentao profissional no setor de transporte e apoio Proposta de Emenda
Constituio que define o transporte pblico como direito social.

2.2 BASE INSTITUCIONAL


O conceito de base ou arranjo institucional pode ser entendido como o conjunto de
regras, mecanismos e processos que definem de forma particular como se coordenam
atores e interesses na implementao de uma poltica pblica especfica (GOMIDE;
43

PIRES, 2014). Nesse contexto, esta Seo tem por objetivo apresentar o panorama do
arranjo institucional relativo Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, discorrendo
sobre o arcabouo jurdico que disciplina o tema, bem como sobre a organizao admi-
nistrativa para implementao dessa poltica.

2.2.1 LEGISLAO
No que tange ao ordenamento jurdico, toma-se como ponto de partida a Constituio
Federal, de 1988. Tnica marcante da Carta Magna, o atributo municipalista fica evi-
dente no texto constitucional relacionado ao desenvolvimento urbano, em particular
no que se refere ao transporte urbano. O inciso XX do art. 21 e o caput do art. 182 da
Constituio impem Unio a competncia para instituir diretrizes gerais para o de-
senvolvimento urbano, mas conferem ao Poder Pblico municipal a responsabilidade
pela execuo da poltica de desenvolvimento urbano. Nesse mesmo sentido, o inciso V
do art. 30 incumbe aos municpios a prestao dos servios pblicos de interesse local,
entre os quais o transporte coletivo.
Importa frisar o carter essencial atribudo pelo constituinte unicamente ao servio de
transporte coletivo. Desse dispositivo, pode-se perceber que, apesar de no ser conside-
rado direito fundamental, o transporte pblico indispensvel para garantir o acesso do
cidado a vrios direitos estatudos como fundamentais, como sade, educao e traba-
lho, por exemplo. Ou seja, os servios de transporte pblico so essenciais para a garantia
da ordem social e econmica, enfim, da vida cotidiana da urbe (GUIMARES, 2012).
Nessa perspectiva, atendendo ao comando constitucional, em 1995 o Deputado Alberto
Goldman deu o primeiro passo em direo regulamentao da mobilidade urbana,
ao apresentar o Projeto de Lei (PL) n 694, que institua as diretrizes nacionais do
transporte coletivo urbano. At o final daquela dcada, outras duas proposies sobre o
transporte pblico urbano foram apresentadas na Cmara dos Deputados (PL n 1.974,
de 1996, e PL n 2.234, de 1999) e apensadas proposio j em tramitao na Casa,
em razo da similaridade da matria.
Em 2007, como desdobramento de estudo realizado pela Secretaria Nacional de Trans-
portes e da Mobilidade Urbana (Semob) do Ministrio das Cidades, intitulado Poltica
nacional de mobilidade urbana sustentvel, a Presidncia da Repblica encaminhou
ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 1.687, que propunha instituir as diretrizes
da poltica de mobilidade urbana. O teor dessa publicao do Ministrio das Cidades
constituiu a base do texto do projeto.
O processo de elaborao do PL n 1.687/2007 contou com a participao de diversos
atores e grupos de interesses, tanto do governo quanto da sociedade civil organizada
Estudos Estratgicos
44 O desafio da mobilidade urbana

ligada ao setor. Foram realizados seminrios regionais, em carter de audincia pblica,


em vrias capitais brasileiras.
Na Cmara dos Deputados, os projetos foram debatidos na Comisso de Viao e
Transportes (CVT), na Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico
(CTASP), na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) e, por fim,
foram aprovados na forma do substitutivo de comisso especial criada com o propsito
de analisar o processo. Cabe salientar que, fundamentalmente, o teor desse substitutivo
oriundo do texto do PL n 1.687/2007. No Senado Federal, a redao da Cmara foi
aprovada sem alteraes quanto ao mrito e transformou-se na Lei n 12.587, sancio-
nada em 3 de janeiro de 2012, que, entre outras providncias, institui as diretrizes da
Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
Esse diploma legal representa um avano para a gesto de polticas pblicas nos
municpios brasileiros (RIZZATO, 2012). Para Guimares (2012), o texto legal colo-
ca o ordenamento jurdico brasileiro no patamar de primeiro mundo, ao consolidar
princpios, diretrizes, objetivos e medidas mitigadoras com vistas a dotar os muni-
cpios e outros entes governamentais de instrumentos para melhorar as condies
de mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras (INSTITUTO DE PESQUISA
ECONMICA APLICADA, 2012).
A Lei n 12.587/2012 contempla 28 artigos6, agrupados em sete captulos, quais sejam:
I Disposies Gerais (art. 1 ao art. 7);
II Das diretrizes para a regulao dos servios de transporte pblico coletivo (art. 8
ao art. 13);
III Dos direitos dos usurios (arts. 14 e 15);
IV Das atribuies (art. 16 ao art. 20);
V Das diretrizes para o planejamento e gesto dos sistemas de mobilidade urbana
(art. 21 ao art. 24);
VI Dos instrumentos de apoio mobilidade urbana (art. 25); e
VII Disposies finais (art. 26 ao art. 28).
Entre as inovaes trazidas pela Lei de Mobilidade Urbana, destacam-se: o conceito de
mobilidade urbana, que contempla a integrao entre o transporte e o espao urbano onde
os deslocamentos de pessoas e cargas se realizam; a poltica tarifria, sobretudo no tocante
diferenciao entre os conceitos de tarifa pblica e tarifa de remunerao e questo
dos descontos e das gratuidades; a acessibilidade universal; instrumentos para efetivar a

6 O art. 27 foi objeto de veto presidencial.


45

priorizao dos modos de transporte no motorizados sobre os motorizados e dos servios


de transporte pblico coletivo sobre o individual motorizado; os direitos dos usurios; a
equidade no uso do espao pblico e a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes
desse uso; a gesto democrtica e o controle social do planejamento; e o plano de mobili-
dade urbana como instrumento de efetivao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
A Lei de Mobilidade incorporou, no 1 do art. 24, os critrios adotados na legislao
do plano diretor, que constam do art. 41 da Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade),
como exigncias para a elaborao do plano de mobilidade, as quais se aplicam aos
municpios:
com mais de 20 mil habitantes;
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos de parcelamen-
to ou edificao compulsrios, de IPTU progressivo ou de desapropriao com
pagamento mediante ttulos da dvida pblica;
integrantes de reas de especial interesse turstico;
inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significati-
vo impacto ambiental de mbito regional ou nacional;
includos no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia
de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos
ou hidrolgicos correlatos.
No tocante prestao de servios de transporte pblico, a Lei n 12.587/2012 tambm
apresenta diretrizes adicionais a serem observadas nos processos de licitao, considerado
o disposto na Lei n 8.666/1993, (Lei das Licitaes), e na Lei n 8.987/1995, (Lei das Con-
cesses), tais como: fixao de metas de qualidade e desempenho, incentivos e penalida-
des aplicveis, riscos econmicos e financeiros, condies e meios de controle pelo poder
concedente e fontes de receita extratarifrias (MINISTRIO DAS CIDADES, 2013).
Importa destacar que o Estatuto da Cidade, no 2 do art. 41, j estabelecia a obri-
gatoriedade de elaborao de plano de transporte urbano integrado para municpios
com mais de 500 mil habitantes, compatvel com o plano diretor municipal ou nele
inserido. Nesse mesmo alinhamento, o Estatuto da Cidade introduziu o estudo prvio
de impacto de vizinhana (EIV), instrumento de que dispe o Poder Pblico municipal
para avaliar os efeitos das normas de uso, parcelamento e ocupao do solo no trnsito
e no transporte urbano. A anlise dos efeitos dos empreendimentos geradores de trfego
trouxe para a lei, de forma pioneira, a considerao da mobilidade urbana.
Estudos Estratgicos
46 O desafio da mobilidade urbana

Sem dvida, a Lei de Mobilidade Urbana privilegia o deslocamento das pessoas, como
mostram inmeros dispositivos nos Captulos II e III que dispem, respectivamente, sobre
o transporte coletivo pblico de passageiros e sobre o direito dos usurios. No entanto,
como afirmam Vilela et al. (2013), a norma avana ao dispor, entre seus objetivos, sobre a
melhoria da acessibilidade e mobilidade das cargas no territrio municipal e ao trazer, en-
tre suas diretrizes, a mitigao dos custos ambientais, sociais e econmicos do transporte
de carga. Embora se constate esse avano, a Lei merece complementao para efetivar a
insero do transporte de carga na discusso acerca da mobilidade urbana.
Note-se que, poca da formulao do Estatuto da Cidade, ainda se utilizava o con-
ceito de transporte urbano para dispor sobre a circulao nas reas urbanas, que foi
substitudo na Lei n 12.587/2012 por uma concepo mais ampla e abrangente. A partir
da, mobilidade urbana passou a ser entendida como a condio em que se realizam os
deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano (vide inciso II do art. 4). Ou seja,
contempla o ordenamento territorial urbano, a prestao dos servios de transporte, a
respectiva infraestrutura (vias, estacionamentos, terminais e estaes, pontos de parada
etc.), a gesto do trnsito e a acessibilidade, entre outros aspectos. Assim, a Lei de Mo-
bilidade Urbana vem reforar a necessidade de pensar e planejar a mobilidade urbana
de forma conjunta com o desenvolvimento urbano, no qual os modos de usar e parcelar
o solo, a par da intensidade de sua ocupao, refletem diretamente nas necessidades de
transporte dos cidados. (CARNEIRO; CORTIZO, 2015).
Vale destacar que, em toda cidade, a mobilidade vincula-se com a acessibilidade uni-
versal, que determinante para a realizao dos deslocamentos de toda a populao,
sobretudo das pessoas com deficincia ou com restrio motora, como idosos, crianas
e obesos, entre outros. Por outro lado, o enfoque na sustentabilidade pressupe a consi-
derao da matriz energtica dos transportes.
Alm disso, a Lei de Mobilidade Urbana vinculou a elaborao do plano de mobilidade
elaborao do plano diretor. Ou seja, todos os municpios obrigados a elaborar plano
diretor passaram a ser obrigados a elaborar tambm o plano de mobilidade urbana, e
no somente as cidades com mais de 500 mil habitantes, como dispe o art. 41 da Lei
n 10.257/2001.
No se pode olvidar tambm a legislao correlata temtica de mobilidade urbana
que, no raras vezes, exerce papel de grande importncia na soluo (ou na inviabiliza-
o de determinada soluo) de questes relativas ao transporte e acessibilidade nas
cidades brasileiras. Entre esses diplomas legais, incluem-se: a Lei n 11.079, de 30 de
dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico-privada no mbito da administrao pblica; a Lei n 9.503, de 23 de setembro
de 1997, que institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro; a Lei n 10.233, de 5 de junho de
2001, que dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, alm de
47

criar o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit), a Agncia


Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a Agncia Nacional de Transportes Aqua-
virios (Antaq) e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT);
a Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de
consrcios pblicos; a recm-promulgada Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que
institui o Estatuto da Metrpole; e ainda a legislao ambiental, principalmente no que
se refere emisso de poluentes veiculares.
No caso das regies metropolitanas e das aglomeraes urbanas, a Lei n 13.089/2015 esta-
belece, no inciso IV do art. 2, o conceito de governana interfederativa. Ou seja, o disposi-
tivo prev que as responsabilidades e aes entre os entes federados devem se dar de modo
compartilhado, em termos de organizao, planejamento e execuo do transporte pblico
coletivo, caso essa funo pblica seja de interesse comum dos entes ali reunidos. Mais
adiante, o art. 10 da mesma Lei obriga as regies metropolitanas e as aglomeraes urba-
nas a elaborarem plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado por lei estadual.
Aspectos complementares do Estatuto da Metrpole encontram-se no na Subseo 5.3.3.
Ademais, merece destaque toda a legislao federal que regula as questes tributrias
e econmicas. Por exemplo, lei que estabelece iseno ou reduo de Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) para a indstria automobilstica afeta diretamente a mo-
bilidade urbana, ao facilitar a aquisio de veculos automotores e, assim, aumentar o
nmero de automveis nas ruas e avenidas das cidades. Nesse mesmo bojo, incluem-se
leis que concedem incentivos fiscais e que estabelecem desoneraes de encargos traba-
lhistas para empresas do setor de transporte urbano, bem como legislao relacionada
ao setor energtico, sobretudo as normas que afetam o preo de combustveis.
Contudo, no mbito municipal, por fora de competncia conferida pela Constituio
Federal, onde se originam as leis que de fato regulamentam a mobilidade urbana e disci-
plinam a prestao de servios de transporte pblico coletivo. Por meio das leis munici-
pais, so aprovados os planos de mobilidade urbana e so estabelecidos os instrumentos
de gesto do sistema de transporte e da mobilidade urbana a que se refere o art. 23 da Lei
n 12.587/2012, entre outras aes a serem empreendidas pelo Poder Pblico municipal.

2.2.2 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA


Apresentada a base constitucional e infraconstitucional a respeito da temtica de mo-
bilidade urbana, resta tratar dos atores envolvidos no arranjo institucional e da forma
como interagem.
Apesar de a questo da mobilidade urbana estar diretamente relacionada execuo
das polticas pblicas no mbito das cidades brasileiras, fazem parte desse arranjo
rgos e entidades no s do Poder Executivo municipal, mas tambm do Legislativo
Estudos Estratgicos
48 O desafio da mobilidade urbana

e Judicirio, nas trs esferas federativas, Unio, estados e Distrito Federal e municpios
(CARNEIRO; CORTIZO, 2015).
Institudo em 1 de janeiro de 2003, por meio da Medida Provisria n 103, depois con-
vertida na Lei n 10.683, desse mesmo ano, o Ministrio das Cidades o rgo federal
responsvel pelas polticas pblicas sobre mobilidade urbana. Entre os assuntos que cons-
tituem a rea de competncia do Ministrio, destacam-se: polticas de desenvolvimento
urbano; polticas setoriais de habitao, transporte urbano e trnsito; promoo, em ar-
ticulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizaes no go-
vernamentais, de aes e programas sobre mobilidade urbana; polticas de subsdio para o
setor; alm de planejamento, regulao, normatizao e gesto da aplicao de recursos.
Conforme disposto no Decreto n 4.665/2003, o Ministrio das Cidades composto por
quatro rgos especficos singulares, quais sejam:
Secretaria Nacional de Habitao;
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental;
Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana; e
Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos.
Pelas competncias expressas no art. 15 do referido decreto, observa-se que a Secreta-
ria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (Semob) centraliza as aes da
pasta relativas mobilidade urbana. Ressalte-se o importante trabalho desenvolvido
pela Semob em 2006 (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004), que embasou o PL
n 1.687/2007 e, por decorrncia, o texto da Lei de Mobilidade Urbana.
O stio eletrnico do Ministrio das Cidades elenca os programas e aes desenvolvidos
pela Semob, entre os quais se destacam: o Programa Mobilidade Urbana, com aes de
apoio a projetos de corredores estruturais de transporte coletivo, de sistemas integrados
de transporte coletivo urbano, de sistemas de circulao no motorizados, de revitali-
zao de ramais ferrovirios ociosos e de acessibilidade para pessoas com deficincia e
restrio de mobilidade; e os Programas de Acelerao do Crescimento (PAC) 2 Mo-
bilidade para grandes e mdias cidades.
Contudo, cabe salientar que as demais secretarias do Ministrio tambm absorvem algu-
mas competncias relacionadas mobilidade urbana. Essa superposio de atribuies,
em tese, deveria promover a integrao entre as polticas pblicas de desenvolvimento ur-
bano, habitao, saneamento ambiental e acessibilidade, de modo a obter resultados mais
eficientes e mais efetivos. Mas, na prtica, no se verifica essa integrao nas atividades do
Ministrio (CARNEIRO; CORTIZO, 2015). Tal questo acha-se abordada na Seo 5.1.
A estrutura administrativa do Ministrio conta, ainda, com a participao de duas enti-
dades vinculadas: a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e a Empresa de
49

Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb). A atuao dessas entidades de grande
importncia nas polticas de transporte urbano.
Na outra ponta do Poder Executivo, respaldados pela atribuio constitucional de orga-
nizar e prestar o servio de transporte pblico, encontram-se os municpios e, em caso
particular, o Distrito Federal. Geralmente estruturado em secretarias de transporte, de
mobilidade, de infraestrutura, ou outra denominao anloga, o Poder Pblico muni-
cipal responsvel por planejar, coordenar, executar e avaliar a gesto e as polticas de
mobilidade das cidades brasileiras.
Nesse contexto, considerando o conceito mais amplo do termo mobilidade, em con-
sonncia com a Lei n 12.587/2012, compete s secretarias municipais e do Distrito
Federal, entre outras tarefas, as questes relativas: ao sistema municipal de transporte
de passageiros; regulao, normatizao, implantao e fiscalizao dos servios e
das infraestruturas de transporte urbano; ao planejamento e gesto do trnsito; e aos
estacionamentos, caladas e ciclovias.
Cabe aqui ressaltar a importncia do trabalho integrado entre as diversas pastas muni-
cipais, haja vista a complexidade da questo da mobilidade urbana. Nesse diapaso, o
Estatuto da Cidade e a Lei de Mobilidade Urbana estabelecem, respectivamente, que
os municpios devero elaborar o plano diretor e o plano de mobilidade urbana de for-
ma integrada quele. Aes estatais voltadas para o uso, o parcelamento e a ocupao
do solo urbano impactam diretamente no planejamento e na operao do transporte
urbano, e vice-versa. No raras vezes, projetos para implantao de determinada solu-
o para a melhoria no trnsito mostram-se inviveis diante do ordenamento (ou desor-
denamento) territorial de certo municpio.
Com relao aos planos de mobilidade urbana, de acordo com o que impem o Esta-
tuto da Cidade e a Lei de Mobilidade Urbana, esto obrigados a elaborar o respectivo
plano de mobilidade dentro do prazo legal estabelecido, sob pena de ficarem impedidos
de receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana at atende-
rem a exigncia legal, cerca de 3 mil municpios. Contudo, apenas 187 declararam ter
elaborado o plano7. Esses nmeros refletem as dificuldades enfrentadas pela maioria
dos municpios brasileiros, sobretudo no que tange insuficincia de recursos oramen-
trios e falta de estrutura tcnica e de recursos humanos qualificados para elaborar
esse e outros planos requeridos pela legislao federal.
Diante desse quadro, o Ministrio das Cidades publicou em 2015 o PlanMob Ca-
derno de Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana, elaborado pela
Semob, com o propsito de orientar municpios e estados para a construo de Planos

7 Informao verbal de servidores da Semob do Ministrio das Cidades, com base em pesquisa declaratria
informada pelos municpios (2015).
Estudos Estratgicos
50 O desafio da mobilidade urbana

de Mobilidade Urbana, municipais e regionais, elaborado pelas equipes tcnicas de


governo e por profissionais contratados para tal fim (MINISTRIO DAS CIDADES,
2015), e, assim, fomentar a implantao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana,
cumprindo com as atribuies que lhe foram conferidas pelo Decreto n 4.665/2003.
O contedo desse Caderno contempla conceitos, modelos e orientaes sobre os di-
versos modais de transporte urbano, bem como sobre distintos desenhos estruturais de
mobilidade urbana, de forma que cada cidade ou regio metropolitana possa dispor de
elementos bsicos para elaborar o respectivo plano, de modo compatvel com a realida-
de em que se encontra. Cabe, agora, ao Ministrio divulgar essa publicao em meio
ao Poder Pblico municipal e estadual e garantir, assim, o amplo acesso ao Caderno.
De acordo com a competncia residual prevista no 1 do art. 25 da Constituio
Federal, aos estados competem a organizao e a prestao de servios de transporte
pblico coletivo intermunicipal de carter urbano. Na integrao com o transporte in-
tramunicipal, podem constituir consrcio ou firmar convnios de cooperao com os
municpios, de modo a assegurar a coordenao, a eficcia e a eficincia nos servios.
No mbito legislativo, a atuao dos atores pblicos na poltica de mobilidade urbana
varia de acordo com as competncias de cada esfera federativa. A esfera federal deve
limitar-se elaborao das diretrizes gerais, a qual resultou na importante contribuio
questo da mobilidade nas cidades brasileiras pela formulao da Lei de Mobilidade
Urbana, o marco regulatrio bsico do setor. Entretanto, apesar de ser recente a inser-
o desse instrumento legal no ordenamento jurdico brasileiro, os desdobramentos dos
dispositivos dessa Lei nas polticas de mobilidade urbana j indicam a necessidade de
alguns ajustes em seu texto.
Como evidncia dessa observao, vale ressaltar a existncia, em junho de 2015, de,
pelo menos, catorze projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional propondo
alteraes na Lei n 12.587/2012. As propostas abordam desde a prorrogao do prazo
para que os municpios elaborem os planos de mobilidade urbana at os critrios de
qualidade e conforto na prestao do servio de transporte pblico coletivo. Contudo,
a maioria das proposies apresentadas se refere poltica tarifria, sobretudo ao acesso
pblico e transparente s informaes relativas composio e ao reajuste das tarifas.
Por seu turno, as cmaras municipais desempenham papel importante na formulao
das polticas pblicas de mobilidade urbana do municpio. Conforme dispe o caput do
art. 40 do Estatuto da Cidade, os planos diretores das cidades devero ser aprovados por
leis municipais. Mesmo que, em regra, sejam originados em propostas legislativas en-
caminhadas pelo Poder Executivo municipal, esses planos so deliberados nas cmaras
de vereadores, onde recebem contribuies do Poder Legislativo, por meio de emendas,
antes da respectiva aprovao. Saliente-se, inclusive, que h vrias leis orgnicas muni-
51

cipais que preveem qurum qualificado para votao dos planos diretores, tamanha a
importncia da matria.
No que se refere ao Poder Legislativo estadual, em razo da competncia residual dos
estados, observa-se que a atuao das assembleias legislativas nas polticas relativas
mobilidade urbana muito limitada. A elas cabe aprovar, por lei estadual, os planos de
desenvolvimento urbano integrado das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas,
de acordo com o que estabelece o Estatuto da Metrpole, bem como controlar e fisca-
lizar o transporte intermunicipal.
H ainda, que se considerar o papel dos rgos de fiscalizao das atividades do Poder
Executivo relativas mobilidade urbana. Na esfera federal, o inciso X do art. 49 da
Constituio Federal atribui ao Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio (TCU), a competncia para fiscalizar e controlar os atos do Poder
Executivo federal. De maneira anloga, as constituies estaduais conferem s assem-
bleias legislativas estaduais e, no caso do Distrito Federal, Cmara Legislativa, res-
pectivamente, com o auxlio dos tribunais de contas estaduais e do Distrito Federal, a
competncia para essa funo fiscalizadora. J no caso dos municpios, de acordo com
o que dispe o art. 31 da Constituio Federal, o controle externo ser exercido pelas
cmaras municipais, com o auxlio dos tribunais de contas dos estados ou do municpio
ou, ainda, dos conselhos ou tribunais de contas do municpio, onde houver.
A atuao dos rgos de controle externo de extrema relevncia, sobretudo no que se
refere aos processos licitatrios que envolvem os programas de mobilidade urbana. Geral-
mente so processos de valores vultosos e, no raras vezes, so apuradas irregularidades
nos certames ou nos contratos de execuo das obras ou servios. Pode-se, pois, afirmar
que, to importante quanto a funo de elaborar leis para disciplinar as polticas de mo-
bilidade urbana, a funo de fiscalizao e controle exercida pelo Poder Legislativo, de
modo a garantir que as polticas pblicas sejam executadas com eficincia e efetividade.
Segundo Howlett, Ramesh e Perl (2013), a tarefa do legislativo antes garantir que os
governos prestem contas ao pblico do que desenvolver ou implementar polticas.
Por fim, resta tratar do papel do Poder Judicirio no arranjo institucional da mobilidade
urbana. Embora atue principalmente na mediao de conflitos entre as polticas pblicas
elaboradas pelo Poder Executivo e as disposies constitucionais e infraconstitucionais,
as decises dos tribunais afetam diretamente as questes relacionadas ao deslocamento de
pessoas e cargas nas cidades brasileiras. Com certa frequncia, veem-se longos embates
judiciais sobre processos licitatrios lanados pelo Poder Executivo relativos a obras de
mobilidade urbana, nos quais se discutem a legalidade de editais e a execuo de contra-
tos. Como exemplo, cita-se o edital de licitao para a implantao do novo modelo de
transporte pblico urbano no Distrito Federal, o Sistema Integrado de Mobilidade. A par-
tir da primeira publicao, em maro de 2012, foram impetrados diversos mandados de
Estudos Estratgicos
52 O desafio da mobilidade urbana

segurana e aes judiciais contra o edital, retardando o andamento do certame. Somente


em dezembro, nove meses depois, foram homologados os primeiros resultados.

2.2.3 O SETOR PRIVADO E A REGULAO ESTATAL


Conforme mencionado, compete ao Poder Pblico municipal a prestao dos servios
pblicos de interesse local, entre os quais o transporte coletivo, bem como a implantao
da infraestrutura necessria para garantir o bem-estar do cidado. Nota-se, assim, uma
relao em que de um lado se encontra o Estado, como o titular do dever de prestar o ser-
vio, e de outro, o cidado, como o titular do direito a esse servio (GUIMARES, 2012).
A Constituio Federal, no caput do art. 175, dispe que a prestao dos servios pblicos
por parte do Poder Pblico poder se dar de forma direta ou indireta pelo setor privado,
sob o regime de concesso ou permisso. Ressalvadas poucas excees, essa forma como
o servio de transporte coletivo prestado nas cidades brasileiras: por meio dos operadores
privados de transporte pblico urbano, na condio de concessionrios ou permission-
rios. Importa frisar que a delegao da prestao do servio no implica a transferncia da
titularidade do dever de prestar o servio, cujo controle ainda do Poder Pblico. Nada
obstante, o interesse dos delegatrios nos termos das polticas pblicas de mobilidade ur-
bana bastante relevante e os insere efetivamente no arranjo institucional do setor.
Trata-se de empresas ou grupos empresariais que, em razo dos contratos de conces-
so ou permisso firmados com o Estado e, sobretudo, do alto valor desses contratos,
exercem forte influncia sobre os atores pblicos. A atuao do setor privado permeia
o Poder Legislativo, seja no Congresso Nacional, seja nas cmaras de vereadores, no
processo de gestao da legislao que regula o setor, bem como o Poder Executivo, na
formulao das polticas pblicas de mobilidade urbana.
No raras vezes, o setor privado se aproveita da carncia de recursos humanos e tcnicos
por que passam os rgos do Poder Executivo federal e municipal e fornece subsdios
a esses rgos para a elaborao de projetos e programas das respectivas pastas. Se, por
um lado, tal prtica prov os recursos de que necessita o Poder Pblico, por outro h
que se ponderar se os interesses pblicos estariam realmente prevalecendo sobre os
interesses daqueles que oferecem esse tipo de ajuda.
Alm disso, so frequentes as reclamaes por parte dos cidados quanto qualidade
dos servios oferecidos pelas concessionrias operadoras do transporte coletivo. As quei-
xas referem-se baixa quantidade de viagens e horrios disponveis, superlotao dos
veculos, ao estado de higiene e segurana dos nibus e trens, entre outras.
Nesse contexto, faz-se necessria a ao regulatria por parte do Estado sobre a presta-
o dos servios pblicos, no sentido de garantir a prevalncia do interesse pblico sobre
o privado, bem como da qualidade do servio prestado. Entram em cena as agncias
53

reguladoras, criadas com o propsito de, entre outros, regular e fiscalizar as atividades
de prestao de servios pblicos.
Na verdade, pode-se dizer que o papel das agncias reguladoras ainda no est bem
definido, haja vista as diferentes atribuies e atuaes das agncias em cada setor regu-
lado, bem como as especificidades de cada segmento.
No caso da mobilidade urbana, apesar da existncia da Agncia Nacional de Transpor-
tes Terrestres (ANTT) e da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), o
servio de transporte urbano padece de um rgo regulador mais especfico. Na prtica,
tal funo vem sendo desempenhada pelo Ministrio das Cidades, em nvel federal, e
pelas secretarias municipais, na esfera local. Essa situao, em princpio, no parece
ser a mais adequada, uma vez que o prprio rgo que elabora e executa a poltica de
mobilidade urbana quem exerce o controle da aplicao dos recursos.
Pelo exposto, percebe-se que a base institucional das questes relativas mobilidade
urbana no Brasil ainda se encontra em fase de consolidao. A Lei de Mobilidade Ur-
bana nova e seus efeitos na implantao das polticas ainda esto sendo observados e
avaliados. A efetiva integrao das polticas de mobilidade urbana com as polticas de
uso, parcelamento e ocupao do solo ainda no se faz presente. Por fim, tambm no
se observa a coordenao adequada e eficiente entre os diversos atores que compem o
arranjo institucional do setor.

2.3 OS DIFERENTES TIPOS DE


TRANSPORTE E SUA INTEGRAO

2.3.1 COMENTRIOS GERAIS


Para se efetivarem, os deslocamentos humanos necessitam de propulso, que pode ser
endgena, quando realizados com a energia do prprio corpo, ou exgena, se efetua-
dos com energia de fontes externas, mediada por animal ou engenhos diversos. Assim,
tem-se a trao humana, animal ou motora.
O tipo de trao, aliado a outros fatores, resulta nas diferentes modalidades de trans-
porte disponveis no mundo moderno, para efetivar o transbordo de pessoas e bens,
essencial ao mosaico das atividades e sobrevida dos homens.
Entre os indicadores que configuram as plataformas distintas de transporte, podem-se
assinalar: o veculo utilizado com o respectivo sistema virio, a quantidade de passageiros
transportada, as distncias percorridas, o conforto, a segurana e a confiabilidade na
prestao do servio e os custos de implantao.
Estudos Estratgicos
54 O desafio da mobilidade urbana

No que diz respeito ao nmero de passageiros, o transporte pode ser individual ou cole-
tivo, e, quanto esfera de ao, pblico ou privado.
Em relao ao sistema virio, o transporte pode ser classificado em terrestre, aquavi-
rio e areo. O primeiro abrange o transporte rodovirio e o ferrovirio, enquanto o
segundo contempla lagos, rios e mar, aos quais correspondem o transporte lacustre,
o fluvial e o martimo.
Variados modelos de nibus (micro-nibus, convencional, Padron, articulado e biarticu-
lado) e sua forma de utilizao (linhas convencionais, corredor de nibus ou BRT) cor-
respondem ao transporte rodovirio ou sobre pneus. O transporte ferrovirio tambm
contempla veculos diversos (trem convencional, Veculo Leve sobre Trilhos VLT ,
metr e monotrilho).
Embora seja a modalidade de menor capacidade e mais baixa velocidade, o transporte
rodovirio feito em nibus apresenta maior flexibilidade para cobrir diferentes itine-
rrios. Em contraponto, trens metropolitanos e metrs oferecem maior velocidade de
deslocamento, mais conforto e segurana aos usurios, porm menos acessibilidade.
Entre esses extremos aparecem o monotrilho e o VLT. Para garantir mobilidade e aces-
sibilidade aos cidados, o Poder Pblico deve prover, alm dos modais compatveis com
a realidade a ser atendida, sua integrao em rede, que determinante qualidade do
servio prestado. Essa integrao deve assegurar ao usurio oportunidade de escolher
trajetos e modalidades, como tambm transbordos feitos em terminais seguros e confor-
tveis, com o menor custo possvel. A deciso sobre a implantao dessa rede e de seus
componentes resulta da equao entre demanda pelo transporte, delimitao oramen-
tria e oportunidades de financiamento.
Estudos demonstram que em trs faixas de vias para carros passam aproximadamente
5,5 mil pass./h/s (passageiros por hora por sentido na seo mais crtica da via). O n-
mero de usurios chega a dobrar em um corredor de nibus com faixa situada direita,
mas alcana at cinco vezes esse montante, se o nibus for expresso. Por sua vez, uma
nica linha de metr transporta at dezoito vezes tal quantidade.
Com dimenses mdias de 1,70 metro por 3,0 metros, o carro tem capacidade para at
5 passageiros por viagem, enquanto os nibus levam cerca de 80 pessoas ocupando um
espao de 2,60 metros de largura por 12 metros de comprimento. Ou seja, quatro car-
ros enfileirados transportam at vinte pessoas ocupando o mesmo espao fsico de um
nibus que transporta oitenta pessoas.
A motocicleta e a bicicleta so os veculos com menor capacidade fsica, porque com-
portam uma ou duas pessoas no mximo. A seguir, o automvel transporta entre cinco
e nove passageiros (dependendo do modelo). Depois, colocam-se os micro-nibus, com
capacidade entre 12 e 25 pessoas sentadas, e os nibus comuns, que levam aproxima-
55

damente 45 pessoas sentadas, do total de 80. Os nibus articulados (dois corpos) e os


biarticulados (trs corpos) levam de 65 a 80 pessoas sentadas e 160 a 220 no total. Final-
mente, os veculos metroferrovirios, formados por at 6 vages, transportam at 1.500
passageiros, sendo cada vago capaz de se deslocar com cerca de 70 pessoas sentadas e
260 no total. (VASCONCELLOS, 2005, p. 58).
A matriz de transportes brasileira compreende as diferentes modalidades apresentadas
adiante.
A cada modal de transporte correspondem caractersticas a ele inerentes. Na Tabela 2,
encontram-se dados sobre o BRT, o VLT, o monotrilho e o metr.

Tabela 2. Comparao entre modais de transporte

Caracterstica BRT VLT Monotrilho Metr

Custo mdio de
implantao (US$ 15-40 20-50 40-70 80-120
milhes/km)
Capacidade
mxima tpica de
10-30 10-40 15-50 25-80
transporte (mil
passageiros/hora)
Capacidade mnima
tpica de transporte 2.000 2.000 3.000 10.000
(passageiros/hora)
Velocidade mdia
25 a 60 25-40 40-60 40-90
(km/h)

Rudo (dB) 70 a 90 (elevado) 60 a 80 60 a 80 75 a 100

Maior conforto
Conforto (para somente Maior conforto
Menor conforto
mdio nas estaes, (para somente
(interferncias
Conforto (interferncias menor tempo de nas estaes,
de freadas e
de semforos trajeto, pode- menor tempo
semforos)
e trnsito) se apreciar a de trajeto)
paisagem)
Interferncia no Mnima (se
Alta Alta Mnima
trnsito subterrneo)
Custo previsto em
Elevado Elevado Baixo Mdio
desapropriao
Interferncia
durante a Elevada Elevada Mdia Baixa
construo
Capacidade de
atrair usurios
Baixa Mdia Alta Alta
do transporte
individual
Fonte: Oliveira: (2009, p. 11), adaptado.
Estudos Estratgicos
56 O desafio da mobilidade urbana

2.3.2 A PARTICIPAO DO TRANSPORTE


NO MOTORIZADO
Tomando-se a trao humana, tem-se o transporte no motorizado (TNM) que com-
preende andar a p e de bicicleta.
Pesquisa relativa a 2012, realizada pela Associao Nacional de Transportes Pblicos
(ANTP) nos 438 maiores municpios do Pas8, distribudos nas 5 regies brasileiras e
envolvendo 119 milhes de pessoas, demonstra a realizao de 62,7 bilhes de viagens
ou 210 milhes por dia, que foram registradas pelo modo principal de transporte uti-
lizado. Assim, h os seguintes modais de transporte por quantidade de viagens: a p
22,8 bilhes de viagens; automveis 17,1 bilhes; nibus municipal 12,7 bilhes;
nibus metropolitano 3,1 bilhes; trilhos 2,4 bilhes; motocicletas 2,3 bilhes; e
bicicleta 2,2 bilhes. A Figura 7 sintetiza esses dados.

Figura 7. Viagens por ano, por modo principal (2012)

30
Total: 62,7 bilhes de viagens/ano
25,1
25 22,8
Bilhes de viagem/ano

19,4
20 18,2
17,1

15 12,7

10

5 3,1 2,4 2,3 2,2

0
n. Mun. n .Met Trilho TC Auto Moto TI Bici A p TNM

Nota: TC = Transporte Coletivo (nibus, trens e metr); TI = Transporte Individual (automvel e motocicleta); TNM
= Transporte No Motorizado (bicicleta e a p).
Fonte: ANTP (2014).

Como mostrado na Figura 8, a maior parte das viagens (40%) foi realizada nos modos
no motorizados, que incluem as viagens feitas a p e de bicicleta, seguidas pelo trans-
porte individual motorizado (31%), que abrange automvel e motocicleta, e pelo trans-
porte pblico coletivo (29%) que conta com nibus, trem e metr. O predomnio das
viagens a p e de bicicleta reclama a dotao de infraestrutura compatvel nas cidades,
ensejando a que a calada seja includa no rol de infraestrutura de mobilidade urbana e
que o pedestre seja contemplado com aes protetivas no mbito do trnsito.

8 O universo controlado pelas pesquisas da ANTP so municpios brasileiros que, em 2003, possuam 60 mil
habitantes ou mais. Ver: http://www.antp.org.br/_5dotSystem/download/dcmDocument/2014/08/01/
CB06D67E-03DD-400E-8B86-D64D78AFC553.pdf. Acesso em: 15 maio 2015.
57

Figura 8. Diviso modal por porte de municpio (2012)

100%

90%

80% 35,60% 39,20% 40%


43% 47,10%
52,40%
70%

60%

50% 32,60%
33,80% 31%
40% 30,20%
27%
24%
30%

20%
31,80% 27,10% 29%
26,80% 25,90% 23,70%
10%

0%
> 1 Milho 500-1.000 mil 250-500 mil 100-250 mil 60-100 mil Total

TC TI TNM

Fonte: ANTP (2014).

Os dados, como mostra a Figura 9, deixam entrever o ndice geral de mobilidade por
habitante por dia, da ordem de 1,76, o qual varia de acordo com o porte do municpio,
passando de 2,48 nas cidades com mais de um 1 milho de habitantes para 1,06 nas
cidades entre 60 e 100 mil. Ao se processar o cruzamento do nmero de viagens pelo
porte dos municpios, verifica-se que os modais relacionados tanto ao transporte pblico
coletivo quanto ao transporte individual decrescem com a diminuio do tamanho das
cidades estudadas, de 32 para 24% e de 33 para 24%, respectivamente. No entanto, esse
padro se inverte em relao aos modos de transporte no motorizado, cuja participao
de 36% nos municpios com mais de 1 milho de habitantes chega a 52% naqueles com
populao entre 60 e 100 mil habitantes.
Estudos Estratgicos
58 O desafio da mobilidade urbana

Figura 9. Mobilidade por habitante, por porte da cidade e modo (2012)

2,48
2,5

0,88 1,90
2
1,76

1,37
1,5 0,74
0,7
1,21
0,81 1,06
0,59
1
0,57
0,64 0,56 0,55
0,41
0,5 0,33
0,79 0,25
0,51 0,51
0,37 0,31 0,25
0
>1 Milho 500-1.000 mil 250-500 mil 100-250 mil 60-100 mil Total

TC TI TNM

Fonte: ANTP (2014).

Por outro lado, ao se considerarem os deslocamentos feitos a p com o objetivo de alcan-


ar o modal principal, sua incidncia se agiganta, alcanando 99,1 bilhes por ano, por
aditar 58% a mais de registros queles referentes apenas ao modo principal. Isso pode
ser visualizado na Figura 10.

Figura 10. Comparao entre viagens por modo principal e total


de deslocamentos feitos pelas pessoas (2012)

120
99,1
100

80
Bilhes/ano

62,7 61,5
60
25,1
40
19,4 19,4
20
18,2 18,2
0
Viagens Deslocamentos

TC TI TNM

Fonte: ANTP (2014).


59

Durante dcadas, as bicicletas foram entendidas, no Brasil, como veculo a ser utilizado
nas horas de lazer. Seu uso como meio de transporte cotidiano restringia-se, at h pou-
co tempo, s pessoas que no dispunham de acesso a outros meios de deslocamento. As
dificuldades de mobilidade na maioria de nossas reas urbanas tm feito com que essa
percepo mude drasticamente. O aumento dos congestionamentos nas grandes cida-
des, aliado a uma maior conscincia acerca de questes ambientais e de sade pblica,
tem levado muitas pessoas a optar pela bicicleta como meio de transporte para trabalhar
ou estudar. Considere-se que as bicicletas podem cobrir de maneira confortvel distn-
cias de at dez quilmetros (ou o dobro disso, no caso das eltricas), que corresponde a
um percentual significativo dos deslocamentos dirios das populaes urbanas.
Pesquisa divulgada em abril de 2015 (ROSENBERG ASSOCIADOS, 2015) revela que
a frota brasileira de bicicletas de 70 milhes, mas que houve queda das vendas. Em
2008, foram comercializadas cerca de 5,5 milhes de unidades, e, em 2013, apenas
4,3 milhes. O descenso deveu-se troca do modelo de bicicleta mais robusto e barato
pela motocicleta, que ganhou a preferncia da populao de baixa renda, no interior e
nas periferias urbanas. As vendas do modelo popular caram de 2,58 milhes de uni-
dades, em 2005, para 1,35 milho, em 2013. No entanto, detectou-se tendncia de au-
mento da demanda de bicicletas para recreao, esporte e transporte urbano. De maior
valor agregado, so fabricadas em modelos mais leves, com pneus prprios ao asfalto,
apresentando vantagens para a integrao com outros modais. Reunidos, esses segmen-
tos representavam 40,6% do mercado, em 2013, contra 26,6%, em 2006.
Para fazer frente aos novos tempos, muitas cidades esto investindo em infraestrutura
cicloviria, alm de incluir o transporte por bicicleta nos debates acerca de planos e
programas de mobilidade urbana.
Por outro lado, ciclistas esto se organizando em entidades civis, para reivindicar trata-
mento equnime em relao aos outros meios de transporte.
A partir de informaes coletadas junto aos governos locais no incio de 2015, a Unio
dos Ciclistas do Brasil (UCB) elaborou um ranking das cidades brasileiras no que con-
cerne infraestrutura cicloviria, sendo que, nas primeiras colocaes, esto Braslia,
Rio de Janeiro e So Paulo, conforme a Figura 11. Ainda segundo a UCB, a Capital
Federal e So Paulo foram as cidades que mais ampliaram a infraestrutura para bici-
cletas nos dois anos anteriores pesquisa, mas ambas apresentam falhas de projeto e
problemas com a baixa qualidade das vias implantadas.
Estudos Estratgicos
60 O desafio da mobilidade urbana

Figura 11. Estrutura cicloviria em cidades do Brasil (abril de 2015)


500
440
450
400 374
Estrutura em kilmetros

350
300 265,5
250
200 181

150 116,4
90
100 75 74 71,9 70,4
57 56 50 47
50 37 30,6 27
21
6
0

Fonte: http://www.mobilize.org.br/estatisticas/28/estrutura-cicloviaria-em-cidades-do-brasil-km.html. Acesso em: 21


jul. 2015.

Na sequncia, apresenta-se um resumo da situao das cidades citadas em relao s


facilidades para o uso da bicicleta como meio de transporte.

Braslia
A malha de ciclovias do Distrito Federal (DF), que abrange cerca de 440 quilmetros,
concludos ou em concluso, a maior do Pas. Segundo informe do governo local, em
2014 havia cerca de 260 quilmetros de ciclovias prontas e outros 170 quilmetros em
processo de concluso de obras (AGNCIA BRASLIA, 2014). Apesar de existirem cr-
ticas a vrios aspectos do projeto ciclovirio no DF (por exemplo, traados ineficientes,
falta ou insuficincia de sinalizao e conflitos mal resolvidos com o fluxo de veculos),
bem como denncias acerca da m qualidade das vias implantadas, essa grande exten-
so de vias disponveis tem feito o hbito de utilizar a bicicleta para os deslocamentos
dirios crescer significativamente na capital do Pas.
Paralelamente, foram implantadas, em regime de concesso para empresas privadas, esta-
es de emprstimo de bicicletas. O projeto conta com trinta estaes, distribudas apenas
no Plano Piloto (rea mais central da Capital Federal), mas h previso de expanso.
Devem ser citadas, ainda, iniciativas de rgos pblicos em oferecer estrutura de apoio
aos usurios de bicicleta, como bicicletrios e vestirios, de forma a incentivar o uso da
bicicleta como meio de acesso ao trabalho.
61

Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro, assim como em outras cidades brasileiras, tambm se nota evoluo
considervel no uso da bicicleta como meio de transporte. Embora no existam dados
oficiais, estimativas do conta de que o montante de deslocamentos dirios por bicicleta
na cidade j ultrapassa 1 milho, sendo mais de 50% do total na regio Oeste, onde a
populao necessita de pelo menos 2 meios de transporte para completar suas viagens
dirias, e, em mais de 75% dos casos, 1 desses meios a bicicleta.
Segundo dados oficiais (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2015),
as ciclovias cariocas totalizam 230 quilmetros, enquanto outros 43,6 quilmetros esto
em execuo, visando realizao das Olimpadas de 2016, e mais de 180 quilmetros,
em projeto. Outras fontes informam cerca de 380 quilmetros existentes de infraestru-
tura cicloviria, mas sem fazer distino entre ciclovias e ciclofaixas. Os bicicletrios
implantados, principalmente em estaes e terminais de transporte pblico, totalizam
aproximadamente 4.500 vagas.
Alm das aes da prefeitura, o governo estadual desenvolve o Programa Rio Estado
da Bicicleta, que busca incentivar o uso da bicicleta como meio de transporte, incluin-
do aes de integrao da bicicleta com os outros modos de transporte, intervenes
para implantao de infraestrutura cicloviria, bem como a adoo de polticas e cam-
panhas educacionais e de promoo e apoio a eventos esportivos, culturais e institucio-
nais que estimulem o uso da bicicleta.
Por meio desse programa, em parceria com rgos de fomento, foram desenvolvidos
projetos bsicos de ciclovias, no apenas para a capital do Estado, como tambm para
as cidades de Niteri, Maric, Volta Redonda, Barra Mansa e Resende, alm de um pro-
grama para disponibilizar bicicletas aos usurios do sistema ferrovirio em um contexto
de integrao modal.

So Paulo
Segundo a Companhia de Engenharia de Trfego (CET), responsvel pela operao
do sistema virio do Municpio de So Paulo, os resultados das ltimas pesquisas de
Origem e Destino do Metr (1997 e 2007) indicaram aumento do nmero de viagens
de bicicleta na capital paulista. Esse fato, que corrobora um movimento observado nas
maiores metrpoles do mundo, levou a administrao a definir o estmulo utilizao
da bicicleta como meio de transporte e o investimento na implantao e ampliao da
infraestrutura cicloviria como diretriz de mobilidade urbana. A CET informa que
existem atualmente mais de 420 quilmetros de infraestrutura cicloviria no Municpio
de So Paulo, distribudos em ciclovias, ciclorrotas e ciclofaixas operacionais de lazer.
Estudos Estratgicos
62 O desafio da mobilidade urbana

As ciclovias (pista segregada para uso exclusivo de bicicletas) esto sendo implantadas
em toda a cidade e totalizam, at maio de 2015, cerca de 270 quilmetros. Tambm fo-
ram implantadas ciclorrotas (percurso consagrado pelos ciclistas, onde se colocam sina-
lizao horizontal e vertical de regulamentao e advertncia) nos bairros do Brooklin,
Butant, Moema, Lapa, Mooca, Vila Mariana e Jardins, totalizando 34 quilmetros. As
ciclofaixas operacionais de lazer (faixas de trfego situadas junto ao canteiro central ou
esquerda da via, temporariamente segregadas do trfego geral), por sua vez, totalizam
cerca de 120 quilmetros, com funcionamento aos domingos e feriados nacionais, das
7 s 16 horas, em todas as regies da cidade.
Tambm esto implantadas 227 estaes de emprstimo de bicicleta, sendo 212 do
BikeSampa e 15 do CicloSampa (sistemas de emprstimo de bicicletas em regime de
parceria da prefeitura com empresas privadas), que disponibilizam mais de 2 mil bici-
cletas para a populao. Os bicicletrios, por outro lado, ofereciam quase 5 mil vagas,
conforme dados de maio de 2015.

Figura 12. Ciclovia no centro da cidade de So Paulo (SP)

Foto: Comunicao da SMSU/ Fotos Pblicas (18/09/2014). Policiamento no final de semana, para estimular o uso
das ciclovias. Extrado de: http://fotospublicas.com/pedale-com-guarda-promovera-passeio-por-ciclovias-da-regiao-
-central-aos-domingos-em-sao-paulo/.
63

Outras cidades
Se as metrpoles citadas possuem grandes extenses de malha cicloviria, Rio Bran-
co, no Acre, tem a maior proporo de ciclovias em relao malha viria (7,4%) e
ao nmero de habitantes por quilmetro (6,0 hab./km). A ttulo de comparao, no
Rio de Janeiro a extenso de ciclovias representa 3,61% da malha viria, enquanto em
So Paulo o percentual no chega a 0,5%9. Boa parte das ciclovias existentes em Rio
Branco est localizada em regies perifricas, e a diretriz do governo local prever
o investimento no transporte no motorizado sempre que for realizada uma obra de
infraestrutura viria.
Em Aracaju, segundo a Superintendncia Municipal de Transportes e Trnsito
(SMTT), havia, no incio de 2014, uma rede de ciclovias de cerca de 60 quilmetros,
situada nos corredores de trnsito que apresentam maior fluxo de veculos. A extenso
existente a coloca em segundo lugar no Pas no quesito nmero de habitantes por qui-
lmetro (10,2) e em quarto lugar em percentual de ciclovias em relao malha viria
(4,15%). A cidade previa implantar, em 2014, outros 25 quilmetros de ciclovias, o que
representa um incremento acima de 40% sobre a malha existente.
Por seu turno, Curitiba, conhecida no Brasil por suas polticas de transporte pblico,
ainda deixa a desejar quando o tema o uso da bicicleta como meio de transporte,
possuindo pouco mais de 120 quilmetros de ciclovias. A prefeitura espera, entretanto,
incrementar significativamente esse montante, tendo em vista a edio da Lei muni-
cipal n 14.594, de 16 de janeiro de 2015, conhecida como Lei da Bicicleta, que, entre
outras providncias, determina que 5% das vias urbanas sejam destinadas construo
de ciclofaixas e ciclovias, de maneira integrada ao transporte coletivo. Alm disso, a Lei
prev a implantao de bicicletrios e paraciclos em terminais de transporte coletivo,
escolas, shopping centers, supermercados, praas e parques pblicos.

2.3.3 TRANSPORTE PBLICO COLETIVO SOBRE PNEUS


O servio pblico de transporte coletivo em nibus pode ser ofertado em linhas con-
vencionais, seja compartilhando a malha viria urbana com os veculos individuais,
seja usando vias exclusivas ou vias segregadas troncais em sistemas do tipo Bus Rapid
Transport (BRT).
De acordo com dados da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos
NTU (2012), o nibus responde por 86,8% do transporte pblico coletivo urbano no
Brasil. Operada por 1.800 empresas, a frota em circulao, de 107 mil veculos, transporta
40 milhes de passageiros por dia, em 3.311 cidades. Das 288 cidades com mais de

9 Veja grfico completo na pgina: http://g1.globo.com/brasil/noticia/2014/03/ciclovias-representam-ape-


nas-1-da-malha-viaria-das-capitais-no-pais.html. Acesso em: 20 maio 2015.
Estudos Estratgicos
64 O desafio da mobilidade urbana

100 mil habitantes, 85,2% operam com bilhetagem eletrnica. Nas capitais, a quilo-
metragem percorrida por ms alcana 204 milhes de quilmetros, e a idade mdia da
frota situa-se em torno de 4,2 anos.
Por sua vez, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (2012) revela que
apenas 2.114 municpios brasileiros, 38% do total de 5.565, apresentam servio de trans-
porte coletivo por nibus. Esse montante inclui todos os municpios com mais de 500
mil habitantes e quase a totalidade dos situados no intervalo entre 100 mil e 500 mil
habitantes: 94,9%, ou 240 entes municipais.
Desde 1994, o setor vem enfrentando dificuldades crescentes devido diminuio da
velocidade operacional dos veculos, aos aumentos das despesas com insumos e concor-
rncia com o transporte individual. Em decorrncia das manifestaes de junho de 2013,
que tiveram por foco o passe livre nos transportes urbanos, os valores das tarifas dimi-
nuram em muitas cidades, levando ao ajuste de todo o processo produtivo dos servios.
Pesquisa sobre o transporte de passageiros realizada pela NTU em nove capitais (Belo
Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador
e So Paulo) revelou queda de usurios entre 1994 e 2013, destacando-se o pico de
476,7 milhes em abril de 1995, contra o mnimo de 291,1 milhes em outubro de 2013.
Essa tendncia confirmada pelo indicador de passageiros transportados por veculo
(IPK), que vem declinando desde 1995, ano em que atingiu o ndice de 2,59%, contra
1,60% em 2013. (ASSOCIAO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TRANSPOR-
TES URBANOS, 2014).
Em relao aos custos dos insumos, embora se observem pequenas oscilaes no salrio
mdio mensal dos motoristas desde 2011, os valores vm crescendo. O preo mdio do
diesel aumentou entre 1993 e 2009, apresentando uma leve tendncia de queda at
2012, quando voltou a subir.
Esses aspectos produziram um custo mdio ponderado por quilmetro da ordem de
R$ 5,00. Nos meses de outubro dos anos 2012 e 2013, observa-se queda de 4,6% nos
valores do custo mdio, de R$ 5,43 para R$ 5,18.
Em contraponto, a idade mdia da frota vem caindo desde 2003, quando atingiu
5,73 anos, para 4,13 anos em 2013, com base no crescimento da venda de nibus e
micro-nibus. Se em 2003 foram vendidos 7.399 nibus e 3.130 micro-nibus, em 2013
esses nmeros foram 18.305 e 4.963, respectivamente.
Aps dcadas de omisso em relao ao transporte das cidades, o governo federal ins-
tituiu, em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), para retomar o
planejamento e executar obras na rea de infraestrutura.
65

Em resposta ao compromisso assumido com a Fdration Internationale de Football


Association (Fifa) para a realizao da Copa do Mundo de Futebol no Brasil em 2014,
e devido aos Jogos Olmpicos de 2016, na cidade do Rio de Janeiro, o governo federal
criou o Programa Copa do Mundo 2014, prevendo implantar sistemas estruturantes de
transporte pblico e propostas complementares, com vistas mobilidade urbana das
12 cidades-sedes. Com relao ao transporte rodovirio urbano, encontram-se no pro-
grama 11 projetos Bus Rapid Transport (BRT), 8 corredores de nibus, 20 obras virias
e 3 Intelligent Transport System (ITS), alm de intervenes em terminais e estaes.
Dados da NTU de junho de 2014 demonstram que apenas 3 sistemas BRT e 3 obras
virias foram concludas antes da Copa do Mundo. Para o restante havia previso de
finalizao escalonada em diferentes meses de 2014 a 2016 (ASSOCIAO NACIO-
NAL DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES URBANOS, 2014).
Lanado pelo Ministrio das Cidades em 2011, o PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades
contempla os municpios com populao total superior a 700 mil habitantes, elegendo
28 para investir mais de R$ 32,7 bilhes. De 65 empreendimentos listados, 61 dizem
respeito a projetos estruturantes de transporte, dos quais se destacam, no mbito rodo-
virio urbano, 9 sistemas BRT e 33 corredores de nibus. At junho de 2014, segundo
a NTU, apenas 1 empreendimento estava em operao, 7 encontravam-se em obras, 8
em licitao de obras e 29 na fase de ao preparatria.
Em meados de 2012, o Ministrio das Cidades lanou o Programa PAC 2 Mobilidade
Mdias Cidades, com recursos da ordem de R$ 7 bilhes, para atender municpios com
populao total entre 250 mil e 700 mil habitantes. Para os 75 municpios contem-
plados, constam 57 projetos, destacando-se 34 intervenes em corredores de nibus,
11 sistemas BRT, 2 sistemas VLT e 2 telefricos. At junho de 2014, todos os projetos
rodovirios estavam ainda em ao preparatria (ASSOCIAO NACIONAL DAS
EMPRESAS DE TRANSPORTES URBANOS, 2014).

Faixas exclusivas de nibus ou BRS


O uso de faixas exclusivas de nibus no mundo, denominadas em ingls de Bus Rapid
Service (BRS), remonta aos anos 1980. Avocado como uma das solues para os proble-
mas de congestionamentos, o BRS promove reduo do tempo de viagem, do consumo
de combustveis e da emisso de poluentes, diminuindo, por conseguinte, os custos
operacionais do servio, alm de contribuir para a proteo do meio ambiente.
Casos de sucesso da dcada de 1980 foram registrados na cidade de Ottawa, Canad,
e em Brisbane, Austrlia. Implantadas, nessa poca, em So Paulo e Porto Alegre, as
faixas sobreutilizadas redundaram em fracasso.
Estudos Estratgicos
66 O desafio da mobilidade urbana

De acordo com a equipe do escritrio Jaime Lerner Arquitetos Associados (2009), a


capacidade mdia dessa faixa situa-se em torno de 7 mil pass./h/d (passageiros por hora
por dia), mas suscetvel ao nmero de linhas que nela operam. Com 10 mil pass./h/d,
Ottawa tornou-se referncia mundial de capacidade de sistemas operando com linhas
convencionais. Seul, na Coreia do Sul, destaca-se como exceo de eficincia de capa-
cidade, em uma faixa com 3 pistas, operando nos 2 sentidos, com a mdia de 12 mil
pass./h/s. No entanto, em algumas das principais faixas das 2 cidades brasileiras citadas,
o fluxo alcanou 20 mil pass./h/d, custa da formao de comboios de nibus e vecu-
los superlotados.
Afora a quantidade de linhas, a operao do BRS influenciada pela existncia de faixa
para ultrapassagem, de pontos de paradas com dimenses e baias de estacionamento
adequadas para a chegada de mais de um veculo ao mesmo tempo, de sinalizao ho-
rizontal e vertical, e de recursos tecnolgicos modernos na semaforizao e informao
ao usurio. Para o sucesso das faixas, no se podem negligenciar os pontos de parada e
as caladas, que devem ser seguros e confortveis, alm de atender aos preceitos legais
de acessibilidade.

Figura 13. Faixa exclusiva de nibus na cidade de Curitiba (PR)

Foto: Maurilio Cheli/ Fotos Pblicas (25/03/2015). Extrado de: http://fotospublicas.com/instalacao-das-tres-faixas-


-exclusivas-de-onibus-de-curitiba/.

Diante dos custos irrisrios, se comparados a outras solues de transporte, curto prazo de
implantao e benefcios imediatos, a NTU prope no documento Programa Emergencial
67

de Qualificao do Transporte Pblico por nibus, datado de julho de 2013, a implan-


tao de 4 mil quilmetros de faixas exclusivas em 46 municpios, que incluem todas as
capitais e cidades com populao superior a 500 mil habitantes, em 12 meses, com custo
da ordem de R$ 2,5 bilhes, correspondente a 5% dos R$ 50 bilhes anunciados poca
para os projetos do Pacto de Mobilidade Urbana (LEITE, 2014, p. 59).
Desde 2011, a Prefeitura do Rio de Janeiro vm introduzindo o BRS em bairros das
zonas Sul e Norte e no centro da Cidade, o que resultou na queda dos tempos de
viagem, elevando a qualidade de vida dos usurios. Esto em operao 12 corredores,
perfazendo o total de 52,8 quilmetros (RIO NIBUS EMPRESAS DE NIBUS DA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO, [s.d.]).
Goinia conta com 6 avenidas com faixas exclusivas ou preferenciais, havendo planos
de implantao em mais 8 corredores de nibus, perfazendo o total de 102 quilmetros,
conforme estimativa da Companhia Metropolitana de Transporte Coletivo (CMTC).
(VITOR, 2015).
A Prefeitura de So Paulo criou, em 2013, o programa D Licena para o nibus,
por meio do qual j implantou 479 quilmetros de vias exclusivas. Nessas vias, foram
realizadas 111 pequenas obras referentes a intervenes geomtricas e requalificao vi-
ria e instalados cerca de 240 radares de fiscalizao. O programa resultou em 8,8% de
economia de combustvel e, em 2014, no ganho de tempo da ordem de 40,7 minutos/
dia, a favor do usurio (COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRFEGO, [s.d.]).

Bus Rapid Transport (BRT)


Batizado nos anos 1990, nos Estados Unidos, com o pomposo nome de Bus Rapid
Transport (BRT) ou Transporte Rpido por nibus, o modelo foi implantado original-
mente na cidade de Curitiba, capital do Estado do Paran, na dcada de 1970, sendo
responsvel pelo aumento de 47% da capacidade de transporte de passageiros (BLANCO,
2012). Como caso de sucesso, foi replicado em vrias cidades do Brasil e do mundo, entre
as quais se destaca Bogot, capital da Colmbia, onde foi denominado Transmilnio.
Na prtica, s antigas viagens de nibus foram agregadas melhorias na infraestrutura,
nos veculos e na operao, tornando o servio mais eficiente.
O BRT um sistema troncal estruturante de mdia capacidade, para transportar entre
20 e 30 mil passageiros por dia, que deve ser integrado a uma rede de transporte ali-
mentadora. Caracteriza-se pelo deslocamento de nibus (articulado ou biarticulado)
no centro de vias segregadas, servidas por estaes prprias com embarque e desembar-
que em nvel, bilhetagem eletrnica e informao online de sua operao aos usurios.
Alm disso, os nibus devem ter preferncia nos cruzamentos. A velocidade mdia pa-
dro do sistema varia entre 27 e 48 km/h, enquanto nas vias de grandes cidades o nibus
Estudos Estratgicos
68 O desafio da mobilidade urbana

convencional atinge cerca de 7 km/h, o que o aproxima do deslocamento feito a p. A


eficincia do BRT depende tambm da prioridade nas intersees com o transporte
individual. De acordo com a Tabela 2, apresenta a melhor relao custo-benefcio, da
ordem de US$ 15 a 40 milhes por quilmetro, e menor tempo de implantao.
Por representar uma barreira fsica considervel, a implantao do BRT pode compro-
meter o espao urbano, destruindo a possvel fluidez existente. O sistema tambm se
mostra mais suscetvel a interferncias em sua operao, a exemplo do compartilha-
mento da via com txis.
Frente s necessidades prementes de mobilidade nas cidades brasileiras e diante do
custo moderado de implantao e prazo menor de execuo, o BRT vem sendo adotado
como soluo prevalente de transporte pblico no Brasil.
Como desvantagens colocam-se seu elevado custo de manuteno e a baixa atrativida-
de para captar novos usurios, talvez pelo fato de sua imagem estar associada ao servio
prestado com o nibus convencional, que tem baixa confiabilidade.
Segundo o portal do Global BRT Data10, o sistema encontra-se implantado em
194 cidades ao redor do mundo, transportando mais de 32,4 milhes de passageiros por
dia, ao longo de 5.112 quilmetros de extenso. A Tabela 3 indica a prevalncia dessa
soluo para a Amrica Latina.

Tabela 3. BRT: principais indicadores por continente

N de
Regies Passageiros/dia % % Km %
cidades
frica 262.000 0,8 3 1,54 83 1,61
Amrica do
1.036.057 3,19 27 13,91 880 17,20
Norte
Amrica
19.978.275 61,64 62 31,95 1.740 34,02
Latina
sia 8.734.622 26,94 40 20,61 1.380 26,99
Europa 1.969.961 6,07 56 28,86 935 18,28
Oceania 430.041 1,32 6 3,09 96 1,87
Total 32.410.956 100,00 194 100,00 5.112 100,00
Fonte: Global BRT Data (2015), adaptado, com dados de 24 jul. 2015.

Dos dados grafados para a Amrica Latina, o Brasil consolidou o sistema BRT em
35 cidades, das quais Diadema e Mau compem a Regio Metropolitana de So Pau-
lo. Esse sistema transporta 11,98 milhes de passageiros por dia, em 120 corredores,
com 832 quilmetros de extenso total, conforme a Tabela4.

10 Ver: http://brtdata.org/?lang=pt.
69

Tabela 4. BRT: principais indicadores por cidade no Brasil

Passageiros/ N
Item Cidade % % Km %
dia corredores
1 Belo Horizonte 1.005.000 8,38 7 5,83 39 4,72

2 Belm 100.000 0,83 1 0,83 6 0,72

3 Blumenau 82.000 0,68 8 6,66 11 1,26

4 Braslia 301.000 2,51 6 5% 91 10,94

5 Campinas 200.000 1,66 3 2,5 13 1,6


Campo
6 73.000 0,6 4 3,33 7 0,87
Grande
7 Caxias do Sul 0 0 7 5,83 10 1,15

8 Cricima 10.470 0,08 1 0,83 8 0,96

9 Curitiba 561.000 4,67 7 5,83 84 10,07


Feira de
10 0 0 1 0,83 1 0,14
Santana
11 Fortaleza 286.777 2,39 2 1,66 9 1,02

12 Goinia 378.300 3,15 3 2,5 27 3,18

13 Guarulhos 30.000 0,25 1 0,83 4 0,44


Jaboato dos
14 0 0 1 0,83 2 0,18
Guararapes
15 Joinville 0 0 5 4,16 9 1,1

16 Joo Pessoa 276.243 2,3 1 0,83 7 0,87

17 Juiz de Fora 0 0 1 0,82 3 0,37

18 Londrina 37.000 0,3 3 2,5 7 0,81

19 Macei 0 0 1 0,83 15 1,8

20 Natal 0 0 1 0,83 4 0,42

21 Niteri 250.000 2,08 1 0,83 6 0,71

22 Olinda 447.695 3,73 1 0,83 14 1,62

23 Porto Alegre 491.600 4,1 14 11,66 62 7,44

24 Recife 701.259 5,84 4 3,33 25 3,05

25 Rio de Janeiro 3.122.600 26,04 16 13,33 140 16,81

26 Salvador 0 0 3 2,5 8 0,98

27 Santos 1.705 0,01 1 0,83 3 0,31

28 Sorocaba 0 0 2 1,66 3 0,33


Estudos Estratgicos
70 O desafio da mobilidade urbana

Passageiros/ N
Item Cidade % % Km %
dia corredores
29 Sumar 75.000 0,62 1 0,83 33 3,92

30 So Paulo 3.164.000 26,38 10 8,33 130 15,59


So Paulo
31 rea 360.000 3 1 0,83 45 5,4
Metropolitana
32 Teresina 0 0 1 0,83 2 0,18

34 Uberlndia 35.100 0,29 1 0,83 8 0,9

Total 11.989.749 100 120 100 832 100

Fonte: Global BRT Data (2015), com dados de 24 jul. 2015.

Devido ao seu protagonismo, ser destacado adiante o BRT de Curitiba, como tambm
o de Cricima (SC), por representar uma interveno em cidade de pequeno porte. Por
ter sido uma das cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014, e por sediar os
Jogos Olmpicos de 2016, o BRT do Rio de Janeiro tambm ser objeto de comentrios.

Curitiba
O BRT de Curitiba acha-se configurado em 6 eixos estruturadores de transporte ou vias
exclusivas, os quais se interligam com 30 terminais de integrao, 364 estaes tubo e
355 linhas para formar a Rede Integrada de Transporte (RIT), pela qual circulam 1.915
nibus, que transportam 2.365 mil passageiros por dia (CASTRO, 2012).
Alm das vias exclusivas, destacam-se como novidades no BRT de Curitiba (JAIME
LERNER ARQUITETOS ASSOCIADOS, 2009, p. 17):
os terminais de integrao, que permitem a operao ordenada de poucas linhas
de alta frequncia na via exclusiva (operao tronco-alimentadora);
a oferta de novas opes de viagens nesses terminais, pelas linhas diretas e inter-
bairros, que evitam o centro da cidade, criando o conceito de linha integrada;
a criao de uma rede integrada para captar a demanda reprimida no atendida
pelo sistema convencional;
o uso de veculos biarticulados, com alta capacidade (270 passageiros) aumentan-
do a capacidade de operao da via exclusiva;
as estaes tubo, onde ocorre o embarque pr-pago e em nvel dos passageiros por
vrias portas, aumentando o conforto e a segurana e reduzindo o tempo mdio
das paradas;
71

a adoo de linhas diretas (ligeirinhos) entre terminais de integrao e pontos de


grande concentrao de destinos, aumentando a velocidade comercial do sistema;
o uso de portas esquerda, para facilitar a integrao e operao com estaes
localizadas nos centros das vias; e
a prioridade nos cruzamentos controlados por semforos.
Idealizada pelo urbanista Jaime Lerner e desenvolvida no Instituto de Pesquisa e Plane-
jamento Urbano de Curitiba (Ippuc), a Rede Integrada de Transporte (RIT) foi conce-
bida como indutora do uso, parcelamento e ocupao do solo de Curitiba, sendo uma
das bases do planejamento proposto pelo plano diretor de 1966. Inaugurado em 1974,
com nibus para 100 pessoas em apenas 2 eixos, Norte e Sul, interligados ao centro da
cidade, o sistema agregou linhas expressas e alimentadoras, que juntas transportavam
54 mil passageiros por dia. A partir de 1979, o sistema incorporou as linhas interbairros.
A rede s veio a se completar em 1980, ao incorporar os eixos Leste e Oeste e adotar a
tarifa nica, pela qual os percursos mais curtos financiavam os mais longos.
Em 1991, foram introduzidas as estaes tubo, com pagamento antecipado, alm de
embarque e desembarque em nvel. Em 1992, entrou em operao o nibus biarticu-
lado para 270 passageiros, fabricado para operar como uma espcie de metr de super-
fcie sobre rodas. Assim, ao longo do tempo, a RIT incorporou ajustes para atender a
demanda crescente.

Figura 14. BRT e estaes tubo em Curitiba (PR)

Foto: Jaelson Lucas/ Fotos Pblicas (21/05/2014). Extrado de: http://fotospublicas.com/nova-estacao-tubo-bento-


-viana-entra-em-operacao-em-curitiba/.
Estudos Estratgicos
72 O desafio da mobilidade urbana

Curitiba mantm a infraestrutura de transporte da RIT em seu territrio disposio


do Sistema de Transporte Coletivo Metropolitano para integraes fsicas tarifrias. O
estado, por meio da Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (Comec), criada
em 1974, mantm 14 dos atuais 29 municpios da Regio Metropolitana acessando a RIT.
A inter-relao entre o sistema virio, o sistema de transporte e o uso, parcelamento e
ocupao do solo fica patente na cidade de Curitiba, ao se observar que, em 1974, os
deslocamentos de 92% dos usurios da rede de nibus se destinavam ao centro da cida-
de, percentual que diminuiu para 30%, em 2003 (CASTRO, 2012).
A integrao na RIT abrange tambm o sexto Eixo Metropolitano de Transportes, cha-
mado Linha Verde. Projetado pelo Ippuc, com 22 quilmetros de extenso, o corredor
foi dividido em 2 etapas, das quais a primeira foi concluda em 2009, com recursos do
Programa de Transporte Urbano de Curitiba Etapa II, oriundos de financiamento do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Agncia Francesa de Desenvol-
vimento (AFD) e do governo federal (BRT BRASIL, [s.d.]). Ao final, as obras alcana-
ram o valor de R$ 154,4 milhes, dos quais R$ 133 milhes foram aportados pelo BID
(CESCA, 2010). Trata-se da Linha Verde Sul, que incorpora cidade dezoito quilme-
tros da interface urbana da antiga BR-116, entre o Terminal Pinheirinho e o Centro,
mediante a construo de dez pistas de rolamento, das quais duas so segregadas para
o BRT, duas so dedicadas circulao de bicicletas e seis destinadas ao trfego em
geral. O uso das reas marginais foi modificado, permitindo-se edificaes de servios
e habitao. A proposta transformou uma antiga rea de conflito em uma nova zona
de expanso urbana com reas verdes e espaos pblicos, vias locais marginais, ciclo-
vias, alm de melhorias na infraestrutura viria, considerando pavimentao, drena-
gem, sinalizao, iluminao pblica, paisagismo, canteiros e caladas padronizadas. A
preocupao com o meio ambiente estende-se ao padro de acabamento das estaes,
nas quais foram utilizados materiais voltados ao conforto ambiental e recolhimento da
gua da chuva para limpeza das instalaes, alm do uso de biocombustvel em seis dos
catorze nibus em circulao no Corredor (DI MRIO et al., 2012).
A segunda etapa da Linha Verde compreende apenas 3 quilmetros entre o Pinheiri-
nho e o Contorno Sul, com 8 estaes, para atender 22 mil passageiros por dia (BRT
BRASIL, 2014).
De acordo com o Censo de 2010 do IBGE, Curitiba abrigava 1,7 milho de habitantes
do total de 3,1 milhes referentes aos 26 municpios da Regio Metropolitana. Naquele
ano, o nmero de passageiros transportados por dia foi de 2.285.472, em 21.034 viagens,
no percurso de 487.690 quilmetros. Em 2014, esse montante caiu para 2.270.000, em
21.448 viagens realizadas em 480.000 quilmetros.
73

Embora ao longo dos 40 anos de operao tenha sido objeto de ajustes e complemen-
taes, o BRT de Curitiba vem dando mostras de esgotamento de sua capacidade de
atendimento a contento da populao, pelo que foi concebido o projeto da Linha Azul
do metr, com 14,3 quilmetros (DI MRIO et al., 2012).

Figura 15. Sistema de carto-transporte na RIT de Curitiba (PR)

Foto: Cesar Brustolin/ Fotos Pblicas (10/07/2014). Extrado de: http://fotospublicas.com/curitiba-inicia-processo-de-


-modernizacao-cartao-transporte/.

Cricima
O Sistema Integrado de Transporte Coletivo do Municpio de Cricima foi inaugurado
em setembro de 1996, ao tempo que a cidade contava com aproximadamente 155 mil
habitantes. Pela estimativa do IBGE, a cidade tinha 204.667 habitantes em 2014.
A populao pode se deslocar ao longo da linha troncal de 8 quilmetros do BRT, si-
tuada na Avenida Centenrio, cujo acesso ocorre atravs de 32 estaes e 3 terminais
de integrao Prspera, Centro e Pinheirinho , aos quais se interligam 58 linhas
alimentadoras, 2 linhas interbairros e 2 linhas expressas. A linha expressa opera nos
horrios de pico sem fazer pausa nas paradas, a fim de reduzir o tempo de viagem entre
os terminais. As estaes de embarque so dotadas de plataformas elevadas com rampas
para acesso das pessoas com deficincia. Segundo dados de janeiro de 2013, obtidos no
stio eletrnico da prefeitura, o sistema opera com 124 veculos em 63 linhas, transpor-
tando, de acordo com o Global BRTData, 10.470 passageiros por dia.
Estudos Estratgicos
74 O desafio da mobilidade urbana

Duas galerias subterrneas, elevador e escada rolante do acesso ao terminal central e


s suas plataformas de embarque e desembarque. Quem precisa apenas atravessar a ave-
nida, sem ingressar no sistema de transporte coletivo, pode passar pela galeria que fun-
ciona como opo segura para transitar e dispe de um centro de compras e servios.
Vale ressaltar a construo de edifcios residenciais prximos ao terminal central, perto do
qual se acham shopping, cinema e servios, configurando uma aplicao radial do mo-
delo de desenvolvimento urbano denominado Transport Oriented Development (TOD).

Figura 16. Terminal de passageiros em Cricima, abril de 2014

Foto: Franciele Fernandes. O relator, Deputado Ronaldo Benedet, em visita ao terminal de passageiros em Cricima.

Rio de Janeiro
At agosto de 2016, data dos Jogos Olmpicos, a cidade dever contar com 4 corredores
de BRT, perfazendo mais de 160 quilmetros de extenso, que tero capacidade para
transportar cerca de 2 milhes de passageiros por dia.
No primeiro semestre de 2015, o sistema BRT em operao na cidade transportava mais
de 439 mil passageiros por dia, em 320 nibus, percorrendo 112 mil quilmetros de
eixos troncais. Os usurios apontaram como principal ganho do sistema a rapidez na
viagem, sendo que 74% deles mostravam-se satisfeitos com o servio, Do ponto de vista
ambiental, houve a reduo de 38% na emisso de CO2.11

11 Dados de pesquisa Datafolha, citada em: http://www.brtrio.com/conheca. Acesso em: 24 jul. 2015.
75

Transoeste

Inaugurada em 2012, a primeira fase do corredor Transoeste tem 52 quilmetros de ex-


tenso, entre Santa Cruz e Barra da Tijuca, na zona Oeste, reduzindo a viagem de duas
horas e meia para a metade do tempo. A segunda fase dever entrar em operao at
2016, pela adio de 7 quilmetros ao trajeto atual. As 57 estaes do Transoeste foram
construdas em design moderno, com estrutura pr-fabricada, acessibilidade universal,
abertura automtica das portas, plataformas de embarques, bilheterias e mquinas para
venda e recarga de cartes, alm de dispor de monitores com informaes sobre a loca-
lizao dos nibus. Cada estao climatizada e monitorada por cmaras pelo Centro
de Controle Operacional (CCO).
A operao conta com 191 veculos modernos, dotados de computador de bordo, cm-
bio automtico, controle eletrnico de velocidade, freio retarder, para frenagens mais
eficientes e seguras, e suspenso pneumtica com bolses de ar, para transportar 230
mil passageiros por dia. O Transoeste j est integrado ao corredor Transcarioca e s
estaes do Metr Rio e do sistema de trens metropolitano, devendo se comunicar tam-
bm com o corredor Transolmpico. (ALVES; MARQUES, 2014).

Transcarioca

Primeiro corredor transversal da cidade, o Transcarioca foi inaugurado em 2014, um pou-


co antes da Copa do Mundo. Encontra-se em operao com 39 quilmetros, 5 terminais
e 47 estaes que cobrem 27 bairros, interligando a Ilha do Governador, na zona Norte, e
nela, o Aeroporto Internacional Tom Jobim, Barra da Tijuca, na zona Oeste. A estao
Vicente Carvalho d acesso s linhas do metr. As obras do BRT contemplaram interven-
es urbanas ao longo do seu trajeto, ensejando melhorias para a populao.
So 147 veculos articulados, climatizados e com alto padro tecnolgico, com capacidade
individual para 180 passageiros, que devem transportar em torno de 230 mil pessoas por
dia, reduzindo o tempo de deslocamento do trajeto em 60% (ALVES; MARQUES, 2014).

Transolmpica

Nova via expressa de 26 quilmetros, livre de semforos, corta a zona Oeste da cidade
do Rio de Janeiro, passando por 7 bairros. Esse BRT vai interligar 2 locais de eventos
das Olimpadas de 2016, a Vila dos Atletas, na Barra da Tijuca, e o Parque Radical de
Deodoro. O trajeto ser feito em apenas trinta minutos, ao invs das atuais duas horas e
meia. A via ser composta por 3 faixas em cada sentido, destinadas circulao de at
50 mil veculos, e 1 faixa central exclusiva para o BRT, com 18 estaes e 2 terminais,
que transportar cerca de 70 mil pessoas por dia.
Estudos Estratgicos
76 O desafio da mobilidade urbana

O sistema ser integrado aos corredores Transoeste (no Recreio), Transcarioca (em
Curicica) e com a malha ferroviria (em Deodoro).
Ao custo de R$ 2,2 bilhes, as obras, que incluem 2 tneis de 1.700 metros e 16 pontes e
viadutos, foram iniciadas em julho de 2012, com previso de concluso para o primeiro
semestre de 2016.12

Transbrasil

Corredor com 32 quilmetros de extenso, 5 terminais, 30 estaes e 17 passarelas. Ser


uma conexo importante entre a Baixada Fluminense, com vias alimentadoras, e o centro
da cidade do Rio de Janeiro, tendo como eixo troncal a Avenida Brasil, desde Deodoro.
Dever operar com nibus articulados, capazes de transportar at 900 mil usurios por
dia. Compondo as obras do PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades, a estimativa que as
obras do Transbrasil ultrapassem R$ 2 bilhes e que no sejam entregues antes de 2017.
H planos de integrao com o corredor Transcarioca, o metr e o VLT do centro da
cidade (MAGALHES, 2015).

2.3.4 TRANSPORTE PBLICO COLETIVO SOBRE TRILHOS


Os sistemas urbanos de transporte sobre trilhos encontram-se em apenas onze estados
mais o Distrito Federal, e so operados por quinze empresas, das quais trs so privadas.
Esses sistemas operam em 38 linhas, 491 estaes e 1.028 quilmetros de extenso; por
eles passaram 2,7 bilhes de passageiros em 2013 e 2,9 bilhes em 2014, o que repre-
senta incremento de 4,4% no nmero de usurios transportados. Porm, esse aumento
indica, na verdade, uma queda no ritmo de avano do setor, visto que a taxa mdia anu-
al de seu crescimento era de 10% desde 2010. Os sistemas metroferrovirios existentes
evitam a circulao de 1 milho de carros e 14 mil nibus por dia nas reas urbanas
onde se encontram. (ASSOCIAO NACIONAL DOS TRANSPORTADORES DE
PASSAGEIROS SOBRE TRILHOS, 2015).
Dos sistemas assinalados, poucos se referem ao metr, ainda com implantao incipien-
te no territrio nacional. Os custos elevados de construo e operao, as dificuldades
tcnicas e o longo tempo de implantao podem explicar, em parte, a extenso limitada
da rede de metr brasileira, quando comparada a outros locais do mundo.
H casos de aes bem mais eficazes nessa perspectiva. A cidade de So Paulo cons-
truiu, em 47 anos, 78,3 quilmetros de linhas de metr, enquanto a cidade do Mxi-
co implantou, em 48 anos, 226,4 quilmetros, apesar das peculiaridades de a cidade

12 Dados obtidos no Jornal do Brasil de 6 de julho de 2015 e no stio eletrnico http://www.cidadeolimpica.


com.br/transolimpica/. Acesso em: 24 jul. 2015.
77

ter sido erigida sobre um antigo lago e da descoberta de stios arqueolgicos duran-
te as obras (SISTEMA DE TRANSPORTE COLECTIVO DE LA CIUDAD DE
MXICO, [s.d.]). Em 18 anos, a cidade chinesa de Shangai, que ocupa o primeiro
lugar no ranking mundial de redes metrovirias, implantou 567 quilmetros de metr
(SHANGHAI METRO, [s.d.]).
Entre as caractersticas positivas do transporte sobre trilhos, que opera em vias segrega-
das, pode-se assinalar a reduo do tempo de deslocamento, do consumo de combust-
veis, da emisso de gases poluentes e das ocorrncias de acidentes de trnsito.
O transporte urbano de passageiros sobre trilhos no Brasil rene diferentes tipos de
servios, destacando-se:
Trem de superfcie sistema convencional de alta capacidade de transporte de
passageiros feito em composies extensas, formadas por diversos vages e uma
locomotiva ou unidade tratora movida a diesel ou eletricidade, que trafega em
linhas frreas de superfcie construdas em bitolas distintas.
Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) sistema de mdia capacidade de transporte de
passageiros, entre 10 e 40 mil por hora, operado em carros tracionados por energia
eltrica, forma mais adequada do ponto de vista ambiental, ou diesel, opo de me-
nor custo13. Apresenta tambm boa relao custo-benefcio, da ordem de US$ 20 a
50 milhes por quilmetro construdo, para um tempo de implantao baixo (vide
Tabela 4). Como no BRT, esse modal tambm apresenta suscetibilidade nos cru-
zamentos em nvel com outros veculos, podendo se envolver em acidentes com
pedestres e carros. No entanto, mostra maior capacidade de estruturar o espao
urbano ao longo de seu trajeto, como tambm de atrair passageiros pela credibili-
dade, que se aproxima da alcanada pelo metr.
Monotrilho sistema de mdia capacidade de transporte, que transita em linhas
segregadas elevadas, com um nico trilho, construdas em reas densamente ocu-
padas, a um custo entre US$ 40 e 70 milhes.
Metr sistema de alta capacidade de transporte de passageiros, construdo, em ge-
ral, no subsolo das cidades. Desloca-se em vias troncais segregadas, em velocidade
comercial de 30 a 40 km/h, transportando at 80 mil passageiros por hora por
sentido. Trata-se de soluo definitiva, mas de elevado custo de implantao, da
ordem de US$ 80 a 120 milhes por quilmetro, em uma estimativa conservado-
ra, que pode aumentar em zonas de ocupao consolidada.

13 Assemelhando-se ao antigo bonde, o VLT desloca-se em trilhos implantados na superfcie, mediante rodas
de ferro ou de pneus. Configurado em pequenas composies, transita em velocidade comercial baixa,
caracterizando-se pelo conforto, beleza, sustentabilidade e segurana. Essas caractersticas credenciam
a leveza do sistema, em comparao ao equipamento e infraestrutura dos trens convencionais, de feio
mais pesada, do que decorre o nome veculo leve sobre trilhos.
Estudos Estratgicos
78 O desafio da mobilidade urbana

Figura 17. VLT e ciclovia na Baixada Santista (SP), junho de 2015

Foto: Ftima Oliveira.

Para melhor compreenso, o panorama brasileiro do sistema de transporte coletivo urba-


no de passageiros sobre trilhos demanda uma breve remisso histrica de sua formao.
Os trens de superfcie em operao metropolitana e urbana nos dias atuais remontam
s antigas linhas que partilhavam, concomitantemente, a operao de carga e de pas-
sageiros, ainda reunidas sob a gesto da Rede Ferroviria Federal (RFFSA), por meio
de sua Diretoria de Transportes Metropolitanos. Estudos desenvolvidos pela EBTU,
em conjunto com outros rgos governamentais, ao longo de cerca de uma dcada,
indicaram a necessidade de separar a gesto da prestao dos servios de passageiros dos
de carga. Para tanto, foi autorizada, pelo Decreto n 89.396, de 22 de fevereiro de 1984,
a transformao da Empresa de Engenharia Ferroviria S.A. (Engefer), subsidiria da
RFFSA, na Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).
A CBTU veio com a misso de modernizar, expandir e implantar sistemas urbanos
de transporte de passageiros sobre trilhos no Pas, atuando, inicialmente, apenas nos
ramais do Rio de Janeiro e de So Paulo. Em 1985 e 1986, passou a atuar, respectiva-
mente, em Recife Linha Centro e Belo Horizonte. Em 1988, incorporou os sistemas
de Recife Linha Sul, Fortaleza, Salvador, Natal, Joo Pessoa e Macei.
Deve-se registrar que, pouco antes da criao da CBTU, havia sido constituda outra
subsidiria da RFFSA, denominada Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
79

(Trensurb), criada pelo Decreto n 84.640, de 17 de abril de 1980, com a finalidade de


implantar e operar o servio de trens urbanos no eixo norte da regio metropolitana da
capital gacha, atendendo, alm de Porto Alegre, as populaes dos Municpios de Ca-
noas, Esteio, Sapucaia do Sul, So Leopoldo e Novo Hamburgo. A ao foi justificada,
poca, pela necessidade de se implantar, na regio, uma alternativa de transporte de
baixo custo, rpido e seguro, reduzindo o fluxo de veculos na rodovia BR-116, principal
rota do transporte metropolitano.
Depois de cerca de uma dcada como subsidirias da RFFSA, a CBTU e a Trensurb
perderam essa condio por fora da Lei n 8.693, de 3 de agosto de 1993, que previa
a transferncia para a Unio da totalidade de suas aes. De 1993 a 2002, ambas fica-
ram vinculadas ao Ministrio dos Transportes, sendo integradas, em janeiro de 2003,
estrutura do Ministrio das Cidades, rgo que, desde ento, responde pelas polticas
setoriais de transporte urbano e trnsito (Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, combi-
nada com o Decreto n 4.566, de 1 de janeiro de 200314).
Durante o perodo em que esteve vinculada ao Ministrio dos Transportes, a CBTU fo-
cou em modernizar e expandir os sistemas que operava, visando posterior transfern-
cia da administrao e gesto daqueles sistemas para os respectivos governos estaduais,
no mbito do Programa de Estadualizao dos Sistemas de Trens Urbanos de Passa-
geiros sobre Trilhos, o que comeou a ocorrer a partir de 1994. Os primeiros sistemas
transferidos foram So Paulo e Rio de Janeiro, que j vinham passando por um processo
de modernizao, seguidos das malhas de Fortaleza e Salvador.
Neste ano de 2015, a CBTU mantm-se responsvel diretamente pela operao dos sis-
temas de trens de Belo Horizonte, Recife, Macei, Joo Pessoa e Natal. A Trensurb, por
outro lado, continua responsvel pelo servio de trens urbanos na Regio Metropolitana
de Porto Alegre (RMPA).
Em vrias cidades citadas, os sistemas de trens urbanos so tambm chamados de me-
trs, por apresentarem caractersticas de um ou de outro, conforme o trecho da via ou
de acordo com os projetos de adequaes, melhorias e expanses da malha e dos ve-
culos utilizados. Por essa razo, na sequncia so apresentados de forma conjunta esses
dois tipos de servio de transporte de passageiros sobre trilhos. Em cada cidade, tam-
bm sero apresentadas as caractersticas dos VLT e monotrilhos, quando existentes.

14 Publicado em 1 de janeiro, foi substitudo pelo Decreto n 6.129, de 20 de junho de 2007, que, entretanto,
no alterou o dispositivo relacionado ao Ministrio das Cidades.
Estudos Estratgicos
80 O desafio da mobilidade urbana

So Paulo CPTM e Metr/SP15


A Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), vinculada Secretaria de
Estado dos Transportes Metropolitanos, teve sua criao autorizada em 1992, por lei
estadual, com a misso de assumir os sistemas de trens da Regio Metropolitana de So
Paulo (RMSP) em substituio CBTU e Fepasa, de forma a assegurar a continuida-
de e a melhoria dos servios, no contexto do Programa de Estadualizao dos Sistemas
de Trens Urbanos de Passageiros sobre Trilhos.
Desde o incio, a atuao da CPTM desenvolveu-se em conjunto com o Metr/SP e a
Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU), esta responsvel pelo geren-
ciamento dos sistemas rodovirios de baixa e mdia capacidade no mbito da RMSP. Tam-
bm participa do servio de transporte pblico a So Paulo Transporte S.A. (SPTrans),
empresa municipal criada em 1995 para gerir as linhas de nibus da capital paulista.
A operao efetiva da CPTM comeou em 1994, com as linhas da CBTU (linhas 7, 10,
11 e 12), e em 1996, com as linhas da Fepasa (linhas 8 e 9). A nova empresa recebeu
como herana um sistema ferrovirio de quase um sculo de existncia, mas completa-
mente sucateado, o que levou implantao, ainda em 1994, do Primeiro Programa de
Modernizao de Composies, envolvendo mais de 500 carros.
No ano 2000, teve incio a operao do Expresso Leste (parte da atual linha 11), com trens
equipados com ar-condicionado, bancos anatmicos e msica ambiente, incorporando
quatro novas estaes: Corinthians-Itaquera, Dom Bosco, Jos Bonifcio e Guaianases.
As melhorias continuaram ao longo da primeira dcada do sculo XXI, com ampliao
da extenso de linhas, novo material rodante e construo e modernizao de estaes.
Alm disso, aprofundou-se a integrao entre linhas da CPTM e linhas do Metr/SP.
Destaque-se, a propsito, a implantao da Linha 5 Lils do Metr, construda pela
CPTM, a partir de 1998, e transferida, em 2001, para o Metr/SP. Quando de sua
entrada em operao, em 2002, contava com 8,4 quilmetros de extenso. J esto em
andamento obras de expanso, que, depois de prontas, elevaro a extenso total dessa
linha para 19,8 quilmetros.
Em 2005, foi assinado convnio entre o Estado e o Municpio de So Paulo para implan-
tao do bilhete nico no sistema de transporte sobre trilhos, dentro da Regio Metro-
politana, numa parceria entre a CPTM, o Metr e a SPTrans. Para reafirmar a deciso
do governo estadual de integrar a rede metroferroviria na RMSP, as linhas da CPTM
ganharam, em 2008, nova identificao, com nmeros e nomes de pedras preciosas.

15 Os dados de So Paulo foram obtidos em: http://www.cptm.sp.gov.br e http://www.metro.sp.gov.br/.


Acesso em: jul. 2015.
81

Mais recentemente, a CPTM tem investido na integrao com o transporte ciclovirio,


tendo atingido, em 2012, a marca de 6.400 vagas nos 24 bicicletrios instalados nas
estaes da Companhia.
No incio de 2015, a empresa contava com 92 estaes operacionais (das quais 43 so
acessveis), distribudas em 6 linhas que somavam 260 quilmetros de extenso, aten-
dendo 22 municpios. As linhas esto passando por obras de infraestrutura, que incluem
a modernizao da sinalizao e das redes de telecomunicaes e energia, bem como
da rede area e da via permanente. As estaes mais antigas esto sendo moderniza-
das e a frota de trens renovada. A CPTM transporta a mdia diria de 2,7 milhes de
passageiros, sendo que as estaes Brs, Luz e Barra Funda recebem juntas cerca de
50% desse movimento. Em 6 de dezembro de 2013, a CPTM bateu seu prprio recorde
operacional, transportando 3.025.185 usurios.
Conforme informaes da Companhia do Metropolitano de So Paulo (Metr/SP), a
empresa foi constituda no dia 24 de abril de 1968, tendo as obras da Linha Norte-Sul
sido iniciadas 8 meses depois. Em 1972, a primeira viagem de trem foi realizada entre as
estaes Jabaquara e Sade. Em 1974, o trecho Jabaquara-Vila Mariana comeou a ope-
rar comercialmente. No dia 26 de setembro de 1975, a operao comercial foi estendida
para toda a Linha 1 Azul, ligando os bairros de Santana a Jabaquara. Com 16,7 km de
extenso e 20 estaes, estava pronta a primeira linha de metr de So Paulo.
Atualmente, o sistema possui cinco linhas, que so operadas pela Companhia do Me-
tropolitano de So Paulo: Linha 1 Azul; Linha 2 Verde; Linha 3 Vermelha; Li-
nha 5 Lils; e Linha 15 Prata (monotrilho). Ao todo so 69,4 quilmetros de rede,
61 estaes e 150 trens. Em 2014, foram transportados 1,11 bilho de passageiros.
Em 2010, foi inaugurado o primeiro trecho da Linha 4 Amarela, a primeira a ser
operada em regime de concesso pelo Consrcio Via Quatro. Em 2011, outras quatro
estaes foram entregues e a Linha 4 Amarela passou a funcionar entre a Luz e
o Butant. Em 2014, foi entregue a estao Fradique Coutinho. Atualmente, a linha
possui 7 estaes, 8,9 quilmetros de extenso e 14 trens, que transportaram, em 2014,
194 milhes de passageiros.
Assim, a malha metroviria total, incluindo a Linha 4 Amarela, atingiu 78,3 quilme-
tros de extenso e 68 estaes.
A malha metroviria de So Paulo transporta cerca de 4,7 milhes de passageiros dia-
riamente. O sistema est integrado CPTM nas estaes Luz, Pinheiros, Tamanduate,
Brs, Palmeiras-Barra Funda, Tatuap, Corinthians-Itaquera e Santo Amaro, e tambm
aos outros modais de transporte na cidade.
Estudos Estratgicos
82 O desafio da mobilidade urbana

Figura 18 Estao da S do Metr, na rea central da cidade de So Paulo (SP)

Foto: Lena Diaz/ Fotos Pblicas (04/02/2014). Extrado de: http://fotospublicas.com/lentidao-na-circulacao-de-


-trens-causa-lotacao-na-estacao-se-metro-de-sao-paulo/.

Em 2014, comeou a funcionar o monotrilho da Linha 15 Prata, integrado com a


Linha 2 Verde do Metr, na estao Vila Prudente. Atualmente o monotrilho opera
diariamente, em carter experimental e em horrio limitado, com as estaes Vila Pru-
dente e Oratrio.
Conforme a Companhia do Metropolitano de So Paulo, o monotrilho um sistema
inovador, que oferecer novas e melhores alternativas de transporte pblico para a cida-
de de So Paulo e atender populao da zona Leste, de Ipiranga a Cidade Tiradentes.
Os trens so movidos a eletricidade e trafegam com pneus de borracha em via elevada,
tornando a operao silenciosa e confortvel.
Defende-se que a implantao do sistema monotrilho proporcionar novos investimen-
tos econmicos, desenvolvimento social e melhor alternativa de transporte pblico para
a regio, pois ligar reas de alta densidade populacional com importantes polos em
que se concentram grande nmero de empregos.
O monotrilho da Linha 15 Prata ir operar com 58 trens, e sua capacidade de trans-
porte ser de 1 mil passageiros por trem. Atender em torno de 500 mil passageiros por
dia, suprindo a demanda regional. Movido a eletricidade, opera sem condutor e viaja a
uma velocidade de at 80km/h, com intervalo entre trens de 90 segundos.
Ao todo, o monotrilho da Linha 15 Prata ter 26,6 km de extenso, com 18 estaes
elevadas instaladas nos canteiros centrais das avenidas. Os acessos s estaes ocorrero
por meio de passarelas, que tambm serviro de travessia da avenida para pedestres.
83

At a concluso da obra, a Companhia do Metropolitano de So Paulo implantar pro-


jeto de paisagismo que inclui arborizao sob a via elevada nas caladas adjacentes e
integrao com reas verdes do entorno, formando corredores ao longo do percurso.
Tambm sero construdas ciclovias.
A implantao do sistema considerada rpida e com baixo impacto social e ambiental
quando comparada a outros sistemas de transporte. Outra caracterstica do projeto do
monotrilho a preocupao com a insero urbana e o paisagismo.
O monotrilho da Linha 17 Ouro faz parte do Plano de Expanso da Rede Metrofer-
roviria da cidade e dever contribuir para a melhoria dos sistemas de transporte de
So Paulo. Sero dezoito quilmetros de extenso, ligando o bairro do Morumbi ao
Jabaquara e ao Aeroporto de Congonhas. Esto previstas dezoito estaes ao longo do
trajeto, sendo quatro delas interligadas com outras linhas do Metr e da CPTM.

Rio de Janeiro Flumitrens/Supervia, Central e MetrRio16


Como parte do Programa de Estadualizao dos Sistemas de Trens Urbanos de Passa-
geiros sobre Trilhos, lei estadual autorizou, em fins de 1993, o Governo do Estado do
Rio de Janeiro a criar a Companhia Fluminense de Trens Urbanos (Flumitrens), uma
sociedade por aes. Isso permitiu transferir, da CBTU para essa nova empresa, a ope-
rao dos trens urbanos no estado. Vale registrar que, pela mesma lei, o Poder Executivo
estadual ficou autorizado a transferir, para o Municpio do Rio de Janeiro, o controle
acionrio do Metr/RJ, o que, entretanto, foi recusado pelo governo municipal.
O governo estadual no esperou muito tempo para dar incio ao processo de privatizao
do sistema ferrovirio, mas, de incio, no houve interessados em assumir a operao dos
trens urbanos e suburbanos, dado o sucateamento em que estes se encontravam. Para
atrair possveis concessionrios, foi criado o Programa Estadual de Transporte, que iria se
encarregar da reforma e modernizao de cinquenta composies e de algumas estaes,
alm de obras em outros pontos estratgicos da infraestrutura da malha ferroviria.
No segundo semestre de 1997, ocorreu o lanamento do Programa Estadual de Desestati-
zao, que abrangia todos os sistemas de transporte de passageiros sob a responsabilidade
do executivo fluminense, a includos o sistema de trens de passageiros da Regio Metro-
politana do Rio de Janeiro (RMRJ), o Metr/RJ e a Companhia de Navegao do Estado
do Rio de Janeiro (Conerj), responsvel pelo servio aquavirio na Baa de Guanabara.
Em 1998, a operao da Flumitrens foi concedida iniciativa privada, tendo o consrcio
Bolsa 2000 (hoje chamado SuperVia) ganhado o leilo com um lance de cerca de R$ 280

16 Os dados do Rio de Janeiro foram obtidos em: http://www.supervia.com.br, http://www.rj.gov.br/web/


setrans/exibeconteudo?article-id=220530 e https://www.metrorio.com.br/. Acesso em jul. 2015.
Estudos Estratgicos
84 O desafio da mobilidade urbana

milhes, dos quais R$ 36 milhes seriam pagos ao estado e o restante investido no sistema,
sem subsdios. A concesso compreendia apenas os trechos em bitola padro17, permane-
cendo os ramais em bitola estreita18 e trens a diesel com a Flumitrens. Esses ramais esta-
vam bastante sucateados e no entraram no edital de licitao por no serem lucrativos.
Em 2001, foi decidida a ciso da Flumitrens em duas empresas: uma a ser liquidada
(onde permanecem os ativos e a relao empregatcia dos funcionrios) e outra, de-
nominada Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e Logstica (Central),
que passou a ser responsvel pela operao da malha ferroviria de bitola estreita e do
Sistema de Bondes de Santa Teresa.
No incio de 2015, a SuperVia atuava em uma malha viria de 270 quilmetros, divididos
em 8 ramais, com 102 estaes. A malha atravessa o Municpio do Rio de Janeiro e outros
onze da Regio Metropolitana (Duque de Caxias, Nova Iguau, Nilpolis, Mesquita,
Queimados, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Japeri, Mag, Paracambi e Guapimirim).
A partir de julho de 2011, a SuperVia passou a operar, tambm, o Telefrico do Alemo.
A frota da SuperVia soma 201 trens, dos quais 145 equipados com ar condicionado. As
composies transportam, em mdia, 620 mil passageiros por dia til. No ano de 2014
foram transportados aproximadamente 164 milhes de passageiros, sendo que no dia 9
de dezembro foi alcanado o recorde de 680.278 passageiros.
O sistema de trens utiliza modelo de bilhetagem que permite integrao com as linhas
de nibus e as barcas utilizadas para o transporte coletivo na RMRJ. As estaes de
Japeri, Santa Cruz, Realengo, Bangu, Engenheiro Pedreira e Saracuruna tambm pos-
suem bicicletrios, que so gratuitos para quem utiliza o trem e contam com segurana
o dia todo, bebedouro, oficina para pequenos reparos e calibrador de pneu. Tambm
possvel embarcar com a bicicleta no trem, embora essa facilidade s esteja disponvel
em horrios restritos.
Inaugurado em maro de 1979, o Metr do Rio de Janeiro contava com 4,3 quilmetros
de trilhos ligando 5 pontos prximos da cidade. Entre as estaes pioneiras, o maior
movimento da operao foi na Cinelndia, que, com mais de um tero do total de
passageiros, dividia ento o fluxo com Praa Onze, Central, Presidente Vargas e Glria.
Naquele primeiro momento do sistema, o Metr operava com apenas quatro trens de
quatro carros, que circulavam com intervalos mdios de oito minutos.
Aps seguidas expanses nos trechos Sul e Norte da Linha 1, tambm foram inaugu-
rados nos anos seguintes alguns trechos e estaes da Linha 2, que teve o incio de sua

17 Tambm chamada bitola internacional, com 1.435 mm de distncia entre os trilhos.


18 Esses ramais possuem 1.000 mm entre os trilhos e so referentes s linhas de Niteri/So Gonalo/
Visconde de Itabora (que foi posteriormente desativada), Saracuruna/Mag/Guapimirim e Saracuruna/
Vila Inhomirim, sendo os dois ltimos assumidos pela SuperVia em acordos posteriores privatizao.
85

operao comercial em 1984, com 5 trens nos dias teis, em intervalos de menos de
6 minutos durante a semana.
A concesso empresa MetrRio ocorreu no dia 19 de dezembro de 1997, mediante
leilo na Bolsa de Valores do Rio. Em abril de 1998 a MetrRio assumiu a concesso
do metr carioca e esto sob seu controle a administrao e a operao das Linhas 1
e 2, ficando as expanses da rede metroviria e aquisio de novos trens a cargo da Rio
Trilhos (governo do estado).
Conforme informaes da Secretaria de Estado de Transportes do Rio de Janeiro, a
concessionaria MetrRio adquiriu, a partir de contrato firmado com o governo do es-
tado, 19 novas composies em 2012, a fim de oferecer maior capacidade de transporte
aos passageiros. Com essas novas composies em pleno funcionamento, o metr do
Rio ampliou em 63% sua frota, diminuindo os intervalos dos trens de 6 para 4 minutos.
Atualmente a frota em operao conta com 49 trens com ar condicionado, considera-
dos os 19 trens novos e 30 modernizados. Tambm foram encomendados quinze novos
trens para a Linha 4, que ligar a estao General Osrio da Linha 1 estao Jardim
Ocenico. Os investimentos refletiram no nmero de passageiros transportados. Em
2007, eram 410 mil passageiros/dia; hoje, so 800 mil passageiros/dia.

Figura 19. Obras da Linha 4 do Metr do Rio de Janeiro (RJ)

Foto: GERJ/ Fotos Pblicas (30/05/2015). Extrado de: http://fotospublicas.com/obras-da-linha-4-do-metro-do-rio-


-de-janeiro/.
Estudos Estratgicos
86 O desafio da mobilidade urbana

O sistema metrovirio do Rio de Janeiro conta com 36 estaes: 20 da Linha 1 e 26 da


Linha 2, dez delas compartilhadas. Aos atuais 42 km de extenso sero acrescentados 16
quilmetros com a construo da Linha 4, que tem previso de inaugurao em 2016.

Figura 20. Telefrico do Alemo, na cidade do Rio de


Janeiro (RJ), outubro de 2011

Foto: Ftima Oliveira.

TELEFRICO DO ALEMO: INOVAO NO TRANSPORTE SOCIAL E


O DESAFIO DA SEGURANA PBLICA
O acesso ao complexo de favelas do Morro do Alemo na cidade do Rio de
Janeiro mediado pela Estao intermodal Bonsucesso, que compe a rede de
trens de superfcie, da SuperVia, e a primeira das seis estaes do telefrico.
Inspirado no Metrocable de Medelln, Colmbia, o Telefrico do Alemo
pioneiro no transporte pblico coletivo por cabos no Brasil, tendo por
objetivo promover a insero social dos 220 mil moradores da rea, ao
romper com as dificuldades histricas de deslocamento da comunidade.
Para apoiar essa insero, cada estao oferece servios populao. Obra
arrojada, com 3,5 quilmetros de cabos areos, foi orada em torno de R$ 210
milhes, considerando os equipamentos adquiridos na Frana, edificaes,
desapropriaes e urbanizao1.
87

Os moradores cadastrados tm direito a dois passes livres por dia, aps o que
pagavam originalmente R$ 1,00 por viagem, como fazem os no moradores
que utilizam os cartes VT, Expresso, Bilhete nico e Bilhete nico Carioca. Na
bilheteria, a tarifa custa R$ 5,00 (SUPERVIA, [s.d.]). Como revelou o secretrio
de Estado dos Transportes, Carlos Roberto Osrio, a receita do servio cobre
apenas 10% de seu custo (ANDRADE, 2015).
Compete SuperVia a operao do empreendimento, que conta com 152 gndolas,
com capacidade individual para at oito usurios, podendo transportar at 3.000
pass./dia, nas viagens de dezesseis minutos por sentido (SUPERVIA, [s.d.]).
O modal foi concebido como suporte ao projeto da Unidade de Polcia
Pacificadora (UPP) instalada na rea, oito meses antes da inaugurao do
empreendimento, que ocorreu no dia 7 de julho de 2011. Quatro anos depois,
observa-se a queda de interesse da comunidade, mesmo aps a liberao da
catraca para os moradores pelo governo do estado. At maio de 2014, cerca de
12 mil pessoas utilizavam o telefrico por dia, mas, at junho de 2015, a demanda
caiu para 9 mil, em mdia. O turismo ainda no deslanchou. A expectativa
inicial do poder pblico de aceitao do telefrico se revelou otimista, diante
da situao de insegurana pblica da rea. Aps o esforo de implantao da
UPP, com a criao de delegacia para o conjunto das favelas, os traficantes de
drogas continuam agindo na regio. Os confrontos armados mantm-se entre
gangues rivais e com a polcia, provocando baixas na fora pblica e mortes
de moradores por balas perdidas. O medo de ser tomado como alvo fcil dos
bandidos dentro das gndolas em movimento est desmotivando os moradores
a usarem o telefrico (ANDRADE, 2015).
Esse episdio mostra outro aspecto que influi decisivamente na mobilidade
urbana, a segurana pblica.
Nota
1 Informaes colhidas por ocasio de visita tcnica realizada em 2011, por uma das coordenadoras
deste estudo.

Porto Alegre Trensurb19


A Trensurb uma sociedade de economia mista, vinculada ao Ministrio das Cidades,
criada em 1980 para atender a Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA). Tem por
acionistas a Unio (99,21%), o Estado do Rio Grande do Sul (0,61%) e o Municpio de
Porto Alegre (0,17%). O primeiro trecho do sistema ferrovirio da Trensurb foi inau-
gurado em 1985, dispondo de 27 quilmetros de extenso e 15 estaes, ligando Porto
Alegre, Canoas, Esteio e Sapucaia do Sul.
Os estudos que levaram sua criao apontavam a necessidade de reduzir o fluxo de
veculos na rodovia BR-116, j saturada poca, e de oferecer populao da RMPA

19 Os dados de Porto Alegre foram obtidos em: http://www.trensurb.gov.br/home.php?codigo_sitemap=49.


Acesso em: fev. 2015.
Estudos Estratgicos
88 O desafio da mobilidade urbana

uma alternativa de transporte com baixo custo e com maior rapidez, segurana e
conforto, tendo a misso de absorver uma demanda inicialmente prevista da ordem de
300 mil passageiros por dia.
Dentro do projeto inicial de expanso, os trilhos chegaram, em 1997, cidade de So Le-
opoldo, com a inaugurao da Estao Unisinos, e, em 2000, com a abertura da Estao
So Leopoldo. Em julho de 2012, comearam a operar comercialmente mais 2 estaes:
Rio dos Sinos, tambm em So Leopoldo, e Santo Afonso, em Novo Hamburgo. Em
2014, iniciou-se a operao comercial em outras 3 estaes no municpio hamburguense:
Industrial/Tintas Killing, Fenac e Novo Hamburgo, totalizando 43,8 quilmetros.
A via permanente existente constitui-se de 2 linhas bidirecionais eletrificadas, sinali-
zadas, sendo um trecho de 31,7 quilmetros em superfcie, totalmente bloqueado e
sem cruzamentos em nvel, e outro elevado, de 12,1 quilmetros, com a parte inferior
totalmente urbanizada, em bitola larga20. O sistema contava, no incio de 2015, com
22 estaes, cujas plataformas de embarque e desembarque somavam 190 metros de
extenso e permitiam a operao de 2 trens acoplados. A frota composta por 25 Trens
Unidades Eltricos (TUEs), cada um com quatro carros, em ao inoxidvel, com sis-
tema de ventilao e exausto. A capacidade de passageiros de 228 sentados e 853
em p, totalizando 1.081 passageiros, na taxa de 5,4 pessoas em p/m. Nas condies
atuais, a capacidade mxima de oferta de servio de 21.600 passageiros/hora/sentido.
O sistema de trens metropolitanos operado pela Trensurb transporta uma mdia de
aproximadamente 175 mil usurios por dia til. Durante a ltima Expointer21, em se-
tembro de 2014, o sistema bateu o seu recorde operacional, transportando pouco mais
de 225 mil passageiros em um nico dia. Alm da integrao com o Aeromvel, a Tren-
surb mantm integrao tarifria com mais de seiscentas linhas de nibus, atendendo
os municpios de Porto Alegre, Canoas, Nova Santa Rita, Esteio e Sapucaia do Sul.
Existe, ainda, projeto para a implantao de uma linha subterrnea em Porto Alegre
(projeto MetroPoa), integrada com os sistemas de BRT e com o Trem Metropolitano
(Trensurb). Com extenso de cerca de doze quilmetros, a primeira fase de implanta-
o do metr ligar a Rua da Praia Fiergs, na zona Norte. A tecnologia empregada
ser de metr leve com alimentao eltrica, e espera-se que o sistema atenda 300 mil
passageiros por dia til, por meio de 25 composies de 4 carros, oferecendo intervalos
de 180, 120 e at mesmo 90 segundos entre um embarque e outro. No mdio prazo,
uma segunda fase sairia da Rua da Praia rumo zona Sul, finalizando o itinerrio, de
cerca de dez quilmetros, no terminal Antnio de Carvalho.

20 Bitola larga a que possui 1.600 mm entre os trilhos.


21 Exposio Internacional de Animais, Mquinas, Implementos e Produtos Agropecurios, realizada em
Esteio (RS).
89

O AEROMVEL DO AEROPORTO SALGADO FILHO: TECNOLOGIA LIMPA


Desde 2013, a estao Aeroporto da Trensurb ligada ao Terminal 1 do Aeroporto
Salgado Filho, num trecho de cerca de um quilmetro, em via elevada, usando a
tecnologia Aeromvel, com propulso pneumtica. O ar soprado por ventiladores
industriais de alta eficincia energtica, por meio de um duto localizado dentro da
via elevada. O vento empurra uma aleta (semelhante a uma vela de barco) fixada
por uma haste ao veculo, que se movimenta sobre rodas de ao em trilhos, em
operao automatizada, sem a necessidade de condutores a bordo.
Essa conexo conta com dois veculos, um para 150 passageiros e outro para
trezentos, cuja operao se d conforme a demanda, permitindo integrao
e acesso ao terminal aeroporturio, sem custo adicional para os usurios do
metr. Em dezembro de 2014, a conexo ultrapassou a marca de 1 milho
de passageiros transportados. (EMPRESA DE TRENS URBANOS DE PORTO
ALEGRE S.A, [s.d.]).

Fortaleza Metrofor22
Depois da separao entre transporte ferrovirio de cargas e de passageiros, o sistema de
transporte de passageiros sobre trilhos da Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF) ficou
sob a administrao da CBTU, representada pela Superintendncia de Trens Urbanos de
Fortaleza. Em bitola mtrica e com locomotivas a diesel, o sistema contava com aproxi-
madamente 42 quilmetros de extenso, dividido em 2 linhas (sul e oeste), que interli-
gavam 24 estaes, nos municpios de Fortaleza, Caucaia, Maracana e Pacatuba. Essas
linhas foram em parte desativadas e em parte modernizadas, visando sua estadualizao.
Em 1997, foi criada a Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (Metrofor),
uma empresa de economia mista, com participao majoritria do Governo do Estado
do Cear, para projetar e explorar os servios de transporte sobre trilhos ou guiados, de
passageiros, na RMF e nas reas vizinhas que venham a ser eventualmente integradas.
Logo em seguida, comearam as tratativas para a transferncia das linhas da CBTU
para a Metrofor, que foi concretizada em 2002.
O Projeto Metrofor prev uma implantao por estgios, sendo o primeiro deles entre as
estaes Carlito Benevides (antiga Vila das Flores) e Central (antiga Joo Felipe), que
corresponde Linha Sul da CBTU, devidamente modernizada e transformada em me-
tr. Essa fase compreende cerca de 24 quilmetros de via permanente, sendo 18 km em
superfcie, 3,9 km no modo subterrneo e 2,2 km em elevado, servios de eletrificao, si-
nalizao e comunicaes, reforma e construo de estaes, entre outras obras, alm da
aquisio de 10 Trens Unidades Eltricos (TUEs) e do incio da integrao com os nibus

22 Os dados sobre Fortaleza foram obtidos em: http://www.metrofor.ce.gov.br/index.php/categoria-


-1?cssfile=principal.css. Acesso em: mar. 2015.
Estudos Estratgicos
90 O desafio da mobilidade urbana

urbanos e metropolitanos. Concluda a integrao com os sistemas de nibus e com o


transporte complementar, a Linha Sul dever transportar 370 mil passageiros por dia.
O segundo estgio compreende, entre outras intervenes, dezenove quilmetros em
via dupla, sendo dezessete em superfcie e dois em elevado, entre as estaes Central
e Caucaia (antiga Linha Oeste da CBTU), construo de obras de arte especiais de
transposio da via, servios de eletrificao, sinalizao e comunicaes, aquisio de
oito TUEs, reforma e construo de estaes e urbanizao dos entornos.
No terceiro estgio esto previstas complementaes nos sistemas das Linhas Sul e
Oeste e aquisio de nove TUEs, bem como a reativao do ramal de Maranguape, in-
tegrando aquele municpio ao sistema metrovirio da RMF, com a oferta de trem diesel
a cada vinte minutos ligando Maranguape estao Jereissati, na Linha Sul.
Para a Copa do Mundo de 2014, o governo cearense licitou a remodelagem do ramal
ferrovirio Parangaba-Mucuripe, antes utilizado apenas para transporte de carga, mas
que deve ser usado, tambm, para o transporte de passageiros, no sistema VLT. O ra-
mal, com 12,7 quilmetros de extenso, sendo 11,3 em superfcie e 1,4 em elevado,
contar com 6 VLTs movidos a diesel, mas com a possibilidade de serem adaptados para
a trao eltrica, com ar condicionado. O VLT transportar 99 mil passageiros por dia,
dos quais 13 mil nas horas de pico, e ser integrado ao porto do Mucuripe, a terminais
de nibus e ao metr. At junho de 2015, foram executadas 50% das obras.
Finalmente, est em andamento o projeto da Linha Leste, ou metr propriamente dito,
totalmente subterrnea, com traado de 12,4 quilmetros de extenso e 12 estaes,
sendo 11 subterrneas e uma em superfcie, ligando o Centro at o Frum Clovis Be-
vilqua, no bairro Edson Queiroz. Uma vez concluda a obra, seus 20 trens eltricos
levaro aproximadamente 400 mil pessoas por dia, em um processo de integrao com
as Linhas Sul e Oeste, o ramal Parangaba-Mucuripe e terminais de nibus.
Apesar dos investimentos e das melhorias alcanadas pela Metrofor, muito pequena
a participao do transporte ferrovirio no contexto da regio metropolitana. A Linha
Oeste transportou 3,3 milhes de passageiros em 2012, perfazendo uma mdia aproxi-
mada de 15 mil passageiros por dia til. A Linha Sul, por sua vez, entrou em operao
comercial plena no final de 2014, depois de pouco mais de dois anos em fase de testes,
durante a qual foram transportados cerca de 11 mil passageiros por dia til.

Salvador CTS/CTB e CCR23


Em 1988, quando o sistema de trem de subrbio de Salvador passou para a gesto e ope-
rao da CBTU, j possua material rodante obsoleto e prximo do limite de sua vida til.

23 Os dados de Salvador foram obtidos em: http://www.ctb.ba.gov.br. Acesso em: abr. 2015.
91

Esse sistema, cujas linhas alcanavam, no incio dos anos 1970, o municpio de Simes
Filho (distante cerca de 27 quilmetros de Salvador), teve sua extenso reduzida, a partir
do incio dos anos 1980, para 13,5 quilmetros, indo somente da estao Calada, no cen-
tro da capital baiana, at o bairro de Paripe, percurso servido por dez estaes.
Em 1999, foi criada a Companhia de Transportes de Salvador (CTS), inicialmente com
o objetivo de implantar e operar o metr da Regio Metropolitana de Salvador. Em
2005, a CTS assumiu tambm o sistema ferrovirio, no mbito do Programa de Descen-
tralizao da CBTU, dando incio a um processo de revitalizao e modernizao, que
visava aumentar o conforto, a segurana e o bem-estar do usurio. Esse processo foi via-
bilizado por meio de convnio, firmado pouco depois, entre a CTS e a prpria CBTU,
que permitiu investimentos em infraestrutura e material rodante. Com os investimen-
tos, estimava-se que o nmero mdio de passageiros transportados atingisse 20 mil por
dia e o tempo entre os terminais finais (Paripe e Calada) no ultrapassasse 30 minutos.
No incio de 2013, a CTS saiu da responsabilidade da Prefeitura ao ser transferida para
o Governo do Estado da Bahia, dando origem Companhia de Transportes do Estado
da Bahia (CTB). Entre os objetivos da transferncia, esperava-se agilizar a implantao
do metr de Salvador (oficialmente denominado Sistema Metrovirio de Salvador e
Lauro de Freitas SMSL), cuja construo foi iniciada em 2000, bem como integr-lo
aos sistemas de trem de subrbio e de transporte coletivo rodovirio.
No mesmo ano, foi assinado o contrato de Parceria Pblico-Privada (PPP), na modalidade
de concesso patrocinada, entre o Governo do Estado da Bahia e o Grupo CCR, ven-
cedor da licitao para a construo e operao do metr. O SMSL compe-se de duas
linhas, com total de 32 quilmetros de extenso e 19 estaes. Na Linha 1, dos 11,5 quil-
metros projetados (entre as estaes Lapa e Piraj), j foram construdos 7,5 quilmetros, e
o servio est operando com 5 estaes totalmente acessveis (de Lapa a Retiro). O metr
baiano atingiu a soma de 3 milhes de passageiros transportados em janeiro de 2015, com
mdia diria de 31 mil passageiros, alcanada em maro do mesmo ano.
A Linha 2, cuja concluso est prevista para abril de 2017, ter 19,4 quilmetros de via
(desde a estao Acesso Norte at o Aeroporto, onze estaes ao todo). O projeto do
SMSL prev, ainda, a expanso da Linha 1, de Piraj at o bairro de guas Claras, nas
proximidades de Cajazeiras, e da Linha 2, da Estao Aeroporto at o Municpio de
Lauro de Freitas, somando 41,8 quilmetros de extenso (17,6 da Linha 1 e 24,2 da Li-
nha 2) e 22 estaes no total, sendo 5 terminais de integrao com o sistema de nibus.
Para que a articulao com o metr possa ser feita a contento, em 2014 foi licitada a
transformao do sistema de trem do subrbio em VLT, incluindo os projetos bsicos, o
material rodante, os sistemas de controle e as obras civis. Tambm est prevista a extenso
do sistema da estao Calada para a regio do bairro do Comrcio (Terminal da Frana).
Estudos Estratgicos
92 O desafio da mobilidade urbana

Belo Horizonte CBTU24


As obras do trem metropolitano de Belo Horizonte foram iniciadas em 1981, ainda coman-
dadas pela Diviso Especial do Metropolitano (Demetr) da RFFSA, com o objetivo de
implantar um sistema de transporte urbano sobre trilhos com caractersticas metrovirias.
O projeto original previa, inicialmente, uma ligao entre a cidade de Betim, a oeste, e
o bairro So Gabriel, ao norte de Belo Horizonte, com um ramal para o Barreiro, a su-
doeste, totalizando sessenta quilmetros de plataforma ferroviria em faixa totalmente
vedada, transposies inferiores e superiores para veculos e pedestres.
Reduzido o projeto anterior, o cronograma inicial previa a implantao de um tre-
cho entre os bairros Eldorado, em Contagem, e So Gabriel, na capital mineira, com
26,5 quilmetros de linha dupla (incluindo o ptio de manuteno So Gabriel), bem
como do ramal entre o Barreiro e o Calafate, na capital, com 10,5 quilmetros.
A partir de 1985, o sistema de Belo Horizonte passou responsabilidade da CBTU, por
intermdio de sua Superintendncia local (STU/BH). A operao comercial teve incio
em agosto de 1986, com apenas 6 estaes, ligando o Eldorado regio da Lagoinha,
com 10,8 quilmetros e 3 trens em operao. Com o crescimento da Regio Metropo-
litana de Belo Horizonte, os objetivos e os projetos inicialmente previstos foram modi-
ficados, postergando-se a implantao do ramal do Barreiro e priorizando-se a extenso
da linha existente para a regio norte, em funo do crescimento e das caractersticas
de deslocamento da populao.
No incio de 2015, a chamada Linha 1 operava entre o Eldorado, em Contagem, e
o Vilarinho, no norte da capital mineira, possuindo extenso de aproximadamente
28 quilmetros em bitola larga e contando com 25 Trens Unidades Eltricos25, 19 esta-
es e 6 terminais integrados. A linha apresenta uma capacidade de transporte de cerca
de 240 mil passageiros por dia.
A CBTU analisa as possibilidades de expanso do sistema, com os projetos da Linha 2 e
da Linha 3. A primeira delas retoma o ramal entre o Barreiro e o Calafate, ampliando-o
at a chamada regio dos hospitais, prxima ao Santa Efignia, passando pelo corredor
da Avenida Amazonas. A Linha 3, por sua vez, pretende ligar a regio da Savassi, im-
portante centro comercial de Belo Horizonte, Pampulha, passando pelo corredor da
Avenida Antnio Carlos.

24 Os dados de Belo Horizonte foram obtidos em: http://www.cbtu.gov.br/index.php/pt/sistemas-cbtu/belo-


-horizonte. Acesso em: fev. 2015.
25 O quantitativo de material rodante informado compreende o total de TUEs existentes no sistema, no
necessariamente todos em operao devido necessidade de manutenes peridicas ou reparos.
93

Braslia Metr/DF26
O metr do Distrito Federal iniciou sua histria em janeiro de 1991, com a criao de
um grupo executivo de trabalho e a elaborao dos primeiros estudos sobre o impacto
ambiental da obra. Em maio daquele ano, foi criada a Coordenadoria Especial, inte-
grada por tcnicos de diversas reas do Governo do Distrito Federal, com a misso de
gerenciar a construo desse novo modal.
Em agosto, foi lanado o edital de concorrncia que, posteriormente, classificou o
consrcio Brasmetr para o fornecimento de bens e servios necessrios implanta-
o do projeto.
As obras foram iniciadas em janeiro de 1992 e, em dezembro de 1993, foi criada a Com-
panhia do Metropolitano do Distrito Federal, com a misso de operar o novo transpor-
te. Em outubro de 1994, os trabalhos foram paralisados. Dois anos depois, em maio de
1996, as obras foram retomadas.
Em agosto de 1998, teve incio a operao do Metr/DF, em regime experimental, que
perdurou por um ano. Em 2001, iniciou-se a operao em definitivo, com a inaugura-
o do trecho que liga Samambaia a Taguatinga, guas Claras, Guar e Plano Piloto.
Em 2007, iniciou-se a operao comercial no trecho que liga Taguatinga a Ceilndia Sul,
passando pela estao Centro Metropolitano. No mesmo ano, recomearam as obras para
levar o Metr/DF at a estao terminal Ceilndia, localizada na Ceilndia Norte.
Em abril de 2008 foram completados 42,3 quilmetros de via, tendo sido inauguradas
as 4 estaes restantes da Ceilndia: Guariroba, Ceilndia Centro, Ceilndia Norte e
Terminal Ceilndia. No mesmo ms, entrou em operao a estao 108 Sul. Com os
novos acessos, o Metr/DF passou a atender 140 mil usurios por dia. O recorde de usu-
rios transportados ocorreu no dia 21 de abril de 2008, aniversrio de Braslia, quando o
sistema atendeu 600 mil pessoas, entre 6h e 2h da manh do dia 22.
O projeto do Metr/DF composto por 29 estaes, das quais 24 esto em funcionamen-
to. O sistema opera com uma frota de 32 trens e liga a regio administrativa de Braslia
s de Ceilndia e Samambaia, passando pela Asa Sul, Setor Policial Sul, Estrada Parque
Indstria e Abastecimento (EPIA), Guar, Park Way, guas Claras e Taguatinga.
A via do Metr/DF possui o formato de Y. Dessa forma, 19,19 quilmetros constituem
o eixo principal e interligam a estao Central (localizada na rodoviria do Plano Pilo-
to) estao guas Claras. Outros 14,31 quilmetros compreendem o ramal que parte
da estao guas Claras at Ceilndia Norte. O outro ramal, com 8,8 quilmetros,

26 Os dados do DF foram obtidos em: http://www.metro.df.gov.br/. Acesso em: jul. 2015.


Estudos Estratgicos
94 O desafio da mobilidade urbana

abrange o trecho que liga a estao guas Claras a Samambaia. No trecho compreen-
dido entre as estaes Central e Asa Sul, a via subterrnea.
Os projetos de expanso do Metr/DF preveem a construo de mais 7,5 quilmetros
de via e 5 novas estaes. Sero 2 novas estaes e mais 2,5 quilmetros de via em
Ceilndia, 2 novas estaes e 4 quilmetros de via em Samambaia e a primeira estao
da Asa Norte, localizada nas proximidades do Setor Comercial Norte (SCN), com um
quilmetro de via at a altura do Hospital Regional da Asa Norte (HRAN). O projeto
bsico dessa expanso j foi concludo, mas a licitao ainda no ocorreu. Conforme
informaes da Companhia do Metropolitano do DF, a expectativa de que as obras
sejam concludas em 24 meses aps seu incio.

Recife CBTU/Metrorec27
O transporte de passageiros sobre trilhos na Regio Metropolitana de Recife (RMR)
teve incio com a ferrovia que ligava a capital pernambucana a Macei, em Alagoas.
Com a decadncia dos sistemas ferrovirios de passageiros, essa linha foi suprimida, em
1980, restando apenas o trem de subrbio que ligava a Estao Recife Estao Cabo.
Em 1982, a criao do consrcio Metrorec, institudo pelo governo federal e formado
pela RFFSA e EBTU, marcou a deciso de implantar o metr na RMR. Esse consrcio
deu os primeiros passos para a construo do sistema metropolitano j no ano seguinte
e, em 1985, foi incorporado recm-criada CBTU, que absorveu a Superintendncia de
Trens Urbanos do Recife (STU/REC) da antiga RFFSA.
O sistema Metrorec compe-se de trs linhas frreas, sendo duas delas eletrificadas e
uma operada por composies movidas a diesel, com extenso total de cerca de 69 qui-
lmetros, que atendem os municpios de Recife, Jaboato dos Guararapes, Camaragibe
e Cabo de Santo Agostinho, totalizando 245 mil passageiros por dia.
A Linha Centro, eletrificada em bitola larga, abrange trs municpios, Recife, Jaboato
dos Guararapes e Camaragibe, e possui dezoito estaes em operao, entre Recife e
Jaboato e no ramal entre Coqueiral e Camaragibe. Cabe notar que os trens que par-
tem da Estao Recife rumo a Jaboato e Camaragibe compartilham a mesma via e
estaes no trecho at a Estao Coqueiral, graas ao traado da antiga ferrovia sobre o
qual o metr foi construdo. A Linha Sul, tambm eletrificada em bitola larga, abrange
dois municpios, Recife e Jaboato dos Guararapes, com onze estaes em operao,
no trecho entre Recife e Cajueiro Seco. O material rodante composto de 25 TUEs28,
com 4 carros cada, todos equipados com ar condicionado.

27 Os dados de Recife foram obtidos em: http://www.cbtu.gov.br/index.php/pt/sistemas-cbtu/recife. Acesso


em: fev. 2015.
28 Vide nota de rodap n 25.
95

Por sua vez, a linha a diesel abrange trs municpios, Recife, Jaboato dos Guararapes
e Cabo de Santo Agostinho, com oito estaes em operao, entre Curado, Cajueiro
Seco e Cabo, operando com quatro locomotivas e vinte carros. Desde 2012, as antigas
locomotivas que operavam no trecho entre Cajueiro Seco e Cabo comearam a ser gra-
dualmente substitudas por veculos VLT (so 7 atualmente em operao), enquanto o
trecho entre Curado e Cajueiro Seco continuou a ser operado pelas antigas locomotivas.
H, ainda, a expectativa da implantao de uma nova linha no sistema VLT entre o
Terminal Integrado (rodovirio) de Macaxeira, na zona Norte da cidade, e a estao
do metr Joana Bezerra, no centro. O trecho dever ter cerca de treze quilmetros de
extenso e onze estaes.

Macei CBTU29
A via frrea que deu origem ao sistema de trens urbanos de Macei foi implantada no
final do sculo XIX e, embora tenha sofrido modificaes impostas pelo seu prprio de-
senvolvimento, boa parte das caractersticas originais foi mantida. Na segunda metade
do sculo passado, o sistema passou por um perodo de poucos investimentos, primeiro
sob o controle da Rede Ferroviria do Nordeste, e, depois, sob o domnio da RFFSA, o
que levou deteriorao dos ramais e do material rodante, a exemplo do que ocorreu
em outras capitais.
Em 1988, o sistema passou para o controle da CBTU, ficando, de incio, juntamente
com os sistemas de Joo Pessoa e Natal, no mbito da Superintendncia de Trens Ur-
banos de Recife. Em 1995, os trs sistemas foram desvinculados e, logo depois, houve
a criao da Superintendncia de Trens Urbanos de Macei, que administra e opera a
nica linha existente na capital alagoana.
Atualmente, o sistema de trens urbanos de Macei operado por composies movi-
das a diesel em apenas 1 linha ferroviria, com extenso de 32 quilmetros em bitola
mtrica, atendendo aos municpios de Macei, Satuba e Rio Largo. O trecho possui
15 estaes em operao (sendo a primeira Macei, no centro da capital alagoana, e a
ltima Loureno Albuquerque, em Rio Largo), transportando cerca de 11 mil passa-
geiros por dia. O material rodante30 composto de 3 locomotivas e 21 carros, alm de
4 VLTs, que paulatinamente devero substituir as antigas composies a diesel.

29 Os dados de Macei foram obtidos em: http://www.cbtu.gov.br/index.php/pt/sistemas-cbtu/maceio.


Acesso em: fev. 2015.
30 Vide nota de rodap n 25.
Estudos Estratgicos
96 O desafio da mobilidade urbana

Joo Pessoa CBTU31


Em 1982, ainda sob o controle da RFFSA, o sistema de trens urbanos para transporte de
passageiros foi reativado na Paraba, depois de um perodo de decadncia e estagnao.
Logo depois da criao da CBTU, o sistema passou para o controle dessa empresa, mas
apenas em 1995 foi instalada a Gerncia de Trens Urbanos de Joo Pessoa, desmembra-
da da Superintendncia de Trens Urbanos de Recife.
No incio de 2015, o sistema de trens urbanos da capital paraibana atendia os munic-
pios de Cabedelo, Joo Pessoa, Bayeux e Santa Rita, todos integrantes da Regio Metro-
politana da capital paraibana. A linha possui trinta quilmetros de extenso, em bitola
mtrica no eletrificada, com doze estaes em operao e outras quatro planejadas.
O material rodante32 compe-se de 4 locomotivas diesel e 24 carros, que transportam
cerca de 10 mil passageiros por dia.
A CBTU trabalha em projeto de modernizao do sistema, com a transformao do
trecho ferrovirio atual para o sistema VLT. A modernizao prev a realizao de estu-
dos quanto necessidade de construo e adequao das estaes, da prpria via frrea
e de outras obras de melhoria ao longo dos trinta quilmetros do sistema. Ao final do
processo, a CBTU espera reduzir o tempo entre os trens dos atuais 55 minutos para at
15 minutos, com a construo de estaes-ilhas que possibilitaro mais cruzamentos
entre as composies, bem como estima aumentar o nmero de passageiros transpor-
tados para at 40 mil.

Natal CBTU33
As vias frreas utilizadas pelo sistema de trens urbanos de Natal foram construdas, no
final do sculo XIX e incio do sculo XX, para facilitar o escoamento da produo de
acar do interior do Rio Grande do Norte at o porto da capital. Depois de terem sido
encampadas pela RFFSA na dcada de 1950, passaram ao controle da CBTU, ficando,
de incio, juntamente com os sistemas de Joo Pessoa e Macei, no mbito da Superin-
tendncia de Trens Urbanos de Recife.
Desvinculado de Recife em 1995, o sistema , atualmente, administrado e operado pela
Superintendncia de Trens Urbanos de Natal, contando com 2 linhas ferrovirias em
bitola mtrica, cuja extenso total soma 55,7 quilmetros. A Linha Norte possui exten-
so de 38 quilmetros, atendendo os municpios de Natal, Extremz e Cear Mirim,

31 Os dados de Joo Pessoa foram obtidos em: http://www.cbtu.gov.br/index.php/pt/sistemas-cbtu/joao-


-pessoa. Acesso em: fev. 2015.
32 Vide nota de rodap n 25.
33 Os dados de Natal obtidos em: http://www.cbtu.gov.br/index.php/pt/sistemas-cbtu/natal. Acesso em:
fev. 2015.
97

com 12 estaes em operao. A Linha Sul, por sua vez, atende os municpios de Natal
e Parnamirim, com 17,7 quilmetros e dez estaes em operao. O sistema servido
por 4 locomotivas a diesel e 20 carros34, transportando pouco mais de 9 mil passageiros
por dia. Assim como em outros trechos ferrovirios urbanos administrados pela CBTU,
est em andamento projeto de substituio gradual das antigas composies por VLTs,
sendo que, at 2016, o projeto dever estar completamente implementado, com 12 com-
posies em operao.

2.3.5 TRANSPORTE PBLICO COLETIVO AQUAVIRIO


Dos 5.565 municpios brasileiros, apenas 11,5% apresentam transporte por barco, com
maior incidncia na regio Norte, na qual 55,2% dos 449 entes municipais ofertam o
transporte fluvial, em razo da vasta cobertura das bacias hidrogrficas (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2012). No Brasil, o transporte p-
blico coletivo aquavirio em reas urbanas ocorre, com mais frequncia, na forma de tra-
vessias lacustres e martimas, interligando diferentes cidades. Em razo da limitao de li-
nhas no mbito urbano, mostra-se afeito integrao com os modais terrestres existentes.
Como exemplo de transporte aquavirio, tem-se a travessia de quinze quilmetros entre
as cidades de Porto Alegre e Guaba, ambas situadas na Regio Metropolitana de Porto
Alegre. O servio foi concedido, no fim do ano de 2010, Empresa Cat Sul Catama-
rs do Sul, que transporta cerca de 100 mil passageiros por ms, em 23 viagens dirias,
utilizando pelo menos 4 embarcaes. (CATAMARS DO SUL, [s.d.]).
H transporte martimo de carros e passageiros por balsas e lanchas na Regio Metropo-
litana da Baixada Santista, entre Santos e Guaruj, cuja gesto da prestao do servio
cabe empresa Desenvolvimento Rodovirio S.A. (Dersa). Trata-se de uma empresa
de economia mista fundada em 1969, tendo como principal acionista o Governo do
Estado de So Paulo. Embora tenha como foco a infraestrutura rodoviria, a Dersa
administra as travessias litorneas do Estado de So Paulo desde 1989. Na mesma re-
gio, tem-se a travessia Guaruj-Bertioga. A Dersa tambm controla outras travessias na
regio litornea. (DESENVOLVIMENTO RODOVIRIO S.A., [s.d.]).
O transporte martimo de passageiros da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro des-
taca-se como o mais importante no cenrio nacional. Desde julho de 2012 o siste-
ma est sendo operado pela CCR, um dos maiores grupos privados de concesses na
Amrica Latina. Denominada CCR Barcas, a empresa est frente da quarta maior
operao mundial desse modal de transporte. Com frota de 15 catamars e 9 barcos
convencionais, a CCR Barcas transporta 110 mil passageiros por dia, navegando cerca
de 640 mil quilmetros por ano, em 6 linhas, 5 estaes (Praa XV, Praa Arariboia,

34 Vide nota de rodap n 25.


Estudos Estratgicos
98 O desafio da mobilidade urbana

Cocot, Paquet e Charitas) e 3 pontos de atrao (Ilha Grande, Mangaratiba e Angra


dos Reis). A Praa XV fica no centro da cidade do Rio de Janeiro e a estao Arariboia
localiza-se na cidade de Niteri. Situado na Ilha do Governador, Cocot configura
um bairro da zona Norte da cidade do Rio de Janeiro. Servido por linha regular de
barcas desde 1838, Paquet tambm constitui um bairro carioca. Mangaratiba sedia o
municpio do mesmo nome. Ilha Grande a maior do conjunto de 97 ilhas situadas no
Municpio de Angra dos Reis. (GRUPO CCR, [s.d.]).
H transporte martimo de passageiros na Regio Metropolitana de Salvador, entre a cidade
de Salvador e a Ilha de Itaparica. A travessia realizada em 8 ferry-boats, com viagens diur-
nas a cada hora, pela Internacional Travessias Salvador, subsidiria da Internacional Traves-
sias, que atua h 26 anos no mercado. A empresa obteve a concesso em processo licitatrio
realizado pela Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transpor-
tes e Comunicaes da Bahia (Agerba). (INTERNACIONAL TRAVESSIAS, [s.d.]).
Tambm existe transporte martimo de passageiros na Regio Metropolitana de So
Lus, entre as cidades de So Lus e Alcntara. O servio administrado pela empresa
Servi-Porto Servios Porturios Ltda., constituda em 1987, que passou a oferecer a tra-
vessia da Baa de So Marcos em apenas 1 hora, reduzindo em 340 quilmetros a liga-
o entre So Lus e a Baixada Maranhense. A travessia feita no ferry-boat Alcntara,
com capacidade mdia para 350 passageiros e 35 carros pequenos. (SERVI-PORTO
SERVIOS PORTURIOS LTDA, [s.d.]).
Acha-se em estudo, com recursos do PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades, a implan-
tao de transporte fluvial urbano ao longo de onze quilmetros no rio Capiberibe,
em Recife.

2.3.6 TRANSPORTE MOTORIZADO INDIVIDUAL


De acordo com a revista Quatro Rodas, edio de agosto de 1960, a frota brasileira em
circulao contava com 1,01 milho de unidades, das quais 480 mil eram automveis.
Em dezembro de 2010, o Denatran computou o total de 64,8 milhes de veculos, sendo
37,2 milhes de automveis (57,4%), 13,9 milhes de motos (21,5%) e quase 0,46 milho
de nibus (0,7%)35.
O acrscimo expressivo de automveis fundamentou-se em dois aspectos principais. O
primeiro refere-se queda, pela metade, do preo mdio do carro, obtido por ganhos de
produtividade das empresas, entre 1961 e 1987, na tentativa de popularizar o produto.
O segundo diz respeito desonerao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
para o carro com motor 1.0, criado em 1990. Reduzida de 20 para 0,1%, nos anos 1993

35 Estatsticas anuais disponveis em: http://www.denatran.gov.br/frota.htm. Acesso em: nov. 2014, maio e
jun. 2015.
99

e 1994, a alquota do IPI alcanou 12% em 1997, patamar prximo metade do valor
incidente sobre os demais veculos. De 2004 at maio de 2015, o percentual aplicado do
IPI alternou alquotas entre zero e 7%, no intuito de incentivar o consumo dos carros
com motor de mil cilindradas. (VASCONCELLOS, 2013a, p. 40).
Para fazer frente crise econmica mundial iniciada em 2008, o governo federal tam-
bm reduziu o IPI sobre os demais segmentos de veculos, aplicando percentuais dis-
tintos, conforme a cilindrada do motor e o tipo de combustvel, entre os meses de
dezembro daquele ano e de 2014.
Como resultado dessa desonerao, foram incorporados frota em circulao, entre
2011 e 2014, mais 11,8 milhes de automveis e 5,4 milhes de motocicletas, contra o
acrscimo de apenas 122.135 nibus. Nesse perodo, o incentivo aquisio dos veculos
individuais resultou na renncia de receita em torno de R$ 11,5 bilhes.
Dados de dezembro de 2014, do Denatran, mostram a frota de 86,7 milhes de unida-
des, com 47,9 milhes de automveis (55,30%), 19,3 milhes de motos (22,19%) e 0,57
milhes de nibus (0,66%), entre outros tipos de veculos. A Figura 21 mostra a variao
da frota circulante entre 2004 e 2014.

Figura 21. Frota de veculos automotores no Brasil por tipo de veculo

90
80
Frota de veculos (milhes)

70
60
50
40
30
20
10
0
Automveis Motocicletas nibus Outros Total
2004 24,9 6 0,32 7,9 39,2
2014 47,9 19,3 0,57 18,9 86,7

Fonte: elaborao prpria, com dados do Denatran (http://www.denatran.gov.br/frota.htm).

A produo de automveis foi multiplicada por 35 no perodo de 1960 a 2014, contra


o aumento de apenas 9 vezes na fabricao de nibus. A Tabela 5 traz o histrico da
produo dos principais tipos de veculos comercializados no Pas.
Estudos Estratgicos
100 O desafio da mobilidade urbana

Tabela 5. Produo de veculos no Brasil (1957-2014)

Produo (veculos)
Ano
Comerciais
Autos Caminhes nibus
leves
1957 10.449 1.588 16.259 2.246

1960 70.479 20.875 37.810 3.877

1970 319.574 54.069 38.388 4.058

1980 939.278 109.414 102.017 14.465

1990 665.051 182.787 51.597 15.031

2000 1.375.382 221.498 71.686 22.674

2010 2.924.208 484.839 191.621 45.880

2014 2.504.117 487.751 143.660 37.222


Fonte: Anfavea (2010, apud VASCONCELLOS, 2013a, p. 20) e Anfavea (2015).

Consideradas as quinze maiores regies metropolitanas brasileiras em 2012, Curitiba apre-


sentava a maior taxa de motorizao. Naquele ano, ela tinha 49,8 automveis para cada
cem habitantes, superando Campinas, Florianpolis e So Paulo, que tambm possuem
taxas superiores a 40 auto./100hab. A taxa mdia dessas 15 regies metropolitanas em 2012
era de 33,8 auto./100hab., enquanto a do Brasil era de 25,9auto./100hab. (OBSERVAT-
RIO DAS METRPOLES, 2013). A Figura 22 mostra a evoluo da taxa de motorizao
nessas quinze regies metropolitanas, nos municpios no metropolitanos e no Pas.

Figura 22. Taxa de motorizao (2001-2012)


40

35 33,8
32,2
30,9
Taxa de motorizao (auto/100 hab)

30 28,1
26,5 25,9
25,4
24,3
25 22,5
23,4 23
21,5 21,8 21,3
20,4 20,9 20,9
19,6 19,7
20 18,8 18,5
16,5 17,3 16,7
15,5 15,9 15,5
14,4 14,9 14,9
15 13 13,6
12 12,4
11 11,4
10

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
15 Regies Metropolitanas Demais municpios Brasil

Fonte: Observatrio das Metrpoles (2013).


101

A taxa de motorizao de Curitiba mostra que o nmero elevado de automveis no im-


plica, automaticamente, no agravamento dos problemas de mobilidade. Essa varivel deve
ser ponderada juntamente com outros aspectos atinentes aos deslocamentos urbanos.
Do governo Juscelino Kubitschek aos governos do Partido dos Trabalhadores (PT), o setor
automotivo sempre ocupou posio de destaque na poltica industrial brasileira. Os dife-
rentes governos vm prestigiando o segmento de modo especial, ao favorecer o crdito,
prover incentivos fiscais e proteo alfandegria. Desde 2002, o setor mais que dobrou
no territrio nacional, levando o Brasil ao posto de quarto maior produtor de automveis
do mundo. Mesmo optando pela prevalncia do transporte individual sobre o coletivo, o
Poder Pblico no foi capaz de prover a infraestrutura necessria no patamar da deman-
da sempre crescente. Afinal, a abertura e duplicao de vias, e a construo de pontes,
viadutos e tneis nunca foram ou sero suficientes para assegurar mobilidade satisfatria
minoria motorizada e ao restante da populao que depende do transporte pblico.
Embora longe do cenrio ideal, a implantao da infraestrutura sempre favoreceu o
veculo individual, seja em extenso, seja com vias de largura favorveis ao estaciona-
mento, que gratuito na maior parte das cidades brasileiras.
Facilitar o acesso ao crdito outra ao favorvel compra de veculos. Esse tipo de
crdito foi formalizado pelo governo em 1959. A partir de 1965, o crdito para a compra
de automveis representava 6,4% do total de crdito no Brasil, alcanando 15,5%, em
1973. O consrcio com essa finalidade surgiu de modo espontneo em 1965, sendo
regulamentado em 1973 (VASCONCELLOS, 2013a, p. 44).
Por outro lado, as despesas anuais relativas s obrigaes com o Poder Pblico, paga-
mento da taxa de licenciamento e do seguro obrigatrio36, devidas posse de um veculo
novo, com motor 1.0, situam-se em torno de 0,7% do valor do carro, montante razovel
para o proprietrio. No entanto, na medida em que se computam os gastos com o Im-
posto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), depreciao, combustvel,
estacionamento, manuteno, reviso, seguro do veculo e limpeza, essas despesas vo
se ampliando, ao longo do tempo, podendo chegar a 37% no clculo de Vasconcellos
(2013a, p. 45), referente a um veculo com 8 anos de uso.
Embora do ponto de vista pessoal no se possa negar a autonomia, flexibilidade e con-
forto advindos do transporte individual, o crescimento da frota traz problemas para as
cidades e seus habitantes, entre os quais se podem assinalar: o aumento da poluio at-
mosfrica e das doenas dela decorrentes; o aumento dos congestionamentos, da perda
de tempo e do stress no trnsito; a carncia crnica de estacionamentos; a diminuio

36 Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), que
garante a indenizao por morte, invalidez permanente e despesas mdicas aos envolvidos em um aciden-
te de trnsito.
Estudos Estratgicos
102 O desafio da mobilidade urbana

da segurana para pedestres e ocupantes de veculos, com a elevao dos acidentes de


trnsito; a ampliao do sistema virio que usado de modo desigual, pela prevalncia
do automvel; e a consequente queda da qualidade de vida da populao. Alguns desses
aspectos sero detalhados no Captulo 3.
Considerando os prejuzos sociedade, concordamos com Silva (2014, p. 33), quando
enfatiza que o mito do transporte individual como soluo de mobilidade precisa, com
urgncia, ser superado.
Outro tema a ser destacado o aumento do nmero de motocicletas em circulao. At
os anos 1990, as motocicletas eram utilizadas prevalentemente para o lazer, por pessoas
mais aquinhoadas. Do total de 20,6 milhes de veculos, a frota de motocicletas em
circulao restringia-se a 1,5 milho (VASCONCELLOS, 2013a, p. 80).
A mudana ocorreu a partir de 1994, com o Plano Real e o processo de liberalizao
econmica. Houve um incremento significativo da utilizao de motocicletas com mo-
tor de baixa potncia, at 150 cilindradas, nos servios de entrega de documentos e de
mercadorias nas cidades, em especial naquelas com mais congestionamentos.
De acordo com o Denatran, em 2004, a frota em circulao alcanava 6 milhes de
motos, atingindo 19,3 milhes em 2014, o que corresponde participao de 22,19%
na frota total de 86,7 milhes de veculos, como mostrado na Figura 21. Assim, houve
incremento de 221,6% na frota de motocicletas37.
Por outro lado, a implantao de fbricas de motocicletas no Brasil contou com o apoio
governamental na forma de incentivos fiscais, que foram decisivos para a instalao de
montadoras no Polo Industrial de Manaus (PIM).
A comercializao de 1.018.000 motocicletas, em 2006, resultou na fatura de R$ 5,9
bilhes, aos quais corresponde o valor de R$ 1,47 bilho de benefcios fiscais ou 25%
das vendas (FOLHA DE SO PAULO, 2007, apud VASCONCELLOS, 2013a, p. 82).
Naquele ano, a participao do setor de 2 rodas no PIM foi de 23,3%.
As vendas mediante consrcios, com prestaes mensais da ordem de R$ 200,00, tornaram
as motocicletas de 150 cilindradas acessveis a uma nova fatia de consumidores. Assim, as
vendas internas foram multiplicadas por 11,6 entre 1990 e 2014, chegando a 1,4 milho
de unidades (ASSOCIAO BRASILEIRA DOS FABRICANTES DE MOTOCICLE-
TAS, CICLOMOTORES, MOTONETAS, BICICLETAS E SIMILARES, 2014).
O sucesso de vendas teve como iderio a valorizao da industrializao em si e da
motorizao como progresso. A mobilidade individual das classes menos favorecidas foi

37 Estatsticas anuais disponveis em: http://www.denatran.gov.br/frota.htm. Acesso em: nov. 2014, maio e
jun. 2015.
103

associada autonomia e liberdade que a motocicleta oferece, sem referncias vulnera-


bilidade dos motociclistas aos riscos de acidentes.
Vrios estudos internacionais comprovam a alta periculosidade do uso da motocicleta.
Elvik e Vaa (2004) e Koornstra e outros (2002) demonstram que a probabilidade do
usurio de moto sofrer leses no trnsito trinta vezes maior do que em automvel, e
noventa vezes maior do que em nibus. A chance de bito em acidentes desse usurio
vinte vezes maior do que em sinistros com automveis e duzentas vezes maior do que
em acidentes envolvendo nibus (VASCONCELLOS, 2013b, p. 31).

Figura 23. Motocicletas e os perigos do trnsito

Fonte: Marcos Santos/ Fotos Pblicas (14/10/2014). Extrado de: http://fotospublicas.com/governo-da-direito-adicio-


nal-de-periculosidade-motoboys/.

Frente ao sucesso do negcio, os fabricantes de motocicletas logo ocuparam o segundo


lugar no faturamento da Zona Franca de Manaus, ficando atrs somente do setor de ele-
troeletrnica. No entanto, a recesso econmica em 2014 provocou a perda desse posto
para o polo de informtica. De acordo com dados da Superintendncia da Zona Franca
de Manaus (Suframa), o polo de duas rodas faturou R$ 13,9 bilhes em 2013, ou 16,71%
do total, e R$ 13,6 bilhes em 2014, que correspondem a 15,68% de participao no
PIM. Por sua vez, o setor de informtica arrecadou R$ 13,6 bilhes em 2013, ou 16,35%
do PIM, e R$ 14,4 bilhes em 2014, ou 16,51% do total.
O aquecimento das vendas de motocicletas foi influenciado tambm pelo surgimento
do mototxi, em meados dos anos 1990, no interior do Cear (GOMES; DUQUE,
2009). A ideia se expandiu rapidamente em todo o Brasil e, em especial, na regio Nor-
deste. Em 2012, o servio de mototxi estava presente em 55,3% dos 5.565 municpios
Estudos Estratgicos
104 O desafio da mobilidade urbana

brasileiros, com incidncia superior a 74,0%, naqueles com populao com mais de 20
mil e at 100 mil habitantes. Em termos de distribuio geogrfica, 83,7% de munic-
pios na regio Norte e 87,7% na regio Nordeste apontaram a presena desse servio
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2012).
Adicionalmente, a demanda por motos encontrou nos servios de entregas feitas por
motoboys e motofretistas outras fontes de impulso, sobretudo nos grandes centros,
onde a agilidade e flexibilidade inerentes a esses veculos superam congestionamentos
e compensam a lentido do trnsito.

2.3.7 TRANSPORTE PBLICO INDIVIDUAL:


OS SERVIOS DE TXI
Segundo o IBGE, 83,5% dos municpios brasileiros possuam servio de transporte por
txi em 2012. Esse servio est presente em todos os municpios com mais de 500 mil
habitantes e em mais de 90% dos municpios das regies Sudeste e Sul (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2012).
Contam-se 130,5 mil veculos na frota de txi das 27 capitais. Dessas cidades, So Paulo
tem o maior nmero de txis em operao, 34 mil, seguida do Rio de Janeiro, com 33 mil,
e Salvador, com cerca de 7 mil. Assim, So Paulo tem um txi para cada conjunto de
305 habitantes. No mbito internacional, fica atrs da cidade do Mxico, que tem 57 mil
txis, Tquio, com 55 mil, e Buenos Aires, cuja frota composta por 38 mil veculos. (AS-
SOCIAO DAS EMPRESAS DE TXI DO MUNICPIO DE SO PAULO, 2015).
Como servio pblico de interesse local, o transporte por txi inscreve-se na responsa-
bilidade executiva dos municpios, conforme estipula o inciso V do art.30 da Consti-
tuio Federal.
Ao regular a profisso de taxista, a Lei n 12.468, de 26 de agosto de 2011 circunscreve
e privatiza a atividade, no art. 2, ao profissional que utiliza veculo automotor, prprio
ou de terceiros, com capacidade mxima de 7 pessoas, para o transporte pblico indi-
vidual remunerado de passageiros. Para o exerccio dessa profisso, delimita, no art. 3,
os seguintes requisitos:
habilitao nas categorias B, C, D ou E, conforme o art. 143 do Cdigo de Trn-
sito Brasileiro (CTB);
curso de relaes humanas, direo defensiva, primeiros socorros, mecnica e
eltrica bsica de veculos, promovido por entidade reconhecida pelo respectivo
rgo autorizador;
veculo com as caractersticas exigidas pela autoridade de trnsito;
certificao emitida pelo rgo competente local;
105

inscrio como segurado no Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS); e


Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) para o taxista empregado.
No art. 5 da mesma Lei, constam como deveres do profissional taxista:
atender ao cliente com presteza e polidez;
vestir-se de modo adequado;
manter o veculo em boas condies de funcionamento e higiene;
manter a documentao do veculo em dia; e
obedecer aos preceitos do CTB e da legislao local.
De acordo com o inciso VIII do art. 4 da Lei n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urba-
na), transporte pblico individual o servio remunerado de transporte de passageiros
aberto ao pblico, por intermdio de veculos de aluguel, para a realizao de viagens
individualizadas.
Assim, a Lei, ao dispor sobre a atividade de taxista, cria instrumentos a serem adotados
pelo gestor municipal no disciplinamento da prestao do servio de txi, que em geral
delegado mediante autorizao ou permisso.
Os taxistas autnomos so beneficiados, pela Lei n 8.989, de 24 de fevereiro de 1995,
com a iseno do IPI sobre a compra do veculo. Na sequncia, contam com a iseno
do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e do Imposto sobre
a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), ambos cobrados pelos estados e pelo
Distrito Federal. Outra benesse assegurada aos prestadores desse servio a reserva de
vagas de estacionamento gratuitas em vrios locais das cidades.
De acordo com Guimares (2012), os servios de txis no Brasil podem ser classificados
por tipo, que nem sempre se apresentam em todos os municpios. Existem os txis que
prestam servios do tipo convencional, especial, acessvel, lotao e tambm os mototxis.
As atividades de mototaxista, de entrega de mercadorias, de servio comunitrio de rua
e de motoboy, com o uso de motocicleta, acham-se reguladas na Lei n 12.009, de 29 de
julho de 2009, cujo art. 2 exige dos profissionais o seguinte:
ter 21 anos;
ser habilitado h pelo menos dois anos na categoria;
ser aprovado em curso especializado, nos termos da regulamentao do
Contran; e
estar vestido com colete de segurana dotado de dispositivos retrorrefletivos, nos
termos da regulamentao do Contran.
Estudos Estratgicos
106 O desafio da mobilidade urbana

Como mencionado na Subseo 2.3.6, a atividade de mototaxista cresceu rapidamente


no Brasil, aps surgir em meados dos anos 1990, configurando um novo segmento ocu-
pacional, que gerou resultados antagnicos. Embora, no incio, tenha influenciado posi-
tivamente na dinmica econmica e social das reas urbanas onde se instalou, tambm
ensejou o ambiente adverso da profuso dos acidentes de trnsito, os quais mostraram a
vulnerabilidade prpria do veculo. Do ponto de vista legal, as normas locais, se aprova-
das, passaram a ser constitucionalmente questionadas, falta do respaldo de legislao
federal disciplinadora. O transporte de passageiros em motocicletas provocou muita dis-
cusso, sem que se tenha estabelecido o consenso, devido no apenas vulnerabilidade
detectada, mas tambm a problema de higiene pelo uso compartilhado do capacete.
Essas condies foraram a aprovao da Lei n 12.009/2009 e de sua regulamentao,
na forma de resolues do Conselho Nacional de Trnsito (Contran).

2.3.8 TRANSPORTE URBANO DE CARGAS


Segmento essencial dinmica das cidades, o transporte de cargas responde pela trans-
posio de mercadorias e pela prestao de servios. Ativo ao longo da cadeia de su-
primentos do setor produtivo, nos trmites da distribuio, comercializao e entrega
de bens ao consumidor, o transporte de cargas est presente em constantes viagens
dentro da malha viria urbana. H de se contar, ainda, com os transcursos da prestao
de servios pblicos comunidade, a exemplo da coleta de lixo e da manuteno da
infraestrutura de energia eltrica, telefonia, gua e sinalizao do trnsito, feitas em
geral usando caminhes ou veculos utilitrios. Registrem-se, por fim, os mais variados
servios ofertados por empresas privadas, com destaque para os de entrega.
Esses servios respondem por boa parte da atividade de motoboy, referida na Subseo
2.3.7, que experimentou um crescimento vertiginoso nos grandes centros urbanos, ao lon-
go dos ltimos anos, ancorado nas facilidades de aquisio elencadas na Subseo 2.3.6.
De acordo com o Sindicato dos Mensageiros, Motociclistas, Ciclistas e Mototaxistas de
So Paulo (Sindimoto-SP), a categoria formada por cerca de 2 milhes de trabalhado-
res em todo o Pas (CHAGAS, 2014).
A par do transporte de pessoas, o transbordo de cargas contribui para o comprometi-
mento das condies da cidade, em relao sustentabilidade do meio ambiente,
segurana viria e mobilidade.
A chegada do comrcio eletrnico (e-commerce) trouxe mudanas substanciais nas rela-
es de mercado, provocando o just-in-time do produtor, que estoca menos para atender
maior quantidade de pedidos, mas de menor volume. Segundo dados da e-BIT (2015),
empresa especializada em informao do comrcio eletrnico, em 2014 o Brasil regis-
trou o faturamento de R$ 35,8 bilhes no setor, a partir de 103,4 milhes de pedidos,
107

realizados por 51,5 milhes de consumidores. Em comparao com 2013, houve cresci-
mento de 24% na receita e a entrada de 10,2 milhes de novos internautas.
A entrega das compras feitas de casa, por telefone ou pela internet, eleva o trfego dos
veculos de carga, prejudicando a mobilidade. No entanto, a predominncia do trans-
porte rodovirio nas cidades brasileiras disfara a real dimenso da presena do trans-
porte de cargas na malha urbana.
Os desafios advindos dos fluxos urbanos de mercadorias demandam planejamento e
intervenes dos gestores para a localizao de polos industriais, na anlise dos impac-
tos de vizinhana causados pela implantao de equipamentos geradores de viagens
de usurios e de cargas, nos modelos de uso, parcelamento e ocupao do solo uni ou
polinucleares e no entendimento dos hbitos e tendncias de consumo. Conhecer o
conjunto dessas variveis imprescindvel tomada de decises sobre a efetivao do
transporte de cargas no mbito local.
Ressalte-se que essas decises dependem da interao dos agentes privados e dos gesto-
res pblicos envolvidos no setor, cujos interesses devem convergir, em ltima instncia,
para o atendimento das necessidades do consumidor.
Afora as conhecidas decises restritivas de circulao por zonas, horrio, rotas e tamanho
de veculo, o transporte de cargas precisa ser abordado com critrios tcnicos modernos
que considerem as necessidades de insumos do fabricante, a entrega dos produtos ao re-
vendedor, a realidade do transportador, as nuances do comerciante e a perspectiva do
cliente. Desse conjunto de expectativas resulta a logstica do transporte, que conta com
o emprego da tecnologia da informao como importante ferramenta de apoio, alm das
facilidades empregadas para compensar limitaes prprias a cada centro urbano.
Saliente-se que algumas cidades convivem de modo visceral com o transporte de car-
gas, pelo fato de sediarem terminais de carga de abrangncia regional ou nacional, a
exemplo de Itaja (SC), Paranagu (PR) e Santos (SP). Por afetar de perto a vida de seus
habitantes, sobretudo nas fases de incremento da exportao de commodities, e devido
ao alcance de sua influncia, essas cidades precisam de um plano de logstica de trans-
porte, para preservar as demais atividades que nelas se desenvolvem e assegurar acessos
externos a esses terminais. Como resultado da complexidade das atividades existentes e
do desejo de solucionar possveis conflitos, o plano de logstica pode transpor os limites
municipais, encampando territrios vizinhos.
Estudos Estratgicos
108 O desafio da mobilidade urbana

3. OS IMPACTOS DA
IMOBILIDADE URBANA
3.1 COMENTRIOS GERAIS
A deteriorao do transporte urbano, representada pelo aumento dos congestionamen-
tos e pela reduo da qualidade dos servios e da infraestrutura, tem levado ao aumento
das deseconomias relacionadas ao setor, gerando significativo impacto para as econo-
mias das cidades e, consequentemente, para o desenvolvimento sustentvel dos pases.
Este Captulo ir tratar dessas deseconomias ou externalidades negativas do transporte
urbano e apresentar os custos que no so pagos por seus usurios e que, por isso, no
so levados em conta quando decidem sobre seus deslocamentos nas cidades. Os custos
pagos pelos usurios e que, portanto, so considerados na escolha de seus deslocamen-
tos, os chamados custos internos ou diretos da operao, como os gastos com combust-
vel, seguros e tarifas, no sero aqui analisados.
Quando custos no so pagos pelos usurios, como no caso das externalidades negati-
vas, os benefcios marginais de consumir uma unidade adicional de um bem ou um
servio, no caso o transporte, superam os custos marginais. Por esse motivo, se nenhu-
ma providncia for tomada, haver sobreutilizao dos servios e dos equipamentos
pblicos, gerando ineficincias e distores no sistema.
Sendo assim, na presena de externalidades, a regulao do governo deve garantir a
alocao mais eficiente de recursos. A quantificao das externalidades do transporte
urbano , portanto, relevante para a orientao das polticas pblicas do setor. Por meio
dessas estimativas, possvel traar polticas que compensem os custos externos, cau-
sando sua internalizao.
No Quadro 1, esto relacionados os dois tipos de custo: os internos ou privados e os
custos externos, pagos por terceiros.
Os custos externos do transporte envolvem atrasos decorrentes dos congestionamentos,
acidentes, poluio do ar, mudanas climticas, poluio sonora e da gua, entre outros.
Para o clculo dos custos dos congestionamentos, por exemplo, devem ser feitas infern-
cias sobre o custo do tempo neles despendido, geralmente estimado em funo do valor
dos salrios das pessoas envolvidas, sendo, por isso, bastante controverso. Os custos da
poluio, por seu turno, so ainda mais complexos, em razo da necessidade de prever
seus efeitos na sade das pessoas e, posteriormente, quantificar os custos resultantes.
109

Quadro 1. Deseconomias do transporte urbano

Categoria de custos Internos/Privados Externos

Aquisio, manuteno,
operao do veculo Estacionamento pago por
Despesas de transporte
terceiros
Tarifas de transporte pblico

Imposto de circulao Custos de infraestrutura no


Infraestrutura
Imposto sobre combustvel cobertos

Congestionamento Tempo do prprio usurio Tempo dos demais usurios

Poluio sofrida pelos


Poluio sofrida pelo prprio
Ambientais demais usurios e pela
usurio
sociedade

Seguros pagos pelos Custos de acidentes pagos


usurios pelos demais envolvidos
Acidentes
Custos de acidentes pagos Dor e sofrimento impostos
pelo prprio usurio aos demais envolvidos

Fonte: Comisso das Comunidades Europeias (1995), apud Vasconcellos e Lima (1998).

Considerando as dificuldades metodolgicas e de coleta de informaes, as estimativas


no incluem todos os custos para todos os modais e, por isso, dificilmente podero ser
comparadas. Esses motivos, somados dificuldade de se atribuir valor monetrio aos
impactos, geram estimativas aproximadas do custo total do transporte, podendo-se ape-
nas fazer inferncias gerais a respeito de sua grandeza e magnitude.
A anlise de custos do transporte por modais, nos Estados Unidos (DELUCCHI;
McCUBBIN, 2011), revela que, entre os modais, o transporte sobre pneus produz os mais
elevados custos de externalidades negativas. Os motivos so a alta intensidade energtica
das viagens rodovirias e a proximidade dos veculos rodovirios e das pessoas. No tocante
aos diferentes tipos de custos, tem-se que os custos de acidentes e congestionamentos so
os mais elevados, seguidos pela poluio do ar e pelas mudanas climticas.
A Associao Nacional de Transportes Pblicos ANTP (2014) estimou alguns custos
diretos e indiretos do transporte no Brasil, obtendo o que denominou de custo total da
mobilidade. No estudo, foram calculados dois custos externos (acidentes de trnsito e
emisso de poluentes) e custos diretos, classificados pelo estudo como custos pessoais e
custos pblicos. Os custos pessoais so os recursos gastos pelos usurios para a utilizao
do transporte e os custos pblicos so os recursos gastos pelo Poder Pblico para o fun-
cionamento do sistema.
Estudos Estratgicos
110 O desafio da mobilidade urbana

De acordo com esse relatrio, os custos totais da mobilidade no Brasil, em 2012, supera-
ram R$ 205,8 bilhes, dos quais cerca de R$ 163 bilhes foram atribudos ao transporte
individual e R$ 42,9 bilhes ao transporte coletivo. O custo por viagem que, em 2003,
era de R$ 1,35 para o transporte coletivo e de R$ 4,65, para o transporte individual,
subiu para R$ 2,11 e R$ 7,51, respectivamente, em 2012.

3.2 OS CUSTOS DOS CONGESTIONAMENTOS


Nas ltimas dcadas, em praticamente todo o mundo, houve crescimento significativo
dos congestionamentos rodovirios devido ao aumento da frota, especialmente do trans-
porte individual; da distncia das viagens e dos acidentes; da deficincia da coordena-
o semafrica e da fiscalizao; e da idade da frota.
Segundo o Banco Mundial (2003), as taxas de motorizao crescem de 15% a 20% ao
ano em pases em desenvolvimento. Argentina, Brasil, Mxico e algumas economias de
transio do Leste Europeu tm taxas de motorizao, em relao renda, maiores que
a dos pases industrializados.
No Brasil, essa taxa cresceu de 9 veculos por 100 habitantes, em 1980, para 17 veculos
por 100 habitantes em 2000 (VASCONCELLOS; LIMA, 1998) e para 25,9 automveis
para cada 100 habitantes em 2013 (OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2013).
Atribui-se o aumento da frota de veculos individuais s polticas de incentivo inds-
tria automobilstica e ao aumento e facilitao do crdito para a compra de automveis,
conforme mencionado na Subseo 2.3.6.
A tomada de decises relativas a polticas de incentivo deveria considerar a participao
da indstria automobilstica no PIB brasileiro estimada em cerca de 5% pela Anfavea ,
cotejada pelos custos das externalidades produzidas por essa indstria congestionamen-
tos, acidentes e poluio , bem como pelas despesas pblicas com infraestrutura viria.
A ANTP calculou que, nos municpios com mais de 1 milho de habitantes, o consumo
de tempo no trnsito em 2012 era, em mdia, de 58 minutos por dia por habitante. Em
municpios de 60 a 100 mil habitantes, essa mdia caa para 19 minutos. Na compa-
rao 2003-2012, o consumo de tempo na mobilidade foi de 17,7 bilhes de horas por
ano, em 2003, subindo para 22,4 bilhes, em 2012. (ASSOCIAO NACIONAL DE
TRANSPORTES PBLICOS, 2014).
Define-se custo do congestionamento como o custo marginal que um usurio impe
a outros usurios. Para calcul-lo, necessrio conhecer a relao entre velocidade e
fluxo e atribuir valor ao tempo de viagem. Nos Estados Unidos, os custos dos atrasos
devido ao congestionamento de vias foram, a preos de 2006, estimados em 1,93 a
7,46 centavos de dlar por passageiro-milha (DELUCCHI; McCUBBIN, 2011).
111

Figura 24. Congestionamento na cidade de So Paulo (SP)

Foto: Oswaldo Corneti/ Fotos Pblicas (14/10/2014). Extrado de: http://fotospublicas.com/sp-tera-rodizio-ampliado-


-na-terca-feira-por-causa-de-jogo-brasil/.

Os congestionamentos impem custos no apenas devido a atrasos, mas tambm em


decorrncia do desconforto da sobrelotao e do impacto das incertezas quanto ao tem-
po de chegada de pessoas e de entrega de mercadorias. H que se considerar ainda o
acrscimo de tempo para estacionar veculos, bem como o aumento da poluio do ar
e do consumo de combustveis.
Nota Tcnica da Firjan (2014) estimou que o custo dos congestionamentos na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro atingiu R$ 29 bilhes em 2013, o que equivale a 8,2%
do PIB metropolitano. O estudo previu ainda que, caso no haja novos investimentos
para a ampliao da cobertura do transporte de massa e o aumento do uso da Baa de
Guanabara para deslocamentos intermunicipais de longa distncia, o custo total dos
congestionamentos no Rio de Janeiro dever alcanar R$ 40 bilhes, em 2022.
Em So Paulo, de acordo com a referida pesquisa, os custos dos congestionamentos
atingem R$ 69,4 bilhes, o que equivale a 7,8% do PIB metropolitano, sendo superior
ao PIB de 12 estados brasileiros. A previso que, em 2022, em razo do crescimento
populacional e econmico, esse custo alcance R$ 120 bilhes, com 357 quilmetros de
congestionamentos por dia.
Estudos Estratgicos
112 O desafio da mobilidade urbana

Os custos dos congestionamentos nas regies metropolitanas de So Paulo e do Rio de


Janeiro somam, portanto, segundo o estudo da Firjan, R$ 98 bilhes38. Este valor equiva-
le a 2% do PIB brasileiro e a 2,3 vezes o investimento previsto em 7,5 mil quilmetros de
rodovias para os prximos 25 anos, segundo o Programa de Infraestrutura Logstica (PIL
Rodovias) (SISTEMA FIRJAN, 2014), da Empresa de Planejamento e Logstica (EPL).
Em 1999, foi publicado um estudo abrangente, coordenado pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), em parceria com a ANTP, que quantificou as desecono-
mias resultantes dos congestionamentos nos sistemas rodovirios, causados por nibus
e automveis, de 10 cidades brasileiras39. Os custos foram estimados em funo do au-
mento do consumo de combustvel, da emisso de poluentes, do impacto no sistema de
nibus, do tempo gasto e da ocupao do espao urbano.
O impacto sobre o sistema virio, por seu turno, levou em considerao a implantao
de infraestrutura adicional para circulao e para estacionamento, sua manuteno
fsica e o custo de controle e operao viria em decorrncia dos congestionamentos.
Convm frisar que custos de desapropriaes e de servios pblicos no foram compu-
tados pelo estudo.
De acordo com o estudo mencionado, so perdidos, em razo dos congestionamentos,
250 milhes de passageiros-hora, sendo que 80% desse total se concentram na cidade
de So Paulo. O aumento do consumo de combustvel, por sua vez, foi de 200 milhes
de litros de gasolina e 4 milhes de litros de diesel. Quanto emisso de poluentes, os
automveis jogaram 122 mil toneladas de CO a mais, por ano, na atmosfera por causa dos
congestionamentos. Por fim, os congestionamentos severos ocasionaram um aumento de
4.800 veculos na frota de nibus, apenas levando em conta o impacto no pico da tarde,
o que corresponde a 16% do total de veculos em operao nas 10 cidades pesquisadas.
Contabilizando o aumento da frota e o consumo extra de combustveis devido aos con-
gestionamentos, o aumento do custo operacional dos nibus foi de 10% no Rio de
Janeiro e de 16% em So Paulo, segundo o estudo. Esses valores so repassados para as
tarifas, onerando os usurios.

38 Para o clculo desses custos, o estudo levou em considerao as seguintes variveis: valor da hora ocupa-
da, dividindo-se o PIB da regio por sua populao economicamente ativa (PEA) e, em seguida, pelas horas
mensais trabalhadas; e extenso dos congestionamentos e pessoas afetadas, por meio da multiplicao
da extenso dos congestionamentos pelo nmero de pistas ocupadas, e posterior diviso desse resultado
pelo total de veculos parados, multiplicando-o pela ocupao mdia dos veculos. Com essas informa-
es, multiplicou-se o total de pessoas ociosas por hora pelo valor da hora da PEA ocupada e pelos dias de
trabalho por ano e somou-se o gasto extra com combustveis devido aos congestionamentos, obtendo-se
o custo total dos congestionamentos.
39 As capitais pesquisadas foram Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Joo Pessoa, Juiz de Fora,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo.
113

A pesquisa calcula ainda os custos dos congestionamentos no Brasil para o ano de 1999,
que totalizaram R$ 474,1 milhes. Considerando a inflao no perodo, os custos, em va-
lores de dezembro de 2013, foram de R$ 1,23 bilho, conforme pode ser visto na Tabela 6.
Observe-se que esse estudo considerou alguns custos, mas no a totalidade dos gas-
tos decorrentes dos congestionamentos que impactam a tarifa do transporte pblico.
Outros componentes do custo do transporte por nibus, como o desgaste de peas, as
despesas com o pagamento de horas extras a funcionrios, a frequncia de viagem e
rodagem, no foram calculados.

Tabela 6. Custo anual dos congestionamentos em capitais selecionadas


R$, dez. 2013.

Consumo Sistema
Cidade Tempo Poluio Total geral
combustvel virio
Belo
38.737.366,12 8.711.398,42 2.371.500,46 8.832.185,98 58.652.450,98
Horizonte

Braslia 3.442.512,51 926.585,81 177.661,54 16.415.212,74 20.961.972,61

Campinas 5.535.315,99 6.262.820,79 1.609.044,43 6.945.001,13 20.352.182,34

Curitiba 4.872.376,95 3.783.201,37 1.015.190,66 514.454,49 10.185.223,47

Joo Pessoa 1.558.186,07 936.951,27 252.260,44 4.407.151,15 7.154.548,92

Juiz de Fora 1.522.025,85 253.086,96 77.461,20 0,00 1.852.574,01

Porto Alegre 5.405.331,43 3.959.214,02 1.056.397,06 2.833.802,62 13.254.745,14

Recife 4.364.232,98 2.111.656,06 596.095,85 4.222.130,41 11.294.115,30

Rio de
112.161.678,05 54.992.310,18 14.365.862,69 7.390.072,84 188.909.923,77
Janeiro

So Paulo 326.384.341,13 298.953.442,70 74.869.823,15 199.058.523,47 899.266.130,46

TOTAL 503.983.367,08 380.890.667,58 96.391.297,48 250.618.534,85 1.231.883.866,99

Fonte: Ipea e ANTP (1999).

Somente em 2010, um estudo mais abrangente, tambm realizado pela ANTP, computou
a totalidade desses custos para cinco capitais brasileiras (RESENDE et al., 2010): Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Recife e Salvador. Para tanto, utilizou a Planilha
Tarifria do Servio de Transporte Rodovirio Interestadual Semiurbano de Passageiros,
de 2008, do Ministrio da Fazenda, que informa a composio percentual do custo da
passagem de nibus. A Tabela 7 mostra que as despesas com combustveis e com pessoal
de operao eram responsveis por quase 62% do custo das passagens de nibus.
Estudos Estratgicos
114 O desafio da mobilidade urbana

Tabela 7. Composio percentual do custo das passagens de nibus

Itens de custo %

A. Custos variveis com a quilometragem

- Combustveis 33,00

- Lubrificantes 0,72

- Rodagem 4,09

B. Custos variveis com a frota

- Pessoal de operao 28,93

- Peas e acessrios 7,02

- Pessoal de manuteno 7,10

C. Depreciao

- Veculos 2,52

- Outros ativos 0,44

D. Administrao

- Pessoal administrativo e de vendas 2,67

- Despesas gerais 5,25

E. Remunerao

- Veculos 3,92

- Outros ativos 4,34

Fonte: Ministrio da Fazenda (2008) apud Resende et al. (2010).

Assim, de acordo com a ANTP, o impacto do congestionamento sobre o preo da passa-


gem foi, em mdia, de 8%, sendo 41% desse aumento atribudos elevao do consumo
de combustveis, seguidos de 33% em razo do aumento do nmero de horas extras pa-
gas para pessoal. Em So Paulo, esses percentuais so praticamente invertidos: combus-
tveis respondem por 38% do aumento das passagens devido aos congestionamentos, e
pessoal, por 41%. O impacto dos congestionamentos sobre o preo da passagem em So
Paulo foi de 6,09%, inferior ao das demais capitais pesquisadas. Esse resultado pode ser
explicado pelo fato de o impacto dos congestionamentos em anos anteriores do estudo
j ter sido, provavelmente, incorporado s tarifas.
As limitaes para aumentar a capacidade das vias por meio de obras e as dificuldades
para desencorajar o transporte individual so, em regra, entraves para a reduo do nme-
ro de viagens rodovirias, intensificando os congestionamentos. De acordo com Relatrio
Comparativo 2003/2012 da ANTP (2014), enquanto a populao brasileira cresceu 16%
115

nos 10 anos em anlise, o nmero de viagens, incluindo todos os modais, aumentou 27%,
passando de 49,5 bilhes de viagens por ano, em 2003, para 62,7 bilhes em 2012.
Ainda de acordo com o ltimo estudo, o ndice de mobilidade (viagens por habitante
por dia) aumentou 10% entre 2003 e 2012, com nfase para o crescimento dos modos
individuais (automvel e bicicleta), que aumentaram 18%, em comparao ao transpor-
te coletivo (trilho e nibus), que cresceu 6%, e ao transporte no motorizado, que tam-
bm subiu 6%. Nesse perodo, a quantidade de automveis aumentou 70%, e a de mo-
tocicletas, 209%, resultando em crescimento de 141% no nmero de viagens de moto.
Alm do expressivo aumento da frota, os deslocamentos esto concentrados em deter-
minados horrios. Nas Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro e So Paulo, estudo do
Sistema Firjan (2014), utilizando dados das Secretarias Estaduais de Transportes do Rio
de Janeiro e de So Paulo e informaes das Companhias de Engenharia de Trfego
das duas cidades, revelou que os perodos de pico nas duas regies metropolitanas j
atingem onze horas consecutivas.40
Assim, os mais diversos estudos concluem que esforos para reduzir os impactos dos
congestionamentos devem ser direcionados para a realocao das viagens no tempo e
no espao por meio do controle de trfego ou de preos. Mencione-se que, nos Estados
Unidos, preferncia tem sido dada ao controle de preos por meio da imposio de taxas
de congestionamento (DELUCCHI; McCUBBIN, 2011).

3.3 OS CUSTOS DOS ACIDENTES DE TRNSITO


Outro componente dos custos dos transportes os acidentes de trnsito est relacio-
nado s condies da infraestrutura de transportes, inclusive das caladas, assim como
composio e ao volume de trfego. H que se considerar tambm o comportamento dos
motoristas, ciclistas e pedestres, alm do estado de conservao dos veculos. Note-se que o
impacto analisado no tpico anterior o dos congestionamentos e os acidentes so inter-
dependentes, na medida em que congestionamentos impem um custo em termos de au-
mento do risco e dos esforos em dirigir, e os acidentes, por seu turno, retardam o trnsito.

40 No Rio de Janeiro, ocorrem das 5h30 s 11 horas e das 14h30 s 19h30. Em So Paulo, so trs perodos de
pico: das 5h30 s 8h30, das 10h30 s 14h30 e das 17h30 s 19 horas.
Estudos Estratgicos
116 O desafio da mobilidade urbana

Figura 25. Acidente na avenida Paulista, So Paulo (SP)

Fonte: Paulo Pinto/ Fotos Pblicas (24/02/2015). Extrado de: http://fotospublicas.com/em-sao-paulo-acidente-entre-


-carros-e-onibus-interditam-a-avenida-paulista/.

Os custos dos acidentes incluem custos materiais ao sistema de sade, danos proprieda-
de, perda de produtividade, custos administrativos de seguros, de servios de emergncia,
custos legais e custos no monetrios relativos perda de qualidade de vida, dor e ao
sofrimento decorrentes de mortes ou de agravos sade. A esse respeito, convm ressaltar
que, nos Estados Unidos, os custos de acidentes so maiores do que qualquer outro custo
social, com exceo do tempo de viagem (DELUCCHI; McCUBBIN, 2011).
117

De acordo com a Organizao Mundial da Sade OMS (apud BANCO MUNDIAL,


2003), em 1999 os acidentes de trnsito causaram 1,17 milho de mortes nas ruas e ave-
nidas ao redor do mundo, e 25 a 35 milhes de pessoas saram feridas. Aproximadamen-
te 85% dos bitos aconteceram em economias em desenvolvimento ou em transio,
e aproximadamente metade ocorreu em reas urbanas. Esses acidentes so o segundo
maior fator de reduo da expectativa de vida. Estima-se que o custo econmico dos
acidentes no mundo em desenvolvimento chega a US$ 65 bilhes por ano, o que equi-
vale a cerca de 1% a 2% do PIB.
Estudo realizado 15 anos depois, pela mesma OMS (apud WAISELFISZ, 2013), revelou
que, em 2010, os acidentes de trnsito causaram 1,24 milho de mortes em 182 pases
pesquisados, e 20 a 50 milhes de pessoas ficaram feridas. Esses acidentes representam
a terceira causa de mortes na faixa etria entre 30 e 44 anos, e a primeira, na faixa de 15
a 29 anos de idade. Do total de mortes, estima-se que 90% ocorram em pases de renda
baixa ou mdia, os quais possuem menos da metade da frota de veculos mundial. A
OMS tambm estimou que o custo global dos acidentes de US$518 bilhes por ano.
Nos Estados Unidos, as taxas de mortalidade e morbidade por milha em viagens decli-
naram recentemente devido reduo do consumo de lcool ao volante, ao aumento
do uso de cintos de segurana e ao aumento da segurana veicular, entre outros fatores.
Esses aspectos positivos no foram suficientes, no entanto, para reduzir o nmero de
acidentes, haja vista o grande crescimento da quantidade de milhas percorridas por
viagem (DELUCCHI; McCUBBIN, 2011).
As previses da OMS so de que, se nada for feito, o nmero de mortes por acidente de
trnsito em todo mundo dever ser de 1,9 milho, em 2020, e de 2,4 milhes em 2030.
No Brasil, de acordo com informaes do site da Associao Brasileira de Preveno dos
Acidentes de Trnsito, o Datasus registrou 43.250 bitos, em 2011, e 179 mil hospitali-
zaes, em 2012, em decorrncia desse tipo de acidente.
As taxas de bito por acidentes de trnsito no Brasil caram a partir da entrada em vigor,
em 1998, do novo Cdigo de Trnsito, e at o ano 2000. Mas, no perodo de 10 anos
compreendido entre 2002 e 2011, houve crescimento de 40% no nmero de mortos em
acidentes. Nesse decnio, as taxas voltaram a crescer a um ritmo de 4,8% ao ano. Entre
1980 e 2011, houve quase 1 milho de bitos no trnsito no Pas (WAISELFISZ, 2013).
Outra fonte de dados a Seguradora Lder, que administra o DPVAT revela que, em
2013, foram requisitadas 54.767 indenizaes por morte e 444.206 por invalidez, o que
no corresponde ao nmero de bitos ou leses ocorrido naquele ano, porque processos
de indenizao podem levar vrios anos para ser concludos. H, ainda, os reembolsos de
despesas mdico-hospitalares (DAMs) que foram responsveis por 134.872 indenizaes,
em 2013. Esses nmeros representam um crescimento de 25% em relao ao ano de 2012.
Estudos Estratgicos
118 O desafio da mobilidade urbana

LEI SECA E MEDIDAS CONEXAS


A manuteno dos nmeros de acidentes em um patamar elevado na vigncia
do Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) estimulou o Congresso Nacional a
aprovar normas voltadas ao aumento da segurana no trnsito. A Lei n 11.910,
de 18 de maro de 2009, incorporou air-bags frontais ao rol de equipamentos
obrigatrios dos veculos.
O combate ao consumo de bebida alcolica e de substncias psicoativas que
gerem dependncia foi objeto de trs normas subsequentes: a Lei n 11.275, de
7 de fevereiro de 2006, que modificou o texto original do CTB; a Lei n 11.705, de
19 de junho de 2008, conhecida como Lei Seca, em aluso ao controle rgido da
presena de lcool no organismo do condutor; e, por ltimo, a Lei n 12.760, de
20 de dezembro de 2012, que consagrou vrios meios de provas da embriaguez
ao volante, para sanar a recusa dos infratores a se submeterem a exames, sob
a mxima de no criarem provas contra si. Alm dos exames clnicos, passou-
se a considerar como meios de prova imagens, vdeos, depoimento do agente
de fiscalizao e outros testemunhos. A suspenso do direito de dirigir por
doze meses foi mantida, mas o valor da multa foi majorado, podendo chegar a
R$ 3.830,60, nos casos de reincidncia da infrao no perodo de um ano.
Mais rigorosa, a Lei n 12.760/2012 ensejou o ndice zero do Blood Alcohol Content
(BAC), pelo qual o Brasil passou a estar incluso no pequeno grupo que tem a
legislao mais severa do mundo nesse mbito, alinhando-se a poucos pases
em situao similar, a exemplo do Qatar e da Coreia do Norte (OBSERVATRIO
NACIONAL DE SEGURANA VIRIA, 2014, p. 56).

A pesquisa Impactos Sociais e Econmicos dos Acidentes de Trnsito nas Aglome-


raes Urbanas, de maio de 2003, coordenada pelo Ipea em parceria com a ANTP,
mensurou os custos dos acidentes de trnsito no Brasil. Para tanto, foram considerados
os seguintes custos: custo da perda de produo, definido como as perdas econmicas
sofridas pelas pessoas, pela interrupo temporria ou permanente de suas atividades
produtivas, em decorrncia de envolvimento em acidentes de trnsito; custos dos danos
aos veculos, custo mdico-hospitalar; custo de processos judiciais; custo de congestio-
namento causado pelo acidente de trnsito; custo previdencirio, includas as despesas
com penses e benefcios; custo do resgate de vtimas; custo de remoo de veculos;
custo dos danos ao mobilirio urbano e propriedade de terceiros; custo de outro meio
de transporte, isto , a soma das despesas do acidentado com passagens de nibus, txi
e aluguel de veculo decorrentes da necessidade de locomoo no perodo em que o
veculo no tiver condies de uso; custos dos danos sinalizao de trnsito; custo do
atendimento policial e dos agentes de trnsito; e impacto familiar, representado pelo
tempo gasto por familiares, por sua eventual produo cessante e por adaptaes na
estrutura familiar (moradia, transporte e outros aspectos) em razo do acidente.
119

De acordo com o mesmo estudo, que utiliza dados de 2001, os acidentes de trnsito
geraram custos de R$ 3,5 bilhes, a preos de abril de 2003, para as 49 aglomeraes
urbanas pesquisadas. Extrapolando-se para todas as reas urbanas do Pas, esses custos
seriam de R$ 5,3 bilhes. Apenas trs componentes a perda de produo, os danos a
veculos e os atendimentos mdico-hospitalares foram responsveis por 42,8%, 16% e
28,8% desses custos, respectivamente, somando 85% do total dos custos de acidentes de
trnsito em reas urbanas no Brasil.
Com o objetivo de estimar o impacto no sistema de sade originrio de acidentes de
trnsito, pesquisa do Ipea, utilizando dados de 2004 do Sistema de Informaes Ambu-
latoriais (SIA) e do Sistema de Informaes Hospitalares (SIH), do Datasus e da Pesqui-
sa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2003, concluiu que, apenas com
internaes hospitalares, naquele ano, foram gastos 135 milhes de reais com vtimas
de acidentes (RODRIGUES et al., 2007). Como no existem informaes sobre aten-
dimento ambulatorial por tipo de causa/doena nem registros dos gastos efetuados por
estados e municpios, de modo a estimar os custos totais do atendimento com vtimas
de acidentes de trnsito contabilizados gastos com internaes e com atendimento
ambulatorial , foram utilizadas informaes indiretas sobre a demanda por atendimen-
to ambulatorial por vtimas de acidentes de trnsito, alm de dados sobre os gastos das
demais esferas federadas. Dessa forma, os custos ao sistema de sade dos acidentes de
trnsito foram estimados, para 2004, em cerca de R$ 453 milhes.
Partindo da estimativa realizada pelo Ipea (2003), a pesquisa Mapa da Violncia 2013:
Acidentes de Trnsito e Motocicletas atualizou o nmero de acidentes de trnsito no
Brasil e indexou os valores estimados para dezembro de 2011. Se, em 2001, foram re-
gistradas 30.542 mortes devido aos acidentes de trnsito, em 2011, esse nmero passou
para 43.256, um incremento de 41,7%. Levando esses nmeros em considerao, o
custo total dos acidentes de trnsito nos aglomerados urbanos no Brasil foi estimado em
R$ 10,6 bilhes, para 2011. Atualizando os valores para dezembro de 2013, o custo total
dos acidentes foi de R$ 11,8 bilhes41, como mostra a Tabela 8. A ANTP, por sua vez,
em seu Relatrio 2012, estimou esses custos em R$ 15,2 bilhes.

Tabela 8. Custos anuais dos acidentes de trnsito nas aglomeraes


urbanas brasileiras, por componente de custo
R$, dez. 2013.

Componente de custo R$ (mi) %


Perda de produo 5.057,70 42,8
Danos a veculos 3.403,30 28,8

41 Tomou-se como indexador o IPCA, cuja variao, de abril de 2003 a dezembro de 2011, foi de 57,2%.
Estudos Estratgicos
120 O desafio da mobilidade urbana

Componente de custo R$ (mi) %


Atendimento mdico-hospitalar 1.571,68 13,3
Processos judiciais 437,28 3,7
Congestionamentos 366,32 3,1
Previdencirios 283,60 2,4
Resgate de vtimas 177,22 1,5
Reabilitao de vtimas 141,80 1,2
Remoo de veculos 106,38 0,9
Danos a mobilirio urbano 70,96 0,6
Outros meios de transporte 70,96 0,6
Danos sinalizao de trnsito 59,07 0,5
Atendimento policial 47,30 0,4
Agentes de trnsito 23,65 0,2
Danos propriedade de terceiros 11,77 0,1
Impacto familiar 11,77 0,1
TOTAL 11.840,76 100,0
Fonte: Ipea e ANTP (2013).

A pesquisa tambm analisou os custos segundo a severidade dos acidentes de trnsito e


concluiu que 69% dos custos so gerados por sinistros com morte, apesar de represen-
tarem apenas 14% desse total. O custo mdio de um acidente com vtima foi calculado
em R$ 35.136,00. Acidentes de trnsito sem vtimas, por sua vez, custam, em mdia,
R$ 3.262,00 e acidentes com ferido, R$ 17.460,00. Todavia, acidentes com morte cus-
tam, em mdia, R$ 144.143, segundo a pesquisa. Em preos de dezembro de 2013, esses
custos seriam, respectivamente, de R$ 39.385,00; R$ 3.656,39 e R$ 161.576,2.
O mesmo estudo inova ao calcular os custos de acidentes com pedestres, mesmo quan-
do no envolvem a participao de um veculo. Na aglomerao de So Paulo, a pes-
quisa revelou que ocorrem 9 quedas por grupo de mil habitantes a um custo de R$ 2,5
mil por queda, o que equivale a R$ 2.802,36 em preos de dezembro de 2013. Em geral,
esses acidentes ocorrem por defeito na calada ou na via.
Apresentados no I Congresso Mundial Ministerial de Segurana Viria, realizado em
Moscou em 2010, dados da OMS balizaram a deciso de se criar uma campanha de-
cenal mundial pela reduo dos acidentes de trnsito. Essa posio foi encampada pela
ONU, cuja assembleia geral, de 02 de maro de 2010, proclamou, por meio da Resolu-
o A/RES/64/255, o perodo entre 2011 e 2020 como a Dcada Mundial de Ao pela
Segurana no Trnsito, instando a que todos os pases membros, 178 poca, reduzis-
sem em 50% os respectivos sinistros.
121

Atrs apenas de quatro pases no mundo em nmero de acidentes de trnsito ndia,


China, Estados Unidos e Rssia , o trnsito brasileiro mata 2,5 vezes mais do que o dos
Estados Unidos e 3,7 mais do que o da Unio Europeia (CONFEDERAO NACIO-
NAL DOS MUNICPIOS, 2013).
Como signatrio da Resoluo da ONU, o Brasil apresentou, em maio de 2011, o Pacto
Nacional pela Reduo dos Acidentes no Trnsito Pacto pela Vida, que resultou do
trabalho conjunto de vrias entidades da sociedade civil e de diversos rgos pblicos,
capitaneado pelos Ministrios das Cidades e da Sade. Trata-se de documento desen-
volvido em cinco pilares Fiscalizao, Educao, Sade, Infraestrutura e Segurana
Veicular , com metas e aes (MINISTRIO DAS CIDADES, 2010). Infelizmente,
esse pacto est bastante longe de se tornar realidade.
Registre-se que, em novembro de 2015, o Brasil dever sediar a Segunda Conferncia
Ministerial Global pela Segurana Viria, a qual contar com a participao de todos
os pases membros da ONU, que devero relatar os esforos nacionais para se alcanar
a reduo dos acidentes e da morbimortalidade do trnsito.

MOTOTXI E ACIDENTES DE TRNSITO: A RESPOSTA DO PARLAMENTO


O nmero de mortes de motociclistas por acidentes de trnsito no Pas aumentou
de 1.421 em 1996 para 16.223 em 2012, correspondendo a um crescimento de
1.041%. (WAISELFISZ, 2014). Os mototaxistas so componente relevante nesse
quadro, que beira a tragdia.
No intuito de aumentar a segurana viria e preservar a vida e a incolumidade
fsica desses profissionais, o Congresso Nacional aprovou a Lei n 12.436, de
6 de julho de 2011, que probe as empresas e pessoas fsicas empregadoras
ou tomadoras de servios prestados por motociclistas de adotar prticas que
estimulem o aumento da velocidade, como:
oferecer prmios por nmero de entregas ou prestao de servio;
prometer ao consumidor dispensa de pagamento no caso de fornecimento de
produto ou prestao de servio fora do prazo; e
estabelecer competio entre motociclistas, com o objetivo de elevar o nmero
de entregas ou de prestao de servio.

A Lei estabelece multa de R$ 300,00 a R$ 3.000,00 pela infrao a suas


determinaes. A penalidade ser aplicada no grau mximo se ficar apurado o
emprego de artifcio ou simulao para fraudar a aplicao dos dispositivos da
Lei, e nos casos de reincidncia.

3.4 OS CUSTOS DA POLUIO DO AR


O transporte urbano motorizado contribui intensamente para a poluio do ar em
todo o mundo. Os principais poluentes do ar, advindos do transporte, so mostrados
no Quadro 2.
Estudos Estratgicos
122 O desafio da mobilidade urbana

Em que pese a poluio local do ar ser a questo ambiental mais preocupante em


relao aos transportes, o impacto da poluio tem tambm contribudo sobremaneira
para o aquecimento global. Estima-se que, nos pases em desenvolvimento, o setor de
transporte seja responsvel por 25% da emisso de gases que provocam o efeito estufa
(LVOVSKY et al., 2000). Os pases em desenvolvimento so responsveis por metade da
emisso dos pases desenvolvidos, a qual est concentrada majoritariamente nas cida-
des. Os principais causadores do efeito estufa so o dixido de carbono (CO2), o metano
e o xido de nitrognio (N2O).
O impacto dos transportes sobre a poluio do ar compreende no apenas os impactos
na sade humana, como tambm impactos em materiais (construes urbanas), na vi-
sibilidade, na produtividade das culturas agrcolas e na biodiversidade de florestas. Esses
impactos iro depender principalmente da concentrao dos poluentes na atmosfera da
cidade e no apenas da quantidade emitida. A concentrao, por sua vez, ir depender
da composio qumica da atmosfera, bem como do tempo e local das emisses. Sendo
assim, pequenas quantidades de emisso podem ser extremamente nocivas sade,
enquanto grandes quantidades podem no ser to prejudiciais ao ser humano.

Quadro 2. Poluentes do ar: impacto sobre a sade

Poluente Impacto sobre a sade

Reduz a oxigenao do organismo


Provoca dores no peito
CO
Em elevadas concentraes,reduz a acuidade visual, a capacidade de
aprendizado, podendo levar a bito

Altera a capacidade pulmonar


NOx Contribui com a chuva cida e a formao de partculas secundrias
precursor do oznio no nvel do solo

Aumenta incidncia de abortos


Prejudica funes renais
Pb
Aumenta a presso arterial
Retarda o desenvolvimento das crianas

Problemas no aparelho respiratrio


MPS
Aumenta o risco de cncer

Altera as funes pulmonares


SO2 Contribui com a chuva cida e a formao de partculas secundrias
precursor do oznio no nvel do solo

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do Banco Mundial (2003).


Nota: CO monxido de carbono; NOx xidos de nitrognio; Pb chumbo; SO2 dixido de enxofre; MPS ma-
tria particulada em suspenso.
123

A literatura epidemiolgica indica que a poluio do ar pode levar morte prematura,


a doenas crnicas e ao aumento de atendimentos hospitalares em razo de doenas
respiratrias e cardiovasculares. Em 1994, Ostro (apud Ipea, 1998) estimou que um
aumento de 10 g/m3 da concentrao de partculas PM1042 provoca um crescimento
de 0,3% a 1,5% na mortalidade por todas as causas.
A poluio do ar produzida pelos transportes em pases em desenvolvimento contribui
para a morte prematura de mais de 0,5 milho de pessoas por ano e impe um custo
econmico que chega a 2% do PIB desses pases (BANCO MUNDIAL, 2003). O Painel
Intergovernamental sobre Mudana Climtica (IPCC) entende que pases em desen-
volvimento sofrero perdas equivalentes a 5% a 9% de seus PIBs, se o nvel de emisso
de CO2 dobrar. Estimativas recentes sugerem dano econmico total da poluio do ar
de at 10% do PIB em Bangcoc, Kuala Lumpur e Jacarta (BANCO MUNDIAL, 2003).
Ressalte-se que, nos ltimos anos, houve significativa reduo das emisses de poluen-
tes nos Estados Unidos em razo de melhorias da tecnologia veicular e de qualidade
dos combustveis, suplantando o aumento das viagens de veculos. As estimativas so
que as taxas de emisso mdia da frota diminuram 70% de 1990 a 2006 (DELUCCHI;
McCUBBIN, 2011). A expectativa que essas redues continuem no futuro, especial-
mente as de veculos a diesel. As estimativas de custo da poluio nos Estados Unidos
variam amplamente de acordo com o mtodo e parmetros de clculo utilizados, indo
de 0,9 centavos de dlar por passageiro por milha viajada at 6,6 centavos de dlar.
As estimativas citadas abarcam apenas uma parte dos custos das externalidades da po-
luio do ar produzidas pelo transporte, pois consideram somente sua repercusso sobre
a sade humana e no levam em conta tambm os custos da emisso de poluentes que
afetam o clima. Alm disso, ter-se-ia que se considerar o custo de outros tipos de polui-
o, como a sonora e a das guas.
Segundo o Relatrio Geral 2012, lanado em julho de 2014 pela ANTP, os custos dos im-
pactos do transporte no Brasil referentes emisso de poluentes somaram R$ 6,3 bilhes em
2012. Os custos dos impactos da poluio por habitante/ano so mostrados na Figura 26.
O controle da qualidade do ar no Brasil, mediante normas de aplicao nacional, teve
incio com a Portaria n 231/1976, do antigo Ministrio do Interior (Minter). O texto
abrangia fontes fixas e mveis, e dispunha sobre conselhos estaduais de meio ambiente
e sobre a atuao supletiva da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), anteces-
sora do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e do Ibama. O tema voltou pauta na
Resoluo n 5/1989 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)43, que insti-
tuiu o Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar (Pronar).

42 Partculas inalveis de dimetro inferior a 10 micrometros (m).


43 O Conama foi criado pela Lei n 6.938/1981, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Estudos Estratgicos
124 O desafio da mobilidade urbana

No Brasil, no h lei com aplicao nacional sobre o controle da poluio do ar em


perspectiva ampla. A nica lei federal nesse campo, a Lei n 8.723, de 18 de outubro
de 1993, diz respeito poluio gerada pelos veculos automotores. Essa preocupao
especfica justificvel, visto que a populao brasileira altamente concentrada nas
aglomeraes urbanas e os veculos automotores respondem pela maior parte da polui-
o do ar em nossas metrpoles (CETESB, 2013, p. 14). A poluio do ar de origem
industrial, por sua vez, controlada por meio do licenciamento ambiental, que tem
fundamento na Lei n 6.938/1981.

Figura 26. Custos dos impactos da poluio do ar por


habitante por ano no Brasil
Em R$.

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da ANTP (jul. 2014).

A Lei n 8.723/1993 baseou-se na Resoluo n 18/1986 do Conama, que criou o Pro-


grama de Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (Proconve). A citada
resoluo, alm de criar esse programa, estabeleceu os primeiros limites de emisses de
gases de escapamento. No Proconve, atua-se com a fabricao de veculos novos que
atendam a padres progressivamente mais rigorosos, especialmente mediante a homo-
logao de prottipos. Cabe enfatizar que, desde o incio do programa, havia previso
de atuao tambm em relao aos veculos em uso, por meio de programas de inspe-
o veicular (ARAJO, 2013).
A lei de 1993 estabelece limites de emisses veiculares referentes a: monxido da car-
bono (CO); hidrocarbonetos (HC); xidos de nitrognio (NOx); aldedos (CHO); par-
tculas (no caso de veculos do ciclo Diesel); e monxido de carbono em marcha lenta.
Os limites mximos de emisso dos compostos de chumbo (Pb) no so disciplinados
no Brasil, por ter sido abolido o uso do chumbo tetraetila como aditivo da gasolina na
125

dcada de 1980. No so estabelecidos limites em relao ao dixido de carbono (CO2),


devido sua baixa toxicidade, embora as emisses desse gs de forma alguma possam ser
desconsideradas, pela contribuio para o efeito estufa. Silva (2014, p. 218) alerta que:

Com relao s emisses veiculares, uma distino importante a se fazer


entre os poluentes locais e os globais. Estes so gases que se incorporam
atmosfera e afetam todo o planeta; entre eles, um dos mais importantes
exatamente o CO2.

Nesse mbito, pode-se afirmar que a ateno do governo brasileiro para a questo da
contribuio do setor de transporte s mudanas climticas ainda superficial (SILVA,
2014, p. 269).
O Conama continua a deliberar sobre poluio gerada por veculos automotores, em
virtude de a Lei n 8.723/1993 ter delegado a esse conselho a complementao e mesmo
a alterao dos limites de emisso por ela previstos44. O conselho responde por volumo-
sa produo normativa sobre o tema, caracterizada pela progressividade no rigor das
exigncias ambientais, consoante a evoluo das etapas do Proconve ao longo do tempo.
Alm disso, tm ocorrido alteraes pontuais na Lei n 8.723/1993 em relao ao
percentual de lcool acrescido gasolina, previsto como de 22% em regra. No entanto,
o Poder Executivo pode elev-lo at o limite de 27,5%, desde que constatada sua viabi-
lidade tcnica, ou reduzi-lo a 18%45.
Pode-se afirmar que o Proconve conseguiu avanos significativos no que diz respeito
aos veculos novos fabricados ou comercializados no Brasil. Somente a ttulo de exem-
plo46, podem-se comparar os padres previstos na Lei n 8.723/1993 para veculos leves
de passageiros com os exigidos na sexta fase do programa, desde janeiro de 2014, como
mostra a Tabela 9.
A evoluo no grau de proteo ambiental entre 1989 e 2014 fica patente, especialmente
quando se analisam os valores referentes ao monxido de carbono (CO), o principal
poluente nesse caso. Anteriormente Resoluo n 18/1996 do Conama, os veculos
leves emitiam, em mdia, 54 g/km de CO. Hoje, aplica-se o limite de 1,3 g/km (SILVA,
2014, p. 216). Nos veculos pesados, as redues de poluentes foram da ordem de 80%,
segundo dados do Ministrio do Meio Ambiente (MMA)47.

44 Ver o 9 do art. 2 da Lei n 8.723/1993. Alm da Resoluo n 18/1986, que institui o Proconve, h 39
outras resolues do Conama relativas poluio veicular (incluindo tambm motocicletas e veculos simi-
lares). Excluindo-se as revogadas ou com finalidade cumprida, so 31 em vigor (dados de 3 fev. 2015).
45 Ver o art. 9 da Lei n 8.723/1993.
46 Para detalhes dos limites aplicados atualmente no Proconve, ver: http://www.ibama.gov.br/areas-temati-
cas-qa/programa-proconve. Acesso em: 2 fev. 2015.
47 Ver: http://www.mma.gov.br/estruturas/163/_arquivos/proconve_163.pdf. Acesso em: 2 fev. 2015.
Estudos Estratgicos
126 O desafio da mobilidade urbana

Tabela 9. Limites de poluentes para veculos leves de passageiros

Gases de Resoluo Conama Fase L-6 do


Lei n 8.723/1993
escapamento n 18/1996 programa
(01/01/1997)
admitidos (01/01/1989) (01/01/2014)

CO 24 g/km 2,0 g/km 1,30 g/km

HC 2,1 g/km 0,3 g/km 0,3 g/km

NMHC - - 0,05 g/km

NOx 2,0 g/km 0,6 g/km 0,08 g/km

CHO - 0,03 g/km 0,02 g/km


Material particulado
varivel 0,05 g/km 0,025 g/km
(ciclo Diesel)
CO em marcha lenta 3% 0,5% -

Fonte: Lei n 8.723/1993 e Ibama (http://www.ibama.gov.br/areas-tematicas-qa/programa-proconve). Elabora-


o prpria.

Cabe mencionar que, sob a inspirao do Proconve, tem sido tambm implantado no
Pas, desde 2002, o Programa de Controle da Poluio do Ar por Motociclos e Veculos
Similares (Promot). O Ministrio do Meio Ambiente (MMA)48 afirma que a implan-
tao do Promot gerou reduo das emisses em motocicletas de cerca de 80% para o
monxido de carbono e 70% para os hidrocarbonetos.
Deve ser colocado em relevo que, no obstante os avanos obtidos com o Proconve,
ainda h problema srio quanto aos veculos antigos, que deveriam ser submetidos a
inspees peridicas. No se conseguiu, at agora, avanar nas inspees veiculares no
Pas, seja no controle de poluio, seja na segurana veicular.
O governo federal chamou para si as inspees veiculares de segurana, que seriam
operacionalizadas mediante concesses iniciativa privada, por meio da Resoluo
n 84/1998 do Conselho Nacional de Trnsito (Contran), ato normativo que gerou
polmica e teve sua aplicao suspensa no ano seguinte49. Paralelamente, o Conama
mantinha a inspeo ambiental nos estados e municpios, em linha descentralizadora
coerente com as diretrizes da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, mesmo que
ficasse prevista a possibilidade de convnios com o Denatran para a execuo da inspe-
o por empresas selecionadas por ele50.
A Lei n 10.203/2001 alterou a Lei n 8.723/1993 e explicitou a possibilidade de os
municpios com frota total igual ou superior a 3 milhes de veculos terem programas

48 Ver: http://www.mma.gov.br/estruturas/163/_arquivos/promot_163.pdf. Acesso em: 3 fev. 2015.


49 Ver a Resoluo n 107/1999 do Contran.
50 Ver as Resolues n 256/1999 e 418/2009 do Conama.
127

prprios de inspeo de emisses. Foi estabelecido, tambm, que os programas estadu-


ais e municipais de inspeo peridica de emisses de veculos em circulao deveriam
ser harmonizados, nos termos das resolues do Conama, com o programa de inspeo
de segurana veicular, a ser realizado pelo governo federal, por meio do Contran e do
Denatran51, medida ainda no aplicada.
No se tem at agora deciso efetiva sobre as inspees veiculares, que parecem ter de-
saparecido da agenda do governo federal. Essa no deciso com relao inspeo vei-
cular contrasta com o ocorrido noutros pases e mesmo em alguns estados brasileiros,
onde a inspeo veicular ambiental j foi instituda (SILVA; JURAS; SOUZA, 2013,
p. 167-168). As inspees permanecem praticamente inaplicadas no Pas, com exceo
de poucas iniciativas lastreadas na resoluo do Conama que estabeleceu critrios para
a elaborao de Planos de Controle de Poluio Veicular (PCPVs) pelos rgos estadu-
ais e municipais de meio ambiente52.
Outra questo importante a ser levantada que os avanos em termos de reduo de
poluentes decorrentes do Proconve tendem a ser contrabalanados pelo aumento ex-
pressivo da frota e do uso do transporte individual ocorrido nos ltimos anos (CETESB,
2013, p. 14), impulsionado em parte pelas deficincias nas polticas pblicas de trans-
porte de massa, em parte por decises do prprio governo federal direcionadas a incen-
tivar as montadoras de automveis.
Em sntese, o sucesso da poltica de controle da poluio veicular fica consideravel-
mente comprometido pelo uso de veculos antigos no submetidos periodicamente
inspeo veicular e, sobretudo, pelo crescimento acelerado da frota em circulao.

51 Ver o art. 12 da Lei n 8.723/1993, alterado pela Lei n 10.203/2001.


52 Ver a Resoluo n 418/2009 do Conama.
Estudos Estratgicos
128 O desafio da mobilidade urbana

4. FINANCIAMENTO DA
MOBILIDADE URBANA
4.1 COMENTRIOS GERAIS
Caractersticas presentes em diversos sistemas de transporte ao redor do mundo se-
parao entre infraestrutura e operao, falta de integrao dos modos de transporte,
desarticulao entre financiamento e poltica de preos geram o que o Banco Mun-
dial (2003) denominou o paradoxo do transporte: de um lado, oferta insuficiente e
subfinanciada e, de outro, demanda em excesso.
Do lado da demanda, o fato de os preos pagos pelo uso dos transportes pblicos serem
inferiores aos seus custos totais resulta no aumento do nmero de viagens, em distor-
es das escolhas em favor do transporte virio e na sobreutilizao da infraestrutura.
Diversos estudos nacionais e internacionais sobre mobilidade urbana (BANCO MUN-
DIAL, 2003) reforam a tese de que as tarifas dos transportes urbanos devem refletir a
totalidade dos custos sociais custos associados s externalidades negativas produzidas
pelos deslocamentos, como visto no Captulo 3 de todos os modais, ou seja, que o pre-
o cobrado dos usurios deve incorporar o custo imposto sociedade resultante do uso
marginal dos sistemas de transporte. Caso contrrio, os benefcios aos usurios advindos
de viagens virias sero maiores do que o custo total adicional imposto sociedade,
gerando sobreutilizao desses servios.
Argumenta-se que o preo pago pelo uso do transporte deve gerar receitas para asse-
gurar prestao adequada e suficiente do servio, e para induzir a reduo do impacto
ambiental e da pobreza. A fim de cobrir todos os custos para satisfao desses objetivos,
o financiamento por meio de tarifas tem-se mostrado insuficiente.
Diferentemente do financiamento da operao dos servios de transportes, as despesas
de infraestrutura urbana no Brasil so custeadas, majoritariamente, com recursos dos
governos, os quais, historicamente, tm financiado no apenas a construo de vias,
como sua manuteno e operao e toda sorte de melhorias urbanas.
Em regra, os usurios no pagam pela utilizao da infraestrutura urbana, da mesma
forma que no pagam pelas externalidades produzidas por seus deslocamentos, confor-
me mencionado no Captulo 3. Arcam, assim, apenas com uma parte do custo total da
utilizao do transporte, especialmente em se tratando de transporte individual.
Por outro lado, observa-se o crescimento exponencial dos custos dos investimentos e
da manuteno da infraestrutura urbana, includo o sistema virio para atender ao
129

crescimento da demanda, haja vista a rapidez da incorporao de usurios aos siste-


mas de transportes, em um contexto de acelerada expanso urbana, e o aumento das
necessidades de deslocamentos, tendo em vista o espraiamento das cidades e o cresci-
mento da renda mdia de seus habitantes. H ainda elevao dos custos do transporte
em decorrncia do aumento da distncia percorrida e da baixa renovao de passageiros
ao longo do trajeto, resultante da expanso horizontal das cidades.
Somem-se a esses custos elevados a escassez de recursos oramentrios no Brasil, cuja
anlise ser realizada em tpico a seguir, e a falta de polticas perenes de financiamento
e investimento, para se chegar situao de subfinanciamento dos investimentos.
Cabe destacar que esse cenrio no est restrito aos investimentos de transporte, trnsi-
to e desenvolvimento urbano. Segundo estudo de Afonso e Fajardo (2015), nos 20 anos
compreendidos entre 1994 e 2014, a formao bruta de capital fixo no Brasil sofreu
retrao de 20,75% para 16,81% do PIB. As inverses diretas das trs esferas de governo
somadas aos gastos das empresas estatais caram de 3,61% para 2,89% do PIB.
Segundo a Confederao Nacional do Transporte CNT (2014), seria necessrio in-
vestir cerca de R$ 240 bilhes em 343 projetos nos modais rodovirio, ferrovirio e
aquavirio para solucionar os gargalos da mobilidade urbana em 17 capitais e regies
metropolitanas do Pas.
Levantamento da NTU aponta que, desde 2007, foram previstos 247 projetos de siste-
mas BRT, corredores e faixas exclusivas para nibus em 69 cidades, totalizando 2.200
quilmetros de extenso. Desses, apenas 50% esto em operao (CONFEDERAO
NACIONAL DO TRANSPORTE, 2014).
Clculos apresentados informalmente em reunio no Ipea apontam que, apenas no
sistema metroferrovirio brasileiro, seria necessrio investir cerca de R$ 58,2 bilhes53.
Por sua vez, nos sistemas rodovirios, considerando-se somente as necessidades de 950
quilmetros de BRT em 100 cidades, Jaime Lerner chegou ao custo de cerca de R$ 50
bilhes. O Ipea estimou custo mais modesto, de R$ 34,9 bilhes. Assim, com os dois
modais, seria necessrio investir, no mnimo, R$ 93,1 bilhes.
Por fim, o BNDES (SANTOS et al., 2015) estimou que a demanda por infraestrutura
para a mobilidade urbana em 15 regies metropolitanas brasileiras de R$ 234 bilhes.
Desse total, 94% dos recursos seriam destinados aos modos metroferrovirios, sendo
R$ 210 bilhes para a construo de 834 quilmetros de metrs, trens, monotrilhos e

53 Tomando como referncia a Cidade do Mxico, onde h 990 mil habitantes por 10 quilmetros de linhas
de metr, nas 7 regies metropolitanas do Brasil com populao superior a 3 milhes de habitantes seriam
necessrios 541 km; porm elas possuam, em 2014, 308 km de linhas. Considerando essa defasagem de
233 km e estimando um custo mdio de R$ 250 milhes por km de linha de metr, chegou-se cifra men-
cionada (CARVALHO, Carlos Henrique Ribeiro, 2014, informao verbal).
Estudos Estratgicos
130 O desafio da mobilidade urbana

VLTs. Por sua vez, o modal rodovirio que, nesse estudo, abrange os BRTs corres-
ponde a 6% da demanda por investimentos em mobilidade, em 799 quilmetros.
A anlise dos resultados por regio metropolitana apontou para a concentrao dos inves-
timentos nas regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, For-
taleza e Porto Alegre, que, juntas, respondem por 77% da demanda por investimentos.
O BNDES tambm estimou o dficit de infraestrutura para a mobilidade urbana dos
estados pesquisados como proporo dos respectivos PIBs, conforme mostra a Tabela 10.

Tabela 10. Necessidade de investimentos em percentual do PIB das UFs

Estados % do PIB das UFs


Cear 13,82
Amazonas 9,27
Rio de Janeiro 7,71
Par 7,35
Pernambuco 6,92
Distrito Federal 5,56
So Paulo 5,56
Minas Gerais 5,41
Brasil 4,76
Rio Grande do Sul 4,61
Bahia 4,31
Espirito Santo 3,32
Paran 0,67
Gois 0,58
Fonte: SANTOS et al. (2015).

Segundo o BNDES (SANTOS et al., 2015, p. 117):

Uma estimativa feita a partir dos financiamentos do BNDES desde o incio


do Plano Real prev uma taxa mdia histrica de investimento da ordem de
0,05% do PIB at 2013, e a projeo para o perodo de 2014-2020, que leva
em considerao os investimentos vinculados aos projetos em curso, elevar
a taxa de investimento para 0,2% do PIB. No exerccio, para fazer frente
ao desafio estimado, ser preciso dobrar a taxa de investimento do setor, at
atingir 0,4% do PIB, o que significa alcanar o patamar mdio de R$ 25
bilhes ao ano no perodo 2016-2027.
131

Em que pese a grande necessidade de recursos para sanar o dficit operacional e de infra-
estrutura da mobilidade urbana, cabe ressaltar que, sem a adoo de medidas que visem
melhoria da gesto da demanda e operao, bem como que promovam mudanas na
composio dos modais e que favoream o transporte coletivo, a ampliao desses montan-
tes insuficiente para mudar a realidade dos deslocamentos no espao urbano no Brasil.

4.2 SISTEMAS TARIFRIOS

4.2.1 PANORAMA INTERNACIONAL E


O MODELO BRASILEIRO
Considerando a impossibilidade de as tarifas financiarem a totalidade dos custos dos
transportes pblicos, muitos pases tm lanado mo de subsdios. Um dos argumentos
para a participao pblica no financiamento do transporte coletivo reside na consta-
tao de que esse servio um bem pblico impuro (STIGLITZ,1988). Apesar de
constituir, do ponto de vista do usurio, um bem privado, visto que possvel excluir
um usurio por meio do sistema de preos, e h rivalidade em seu consumo, o trans-
porte pblico, do ponto de vista de toda a sociedade, um bem pblico: a excluso do
consumo, apesar de vivel, indesejvel, e, sob essa tica, no h rivalidade, j que o
benefcio de um consumidor no prejudica o de outro. Sendo assim, h forte argumento
para que a operao do transporte coletivo seja financiada tambm por tributos, e no
somente por meio de tarifas.
Nesse contexto, o grande desafio fazer com que os subsdios sejam traduzidos em
reduo de preos ou melhoria da qualidade dos servios. Caso contrrio, os subsdios
podem resultar em benefcios administrao ou aos trabalhadores do setor, bem como
em aumento das margens de lucro de operadores, sem produzir resultados positivos
para os usurios. Portanto, preciso considerar no apenas o impacto fiscal da conces-
so de subsdios, como tambm seus reflexos sobre a eficincia do sistema.
Seguindo essa lgica, o financiamento do transporte pblico por nibus em pases
europeus e na Amrica do Norte realizado por meio de recursos tarifrios e extrata-
rifrios. Esses recursos provm, em sua maioria, de fontes oramentrias de impostos
gerais ou especficos para o setor de transportes. Na Tabela 11, constam dados sobre a
situao na Europa.
Estudos Estratgicos
132 O desafio da mobilidade urbana

Tabela 11. Custo, arrecadao tarifria e subsdios pblicos a


sistemas de transporte pblico na Europa (2009)
Em milhes de US$.

Subsdios
Cidade Custo anual Arrecadao Subsdios
(% do custo)

Amsterdam 454,3 173,6 280,7 61,8

Barcelona 978,6 546,6 432,0 44,1

Berlim 1772,0 931,0 841,0 47,5

Bruxelas 566,2 174,0 392,2 69,3

Budapeste 636,0 233,5 402,5 63,3

Londres 4433,0 2252,0 2181,0 49,2

Madri 1742,0 744,5 997,5 57,3

Paris 7000,0 2763,0 4237,0 60,5

Viena 262,3 23,7 38,6 14,7

Fonte: EMTA (2009) apud Ipea (2011).

Em Londres, em 2009, a arrecadao com a venda de passagens respondeu por prati-


camente 50% dos gastos com o sistema de transportes da cidade; a outra metade veio
de recursos oramentrios. Em Budapeste, os subsdios passaram de 63%. Nos Estados
Unidos, o subsdio ao transporte pblico tambm responde por cerca de 50% de seu
custeio (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2011).
A Frana uma exceo aos subsdios para o transporte pblico provenientes majori-
tariamente de fontes oramentrias. Naquele pas, o financiamento pblico se d, em
grande parte, por meio da Taxa de Contribuio para o Transporte (Taux du Versement
Transport), imposto incidente sobre a folha de pagamento das empresas que empregam
mais de nove assalariados, cuja alquota varia de 0,5% a 2%.
Adicionalmente utilizao de recursos oramentrios, diversos pases tm encontra-
do outras solues para o financiamento do transporte pblico. Londres, Estocolmo e
Singapura utilizam taxas pelo uso de vias congestionadas, o chamado pedgio urbano;
Bogot implementou um imposto sobre a gasolina; Hong Kong apostou em projetos de
renovao urbana configurados na forma do Transport Oriented Development (TOD),
em que a valorizao imobiliria , em parte, apropriada por meio de taxas; e vrias
cidades europeias implementaram a cobrana de estacionamentos em vias pblicas e de
133

uso privado. Essas e outras alternativas de financiamento da mobilidade urbana sero


tratadas no Captulo 6.
No Brasil, a operao do transporte pblico urbano por nibus custeada basicamente
pelos usurios diretos dos servios por meio das tarifas cobradas dos passageiros, re-
sultantes do processo licitatrio de outorga do Poder Pblico, exigido pela legislao
de contratao pblica e recepcionado pelo art.9 da Lei n 12.597, de 2012 (Lei da
Mobilidade Urbana). Neste mesmo artigo, em seu 1, prev-se que a tarifa dever ser
constituda pelo preo pblico cobrado do usurio pelos servios, bem como pela recei-
ta oriunda de outras fontes de custeio, alternativa pouco comum no Pas. O art. 5 dis-
pe que os subsdios tarifrios podero ser cobertos por receitas extratarifrias, receitas
alternativas, subsdios oramentrios, subsdios cruzados intrassetoriais e intersetoriais,
provenientes de outras categorias de beneficirios dos servios de transporte, entre ou-
tras fontes. Essas possibilidades de financiamento da mobilidade urbana so, entretanto,
pouco utilizadas no Brasil.
O clculo da tarifa dos nibus urbanos no Brasil segue metodologia proposta, em 1982,
pela Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot) e outras entidades, a
qual foi revista em 1993. De acordo com essa metodologia, a tarifa dos nibus urbanos
seria calculada pela frmula a seguir (CARVALHO et al., 2013):

Sendo: CT = Custo total do sistema; Pe = Nmero de passageiros pagantes equivalentes


do sistema
Observe-se que a tarifa resultado da diviso do Custo Quilomtrico do sistema (Ckm)
pelo ndice de Passageiros Equivalentes por Quilmetro (IPKe).

4.2.2 CUSTO QUILOMTRICO


Para o clculo do Custo Quilomtrico do Sistema so considerados os custos fixos (custos
de capital, despesas com pessoas e administrativas) e variveis (combustveis, lubrifican-
tes, rodagem, peas e acessrios) resultantes da utilizao dos insumos necessrios para a
execuo do servio de transporte, somados aos tributos e taxa de gerenciamento.
Por garantir que custos sero repassados para preos e, por isso, sero equivalentes
receita do operador, essa metodologia no estimula o aumento da eficincia do sistema.
Assim, a previso estabelecida no art. 9 da Lei de Mobilidade Urbana, que os reajustes
Estudos Estratgicos
134 O desafio da mobilidade urbana

das tarifas de remunerao da prestao do servio incluiro a transferncia de parcela


dos ganhos de eficincia e produtividade das empresas aos usurios, na prtica, no se
concretiza, ao permanecer essa sistemtica de clculo de tarifas.
Segundo a NTU, tal planilha no mais espelha a realidade do setor de transportes
coletivos. Assim, a entidade tem envidado esforos juntamente com a Frente Nacional
de Prefeitos (FNP), a ANTP e o Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes de Trans-
porte Urbano e Trnsito, tendo em vista a criao de planilha nacional de tarifas para o
clculo dos custos operacionais do transporte coletivo urbano.
Na prtica, as novas licitaes para operao do transporte pblico definem vrias for-
mas para calcular o valor da tarifa. Em algumas cidades como So Paulo, Belo Horizon-
te e Goinia, tal sistemtica foi alterada recentemente com a substituio da planilha de
custos por critrios de reajuste de tarifas baseados em variaes de preos dos principais
insumos do transporte sobre pneus. Assim, a tarifa ponderada da seguinte forma: 40%
pela variao dos preos da mo-de-obra, 25% pela variao do preo do diesel, 20%
pela variao dos preos de veculos, 10% relativas a outras despesas e 5% de acordo
com a variao dos preos de rodagem. Os clculos dos reajustes so, portanto, para-
metrizados, segundo uma cesta de transporte, tornando-os exgenos ao sistema. H,
assim, estmulos para aumento de eficincia.
No perodo previsto para as revises tarifrias, por seu turno, so calculados os incre-
mentos de produtividade. Em Belo Horizonte, de quatro em quatro anos, so analisa-
dos os fluxos de caixa das empresas de transporte, os quais compreendem: as receitas
advindas das tarifas, publicidade e crditos eletrnicos vendidos ao usurio, mas no
utilizados; os custos operacionais, includos os custos variveis e fixos da operao; e os
investimentos realizados no perodo analisado. Constatado aumento de produtividade,
metade dos ganhos convertida em reduo da tarifa e a outra metade, em favor dos
operadores. H, portanto, incentivo para o aumento da eficincia e da qualidade do
sistema no momento das revises tarifrias.
Na Tabela 12, pode-se analisar a participao dos componentes de custos do transporte
urbano sobre a composio da tarifa.

Tabela 12 Composio da tarifa do transporte urbano

Componente de custo Incidncia sobre a tarifa (%)

Pessoal e encargos 40 a 50

Combustvel 22 a 30

Impostos e taxas 4 a 10
135

Componente de custo Incidncia sobre a tarifa (%)

Despesas administrativas 2a3

Depreciao 4a7

Remunerao 3a4

Rodagem 3a5

Lubrificantes 2a3

Peas e acessrios 3a5

Fonte: Dados do Ministrio dos Transportes e da NTU apud Ipea (2011).

As despesas com pessoal, como percentual da composio da tarifa do transporte ur-


bano, tm-se mantido relativamente estveis ao longo dos anos. Vislumbra-se que uma
forma de reduo de sua participao no preo da tarifa seria por meio da diminui-
o ou mesmo substituio de cobradores, tendo em vista a introduo da bilhetagem
eletrnica.
A participao dos combustveis na composio da tarifa do transporte urbano tem au-
mentado. Entre 2000 e 2014, o leo diesel teve um aumento real de mais de 79%, pas-
sando a responder por mais de 25% dos custos totais dos servios de transporte. Outros
insumos do transporte, como pneus e cmaras-de-ar, subiram 3,6% acima do ndice de
Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
Continuando a analisar os principais componentes de custo das tarifas do transporte
urbano, a participao dos impostos diretos e das taxas representava, em 2012, de 4 a
10% do preo final da tarifa (CARVALHO et al., 2013).
Para o cmputo da carga tributria total do transporte urbano, seria necessrio somar
tambm os tributos indiretos, aqueles que recaem sobre produtos e servios de insu-
mos para a prestao do transporte pblico. A estimativa do Ipea (CARVALHO et al.,
2013) de que, somados tributos diretos e indiretos, a carga tributria do transporte
pblico no Brasil de cerca de 30%. Dessa forma, a totalidade dos tributos sob o
transporte urbano passaria a representar o segundo maior componente de custo para
definio das tarifas.
A Tabela 13 traz a participao sobre a tarifa dos tributos indiretos apenas sobre o leo
diesel, bem como a incidncia de cada um dos tributos na composio da tarifa do
transporte pblico urbano (TPU).
Estudos Estratgicos
136 O desafio da mobilidade urbana

Tabela 13. Participao sobre a tarifa de TPU dos tributos


de incidncia direta e indireta (diesel)

Tributos Incidncia sobre a tarifa (%)

Diretos

Tributos federais (PIS/Cofins) 3,65

Tributos e taxas municipais (ISS e Tx. ger.) 0 a 10

ICMS sobre servios metropolitanos 0 a 25

Encargos sociais (INSS, SAT, Sistema S


9 a 11
e Sal. Educao)

Indiretos (apenas sobre o diesel)

ICMS sobre leo diesel (12 a 25%) 2,5 a 5

Cide e PIS/Cofins sobre leo diesel


4a5
(cerca de 25%)
Fonte: Balbim et al. (2013).

Recentemente, houve a desonerao de vrios tributos que incidem sobre os transportes


pblicos. Por meio da Medida Provisria (MP) n 617/2013, que teve sua vigncia encer-
rada em 27 de setembro de 2013, e, posteriormente, por meio da Lei n 12.860, de 11 de
setembro de 2013, as alquotas da PIS/Cofins foram reduzidas a zero.
A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) sobre combustveis54
tambm teve sua alquota zerada pelo Decreto n 5.060, de 30 de abril de 2004, e pelo
Decreto n 7.764, de 22 de junho de 2012. Essas alquotas foram reestabelecidas ao pa-
tamar de R$ 0,10 por litro de gasolina e de R$ 0,05 por litro de diesel a partir de maio
de 2015 (Decreto n 8.395, de 28 de janeiro de 2015).
Quanto aos encargos previdencirios que incidiam sobre a folha de pagamento, desde
2013, por meio da Lei n 12.844, passaram a incidir sobre o faturamento com alquotas
de 1% (transporte rodovirio e ferrovirio de cargas, entre outros setores) ou 2% (trans-
porte metroferrovirio, transporte ferrovirio de passageiros e transporte rodovirio co-
letivo de passageiros e outros setores). Houve a tentativa de majorao dessas alquotas
para 2,5% e 4,5%, respectivamente, por fora da MP n 669, de 26 de fevereiro de 2015,
a qual foi revogada pela MP n 671, de 19 de maro de 2015.

54 A Emenda Constitucional n 33/2001, que introduziu o 4 ao art. 177 da Constituio Federal, estabele-
ceu que os recursos arrecadados com essa Cide so destinados a trs tipos de gastos: pagamento de sub-
sdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo;
financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e financiamento
de programas de infraestrutura de transportes.
137

Alguns estados, como Amazonas e Cear, tambm promoveram redues ou iseno


total do ICMS sobre o leo diesel vendido, exclusivamente, s operadoras de trans-
porte coletivo.
Uma ampla desonerao da cadeia produtiva dos transportes coletivos foi proposta no
mbito do processo do Projeto de Lei n 1.927, de 2003, de autoria do Deputado Fernan-
do de Fabinho, que cria o Regime Especial de Incentivos para o Transporte Coletivo
Urbano e Metropolitano de Passageiros (Reitup). O projeto, que teve sua tramitao
sensivelmente acelerada aps as manifestaes de junho de 2013, encontra-se, desde
outubro de 2013, aguardando apreciao na comisso especial da Cmara destinada a
examin-lo, aps ter recebido parecer do relator Deputado Carlos Zarattini pela aprova-
o do Substitutivo do Senado.
Para fazer jus s desoneraes previstas pelo Reitup, conforme consta do Quadro 3,
os entes federados e prestadores de servios tero que adotar o bilhete nico temporal
ou implantar uma rede integrada de transportes. A adeso ao Reitup facultativa aos
municpios e estabelecida por meio de convnio desses entes com a Unio, ao qual os
operadores podero aderir.
Entre outros requisitos, o projeto estabelece que estados, Distrito Federal e municpios
devero prever, como contrapartida mnima desonerao, a iseno ou no incidncia
de impostos municipais sobre os servios, incluindo o Imposto sobre Servios (ISS); a
concesso de subsdio ou restituio direta do Imposto sobre Circulao de Mercado-
rias e Prestao de Servios (ICMS), no caso dos estados; e a reduo da tarifa, con-
forme laudo a ser apresentado. Municpios com mais de 200 mil habitantes tero que,
adicionalmente, contratar auditoria externa para atestar a reduo da tarifa e manter
sistema operacional de controle do servio por geoprocessamento, o que vale tambm
para as regies metropolitanas.
Os prestadores de servio de transporte coletivo, por seu turno, tero que: firmar contra-
to de concesso ou permisso e o referido convnio com o Poder Pblico, com adeso
ao laudo de impacto econmico-financeiro; manifestar compromisso de praticar tarifas
determinadas no laudo; e dar acesso a dados econmicos e contbeis da empresa.
Estudos Estratgicos
138 O desafio da mobilidade urbana

Quadro 3. Desoneraes previstas no Reitup

Incidncia/fato Forma de
Ente Tributo Atual Reduo
gerador desonerao
PIS/Cofins da
prestao de Reduo a
Unio 3,65% Faturamento Iseno
servio do zero
TPU
Comercializao
do produtor e Concesso
Cide- Reduo a
Unio 0% formulador ou de subsdio
combustveis zero
importao do ao diesel
importador
PIS/Confins
importao
(combustvel, 11,5% a Reduo a Bens que entram Concesso
Unio
chassi, 57,6%1 zero no Brasil de crdito
veculo e
pneu)
Seguridade Manuteno Manuteno
Unio 2% Faturamento
social a 2% de alquota
ICMS
(veculos e Diversa Subsdio ou
Podendo
Estados insumos, 0 a 30%1 (comercializao/ restituio
chegar a zero
inclusive circulao) direta
diesel B20)
Diversa No
2% a 5%
ISS e taxas Podendo incidncia,
Municpios (apenas
municipais chegar a zero A depender do desconto ou
ISS) tributo restituio
1
A depender do produto.
Fonte: Balbim et al. (2013).

4.2.3 PASSAGEIROS PAGANTES


No tocante ao denominador da frmula de clculo da tarifa do transporte pblico, o
ndice de Passageiros Pagantes por Quilmetro (IPKe), o seu cmputo exige o conheci-
mento do nmero equivalente de passageiros, o qual retira do clculo as gratuidades e
os descontos, e do percurso mdio mensal.
Na ltima dcada, houve a migrao de usurios de nibus e trens para o transporte
individual, provocando a reduo desse indicador. O barateamento do transporte in-
dividual em relao ao transporte coletivo, a adoo de polticas de desonerao fiscal
da indstria automobilstica e de ampliao e facilitao do crdito para a compra do
automvel e o aumento da renda das famlias brasileiras, bem como a queda da quali-
dade do transporte pblico, tm sido apontados como fatores que levaram reduo do
nmero de passageiros pagantes.
139

De 2000 a 2014, enquanto o IPCA registrou aumento de 155,57%, o ndice de aumento


das tarifas de nibus teve alta de 206%. Por seu turno, gastos com veculo prprio, que
incluem despesas com a compra de veculos novos e usados, com manuteno e com
tarifas de trnsito, tiveram aumento muito inferior ao da inflao (54%) ao longo do
perodo pesquisado.
Segundo Balbim et al. (2013), o volume de passageiros pagantes est cerca de 20%
menor do que o verificado no final do sculo XX, apesar da estabilizao da demanda
observada nos ltimos anos em funo do aumento da renda das famlias mais pobres.
Os sistemas metroferrovirios, por seu turno, sofreram ampliao da demanda por seus
servios, devido construo e ampliao de linhas e comodidade e rapidez oferecida
por esse modal. No obstante, esse sistema responde por apenas 5% da demanda de
transporte pblico, de acordo com o mesmo estudo.
Entre as razes para a reduo do nmero de passageiros pagantes, adicionalmente aos
estmulos dados ao transporte individual e m qualidade do transporte coletivo, esto
as gratuidades concedidas a diversas categorias de passageiros.

4.2.4 GRATUIDADES
Na Constituio Federal, est prevista a gratuidade para todos os idosos maiores de 65
anos, sem restries. Por seu turno, a Lei n 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) prev que,
aos maiores de 65 anos, fica assegurada a gratuidade dos transportes coletivos pblicos
urbanos e semiurbanos55. Na faixa etria entre sessenta e 65 anos, dispe o Estatuto que as
condies para a concesso da gratuidade ficaro a critrio da legislao local. Adicional-
mente a essa determinao federal, outras gratuidades tm sido concedidas em nvel local.
No Congresso Nacional, tramitam dezenas de projetos de lei que dispem sobre gra-
tuidades do transporte coletivo urbano. H propostas de gratuidade irrestrita e outras
que se limitam a grupos especficos, como policiais ou funcionrios dos Correios.
O Ipea (BALBIM et al., 2013) estudou as propostas de Vale Transporte Social (PL
n 2.965/2011), em que o subsdio concedido para famlias registradas no Cadnico,
e do Passe Livre Estudantil (PLS n 248/2013), para todos os estudantes regularmente
matriculados e com frequncia comprovada em instituio pblica ou privada.
A partir do exame dessas proposies, o Ipea props focalizar as gratuidades em 44 mu-
nicpios (capitais e cidades com mais de 500 mil habitantes) e para a populao inscrita
no Cadnico, excluindo trs grupos: (i) crianas menores de 10 anos que no estejam
matriculadas na rede escolar, por no se enquadrarem nos principais motivos de viagem

55 O servio de transporte semiurbano aquele que, embora prestado em reas urbanas contguas, com
caractersticas operacionais tpicas de transporte urbano, transpe os limites de permetros urbanos, em
reas metropolitanas e aglomeraes urbanas (BORGES, 2006).
Estudos Estratgicos
140 O desafio da mobilidade urbana

(estudo ou trabalho); (ii) idosos acima de 65 anos, j que a gratuidade, para essa faixa
etria, garantida constitucionalmente; e (iii) os trabalhadores formais, pois j possuem
o benefcio do Vale Transporte. Aps processar outros recortes que focalizam as gratui-
dades para os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, estar-se-ia garantindo, segundo
o Ipea, acesso ao deslocamento por meio do transporte coletivo apenas para a parcela
da populao que no conseguiria empreend-lo por seus prprios meios. Nesse cen-
rio, a estimativa do impacto oramentrio anual das gratuidades seria de cerca de R$ 8
bilhes. Por fim, o Ipea tambm props que a concesso das gratuidades seja acompa-
nhada da desonerao tributria da cadeia do transporte coletivo, nos moldes do Reitup.
Convm mencionar que a concesso de gratuidades dever impactar o nmero de via-
gens realizadas, seja pelo aumento dos deslocamentos seja pelo acrscimo de usurios,
gerando fortes presses oramentrias. Ademais, em cenrio de estagnao da oferta,
pode-se esperar a queda da qualidade dos servios, os quais j se encontram severamen-
te atingidos por esse grave problema.
No presente, as gratuidades no so financiadas com recursos oramentrios dos entes
federados, sendo, portanto, repassadas para o preo das tarifas, mediante autorizao
para reviso da estrutura tarifria do concessionrio, conforme prev o art. 35 da Lei
n 9.074, de 7 de julho de 1995. Apenas as cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Goinia
e Braslia financiam as gratuidades com recursos dos governos locais, que os repassam
para os operadores. Em So Paulo, os financiamentos oramentrios estadual e munici-
pal perfazem 20% dos custos de operao.
Por no serem previstas fontes de financiamento e por no haver requisitos de renda
para sua concesso, as gratuidades, em geral, so custeadas, ao final, pelos usurios pa-
gantes em sua grande maioria de baixa renda e pelos empregadores que fornecem
vale-transporte56, tornando-as regressivas e inquas. Esse subsdio cruzado gera, assim,
srias distores no financiamento do transporte coletivo. Clculos da NTU revelam
que o custo das gratuidades de cerca de R$ 4 bilhes por ano e seu impacto sobre as
tarifas de nibus de 20,8% (apud CARVALHO et al., 2013).
Frente a esse cenrio de aumento de custos (Ckm) e reduo do nmero de tarifas pagas
(IPKe) no sistema de transporte sobre pneus, tem-se verificado aumento das tarifas, o que
induz novas perdas de demanda, retroalimentando o ciclo vicioso que se forma em fun-
o da dependncia das camadas mais carentes da populao em relao ao transporte
pblico urbano e sua baixa capacidade de pagamento (CARVALHO et al., 2013, p. 11).

56 O vale-transporte, institudo pela Lei n 7.418, de 16 de dezembro de 1985, o valor do custeio dos desloca-
mentos casa-trabalho que exceder 6% do salrio base do trabalhador, o qual ser pago pelo empregador.
141

4.3 REGULAO DAS TARIFAS DO


TRANSPORTE COLETIVO

4.3.1 MODELO DE TAXA INTERNA DE RETORNO


A determinao das tarifas dos transportes possui enorme relevncia social, no apenas
para os usurios do transporte coletivo urbano vale lembrar as manifestaes ocorri-
das em junho de 2013, impulsionadas pela bandeira do Passe Livre , como tambm
para a variao dos preos em toda a economia. Assim, o modelo de regulao a ser
seguido pelo setor fundamental para estimular investimentos, incentivar ganhos de
produtividade e contribuir para a modicidade tarifria, ao mesmo tempo que preserva o
equilbrio econmico-financeiro das operadoras.
Como descrito, atualmente as tarifas do transporte coletivo so fixadas com base na ob-
servao dos custos operacionais ao longo de um perodo de referncia. Implicitamente,
o regulador escolhe uma taxa de retorno do capital que se aproxime do custo de opor-
tunidade da firma. Dessa forma, garante-se que os preos remuneraro os custos totais
do operador, mais uma margem de lucro que proporcione uma taxa interna de retorno
que permita a continuidade da produo dos bens ou dos servios.
Nesse caso, se os intervalos entre os reajustes de preos forem pequenos, no h in-
centivos para que as operadoras sejam eficientes, visto que aumentos de custos seriam
traduzidos em aumentos de preos.
A literatura econmica ressalta vrios problemas relacionados adoo do modelo de
taxa interna de retorno. Primeiramente, a complexidade da regra e a necessidade de
grande volume de informao, causando assimetrias em favor das operadoras. Dessa
forma, haveria incentivos para que as empresas reguladas promovessem manipulaes
contbeis, de forma a inflar custos e, assim, obter aumentos de suas tarifas. Em geral,
pode-se argumentar que esse modelo de regulao de preos no incentiva a eficincia,
por envolver uma correia de transmisso (cost passthrough) dos custos para preos
(MATTOS, 2007). Tambm no h incentivos para a incorporao de novas tecnolo-
gias e para a melhoria da qualidade, pois o aumento da eficincia, que reduz custos,
no premiado por meio do aumento do lucro. Nesse caso, o repasse dos ganhos de
produtividade imediatamente ao consumidor solapa os incentivos do empresrio para o
aumento de produtividade.
Por outro lado, nesse modelo, nos perodos entre revises tarifrias, como os preos per-
manecem constantes, pode haver incentivo para que a empresa seja eficiente reduzindo
custos e, assim, ampliando a margem de lucro. o chamado lag regulatrio. Se for
Estudos Estratgicos
142 O desafio da mobilidade urbana

curto, todos os aumentos de custos sero repassados para preos e, consequentemente,


para o bolso dos consumidores.

4.3.2 MODELO DE REGULAO POR PRICE CAP


Em razo das falhas do modelo de taxa interna de retorno, houve mudana na orientao
da regulao de preos em vrios pases a comear pela Inglaterra , que passaram a
adotar as chamadas regulaes por incentivo ou por price cap. No Brasil, o setor de ener-
gia eltrica (distribuio) e o setor de telecomunicaes adotaram esse tipo de regulao.
Os reajustes dos preos dos medicamentos57, desde 2003, tambm seguem esse modelo.
Podem-se nomear quatro caractersticas da regulao por price cap:

1) o regulador define um teto para os preos; 2) os tetos so definidos para


cestas de servios; 3) esses tetos so ajustados periodicamente por um fator
de ajustamento pr-anunciado e exgeno firma; 4) em intervalos maiores
de vrios anos, os fatores de ajustamento, as cestas e os esquemas de ponde-
rao so revistos (ACTON; VOGELSANG, 1989, apud MATTOS, 2007).

A metodologia do price cap estabelece que o reajuste de preos ser dado pela varia-
o de um ndice de preos qualquer menos um fator X, que incorpora estimativa
de aumento futuro da produtividade. O fator reflete, portanto, quanto o crescimento
da produtividade de um determinado setor excede o crescimento da produtividade do
restante da economia.
Mattos (2007) ensina que a escolha do ndice de preos fundamental e que tal ndice
deve ter elevada correlao com os custos da operadora, de modo a no comprometer
o equilbrio econmico-financeiro da empresa. Ressalta, porm, que ndices setoriais
podem ser manipulados pelas empresas do setor. Assim, sugere uma soluo interme-
diria: a escolha de um ndice correlacionado ao ndice de custos setorial. No setor de
telecomunicaes no Brasil, o ndice de preos utilizado o IGP-DI.
O fator X, por sua vez, pode ser traduzido em diversas frmulas, entre elas (BERSTEIN;
SAPPINGTON, 1999, apud MATTOS, 2007):

X = T Te + We W

Te e T so as estimativas de aumento da produtividade dos fatores no resto da economia


e no setor, respectivamente; e We e W, as estimativas de aumento nos custos dos insu-
mos, respectivamente, no resto da economia e no setor.

57 A Lei 10.742, de 6 de outubro de 2003, instituiu a seguinte frmula de reajuste dos preos: Vpp = IPCA X
+ Y + Z; onde X um fator de produtividade do setor, Y um fator de ajuste de preos relativos e Z um
fator de concorrncia.
143

A principal vantagem da regulao de preos por price cap que a determinao de um


valor mximo para o preo estimula o aumento da eficincia produtiva: firmas tm estmu-
los para minimizar custos para poderem, assim, apropriar-se de lucros excedentes. Outro
benefcio do price cap decorre de sua simplicidade, o que reduz os requerimentos infor-
macionais em comparao regulao por taxa de retorno, aumentando a transparncia.
H que se considerar tambm que, no longo prazo, o price cap pode levar reduo da
tarifa. Com mais incentivos para reduzir custos, possvel haver reduo de preos. No
curto prazo, porm, a reduo de custos ou o aumento da produtividade poder ser
apropriada pela firma por meio de aumento das taxas de lucro.
Essa a principal crtica ao price cap: a metodologia propcia para estimular o aumento
da produtividade, mas no eficiente para extrair rendas do operador, de modo a obter
reduo de preos para o consumidor. Isso ocorre devido informao imperfeita do re-
gulador quanto aos custos do operador, o qual no revelar sua real capacidade de reduzir
custos, de forma a induzir o regulador a definir um valor do fator X pequeno o suficien-
te. Por outro lado, se o operador levar em conta essa propenso da firma em no revelar
sua produtividade verdadeira, poder sobre-estimar o valor de X, comprometendo o
equilbrio econmico da empresa e, dessa forma, a continuidade do servio. Alm disso,
incentivos para reduzir custos tendem a comprometer a qualidade dos servios.
No tocante ao intervalo de tempo entre revises tarifrias na regulao por price cap,
recomenda-se que o intervalo seja curto quando a quantidade demandada se reduz
muito fortemente frente a aumentos nos preos, ou seja, quando a demanda elstica.
Nesse caso, o tempo em que os preos ficam acima dos custos marginais gera perda de
eficincia alocativa na economia. Quando a quantidade demandada menos sensvel a
alteraes de preos demanda inelstica indicado aumentar o intervalo entre rea-
justes, de forma a incrementar a produtividade e estimular investimentos, pois a perda
da eficincia alocativa baixa.
Outra crtica ao price cap que, caso no haja determinaes contratuais sobre in-
vestimentos e qualidade dos servios, ou a incorporao dessas variveis na frmula
de clculo da tarifa, no haver incentivo para que a empresa leve essas variveis em
considerao. Como h restries sobre a receita da firma, ela buscar maximizar o seu
lucro, por meio de reduo de custos e da diminuio de investimentos.
No obstante, pequenas alteraes no clculo das tarifas por meio do price cap podem
incorporar metas de qualidade e de investimento. Assim, possvel estabelecer uma
regra para que o fator X varie inversamente com o investimento ou que esse fator au-
mente quando a qualidade do servio decrescer. Alternativamente, possvel incluir um
fator Z na frmula, a fim de incorporar custos exgenos e, portanto, no controlveis,
que possam produzir impactos negativos sobre a firma.
Estudos Estratgicos
144 O desafio da mobilidade urbana

O incentivo para prover qualidade est diretamente relacionado com o tipo de bem ou
servio objeto da regulao. Caso a qualidade possa ser atestada antes de o consumidor
adquirir o produto ou servio os chamados bens de busca , o incentivo para aumen-
tar a qualidade, em razo da recompensa por meio do aumento de vendas, alto. Nesse
caso, o regulador pode separar os dois problemas de incentivo reduo de custos e au-
mento da qualidade por meio da regra de preos e do incentivo das vendas. Quando a
qualidade s observada depois do consumo, o que acontece com os denominados bens
de experincia, ofertar qualidade e reduzir custos estaro sempre em conflito.
No caso dos transportes, os usurios so capazes de atestar a qualidade do servio em
curtssimo perodo de tempo. Esse aprendizado rpido em funo tambm da alta
frequncia com que o servio comprado. Sendo assim, pode-se argumentar que a
prestao de servios de transporte um bem de busca. Por outro lado, para uma
determinada linha, em geral, a oferta do servio realizada por apenas um operador,
no havendo concorrncia. Por essa tica, a operao dos transportes se aproxima de
um bem de experincia. Nesse caso, os esquemas de incentivo de alto poder, como o
price cap, podem fazer decrescer a qualidade ofertada. Para impedir que isso acontea,
devem-se definir, em contrato, padres de qualidade mnima.

4.3.3 MODELOS INTERMEDIRIOS DE


REGULAO DE PREOS
Pelos motivos expostos, segundo Mattos (2007), o contrato regulatrio timo deve ser
uma mistura entre um esquema de incentivo de alto poder (price cap) e outro de baixo
poder (regulao por taxa interna de retorno). H esquemas intermedirios em que
o operador se apropria de parte de seus esforos para reduzir custos e o regulador se
apropria de outra parte dos ganhos, repassando-os em forma de reduo de tarifas para
os consumidores58.
Mattos (2007, p. 61) afirma que:

A escolha do modelo de regulao ideal depender do setor e do objeto do


contrato, tendo como pano de fundo qual o objetivo primordial, incentivar
a eficincia ou extrair rendas, e qual a assimetria de informao do regula-
dor ou governo licitante, entre outros fatores.

Entre os modelos intermedirios de regulao de preos, podem-se destacar os seguintes:

58 Esquemas intermedirios so descritos por Laffont e Tirole (1993) e Armstrong, Cowan e Vickers (1994),
apud Mattos (2007).
145

Taxa de retorno em bandas

A empresa retm os ganhos em um intervalo da taxa de retorno. Se a taxa superar o


mximo, a empresa repassa o seu ganho em forma de preos mais baixos; se a taxa se
situar abaixo do mnimo, a firma poder reajustar a sua tarifa para cima. Esse modelo
continua sujeito a problemas de informao quanto aos custos. A vantagem que no
intervalo da taxa de retorno, em que as tarifas no se modificam, h incentivos para a
reduo de custos, a qual aumentar a margem de lucro.

Compartilhamento de ganhos

Trata-se de modelo em que os ganhos passam a ser divididos com os consumidores, a


partir de uma determinada taxa de retorno. Em uma situao hipottica, para intervalo
pr-determinado por exemplo, entre 8% e 10% , a empresa retm os ganhos integral-
mente; em um intervalo superior, entre 10% e 12%, retm metade dos ganhos, sendo
a outra metade repassada para os consumidores por meio de preos menores; acima de
12%, a firma reduz os preos at que a sua taxa de retorno diminua ao patamar situado
no intervalo anterior; e, abaixo de 8%, todo o nus de aumento de custos repassado
aos consumidores em forma de aumento de preos.

Compartilhamento de receitas

A empresa compartilha receitas e no lucros, o que incentiva a reduo de custos e o


aumento da produtividade. Como no price cap, reduz-se o incentivo para aumento da
qualidade.
Mattos (2007) defende que o regulador oferea um menu de contratos s firmas re-
guladas, visto que as empresas conhecem suas capacidades de reduzir custos e, dessa
forma, podem escolher o esquema de incentivo que melhor lhes convier. Esse esque-
ma, argumenta o mesmo autor, usado por companhias telefnicas que oferecem um
menu de tarifas a seus usurios, planos com uma parte fixa de baixo custo e uma
elevada parte varivel, para consumidores de baixo consumo, e vice-versa. Da mesma
forma, os reguladores deveriam desenhar menus para as firmas reguladas, de forma a
melhor avaliar sua capacidade de reduzir custos.
No caso do setor de transportes, como h experincia acumulada sobre a maior parte
dos servios a serem contratados o que reduz a assimetria de informao e a magni-
tude dos chamados custos no controlveis pequena, a teoria recomenda a utiliza-
o de esquemas de incentivo de alto poder, como o caso do price cap.
Pode-se utilizar, tambm, a chamada regulao por comparao ou yardstick competition.
Nesse caso, se as condies em que duas empresas operam em reas geogrficas distintas
Estudos Estratgicos
146 O desafio da mobilidade urbana

forem similares, tanto em relao s condies tecnolgicas quanto s caractersticas do


mercado, possvel reduzir as assimetrias de informao e, com isso, utilizar mecanismo
de incentivo que promova a produtividade e reduza preos ao mesmo tempo.
Saintive e Chacur (2006) afirmam que no setor de transporte, bem como no de sanea-
mento, os mecanismos de regulao tarifria e o debate se revelam bastante incipien-
tes. Ainda segundo os autores:

Existe, nesta esfera de governo e nestes setores, uma oportunidade ainda


inexplorada para clarificar o marco regulatrio e introduzir mecanismos
regulatrios mais sofisticados que poderiam tanto aumentar o volume de
investimentos nestes setores como melhorar os incentivos para ganhos de efi-
cincia com reflexos positivos sobre a presso que essas tarifas tm exercido
sobre a inflao. (SAINTIVE; CHACUR, 2006, p. 62).

4.3.4 CONTRATOS DE CONCESSO DE


RODOVIAS: ESTUDO DE CASO
A experincia recente do Brasil com as concesses de rodovias pode servir de refern-
cia feitos os ajustes e adaptaes necessrios para as concesses na rea de mobili-
dade urbana e, mais especificamente, para a determinao do modelo de tarifao do
transporte coletivo.
At o momento, os contratos das rodovias brasileiras so de concesso comum, os quais di-
ferem das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) conforme definidas na Lei n 11.079, de 2004,
visto que essas envolvem, alm das tarifas cobradas dos usurios, a contraprestao pecu-
niria do parceiro pblico ao parceiro privado. As PPPs sero comentadas no Captulo 6.
No Brasil, os termos dos contratos e suas renegociaes so baseados no princpio do
equilbrio econmico-financeiro dos contratos de concesso (EEFCC) no setor de in-
fraestrutura, abrangendo aeroportos, rodovias, ferrovias e portos. Trata-se do equilbrio
entre as obrigaes do concessionrio e a remunerao a ser paga em forma de tarifas.
Esse mecanismo ativado tanto para garantir que, em resposta a aumentos de custos,
haja retorno mnimo ao concessionrio, quanto para assegurar que ganhos do conces-
sionrio derivados de aumentos de produtividade sejam repassados aos usurios por
meio de uma tarifa mais baixa.
A princpio, poder-se-ia inferir que o EEFCC implica em retornos estveis para o con-
cessionrio, visto que ao aumento ou diminuio de custos, corresponderia a elevao ou
reduo das tarifas, mantendo-se, assim, a mesma taxa de retorno. Seria, portanto, como
descrito acima, um modelo de regulao por taxa interna de retorno, o qual embute um
esquema de incentivos de baixo poder com tarifas prximas ao custo. Nesse caso, no
147

haveria incentivos para o concessionrio aumentar sua produtividade, a qualidade dos ser-
vios e os investimentos. Os riscos seriam, portanto, alocados apenas ao poder concedente.
No obstante, a anlise dos contratos de concesso de rodovias no Brasil nos anos de
1995, 2007, 2009 e 2013, realizada por Mattos (2014), mostra que houve grandes avan-
os nos desenhos dos contratos de concesso de infraestrutura ao longo desse perodo,
os quais passaram a incorporar mecanismos para alocao de riscos entre concession-
rios e concedentes. Assim, parte dos riscos transferida para o concessionrio, o qual
ter incentivos para reduzir custos. Neste caso, ter-se-ia um esquema de incentivos de
alto poder, como o modelo de price cap.
A alocao de riscos em contratos de concesses vem sendo tratada em diversos dispositi-
vos legais. De acordo com a Lei n 8.987/1995 (Lei de Concesses), o EEFCC estabelece
que as tarifas podem ser reajustadas, alm do ajuste pela inflao, como resultado de
mudanas em impostos e taxas e das obrigaes do concessionrio e de outras mudanas
unilaterais realizadas pelo regulador. Por sua vez, o art. 65, II, d da Lei n 8.666/1993 (Lei
das Licitaes) define que o EEFCC pode ser deflagrado no caso de eventos imprevis-
veis ou eventos previsveis de consequncias incalculveis ou que retardem ou impeam
a execuo do contrato. Finalmente, a Lei das PPPs estabelece em seu art. 5, inciso III,
a transferncia da alocao de riscos, includas contingncias imprevistas relacionadas a
motivos de fora maior e casos fortuitos, para o contrato de concesso.
Neste ponto, convm mencionar que quanto mais completos forem os contratos, meno-
res sero as oportunidades para comportamentos oportunistas ou renegociaes ruins.
Assim, a incluso nos contratos da alocao de riscos entre os agentes impede reajustes
ou revises tarifrias que tentem majorar ou reduzir tarifas de forma espria por meio da
reviso do EEFCC. Assim, concessionrios e reguladores no podero demandar revises
de tarifas cuja motivao j tenha sido desenhada na distribuio de riscos entre ambos.
Riscos residuais, no previstos em contrato, so de responsabilidade do concessionrio.
Cabe destacar que todos os contratos de concesso de rodovias do governo federal ado-
taram o critrio de menor tarifa, a qual pode ser reajustada anualmente pela inflao e
revisada de acordo com fatores definidos em contrato, os quais influenciam o EEFCC.
No tocante ao Programa de Explorao Rodoviria (PER)59, Mattos (2014) aponta claros
incentivos para a realizao de investimentos, haja vista que, se no forem executados,

59 Segundo a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), o Programa de Concesso de Rodovias


Federais abrange cerca de 11 mil quilmetros de rodovias.A ANTT administra atualmente 21 concesses
de rodovias, totalizando 9.969,6 km, sendo cinco concesses contratadas pelo Ministrio dos Transportes,
entre 1994 e 1997, uma pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul, em 1998, com posterior Convnio
de Delegao das Rodovias denunciado e o contrato sub-rogado Unio em 2000, oito concesses re-
ferentes segunda etapa fases I (2008) e II (2009), uma concesso referente terceira etapa fase II
(2013) e, por fim, seis concesses que so partes integrantes do Programa de Investimentos em Logstica,
pertencente terceira etapa fase III (2013 e 2014). Disponvel em: http://www.antt.gov.br/index.php/
content/view/4978/Historico.html. Acesso em: 26 mar. 2015.
Estudos Estratgicos
148 O desafio da mobilidade urbana

as tarifas podem ser reduzidas. Da mesma forma, se investimentos no planejados forem


includos, as tarifas podem ser majoradas. Para tanto, o PER baseia-se em investimentos
contratveis, aqueles que podem ser facilmente mensurveis por meio de ndices, como,
por exemplo, o ndice de acidentes. Por meio desse indicador, so indiretamente revelados
investimentos no contratveis em certa medida, subjetivos, como conforto , que no
so facilmente mensurveis, mas que so imprescindveis para a consecuo do objetivo
de ampliao da qualidade da prestao do servio. Assim, por meio de um indicador
mensurvel, possvel garantir o investimento em itens no mensurveis, porm de gran-
de relevncia, e relacion-los com a tarifa a ser cobrada. Dado que a qualidade do investi-
mento afeta a qualidade do servio e, consequentemente, a demanda, h incentivos para
que o concessionrio o realize da forma mais eficiente possvel.
Os contratos de concesso de rodovias realizados em 2013 introduziram, segundo Mat-
tos (2014), trs fatores que podem deflagrar o EEFCC, a serem considerados na reviso
anual das tarifas, quais sejam:
o Fator D ou adio ou desconto de equilbrio, o qual reduz ou majora tarifas,
quando o concessionrio no alcana ou ultrapassa os indicadores previstos e os
investimentos a serem implementados;
o Fator C, o qual reflete as circunstncias que influenciam o EEFCC devido a
mudanas nas receitas dos concessionrios; e
o Fator Q, o qual incorpora dois indicadores de qualidade, a extenso das rodovias
que pode ser utilizada pelo usurio e o nmero de acidentes com vtimas.
Cabe frisar que os incentivos para investir funcionam quando a maior propenso a
pagar pode ser transferida para tarifas mais altas. Como esse canal no est aberto nos
contratos, visto que no possvel aumentar as tarifas livremente, os indicadores de qua-
lidade fazem o papel de promover o esquema de incentivos necessrios para garantir os
investimentos e a qualidade.

4.4 RECURSOS FEDERAIS PARA A


MOBILIDADE URBANA

4.4.1 PANORAMA DA ALOCAO DE RECURSOS


A maior parte dos recursos federais para a mobilidade urbana no Brasil direcionada ao
Ministrio das Cidades, que financia programas e projetos com recursos no onerosos,
isto , do Oramento Geral da Unio (OGU), e com recursos onerosos, provenientes do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), entre outros, executados, em grande parte, por meio do Banco Nacional de Desen-
volvimento Econmico e Social (BNDES) e da Caixa Econmica Federal.
149

Esses recursos sustentam diferentes programas do Ministrio das Cidades, entre eles:
Programa de Infraestrutura para a Mobilidade Urbana (Pr-Mob), que conta com
recursos do FAT e financia intervenes virias em municpios de mais de 100 mil
habitantes;
Programa de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana (Pr-Transpor-
te), com recursos do FGTS e de fontes do BNDES, que financia a infraestrutura
do transporte coletivo;
Programa Mobilidade Urbana, que financia a melhoria da mobilidade urba-
na, prioriza os transportes no motorizados e coletivos e apoia a integrao e a
acessibilidade;
Programa Nacional de Acessibilidade Brasil Acessvel, que possui algumas aes
geridas pelo Ministrio das Cidades; e
Programa Brasileiro de Mobilidade por Bicicleta ou Bicicleta Brasil, que, entre
outras aes, contempla o fomento implementao de infraestrutura para o uso
da bicicleta.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) engloba diversos programas ora-
mentrios. Em 2011, o PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades agregou propostas de
mobilidade urbana que pretendiam utilizar PPPs. Seguiu-se, em 2012, o PAC 2 Mo-
bilidade Mdias Cidades, que beneficia municpios entre 250 mil e 700 mil habitantes,
no mbito do Pr-Transporte. Em seguida foi lanado o Pacto da Mobilidade Urbana,
que beneficiaria mais de cinquenta municpios, com apoio a obras, estudos e projetos.
Assim, a previso era de que seriam gastos R$ 143 bilhes em mobilidade urbana vindos
do OGU, estados e municpios, estatais e financiamentos onerosos , dos quais R$ 93 bi-
lhes estariam no mbito do PAC 2 e R$ 50 bilhes viriam do Pacto da Mobilidade Urbana.
Para a Copa do Mundo de 2014, seriam direcionados investimentos em 44 obras, totali-
zando R$ 37,6 bilhes, includos no total supramencionado. Segundo o Ministrio das
Cidades, at junho de 2014, apenas 21 dessas 44 obras tiveram financiamento contrata-
do, devido ao descumprimento da exigncia de apresentao de projeto de engenharia,
condio necessria para a liberao de recursos. Foram adicionadas, por outro lado,
sete obras virias de alcance muito menor ao redor dos estdios e que beneficiavam ape-
nas os seus usurios. Com essa nova configurao, os recursos previstos para essas obras
foram de R$ 11,6 bilhes, segundo a Matriz de Responsabilidades da Copa. Desse valor,
sabe-se que apenas uma parcela cerca de 60% foi efetivamente executada (INTER.
B CONSULTORIA INTERNACIONAL DE NEGCIOS, 2014).
Estudos Estratgicos
150 O desafio da mobilidade urbana

Em seguida, sero analisados os recursos no onerosos e onerosos para as operaes


de mobilidade urbana, alocados e geridos pelo Ministrio das Cidades, Trensurb,
CBTU e Funset.

4.4.2 ORAMENTO GERAL DA UNIO


O Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 previa investimentos em infraestrutura social
includos recursos para habitao urbana, infraestrutura urbana, saneamento bsico
urbano e transportes coletivos urbanos de R$ 112,97 bilhes, oriundos de fontes ora-
mentrias e no oramentrias (fundos, agncias oficiais de crditos e parcerias). Desse
montante, R$ 6,4 bilhes seriam destinados rea de transportes coletivos urbanos, o
que equivale a 5,7% do total de recursos.
De 2008 a 2011, a execuo oramentria dos programas Mobilidade Urbana (9989) e
Segurana e Educao de Trnsito (0660) 60 somou R$ 1,16 bilho, como pode ser visto
na Tabela 14.

Tabela 14. Execuo oramentria dos Programas Mobilidade Urbana


e Segurana e Educao de Trnsito (2008-2011)
Em R$

Restos a pagar
Valores pagos Total
pagos

2008 239.546.331,00 326.320.612,00 565.866.943,00

2009 153.036.191,00 41.360.589,00 194.396.780,00

2010 130.963.756,00 88.504.870,00 219.468.626,00

2011 145.124.323,00 37.045.973,00 182.170.296,00

TOTAL 668.670.601,00 493.232.044,00 1.161.902.645,00

Fonte: Ministrio das Cidades, Relatrio de Avaliao do Plano Plurianual 2008-2011.

No PPA 2012-2015, esto previstos R$ 134,3 bilhes para aplicao em desenvolvimento


urbano. Esses recursos englobam os programas Gesto de Riscos e Resposta a Desas-
tres (2040), Moradia Digna (2049), Planejamento Urbano (2054), Saneamento Bsico
(2068) e o programa Mobilidade Urbana e Trnsito (2048) 61. Esse ltimo conta, no

60 Os nmeros entre parnteses referem-se aos cdigos dos respectivos programas oramentrios.
61 No PPA 2008/11, o principal programa de mobilidade do Ministrio das Cidades denominava-se Mobilidade
Urbana (9989). O programa apresentou 32 aes, sendo 11 delas consideradas aes de alocao li-
vre, que atendem a qualquer ente da federao, e 20 aes destinadas a objetos especficos, oriundas
de emendas parlamentares, segundo o relatrio de Auditoria Operacional sobre Mobilidade Urbana do
Tribunal de Contas da Unio (2011).
151

PPA 2012/15, com R$ 11,15 bilhes de reais distribudos ao longo de quatro anos, o que
equivale a 8,3% do total de recursos federais destinados ao desenvolvimento urbano por
intermdio do Ministrio das Cidades.
O programa Mobilidade Urbana e Trnsito aporta recursos do Oramento Geral da
Unio para a realizao de aes de quatro unidades oramentrias:
o prprio Ministrio das Cidades, que executa aes de apoio a projetos para siste-
mas de circulao no motorizada, projetos de acessibilidade, projetos de sistemas
integrados de transporte coletivo urbano e para a implantao de medidas de mo-
derao de trfego;
a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), por meio de projetos para a ex-
panso, modernizao, recuperao ou implantao de sistemas de trens urbanos;
a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb), com aes para
implantao de projetos de eficincia energtica do sistema de trens urbanos, para
a implantao do sistema de veculos sobre trilhos elevados e outras similares s
desenvolvidas pela CBTU;
o Fundo Nacional de Segurana e Educao do Trnsito (Funset), com aes para
fortalecimento do Sistema Nacional de Trnsito e de capacitao de seus profissio-
nais, publicidade, programas de educao para a cidadania no trnsito e fomento
a projetos destinados reduo de acidentes no trnsito.
A Tabela 15 mostra a execuo oramentria das 43 aes do programa mobilidade
urbana e transportes dessas unidades oramentrias, nos anos de 2012 a 2014:

Tabela 15. Execuo oramentria do Programa Mobilidade


Urbana e Trnsito (2012-2014)
Em R$.

Autorizado Empenhado Valores Restos a


Ano Dot. Inicial Valor total
C=A+B (D) Pagos (F) pagar pagos

2012 1.392.238.594,00 2.780.906.325,00 1.313.070.873,00 240.311.089,00 151.076.051,00 391.387.140,00

2013 2.334.157.597,00 1.497.299.176,00 851.297.541,00 224.925.901,00 271.175.662,00 496.101.563,00

2014 3.112.904.905,00 2.508.893.710,00 1.578.218.757,00 494.409.302,00 344.254.042,00 838.663.344,00

TOTAL 6.839.301.096,00 6.787.099.211,00 3.742.587.171,00 959.646.292,00 766.505.755,00 1.726.152.047,00

Fonte: Oramento Geral da Unio, Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados (2014). Elaborao prpria.

A somatria da dotao inicial da mobilidade urbana constante do projeto de lei ora-


mentria anual, nos 3 anos pesquisados, foi de R$ 6,8 bilhes de reais. Esses recursos
Estudos Estratgicos
152 O desafio da mobilidade urbana

cresceram, de 2012 a 2013, em termos nominais, 68%, o equivalente a 58% em termos


reais, enquanto o crescimento em 2014 reduziu-se a menos da metade, 33% ou 25%
descontada a inflao.
Foram apenas cerca de R$ 960 milhes de reais pagos para aes de mobilidade urbana
e trnsito de 2012 a 2014. Neste perodo, os valores pagos representaram, em mdia,
14% dos recursos autorizados para a mobilidade urbana chegando ao patamar mni-
mo de 9% em 2012 , o que demonstra sua baixa execuo oramentria. Santos (2013,
p. 12) atribui esse hiato a:

[..] um desenho federativo que concentra recursos na Unio para serem alo-
cados a programas padronizados destinados a realidades locais muito hete-
rogneas e cuja implementao deve se dar por meio de estruturas subnacio-
nais que no apresentam, pois sequer participaram do processo decisrio, as
condies objetivas necessrias realizao das aes.

Os parcos valores pagos foram fortemente incrementados pelos valores dos anos anterio-
res, os denominados restos a pagar (RAP) 62. Os restos a pagar, inscritos em 2011 e pagos
em 2012, equivaleram a quase 63% do valor pago. No ano seguinte, os restos a pagar
inscritos em 2012 e executados em 2013 representaram 121% dos valores pagos naquele
ano, ao passo que, em 2014, os RAP corresponderam a quase 70% dos valores pagos.
Os recursos totais (valores pagos mais restos a pagar pagos) alocados para a mobilidade
urbana nos 3 anos estudados totalizaram R$ 1,7 bilho. Assim, os valores finais repre-
sentaram, em mdia, 25% das dotaes iniciais. O crescimento nominal dos valores
totais foi de 27%, de 2012 a 2013, e de quase 70%, de 2013 a 2014.63 Em termos reais, os
valores cresceram 20% e 59%, respectivamente.
Note-se que o crescimento dos valores pagos nos anos finais do perodo analisado
substancialmente maior do que no comeo do perodo, o que mostra a priorizao dos
gastos com mobilidade, apesar de modestos, em 2014, ano da Copa do Mundo. Como
j foi dito, esses gastos, em geral, circunscreveram-se a obras no entorno das arenas, com
reduzido impacto sobre a mobilidade urbana das cidades-sede. Obras de maior vulto,
que deixariam um verdadeiro legado para a populao das grandes cidades brasileiras,
no foram executadas.

62 Em 2012, os restos a pagar executados, como de praxe, foram inscritos em 2011, ltimo ano sob a gide
do PPA 2008-2011. Nesse perodo, as aes de mobilidade urbana estavam inscritas em trs programas
distintos: mobilidade (9989), trnsito (0660) e acessibilidade (1078).
63 Convm destacar que, enquanto as dotaes iniciais tiveram um incremento bem mais acelerado entre
2012 e 2013 (67%), os valores finais tiveram um crescimento bem inferior (27%), o que mostra o forte con-
tingenciamento de recursos para a mobilidade nesses anos. Contrariamente, essa tendncia revertida de
2013 a 2014, crescimento menor das dotaes iniciais (33%) e crescimento maior dos valores pagos (70%),
atestando, mais uma vez, o efeito Copa do Mundo.
153

Nos 3 anos estudados, das 43 aes oramentrias previstas, menos da metade (20
aes) so de expanso, recuperao ou criao de infraestrutura. As demais aes so
de apoio elaborao de projetos, de acessibilidade, de publicidade, de gesto e de
educao no trnsito. Desse total de 43 aes, consta que, em 2012, 12 aes tiveram
valores executados; em 2013, foram 11 aes; e, em 2014, apenas oito aes.
Verifica-se que a ao Apoio a Projetos de Sistemas de Transporte Coletivo Urbano foi a
que teve maior volume de recursos autorizados no OGU. De 2012 a 2014, essa ao repre-
sentou 62% (R$ 4,2 bilhes) do total dos recursos federais destinados mobilidade urbana
(R$ 6,8 bilhes de reais, como mencionado), o que denota a grande concentrao de
valores em apenas uma ao. No obstante, os valores pagos para a execuo dessa ao,
nesses 3 anos, foram de apenas R$ 480 milhes (11,3% do valor autorizado). Convm res-
saltar tambm que se trata de uma ao de planejamento do sistema de transporte coletivo
urbano, dando uma ideia da etapa em que se encontra esse setor, anterior realizao de
investimentos em infraestrutura, seja para sua manuteno, modernizao ou ampliao,
porm de crucial relevncia para a realizao das etapas seguintes.
As demais aes no mostram continuidade ao longo dos trs anos pesquisados. Assim,
aes relevantes em um ano so descontinuadas nos anos seguintes, como o caso da
ao Expanso e Melhoria da Malha Metroviria do Sistema de Trens Urbanos de Por-
to Alegre. Essa mesma situao acontece com outras aes de maior vulto como a de
Modernizao dos Sistemas de Trens Urbanos de Passageiros sob Gesto da CBTU
e a Implantao do Trecho Eldorado-Vilarinho do Sistema de Trens Urbanos de Belo
Horizonte. Por se tratarem de aes de longa maturao, a descontinuidade oramen-
tria pode revelar o trmino das obras ou dificuldades e ineficincia em suas execues.
Chama a ateno que a ao Capacitao de Profissionais do Sistema Nacional de
Trnsito no recebeu nenhum recurso federal nos anos de 2013 e 2014. Por sua vez,
a ao Informaes do Sistema Nacional de Trnsito, de grande importncia para o
planejamento e a tomada de decises de mobilidade urbana, que, em 2012, recebeu
R$ 73,3 milhes, foi descontinuada nos anos seguintes.
Por seu turno, o Apoio ao Fortalecimento Institucional do Sistema Nacional de Trnsito
que, em 2012, no tinha dotao inicial de recursos expressiva, ganhou relevncia nos
anos de 2013 e 2014, passando de R$ 1 milho previsto no primeiro ano pesquisado
para R$ 128 milhes e R$ 126 milhes nos anos seguintes. A execuo oramentria,
entretanto, foi nula em 2012 e representou apenas 64% e 48% de sua dotao inicial nos
anos de 2013 e 2014, respectivamente.
Estudos Estratgicos
154 O desafio da mobilidade urbana

4.4.3 RECURSOS NO ORAMENTRIOS


Os recursos oramentrios direcionados para aes de mobilidade urbana no Brasil so
apenas uma parte do montante alocado em nvel federal para essa rea. A eles devem
ser somados os recursos onerosos aqueles oriundos de fundos, agncias de crdito e
outras parcerias, inclusive internacionais , para que se tenha conhecimento do total de
recursos para o financiamento de aes de mobilidade urbana no Pas.
Com o intuito de conhecer e sistematizar esses valores, foram apresentados no mbi-
to deste estudo dois requerimentos de informao: um direcionado ao Ministrio das
Cidades (Requerimento de Informao n 168/2015) e outro ao Ministrio do Desen-
volvimento, Indstria e Comrcio (Requerimento de Informao n 169/2015), ambos
de autoria do Presidente do Cedes, Deputado Lcio Vale, e do relator deste estudo,
Deputado Ronaldo Benedet. O primeiro visa a conhecer o montante anual de recursos
onerosos geridos pelo Ministrio das Cidades e alocados em aes de mobilidade urba-
na, oriundos do FGTS, FAT e empresas estatais, entre outros. O segundo tem por ob-
jetivo conhecer o montante anual de recursos de linhas de financiamento do BNDES
para a mobilidade urbana, haja vista sua crescente importncia nesse campo64.
O primeiro requerimento foi respondido por meio de nota tcnica do Ministrio das
Cidades65, em 14 de maio de 2015, com informaes a respeito dos recursos onerosos
anunciados pelo governo federal para investimentos em mobilidade urbana. De 2006 a
2014, esses recursos foram da ordem de R$56,58 bilhes, sendo que 82,2% do montante
concentram-se nos 3 ltimos anos da srie.
Cabe destacar que os valores anunciados sinalizam uma inteno de gasto, mas no
asseguram que os recursos sero efetivamente alocados para o financiamento das aes
a que se propem. Alm disso, convm mencionar que, como informa a Nota Tcnica,
os valores anuais relacionados na Tabela 16 referem-se ao ano de seleo do empreendi-
mento e no indicam que os desembolsos foram realizados nesse mesmo ano.

64 At 20 jul. 2015, esse segundo requerimento no havia sido respondido.


65 Nota Tcnica n 02/2015/SeMOB/MCIDADES, encaminhada por meio do Ofcio n00097/2015/
GAB-MCIDADES.
155

Tabela 16. Recursos onerosos para aes de mobilidade urbana do


Ministrio das Cidades por fonte de recurso (2006-2014)
Em R$.

Fonte
Total
Ano FGTS BNDES No determinada

2006 57.055.924,14 - - 57.055.924,14

2007 717.120,00 - - 717.120,00

2008 - - - -

2009 964.350.269,60 - - 964.350.269,60

2010 7.842.745.458,75 1.190.000.000,00 - 9.032.745.458,75

2011 5.162.300,00 - - 5.162.300,00

2012 9.687.000.000,00 2.476.000.000,00 - 12.163.000.000,00

2013 19.322.393.922,77 - - 19.322.393.922,77

2014 7.781.046.658,05 2.560.000.000,00 4.695.013.951,09 15.036.060.609,14

TOTAL 45.660.471.653,31 6.226.000.000,00 4.695.013.951,09 56.581.485.604,40

Fonte: Nota Tcnica 02/2015/SeMOB/MCIDADES.

Observe-se que 80,7% dos R$ 56,58 bilhes direcionados para a mobilidade urbana o
equivalente a R$ 45,6 bilhes foram oriundos do FGTS e 11,0% do BNDES66.

4.5 RECURSOS DE ESTADOS E


MUNICPIOS E OUTROS RECURSOS
PARA A MOBILIDADE URBANA
Para se conhecer a totalidade dos valores alocados em mobilidade urbana no Brasil,
necessrio ainda somar, aos recursos federais no onerosos e onerosos, os montantes
investidos por estados, Distrito Federal e municpios, bem como os oriundos de fontes
internacionais.
No h conhecimento, nos limites deste estudo, de sistematizaes de dados sobre gas-
tos de estados, Distrito Federal e municpios com mobilidade urbana. Apenas foram

66 Alm do FAT, as fontes de recursos do BNDES so: o Fundo de Garantia Exportao (FGE); o Fundo
Garantidor para Investimento (FGI), o Fundo Nacional do Desenvolvimento (FNI), o Fundo Nacional sobre
Mudana do Clima (FNMC), o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), o Fundo PIS-Pasep e o Fundo para o
Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel).
Estudos Estratgicos
156 O desafio da mobilidade urbana

encontradas informaes sobre a participao do gasto municipal com transportes p-


blicos em relao ao gasto total dos municpios no perodo de 2002 a 2006, em estudo
de Arretche (2010). A anlise dos dados do Banco de Informaes Municipais do Cen-
tro de Estudos da Metrpole revelou que a maioria dos municpios despende 5% com
transportes pblicos. Convm ressaltar, no entanto, que a metodologia do citado estudo
no se encontra detalhada no texto, no havendo definio sobre como so calculados
os gastos dos municpios com transportes, se os gastos totais incluem aqueles realizados
apenas com recursos prprios desses entes ou se transferncias federais esto includas
no cmputo.
Informaes sobre recursos internacionais investidos no Brasil em mobilidade urbana
tambm no estavam acessveis, mesmo no que se refere a linhas de financiamento de
organismos internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
o Banco Mundial, entre outros.
Por isso no foi possvel sistematizar e, assim, conhecer o montante total de recursos
efetivamente investido em mobilidade urbana no Brasil por ano.
157

5. FEDERALISMO COOPERATIVO
E MOBILIDADE URBANA
5.1 A UNIO E A COOPERAO FEDERATIVA
Como descrito na Seo 2.2, os diferentes nveis dos entes federados tm tarefas a
cumprir no que se refere ao desenvolvimento urbano e mobilidade urbana, por pre-
viso da prpria Constituio Federal. Essas tarefas devero ser realizadas segundo a
perspectiva do federalismo cooperativo, que estrutura a federao brasileira. Alm das
atribuies de cada esfera da federao, h competncias concorrentes, competncias
comuns e delegao de competncias e, sobretudo, cooperao esperada entre os n-
veis de governo. No federalismo cooperativo, entende-se que o processo governamen-
tal no pode mais ser visualizado como produto da atuao isolada de trs distintos
nveis de governo. [...] A competio intergovernamental cede espao cooperao
(BRASILEIRO, 1974, p. 87).
Nesse contexto, em auditoria realizada em 2014, com o objetivo de avaliar a governan-
a da poltica pblica de mobilidade urbana no tocante coordenao e coerncia,
entre outros aspectos, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) considerou que o esfor-
o cooperativo entre as esferas de governo insuficiente para a adequada implementa-
o dessa poltica (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2015). O TCU apontou
o desalinhamento entre as estratgias e as operaes dos entes federados na poltica
de mobilidade urbana, a desarticulao na elaborao dos planos e projetos e a falta
de coordenao na gesto da poltica local de mobilidade urbana, especialmente nas
regies metropolitanas.
Do ponto de vista normativo, convm destacar o papel da Unio na coordenao da
poltica nacional de mobilidade urbana. A alnea c do inciso III do art. 27 da Lei
n 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao do Poder Executivo
federal, estabelece que cabe ao Ministrio das Cidades a:

Art. 27 [...] c) promoo, em articulao com as diversas esferas de gover-


no, com o setor privado e organizaes no-governamentais, de aes e pro-
gramas de urbanizao, de habitao, de saneamento bsico e ambiental,
transporte urbano, trnsito e desenvolvimento urbano; [...]

Em particular, Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (Semob),


rgo do Ministrio das Cidades, de acordo com o disposto nos incisos III e VII do
Estudos Estratgicos
158 O desafio da mobilidade urbana

art. 15 do Decreto n 4.665, de 3 de abril de 2003, que trata da organizao administra-


tiva do ministrio em foco, compete:

Art. 15. [...]

III formular, em articulao com as esferas de governo, com o setor privado


e organizaes no-governamentais, polticas, programas e aes relaciona-
das ao acesso aos servios de transporte coletivo e mobilidade urbana; [...]

VII promover a articulao e a integrao das polticas setoriais de trans-


porte urbano e trnsito nas aglomeraes urbanas, construindo uma gesto
cooperativa e compartilhada; [...]

O 1 do art. 16 da Lei n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana), por sua vez,


dispe que:

Art. 16. [...] 1 A Unio apoiar e estimular aes coordenadas e integradas


entre Municpios e Estados em reas conurbadas, aglomeraes urbanas e
regies metropolitanas destinadas a polticas comuns de mobilidade urbana [...].

Ante o exposto, fica evidente a responsabilidade da Unio de exercer o papel de articula-


dor e coordenador das aes entre os entes federados na poltica de mobilidade urbana.
Eis o cerne da problemtica que envolve esse tema no plano nacional. (CARNEIRO;
CORTIZO, 2015). Especificamente, cabe ao Ministrio das Cidades cumprir as atribui-
es legais que lhe foram conferidas e estabelecer mecanismos efetivos de coordenao,
cooperao, comunicao e colaborao. Como destaca o TCU (2015):

[...] a Unio no deve se escusar de estimular e apoiar essas aes coordena-


das e integradas [...] por conta do nosso sistema de repartio tripartite entre
os entes federados, pois dele decorrem as principais deficincias nas relaes
intergovernamentais [...].

O Brasil tem 5.570 municpios, com realidades bastante diferenciadas. Nesse conjunto,
31% tm mais de 20 mil habitantes, os quais, somados aos demais municpios que se
enquadram em outros critrios previstos no Estatuto da Cidade, perfazem um total de
aproximadamente 3 mil municpios legalmente obrigados a elaborar o plano diretor e,
por conseguinte, de acordo com a Lei de Mobilidade Urbana, o plano de mobilidade ur-
bana. Esses municpios tm caractersticas muito distintas em termos socioeconmicos
e, em sua maioria, apresentam dificuldade de gerar renda suficiente para custear suas
despesas (SOUZA, 1996). Nesse quadro, o papel da Unio determinante no apenas
na mobilidade urbana, mas nas polticas pblicas em geral (ARRETCHE, 2010). Cabe
159

dizer que a atuao do governo federal nessa linha vai alm do repasse de recursos e
envolve o estabelecimento das diretrizes e das regras que se fizerem necessrias.
Independentemente da atuao da Unio, no h como trabalhar a mobilidade ur-
bana sem um esforo de cooperao entre os entes federados, abrangendo a tica
intermunicipal e tambm a relao entre os estados e municpios. O resgate do gover-
no estadual como propulsor de polticas pblicas um desafio que se impe ao Pas
(MONTEIRO NETO, 2013).
Na sequncia, sero analisados dois assuntos relevantes para a aplicao do federalismo
cooperativo na mobilidade urbana: os instrumentos formais de cooperao, principal-
mente os consrcios pblicos, e a governana metropolitana.

5.2 INSTRUMENTOS DE COOPERAO


ENTRE OS ENTES FEDERADOS
A instituio de mecanismos e instrumentos de coordenao e cooperao entre entes
federados para a proviso de servios pblicos ganhou fora com a Emenda Constitu-
cional n 19, de 1998, que implementou a Reforma Administrativa e deu nova redao
ao art. 241 da Constituio Federal. Tal artigo estabelece que:

Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplina-


ro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre
os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.

Na prtica, essas parcerias j existiam no incio da dcada de 1980 na forma dos


consrcios intermunicipais , para a execuo conjunta de aes de saneamento, para
a instalao de infraestrutura de energia eltrica e para a realizao de atividades de
proteo, promoo e recuperao da sade. O consorciamento foi utilizado como uma
forma de superar as dificuldades resultantes da atomizao de municpios e recobrar
escalas produtiva e financeira adequadas.
At 1999, mais de 35% dos municpios brasileiros haviam se unido por meio de consrcios
intermunicipais de sade. Grande parte dos consrcios de sade era formalizada median-
te convnios e adotava a forma da associao civil de direito privado (LINHARES et al.,
2012, p. 41). Essa formalizao era frgil, pois o convnio uma forma de contrato admi-
nistrativo que pode ser denunciado por qualquer das partes a qualquer tempo.
Novo impulso foi dado formao dessas parcerias por meio da edio da Lei n 11.107,
de 6 de abril de 2005 (Lei dos Consrcios Pblicos).
Estudos Estratgicos
160 O desafio da mobilidade urbana

Diferentemente dos convnios, em que os acordos podem ser firmados entre entidades
pblicas de qualquer espcie, envolvendo diferentes entes federados, para realizao de
objetivos de interesse comum, os consrcios eram acordos entre entidades sempre da
mesma espcie. Com a Lei n 11.107/2005, Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios passaram a poder se associar por meio de consrcios pblicos para a realizao
de objetivos de interesse comum. Cabe salientar que a Unio somente participar de
consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios
estejam situados os municpios consorciados.
A Lei n 11.107/2005 estabeleceu que o consrcio pblico poder se constituir como
associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Foi atribudo ao consrcio p-
blico o carter de pessoa jurdica de direito pblico, tornando mais difcil para um dos
partcipes a denncia do acordo, assim como a recusa em participar efetivamente ou
em aportar recursos financeiros (LINHARES et al., 2012, p. 42).
Ademais, a mesma Lei restringe o raio de ao do consrcio dotado de personalidade
jurdica de direito privado, ao impor a observao de normas de direto pblico, no
que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e
admisso de pessoal, que ser regida pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
Prev, ainda, que a gesto financeira e oramentria dessas parcerias dever se realizar
em conformidade com os pressupostos da responsabilidade fiscal.
O objetivo da Lei n 11.107/2005 instrumentalizar os consrcios pblicos para que
se tornem mecanismos capazes de ampliar a oferta de servios, melhorar o acesso da
populao a esses servios e aes, propiciar maior articulao poltica entre as localida-
des consorciadas e promover investimentos em infraestrutura, equipamentos e insumos.
Mais uma vez, na prtica, o que se observa que, apesar dos benefcios aos usurios de
servios prestados por meio de consorciamento, pode haver situaes em que os mu-
nicpios decidam abandonar as parcerias, mesmo que essa atitude v de encontro aos
termos contratuais dos consrcios. Portanto, a viabilidade dessas associaes, no longo
prazo, depende da confiana mtua entre os entes federados partcipes. Considerando
que a participao implica o aporte de recursos muitas vezes vultosos e a complexidade
do processo poltico de construo de parcerias, a manuteno desse equilbrio pode se
tornar invivel.
Alm do risco representado pelo comprometimento financeiro, a fragilidade dos con-
srcios pode se manifestar na esfera poltica. A percepo, por parte dos prefeitos, de
que o usufruto dos benefcios advindos do consrcio poderia ser parcialmente mantido
sem sua adeso financeira (comportamento free rider ou carona), pode gerar a insol-
vncia da associao e a quebra do pacto entre as partes. Como regra, o sucesso e a sus-
161

tentabilidade do consrcio dependem do equilbrio, tanto quanto possvel, da relao


custo/benefcio entre os partcipes.
O sistema de transporte coletivo de Curitiba e de sua regio metropolitana passa por
uma situao similar descrita acima. Apesar de o sistema no estar constitudo na
forma de consrcio pblico, consolidou-se ao longo do tempo, desde a sua criao na
dcada de 1970, a Rede Integrada de Transporte (RIT), que atualmente abrange 355
linhas de nibus, operando em 14 municpios. A RIT adotou a tarifa nica e a integra-
o de terminais da capital e de cidades vizinhas, medidas que podem estar com os
dias contados. O motivo o comportamento free rider da maior parte dos integrantes da
RIT, os quais se beneficiam do sistema, mas no aportam verbas. Atualmente, a RIT
financiada apenas por Curitiba e pelo Estado do Paran.
Como forma de superar essas dificuldades e fortalecer os consrcios, a Lei
n 11.107/2005, alm da possibilidade de pactuao entre os entes federados no so-
mente da mesma espcie, traz o reconhecimento da plena capacidade contratual e
convenial dos consrcios pblicos, bem como a possibilidade de emisso de docu-
mentos de cobrana e de exerccio de atividades de arrecadao de tarifas e outros
preos pblicos pela prestao de servios, ou pelo uso ou outorga de uso de bens
pblicos administrados pela parceria.
Outra inovao diz respeito ao financiamento. A Lei estipula que os entes consorciados
somente alocaro recursos ao consrcio mediante contrato de rateio, cujo prazo de vi-
gncia no ser superior ao das dotaes que o suportam. Os critrios de rateio variam
de acordo com a pactuao consorcial.
Vale mencionar que a Lei n 11.107/2005 no prev o repasse de recursos diretamen-
te da Unio e dos estados aos consrcios. Assim, no caso da sade, por exemplo, os
recursos federais so transferidos do Fundo Nacional de Sade para o Fundo Muni-
cipal de Sade e deste para o consrcio. Entretanto, se a Unio celebrar convnio
ou contrato de repasse com o consrcio pblico para a transferncia de recursos da
Unio, essa transferncia estar condicionada ao atendimento, pelos entes federados
consorciados, das exigncias legais aplicveis, sendo vedada a liberao de quaisquer
parcelas de recursos, caso exista alguma irregularidade por parte de qualquer dos
entes consorciados.
So estabelecidas regras de retirada do ente da federao do consrcio, bem como normas
sobre dissoluo da parceria. Nesse contexto, a Lei n 11.107/2005 dispe que a retirada ou
extino do consrcio no prejudica as obrigaes j constitudas, cabendo ao ente que
deseja se afastar da parceria o prvio pagamento das indenizaes porventura devidas.
A fim de garantir previsibilidade s aes de consrcios, a Lei instituiu o contrato de pro-
grama, instrumento que constitui e regula as obrigaes que um ente da federao tem,
Estudos Estratgicos
162 O desafio da mobilidade urbana

inclusive sua administrao indireta, para com o consrcio pblico. Entre as clusulas
que devero constar do contrato, destacam-se as que estabelecem penalidades no caso
de inadimplncia em relao aos encargos transferidos.
No tocante ao contrato de rateio, o objetivo ntido da Lei garantir que os membros
de consrcios no interrompam o fluxo de recursos destinados a custear as suas despe-
sas. Com esse propsito, estabelece salvaguardas a fim de reduzir as possibilidades de
descumprimento do contrato de rateio. Assim, obriga o ente consorciado a consignar,
em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, dotaes suficientes para suportar
as despesas assumidas pelo consrcio, sob pena de ser excludo da parceria. Pretende
garantir, dessa forma, o repasse de quotas pelos membros.
H de se considerar, entretanto, que essa garantia por tempo limitado, restrito ao pra-
zo de vigncia das dotaes oramentrias vinculadas s aes consorciadas, ao passo
que as aes consorciadas so, em geral, de carter permanente. Como resultado, pode
haver descompasso entre a durao das despesas assumidas pela parceria e a tentativa
de garantir seu financiamento. Alm disso, convm mencionar o carter autorizativo, e
no impositivo, do oramento no Brasil. Assim, a existncia de dotao no oramento
no garante o repasse efetivo de recursos ao consrcio.
Conclui-se, portanto, que, apesar de o contrato de rateio representar um avano, no
mdio e longo prazos o problema de sustentabilidade dos consrcios fica pendente
de soluo. As medidas estabelecidas pela Lei n 11.107/2005 so passos importan-
tes, porm podem no ser suficientes para assegurar a sustentabilidade da parceria
interfederativa.
A penalidade estabelecida para os entes que no consignarem as dotaes necessrias
para a assuno de despesas do consrcio tambm merece anlise mais detida. A exclu-
so do consrcio, em certos casos, pode representar uma punio espria.
No caso dos transportes, a excluso de um ente do consrcio pode transformar uma
punio em vantagem para o gestor inadimplente. Mesmo no contribuindo financeira-
mente para o financiamento do setor, difcil excluir o municpio inadimplente da pres-
tao dos servios e, mesmo que fosse possvel, no seria adequado punir a populao.
Consequentemente, a populao do municpio inadimplente continua a usufruir os
servios consorciados sem, contudo, contribuir financeiramente para sua manuteno.
A ocorrncia desse comportamento free rider torna o consrcio vulnervel e comprome-
te seu funcionamento.
Nesses casos, pode-se pensar na introduo de um regulador ou juiz a Unio, o
estado ou rbitro definido pelas partes no ato de formalizao do consrcio , que adote
uma punio crvel a ser aplicada aos membros que decidam agir contrariamente aos
interesses da associao. A Lei no criou esse mecanismo, deixando a definio das
163

punies para os contratos de programa. Considera-se que deixar essa tarefa para o
contrato de programa significa correr o risco de que tal contrato preveja uma punio
no crvel, o que diminuiria as chances de sucesso da parceria.
Convm observar que j existem, em lei, punies a municpios inadimplentes por
meio da reteno de transferncias. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prev a
reteno dessas transferncias voluntrias para os entes que no reconduzirem suas d-
vidas aos limites estipulados. Alm disso, nos contratos de renegociao das dvidas dos
estados est prevista a possibilidade de reteno do Fundo de Participao dos Munic-
pios (FPM) e Fundo de Participao dos Estados (FPE).
A seguir, ser abordada a questo metropolitana, tema em que a necessidade da aplica-
o do princpio do federalismo cooperativo ganha destaque.

5.3 A GOVERNANA METROPOLITANA

5.3.1 A METROPOLIZAO NO PAS


Pela Constituio de 1967/1969, somente a Unio, mediante lei complementar, podia
delimitar regies metropolitanas, constitudas por Municpios que, independentemen-
te de sua vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade socioeconmica,
visando realizao de servios de interesse comum (art. 157, 10).
A partir dessa fundamentao, foram aprovadas duas leis complementares federais for-
malizando regies metropolitanas no Pas: a Lei Complementar n 14/1973 e a Lei
Complementar n 20, de 1 de julho, de1974.
A Lei Complementar n 14/1973 criou as regies metropolitanas de So Paulo, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Foi essa Lei
que estabeleceu poca um modelo nico de governana metropolitana, padronizao
questionvel em face das diversidades regionais do Pas.
Ficava estabelecido legalmente que cada regio metropolitana teria um conselho deli-
berativo, presidido pelo governador, e um conselho consultivo, ambos criados mediante
lei estadual. O conselho deliberativo contaria em sua composio, alm do presidente,
com cinco membros nomeados pelo governador do estado, sendo um deles escolhido
entre os nomes de lista trplice organizada pelo prefeito da capital e outro mediante
indicao dos demais municpios integrantes da regio metropolitana67. O conselho
consultivo seria composto de um representante de cada municpio integrante da regio
metropolitana e seria dirigido pelo presidente do conselho deliberativo.

67 Contedo ajustado pela Lei Complementar n 27/1973.


Estudos Estratgicos
164 O desafio da mobilidade urbana

A Lei Complementar n 14/1973 previa a unificao da execuo dos servios comuns


pela concesso do servio a uma entidade estadual ou constituio de empresa de
mbito metropolitano, ou por outros processos estabelecidos mediante convnio. A
prpria lei federal definia os servios de interesse metropolitano: planejamento inte-
grado do desenvolvimento econmico e social, saneamento bsico, uso do solo me-
tropolitano, transportes e sistema virio, produo e distribuio de gs combustvel
canalizado e, na forma que viesse a dispor lei federal, aproveitamento dos recursos
hdricos e controle da poluio ambiental. Apenas outra lei federal poderia incluir
novos servios nessa lista.
Note-se que transporte e sistema virio, assim como uso do solo, estavam caracterizados
como de interesse metropolitano. Integrando esses temas (e realizando atualizao ter-
minolgica), pode-se afirmar que a mobilidade urbana era ento legalmente encarada
como submetida gesto metropolitana.
Dessa forma, alm do modelo de governana, a Unio impunha aos governos estaduais
a lista de polticas pblicas que seriam tratadas segundo a perspectiva metropolitana
(ARAJO, FERNANDES, 2014). Alm disso, exigia a elaborao de plano de desen-
volvimento integrado da regio metropolitana e o planejamento e a execuo desses
servios de forma articulada.
Observando o mesmo modelo de governana, a Lei Complementar n 20/1974 instituiu
a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, alm de extinguir o Estado da Guanabara.
Foi tambm criado um fundo contbil, com recursos federais e estaduais, para o desen-
volvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, destinado a financiar os progra-
mas e projetos prioritrios para a regio. No havia fundo semelhante direcionado s
regies metropolitanas criadas em 1973.
Esse modelo de governana mostrou-se incapaz de enfrentar os problemas dessas regies
metropolitanas. Por essa razo e, tambm, acompanhando a tendncia de descentraliza-
o das polticas pblicas associada ao processo de democratizao do Pas (ARAJO;
LORENZETTI, 2008, p. 639), os constituintes optaram por atribuir apenas aos estados a
prerrogativa de delimitar regies metropolitanas, bem como outras aglomeraes urbanas
e microrregies. Esses trs tipos de unidades regionais so formados por municpios lim-
trofes com o objetivo de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum (art. 25, 3, da Constituio Federal).
Deve-se explicar que as aglomeraes urbanas constituem gnero, caracterizado essen-
cialmente em razo do espao urbanizado contnuo que ultrapassa os limites territoriais
de um municpio, do qual as regies metropolitanas so espcie. Para a caracterizao
de uma aglomerao urbana de carter metropolitano, colocam-se em pauta fatores
como centralidade, relacionada regio de influncia do centro urbano, escala de ur-
165

banizao e complexidade da economia urbana (ARAJO; LORENZETTI, 2008,


p. 648). As microrregies, por seu turno, no so delimitadas tendo a urbanizao como
parmetro principal. Elas consideram a homogeneidade geogrfica, abrangendo aspec-
tos fsicos, ecolgicos, socioeconmicos e outros.
O afastamento da Unio e a descentralizao para os estados da criao e gesto das
regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas vieram acompanhados da con-
solidao dos municpios como entes federados autnomos. Com isso, a governana
dessas unidades territoriais ganhou complexidade. Com a autonomia dos municpios
tendo base na Constituio, em tese no h como obrig-los a seguir as decises dos
entes de gesto metropolitana. Para isso, faz-se necessria articulao poltica entre o
governo estadual e os governos dos municpios que integram a regio metropolitana ou
outra aglomerao urbana.
Em sentido oposto, apontam-se srios problemas no dia-a-dia da gesto metropolitana
no Pas (SANTOS; FERNANDES; TEIXEIRA, 2013). H causas mltiplas que podem
ser apontadas para isso, entre elas: desestruturao dos entes de gesto metropolitana
aps 1988; resistncia de autoridades municipais pela associao da regio metropoli-
tana ao centralismo e autoritarismo do regime militar; competio entre os municpios
por sediar atividades econmicas; e desateno do governo federal com o tema. Nem
o Ministrio das Cidades nem as secretarias que o antecederam assumiram a questo
metropolitana como foco prioritrio. Tem-se privilegiado a atuao direta do governo
federal, como ocorre no Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), ou o apoio
aos governos municipais.
No que se refere aos transportes, essa realidade de problemas na gesto das reas metro-
politanas no diferente:

Embora compartilhem cotidianamente os fluxos de mercadorias e pessoas


do aglomerado metropolitano, em regra, os municpios integrantes de uma
RM no atuam de forma colaborativa e compartilhada no tema. As solues
para as questes regulatrias e financeiras das polticas de investimento, de
planejamento e gerenciamento so desenvolvidas, em grande parte das RMs,
exclusivamente pelos titulares dos servios no se utilizando, portanto,
dos instrumentos existentes, como os consrcios pblicos, por exemplo. Tal
padro da gesto de transporte pblico est associado questo federativa,
que permeia a autonomia e titularidade do municpio quanto prestao
do servio nestes espaos metropolitanos. A esses desafios de competncia,
somam-se aspectos de carter operacional dos sistemas de transporte que
envolvem, por exemplo, a integrao tarifria e operacional no mbito me-
tropolitano, a competio entre sistemas metropolitanos e municipais, o
Estudos Estratgicos
166 O desafio da mobilidade urbana

equacionamento da distribuio de receitas e subsdio cruzado em ambien-


tes integrados, entre outros. (PEDROSO; LIMA NETO, 2013, p. 196).

Deve ser colocado em relevo que, aps 1988, vem ocorrendo a delimitao e forma-
lizao de grande nmero de regies metropolitanas mediante leis complementares
estaduais. Em vrios casos, as unidades regionais criadas no preenchem os requisitos
tcnicos de uma regio metropolitana, isto , no tm porte nem rea de influncia que
caracterize uma metrpole (ARAJO; FERNANDES, 2014).
No estudo mais recente do Ipea (FIRKOWSKI, 2013, p. 37), so mencionadas
51 regies metropolitanas, mas analisadas apenas 12, quais sejam aquelas que tm
cidade-polo com influncia em escala metropolitana segundo o estudo Rede de In-
fluncia das Cidades Regic (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA, 2008).
O Censo 2010 trabalhou com 36 regies metropolitanas68, a saber:
na regio Norte (trs): Manaus (AM); Belm (PA); Macap (AP);
na regio Nordeste (doze): So Lus (MA); Sudoeste Maranhense (MA); Fortaleza
(CE); Cariri (CE); Natal (RN); Joo Pessoa (PB); Campina Grande (PB); Recife
(PE); Macei (AL); Agreste (AL); Aracaju (SE); Salvador (BA);
na regio Centro-Oeste (duas): Vale do Rio Cuiab (MT); Goinia (GO);
na regio Sul (doze): Curitiba (PR); Londrina (PR); Maring (PR); Florianpolis
(SC); Carbonfera (SC); Chapec (SC); Foz do Itaja (SC); Lajes (SC); Norte/
Nordeste Catarinense (SC); Tubaro (SC); Vale do Itaja (SC); Porto Alegre (RS);
na regio Sudeste (sete): Belo Horizonte (MG); Vale do Ao (MG); Grande Vitria
(ES); Rio de Janeiro (RJ); So Paulo (SP); Baixada Santista (SP); Campinas (SP).
Alm dessas regies metropolitanas, o Censo 2010 considera as trs regies integradas
de desenvolvimento (Rides) com caractersticas urbanas criadas pela Unio Ride do
DF e Entorno; Ride Petrolina/Juazeiro e Ride da Grande Teresina69. Essa lista de regi-
es metropolitanas e Rides urbanas consideradas pelo IBGE reunia 89.130.667 habitan-
tes em 2010 (46,7% da populao total do Pas).

68 Ver Tabela 5.1.1 nos Resultados do Universo do Censo Demogrfico 2010. Disponvel em: http://www.ibge.
gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/caracteristicas_da_popu-
lacao_tab_rm_zip_xls.shtm. Acesso em: 15 jun. 2015.
69 A criao da Ride do DF e Entorno foi autorizada pela Lei Complementar (federal) n94/1998 e formalizada
pelo Decreto (federal) n 2.710/1998. Atualmente, aplica-se a essa Ride o Decreto (federal) n 7.469/2011.
A criao da Ride da Grande Teresina foi autorizada pela Lei Complementar (federal) n 112/2001 e for-
malizada pelo Decreto (federal) n 4.367/2002. A criao da Ride Juazeiro/Petrolina foi autorizada pela Lei
Complementar (federal) n 113/2001 e formalizada pelo Decreto (federal) n 4.366/2002.
167

At junho de 2015, contavam-se 71 regies metropolitanas criadas no Pas por meio de


lei complementar estadual, conforme mostra a Tabela 17. Pouco mais da metade da
populao brasileira est nessas reas, situao que alicera a questo metropolitana
a aspecto relevante nos diferentes campos de polticas pblicas, constatao que com
certeza inclui a mobilidade urbana.
Nesse conjunto, consta desde a megalpole de So Paulo, cuja regio metropoli-
tana somava em 2010 perto de 20 milhes de habitantes, a casos como as regies
metropolitanas de Lajes (SC) e do Sudoeste Maranhense (MA), com cerca de 350
mil habitantes cada, ou exemplos extremos como a Regio Metropolitana do Sul
de Roraima, com trs municpios que totalizam pouco mais de 20 mil habitantes
(ARAJO; FERNANDES, 2014).
Como explicado, aglomerao urbana um gnero, do qual a regio metropolitana
uma espcie. Fica fcil constatar, assim, que vrias aglomeraes urbanas, que tecnica-
mente no apresentam cunho metropolitano, tm recebido legalmente a qualificao
formal de regio metropolitana. Na prtica, com pouqussimas excees, os estados
tm desconsiderado a criao de aglomeraes urbanas no qualificadas como regies
metropolitanas.
Alm disso, percebe-se tambm confuso na qualificao de microrregies como regi-
es metropolitanas. Os exemplos mais caracterizados esto na Paraba, Alagoas e Santa
Catarina.

Tabela 17. Regies metropolitanas formalizadas (jun. 2015)

Estado N de RMs

REGIO NORTE

Amap 1

Amazonas 1

Par 2

Roraima 3

Tocantins 2

REGIO NORDESTE

Alagoas 9

Bahia 2

Cear 2

Maranho 2
Estudos Estratgicos
168 O desafio da mobilidade urbana

Estado N de RMs

Paraba 12

Pernambuco 1

Rio Grande do Norte 1

Sergipe 1

REGIO CENTRO-OESTE

Gois 1

Mato Grosso 1

REGIO SUL

Paran 8

Santa Catarina 11

Rio Grande do Sul 2

REGIO SUDESTE

Esprito Santo 1

Minas Gerais 2

Rio de Janeiro 1

So Paulo 5

TOTAL 71

Fonte: Elaborao prpria, com dados do Observatrio das Metrpoles (2015).

No contraponto, observa-se o caso de Pernambuco, onde se tem apenas a Regio Metropo-


litana de Recife, criada pela Lei Complementar estadual n 10/1994. O governo estadual
definiu doze regies de desenvolvimento70: Agreste Central; Agreste Meridional; Agreste
Setentrional; Mata Norte; Mata Sul; Metropolitana; Serto Central; Serto de Itaparica;
Serto do Araripe; Serto do Moxot; Serto do Paje; e Serto do So Francisco.
Essas regies so consolidadas nas leis dos planos plurianuais do estado de Pernam-
buco71. Apesar de no haver lei complementar estadual delimitando-as como micror-
regies72, elas tecnicamente encaixam-se nesse conceito. A diviso de todo territrio
estadual em microrregies para efeitos da atuao governamental parece mais consis-

70 Ver: http://www.bde.pe.gov.br/visualizacao/Visualizacao_formato2.aspx?CodInformacao=798&Cod=1.
Acesso em: 15 jun. 2015.
71 Ver o 2 do art. 1 da Lei n 14.532/2011.
72 No foi encontrada lei complementar estadual com esse contedo no banco de dados de legislao da
Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco. Disponvel em: http://legis.alepe.pe.gov.br/. Acesso
em: 30 maio 2015.
169

tente do que a opo catarinense de delimitar vrias regies metropolitanas que no se


configuram como tal.

5.3.2 AGLOMERAES URBANAS E TRANSPORTES


Como se viu anteriormente, mesmo que haja divergncias sobre o nmero de regies
metropolitanas no Pas, sabe-se que metade da populao brasileira est nessas unida-
des regionais. Com isso, ganha relevncia o desafio de como assegurar efetividade na
gesto das regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas. Interessa aqui, espe-
cificamente, a relao disso com a mobilidade urbana.
Conforme mostrado na Subseo 2.3.2, nos 438 municpios com maior populao no
Pas, foram realizadas 62,7 bilhes de viagens em 2012, distribudas da seguinte for-
ma: 18,2 bilhes em transporte coletivo TC (nibus, trem e metr); 19,4 bilhes em
transporte individual TI (automvel e motocicleta); e 25,1 bilhes em transporte no
motorizado TNM (bicicleta e a p). (ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPOR-
TES PBLICOS, 2014).
Considerando o porte dos municpios, tem-se que o TC responde por 32,6% das via-
gens nos municpios com mais de um 1 milho de habitantes, 33,8% nos municpios
entre 500 mil e 1 milho de habitantes, 30,2% nos municpios entre 250 mil e 500 mil
habitantes, 27% nos municpios entre 100 mil e 250 mil habitantes, e 24,0% nas cidades
entre 60 mil e 100 mil habitantes.
Mesmo que possa haver algum nvel de inexatido nesses dados, em virtude de no ser
possvel o controle dos transportes coletivos que operam informalmente, parece evidente
que a demanda por transporte urbano no se encontra convenientemente atendida no Pas.
Nas regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas, os problemas nesse campo
ganham complexidade. A questo federativa impe coordenao s aes de planeja-
mento e de execuo, o que raramente tem ocorrido na prtica (PEDROSO; LIMA
NETO, 2013). Os servios de transporte coletivo nessas aglomeraes, necessariamen-
te, requerem gesto integrada, mesmo que partes dos sistemas sejam operadas apenas
pela municipalidade.
Nesse mbito, interessante comentar que a principal lei com normas gerais para as
concesses dos servios pblicos, a Lei n 8.987/1995 (Lei das Concesses) no inclui
disposies especficas para a gesto integrada das aglomeraes urbanas. Parte das
lacunas constatadas foi suprida pela Lei n 11.107/2005 (Lei dos Consrcios Pblicos),
a qual prev que os consrcios pblicos podero outorgar concesso, permisso ou au-
torizao de obras ou servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de
Estudos Estratgicos
170 O desafio da mobilidade urbana

consrcio pblico73. Pedroso e Lima Neto (2013, p. 201) salientam que a Lei dos Con-
srcios Pblicos possibilita que arranjos institucionais especficos possam ser criados
com o objetivo claro de permitir que os servios pblicos de interesse comum, como o
transporte pblico, possam ser realizados de forma conjunta.
No obstante os avanos trazidos pela Lei dos Consrcios Pblicos, cumpre perceber
que a formalizao de um consrcio, por si s, no resolve as dificuldades de governan-
a complexa inerentes a regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas. Ou
seja, os consrcios pblicos so uma ferramenta sem dvida relevante, mas no podem
ser assumidos como panaceia, at mesmo pelos problemas apontados na Seo 5.2.
Aps a edio da Lei dos Consrcios Pblicos, foi constitudo, por meio da Lei Estadual
n 13.461, de 9 de junho de 2008, o Consrcio de Transportes da Regio Metropolitana
do Recife, com o objetivo de gerir o Sistema de Transporte Pblico de Passageiros da
Regio Metropolitana de Recife. Foi o primeiro consrcio intergovernamental de m-
bito metropolitano do Pas. A criao do Consrcio Grande Recife foi conduzida pelo
governo de Pernambuco, de forma a compartilhar a responsabilidade da gesto do sis-
tema de transporte metropolitano com os demais municpios da regio metropolitana.
Convm destacar, por oportuno, que esse consrcio no abarca a gesto da mobilidade
urbana em seus aspectos relacionados ao desenvolvimento urbano uso, parcelamento
e ocupao do solo urbano e gesto ambiental, entre outras questes.
Segundo Best (2011), o principal obstculo participao dos municpios no consr-
cio foi a diviso de poder/quotas acionrias entre o Estado e os catorze municpios
integrantes da regio metropolitana, os quais argumentavam que era necessrio ava-
liar quais seriam os ganhos polticos e financeiros que teriam ao ingressar e repassar a
gesto do sistema municipal de transportes ao Consrcio. At o momento, somente
Pernambuco, Recife e Olinda aderiram.
A participao de cada ente federado nesse consrcio foi, em princpio, determinada em
proporo ao nmero de viagens de nibus de cada um no total de viagens geradas na
regio metropolitana. As viagens intermunicipais cuja prestao era, at 2009, exclusi-
vidade do estado foram de cerca de 1,1 milho, representando em torno de 45% do to-
tal de viagens da regio metropolitana. Segundo a regra, essa deveria ser a participao
acionria do estado no consrcio. No entanto, para atender demanda dos municpios,
Pernambuco abriu mo de 5% de sua participao acionria, passando a deter 40%.
A cidade do Recife ficou com 35% das aes e os 25% restantes foram divididos entre
os demais municpios. Apesar da reduo da participao do estado e da capital, esses
entes ainda possuam poder de veto das aes do consrcio.

73 Ver o 3 do art. 2 da Lei n 11.107/2005.


171

Outro tipo de quota estabelecido pelo Consrcio Grande Recife foram as quotas de
participao financeiras, de forma proporcional ao oramento de cada municpio da
regio metropolitana e definidas no Contrato de Rateio. Atualmente, a participao de
Recife de 35%, de Olinda, 7,43%, e de Pernambuco, 57,57%.
De acordo com Best (2011), a ausncia de recursos humanos no rgo gestor do consr-
cio para dar apoio tcnico aos municpios um fator que dificulta a ampliao das aes
do Consrcio Grande Recife. Em linhas gerais, o estudo aponta que o equilbrio entre
a autonomia e a interdependncia o grande desafio nas relaes intergovernamentais
e para a promoo de uma governana metropolitana cooperativa.
Outra experincia a do Consrcio da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos
(RMTC) de Goinia. Como no caso de Recife, o consrcio tambm se restringe ges-
to dos transportes, no abrangendo, assim, a gesto mais ampla da mobilidade urbana.
Deve-se compreender que a gesto integrada do transporte coletivo entre os municpios
no suficiente. Em uma aglomerao urbana, os vnculos funcionais entre os diferen-
tes municpios geram a necessidade de planejamento urbano integrado. As atividades
socioeconmicas realizadas em um municpio tm reflexos em outros. A instalao
de um novo polo industrial, por exemplo, gerar movimentao de trabalhadores que
habitam em municpios vizinhos. A implantao de um conjunto habitacional de porte
tambm produz efeitos similares. Vrios outros exemplos poderiam ser aqui listados.
Na Lei n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana), h referncia poltica tarifria de
transporte coletivo como instrumento da poltica de ocupao equilibrada da cidade
de acordo com o plano metropolitano (art. 8, inciso III), e previso de que a Unio
fomente a implantao de projetos de transporte pblico coletivo de grande e mdia
capacidade nas aglomeraes urbanas e nas regies metropolitanas (art. 16, inciso IV).
Tambm se preveem, de forma mais ampla, aes coordenadas e integradas entre mu-
nicpios e estados em reas conurbadas, aglomeraes urbanas e regies metropolitanas
destinadas a polticas comuns de mobilidade urbana (art. 16, 1).
A necessidade de planejamento integrado nas regies metropolitanas e outras aglome-
raes urbanas foi objeto de ateno nos debates da Lei n 13.089/2015 (Estatuto da
Metrpole), assunto abordado a seguir.

5.3.3 O ESTATUTO DA METRPOLE


No processo de elaborao da Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) na Cmara
dos Deputados, chegou a ser redigido captulo com diretrizes federais para as regies
metropolitanas. Todavia, esse contedo foi ento considerado inconstitucional, em ra-
zo de a Constituio ter remetido o tema ao campo decisrio dos estados (ARAJO;
FERNANDES, 2014).
Estudos Estratgicos
172 O desafio da mobilidade urbana

Essa posio necessita ser contextualizada. O Estatuto da Cidade regulamenta o ca-


ptulo de poltica urbana da Constituio74 e, durante todo o processo constituinte, a
descentralizao das polticas pblicas esteve inclusa no iderio de redemocratizao
do Pas. Esse quadro explica, pelo menos em parte, o foco essencialmente municipal
desse captulo de nossa Carta Magna e, tambm, dos instrumentos de poltica urbana
disciplinados pelo Estatuto da Cidade. A Lei de 2001 , em sua essncia, uma caixa de
ferramentas colocada disposio das municipalidades (CAMPOS, 2010).
O processo legislativo que originou a Lei n 13.089/2015 (Estatuto da Metrpole) iniciou-
-se com o Projeto de Lei n 3.460/2004, apresentado pelo Deputado Walter Feldman. O
texto original pretendia instituir a Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano
e criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas, mas j
se autodenominava Estatuto da Metrpole.
Durante bastante tempo, esse processo tramitou a passos lentos. Uma das crticas
possveis a essa verso inicial estava exatamente no recorte regional urbano, j que
o planejamento regional envolve inmeros temas alm da poltica urbana (ARAJO;
LORENZETTI, 2008; ARAJO; FERNANDES, 2014).
Nos anos de 2012 e 2013, a Cmara dos Deputados organizou um conjunto de audin-
cias pblicas e outras reunies tcnicas, coordenadas pelo relator designado para esse
processo, Deputado Zezu Ribeiro. Esses debates geraram um substitutivo que, aprova-
do na Cmara e remetido ao Senado, transformou-se na verso final da lei que entrou
em vigor em janeiro de 2015.
Apesar de o Estatuto da Metrpole no incluir disposies expressas sobre mobilidade
urbana, seu contedo como um todo pode ter repercusses nas aes nesse campo
relativas a regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas. Por isso se justifica
apresent-lo no mbito desta publicao.
O Estatuto da Metrpole traz as seguintes definies (art. 2 da Lei n 13.089/2015):
aglomerao urbana: unidade territorial urbana constituda pelo agrupamen-
to de dois ou mais municpios limtrofes, caracterizada por complementarida-
de funcional e integrao das dinmicas geogrficas, ambientais, polticas e
socioeconmicas;
funo pblica de interesse comum: poltica pblica ou ao nela inserida cuja re-
alizao por parte de um municpio, isoladamente, seja invivel ou cause impacto
em municpios limtrofes;

74 Ver os arts. 182 e 183 da Constituio Federal.


173

gesto plena: condio de regio metropolitana ou de aglomerao urbana que


possui: formalizao e delimitao mediante lei complementar estadual; estrutura
de governana interfederativa prpria; e plano de desenvolvimento urbano integra-
do aprovado mediante lei estadual;
governana interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e aes entre
entes da Federao em termos de organizao, planejamento e execuo de fun-
es pblicas de interesse comum;
metrpole: espao urbano com continuidade territorial que, em razo de sua po-
pulao e relevncia poltica e socioeconmica, tem influncia nacional ou sobre
uma regio que configure, no mnimo, a rea de influncia de uma capital regio-
nal, conforme os critrios adotados pelo IBGE;
plano de desenvolvimento urbano integrado: instrumento que estabelece, com
base em processo permanente de planejamento, as diretrizes para o desenvolvi-
mento urbano da regio metropolitana ou da aglomerao urbana; e
regio metropolitana: aglomerao urbana que configure uma metrpole.
Note-se que a regio metropolitana necessita agora constituir uma metrpole, ou seja,
ter rea de influncia de, no mnimo, uma capital regional, segundo a metodologia
adotada pelo IBGE para delimitar as regies de influncia das cidades (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2008). Parte das regies metro-
politanas formalizadas no Pas certamente no se enquadra nessa nova determinao
legal. Mesmo que o Estatuto da Metrpole no tenha o poder de retirar a vigncia das
leis complementares estaduais que criaram essas unidades regionais, em face do princ-
pio da irretroatividade da lei, a caracterizao como metrpole funcionar, no mnimo,
como requisito para o repasse de recursos da Unio (art. 14, 1, da Lei n 13.089/2015).
A estrutura de governana interfederativa (art. 8 do Estatuto da Metrpole) inclui:
instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes federa-
dos integrantes das unidades territoriais urbanas; instncia colegiada deliberativa com
representao da sociedade civil; organizao pblica com funes tcnico-consultivas;
e sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas.
A Lei (art. 5) fixa elementos mnimos para as leis complementares estaduais institu-
rem regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas, as quais devero definir: os
municpios que integram a unidade territorial urbana; os campos funcionais ou funes
pblicas de interesse comum que justificam a instituio da unidade territorial urbana;
a conformao da estrutura de governana interfederativa, incluindo a organizao ad-
ministrativa e o sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas; e
Estudos Estratgicos
174 O desafio da mobilidade urbana

os meios de controle social da organizao, do planejamento e da execuo de funes


pblicas de interesse comum.
Passou a ser obrigatria a elaborao de plano de desenvolvimento urbano integra-
do de regio metropolitana ou aglomerao urbana, independentemente do plano
diretor municipal (arts. 10 a 12 do Estatuto da Metrpole). Esse plano obrigatrio
mesmo para as regies metropolitanas preexistentes. Nesse caso, ficou estabelecido
o prazo de trs anos para elaborao do plano, sob pena de o governador ou outro
agente pblico incorrer em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429,
de 2 de junho de 1992 (art. 21).
Ponto aberto para debate, de evidente relevncia para o tema desta publicao, a rela-
o entre o plano de desenvolvimento urbano integrado da regio metropolitana exigi-
do pelo Estatuto da Metrpole, o plano diretor de desenvolvimento urbano do munic-
pio previsto pela Constituio Federal (art. 182, 1) e regulamentado pelo Estatuto da
Cidade, e o plano de mobilidade urbana, demandado pelo art. 24 da Lei n 12.587/2012
(Lei da Mobilidade Urbana).
Deve ser dito que o texto do Estatuto da Metrpole encaminhado pelo Congresso Na-
cional sano institua o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado
(FNDUI), de natureza contbil e financeira, com a finalidade de captar recursos fi-
nanceiros e apoiar aes de governana interfederativa em regies metropolitanas e
em aglomeraes urbanas. Esse fundo seria composto por recursos oramentrios da
Unio a ele destinados, recursos decorrentes do rateio de custos com estados e muni-
cpios, referentes prestao de servios e realizao de obras afetas s funes pbli-
cas de interesse comum, e outros recursos. Os dispositivos correspondentes ao FNDUI
(arts. 17 e 18) foram, contudo, vetados pela Presidente da Repblica75. Nas razes do
veto, afirma-se que a criao de fundos cristaliza a vinculao a finalidades especficas,
em detrimento da dinmica intertemporal de prioridades polticas, e que fundos no
asseguram a eficincia, que deve pautar a gesto de recursos pblicos.

5.3.4 A POSIO DO STF SOBRE A


GOVERNANA METROPOLITANA
O Supremo Tribunal Federal (STF) vem analisando h anos os reflexos da delimita-
o de uma regio metropolitana nos servios pblicos afetos a essa unidade territo-
rial. Mais especificamente, estava em pauta processo envolvendo a titularidade dos
servios de saneamento na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, na Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADI) n 1842. A deciso nesse processo, cuja ementa

75 Ver Mensagem n 13, de 12 de janeiro de 2015. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_


Ato2015-2018/2015/Msg/VEP-13.htm. Acesso em: 30 jun. 2015.
175

transcrita adiante, ter implicaes diretas na governana de regies metropolitanas


e outras aglomeraes urbanas76.
Em princpio, o contedo transcrito parece compatvel com as disposies do Estatuto
da Metrpole. Deve ser percebido, contudo, que a deciso traz determinaes que vo
alm do que fica estabelecido na Lei n 13.089/2015. Define-se que o poder concedente
e a titularidade do servio de saneamento ficam com rgo colegiado formado pelos
municpios e pelo estado federado. Como se encaixa essa determinao com a estrutura
de governana prevista pela Lei (art. 8), que inclui instncia executiva composta pelos
representantes do Poder Executivo dos entes federados integrantes das unidades territo-
riais urbanas e instncia colegiada deliberativa com representao da sociedade civil?
Admitindo-se a extenso dessa deciso a outras funes pblicas de interesse comum,
a tendncia ser a criao de autarquias metropolitanas interfederativas setoriais, com
fundamento na Lei dos Consrcios Pblicos? Como se resolve isso em temas que so
claramente intersetoriais, como a mobilidade urbana? O debate sobre essas questes
tende a se intensificar bastante a partir de agora.
Deve ser registrado que, seguindo a lgica da deciso do STF, municpios integrantes
de regies metropolitanas no podero se beneficiar da prestao de um servio sem
contribuir para a sua gesto e, por conseguinte, possivelmente no haver necessidade
de aplicao de punies como as descritas na Seo 5.2, de modo a impedir esse tipo
de comportamento. Os resultados prticos dessa deciso do STF, contudo, somente
podero ser analisados futuramente.

76 Inteiro teor disponvel em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026.


Acesso em: 30 jun. 2015.
Estudos Estratgicos
176 O desafio da mobilidade urbana

ADI 1842/RJ EMENTA


Ao direta de inconstitucionalidade. Instituio de regio metropolitana e
competncia para saneamento bsico. Ao direta de inconstitucionalidade contra
Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do
Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
e a Microrregio dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para
prestao de servios pblicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de
Janeiro. [...] 3. Autonomia municipal e integrao metropolitana. [...] O interesse
comum e a compulsoriedade da integrao metropolitana no so incompatveis
com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum no comum apenas
aos municpios envolvidos, mas ao Estado e aos municpios do agrupamento
urbano. O carter compulsrio da participao deles em regies metropolitanas,
microrregies e aglomeraes urbanas j foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/
RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Nri da Silveira,
DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funes pblicas e servios que atendam
a mais de um municpio, assim como os que, restritos ao territrio de um deles,
sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de
funes pblicas, bem como servios supramunicipais. 4. Aglomeraes urbanas
e saneamento bsico. [...] A funo pblica do saneamento bsico frequentemente
extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de
instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, nos
termos do art. 25, 3, da Constituio Federal. Para o adequado atendimento
do interesse comum, a integrao municipal do servio de saneamento bsico
pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gesto associada, empregando
convnios de cooperao ou consrcios pblicos, consoante o arts. 3, II, e 24 da Lei
Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituio Federal, como compulsoriamente,
nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as
aglomeraes urbanas. [...]. 5. Inconstitucionalidade da transferncia ao estado-
membro do poder concedente de funes e servios pblicos de interesse comum.
O estabelecimento de regio metropolitana no significa simples transferncia de
competncias para o estado. O interesse comum muito mais que a soma de cada
interesse local envolvido, pois a m conduo da funo de saneamento bsico
por apenas um municpio pode colocar em risco todo o esforo do conjunto,
alm das consequncias para a sade pblica de toda a regio. O parmetro para
aferio da constitucionalidade reside no respeito diviso de responsabilidades
entre municpios e estado. necessrio evitar que o poder decisrio e o poder
concedente se concentrem nas mos de um nico ente para preservao do
autogoverno e da autoadministrao dos municpios. Reconhecimento do poder
concedente e da titularidade do servio ao colegiado formado pelos municpios
e pelo estado federado. A participao dos entes nesse colegiado no necessita
de ser paritria, desde que apta a prevenir a concentrao do poder decisrio no
mbito de um nico ente. A participao de cada Municpio e do Estado deve ser
estipulada em cada regio metropolitana de acordo com suas particularidades, sem
que se permita que um ente tenha predomnio absoluto. [...].
177

6. PRINCIPAIS DESAFIOS E
ALTERNATIVAS PARA A
MOBILIDADE URBANA NO PAS
Neste Captulo, a partir do levantamento apresentado at agora, so debatidos os prin-
cipais aspectos considerados relevantes para solucionar os problemas de mobilidade ur-
bana no Pas: a integrao das polticas pblicas; a priorizao do transporte coletivo;
fontes de financiamento; gratuidade e tarifas sociais no transporte coletivo; e novas
tecnologias aplicveis mobilidade urbana.

6.1 A INTEGRAO DAS POLTICAS PBLICAS


O conceito de mobilidade urbana nasce da constatao de que a viso setorizada da po-
ltica de transporte urbano apresenta limitaes. As iniciativas governamentais devem
considerar os diferentes modais de transporte com interao entre si e conect-los com
as decises referentes ao ordenamento territorial urbano (uso, parcelamento e ocupao
do solo), para assegurar a eficcia, eficincia e efetividade na poltica pblica ou progra-
ma governamental que se pretenda implantar.
Faz-se necessrio compreender que a mobilidade urbana marcada pela interdiscipli-
naridade e pela multidisciplinaridade. Se a atuao do Poder Pblico, nas diferentes es-
feras da federao, no observar isso, torna-se bastante difcil avanar em solues reais
para a mobilidade e assegurar a consecuo do objetivo principal da Lei de Mobilidade
Urbana, de contribuir para o acesso universal cidade (art. 2 da Lei n 12.587/2012).
Verifica-se tendncia de organizao informal de subsistemas especializados, compos-
to pelos atores governamentais e no governamentais que atuam de forma constante
em cada tema relevante de polticas pblicas (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999;
SABATIER; WEIBLE, 2007; DRYZEK; DUNLEAVY, 2009). Assim, existe uma rede
de atores que se dedica poltica educacional, outra relativa poltica de sade etc. H
subsistemas inclusos em outros, como o grupo que se dedica poltica de educao
superior, que se insere no subsistema mais amplo da poltica educacional.
No campo do desenvolvimento urbano, isso tambm ocorre. H uma rede de atores
mais afeta poltica habitacional, outra que trabalha com saneamento bsico, uma
dedicada regularizao fundiria urbana e, tambm, o grupo especializado historica-
mente no transporte urbano. Esse ltimo grupo vem enfrentando o desafio de ampliar
o foco direcionado ao transporte urbano e passar a trabalhar com a perspectiva mais
abrangente da mobilidade urbana.
Estudos Estratgicos
178 O desafio da mobilidade urbana

Tem-se de caminhar de uma preocupao quase exclusiva com a gesto dos desloca-
mentos das pessoas para as perspectivas da acessibilidade e do planejamento urbano.
Mais do que geridos, os deslocamentos devem ser evitados, com a desconcentrao dos
polos de emprego, a adoo de medidas como o teletrabalho, o ensino distncia e ou-
tras que so viabilizadas pelas novas tecnologias de informao. Mesmo que essas novas
ferramentas no sejam capazes de resolver os problemas associados aos deslocamentos
das pessoas, elas com certeza podem minor-los.
A complexidade que marca as polticas pblicas no mundo contemporneo leva cons-
tituio dos subsistemas especializados em polticas pblicas determinadas e, ao mesmo
tempo, sua interligao em reas de atuao conjunta (ARAJO, 2013, p. 55). Isso se
aplica claramente mobilidade urbana.
A necessidade de ampliao de horizontes no diz respeito apenas ao grupo que atua
mais diretamente em mobilidade urbana. Tomando-se como exemplo o Programa Mi-
nha Casa, Minha Vida (PMCMV), criado em 2009 com o status de principal inicia-
tiva do governo federal na poltica habitacional, constata-se que tem sido frequente a
implantao de conjuntos habitacionais nas periferias urbanas. Se as glebas vazias com
preos mais acessveis nas reas mais afastadas do centro urbano, por um lado, auxiliam
a reduzir o valor do imvel a ser financiado e, assim, potencializam a produo de maior
nmero de moradias, por outro lado, geram uma srie de problemas para os desloca-
mentos das famlias que nelas iro morar. O PMCMV, portanto, tem efeitos negativos
do ponto de vista da mobilidade urbana, e isso no parece ter sido devidamente consi-
derado na concepo desse programa, pelo grupo que atua em poltica habitacional.
No so apenas as polticas pblicas integrantes do campo do desenvolvimento urbano
que necessitam estar inter-relacionadas. Impe-se compatibilizar outras polticas com
reflexos nesse campo, a exemplo da deciso controversa do governo federal de reduzir
o IPI para os carros individuais, conforme assinalado na Subseo 2.3.6. Embora a me-
dida impulsione as atividades econmicas vinculadas indstria automobilstica, con-
tribui para o aumento do nmero de veculos individuais em circulao e desestimula
a opo pelo transporte coletivo, impactando a mobilidade urbana de forma incisiva,
alm de poluir os ncleos urbanos, com impactos sobre o meio ambiente e a sade da
populao, especialmente no cenrio em que praticamente no realizada a inspeo
veicular, comentado no Captulo 3.
A viso mais integradora deve estar presente, tambm, na organizao dos rgos go-
vernamentais. O Ministrio das Cidades, por exemplo, consolida em sua estrutura
administrativa a diviso nos subgrupos que atuam historicamente na questo urbana.
Como dito anteriormente, tem quatro secretarias: Secretaria Nacional de Habitao;
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental; Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana (Semob); e Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
179

No obstante a Semob j incorporar em sua denominao, desde a sua criao pelo De-
creto n 4.665/2003, o conceito de mobilidade urbana, podem-se lanar alguns pontos
para reflexo, como: (i) A constituio de uma secretaria especfica para a mobilidade
urbana no refora o carter setorial do rgo, dificultando que seja ultrapassada, no
apenas no discurso, mas tambm nas aes concretas, a viso centrada no transporte
urbano?; (ii) Como compatibilizar a atuao da Secretaria de Habitao e da Semob?;
(iii) Como compatibilizar a atuao da Secretaria de Programas Urbanos e da Semob?;
e (iv) Como se justifica uma secretaria especfica para programas urbanos, se tudo o que
o Ministrio das Cidades faz, em tese, pode ser qualificado como tal?
Cumpre perceber que o Ministrio das Cidades poderia ter sido organizado segundo
uma estrutura bem distinta da que reproduz os subsistemas temticos inclusos no sub-
sistema mais amplo do desenvolvimento urbano. Alternativamente, as secretarias pode-
riam ser estruturadas conforme os diferentes portes das cidades, viabilizando a ateno
diferenciada para municpios de pequeno, mdio e grande porte (assim considerados
em razo da populao) e, tambm, para as regies metropolitanas.
Se a reorganizao do Ministrio das Cidades, aps mais de uma dcada, no medida
simples, pelo menos necessitariam ser reavaliados os programas desenvolvidos por cada
uma das atuais secretarias, tendo em vista a sua integrao. No admissvel que, interna-
mente a um nico ministrio, haja aes que colidem umas com as outras, como ocorre
no caso dos assentamentos do PMCMV que geram problemas de mobilidade urbana.
A Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabelece em seu art. 2, inciso I, que o di-
reito a cidades sustentveis engloba o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e
ao lazer, para a gerao presente e as futuras. A principal lei federal no campo do direito
urbanstico, portanto, j pede a viso integradora para o enfrentamento dos problemas
urbanos. Cumpra-se a lei.

6.2 PRIORIZAO DO TRANSPORTE


NO MOTORIZADO E DO
TRANSPORTE COLETIVO

6.2.1 AES DO GOVERNO FEDERAL


A Lei n 12.587/2012 institui, como uma das diretrizes da Poltica Nacional de Mobilida-
de Urbana, a prioridade dos modos de transportes no motorizados sobre os motorizados
e dos servios de transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado.
Estudos Estratgicos
180 O desafio da mobilidade urbana

Dessa maneira, fica clara a inteno de se implementarem no Pas aes para a priori-
zao do transporte coletivo e do no motorizado, como vrtice da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana.
O Ministrio das Cidades, por meio da Semob, o responsvel pela gesto de aes e de
programas voltados efetivao dessa diretriz, tais como: PAC 2 Mobilidade Mdias
Cidades, PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades, PAC 2 Pavimentao e Qualificao
de Vias Urbanas 2 Etapa, PAC 2 Pavimentao e Qualificao de Vias Urbanas
3 Etapa, Pr-Transporte, Bicicleta Brasil, Brasil Acessvel, Programa Mobilidade Urba-
na e Pr-Mob.
Entre esses programas, destaca-se o Programa Mobilidade Urbana, responsvel pela
promoo da articulao das polticas de transporte, trnsito e acessibilidade. Com ele,
o Ministrio das Cidades pretende proporcionar o acesso amplo e democrtico ao es-
pao urbano, de forma segura, sustentvel e socialmente inclusiva. Por isso, prioriza os
sistemas de transportes coletivos, os meios no motorizados para pedestres e ciclistas, a
integrao entre as diversas modalidades de transportes, bem como a implementao
da acessibilidade universal para garantir a mobilidade de idosos, pessoas com deficin-
cia ou restrio de mobilidade.
A inteno buscar a melhoria da qualidade de vida nas cidades, com a valorizao do
direito circulao para todos os cidados, bem como a reduo dos efeitos negativos
descritos no Captulo 3.
O Programa Mobilidade Urbana composto das seguintes aes (MINISTRIO DAS
CIDADES, [s.d.]):
apoio a projetos de corredores estruturais de transporte coletivo;
apoio elaborao de projetos de sistemas integrados de transporte coletivo urbano;
apoio a projetos de sistemas de circulao no motorizados;
apoio elaborao de projetos da rede estrutural metroferroviria integrada de
Porto Alegre (RS);
apoio elaborao de projetos da rede estrutural metroferroviria integrada do Rio
de Janeiro (RJ);
apoio a projetos de urbanizao de reas lindeiras de corredores ferrovirios;
apoio aplicao de tecnologias adequadas para a melhoria da qualidade e da
produtividade da circulao urbana;
apoioa projetosde revitalizao deramais ferrovirios ociosos para o transporte
de passageiros; e
181

apoio a projetos de acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e


deficincia.
Saliente-se, ainda, a criao do Programa Bicicleta Brasil, com os seguintes objetivos
(MINISTRIO DAS CIDADES, [s.d.]):
inserir e ampliar o transporte por bicicleta na matriz de deslocamentos urbanos;
promover sua integrao aos sistemas de transportes coletivos, visando reduzir o
custo de deslocamento, principalmente da populao de menor renda;
estimular os governos municipais a implantar sistemas ciclovirios e um conjunto
de aes que garantam a segurana de ciclistas nos deslocamentos urbanos; e
difundir o conceito de mobilidade urbana sustentvel, estimulando os meios no
motorizados de transporte, inserindo-os no desenho urbano.
Entretanto, observa-se que no houve o xito esperado no estabelecimento desses pro-
gramas e aes, de acordo com o exposto a seguir.
Em 2014, foi realizada auditoria operacional pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU),
com o objetivo de avaliar a Governana da Poltica Pblica de Mobilidade Urbana, ten-
do como base o referencial de avaliao de polticas pblicas do rgo, em relao aos
seguintes aspectos: institucionalizao, planos e objetivos, e coordenao e coerncia.
Esse procedimento originou um documento, que foi divulgado em painel de referncia
realizado na sede do rgo, em Braslia-DF, no dia 16 de maro de 2015 (TRIBUNAL
DE CONTAS, 2015).
De acordo com a Matriz de Achados constante do documento de auditoria, a situao
encontrada demonstra que as aes do governo federal, na prtica, no priorizam os
modos de transporte no motorizados sobre os motorizados, bem como os servios de
transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado.
As evidncias e anlises se baseiam no exposto a seguir.
Nas entrevistas com gestores estaduais e municipais, verificou-se que o transporte indi-
vidual motorizado vem sendo mais beneficiado que o transporte pblico. Como exem-
plo disso, cita-se a poltica de incentivos fiscais para a aquisio de automveis (IPI
reduzido para aquisio de automveis). Destaca-se que a presena da Unio na poltica
da mobilidade urbana deveria ser ampliada, pois os investimentos necessrios em obras
de infraestrutura so elevados para a maioria dos municpios brasileiros.
Na consulta bibliografia especializada, opinies e pesquisas realizadas por especia-
listas, o TCU verificou que, atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos centros
urbanos caracteriza-se pelo acentuado uso do transporte individual motorizado. Assim,
o aumento das frotas de automveis e de motocicletas tem sido uma forte tendncia
Estudos Estratgicos
182 O desafio da mobilidade urbana

no Pas nos ltimos anos. Os tcnicos afirmam que esse quadro se origina da elevao
do poder aquisitivo da populao, bem como das deficincias do transporte pblico.
Outro fator consiste no apoio crescente do governo federal para aquisio de veculos
individuais, como isenes de impostos e facilidades financeiras. Estima-se que, nessas
condies, as frotas de automveis e motos devero dobrar at 2025.
Nas respostas a ofcios e questionrios enviados Semob, foi constatado que, apesar
de o governo federal ter, como atribuio legal, o desenvolvimento de uma poltica de
priorizao do transporte pblico coletivo e do transporte individual no motorizado,
no h ainda qualquer resultado real que comprove que o uso do transporte individual
motorizado tenha sido reduzido.
Foi detectado que no se encontraram instrumentos para mitigar o desalinhamento
entre a poltica pblica de mobilidade urbana e outras polticas pblicas, tais como
estudos das externalidades causadas pelo transporte individual motorizado e fruns de
articulao.
Com isso, houve reduo da participao do transporte pblico coletivo e do individual
no motorizado na matriz de distribuio dos modais de transporte e, ao mesmo tempo,
crescimento da participao do transporte individual motorizado com todas as externa-
lidades dele decorrentes.
Alm disso, geraram-se custos sociais, como aumento dos engarrafamentos, do consu-
mo de combustveis e da emisso de poluentes, o que ocasiona danos sade e ao meio
ambiente, bem como aumento do nmero de acidentes de trnsito e continuidade da
cultura de utilizao do transporte individual motorizado.
Para reverter o quadro descrito, o TCU destaca, entre as recomendaes, o estabele-
cimento de instrumentos para o alinhamento da poltica de mobilidade urbana com
outras polticas pblicas, de maneira a priorizar os modos de transportes no motoriza-
dos sobre os motorizados e os servios de transporte pblico coletivo sobre o transporte
individual motorizado. Com isso, espera-se mitigar os efeitos de outras polticas sobre a
poltica de mobilidade urbana.
Como concluso dessa auditoria, percebe-se no ser o Ministrio das Cidades o ni-
co responsvel pelas aes; assim, devem ser includas outras entidades, como Casa
Civil e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), nas medidas a
serem efetivadas.
Registra-se, no documento do TCU, que a priorizao do transporte coletivo e do
no motorizado s pode acontecer caso existam aes eficientes de desestmulo ao
uso do veculo particular, pois bastante complicado modificar o hbito de uso do
transporte individual. Considera-se que o Estado responsvel por implementar
183

polticas pblicas que objetivem escolhas conscientes por parte da populao em prol
da mobilidade urbana, uma vez que o desenvolvimento sustentvel das cidades, nas
dimenses socioeconmicas e ambientais, um dos princpios da Poltica Nacional
de Mobilidade Urbana.
O crescimento do nmero de veculos novos no responde isoladamente pelos proble-
mas de mobilidade. O diferencial de alguns pases desenvolvidos o modo consciente
e racional do uso do veculo privado, pois o transporte pblico melhor e existem edu-
cao e polticas voltadas para a democratizao do espao pblico. Portanto, a questo
no colocar a compra de veculos como o problema central, e sim o uso do transporte
motorizado individual sem a reflexo do seu impacto no mbito coletivo. No Brasil, h
falta de educao para a mobilidade urbana, o que requer um trabalho de conscientiza-
o, pois so poucas as polticas pblicas que tm efeito na mudana comportamental
nesse campo. (VASCONCELLOS, 2013a, p. 20).

6.2.2 INICIATIVAS CONCRETAS ADOTADAS


EM OUTROS PASES
A seguir, foram escolhidas duas experincias, em pases com contexto socioeconmico
diferenciado, de adoo de estratgias em busca de solues de mobilidade em centros
urbanos (ROCHA et al., 2006).
Assim, selecionaram-se a cidade latino-americana de Bogot (Colmbia), localizada
em um pas em desenvolvimento, e a cidade europeia de Londres (Reino Unido), loca-
lizada em um pas industrializado. Isso importante para destacar a singularidade de
cada soluo, como tambm para ressaltar diferentes maneiras de se abordar o proble-
ma da mobilidade em centros urbanos.
O modelo seguido na Europa apresenta um nvel mais consistente de padronizao nas
solues utilizadas. Por sua vez, o modelo adotado na Amrica do Sul normalmente
no se baseia em polticas uniformes e diretrizes coerentes em que um planejamento
preliminar avaliado. Entretanto, relevante observar que algumas solues encon-
tradas, ainda que consideradas individualmente, podem servir de referncia e exemplo
para outros centros urbanos com dinmica semelhante.

Bogot

O modelo de mobilidade atual de Bogot segue uma linha que predominante em


pases da Amrica do Sul.
Optou-se pela implantao do Bus Rapid Transit (BRT) denominado Transmilnio,
inspirado no modelo de transporte utilizado em Curitiba, Paran, conhecido como
Estudos Estratgicos
184 O desafio da mobilidade urbana

Ligeirinho, descrito na Subseo 2.3.3. Assim, restringiu-se o uso do automvel em


vrias vias arteriais da cidade. tambm patente a preocupao com a recuperao do
espao pblico ao longo do projeto, para utilizao por pedestres e para atividades de la-
zer, por meio de diversos mecanismos, como: diminuio das baias para estacionamen-
to, aumento das reas reservadas a caladas e implantao de ciclovias e reas verdes.
Entretanto, apesar do desempenho satisfatrio do Transmilnio, no se conseguiu fazer
efetiva transferncia modal em relao a usurios do automvel. Para tanto, foi preci-
so se pensar tambm em alguma soluo que restringisse o uso do carro particular, de
maneira a conscientizar a populao sobre novas opes viveis de transporte pblico
de qualidade. Algumas alternativas encontradas: diminuio do nmero de vagas para
estacionamento, aumento do preo do combustvel e proibio do uso do automvel em
algumas vias.
Como diretrizes gerais do projeto de Bogot para mobilidade urbana, mencionam-se:
estmulo participao cidad (movimentos populares, sociedade civil organiza-
da), de forma a incentivar o efetivo controle social das polticas pblicas;
melhoria das condies de acessibilidade da populao aos bens e servios essen-
ciais, moradia, ao trabalho e ao lazer;
promoo do aumento da segurana e da qualidade de vida por meio da adequada
mobilidade e da acessibilidade de toda a populao;
priorizao de investimentos no sistema virio urbano e interurbano em locais
onde os modos coletivos e os no motorizados sejam favorecidos;
estmulo capacitao de recursos humanos e ao aperfeioamento da gesto dos
setores ligados poltica de desenvolvimento urbano;
integrao das polticas de transporte e trnsito com a poltica de desenvolvimento
urbano, visando ao desenvolvimento sustentvel e diminuio das necessidades
de deslocamentos;
incentivo adoo, no plano diretor, de princpios de mobilidade que viabilizem
a distribuio das atividades no territrio, de forma mais adequada, e diminuam o
nmero de deslocamentos motorizados permanentes;
estmulo criao de ciclovias e sua devida integrao rede de transporte
pblico; e
promoo de polticas que organizem a circulao de mercadorias na rea urbana.
Deve-se salientar que o programa de mobilidade urbana implantado em Bogot tem
como base principal um sistema de transporte pblico de alta qualidade e confiabilida-
de feito por meio de nibus. Ao mesmo tempo, esse sistema conta com ideias que geram
185

uma maior integrao entre aspectos vinculados a transportes e uso do espao urbano.
Isso gerou valorizao de reas degradadas da cidade e melhorou a qualidade de vida
de seus moradores.
Portanto, a efetiva priorizao do transporte coletivo em relao ao uso do carro par-
ticular conseguiu controlar congestionamentos e conflitos de trfego, e contribuiu de
maneira significativa para o sucesso do projeto.

Londres

Londres dispe de uma rede extensa e integrada de transporte pblico coletivo, com a
oferta de vrios modais: metr, VLT, telefrico, barcos e overground (trem de superfcie).
Assim, a cidade tem mostrado um programa de mobilidade bastante consolidado e difun-
dido, o qual consta de diversas estratgias. Entre elas, destacam-se as expostas a seguir.
Campanhas de conscientizao sobre viagens (travel awareness campaigns) trata-
-se de campanhas, produzidas durante todo o ano, com o objetivo de difundir o
transporte sustentvel e conscientizar a populao a respeito dele. Muitas delas
incentivam as pessoas a deixarem o carro em casa.
Ciclismo e caminhada (Cycling and walking) h incentivos para programas que
estimulam modos de transporte no motorizados, pois estes so peas vitais para a
integrao de sistemas de transporte sustentveis.
Pedgio urbano (Congestion charging) um tipo de pedgio usado para rever-
ter o uso e os impactos gerados em vias congestionadas, como forma de com-
pensao financeira sociedade. Foi implantado na rea central de Londres,
em 2003, de modo tambm a incentivar o uso de outros modos de transporte,
proporcionando ruas mais seguras e eficientes para seus usurios. O dinheiro
obtido com o pedgio destinado para investimentos no transporte pblico. O
programa de pedgio urbano tem gerado diversas discusses e polmicas. En-
tretanto, como o primeiro em uma das principais cidades europeias, pode ser
considerado um caso de sucesso e uma forma de mostrar, para outros pases, que
o pedgio urbano pode ser politicamente vivel.
nibus e tramway grtis para menores de dezesseis anos (free bus and tram travel
for under-16s) garantia de passagens grtis para menores de dezesseis anos, na
rea da Grande Londres, em nibus e VLT. Dessa maneira, os pais no precisam
usar seus carros para transportar os filhos.
Dirija de outra maneira (Drive another way) nesse programa, esto includas estra-
tgias para os casos em que o carro seja realmente indispensvel aos deslocamentos
dirios. So iniciativas que incluem, entre outras: Compartilhamento de carro
Estudos Estratgicos
186 O desafio da mobilidade urbana

(Car pooling), Clube do carro (Car sharing), Combustvel limpo (Green fuel),
Planos de viagem (Travel plans) e Varejo e lazer (Retail and leisure). A medida
Varejo e lazer bastante interessante, pois prope promover a aglutinao de lo-
cais para trabalho, lazer e servios em centros alternativos, incluindo estmulo
caminhada e ao uso da bicicleta e do transporte pblico.
Quando se faz comparao entre Londres e Bogot, percebe-se que so usadas diferen-
tes intervenes com vistas a solucionar a questo do deslocamento urbano. Apesar de
haver maior maturidade quanto s estratgias em Londres, fica claro que, em ambos os
casos, os aspectos culturais foram priorizados e ponderados na escolha de medidas com
o objetivo de melhorar a qualidade de vida da populao local.
Por meio das iniciativas adotadas tanto em Bogot quanto em Londres, possvel con-
cluir que algumas das ideias expostas podem ser replicadas. Assim, percebem-se alter-
nativas possveis para mitigar problemas causados pela intensa circulao de veculos
nas reas urbanas.
claro que se deve levar em considerao que Bogot a capital de um pas em desen-
volvimento, com maiores restries oramentrias, o que requer solues mais criativas
e de menor custo. No entanto, os resultados tm sido bastante satisfatrios, mostrando
que essa filosofia pode ser levada para outras regies, independentemente do desenvol-
vimento econmico existente no local.
No caso de Londres, fica evidente o estgio mais avanado dos programas, com pro-
gressiva implantao das estratgias, focando na garantia de mobilidade sustentvel em
uma cidade com alta taxa de motorizao, mas com uma excelente oferta de transporte
pblico coletivo. Salienta-se que muitas das alternativas visam sensibilizar e conscienti-
zar os moradores em relao ao uso mais racional do transporte individual.

6.2.3 ALTERNATIVAS
Na sequncia, so apontadas alternativas voltadas a assegurar a priorizao do transpor-
te no motorizado e do transporte coletivo, redigidas com base em Kneib (2012) e em
palestras proferidas em seminrio sobre mobilidade urbana ocorrido na Cmara dos
Deputados em 2014 (CMARA DOS DEPUTADOS, 2014).

R eflexo sobre o que significa priorizar o pedestre,


o ciclista e o transporte pblico

Esta uma questo que merece grande reflexo por parte dos governantes, tcnicos, as-
sim como da populao, ou seja, constitui uma tarefa coletiva. Se o Brasil continuar no
mesmo paradigma de priorizar o veculo motorizado individual, continuar no mesmo
187

lugar, pois isso no vem funcionando nem trazendo qualidade de vida para as cidades.
Contudo, para haver mudanas, h que se refletir a fim de saber exatamente o que e
onde se encaixa a priorizao to esperada.

Figura 27. Faixa de pedestre em Braslia (DF)

Foto: Marcello Casal Jr./ Fotos Pblicas (01/04/2015). Extrado de: http://fotospublicas.com/df-comemora-aniversa-
rio-dos-18-anos-da-faixa-de-pedestre/.

Melhoria da integrao entre os modos de transporte de


forma a se conseguir a priorizao do transporte pblico

Uma boa rede de transporte pblico aquela na qual existe integrao entre os diversos
modos. Como mostrado nesta publicao, cada modo tem sua especificidade, sua apli-
cao mais adequada, e o fundamental que eles sejam integrados.
Estudos Estratgicos
188 O desafio da mobilidade urbana

Figura 28. Compartilhamento de modais em Curitiba (PR)

Foto: Maurilio Cheli/ Fotos Pblicas (14/08/2014). Via Calma da Avenida Sete de Setembro, projeto-piloto que
pretende iniciar uma mudana de cultura no trnsito, promovendo mais respeito entre motoristas, ciclistas e pe-
destres. Extrado de: http://fotospublicas.com/compartilhamento-da-via-calma-e-aprovado-por-ciclistas-e-motoristas-
-em-curitiba/.

Incentivo implantao de infraestrutura prioritria


para o transporte pblico em busca de qualidade

Para haver priorizao do transporte pblico, necessrio que ele tenha qualidade. No
h como conseguir qualidade sem infraestrutura prioritria. Ganham destaque, nessa
linha, os corredores preferenciais e os corredores exclusivos (vias dedicadas).

A primoramento da gesto pblica

A esperada priorizao do transporte coletivo e do no motorizado no se resolve com


uma ao, mas com um conjunto de aes integradas, de diversos rgos, que devem
acontecer de forma simultnea e efetiva.
Nesse quadro, necessria maior participao da Unio para incrementar as polticas
estaduais e municipais. Isso pode se dar por meio de parcerias que subsidiem os entes
federados nas questes tcnicas para a construo de adequado e sustentvel desen-
volvimento. Uma opo a atuao do Ministrio das Cidades na conscientizao da
populao e no treinamento das prefeituras e outros entes governamentais.
189

Integrao do planejamento urbano e da mobilidade

A organizao do espao das cidades influi sobremaneira no uso do transporte coletivo


e do no motorizado. A estrutura espacial urbana tem grande determinao na real
utilizao do sistema de transporte de uma regio.
A depender do planejamento urbano, a cidade demandar maior quantidade e diversi-
dade de deslocamentos, o que influi tanto no transporte pblico quanto no individual,
motorizado e no motorizado. Com a integrao das aes, possvel buscar a prioriza-
o do transporte coletivo e do no motorizado.
Nesse contexto, preciso compatibilizar o uso, o parcelamento e a ocupao do solo
urbano com os sistemas e modos de transporte, para que essa reestruturao do territ-
rio evite os grandes deslocamentos, os deslocamentos pendulares a grandes distncias.
Para compatibilizar a estrutura espacial da cidade com a mobilidade urbana ou com os
modos de transporte, primeiramente, pode-se pensar nas centralidades, em que os pe-
quenos deslocamentos, distncias de quinhentos metros a um quilmetro, sejam feitos
a p, e os mdios deslocamentos, distncias de seis a oito quilmetros, sejam realizados
de bicicleta ou por transporte pblico coletivo.
Os deslocamentos entre as centralidades, entre os subcentros, devem ser tambm rea-
lizados por transporte pblico coletivo. importante destacar que o automvel est in-
cludo, mas ele precisa fazer parte de uma rede de transportes, e no dominar essa rede.
Compatibilizar a estrutura espacial do territrio com os modos de transporte, conceitu-
almente, no to complicado assim. Entretanto, na prtica, representa enorme desafio.

Planejamento urbano para obter espaos


agradveis aos pedestres e ciclistas

preciso considerar o desenho urbano, a percepo, as sensaes das pessoas que vo


utilizar os espaos, o microclima, a geometria das vias, a segurana dos cruzamentos,
a sinalizao, o mobilirio a ser utilizado, os detalhes nessa combinao de cheios e
vazios, pblicos e privados. Para priorizar, necessrio oferecer espao agradvel para
as pessoas caminharem e andarem de bicicleta. Um espao no planejado e no proje-
tado dificilmente agradvel. O espao precisa ter elementos que convidem as pessoas
a utiliz-lo, por isso a importncia do planejamento.
Dessa forma, h que pensar na proporo entre os espaos destinados ao veculo motoriza-
do individual, ao corredor de nibus e ao pedestre. Ainda preciso ponderar a largura das
caladas, com a diviso adequada da faixa de servio e do passeio, assim como as fachadas
que proporcionem um dilogo entre o pblico e o privado, para permitir a existncia do
uso misto, com comrcio ou servios no trreo. necessrio mudar o paradigma de que
Estudos Estratgicos
190 O desafio da mobilidade urbana

o deslocamento do pedestre ruim, inseguro e chato. Isso significa propiciar ao pedestre


e ao ciclista a oportunidade de experimentar o espao que ele utiliza.

Figura 29. Obstculos mobilidade em calada na cidade


de Recife (PE), dezembro de 2014

Foto: Ftima Oliveira.

R acionalizao do uso do automvel

Sem dvida, o uso do automvel mostra-se confortvel e cmodo. Entretanto, sua uti-
lizao excessiva em todos os deslocamentos, sem importar a distncia e o motivo, no
precisa acontecer. O uso do automvel precisa ser racionalizado e desencorajado. Se
isso no ocorrer, no h como priorizar os modos no motorizados e os coletivos.
Aqui, preciso incluir reflexo a respeito de IPI reduzido para a compra de automveis,
subsdio ao preo da gasolina e do diesel, entre outras polticas do governo.
Mais uma influncia importante na busca dessa racionalizao o pleno cumprimento
da legislao de trnsito.
Ainda h que mencionar poltica de estacionamento e pedgio urbano. A poltica de es-
tacionamento precisa ser integrada s polticas de mobilidade. uma poltica que pode
ajudar a melhorar a segurana pblica e a fomentar reas para a utilizao por ciclistas
e pedestres, com vias requalificadas. Dessa maneira, ela organiza o trnsito e a cidade,
racionaliza o uso do espao pblico e pode gerar recursos, no caso de cobrana regular.
191

Figura 30. Priorizao do pedestre: cruzamento com


faixa em x em So Paulo (SP)

Foto: Cesar Ogata/ Fotos Pblicas (09/02/2015). Extrado de: http://fotospublicas.com/centro-de-sp-ganha-3o-cruza-


mento-com-faixa-em-x/.

A doo do conceito de zonas 30

As zonas 30 so zonas da cidade que privilegiam a segurana do pedestre e do ciclista


e que adotam medidas de moderao de trfego, em que a velocidade mxima de 30
quilmetros por hora.
Elas tm sido adotadas em vrias cidades da Europa, como Paris. No final de 2014,
Nova Iorque tambm passou a contar com essa medida. Na Amrica do Sul, h exem-
plos em Santiago (Chile) e em Crdoba (Argentina).

Melhoria da qualidade do sistema de transporte pblico

A precariedade constante dos servios pblicos de transporte coletivo sobre pneus criou
uma imagem negativa do nibus, que se firmou como cultura. A sociedade o enxerga
como um mal necessrio, at porque no h qualquer esforo para promoo do trans-
porte pblico nos meios de comunicao.
No entanto, h um novo conceito de nibus de alta qualidade conhecido como Bus
with a High Level of Service (BHLS). Ele mescla o desenho urbano, a qualidade do
Estudos Estratgicos
192 O desafio da mobilidade urbana

pavimento, a qualidade do paisagismo, com a ateno dada ao pedestre e ao ciclista.


um conceito que traz qualidade ambiental ao espao, com a insero do modo de
transporte coletivo por nibus. bastante moderno e visa incorporar qualidade ao sis-
tema por pneus.

A doo de campanhas mais eficazes

importante a criao e o estabelecimento de campanhas mais duradouras e eficazes que


incentivem o uso do transporte pblico coletivo e dos meios no motorizados de transporte.
Tambm so muito importantes campanhas para preveno dos acidentes de trnsito.

Figura 31. Campanha no dia mundial em homenagem s


vitimas de trnsito em Belo Horizonte (BH)

Foto: Marcilene Neves/ Fotos Pblicas (18/11/2014). Extrado de: http://fotospublicas.com/chamado-consciencia-


-marca-o-dia-mundial-em-homenagem-vitimas-de-transito-em-belo-horizonte/.
193

Escalonamento dos horrios de trabalho

Uma alternativa escalonar os horrios de trabalho e viabilizar que categorias diversas


trabalhem em jornadas distintas ou estabelecer bancos de horas flexveis. Com isso,
evita-se que as pessoas saiam de suas casas ou do trabalho nos mesmos horrios e, por
conseguinte, gerem congestionamento das vias de transporte.

A doo de tecnologias de informao e comunicao

Sistemas modernos de informao e comunicao, Intelligent Transport Systems (ITS),


esto disponveis para apoiar tanto os usurios do transporte coletivo quanto os gestores
e operadores dos servios, que esto detalhados na Seo 6.8.

6.3 FONTES DE FINANCIAMENTO

6.3.1 O DESAFIO DO FINANCIAMENTO


DA MOBILIDADE URBANA
O acelerado processo de urbanizao, a ausncia de planejamento urbano adequado, o
incentivo ao transporte motorizado individual em detrimento do transporte coletivo e
do no motorizado e os problemas de financiamento do setor, nas ltimas dcadas, tm
agravado, de forma acelerada, as condies de mobilidade urbana no Brasil, causando
enormes prejuzos econmicos e a reduo da qualidade de vida da populao. Esses
temas foram expostos ao longo desta publicao e, neste tpico, sero apresentadas al-
gumas alternativas para um grande desafio: o financiamento da mobilidade urbana.
A velocidade e a intensidade com que os problemas de desenvolvimento urbano tm
atingido as cidades, nas ltimas dcadas gerando grandes deseconomias e obstculos
ao desenvolvimento econmico no foram acompanhadas da priorizao das aes
e do investimento na rea. insuficincia de recursos, soma-se a dificuldade de plane-
jamento e de capacitao tcnica para o desenvolvimento de projetos e solues para
a mobilidade urbana. A baixa execuo oramentria resultou tanto do contingencia-
mento de recursos para formao de supervits primrios quanto das dificuldades tcni-
cas e operacionais, especialmente em nvel local, para a elaborao de planos e projetos
para acessar os recursos federais disponveis.
Como foi descrito no Captulo 4, o montante de recursos direcionado para a mobilidade
urbana, seja por meio de recursos oramentrios, seja por meio de linhas de financiamen-
to e outros mecanismos onerosos de repasse de recursos, insuficiente para promover
o desenvolvimento urbano e o deslocamento de pessoas e bens, de forma sustentvel,
eficiente e com qualidade. Alm disso, financiar as melhorias da infraestrutura e da ope-
rao dos transportes por meio de aumento de tarifas mostrou-se invivel e insuficiente.
Estudos Estratgicos
194 O desafio da mobilidade urbana

A anlise do Oramento Geral da Unio (OGU) revelou que o programa Mobilidade


Urbana e Trnsito contou com apenas 8,3%, ou R$ 11,5 bilhes do total de recursos
federais alocados, no PPA 2012/2015, por meio do Ministrio das Cidades, ao desenvol-
vimento urbano. De 2012 a 2014, a somatria das dotaes iniciais para a mobilidade
urbana foi de R$ 6,8 bilhes, mas apenas R$ 956 milhes foram, de fato, pagos para o
desenvolvimento dessas aes.
Essa escassez de recursos resulta da conjugao de trs diferentes fatores: reduzida execu-
o do modesto oramento alocado para o setor; baixa priorizao da mobilidade urbana
no OGU; e necessidade de ampliao das fontes de recursos para a mobilidade urbana.

Baixa execuo do oramento da mobilidade urbana

Como mostra a Tabela 18, apesar de modesta, em 2002, a execuo oramentria do


Ministrio das Cidades foi de quase 30% do oramento autorizado, o maior percentual
alcanado no perodo de 2002 a 2013. Em 2007, esse percentual foi de irrisrios 10% e,
no ltimo ano da srie, de 13%.
Essa mesma situao se repete quando se examina a condio da mobilidade urbana
isoladamente. Nos trs ltimos anos, dos valores autorizados, apenas 8,6% foram pagos
em 2012; 15%, em 2013; e cerca de 20%, em 2014. Somando aos valores pagos os restos a
pagar de anos anteriores efetivamente pagos em determinado ano, a execuo orament-
ria da mobilidade urbana foi de 14%, em 2012, e de cerca de 33% nos dois anos seguintes.

Tabela 18. Execuo oramentria do Ministrio das Cidades


Em bilhes de R$.

Ano Autorizado Pago % execuo

2002 4,2 1,2 28,57

2003 4,1 0,8 19,51

2004 3,4 1,3 38,24

2005 5,0 0,9 18,00

2006 6,0 1,0 16,67

2007 10,7 1,1 10,28

2008 10,9 2,2 20,18

2009 12,3 3,3 26,83

2010 11,0 2,7 24,55


195

Ano Autorizado Pago % execuo

2011 10,0 1,8 18,00

2012 13,8 2,1 15,22

2013 11,3 1,5 13,27

Fonte: Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados (2014)

Os dados atestam claramente a baixa execuo oramentria tanto do Ministrio das


Cidades quanto dos programas relacionados mobilidade urbana no referido minis-
trio. Verifica-se, tambm, que os restos a pagar de anos anteriores so considerveis
na execuo do oramento de determinado ano. Essa situao tende a promover o
crowding out de recursos do ano em curso, ou seja, a reduo dos valores pagos no ano
devido incorporao de valores de anos anteriores, contribuindo para a formao de
supervits fiscais.

Baixa priorizao dos investimentos federais em mobilidade urbana

Conforme mostrado na Tabela 18, o oramento do Ministrio das Cidades sofreu, de


2002 a 2013, oscilaes considerveis entre os anos analisados. Observa-se a diminuio
do oramento pago, mesmo em termos nominais, em diversos anos.
Em termos reais, os valores pagos, em 2013, para o desenvolvimento das aes do Minis-
trio das Cidades saneamento bsico, habitao e mobilidade urbana, entre outras
foram cerca de 10% menores do que os alocados para esse fim em 2008. Comparando-
-se o ano de 2013 com 2009, a queda dos valores pagos, em termos reais, foi ainda maior:
pouco mais de 40%77.
Por sua vez, a participao dos valores pagos para as aes de mobilidade urbana no
total do oramento da Unio tambm caiu no perodo: de 0,09% para 0,03%. Chama
ateno o fato de a participao dos valores pagos para as aes de mobilidade urbana
em relao ao oramento executado do Ministrio das Cidades, nos anos analisados, ter
sofrido reduo expressiva. Assim, em 2008, aes para a mobilidade urbana representa-
vam 25,45% dos valores pagos no Ministrio das Cidades. Em 2009, como consta da Ta-
bela 19, essa participao atingiu seu menor valor (5,76%) e, no ltimo ano pesquisado,
14,67%. Os dados apresentados mostram, claramente, a baixa prioridade da mobilidade
urbana no oramento da Unio.

77 Convm registrar que os valores autorizados sofreram, de 2008 a 2013, incremento de cerca de 37%, em
termos reais. Devido baixa execuo oramentria, registrou-se tendncia contrria em relao aos valo-
res pagos.
Estudos Estratgicos
196 O desafio da mobilidade urbana

Tabela 19. Valores pagos para aes de mobilidade urbana


e do Ministrio das Cidades no OGU
Em R$ bilhes.

Valores Pagos

Participao Participao Mob.


Ano Mobilidade
Min. Cid. Total OGU Min. Cid. da Mob. Urb./Min.
Urbana
(B) (C) (%) Urb. (%) Cidades
(A)
(B/C) (A/C) (A/B)
2008 0,56 2,2 595,4 0,37 0,09 25,45

2009 0,19 3,3 665 0,50 0,03 5,76

2010 0,22 2,7 720,5 0,37 0,03 8,15

2011 0,18 1,8 739,6 0,24 0,02 10,00

2012 0,24 2,1 784,4 0,27 0,03 11,43

2013 0,22 1,5 832,8 0,18 0,03 14,67

Fonte: Oramento Brasil, Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados (2014).

Vale destacar, adicionalmente, que a baixa execuo oramentria tambm est relacio-
nada ausncia de condies tcnicas e operacionais na maioria dos municpios para
cumprir as exigncias de acesso aos recursos, como j mencionado, alm da pouca fle-
xibilidade de programas que no levam em conta as realidades locais. Obras mais com-
plexas ressentem-se tambm da ausncia de mo-de-obra qualificada para a elaborao
de projetos executivos de engenharia. A esse respeito, foram amplamente noticiados na
mdia os atrasos na liberao de recursos para diversas obras de metrs e corredores de
nibus includos no PAC da Mobilidade em razo da falta de mo de obra especializa-
da. Sem grandes obras de infraestrutura nos anos 80 e 90, houve forte desmobilizao
dos escritrios de engenharia, e hoje tornou-se complicado achar projetistas, afirmou o
diretor tcnico do Metr-DF, Luiz Gonzaga, em entrevista ao jornal Valor78.
O acesso dos municpios a recursos federais pode se tornar ainda mais difcil com a
exigncia legal de elaborao de plano de mobilidade urbana para municpios acima
de 20 mil habitantes, cujo prazo terminou em abril de 2015. A poucos meses da ex-
pirao desse prazo, mais de 70% das capitais e cidades brasileiras acima de 500 mil
habitantes e 95% do total de municpios acima de 50 mil habitantes no tinham con-
seguido finaliz-lo (REVISTA NTU URBANO, 2015). Os gestores apontam, entre os
principais problemas enfrentados pelos municpios na elaborao dos planos, a falta
de recursos financeiros e a precariedade da estrutura de pessoal, bem como de sua

78 Jornal Valor (26 maio 2014).


197

capacitao.Mantidas essas condies, possvel que a execuo oramentria da mo-


bilidade urbana seja ainda menor nos anos vindouros.
Outra dificuldade para a execuo de obras em estados e municpios so os limites im-
postos pela Resoluo n 40, de 2001, do Senado Federal, a qual veda o acesso ao crdito
a estados e municpios cujas dvidas consolidadas lquidas, ao final do 15 exerccio fi-
nanceiro, contado a partir do encerramento do ano de publicao da referida Resoluo,
forem superiores a duas vezes e a 1,2 vezes as respectivas receitas correntes lquidas79.

Necessidade de incremento das fontes de


financiamento da mobilidade urbana

Atualmente, as fontes de financiamento para a mobilidade urbana no Brasil so poucas


e escassas. Constituem-se, basicamente, de recursos federais inscritos no OGU e de
fontes onerosas de financiamento com recursos majoritrios do FGTS e do FAT. Como
foi dito, para acessar esses recursos, estados e municpios devem cumprir requisitos que
tm sido mais um empecilho para a j reduzida execuo oramentria.
Mencionou-se, no Captulo 4, que, aos recursos federais, devem ser somados ainda
recursos prprios de estados e municpios direcionados para investimentos em mobi-
lidade urbana. Todavia, no existe a sistematizao peridica dessas informaes, a
exemplo do que acontece com a rea da sade por meio do Sistema de Informaes
sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops), cuja alimentao de dados passou a ser
obrigatria para estados, Distrito Federal e municpios com a publicao da Lei Com-
plementar n 141, de 13 de janeiro de 2012.
Para se ter uma ideia do comprometimento das esferas de governo com as despesas em
mobilidade urbana, no Pacto da Mobilidade, dos R$ 50,3 bilhes anunciados, R$ 20,3
bilhes viriam do OGU, R$ 20,7 bilhes de emprstimos do BNDES e CEF, R$ 8,1
bilhes dos governos estaduais e R$ 1,1 bilho das prefeituras.
Considerando a vinculao constitucional dos oramentos pblicos com gastos com
sade e educao80, de se esperar que os investimentos em outras reas, como

79 A Resoluo define dvida consolidada lquida como a dvida consolidada deduzidas as disponibilidades
de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. Define tambm receita corrente lqui-
da como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias,
de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidas, grosso modo, nos es-
tados, as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional e, nos estados e municpios,
a contribuio dos servidores para o custeio de seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas
da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio Federal.
80 A Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o 3 do art. 198 da Constituio
Federal estabelece que a Unio aplicar na sade o valor empenhado no ano anterior acrescido de, no m-
nimo, o percentual correspondente variao nominal do PIB ocorrida no ano anterior ao da lei oramen-
tria anual, os estados destinaro 12% da arrecadao de impostos, e os municpios, 15%. No tocante
educao, o art. 212 da Constituio Federal determina que a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de
18%, e os estados, o Distrito Federal e os municpios 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Estudos Estratgicos
198 O desafio da mobilidade urbana

mobilidade urbana, sejam comprimidos para acomodar as restries oramentrias dos


entes subnacionais.
Investimentos privados, estabelecidos em contratos de concesses comuns ou de parce-
rias pblico-privadas, tambm se tm mostrado insuficientes e excessivamente alavan-
cados por emprstimos de bancos pblicos.
H tambm recursos de agncias de fomento internacional como o Bird, o BID e o
Banco Japons para Cooperao Internacional (JBIC), mas esses recursos tm cunho
complementar e no foram analisados neste estudo.
Dada a escassez de recursos das fontes de financiamento existentes, tem sido debatida
a possibilidade de implantao de medidas que promovam o aumento da participao
dos usurios do transporte individual, bem como do setor produtivo, no financiamento
da mobilidade urbana no Brasil, seja por meio do aproveitamento do potencial arreca-
datrio do setor, seja por meio das parcerias pblico-privadas (PPPs).
Deve-se ter em mente que essa e outras fontes de recursos que venham a ser criadas pre-
cisam ter durao compatvel com a sustentabilidade das aes que visam a financiar.
Assim, a contribuio de melhoria, por exemplo, no se prestaria a financiar aes de
mdio e longo prazos, visto que sua cobrana acontece pontualmente, apenas quando
ocorre a melhoria da infraestrutura urbana em decorrncia de obra pblica e a corres-
pondente valorizao imobiliria dos imveis na rea beneficiada.
Apesar das resistncias que dever encontrar, a cobrana pelo uso de vias pblicas, alm
de fonte de recursos, contribui para o aumento do uso do transporte pblico e para a re-
duo do uso do transporte individual, aumentando a velocidade nas vias e reduzindo,
assim, os congestionamentos.
Alguns defendem que a canalizao desses e de outros recursos para a mobilidade ur-
bana deve ser centralizada por meio da criao de um fundo contbil81. Esse fundo
financiaria os subsdios s tarifas do transporte pblico e os investimentos em infraes-
trutura urbana.

6.3.2 ALTERNATIVAS
Frente ao cenrio descrito anteriormente, sero analisadas, a seguir, alternativas para o
financiamento da mobilidade urbana no Brasil.

81 A instituio de um fundo para a mobilidade urbana foi uma das medidas recomendadas para o Pacto da
Mobilidade Urbana no mbito do Grupo de Trabalho Interfederativo, institudo pela Resoluo n 12, de 24
de maro de 2014, da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica. A 5 Conferncia
Nacional das Cidades, em votao plenria, em 24/11/2013, aprovou, entre as Propostas de Prioridades
para o Ministrio das Cidades, no Grupo 2 Mobilidade Urbana, Proposta 8, a criao de Fundo Nacional
de Mobilidade Urbana.
199

Aumento dos investimentos federais

Considerando a diretriz da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana disposta no


art. 6 da Lei de Mobilidade Urbana de priorizao dos servios de transporte pblico
coletivo sobre o transporte individual motorizado e os benefcios para toda a sociedade
decorrentes de sua implementao, tem-se forte justificativa para o aumento da partici-
pao das fontes oramentrias no custeio da operao dos transportes pblicos coleti-
vos urbanos, bem como de sua infraestrutura. Seja de forma direta, como usurio, seja
de forma indireta, em razo da reduo das externalidades negativas, como a poluio
e os congestionamentos, a melhoria do transporte pblico coletivo tem impacto sobre
toda a populao e, por isso, deve contar com a participao de todos os contribuintes
de impostos e no apenas dos usurios que pagam as tarifas do transporte.
Essa uma realidade na Europa, em que os subsdios dos governos custeiam, em mdia,
mais de 50% do custo total dos transportes pblicos (EUROPEAN METROPOLITAN
TRANSPORT AUTHORITIES, 2009). No Brasil, a operao dos servios de transpor-
te coletivo tem sido essencialmente financiada por fontes tarifrias, o que incompa-
tvel com a oferta de transporte pblico de qualidade e de baixo custo para o usurio.
Convm ressaltar que o aumento da participao do financiamento pblico no custeio
da operao do transporte coletivo somente ser eficaz se forem adotados mecanismos
de regulao de preos que promovam a melhoria da qualidade da operao do trans-
porte urbano. Caso contrrio, o subsdio pblico pode resultar, at mesmo, em majora-
o de tarifas ou em queda da qualidade dos servios. Nesse caso, o esforo orament-
rio no alcanaria seu objetivo, havendo aumento de gastos e da ineficincia do sistema.

R eviso da sistemtica de clculo de reajustes e revises tarifrios

Atualmente, as tarifas do transporte coletivo so fixadas com base nos custos operacio-
nais ao longo de um perodo de referncia. Dessa forma, uma elevao de custos resulta
em aumento de tarifas.
Nesse modelo de taxa interna de retorno, conforme debatido na Seo 4.3, o incentivo
para o aumento da eficincia reduzido, o que levou vrios setores, como o de telefonia
e, mais recentemente, o de concesso de rodovias, a adotar um novo modelo de regula-
o de preos: o price cap.
Ao definir o preo mximo para o servio com base em um ndice geral de preos e
um fator de produtividade, o mecanismo de price cap tem o condo de estimular au-
mentos de produtividade, visto que eles sero apropriados, grosso modo, pela empresa.
Ademais, possvel incorporar ao modelo variveis que levem em conta a qualidade do
servio prestado.
Estudos Estratgicos
200 O desafio da mobilidade urbana

Por outro lado, esse modelo no adequado para a extrao de renda do operador por
meio de tarifas mais baixas , porquanto a reduo de preos retiraria o incentivo para
o aumento da produtividade.
Assim, seria necessrio analisar esquemas intermedirios, como os descritos ao longo
do estudo, em que o operador se apropria de parte de seus esforos para reduzir custos e
o regulador se apropria de outra parte dos ganhos, repassando-os em forma de reduo
de tarifas para os consumidores. A escolha do mecanismo ideal depender do objetivo
que se deseja alcanar.
No caso do transporte coletivo urbano, a modicidade tarifria um aspecto crucial.
As reivindicaes para reduo das tarifas do transporte pblico, bem como para sua
gratuidade, pleiteada pelo movimento Passe Livre, foram responsveis pela deflagrao
das manifestaes de junho de 2013 em diversas cidades brasileiras. Por outro lado, a
qualidade do transporte pblico um aspecto de igual relevncia. A demora dos deslo-
camentos e a precariedade dos nibus tm sido apontadas como as principais causas da
reduo do nmero de passageiros do transporte coletivo e do aumento dos usurios do
transporte individual.
Esse cenrio justificaria a adoo dos citados modelos intermedirios de regulao de
preos, os quais incorporam os dois aspectos mencionados, reduo das tarifas e quali-
dade dos servios. Tal concluso se fortalece ao se levar em conta a expressiva assimetria
de informaes entre o operador e o regulador, o que desfavorece a determinao da
tarifa com base nos custos operacionais.
Entende-se, assim, que o aumento do financiamento pblico e, em particular, a eleva-
o da participao federal no financiamento da operao do transporte coletivo devem
vir acompanhados da reviso do modelo de tarifao. Caso contrrio, o aumento da
participao no resultar em melhoria da qualidade e em modicidade tarifria do
transporte pblico.

Desonerao da cadeia produtiva do transporte urbano

Tomando por base uma empresa operadora de nibus com uma frota total de 200 ve-
culos, estudo de 2012 da NTU (FREITAS et al., 2013) mostrou que os encargos sociais
e a carga tributria sobre a atividade da empresa corresponderam a 32,3% de todos os
seus custos.
Assim, a desonerao da cadeia produtiva do transporte uma medida que poder
permitir a modicidade tarifria e o aumento dos investimentos no transporte coletivo,
de forma a elevar a qualidade da prestao do servio. Esses resultados, no entanto, no
so automticos, visto que a desonerao poderia resultar na ampliao das margens de
lucro das empresas.
201

Por esse motivo, h previso no j citado PL n 1.927/2003, relativo ao Reitup, que, ao as-
sinar o convnio com a Unio para fazer jus desonerao, o municpio dever fornecer
laudo de impacto econmico-financeiro, elaborado por auditoria externa independente,
e manifestar seu compromisso de praticar as tarifas determinadas no laudo, conforme
mencionado anteriormente. Essa exigncia dever garantir a apropriao dos ganhos de
eficincia por meio da reduo de tarifas.
O Reitup, segundo parecer do relator, Deputado Carlos Zarattini, reduziria os custos
do transporte coletivo em cerca de 7%. O governo federal abriria mo do PIS e da Co-
fins sobre o leo diesel e sobre a produo de nibus e pneus; os estados isentariam de
ICMS a produo desses insumos; e os municpios isentariam as empresas de nibus
do pagamento do ISS.
Alm disso, voltaria o desconto de 75% aplicado ao valor da tarifa de energia eltrica co-
brada dos operadores de transportes urbanos eletrificados. Vale mencionar que a ener-
gia, mesmo com as novas tecnologias dos trens modernos, representa um percentual
expressivo dos custos operacionais do transporte sobre trilhos, segundo a Associao Na-
cional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos ANPTrilhos (2015). Em 2015,
os reajustes das tarifas e o incio do sistema de bandeiras tarifrias devero aumentar os
custos do sistema sobre trilhos, levando a presses por aumentos tarifrios.
Cabe ressaltar que a Unio promoveu desoneraes, em 2013, da folha de pagamento
das empresas de transporte coletivo rodovirio e metrovirio, cuja contribuio previ-
denciria passou a ser calculada sobre o faturamento, e iseno do PIS/Confins para
os servios de transporte coletivo rodovirio, metrovirio e ferrovirio. quela poca, a
motivao para as desoneraes foi o combate inflao.
Em fevereiro de 2015, houve aumento das alquotas da contribuio Previdncia Social,
podendo as empresas optar entre o pagamento pela folha de salrio e pelo faturamento.

Gratuidades baseadas em critrios de renda


e custeadas pelos setores afins

Atualmente, as gratuidades, no Brasil, atingem, basicamente, dois segmentos da popu-


lao estudantes e idosos , no esto, grosso modo, atreladas a critrios de renda e
so subsidiadas, majoritariamente, pelo usurio que paga a tarifa do transporte pblico.
H ainda a concesso de gratuidade a certas categorias, como a dos vigilantes no Rio de
Janeiro, alm da existncia de vrios projetos de lei em trmite no Congresso Nacional
que pretendem vincul-la a grupos especficos, como os funcionrios dos Correios (PL
n 7.465/2006) e os Policiais Militares (PL n 2.895/2000), ou a condies de sade,
como no caso das pessoas portadoras de HIV/Aids (PL n 4.153/2001) ou de pessoas
Estudos Estratgicos
202 O desafio da mobilidade urbana

portadoras de sequelas graves advindas de queimaduras (PL n 2.575/2011). Nesses ca-


sos, o benefcio no est associado renda do usurio.
A combinao desses fatores resulta em sistema regressivo, no qual o subsdio cruzado
entre os diferentes segmentos pode significar que estratos com renda mais baixa estejam
subsidiando usurios que poderiam pagar por seus deslocamentos. A NTU estimou que
as gratuidades sejam responsveis pelo aumento mdio de cerca de 20% nas tarifas do
transporte por nibus (apud CARVALHO et al., 2013).
Propostas de extenso da gratuidade para toda a populao, defendidas pelo movimento
Tarifa Zero, esbarram em restries oramentrias. A escolha dessa poltica pblica re-
tiraria recursos de outras alocaes prioritrias, como sade e educao, dada a disputa
por recursos escassos. Trata-se, tambm, de uma proposta que aumenta a ineficincia
do sistema, pois pequenos percursos, que poderiam ser realizados por meio da utiliza-
o de transportes no motorizados, seriam realizados por meio do uso do transporte
coletivo. Consequentemente, provvel que, no havendo o incremento adequado da
oferta, com o aumento da demanda ocorra deteriorao do transporte pblico.
Por esses motivos, h vrias propostas para que as gratuidades sejam concedidas segun-
do critrios de renda dos usurios. O Ipea, conforme descrito na Subseo 4.2.3, prope
a concesso de gratuidades para: a populao registrada no Cadnico, excludos os
trabalhadores formais, que j se beneficiam do Vale Transporte; os idosos acima de 65
anos, cujo direito gratuidade constitucional; e as crianas menores de 10 anos.
Outra questo para reflexo diz respeito ao financiamento das gratuidades. Especialistas
(CARVALHO et al., 2013) defendem que as gratuidades devam ser financiadas por fun-
dos setoriais. Assim, a gratuidade dos idosos seria custeada pelo Fundo Nacional do Idoso;
a gratuidade dos estudantes, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao e
pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental; e a gratuidade
s pessoas com deficincia, pelo Fundo Nacional de Apoio Pessoa com Deficincia.

Incremento das Parcerias Pblico -Privadas

A Lei n 11.079, de 2004, alterada pela Lei n 12.024, de 2009, definiu a Parceria Pbli-
co-Privada (PPP) como o contrato administrativo de concesso em que h contrapresta-
o pecuniria do parceiro pblico ao privado, diferentemente das concesses comuns.
Estabeleceu, ainda, dois tipos de PPPs: as concesses patrocinadas, em que o governo
realiza alguma forma de contraprestao adicionalmente s tarifas, e as concesses ad-
ministrativas, em que o servio prestado direta ou indiretamente administrao
pblica e o governo arca integralmente com o pagamento dos servios.
Outras regras foram estabelecidas para essas parcerias:
203

limite mnimo de R$ 20 milhes para contratao de PPP;


prazo de vigncia dos contratos de 5 a 35 anos;
repartio de riscos entre as partes;
mecanismos para a preservao da atualidade dos servios;
critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado;
prestao de garantias de execuo compatveis com os nus e os riscos envolvidos;
vedao de contratao quando o objeto nico for a execuo de obra pblica; e
vedao de fornecimento de mo-de-obra e fornecimento e instalao de equipa-
mentos de forma isolada pela PPP.
As PPPs em projetos de mobilidade urbana podem ser um mecanismo para alavancar o
investimento em infraestrutura, fortalecer a gesto e ampliar a qualidade dos servios. De
fato, conquanto as despesas dos entes pblicos com as PPPs sejam consideradas despesas
de carter continuado e estejam, portanto, sujeitas aos limites e requisitos definidos na
LRF, e embora a contratao de operaes de crdito para o financiamento do empreen-
dimento estadual ou municipal por meio da PPP deva observar os limites e as condies
fixados pelo Senado Federal, constantes das Resolues n 40 e 43, ambas de 2001, e
n 48, de 2007, Rocha ([s.d.], p. 3) registra que como so os parceiros privados que devem
obter os emprstimos requeridos pelas PPPs, tem-se que essa modalidade de contratao
no est sujeita aos controles prvios definidos pelas normas senatoriais. Alm disso, se-
gundo os mesmos autores, as regras de contingenciamento do volume de crditos das
instituies financeiras em favor do setor pblico estabelecidas pela Resoluo do Con-
selho Monetrio Nacional n 2.827, de 2001 tambm no esto sujeitas aos controles do
Senado Federal. Conclui o autor que, sendo assim, as PPPs podem permitir significativa
expanso da capacidade de investimentos dos entes subnacionais revelia dos limites de
endividamento fixados pelas instncias competentes (ROCHA, [s.d.], p. 3).
Como forma de contrabalanar a perda de monitoramento das despesas, foram esta-
belecidos, no art. 28 da Lei das PPPs, limites de comprometimento da receita corrente
lquida (RCL) de estados e municpios com as despesas de carter continuado decorren-
tes dessas parcerias. Assim, os limites fixados foram de 3% da RCL do exerccio anterior
e 3% da RCL estimada para os 10 exerccios subsequentes. Caso os entes ultrapassem
esses percentuais, a Unio no poder lhes conceder garantias para operaes de crdi-
to ou realizar transferncias voluntrias para os entes envolvidos. As despesas da Unio
com contratos de PPPs no podero ultrapassar 1% de sua RCL.
Ademais, de acordo com o art. 25 da Lei das PPPs, contratos que gerem, para o setor
pblico, riscos expressivos de demanda, de disponibilidade ou de construo devero
Estudos Estratgicos
204 O desafio da mobilidade urbana

ser contabilizados no montante da dvida pblica do ente responsvel, o que limitar


sua capacidade de pleitear financiamentos (LRF, art. 29, inciso III). Como riscos ex-
pressivos, consideram-se: (i) no caso da demanda, garantir ao parceiro privado receita
mnima superior a 40% do fluxo esperado de receita; (ii) no caso da construo, garantir
compensao de pelo menos 40% do custo contratado originalmente ou de pelo menos
40% da variao do custo superior ao valor original; e (iii) no caso da disponibilidade,
garantir o pagamento de pelo menos 40% da contraprestao, independentemente da
disponibilizao do servio objeto da parceria.
Na prtica, a sociedade empresarial, que deve ser constituda antes da celebrao do
contrato e que deve estar incumbida de implantar e gerir o objeto da PPP, a denomina-
da Sociedade de Propsito Especfico (SPE), conforme disposto no Captulo IV da Lei
n 11.079/2004, tem sido a forma encontrada para a realizao dos investimentos das
PPPs sem onerar os limites da LRF.
Posteriormente, a Lei n 12.766, de 2012, elevou os limites de comprometimento da
RCL com despesas com PPPs para 5% e trouxe outras modificaes, as quais permiti-
ram que:
o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP) possa ser utilizado em
PPPs estaduais e municipais;
o poder concedente pague a contraprestao antes do incio da operao do em-
preendimento, ao dispor que o contrato poder prever o aporte de recursos em
favor do parceiro privado para a realizao de obras e aquisio de bens reversveis;
o referido aporte de recursos seja computado na determinao do lucro lquido
para fins de apurao do lucro real, da base de clculo da CSLL e da base de cl-
culo da Contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins, na proporo do custo para a
realizao de obras e aquisio de bens, permitindo o diferimento do pagamento
dos impostos.
Na prtica, as PPPs no deslancharam como era esperado, e somente em maio de 2010
houve a contratao da primeira PPP em nvel federal. Em vrios municpios, foram
estabelecidas PPPs para a prestao de servios na rea de mobilidade urbana, mas os
exemplos ainda so tmidos. A primeira experincia no plano subnacional ocorreu em
2006. Por seu turno, vrios Estados editaram leis disciplinando a criao de PPPs. Aps
mais de 10 anos de edio da Lei das PPPs, existem 76 contratos assinados, sendo 46
projetos estaduais, 29 projetos municipais e apenas 1 projeto federal (ENEI, 2015).
Em 2012, a Portaria n 185 do Ministrio das Cidades selecionou 32 propostas a serem
apoiadas com recursos do PAC Mobilidade Grandes Cidades. Os proponentes dos pro-
205

jetos selecionados tinham dezoito meses para a entrega dos projetos finalizados, a partir
da publicao da portaria, mas poucos apresentaram o projeto em tempo hbil.
De acordo com informaes do MPOG82, os projetos de parcerias pblico-privadas de
entes subnacionais, apoiados financeiramente pelo governo nacional, seja em estudo ou
em execuo, na rea de mobilidade urbana so os seguintes: metr de Salvador, metr
de Curitiba, metr de Porto Alegre, VLT do Rio de Janeiro, Linha 3 do metr do Rio
de Janeiro, Linha 18 da rede metroviria de So Paulo.
De todo modo, considerando os limites da participao pblica para a modernizao
da infraestrutura do Pas, em um contexto de forte ajuste fiscal, o aumento da participa-
o privada coloca-se como uma sada para o crescimento dos investimentos na manu-
teno e ampliao da infraestrutura. Recentemente, tem-se observado o aumento do
interesse privado por projetos de PPPs em reas como iluminao pblica, saneamento,
carros eltricos, estacionamentos, sade, educao e no sistema prisional, entre outros,
bem como a adoo dessas parcerias para projetos de mdio e pequeno porte.

Novas fontes de financiamento

No Brasil, conforme mencionado na Seo 4.1, os custos do transporte urbano so


apenas parcialmente pagos pelos usurios do transporte motorizado individual e pelos
usurios do transporte coletivo, apesar das altas tarifas.
O financiamento da operao do transporte pblico depende quase exclusivamente
de fontes tarifrias, as quais se tm mostrado insuficientes para garantir um transporte
eficiente e de qualidade. Por outro lado, reconhece-se a incapacidade de os usurios
arcarem com a totalidade dos custos da prestao do servio.
Alm disso, os pagamentos dos usurios, tanto do transporte pblico quanto do privado,
tambm no incorporam a cobrana pelo uso da infraestrutura urbana. Segundo o
Banco Mundial (2003), a cobrana dos custos de infraestrutura viria o cerne de uma
estratgia de alocao eficiente de recursos e de financiamento sustentvel da mobili-
dade urbana.
Como descrito nas Sees 4.4 e 4.5, mesmo sem a incluso dos custos descritos acima,
a mobilidade urbana no Brasil conta com poucas e insuficientes fontes de financia-
mento, sejam as advindas do governo federal, sejam as dos entes subnacionais. Assim,
para alcanar as condies de financiamento que assegurem um transporte eficiente, as
necessidades de financiamento tornam-se ainda maiores.

82 Informaes disponveis no site http://www.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=114&ler=s1102.


Acesso em: 7 maio 2015.
Estudos Estratgicos
206 O desafio da mobilidade urbana

Os impostos e taxas cobrados dos usurios privados do sistema de transportes IPVA


e impostos sobre combustveis, entre outros no refletem, por exemplo, os custos dos
congestionamentos urbanos, isto , os custos adicionais impostos sociedade pelo uso
marginal do sistema. Nesse caso, h incentivos para a realizao de mais deslocamen-
tos, resultando em um custo total para a sociedade superior aos benefcios ao viajante.
O resultado tem sido a sobreutilizao dos veculos particulares e da infraestrutura ur-
bana, que s ser revertida quando os preos cobrados dos usurios marginais cobrirem
os custos sociais de seus deslocamentos. Isso acontecer quando forem adotadas, entre
outras, cobranas por congestionamentos e pelo direito de estacionar em vias.
Outros tributos relacionados mobilidade e desenvolvimento urbano, como o IPTU e a
Contribuio de Melhoria, tambm tm seu potencial tributrio subaproveitado. Como
ser visto, esses instrumentos disponveis aos gestores locais poderiam ser implementa-
dos ou mais bem utilizados, especialmente em grandes centros urbanos, ampliando os
recursos destinados mobilidade urbana.
Sendo assim, vrias propostas para a criao de novas fontes de recursos para a mobili-
dade urbana e para o melhor aproveitamento das j existentes tm sido aventadas, como
apresentado a seguir. Convm destacar que a criao dessas fontes deve estar associada
aplicao de suas receitas para o aprimoramento do transporte pblico e de outros
equipamentos urbanos.

Parcela do IPVA para a mobilidade

Existem propostas de aumentar o valor do Imposto sobre a Propriedade de Veculos


Automotores (IPVA) e destinar uma parcela da cota dos municpios na arrecadao
desse tributo para o financiamento da mobilidade urbana. Para tanto, seria necessria a
apresentao de um Projeto de Emenda Constituio (PEC).
Essa medida teria o duplo objetivo de reduzir o nmero de veculos individuais transitan-
do nas metrpoles e de aumentar a arrecadao de imposto de competncia municipal.
Na cidade de Hong Kong, China, e na Dinamarca, os altos impostos cobrados sobre a
aquisio de veculos que triplicam seus custos tm sido um dos principais fatores
limitantes da taxa de motorizao.
Na Inglaterra, o Imposto Seletivo sobre Veculos (Vehicle Excise Duty) abarca a licena
de circulao e de estacionamento83. Sua alquota varia segundo os nveis de emisso
de CO2 por quilmetro. Assim, carros que emitem mais CO2 pagam mais impostos. De
1920 a 1937, esse imposto era vinculado construo de rodovias e direcionado para
um fundo especfico.

83 No Brasil, o licenciamento tem um valor nico para todos os veculos, assim como o seguro obrigatrio.
207

de se esperar que o aumento da carga tributria sobre veculos encontre resistncias


por parte tanto da indstria automobilstica quanto dos consumidores de carros, em
razo do repasse do aumento de custos ao preo do produto final.
Cabe ressaltar que, no Brasil, a vinculao de impostos a rgo, fundo ou despesa
vedada (art. 167, inciso IV, da Constituio Federal). Logo, o aumento do valor do IPVA
no garante que os recursos arrecadados sejam destinados para a mobilidade urbana,
dependendo, na verdade, da vontade poltica da autoridade pblica.

Pedgio urbano

O pedgio urbano um dos mecanismos de cobrana pelo uso da infraestrutura ur-


bana. Segundo esse instrumento, o acesso s regies mais congestionadas da cidade
seria taxado o chamado Congestion Pricing , a exemplo do que ocorre em Londres,
Estocolmo, Milo e Singapura (REVISTA EM DISCUSSO, 2013).
Nessa ltima cidade, foi introduzido um sistema eletrnico de cobrana bastante
sofisticado, que permite estabelecer preos diferenciados em cada ponto da rede e a
cada perodo do dia. Em Londres, aps 1 ano da introduo do pedgio urbano, em
2003, o nmero de carros no centro da cidade caiu 40% (CERVERO, 2014).
O Banco Mundial (2003, p. 18) defende que veculos trafegando em vias congestio-
nadas deveriam pagar um preo pelo menos igual ao custo marginal de curto prazo, o
qual incluiria os efeitos do congestionamento, o desgaste da infraestrutura e os impac-
tos ambientais.
A justificativa para essa cobrana reside nas externalidades negativas produzidas pelo uso
do transporte individual motorizado e pelo aumento dos custos que inflige para a opera-
o do transporte coletivo, em vista do aumento dos congestionamentos de trnsito.
H trs formas de cobrana por congestionamento (BANCO MUNDIAL, 2003):
cobrana em linha de contorno (cordon line) e permisses para circulao local,
que consistem na cobrana pelo direito de acesso e circulao em determinadas
reas da cidade;
pedgio segundo o horrio, em vias especficas e em faixas de rolamento, como
implementado em Seul, Coreia do Sul, nos tneis Namsan; ou
cobrana eletrnica viria (Eletronic Road Pricing ERP), que varia com o tipo
de via, de veculo e conforme o horrio. Em Singapura, substituiu-se o esquema
de permisses pelo ERP.
Estudos Estratgicos
208 O desafio da mobilidade urbana

Sobretaxao de combustveis com destinao da arrecadao


exclusivamente para a mobilidade urbana

A taxao dos combustveis possui uma grande vantagem para lograr o objetivo de re-
duo dos congestionamentos urbanos, pois esse encargo est diretamente relacionado
ao uso das vias pblicas. O aumento dos preos dos combustveis afeta o nmero de
deslocamentos realizados e a escolha do modal e da tecnologia veicular.
Vale frisar que a taxao dos combustveis um paliativo em relao cobrana direta
dos congestionamentos por meio de pedgios e da cobrana de encargos sobre as emis-
ses. Porm, dificuldades tecnolgicas e de implementao impedem, muitas vezes, a
cobrana direta, e, assim, a taxao dos combustveis considerada uma boa alternativa
para a reduo dos congestionamentos e o aumento da arrecadao, desde que seja
direcionada para aes que ampliem o acesso s cidades.
Como mencionado na Subseo 4.2.1, no Brasil, a Cide relativa s atividades de impor-
tao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e
lcool combustvel84 pode ser destinada para trs finalidades: pagamento de subsdios
a preos ou transporte de lcool combustvel, de gs natural e seus derivados e de deri-
vados de petrleo; financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria
do petrleo e do gs; ou financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
Mecanismos de vinculao, como a Cide combustveis, foram usados para reduzir a
volatilidade de receitas em um contexto de condies fiscais adversas. Na prtica, uma
irrisria frao desses recursos foi efetivamente alocada para a mobilidade urbana. De
acordo com o Ipea, menos de 7% dos recursos arrecadados com essa Cide, entre 2001 e
2009, foram destinados a esse fim (CARVALHO et al., 2013).
Os recursos da Cide combustveis programados e no executados foram utilizados, re-
correntemente, para a formao de supervits financeiros, e os executados foram segui-
damente usados para o pagamento de gastos no finalsticos, para o custeio de despesas
correntes da Administrao (MOTTA, 2008).
H ainda propostas de subsdios cruzados entre o leo diesel para o transporte urbano
e a gasolina, custeados com recursos da Cide. Assim, a reduo do preo do diesel para
o transporte coletivo urbano, por meio de cotas s operadoras, seria compensada pela
majorao do preo da gasolina por meio da Cide. H, porm, que se observar o impac-
to ambiental de medidas que podem levar ao aumento do consumo do leo diesel em
veculos movidos a gasolina, ou adulterao da gasolina.

84 A Constituio Federal prev, em seu art. 149, a instituio por parte da Unio de contribuies de inter-
veno no domnio econmico, como instrumento de interveno do Estado nas relaes econmicas. A
instituio da Cide combustveis, por sua vez, est prevista no 4 do art. 177 da CF.
209

Taxao de estacionamentos pblicos e privados

Alternativa a ser ponderada elevar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial


Urbana (IPTU) sobre imveis que abriguem estacionamentos privados e implementar
ou ampliar as reas de zona azul em estacionamentos de vias pblicas. A vantagem
desse instrumento est em sua facilidade operacional.
Essa seria uma forma de cobrar dos proprietrios de veculos, no caso dos estaciona-
mentos pblicos, e dos proprietrios de vagas de estacionamento, no caso de reas pri-
vadas, pelas externalidades negativas produzidas pelo transporte motorizado individual.
Dessa forma, a cobrana pelo uso de um recurso escasso induziria racionalizao de
sua utilizao e proporcionaria maior equidade no uso do espao urbano.
O Ipea (2011) realizou estimativas sobre o montante de recursos que poderiam ser ar-
recadados por meio da cobrana de estacionamento nas cidades com mais de 60 mil
habitantes. Nessas cidades, calculou que fossem realizadas por volta de 27 milhes de
viagens de automveis por dia, e que metade delas terminasse com o estacionamento
do veculo na casa dos proprietrios e a outra metade 13,5 milhes de viagens em
outros lugares. O estudo revela que:

Assumindo-se que 50% dos que estacionam fora de casa o fazem gratuita-
mente nas vias pblicas (6,75 milhes), que a mdia de tempo de estaciona-
mento seja de quatro horas e que o custo para estacionar em local privado
durante este tempo seja de R$ 3,00 valor conservador , obtm-se o valor
de R$ 7 bilhes que deixam de ser arrecadados todo ano pela cobrana de
estacionamento em reas pblicas. (INSTITUTO DE PESQUISA ECO-
NMICA APLICADA, 2011, p. 23).

Ao discorrer sobre o financiamento do transporte pblico, o Banco Mundial (2003,


p. 180) cita o estudo The Economics of Regulatory Parking Policies: The (Im)possibilities
of Parking Policies in Traffic Regulation:

Apesar de no conseguirem impedir que as pessoas dirijam por certos per-


cursos, nem representar as diferentes distncias ou trajetos adotados pelos
motoristas, elas (as taxas de estacionamento) podem variar com o perodo
e a localidade para atrair parte significativa da externalidade definida pelo
congestionamento e estimular uma melhor distribuio espacial e temporal
da demanda por circulao nas ruas e avenidas.
Estudos Estratgicos
210 O desafio da mobilidade urbana

Captura da valorizao imobiliria

Os mecanismos de captura de valor (value capture mechanisms) so uma forma de re-


cuperao parcial do incremento de valor da terra urbana gerado por investimentos
pblicos e no pelo esforo do proprietrio da terra (LORENZETTI; ARAJO, 2002).
Nesse sentido, proprietrios de imveis de regies beneficiadas por melhorias da infraes-
trutura urbana, as quais tenham resultado em valorizao dos imveis, seriam cobrados
por meio da majorao do IPTU, da contribuio de melhoria e das operaes urbanas
consorciadas. Esses instrumentos foram implementados, por exemplo, na Colmbia
(contribuio de melhoria), na cidade de So Paulo (operaes urbanas consorciadas) e
em Hong Kong, segundo o Ipea (CARVALHO et al., 2013).

Contribuio de Melhoria

A Contribuio de Melhoria, prevista no art. 145, inciso III da Constituio Federal e


nos arts. 80 e 81 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacio-
nal CTN), tem como fato gerador a valorizao do imvel em decorrncia de obra
pblica. No basta, porm, a realizao da obra para gerar a obrigao, faz-se necessrio
que ocorra valorizao do imvel. O Decreto-Lei n 195, de 24 de fevereiro de 1967, que
trata dessa contribuio, especifica, em seu art. 2, os tipos de obras pblicas que podem
ensejar a cobrana.
A sua alquota calculada pela diferena entre o valor venal do imvel privado afetado
por obra pblica antes e aps a concluso da obra. H limites para a cobrana da contri-
buio de melhoria: o valor individual no pode ultrapassar a real valorizao do imvel
beneficiado e a soma das contribuies individuais no poder ultrapassar o valor total
da obra.
Vrias so as barreiras que levam baixa utilizao da contribuio de melhoria. Entre
elas esto os seguintes requisitos, estabelecidos no CTN, para a sua instituio:
publicao de edital contendo memorial descritivo do projeto, oramento da obra
e determinao da parcela do custo a ser financiada por meio da contribuio;
no edital, o gestor deve incluir a delimitao da zona beneficiada e a determinao
do fator de absoro do benefcio da valorizao para toda a zona ou para cada
uma das reas diferenciadas, nela contidas;
o administrador tambm deve fixar prazo, no inferior a trinta dias, para impug-
nao, por parte dos interessados, de qualquer dos elementos descritos no edital;
elaborao da regulamentao do processo administrativo de instruo e julga-
mento de eventual impugnao; e
211

cumprimento da exigncia de calcular a valorizao individual de cada imvel,


ratear a parcela do custo da obra que ser financiada pelo tributo e notificar cada
contribuinte sobre o montante da contribuio, forma e prazos de pagamento e
elementos que integraram o clculo.
A dificuldade tcnica e oramentria de cumprir com todas essas etapas do processo
para a instituio da contribuio de melhoria tem levado gestores pblicos a se desin-
teressarem pela adoo desse tributo.
Considera-se que a contribuio de melhoria pode ser um instrumento importante para
o financiamento da infraestrutura urbana do Pas. Caberia, no entanto, encontrar meios
para dotar os entes municipais de maior capacidade tcnica para sua implementao, ao
passo em que se desburocratiza o processo para seu estabelecimento.
Convm destacar que essa fonte de financiamento no perene e que, portanto, no
adequada para financiar aes contnuas, como a operao do sistema de transportes.

Operao Urbana Consorciada

Operao urbana consorciada um instrumento de poltica urbana disciplinado nos


arts. 32 a 36 da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
O 1 do art. 32 da Lei define a operao urbana consorciada como:

[...] o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico mu-


nicipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanen-
tes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transfor-
maes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.

A operao demanda a aprovao de leis municipais especficas, que definam: o plano


da operao constitudo, entre outros quesitos, de programa bsico de ocupao da
rea; as contrapartidas dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados,
em funo da utilizao dos benefcios previstos na operao. O plano poder modi-
ficar ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem
como alterar normas edilcias e regular construes, reformas ou ampliaes executa-
das em desacordo com a legislao.
Exemplos de importantes operaes urbanas consorciadas realizadas ou em andamento
no Pas so as Operaes Urbanas Faria Lima e guas Espraiadas, na cidade de So
Paulo, a Operao Urbana Porto Maravilha, na cidade do Rio de Janeiro e a Operao
Urbana Linha Verde, em Curitiba.
O financiamento da Operao Urbana Porto Maravilha ocorreu por meio de autorizao
Lei Complementar municipal n 101/2009 para o aumento do potencial construtivo na
regio, com exceo das reas de preservao, de patrimnio cultural e arquitetnico, e
Estudos Estratgicos
212 O desafio da mobilidade urbana

dos prdios destinados ao servio pblico. Para explorar o novo potencial construtivo, os
interessados tiveram que comprar Certificados de Potencial Adicional Construtivo (Ce-
pacs) e o valor arrecadado com essa venda, conforme prev o Estatuto da Cidade, foi
investido na melhoria da infraestrutura urbana e em servios na regio.
Alm da operao urbana consorciada e, em alguns casos, de forma integrada a essas
operaes, existem as ferramentas denominadas outorga onerosa do direito de construir
(solo criado) e outorga onerosa de alterao de uso, previstas nos arts. 28 a 31 do Es-
tatuto da Cidade.
Entende-se que esses instrumentos ainda so subutilizados pelos municpios, especial-
mente os de grande porte, os quais podero incorporar uma importante fonte de finan-
ciamento para o desenvolvimento urbano.

Multas de trnsito aplicadas exclusivamente em


aes para a melhoria da mobilidade

O Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), em seu art. 260, estabelece que:

Art. 260 As multas sero impostas e arrecadadas pelo rgo ou entidade


de trnsito com circunscrio sobre a via onde haja ocorrido a infrao, de
acordo com a competncia estabelecida neste Cdigo.

O art. 320 do CTB, por sua vez, determina que as receitas arrecadadas com a cobrana
de multas de trnsito devero ser aplicadas, exclusivamente, em sinalizao, engenharia
de trfego, policiamento, fiscalizao e educao de trnsito. Em seu pargrafo nico,
dispe, ainda, que 5% do valor arrecadado sero depositados, mensalmente, na conta do
fundo de mbito nacional destinado segurana e educao de trnsito.
O fundo mencionado foi criado pela Lei n 9.602, de 21 de janeiro de 1998, regula-
mentada pelo Decreto n 2.613, de 3 de junho de 1998, sob a denominao de Fundo
Nacional de Segurana e Educao de Trnsito (Funset).
O Funset tem como finalidade o custeio das despesas do Denatran relativas opera-
cionalizao da segurana e educao de trnsito, cabendo a esse departamento a sua
gesto. O repasse dos recursos para rgo federal encontra grande resistncia de estados
e municpios. Na prtica, porm, parte desses recursos retorna aos municpios por meio
de convnios para a realizao de projetos de trnsito.
Nos anos de 2012, 2013 e 2014, os valores pagos ao Funset foram da ordem de R$ 500
milhes, representando quase 30% do total dos valores pagos no mbito dos programas
do Ministrio das Cidades.
213

Tramitam, no Congresso Nacional, muitos projetos de lei com a finalidade de modificar


a destinao dos recursos arrecadados com multas de trnsito. H propostas para alocar
tais recursos para investimentos em obras de infraestrutura e para o Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza, entre outros fins. Em geral, esses projetos no tm prosperado na
Comisso de Viao e Transporte (CVT) da Cmara dos Deputados, sob o argumento de
que destinar os recursos do Funset para outra finalidade subtrairia recursos para aes de
segurana do trnsito, com grande impacto sobre os ndices de acidentes.
A prefeitura de So Paulo aloca os recursos das multas de trnsito no Fundo Municipal
para Desenvolvimento do Trnsito (FMDT). A maior parte desses recursos destinada
Companhia de Engenharia de Trfego (CET), inclusive para a manuteno geral do
rgo, desvirtuando, assim, a determinao legal quanto aplicao dessa arrecadao
(AGNCIA ESTADO, 2013).
Mantida a aplicao dos recursos provenientes das multas de trnsito, conforme previs-
to em lei, seriam somados importantes recursos para o desenvolvimento de aes com
expressivo impacto sobre a mobilidade. Porm, como mostra o exemplo de So Paulo,
esses recursos, muitas vezes, no tm sido destinados a atividades fim ou sofrem con-
tingenciamentos. Conclui-se, portanto, que no se trata de criar novas destinaes para
os recursos arrecadados com multas, de modo a alcanar as aes para a melhoria da
mobilidade urbana, mas de dar a destinao prevista em lei para esses recursos.

Aumento da arrecadao do IPTU

Especialmente em municpios de maior porte, o Imposto Predial e Territorial Urbano


(IPTU) , juntamente com o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), uma
das principais fontes de arrecadao tributria em nvel local. H, porm, um grande
potencial tributrio do IPTU no explorado (AFONSO et al., 2007).
A estimativa da base de clculo do IPTU o valor venal dos imveis realizada com
base nos dados cadastrais, os quais devem levar em conta atributos fsicos do imvel
(dimenso, tipologia e finalidade construtiva, rea e ano da edificao) e fatores que
afetam a valorizao dos imveis (oferta de equipamentos e servios de infraestrutura
urbana, proximidade de pontos comerciais, entre outros).
Na maioria dos municpios brasileiros, o nvel de cobertura cadastral ainda baixo (DE
CESARE, 2005) e os esforos de recadastramento ainda mais escassos. Alm disso:

As avaliaes imobilirias no Brasil terminam sendo pautadas por parme-


tros antigos e, via de regra, costumam desprezar os aspectos dinmicos que
impactam a valorizao dos imveis, o que acaba comprometendo o poten-
cial de arrecadao do IPTU (AFONSO et al., 2007, p. 48).
Estudos Estratgicos
214 O desafio da mobilidade urbana

Alm da ampliao e atualizao permanente da cobertura cadastral de imveis, como


forma de aumentar a arrecadao do IPTU nos municpios brasileiros, pode-se lanar
mo da progressividade desse tributo estabelecida no art. 156, 1, da Constituio
Federal, aplicada em razo do valor do imvel e de alquotas diferenciadas segundo a
localizao e o uso do imvel.
H tambm a progressividade do IPTU no tempo, prevista no art. 182, 4, da Consti-
tuio e regulamentada pelo Estatuto da Cidade, a qual visa a assegurar a ocupao de
reas ociosas nas cidades, de forma a controlar em parte a especulao imobiliria. O
objetivo proporcionar uma ocupao mais racional e socialmente justa das cidades e,
por esse motivo, essa ferramenta tambm est relacionada mobilidade urbana.
Por onerar os proprietrios de imveis, alteraes no IPTU so de difcil operacionaliza-
o. So frequentes as presses polticas para que no haja atualizaes da planta gen-
rica de valores dos imveis, as quais dependem de autorizao da cmara de vereadores.
Em So Paulo, a tentativa de atualizao da planta genrica de valores, em 2014, sofreu
forte oposio de diversos setores da sociedade, em que pese a Justia ter autorizado o
reajuste do IPTU de at 20%, no caso de imveis residenciais, e de at 35%, para im-
veis comerciais. Por fim, a Cmara de Vereadores aprovou um reajuste bem menor, de
10% para imveis residenciais e de 15% para imveis comerciais.

DPVAT para financiar aes de trnsito

O Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Ter-
restre, ou por sua carga, a pessoas transportadas ou no o seguro DPVAT foi institudo
pela Lei n 6.194, de 19 de dezembro de 1974, alterada pela Lei n 8.441, de 13 de julho de
1992, com a finalidade de amparar as vtimas de acidentes de trnsito em todo o territrio
nacional e de prevenir a ocorrncia desses sinistros. O seguro contratado compulsoria-
mente, por fora de lei, por todos os proprietrios de veculos automotores de via terrestre.
Do valor total arrecadado, 50% so destinados ao governo federal, sendo 45% repassa-
dos ao Sistema nico de Sade (SUS) para o custeio da assistncia mdico-hospitalar
de vtimas de acidentes de trnsito em todo o Pas e 5% para o Denatran financiar cam-
panhas e programas de preveno de acidentes no trnsito.
Por serem destinados recursos ao SUS para atendimento de vtimas de acidente de trn-
sito, apenas as despesas de acidentados que forem atendidos em carter particular, em
rede conveniada ao SUS e mediante a comprovao das despesas, sero reembolsadas
pelo DPVAT85.

85 Atualmente, os valores das indenizaes por cobertura, fixados pela Lei 11.482, de 31 de maio de 2007, so
de R$13.000,00, em caso de morte; de at R$ 13.000,00, em caso de invalidez; e de at R$ 2.700,00, para
reembolso de Despesas Mdicas e Hospitalares (Dams).
215

Dessa forma, coibiu-se a dupla cobrana, em que o acidentado atendido pelo SUS tam-
bm requeria a indenizao do seguro. Por esse motivo, houve uma reduo das inde-
nizaes requeridas na categoria Dams (despesas mdicas e hospitalares), as quais, em
2013 representavam 21% das indenizaes (134.872) pagas, passando, em 2014, para
15% (115.446 indenizaes).
O restante da arrecadao do seguro DPVAT administrado por um pool de segu-
radoras e destinado ao pagamento de indenizaes, de despesas administrativas e da
margem de lucro das seguradoras. Os recursos arrecadados com o DPVAT foram, em
2014, da ordem de R$ 8,47 bilhes86.
Considerando os gastos com a assistncia mdica de vtimas de trnsito no SUS, as
despesas de reembolso em razo do atendimento dessas vtimas na rede conveniada ao
SUS, o pagamento de indenizaes em caso de morte e de invalidez, alm dos 5% des-
tinados s campanhas e programas de preveno de acidentes no trnsito do Denatran,
conclui-se que resta pouca margem de recursos do DPVAT no comprometida para
financiar outras aes.

Pagamento pelo uso de espaos comerciais e


publicidade no transporte urbano

No Brasil, as receitas resultantes de publicidades, propagandas e outros negcios as-


sociados aos transportes pblicos so, geralmente, apropriadas apenas pelas operado-
ras desses transportes. Parte dessas receitas deveria retornar aos sistemas de transporte,
como acontece nos Estados Unidos e em Hong Kong (CARVALHO et al., 2013). Ade-
mais, essa fonte escassamente utilizada em nosso Pas, restando um largo potencial a
ser explorado.
A incorporao dessa fonte extratarifria para o financiamento da mobilidade urbana
requer um complexo sistema de regulao, de modo a monitorar o fluxo de negcios
das empresas. Sendo assim, seria necessrio contabilizar os custos de monitoramento
e fiscalizao dessas atividades vis--vis as receitas captadas para o desenvolvimento de
aes de mobilidade urbana.

86 Desempenho DPVAT 2014. Disponvel em: http://www.seguradoralider.com.br/SitePages/centroinf-de-


semp-2014-completo-premios.aspx. Acesso em: 26 mai. 2015.
Estudos Estratgicos
216 O desafio da mobilidade urbana

6.3.3 REFLEXES SOBRE A CRIAO DE UM


FUNDO PARA CENTRALIZAO DE
RECURSOS PARA A MOBILIDADE URBANA
Grande parte das alternativas de financiamento descritas nesta Seo pode ser ineficaz
para o acrscimo de recursos para a mobilidade urbana, caso o aumento da receita no
gere elevao dos investimentos na rea.
O aumento da arrecadao de tributos ou a criao de novas fontes de financiamento,
ao serem direcionados para a conta nica do Tesouro Nacional, no assegura que os
recursos adicionais sero utilizados para financiar a operao e a infraestrutura de mo-
bilidade urbana.
Por esse motivo, vrias organizaes, como a ANTP e o Movimento Nacional pelo Direito
aoTransportePblico de Qualidade para Todos (MDT)87, defendem a criao de um fundo
para a mobilidade urbana como forma de assegurar recursos para o setor. Em 2013, a 5
Conferncia Nacional das Cidades definiu, como um de seus eixos temticos, a criao de
um fundo de escopo mais amplo: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU).
Alguns municpios criaram fundos municipais de mobilidade urbana, como o caso
de Niteri e Mogi das Cruzes. Em mbito nacional, foi criado, em 2002, o Fundo Na-
cional de Infraestrutura de Transportes (FNIT), por meio da Lei n 10.636, de 30 de
dezembro de 2002.
O FNIT, vinculado ao Ministrio dos Transportes, tinha por finalidade financiar progra-
mas de investimento em infraestrutura de transportes. O art. 11 da Lei n10.636/2002
define os recursos que iro constituir o Fundo:

Art. 11 Constituem recursos do FNIT:

I a parcela do produto da arrecadao da Cide de que trata o art. 5 desta


lei;

II contribuies e doaes originrias de instituies nacionais, estrangei-


ras ou internacionais;

III financiamentos de instituies nacionais, estrangeiras e internacionais


de crdito;

IV os saldos de exerccios anteriores;

V outros recursos destinados ao financiamento de investimentos no mbito


da sua programao, nas leis oramentrias anuais.

87 Tal posio foi defendida por essas associaes nos debates do Grupo de Trabalho Interfederativo para
propor recomendaes para subsidiar o Pacto da Mobilidade.
217

Por sua vez, o art. 5, citado no inciso I do art. 11, previa a destinao de 75% da arreca-
dao da Cide para aplicao em programas de investimento na infraestrutura de trans-
portes. Esse artigo e, por conseguinte, o inciso I do art. 11, foram vetados pelo presi-
dente Fernando Henrique Cardoso. A razo do veto, alegada na Exposio de Motivos,
foi insuficincia de recursos. Na prtica, julga-se que se tratou de um dispositivo para
aumentar a discricionariedade do Poder Executivo sobre a aplicao desses recursos.
Estava previsto tambm que 25% dos 75% destinados aos transportes isto , 18,75% da
arrecadao da Cide seriam, de acordo com o art. 9, aplicados na complementao
de investimentos de projetos de infraestrutura de transportes metropolitano e urbano
de responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos municpios que constem
dos respectivos planos diretores de desenvolvimento urbano e de transportes e apresen-
tem comprovada contribuio para a eliminao dos congestionamentos de trfego e
reduo do consumo de combustveis. Esses recursos seriam destinados aos governos
estaduais e municipais mediante convnios que estabelecessem as contrapartidas locais
e as formas de execuo dos empreendimentos.
O FNIT, na prtica, no chegou a ser implementado, devido ausncia de recursos
alocados para o Fundo. Posteriormente, projetos de lei foram encaminhados pelo Poder
Executivo, visando extino do FNIT.
Como o FNIT, proliferou a criao, no Brasil, de fundos especiais para a execuo de
programas e aes pblicas, os quais, at meados da dcada de 80, estiveram margem
da contabilidade e do controle pblico, visto no integrarem o OGU.
Por esses motivos, foram institudas restries ao funcionamento e proliferao de
fundos e impostas, na Constituio, quatro condies para a sua criao:
vedao de vinculao de receita de impostos, ressalvadas excees (art. 167,
inciso IV), a rgo, fundo ou despesa;
obrigatoriedade de autorizao legislativa para instituio de fundos (art.167,
inciso IX);
inscrio da programao do fundo na lei oramentria anual (art. 165, 5), na
forma indicada pela Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 165, 2); e
fixao em lei complementar das condies para a instituio e o funcionamento
dos fundos (art. 165, 9, inciso II).
Alm disso, de acordo com a legislao vigente (Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964),
os fundos devem possuir os seguintes atributos (SANCHES, 2002):
receitas especficas (tributos, contribuies ou outras receitas), determinadas
em lei;
Estudos Estratgicos
218 O desafio da mobilidade urbana

gastos vinculados realizao de determinados objetivos;


vinculao a rgo da administrao direta de um dos poderes;
aplicao dos recursos por meio de dotaes consignadas na Lei Oramentria;
utilizao de contabilidade particularizada no mbito do sistema contbil setorial;
normas peculiares de aplicao estabelecidas por lei que instituir o fundo;
emprego de meios adicionais de controle; e
preservao dos saldos do exerccio que devem se converter em disponibilidades
do fundo para gastos futuros.
Os fundos tm sido questionados e apontados como fonte de problemas para a gesto
pblica racional. Entre os aspectos negativos relativos aos fundos, destacam-se:

A perda de flexibilidade para a definio do programa de ao do governo,


dado que recursos excessivos eram alocados em projetos de limitada priorida-
de enquanto reas essenciais recebiam recursos insuficientes;

Aumento dos custos do Tesouro, que com frequncia tinha de recorrer a em-
prstimos para suprir seu caixa enquanto expressivos montantes de recursos
permaneciam ociosos no caixa de certos fundos;

Falta de uniformidade na definio de prioridades para alocaes e nas nor-


mas para habilitao aos recursos, na medida em que cada gestor de fundo
podia instituir normas prprias sobre tais questes;

Elevao dos custos operacionais, pela necessidade de registros individuali-


zados da execuo oramentria, financeira e patrimonial de cada fundo;

Criao de linhas duplicadas de interveno sobre um mesmo tipo de pro-


blema, dado que os objetivos e reas de atuao dos fundos costumavam ser
fixados em termos muito gerais;

Surgimento de prticas tendentes criao de dificuldades ao exerccio


do controle, com vistas a mascarar aes irregulares na gesto dos recursos
(desvios, privilgios e superestimativas), tais como a sistemtica de transfe-
rncias cruzadas entre fundos e entidades da administrao indireta e os
registros com cdigos e termos pouco inteligveis. (SANCHES, 2002).

Por seu turno, os defensores dos fundos citam vrias vantagens relacionadas sua cria-
o, quais sejam:
219

garantia de que receitas sejam destinadas a um setor ou ramo de atividades para a


execuo de determinada programao;
descentralizao da execuo de determinado programa de trabalho e de seus
gastos para um gestor especfico;
mais facilidade para conduzir as avaliaes de resultados com a execuo de um
programa, bem como de seus custos;
possibilidade de um controle mais sistemtico e efetivo sobre as receitas geradas
com a prestao de servios, a realizao de certas atividades ou a produo de
bens; e
destinao dos recursos financeiros no utilizados em um exerccio para uso no
exerccio seguinte.
Convm analisar outro fundo, de escopo mais reduzido que o FNIT, que opera na rea
de trnsito, o j comentado Funset. Os dados apresentados na Tabela 20 suscitam algu-
mas reflexes sobre a utilizao de fundos como forma de garantir o direcionamento de
recursos para determinada rea.

Tabela 20. Execuo Oramentria e Participao do Funset


no oramento do Ministrio da Cidade, segundo
dotao inicial e valores pagos (2012-2014)

Dotao Dotao Inicial Valor total Valor total


% %
Ano Inicial Funset Min. Cidades pago Funset pago Min.
(A/B) (C/D)
(A) (B) (C) Cidades (D)

2012 158.387.800,00 1.392.238.594,00 11,4 209.213.020,00 391.387.140,00 53,5

2013 162.755.000,00 2.334.157.597,00 7,0 171.218.704,00 496.101.563,00 34,5

2014 154.765.244,00 3.112.904.905,00 5,0 120.513.097,00 836.748.062,00 14,4

Total 475.908.044,00 6.839.301.096,00 7,0 500.944.821,00 1.724.236.765,00 29,1

Fonte: Oramento Geral da Unio, Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados (2014). Elaborao prpria.

Observa-se, de 2012 para 2014, a diminuio, em termos nominais, de 42,5% nos valores
pagos por meio do Funset. Chama tambm ateno o fato de, em 2012, esses recursos re-
presentarem 53,5% dos valores pagos para todos os programas do Ministrio das Cidades. E
que, apesar de sua participao decrescente no total de valores pagos, nos trs anos estudados,
os recursos pagos do Fundo representaram 29% dos valores pagos no mbito do Ministrio.
Em princpio, pode-se argumentar que a destinao da arrecadao das multas para
o Fundo, ao dar mais transparncia na execuo e controle das receitas, freou o
Estudos Estratgicos
220 O desafio da mobilidade urbana

contingenciamento de recursos. Porm, nos anos seguintes, a participao do Funset


no total de valores pagos no Ministrio das Cidades caiu significativamente, o que vai
de encontro ideia de que um fundo pode dar maior garantia quanto destinao de
recursos para determinado setor.
H que considerar, no entanto, que a diminuio da participao do Funset se deveu
tanto diminuio dos recursos pagos por meio do Fundo quanto pelo aumento dos
valores totais pagos no mbito do Ministrio.
Em linhas gerais, os dados confirmam que, apesar de no impedir contingenciamento
de recursos, a alocao de recursos em um fundo pode assegurar a reduo dos cortes
de investimentos na rea. Corrobora essa tese o fato de as dotaes iniciais do Funset,
nos trs anos analisados, representarem uma parcela menor das dotaes iniciais totais
do Ministrio das Cidades (7%) do que a participao dos valores pagos do Fundo no
total dos valores pagos nesse Ministrio (29%).
Por fim, deve ser dito que, no debate sobre a criao de um fundo ou de fundos dos
diferentes entes federados direcionados mobilidade urbana, preciso levar em conta
as especificidades desse campo de polticas pblicas. A mobilidade urbana marcada-
mente intersetorial e multissetorial, como j comentado anteriormente. Nesse sentido, a
criao de um fundo de escopo amplo pode resultar na alocao de recursos para uma
rea especfica, podendo, assim, privilegiar o transporte urbano, em detrimento de sua
integrao com o desenvolvimento urbano em perspectiva ampla.

6.4 NOVAS TECNOLOGIAS

6.4.1 PANORAMA
A capacidade de atrao e de reteno de usurios para o transporte coletivo est re-
lacionada a fatores como a cobertura espacial, o tempo de viagem, a regularidade, a
frequncia, o conforto, o custo da tarifa, a segurana e a distncia de deslocamento dos
pontos de origem para terminais ou pontos de parada e desses para os pontos de destino.
A migrao de usurios do transporte individual para o coletivo pode ser incentivada
pelo emprego macio da tecnologia de informao, que tem proporcionado avanos
notveis no gerenciamento dos sistemas de transporte, contribuindo para a satisfao
das necessidades dos usurios. Em muitos pases desenvolvidos, sobretudo na Europa,
os sistemas de transporte pblico vm experimentando uma extraordinria evoluo
de qualidade nos ltimos anos, valendo-se de modernas tecnologias, com frota e rede
viria integrados por sistemas inteligentes, notadamente na automao da bilhetagem e
no controle da operao.
221

Para Silva (2000), a preciso das informaes, obtida pelos sistemas inteligentes de
transporte (ITS, do ingls Intelligent Transport Systems) e pelos sistemas que operam
em tempo real, pode conduzir melhoria de diversos processos operacionais do trans-
porte coletivo, como por exemplo: dimensionar a oferta de forma mais adequada
realidade da demanda, controlar as viagens, realizar a regulao das linhas, informar
os passageiros com maior preciso, reduzir a evaso da receita, possibilitar a integrao
temporal, e assim por diante.
Os sistemas inteligentes utilizam tecnologias de processamento de informao e comuni-
cao, sensoriamento, navegao e tecnologia de controle, aplicadas melhoria do geren-
ciamento e operao dos sistemas de transportes, melhoria da eficincia no uso das vias,
melhoria da segurana viria, ao aumento da mobilidade, reduo dos custos sociais,
atravs de reduo de tempos de espera e tempos perdidos, e dos impactos ambientais
(KANNINEN, 1996). De uma maneira geral, os ITS devem prover uma ligao inteli-
gente entre os usurios dos sistemas de transportes, os veculos e a infraestrutura.
Segundo Jensen (2002), os ITS podem ser categorizados como:
Sistemas Avanados de Transporte Pblico (APTS, do ingls Advanced Public
Transportation Systems) representam o uso de tecnologias avanadas para me-
lhorar a segurana, eficincia e efetividade dos sistemas de transporte pblico. Os
benefcios para os usurios incluem a minimizao dos tempos de espera, segu-
rana e facilidade para o pagamento da tarifa, bem como informaes precisas e
atualizadas sobre itinerrios e horrios.
Sistemas Avanados de Gerenciamento de Trfego (ATMS, do ingls Advanced
Traffic Management Systems) compreendem o gerenciamento global do trfego.
Empregam tecnologias em projetos que tentam reduzir o congestionamento das
vias urbanas ou rurais e garantir segurana. Tecnologias avanadas so aplicadas
em sistemas de sinalizao (semforos), segurana no trnsito e gerenciamento de
congestionamentos e rotas.
Sistemas Avanados de Informao ao Viajante (ATIS, do ingls Advanced Traveller
Information Systems) empregam tecnologias avanadas para melhor informar o
viajante sobre a via, sobre as condies ambientais e o trnsito. Incorporam o uso
de sistemas de navegao e informao para garantir segurana ao motorista e
para minimizar os congestionamentos.
Operao de Veculos Comerciais (CVO, do ingls Comercial Vehicle
Operations) envolvem o gerenciamento e a operao de veculos comerciais.
Empregam tecnologias para melhorar a gerncia e o servio dos transportes de car-
ga e para minimizar as interferncias com relao s rotas e aos tempos perdidos,
Estudos Estratgicos
222 O desafio da mobilidade urbana

procurando manter alto nvel de segurana. Devem ser projetados de forma a no


onerar os custos do sistema como um todo.
Sistemas Avanados de Controle Veicular (AVCS, do ingls Advanced Vehicle
Control Systems) garantem melhoria na segurana viria, permitindo que os
veculos auxiliem os motoristas (veculos inteligentes). Os veculos so equipados
com tecnologias que permitem monitorar as condies de dirigibilidade e tomar
medidas necessrias para evitar acidentes.
Coleta Eletrnica de Pedgio (ETC, do ingls Eletronic Toll Collection) utili-
zam tecnologias avanadas para prover os mais adequados e eficientes mtodos de
cobrana de pedgio, trabalhando para minimizar tempos perdidos e reduzir os
congestionamentos.
No momento em que a populao das principais cidades brasileiras sofre com os pro-
blemas de imobilidade e reclama melhoria nos servios de transporte coletivo, cabe in-
vestigar as estratgias que podem tornar a oferta de servios adequada s expectativas e
necessidades dos usurios e, consequentemente, qualificar e incrementar produtividade
no transporte coletivo urbano.
Sem dvida, caminho importante a intensificao, por parte das empresas operadoras
ou rgos gestores, do uso de novas tecnologias aplicadas ao transporte coletivo. Nesse
contexto, os avanos tecnolgicos dos equipamentos eletrnicos e a verdadeira revo-
luo tecnolgica nos meios de comunicao das informaes ocorrida nos ltimos
anos proporcionam importantes evolues na automao dos sistemas de transportes,
principalmente no que diz respeito sua operao. Podem-se destacar como refern-
cias, por exemplo, os avanos dos sistemas de informao aos usurios e os sistemas de
arrecadao tarifria.
Sistemas de gerenciamento de vias expressas, com emprego de tecnologias de vigilncia de
trfego e controle semafrico, concorrem para o aumento da capacidade das vias e a dimi-
nuio dos congestionamentos, sejam eles regulares, formados nas horas de pico, ou no
recorrentes, como os causados por acidentes, condies climticas ou intervenes na pista.
Tambm necessrio projetar os efeitos que as novas tecnologias de informao e comu-
nicao tero na organizao espacial e na dinmica urbana. Considerando que a maior
parte dos deslocamentos ocorre entre residncia e local de trabalho, possvel imaginar
que a transformao das cidades em plataformas digitais influenciar o gerenciamento
da mobilidade. Os home offices e os telecentros, espcies de teletrabalho, repercutiro na
diminuio do nmero de viagens e no processo de descentralizao urbana.
223

6.4.2 SISTEMAS AVANADOS DE


GERENCIAMENTO DE TRFEGO (ATMS)
Os Sistemas Avanados de Gerenciamento de Trfego (ATMS) so uma das categorias
fundamentais dos ITS. O objetivo desses sistemas garantir que a capacidade da rede
de vias rodovirias seja utilizada ao mximo, para melhorar as condies de trfego,
proporcionando melhor qualidade de servio e otimizao do sistema de transporte.
Para tanto, devem ser combinados trs tipos de servio:
coordenao de semforos e sistemas de cobrana eletrnicos do transporte coleti-
vo, para minimizar atrasos e controlar filas de veculos;
controle de ramais de acesso s vias expressas, para manter a densidade de veculos
abaixo do nvel de saturao; e
deteco e gesto de incidentes, tais como acidentes rodovirios e avarias de
veculos.
Os ATMS obtm informao, dentro de uma determinada rea geogrfica, por meio
de tecnologias como o lao indutivo, dispositivos de deteco no invasivos, cmaras de
circuito fechado de TV, monitorao veicular, relatrios da polcia ou de cidados, para,
posteriormente, transmitirem aos centros de controle de trfego. A informao tratada
permite gerir o sistema, selecionando o nmero de veculos admitidos nos ramais de
acesso s vias rpidas (INSTITUTE FOR TRANSPORT STUDIES, 2000), ajustando
semforos e tratando eventuais incidentes. Para que o sistema opere na plenitude de suas
caractersticas, as informaes obtidas devem ser transmitidas para os sistemas avanados
de informao aos viajantes (ATIS) no intuito de contribuir para as tomadas de deciso.

Figura 32. Exemplo de ATMS: Centro de Operaes da


Prefeitura do Rio de Janeiro, outubro de 2011

Foto: Ftima Oliveira.


Estudos Estratgicos
224 O desafio da mobilidade urbana

A melhoria do desempenho dos cruzamentos semaforizados por meio do uso da tecno-


logia de informao est centrada em duas ideias simples.
A primeira tenta tornar o semforo mais inteligente e sensvel s demandas do trfego
real. O conceito a utilizao de sensores de trfego ou detectores de lao na aproxi-
mao do cruzamento. Esses sensores detectariam a presena ou passagem de vecu-
los e comunicariam essas informaes ao controlador do semforo. Com base nessas
informaes, o controlador tentaria otimizar o plano de semaforizao de modo a mi-
nimizar o atraso do veculo na interseo. Esses semforos so geralmente denominados
atuados pelo trfego.
A segunda ideia envolve o controle de um grupo de semforos existente ao longo de um
importante corredor de forma integrada ou, para usar a terminologia de controle sema-
frico, de forma coordenada. Isto significa que os planos semafricos dos cruzamentos
individuais seriam coordenados de tal forma que um peloto de veculos liberado de
um cruzamento no seria parado imediatamente no cruzamento a seguir, mas continu-
aria por uma sequncia de cruzamentos coordenados sem parar.
Quando vrios semforos esto localizados prximos uns dos outros ao longo de um
corredor principal, uma ideia simples para melhorar a eficincia do sistema de trans-
porte coordenar o incio de verde para esses semforos. Ao ajustar com cuidado a
diferena de tempo entre o incio de verde nos cruzamentos sucessivos, possvel criar
uma onda verde ao longo do corredor, que permita que os motoristas passem por esses
semforos, sem ter de parar em cada um e em todos os cruzamentos.
Alm dos semforos atuados e coordenados, as aplicaes ATMS incluem o controle de
trfego adaptativo e antecipao da fase verde, para permitir que veculos de emergn-
cia cheguem a seus destinos de forma segura o mais rapidamente possvel.

6.4.3 SISTEMAS AVANADOS DE


TRANSPORTE PBLICO (APTS)
Ferraz e Torres (2001) relatam que a preferncia das pessoas pelo modo de transporte
mais confortvel, o que muitas vezes converge para a utilizao do veculo prprio. O
transporte pblico utilizado quando ocorre uma ou mais das seguintes situaes: res-
trio econmica pessoal, impossibilidade de dirigir, existncia de transporte pblico
de boa qualidade, congestionamento e dificuldade de estacionamento, entre outras.
Os mesmos autores ainda apresentam algumas vantagens do uso do transporte pblico
urbano: custo acessvel para populao de baixa renda, democratizao da mobilidade,
ocupao mais eficiente do solo urbano, diminuio da poluio sonora e atmosfrica,
reduo dos gastos ambientais e dos acidentes de trnsito.
225

Para Bodmer (2009) apud Alexandre (2010), o processo de tomada de deciso do usu-
rio depende das inter-relaes entre a percepo dos atributos do sistema de transporte
e as alternativas disponveis, sendo que a compreenso dessas interaes subsidiar o
desenvolvimento de polticas voltadas para a atrao e reteno de clientes. O processo
de escolha do cliente de transporte pode ser representado pela Figura 33.

Figura 33. Processo de escolha do cliente de transporte

Fonte: Bodmer (2009) apud Alexandre (2010).

No modelo acima, as caractersticas do sistema de transporte so responsveis pela


formao das percepes das alternativas. Nessa etapa, o cliente inicia o processo de
escolha modal e cada caracterstica transforma-se em indicador de uma ou mais per-
cepes. Vale destacar que as caractersticas pessoais, socioeconmicas e culturais in-
fluenciam de duas maneiras: (i) como fator da percepo da escolha modal; e (ii) como
fator decisrio. Aps o processo de percepo das alternativas, o cliente entra na fase de
avaliao. Considerando as percepes e influenciado pela sua posio pessoal, socioe-
conmica e as circunstncias de deslocamento, avalia a partir de critrios subjetivos os
servios de transporte e define sua preferncia intencional.
Assim, a atrao e fidelizao de usurios para o transporte coletivo consequncia da
superao de uma expectativa que o usurio j possui acerca do sistema de transporte e
que, normalmente, se aproxima muito do desempenho real do sistema. H certa falta de
proatividade de gestores e operadores de transporte, perceptvel na falta de velocidade
na implementao de medidas de inovao, que contrasta com o interesse e agilidade
das negociaes que garantem o equilbrio econmico-financeiro dos contratos e, por
consequncia, os reajustes de tarifa, fato que contribui para a perda de usurios.
Estudos Estratgicos
226 O desafio da mobilidade urbana

A reverso desse quadro depende da adoo de estratgias que privilegiem a interao


entre gestores, operadores e usurios, principalmente aquelas ligadas implementa-
o de novas tecnologias, como as utilizadas para informar aos usurios as rotas/linhas
existentes, os itinerrios, locais de parada, previso de tempo para chegada ou at o
tempo de destino. Sem informao, desprezvel a probabilidade de um sistema de
transporte coletivo urbano angariar potenciais passageiros que dispem facilmente de
outros meios de transporte.

Figura 34. Painel eletrnico em parada de nibus na cidade


de Belo Horizonte (MG), agosto de 2014

Foto: Ftima Oliveira.

Os sistemas avanados de transporte pblico tentam melhorar a eficincia, produtivi-


dade e segurana do servio. Eles tambm se esforam para aumentar o nmero de
passageiros e a satisfao dos clientes. Os principais sistemas so os de localizao au-
tomatizada de veculos, os de operao de transporte pblico e os eletrnicos de paga-
mento de tarifa.
Segundo Hoel et al. (2011), os sistemas de localizao automatizados de veculos foram
projetados para permitir rastrear a localizao dos veculos de transporte pblico em
tempo real. Esses sistemas funcionam pela medio da posio atual em tempo real
de cada veculo e comunicao dessa informao para uma central. Ela pode ento ser
utilizada para aumentar a eficincia operacional e de despacho, permitir uma resposta
mais rpida s interrupes de servio, fornecer informaes aos sistemas de informa-
o de transporte pblico e aumentar a segurana dos passageiros.
Embora uma srie de tecnologias esteja disponvel para esses sistemas, incluindo m-
todos de deslocamento, localizao por rdio, sistemas de proximidade, hodmetro, a
maioria dos gestores est escolhendo sistemas baseados em GPS.
227

Os sistemas de informaes de transporte pblico contemplam dados direcionados


aos viajantes. Trs tipos de sistemas podem ser identificados: os de pr-viagem, os
localizados em terminais/margem da via e os de informaes de transporte pblico a
bordo do veculo.
Os sistemas de pr-viagem fornecem informaes precisas e imediatas aos viajantes
antes do incio das viagens, de modo a lhes permitir tornar decises com relao s mo-
dalidades de transporte, rotas e horrios de partida. As informaes fornecidas podem
abranger ampla gama de categorias, incluindo rotas de transporte, mapas, horrios, tari-
fas, locais de estacionamentos integrados com outras modalidades de transporte, pontos
de interesse e condies do tempo. Alm disso, esses sistemas frequentemente do apoio
ao planejamento de itinerrios. Os mtodos de obteno de informaes de pr-viagem
incluem telefones, pagers, quiosques, internet, fax e TV a cabo.
Os sistemas nos terminais/margem da via transmitem informaes para os viajantes
que j esto em rota. Essas informaes so normalmente comunicadas por meio de
sinalizao eletrnica, quiosques interativos de informaes e monitores de circuitos
fechados de TV. O objetivo geral disponibilizar os horrios de chegada e partida de
nibus e trens em tempo real, reduzir a ansiedade pela espera e aumentar a satisfao
do cliente. Os sistemas a bordo do veculo fornecem informaes em rota para os via-
jantes que se encontram no veculo.
Por fim, os sistemas eletrnicos de pagamento de tarifa tm por objetivo facilitar a co-
brana e a gesto do pagamento da tarifa de transporte pblico por meio de mdia
eletrnica, em vez de dinheiro ou transferncia de papeis. Esses sistemas consistem em
dois componentes principais: um carto e seu leitor. Os cartes podem ser com tarja
magntica, por meio da qual o leitor realiza a maioria do processamento. Tambm
podem ser equipados com um microprocessador (cartes inteligentes) e, nesse caso, o
processamento de dados poderia ocorrer no prprio carto. Os sistemas eletrnicos de
pagamento de tarifas oferecem uma srie de vantagens: comodidade aos operadores
de veculos, suprimindo a necessidade de quaisquer aes de sua parte; eliminao da
necessidade de o passageiro se preocupar em ter o valor exato da tarifa do transporte;
facilidade na cobrana e processamento das tarifas; e possibilidade de adoo de estru-
turas de tarifas mais complexas e efetivas.
Existem dois tipos de sistemas eletrnicos de pagamento de tarifa: (i) fechados; e (ii) aber-
tos. Os primeiros so limitados a um objetivo principal (ou seja, pagar tarifa de transporte
pblico), mas podem ser usados em outras aplicaes, como o pagamento de taxas de
estacionamento. No entanto, o valor armazenado no carto no pode ser utilizado fora do
conjunto de atividades definido, da o nome sistema fechado. Os sistemas abertos podem
ser utilizados fora do sistema de transporte, como carto de crdito, por exemplo.
Estudos Estratgicos
228 O desafio da mobilidade urbana

6.4.4 GESTO DA MOBILIDADE NA ERA


DIGITAL: O TELETRABALHO
Cidades contemporneas trazem como atributo importante a emergncia das novas
tecnologias da informao e comunicao. Assistimos progressiva virtualizao da
vida cotidiana, como fenmeno caracterstico deste perodo. Assim, a cidade contem-
pornea sofre o efeito advindo da revoluo digital, a qual impacta na sua organizao
espacial e dinmica, remodelando-a em distintas esferas, inclusive sobre a mobilidade.
possvel que o equilbrio mais estvel entre oferta de infraestrutura de transporte
e o atendimento adequado da demanda por viagens, com o intuito de aperfeioar a
movimentao de passageiros e cargas, resida, pelo menos em parte, na evoluo da
estrutura trabalhista, com o incentivo ao teletrabalho, que corresponde a uma modali-
dade de trabalho exercida distncia, de forma no presencial, por um ou mais dias da
semana, quer seja em casa (home office) ou em outra rea intermediria (telecentros).
Ou seja, ter-se-ia substituio parcial ou total das viagens dirias relacionadas com o
trabalho por tecnologia de telecomunicaes (MELLO, 2009).
A insero do teletrabalho enquanto medida de gerenciamento da mobilidade decor-
reu das aplicaes utilizadas pelo planejamento de transporte conhecido como Ge-
renciamento da Demanda de Transporte (TDM, em ingls Transportation Demand
Management). Esse modelo surgiu nos Estados Unidos durante a dcada de 1970, em
resposta crise do petrleo, e tinha como objetivo reduzir as viagens casa-trabalho
realizadas por veculos particulares em horrios de pico, sendo, portanto, uma poltica
direcionada notadamente a funcionrios de empresas.
A legislao federal norte-americana conhecida como Lei do Ar Limpo (Clean Air
Act) constituiu incentivo nessa perspectiva, porque incluiu disposio que obrigava as
empresas a realizar programas de reduo das viagens casa-trabalho realizadas de carro.
Em decorrncia disso, foram implementadas medidas como o carpool e o teletrabalho,
sem jamais ter havido exigncia expressa na lei. O teletrabalho foi apenas uma das
formas recomendadas a satisfazer as metas de reduo mencionadas (MELLO, 2009).
A alterao da jornada ou local de trabalho, mediante a promoo da mudana de ho-
rrio ou local alternativo de trabalho, encontra-se, assim, entre as principais estratgias
utilizadas para a implementao do TDM, ao lado dos programas de carona solidria
carpool e vanpool. Tais estratgias, baseadas em arranjos alternativos de regime horrio
e de perodo de trabalho, so consideradas como potencialmente redutoras dos picos de
demanda por transportes, configurando-se como uma alternativa com alto potencial de
reduo da demanda por viagens (FERRONATTO, 2002).
229

As crticas feitas em relao dimenso do impacto atual do teletrabalho sobre os des-


locamentos urbanos so levantadas por autores como Graham (2000) e Castells (1999)
e referem-se a aspectos como:
os principais teletrabalhadores da atualidade ainda so profissionais com cargos
elevados que, contudo, tm seu nmero de viagens ampliado diante das possibili-
dades advindas da maior comunicao;
apesar do teletrabalho estar crescendo, tem sido adotado mais como forma de fle-
xibilizar os trabalhos dos patres do que como forma de migrao massiva de tele-
trabalhadores (GRAHAM, 2000);
os problemas de transporte ao invs de melhorar, podem piorar, porque o aumento
das atividades e a compreenso temporal possibilitados pela nova organizao em
rede transformam-se em maior concentrao de mercados em certas reas e em
maior mobilidade fsica de uma fora de trabalho, antes confinada a seus locais de
trabalho durante o expediente (CASTELLS, 1999).
Para Castells (1999), o aumento do teletrabalho a suposio mais comum sobre o im-
pacto da tecnologia da informao nas cidades, destacando que, nesse aspecto, reside a
ltima esperana dos planejadores de transporte metropolitano antes de se renderem
inevitabilidade de mega-congestionamentos.
Apesar de argumentar que o nmero de trabalhadores distncia provavelmente no
ter grande crescimento em um futuro previsvel, Castells (1999) sugere que parece
estar surgindo a telecomutao em telecentrais: instalaes com computadores em rede
espalhados nos subrbios das reas metropolitanas para os trabalhadores trabalharem
online com suas empresas.
Diante disso, a confirmao dessa tendncia indicaria que as casas no se tornariam
locais de trabalho, mas a atividade de trabalho poderia espalhar-se consideravelmente
pelas reas metropolitanas, intensificando o processo de descentralizao urbana.
Graham (2000) reconhece o fato de que se tem tornado cada vez mais evidente que as
novas tecnologias da informao aplicadas ao transporte terrestre possuem formas para
superar os problemas das vias congestionadas e aumentar a capacidade efetiva dessas
redes. Contudo, em sua anlise, busca rebater a ideia disseminada sobre mitos que en-
volvem a temtica das telecomunicaes e o futuro das cidades, entre os quais se insere
o mito da simples substituio do transporte pelas telecomunicaes. Nesse sentido,
destaca que os fluxos de transporte e das telecomunicaes tendem a crescer juntos e a
reforar-se mutuamente.
A maior parte dos autores consultados sinaliza o potencial do teletrabalho para reduzir o n-
mero de viagens por motivo trabalho, assim como tempo e distncia. Entretanto, notria
Estudos Estratgicos
230 O desafio da mobilidade urbana

a existncia de variados aspectos que devem ser levados em considerao nessa questo,
devendo-se, para obter os resultados desejados, aliar sua adoo, por exemplo, a polticas
para tornar as viagens mais racionais no que tange escolha do modo de transporte.
Parece claro que o teletrabalho apresenta potencial para promover modificaes sobre o
padro de mobilidade urbana, assim como induzir um processo de descentralizao ur-
bana, tanto da localizao residencial quanto de outras atividades. No entanto, preciso
aprofundar o estudo acerca das questes fsicas, psquicas, interacionais e trabalhistas
do teletrabalho, levando em considerao que a adoo do trabalho a distncia, por si
s, no resolver o problema da mobilidade. fundamental que essa alternativa seja
conjugada com planejamento urbano.

A POLMICA SOBRE O UBER


Criada em 2009, a empresa Uber, segundo o seu co-fundador, Travis Kalanick,
pretende tornar mais eficiente a infraestrutura de transporte que existe nas
cidades, com o apoio da tecnologia. A Uber tem em seus registros 26 mil
motoristas em Nova York, 15 mil em Londres e mais de 10 mil em Paris. Mas
a presena da plataforma no mundo j ultrapassou o milionsimo motorista
colaborador (KALANICK, 2015). O aplicativo conecta motoristas autnomos e
usurios, que aps o contato recebem mensagem com o nome, foto e avaliao
do condutor pelos passageiros, dados do veculo com sua localizao e tempo
de chegada, afora o valor a ser pago por meio digital. (EL PAS, 2014).

O site da Uber oferece cinco opes de viagem: Uber X, que disponibiliza


veculos mais simples e baratos; Uber txi, com servio de txi convencional,
feito por motorista associado; Uber Black, com veculos novos do tipo sedan
preto, climatizado, com bancos de couro etc.; UberSuv, com veculos para at
seis pessoas; e UberLux, com veculos de luxo (UBER, [s.d.]). Basta uma ligao
do celular para que um carro logo aparea, oferecendo um servio diferenciado,
mas com preo competitivo em relao ao valor cobrado pelo txi convencional.
Para ampliar a plataforma e atrair outros segmentos do mercado, a empresa
desenvolveu o Uberpool, uma opo de compartilhamento de viagens por dois
ou mais usurios, que vem tendo boa aceitao nos Estados Unidos.

A startup americana acha-se presente em 312 cidades e 58 pases em uma


convivncia nem sempre pacfica. Acusada de concorrncia desleal com o servio
remunerado de carros de aluguel, o presidente Kalanick chegou a ser indiciado,
em 24 de dezembro de 2014, pelo governo da Coreia do Sul, por infringir a
regulamentao do transporte de pessoas naquele Pas (FRANCE PRESSE, 2014).
231

No Brasil no seria diferente. O aplicativo da empresa vem sendo contestado, em


manifestaes em So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia, por taxistas que querem
o Uber fora de operao, alegando queda de faturamento em torno de 40%,
concorrncia desleal de servio clandestino, alm de ressaltar a insegurana a que
ficam expostos os usurios. Em sua defesa, o porta-voz da Uber no Brasil argumenta
que o aplicativo presta servio de economia compartilhada, comparando-o ao
aluguel de quartos em residncias e expe a rgida seleo dos motoristas, na
qual se verificam continuamente antecedentes criminais e histrico de multas,
alm do documento do veculo (CARDIM, 2015, Cidades, p. 27.).

A Uber oferece, tambm, a cobertura de seguro comercial para as viagens, afora


exigir o cdigo de conduta, no qual constam as normas para o motorista (UBER,
[s.d.]), que deve se apresentar com boa aparncia, ser educado, acomodar o
cliente e sua bagagem e oferecer-lhe gua, refrigerante ou bombons. A empresa
emitiu nota manifestando a satisfao em aprofundar o dilogo com o poder
pblico, ouvida a sociedade, reivindicando um ambiente regulatrio que no
burocratize o uso da tecnologia. (BERNARDES, 2015, Cidades, p. 25.)

Toda mudana provoca resistncia at que se estabelea em definitivo. Mas as


invenes da tecnologia esto agregando facilidades definitivas ao cotidiano
das pessoas. Vieram para ficar. No caso do aplicativo da Uber, resta encontrar
o ponto de equilbrio para acomodar os interesses dos taxistas, dos motoristas
cadastrados na empresa e dos usurios do transporte urbano.
Estudos Estratgicos
232 O desafio da mobilidade urbana

7. RECOMENDAES
A partir das anlises apresentadas nos captulos anteriores, possvel sintetizar algumas
recomendaes importantes a serem observadas tendo em vista assegurar mais eficcia,
eficincia e efetividade Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
Antes de tudo, faz-se necessrio assegurar a plena aplicao da Lei n 12.587/2012 (Lei
de Mobilidade Urbana). O estudo realizado mostrou que essa lei pode e deve ser objeto
de aperfeioamentos, mas ela j contempla, hoje, diretrizes e ferramentas que, colo-
cadas em prtica, teriam efeitos extremamente positivos para solucionar os problemas
existentes nesse campo de polticas pblicas.
No Apndice 3, consta minuta de projeto de lei alterando a Lei de Mobilidade Urbana.
A ideia de que o Cedes d encaminhamento a essa proposio legislativa e se esforce
para sua rpida transformao em lei. A primeira recomendao, assim, a aprovao
de aperfeioamentos na Lei n 12.587/2012.
Entre esses aperfeioamentos na Lei de Mobilidade Urbana, colocam-se:
inserir a referncia expressa a caladas e passagens de pedestres, elementos impor-
tantes da infraestrutura urbana, que sempre tendem a ser negligenciados nas aes
governamentais;
incluir nos princpios da Poltica a concepo da mobilidade urbana sob a pers-
pectiva da inter, multi e transdisciplinaridade, afastando o enfoque setorizado, que
dificulta o avano real da perspectiva do transporte urbano para o novo paradigma
da mobilidade urbana;
incluir nos princpios da Poltica a cooperao federativa, uma vez que as dificul-
dades e lacunas na mobilidade urbana apenas sero solucionadas com a participa-
o coordenada de Unio, estados, Distrito Federal e municpios;
acrescentar nas diretrizes da Poltica a integrao e gesto compartilhada entre as
cidades inclusas em regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas, de for-
ma coerente com a realidade brasileira de mais da metade da populao morando
em metrpoles;
acrescentar nas diretrizes da Poltica a reduo do nmero de deslocamentos nas
cidades, por meio da aproximao entre os locais de moradia e os de emprego e
servio, reforando a inter-relao da mobilidade com o planejamento do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano;
na mesma perspectiva de integrao com a poltica urbana, acrescentar nas dire-
trizes da Poltica a exigncia de contrapartidas pelo nus causado mobilidade
233

urbana, assim como a adoo de instrumentos de compensao pela valorizao


imobiliria decorrente da implantao da infraestrutura de transportes (value
capture mechanisms);
prever que a concesso de benefcios tarifrios a uma classe ou coletividade de
usurios nos servios de transporte pblico coletivo dever ser custeada com re-
cursos financeiros especficos previstos em lei, sendo vedado atribuir o referido
custeio aos usurios do respectivo servio pblico, retomando assim contedo que
foi vetado na verso da lei encaminhada sano presidencial;
incluir na lei o direito de os usurios do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana
serem informados sobre as aes de mobilidade urbana realizadas ou planejadas
por Unio, estados, Distrito Federal e municpios, reforando-se o controle social;
exigir a disponibilizao na internet de informaes sobre clculo das tarifas co-
bradas pelos servios de transporte urbano;
prever que os usurios tero acesso ao extrato de seu carto de transporte, por apli-
cativo desenvolvido para esse fim;
prever que os pedestres e ciclistas tero direito a infraestrutura adequada para a
locomoo segura;
incluir entre as obrigaes do governo federal a manuteno de servio perma-
nente de assistncia tcnica em mobilidade urbana para estados, Distrito Federal
e municpios, reforando o princpio da cooperao federativa;
na mesma linha, acrescentar nas atribuies dos governos estaduais a prestao de
assistncia tcnica e financeira aos municpios;
acrescentar, entre as atribuies dos governos estaduais, a execuo, direta ou por
meio de servios autorizados, da inspeo veicular, unificando os controles de se-
gurana e de emisso de poluentes e reforando previso constante na legislao
nacional sobre trnsito e sobre controle da poluio por veculos automotores;
de forma a assegurar a realizao da inspeo veicular, incluir previso de prazo
at no mximo 31 de dezembro de 2020, apenando o governador que deixar de to-
mar as providncias necessrias para tanto na forma da Lei n 8.429, de 2 de junho
de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa);
explicitar que, nas regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas em que
a mobilidade urbana for expressamente considerada como funo pblica de in-
teresse comum, sero observadas as disposies sobre governana interfederativa
estabelecidas na Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, inter-relacionando expres-
samente a Lei de Mobilidade Urbana e o recente Estatuto da Metrpole;
Estudos Estratgicos
234 O desafio da mobilidade urbana

explicitar que a poltica municipal de mobilidade urbana deve contemplar o trans-


porte de pessoas e carga, em consonncia com o plano diretor municipal referido
no 1 do art. 182 da Constituio Federal e com outros instrumentos da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana;
prever que o plano de mobilidade urbana necessariamente considerar o emprego
de tecnologia de informao e comunicao, o que refora a importncia das no-
vas tecnologias analisadas na Seo 6.5 deste estudo;
dilatar o prazo de elaborao do plano de mobilidade urbana para at no mximo
31 de dezembro de 2020, mas, ao mesmo tempo, apenar com maior rigor, na for-
ma da Lei de Improbidade Administrativa, a inao governamental referente ao
cumprimento desse prazo;
sobre o mesmo assunto, excluir da Lei a sano de proibio de repasse de recursos
oramentrios federais destinados mobilidade urbana em razo da no elabora-
o do plano de mobilidade, uma vez que se trata na prtica de punio espria,
que prejudica o prprio cidado.
Deve ser dito que os ajustes propostos na Lei de Mobilidade Urbana tambm considera-
ram os debates sobre o tema ocorridos no mbito da comunidade legislativa organizada
no e-Democracia da Cmara dos Deputados, sintetizados no Apndice 1. Mesmo que a
participao nessas discusses no tenha sido to intensa como se imaginava no princ-
pio, acredita-se que os resultados desse esforo contriburam concretamente para o texto
da minuta de proposio legislativa aqui apresentada.
Alm do aperfeioamento na Lei de Mobilidade Urbana, as anlises realizadas neste
estudo levam o Cedes a apresentar as seguintes recomendaes:
aprovar a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 90/2011, de autoria da
Deputada Luiza Erundina e outros, que qualifica o transporte pblico como di-
reito social e foi encaminhada pela Cmara dos Deputados Casa Revisora em
dezembro de 2013;
aprovar o Projeto de Lei (PL) n 1.927/2003, relativo ao Reitup, na forma do substi-
tutivo elaborado pelo relator, Deputado Carlos Zarattini;
aprovar proposio legislativa alterando a Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997,
que institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro, para dispor sobre medidas de proteo
ao pedestre e ciclista, baseada no substitutivo da Comisso de Viao e Transpor-
tes ao Projeto de Lei n 4.277/2012, de autoria do ex-Deputado Walter Feldman,
que foi arquivado ao trmino da legislatura passada;
aumentar os investimentos federais em mobilidade urbana, com garantia de
execuo das dotaes oramentrias previstas e, ao mesmo tempo, adoo de
235

medidas regulatrias que promovam a melhoria da qualidade dos servios pbli-


cos nesse campo;
reestruturar os programas do Ministrio das Cidades no Plano Plurianual 2016-
2019, assegurando integrao entre as aes governamentais que abrangem habita-
o, saneamento ambiental, mobilidade urbana, regularizao fundiria e poltica
urbana em perspectiva mais ampla, bem como incluindo, entre outros aspectos, a
realidade metropolitana;
criar, no mbito do Ministrio das Cidades, programa permanente de capacitao
dos municpios para elaborao e implementao dos planos de mobilidade urba-
na, bem como dos estados no que se refere insero da mobilidade nos planos de
desenvolvimento urbano integrado previstos pelo Estatuto da Metrpole;
nesse programa de capacitao, reforar os seguintes aspectos:
a prioridade do transporte no motorizado e do transporte coletivo, com nfase
para as aes destacadas na Subseo 6.2.3 deste estudo, como a integrao
entre os modos de transporte, a racionalizao do uso do automvel e o respeito
ao pedestre e ao ciclista;
a interdisciplinaridade das aes afetas mobilidade urbana;
o uso dos instrumentos de poltica urbana disciplinados pela Lei n 10.257/2001
(Estatuto da Cidade);
as alternativas de financiamento da mobilidade urbana expostas na Subseo
6.3.2 deste estudo, como o pedgio urbano, a ampliao das reas de zona
azul em estacionamentos de vias pblicas, a aplicao da contribuio de me-
lhoria e outros value capture mechanisms e a cobrana pelo uso de espaos
comerciais e publicidade no transporte urbano;
o emprego das tecnologias de informao e comunicao analisadas na Seo
6.5 deste estudo;
revisar a sistemtica de clculo de reajustes e revises tarifrios dos servios de
transporte coletivo urbano, priorizando-se modelos intermedirios de regulao
de preos, que incorporem reduo das tarifas e qualidade dos servios;
incrementar as parcerias pblico-privadas direcionadas mobilidade urbana, in-
cluindo-se nos contratos mecanismos que assegurem o carter social do transporte
pblico e da mobilidade urbana;
reduzir ou eliminar os incentivos fiscais que beneficiam a indstria automobilstica;
restringir as gratuidades do transporte pblico, ao mximo possvel, populao
de baixa renda;
Estudos Estratgicos
236 O desafio da mobilidade urbana

fomentar o escalonamento de horrios e o teletrabalho, para evitar os congestiona-


mentos em horas de pico.
Considera-se importante, tambm, subscrever algumas recomendaes constantes no
Pacto Nacional da Mobilidade Urbana, formalizado pela Resoluo Recomendada
n 151, de 25 de julho de 2014, do ConCidades:
desonerao dos tributos sobre o transporte pblico e seus insumos;
integrao fsica e tarifria das redes de transporte;
criao de fontes extratarifrias para custeio das gratuidades sociais nas passagens;
priorizao do transporte coletivo no trnsito, com a adoo de faixas exclusivas e
fiscalizao;
manuteno de linhas de financiamento contnuas para os investimentos na mo-
bilidade urbana;
garantia de controle social das aes governamentais, com atuao do Comit
Tcnico de Mobilidade Urbana do ConCidades e de rgos colegiados estaduais e
municipais que incluam a participao de representantes da sociedade civil;
organizao de um observatrio da mobilidade urbana, reunindo os dados das
aes governamentais nesse campo;
qualificao dos rgos gestores, operadores e sociedade civil para a elaborao dos
planos de mobilidade urbana;
implantao de programas de investimento em acessibilidade, caladas, ciclofaixas
e ciclovias; e
aprovao da PEC n 90/2011.
Parte das recomendaes acima expostas esto refletidas em proposies legislativas
projetos de lei e indicaes ao Poder Executivo , que foram redigidas e se encontram
inclusas no Apndice 3 deste estudo.
So sugeridas as seguintes propostas:
Proposio legislativa 1 projeto de lei aperfeioando em diferentes aspectos a
Lei n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana);
Proposio legislativa 2 proposta de Emenda Constituio tendo em vista
destinar parte dos recursos do Cide combustveis ao financiamento de aes de
capacitao e gesto em mobilidade urbana;
Proposio legislativa 3 proposta de Emenda Constituio tendo em vista
permitir que a Unio condicione a entrega das parcelas de arrecadao de tributos
237

que cabem a outros entes federativos ao pagamento dos dbitos do ente recebedor
com consrcios pblicos, bem como para permitir a transferncia direta para os
consrcios pblicos dos recursos do Fundo de Participao dos estados e do Fundo
de Participao dos municpios;
Proposio legislativa 4 projeto de lei criando o Fundo para o Financiamento
das Aes de Capacitao e Gesto em Mobilidade Urbana, a ser apresentado aps
a aprovao da proposio legislativa2;
Proposio legislativa 5 projeto de lei alterando a Lei n 10.257/2001 (Estatuto
da Cidade), para inserir a mobilidade urbana de forma mais forte no Estudo de
Impacto de Vizinhana (EIV);
Proposio legislativa 6 projeto de lei alterando a Lei n 9.503/1997 (Cdigo de
Trnsito Brasileiro), para dispor sobre a proteo do pedestre e do ciclista;
Proposio legislativa 7 indicao do Cedes sugerindo a adoo de medidas
e aes visando melhoria da governana da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana;
Proposio legislativa 8 indicao do Cedes sugerindo a adoo de medidas
visando ao financiamento dos planos de mobilidade urbana e a capacitao dos
agentes do Poder Pblico municipal envolvidos na elaborao desses planos, bem
como a realizao de campanhas de conscientizao da populao sobre o tema;
Proposio legislativa 9 indicao do Cedes sugerindo a adoo de medidas
voltadas integrao das aes desenvolvidas pelo Ministrio das Cidades, com
ateno especial para a mobilidade urbana.
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257

APNDICE 1
CONTRIBUIES DA
SOCIEDADE
259

RESULTADOS DOS DEBATES


NO E-DEMOCRACIA
Como parte das iniciativas desenvolvidas no mbito do estudo sobre mobilidade urba-
na, foi criada, em abril de 2015, uma comunidade legislativa no e-Democracia88, portal
da Cmara dos Deputados que promove a interao entre o Parlamento e a sociedade.
Na comunidade sobre Mobilidade Urbana, foram disponibilizados trs espaos de
interao:
Comente a Lei de Mobilidade Urbana, no qual se adota a ferramenta Wikilegis;
Proponha ideias e vote, no qual se adota a ferramenta All Our Ideas89; e
Discuta com os deputados, no qual se adota a ferramenta dos fruns temticos
de discusso.
So relatados a seguir os resultados dos debates ocorridos nesses trs espaos.

COMENTE A LEI DE MOBILIDADE URBANA


No Comente a Lei de Mobilidade Urbana, foi aplicada a ferramenta Wikilegis. Colo-
cou-se o texto integral da Lei n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana) e o participante
tinha duas opes, no excludentes: registrar comentrios sobre os dispositivos legais atu-
almente em vigor, ou propor sugestes de ajustes ou complementaes nesses dispositivos.
As postagens dos cidados envolveram 20 dos 28 artigos que integram a Lei de Mobili-
dade Urbana. O Quadro n 4 destaca os principais contedos dessas postagens.

88 Ver: http://edemocracia.camara.gov.br/. Para estudo do tema, sugere-se a leitura de Faria (2012).


89 Detalhes sobre a ferramenta podem ser obtidos em: http://www.allourideas.org/. Acesso em: 29 jun. 2015.
Estudos Estratgicos
260 O desafio da mobilidade urbana

Quadro n 4. Principais manifestaes no Wikilegis

Lei n 12.587/2012

Dispositivo Contedo Comentrios e propostas

A preocupao com o transporte coletivo urbano


prevalece na lei sobre a perspectiva mais ampla da
mobilidade. Deveria haver reforo de aspectos como as
caladas e ciclovias.
Art. 1 Escopo da lei
Deve-se tentar dar mais concretude s previses da lei.
Deve ser considerado o transporte misto de cargas e
passageiros.

Classificaes
(modos de
transporte Manter como est. No confundir mobilidade urbana com
urbano, mobilidade regional.
servios de Classificar os modos de transporte urbano como:
Art. 3
transporte motorizados, ativos e de trao animal (no lugar da
urbano e diferenciao entre motorizados e no motorizados). Nos
infraestruturas ativos entram ciclistas, pedestres e cadeirantes.
da mobilidade
urbana)

Incluir empresas prestadoras de servios de transporte


coletivo.
Art. 4 Definies No conceito de transporte pblico coletivo, colocar
servio pblico de transporte de passageiros acessvel a
toda a populao de forma gratuita.

Estipular que a frota (transporte coletivo e privado) seja o


mais ecolgica possvel.
Inserir referncia poluio causada por veculos
automotores, especialmente veculos antigos.
Princpios da Incluir distribuio dos nus decorrentes do uso dos
Art. 5
poltica diferentes modos e servios.
Incluir equidade no acesso do cidado cidade como um
todo.
Incluir eficincia, eficcia e efetividade na circulao urbana
para todos os modos de deslocamento urbano.
261

Lei n 12.587/2012

Dispositivo Contedo Comentrios e propostas

Estimular o uso de frotas no motorizadas, mas no apenas


com a criao de ciclovias. preciso infraestrutura para o
melhor uso de transporte no motorizado, como pontos de
cruzamento com transportes motorizados, levando em conta
a segurana.
Alm da integrao entre cidades que possuem fronteira
Diretrizes da
Art. 6 internacional, a Lei poderia tambm ter como diretriz
poltica
a integrao entre cidades gmeas que esto em UF
distintas, e tambm cidades conurbadas.
No inciso II, colocar prioridade dos modos de transporte
coletivo sobre o transporte individual; de preferncia
integrando metr, nibus e transportes individuais pouco
poluentes.

Objetivos da Deve-se especificar como consolidar a gesto democrtica


Art. 7
poltica prevista como objetivo da poltica.

Estabelecer a gratuidade do servio de transporte coletivo


Diretrizes da como regra geral.
Art. 8
poltica tarifria Incluir diretriz respectiva promoo de servios de
transportes pblicos individuais no motorizados.

Pensar remunerao alm da tarifao, como a renda


Regime gerada com publicidade. Criar portais de informao com
econmico e o nmero de usurios e ganhos com outras fontes de
Art. 9 financeiro da receita.
concesso e o
da permisso Induzir a que o responsvel tenha obrigao de melhorar a
eficincia dos servios.

Fiscalizao
do transporte
individual de Criar formas de controle de uso e renovao das frotas,
Art. 12 passageiros com penas e punies para os concessionrios que
pelo Poder utilizarem frotas fora do estipulado pela lei.
Pblico
municipal

Como fica a explorao de servios como os mototxis e


os aluguis de bicicleta e bicicleta eltrica?
Art. 12-A Servios de txi
Criar uma forma de coibir a criao de frotas por parte de
permissionrios.
Estudos Estratgicos
262 O desafio da mobilidade urbana

Lei n 12.587/2012

Dispositivo Contedo Comentrios e propostas

Padronizar as sinalizaes e garantir informao nos pontos


de embarque.
Garantir informaes a todos os usurios
independentemente de novas tecnologias.
Direitos dos
Art. 14 Explicitar de quem a responsabilidade pelo fornecimento
usurios
de informaes, se do Poder Pblico ou do concessionrio.
Garantir que o usurio tenha acesso ao extrato do seu
prprio carto de transporte.
Garantir direito climatizao dos veculos.

Participao da Dispor sobre a composio dos rgos colegiados,


Art. 15
sociedade civil prevendo posies escolhidas por votao livre.

Prever a possibilidade de estipular a necessidade de


sanitrios e assentos suficientes pelo tempo mdio gasto
Atribuies da para o percurso entre municpios.
Art. 16
Unio Prever constante anlise da conectividade existente nos
municpios e entre municpios, para saber se o acesso a
todas as regies e bairros esteja garantido, com qualidade.

Incluir prestar assistncia tcnica e financeira aos


Atribuies dos municpios.
Art. 17
estados
Desenvolver o contedo sobre gesto metropolitana.

Diretrizes para
o planejamento, Impor portais de informao com o nmero de usurios e
a gesto e a ganhos com outras fontes de receita (como a publicidade
Art. 21 avaliao dos em transporte coletivo e em pontos de embarque), de
sistemas de forma a dar publicidade ao custo real do transporte,
mobilidade independentemente de ser subsidiado ou no.
urbana

Atribuies dos No inciso V, incluir referncia Lei n 12.527/2011 e ao


Art. 22
rgos gestores programa de dados abertos do governo federal.

Suprimir o inciso VIII, que se refere a convnios para o


combate ao transporte ilegal de passageiros.
Instrumentos
Art. 23 Criar um cadastro das pessoas que tm gratuidade no
de gesto
transporte, com publicao dos nomes no portal da
transparncia.
263

Lei n 12.587/2012

Dispositivo Contedo Comentrios e propostas

Ajustar o prazo para elaborao dos planos.


Assegurar acessibilidade a todas as pessoas, no s aos
deficientes e s pessoas com restrio de mobilidade
(inciso IV).
Na obrigatoriedade do plano, ponderar grau de
Plano de
urbanizao, volume de trnsito e localizao estratgica,
Art. 24 mobilidade
ao invs do critrio de populao.
urbana
Assegurar apoio tcnico e financeiro para os municpios
elaborarem o plano.
Retirar o impeditivo de os municpios que no elaboraram
o plano at 12 de abril de 2014 acessarem os recursos do
Ministrio das Cidades.

Extenso ao
transporte
pblico coletivo
Art. 26 intermunicipal, Incluir referncia ao transporte individual.
interestadual e
internacional de
carter urbano

Fonte: Elaborao prpria, com dados do e-Democracia.

PROPONHA IDEIAS E VOTE


No Proponha ideias e vote, a partir da pergunta Qual a sua soluo para melhorar
a mobilidade urbana em sua cidade?, o participante era instado a escolher entre duas
respostas que lhe eram apresentadas aleatoriamente, a partir de quarenta alterativas
redigidas previamente pelos consultores legislativos. Poderia tambm sugerir novas res-
postas a serem consideradas.
A partir da ponderao de quantas vezes cada alternativa escolhida quando comparada
com outra, o sistema inclui um algoritmo que gera uma nota, variando de 0 (zero) a 100
(cem). Assim, estima-se que, ao receber pontuao, uma ideia tenha chance de sobrepujar
outra escolhida aleatoriamente. Uma pontuao de 100 significa que previsto que a ideia
ganhar toda vez, e uma pontuao de 0 significa que se espera que ela perca toda vez.
As respostas trabalhadas nesse mbito foram:
a Unio necessita investir mais recursos em mobilidade urbana;
ampliar ciclovias (com separao entre bicicletas e carros);
ampliar o BRT (vias expressas de nibus com estaes);
Estudos Estratgicos
264 O desafio da mobilidade urbana

ampliar o nmero de veculos de transporte coletivo, de forma a garantir maior


frequncia de viagens;
ampliar o VLT (veculo leve sobre trilhos);
as ciclovias devem ser incentivadas;
as gratuidades do transporte pblico devem contemplar apenas a populao de
baixa renda;
aumentar o preo do combustvel para desestimular o transporte individual;
captar recursos por meio de publicidade em nibus, metrs, entre outros, de modo
a gerar receitas para custeio do transporte urbano;
capturar parte da valorizao imobiliria, por meio de instrumentos como o IPTU
e a contribuio de melhoria, para o financiamento da mobilidade urbana;
criar mais linhas de nibus;
criar um Fundo Nacional para a Mobilidade Urbana;
desconcentrar os polos de gerao de emprego;
direcionar subsdios pblicos para assegurar o transporte da populao mais
carente;
disponibilizar espao exclusivo para mulheres em trens e metr;
disponibilizar horrios do transporte pblico em tempo real;
disponibilizar o transporte de bicicletas em trens, metr e nibus;
em reas de forte congestionamento virio, os subsdios ao transporte pblico de-
vem ser maiores, de forma a reduzir a tarifa ao usurio, estimulando o transporte
coletivo;
escalonar as jornadas de trabalho para reduzir os congestionamentos nos horrios
de pico;
implantar corredores exclusivos de nibus;
implantar metr nas grandes cidades;
implantar o bilhete nico;
implantar o pedgio urbano nas reas de maior concentrao de veculos
individuais;
implantar rodzio de automveis;
implementar cobranas pelo uso de estacionamentos em vias pblicas;
inspees peridicas de veculos para controlar melhor a poluio;
inspees peridicas de veculos para controlar melhor as condies de segurana;
instalar bicicletrios e vestirios nas estaes de transporte coletivo;
265

mais recursos da Cide combustveis devem ser alocados para o financiamento da


mobilidade urbana;
melhorar a integrao entre as diferentes modalidades de transporte;
melhorar a qualidade dos veculos de transporte coletivo;
melhorar as caladas para permitir adequada acessibilidade e mobilidade;
o financiamento da infraestrutura de transporte urbano deve se orientar pelo prin-
cpio de que quem dela se beneficia deve pagar;
o teletrabalho (a distncia, com apoio tecnolgico) deve ser incentivado;
o transporte coletivo deve ser priorizado em relao ao transporte individual;
o transporte pblico deve ser custeado por toda a sociedade e no apenas por seus
usurios;
planejar a mobilidade urbana de forma integrada com o planejamento urbano;
promover uma ampla desonerao dos impostos incidentes sobre a cadeia produ-
tiva do transporte urbano;
reduzir o valor das tarifas de transporte coletivo;
utilizar parte da arrecadao dos tributos incidentes sobre a produo, comerciali-
zao e propriedade dos veculos individuais para o financiamento do transporte
pblico.
Foram computados, at o dia 30 de junho de 2015, 4.873 votos. As dez ideias mais bem
pontuadas entre as quarenta esto expostas na Figura 35.
A demanda pela implantao de metr nas grandes cidades mostra-se como resposta
esperada. De fato, o metr tem resultados importantes no enfrentamento dos problemas
de mobilidade de regies metropolitanas e outros ncleos urbanos de maior porte.
Como essa primeira opo envolve custos bastante elevados, deve-se ter a devida aten-
o para as outras opes escolhidas pelos cidados que participaram dos debates no
e-Democracia.
A segunda opo mais bem colocada, desconcentrar os polos de gerao de emprego,
especialmente quando combinada com a stima opo, planejar a mobilidade urbana
de forma integrada com o planejamento urbano, evidencia maturidade na percepo
dos cidados participantes da comunidade legislativa. Com essa leitura, assume-se o
cunho interdisciplinar e multidisciplinar da mobilidade urbana.
Tambm reflete avaliao consistente reunir, nas dez ideias mais bem pontuadas, op-
es como melhorar a integrao entre as diferentes modalidades de transporte ou prio-
rizar o transporte coletivo em relao ao individual.
Estudos Estratgicos
266 O desafio da mobilidade urbana

Figura 35. Percepo dos cidados sobre as solues para a mobilidade urbana
Solues para a mobilidade urbana
80

70

60
Ranking

50

40

30

20

10

0
Implantar Desconcen Melhorar Melhorar Implantar O Planejar a Melhorar Ampliar o Implantar
metr nas trar os a a pedgio transporte mobilidad as nmero de o bilhete
grandes polos de integrao qualidade urbano coletivo e urbana caladas veculos nico
cidades gerao de entre as dos nas reas deve ser de forma para de
emprego diferentes veculos de maior priorizado integrada permitir transporte
modalidad de concentra em com o adequada coletivo,
es de transporte o de relao ao planejame acessibilid de forma a
transporte coletivo veculos transporte nto ade e garantir
individuais individual urbano mobilidad maior
e frequncia
de viagens
Pontuao de cada ideia 76 74 73 72 70 70 68 66 63 62

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados do e-Democracia.

Cabe destacar a quinta opo mais bem colocada entre as quarenta, implantar pedgio
urbano nas reas de maior concentrao de veculos individuais. Trata-se de medida
sobre a qual se esperava encontrar resistncia do cidado. Mesmo admitindo que talvez
boa parte dos interessados nos debates do e-Democracia sobre mobilidade sejam es-
pecialistas e tenham manifestado posicionamentos tcnicos, deve ser elogiada a clara
preocupao com o interesse coletivo sobre o individual nas escolhas realizadas no
Proponha ideias e vote.

DISCUTA COM OS DEPUTADOS


Foram trabalhados dez fruns temticos: tarifas dos transportes coletivos; alternativas para
o financiamento da mobilidade urbana; modalidades de transporte e sua integrao; cor-
redores exclusivos para nibus, alcance e limitaes; metr e sua viabilidade; integrao
entre mobilidade urbana e desenvolvimento urbano; acessibilidade no transporte; novas
tecnologias; responsabilidades de Unio, estados, DF e municpios; e plano de mobilida-
de urbana. No total, computaram-se, at 30 de junho de 2015, apenas 27 participantes,
com 91 postagens. H contedo relevante nessas discusses, exposto a seguir.
267

TARIFAS DOS TRANSPORTES COLETIVOS


Ocorreram 516 visualizaes.
Constam defesas de: extenso das gratuidades s pessoas de baixa renda; gratuidade
para estudantes em geral, na ps-graduao inclusive, e para trabalhadores com carteira
assinada; reduo de tarifas substituindo as gratuidades; restrio da gratuidade dos es-
tudantes apenas aos trajetos casa-escola-casa; restrio da gratuidade dos idosos queles
de baixa renda; eliminao das gratuidades; tarifa especial para quem usa o transporte
coletivo com maior frequncia; participao do governo federal no custeio das tarifas
do transporte coletivo; transparncia sobre o clculo das tarifas; e cobrana pelo esta-
cionamento em reas pblicas.

ALTERNATIVAS PARA O FINANCIAMENTO


DA MOBILIDADE URBANA
Ocorreram 286 visualizaes.
interessante registrar que no houve participao no subgrupo do pedgio urbano,
no obstante essa ferramenta ter sido bem votada no Proponha novas ideias e vote.
Constam defesas de: os impostos incidentes sobre a propriedade e fabricao de auto-
mveis serem revertidos para o investimento em transporte pblico (nibus e metr);
maiores repasses financeiros da Unio para nibus e metr; incentivo ao uso de veculos
e dos espaos de terminais e pontos de parada para propaganda, revertendo-se os re-
cursos arrecadados dessa forma para investimento em transportes; as incorporadoras e
construtoras participarem do financiamento da mobilidade, por meio de contrapartidas
pelo uso do direito de construir; aprofundarem-se os debates tendo em vista a tarifa
zero; uso de recursos da Cide-petrleo; reduzirem-se os subsdios; repensar o modelo
tarifrio, que hoje se baseia nos custos operacionais; e regulamentao e expanso da
cobrana pelo estacionamento em espaos pblicos (zona azul).

MODALIDADES DE TRANSPORTE E SUA INTEGRAO


Ocorreram 221 visualizaes.
Constam defesas de: coordenao/integrao da operao de nibus, trem, metr, VLT,
BRT e barcos; incentivo s bicicletas eltricas; adoo do bilhete nico; priorizao do
transporte coletivo e do no motorizado em detrimento do individual; ampliao das
ciclovias; e regulamentao dos transportes alternativos como vans, at moto-taxis e
triciclos, hoje disciplinados por legislao municipal.
Estudos Estratgicos
268 O desafio da mobilidade urbana

CORREDORES EXCLUSIVOS PARA NIBUS,


ALCANCE E LIMITAES
Ocorreram 180 visualizaes.
Constam defesas de: mais consistncia no planejamento da implantao dos corredores
exclusivos; e previso de quantidade mnima de quilmetros de faixas exclusivas e BRT,
de acordo com o tamanho da cidade.

METR E SUA VIABILIDADE


Ocorreram apenas 72 visualizaes, no obstante o metr ter sido apontado como a
principal soluo para a mobilidade urbana em grandes cidades no Proponha novas
ideias e vote. Nesse frum, consta somente defesa de ampliao das linhas de metr.

INTEGRAO ENTRE MOBILIDADE URBANA


E DESENVOLVIMENTO URBANO
Ocorreram 103 visualizaes.
Constam defesas de: compatibilizao do plano de mobilidade com o plano diretor de
desenvolvimento urbano; esclarecimento da referncia na Lei de Mobilidade Urbana
sobre a poltica de estacionamentos de uso pblico e privado.

ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE
Ocorreram apenas 48 visualizaes. Consta defesa de adoo de nibus de piso baixo.

NOVAS TECNOLOGIAS
Trata-se do frum com o segundo maior nmero de visualizaes: 462.
Constam defesas de: acesso livre informao sobre o transporte pblico; regulamentar
o servio de aplicativos como Uber; disponibilizao de aplicativos para celular; adoo
de GPS em nibus; unificao dos cartes de transporte; informao ao usurio sobre
o extrato do seu prprio carto de transporte; implantao de semforo inteligente, que
aumente o tempo para idosos e pessoas com mobilidade reduzida atravessarem a rua; e
adoo da onda verde, com sincronizao dos semforos.

RESPONSABILIDADES DE UNIO, ESTADOS, DF E MUNICPIOS


Ocorreram 337 visualizaes.
269

Constam defesas de: responsabilizao de todos os entes federados e da sociedade pela


mobilidade urbana; restrio do rodzio de automveis a rodzios seletivos, como o
que impede o acesso de veculos pesados de carga a certas partes da cidade em determi-
nados dias e horrios, para que no comprometam a fluidez do trnsito e, no restante,
vedao de rodzio arbitrrio de veculos; e compatibilizao da Lei de Mobilidade
Urbana com o Estatuto da Metrpole.

PLANO DE MOBILIDADE URBANA


Ocorreram 238 visualizaes.
Constam defesas de: focar txis e transporte no motorizados; incluir referncias im-
probidade administrativa na Lei de Mobilidade Urbana; e coordenao dos contedos
do plano diretor, do plano de mobilidade urbana e do plano de desenvolvimento urbano
integrado da regio metropolitana.
271

APNDICE 2
CONTRIBUIES
ESPECIAIS

Observao:
Os trabalhos inclusos neste Apndice foram recebidos pelo Cedes no ms de janeiro de 2015.
Assim, os dados apresentados nos textos a seguir devem ser considerados tendo essa data como
referncia.
273

DESAFIOS DA MOBILIDADE
URBANA NO BRASIL

Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho


Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA

1. INTRODUO
O padro de mobilidade da populao brasileira vem passando por fortes modificaes
desde meados do sculo passado, reflexo principalmente do intenso e acelerado proces-
so de urbanizao e crescimento desordenado das cidades, alm do uso cada vez mais
intenso do transporte motorizado individual pela populao.
Por outro lado, os governantes vm sendo bastante cobrados pela populao no sentido
de adotar polticas pblicas efetivas que promovam a melhoria das condies de mobi-
lidade das pessoas e reduo dos custos dos deslocamentos urbanos, principalmente os
deslocamentos utilizando transporte pblico coletivo.
Para isso, vrios desafios tm que ser superados, como: a falta de compatibilizao das
polticas de desenvolvimento urbano e metropolitano com o planejamento dos siste-
mas de mobilidade; a falta de polticas perenes de financiamento e investimento na
infraestrutura de transporte pblico urbano; a ausncia de medidas de racionalizao
do uso do transporte motorizado individual e compensao pelas suas externalidades
negativas; o envelhecimento da populao e o seu rebatimento sobre as condies de
mobilidade das pessoas e os custos do transporte pblico (TP); a alterao do modelo
de financiamento regressivo da operao TP vigente no Brasil; entre outros. Esse texto
procurou colocar alguns desses pontos em debate, com vistas ao embasamento mnimo
para formulao de polticas pblicas de mobilidade.

2. MOBILIDADE E DESENVOLVIMENTO
URBANO
H pouco mais de quarenta anos a populao brasileira vivia em sua maioria nas reas
rurais, sem que houvesse muitas demandas por transporte de massa nos poucos aglo-
merados urbanos existentes. Hoje, cerca de 85% da populao vive em centros urba-
nos, sendo que existem 36 cidades com mais de 500.000 habitantes na rede urbana
Estudos Estratgicos
274 O desafio da mobilidade urbana

brasileira, alm de 40 regies metropolitanas estabelecidas nas quais vivem mais de 80


milhes de brasileiros (cerca de 45% da populao).
Muitos dos problemas urbanos vividos pela populao brasileira hoje em dia so resul-
tado desse forte e rpido crescimento das cidades, ocorrido aps o incio do processo de
industrializao brasileira (Tabela 1), sem que houvesse investimentos correspondentes
na rede de infraestrutura urbana, formando-se grandes passivos nessa rea. Os sistemas
de transporte urbano so um exemplo claro desse descompasso entre o crescimento
populacional e territorial urbano acelerado e a falta de investimento em infraestrutura
de transporte de massa e no motorizado.

Tabela 1. Taxas de crescimento da populao e taxa de


urbanizao no Brasil entre 1940 a 2010

Crescimento Crescimento Taxa* de Cidades**


Dcadas
pop. total (%) pop. urbana (%) urbanizao pop > 500 mil
40-50 25,9% 72,8% 26,4% 2

50-60 36,7% 72,0% 36,2% 3

60-70 33,1% 66,1% 45,5% 6

70-80 28,2% 55,4% 56,8% 9

80-90 21,3% 35,8% 68,9% 14

90-00 15,6% 21,8% 77,1% -

00-10 12,3% 16,4% 81,3% -

10-20 - - 84,2% 36

* Percentual de habitantes morando em rea urbana no inicio da dcada considerada; ** Quantidade de cidades com
populao superior a 500 mil habitantes no incio da dcada.
Fonte: Elaborao do autor com dados do IBGE

Outro aspecto importante da interao entre crescimento urbano e mobilidade a for-


ma excludente como as cidades crescem, com a ocupao das reas mais perifricas
pelos mais pobres. Isto significa que o custo do transporte vai aumentando medida
que as fronteiras urbanas se expandem em funo das maiores distncias percorridas e
tambm pela caracterstica de cidades dormitrios das novas ocupaes perifricas, que
reduzem a rotatividade de uso do transporte pblico, aumentando seu custo unitrio90.
Os passivos acumulados na rede de infraestrutura urbana e as iniquidades observadas na
ocupao das cidades trazem grandes desafios para os dirigentes pblicos. Em termos
de reordenamento territorial urbano, o desafio estabelecer polticas de aproximao

90 Viagens pendulares que lotam os veculos no incio do percurso e o esvaziam somente no destino, geral-
mente reas centrais. No h renovao de passageiros ao longo do trajeto das linhas perifricas.
275

da populao mais pobre s reas de maior dinamismo econmico-social, ou no sen-


tido inverso, promover maior desenvolvimento s reas mais carentes dos aglomerados
urbanos91. Isso permitiria reduzir a necessidade de realizao de grandes deslocamentos
por parte dessa populao.
Nesse contexto, importante que o poder pblico programe polticas adequadas de
adensamento urbano e maior distribuio dos empregos pelo territrio. Por outro lado,
tambm se torna uma necessidade a integrao da camada da populao excluda s
oportunidades urbanas pela oferta de transporte pblico de qualidade, com a adoo de
um programa permanente de investimento em infraestrutura de transporte de massa e
transporte no motorizado, priorizando os corredores de transporte e as reas perifricas
de maior concentrao da populao urbana.
Vale ressaltar os desafios enfrentados pelos governantes na implantao das polticas
habitacionais populares. Como o preo da terra muito mais baixo nas regies distantes
dos centros comerciais, as polticas habitacionais, via de regra, reforam o imobilismo
dos mais pobres e a formao de cidades dormitrios, pressionando cada vez mais o
custo global do transporte. A Tabela 2 retrata um pouco esse fenmeno de periferi-
zao dos aglomerados urbanos, na qual no perodo entre os censos de 2000 e 2010
os municpios perifricos das principais regies metropolitanas brasileiras tiveram um
crescimento populacional muito maior do que os municpios centrais.

Tabela 2. Taxas de Crescimento populacional 2000-2010


Regies Metropolitanas e capitais

Taxas de Crescimento (em % ao ano)


RM
Mdia da RM Capital da RM

Belm 1,29 0,84

Fortaleza 1,68 1,34

Recife 1,00 0,77

Salvador 1,37 0,92

Belo
1,14 0,60
Horizonte

Rio de Janeiro 0,67 0,77

So Paulo 0,96 0,75

91 Um exemplo disso o deslocamento para regies perifricas das capitais das sedes de governo e autar-
quias que o estado de Minas Gerais e tambm o Distrito Federal promoveram.
Estudos Estratgicos
276 O desafio da mobilidade urbana

Taxas de Crescimento (em % ao ano)


RM
Mdia da RM Capital da RM

Curitiba 1,36 0,96

Porto Alegre 0,63 0,36


Fonte: IBGE, Censo demogrfico, 2000, 2010

O grande desafio urbano atualmente trazer para mais perto da cidade esses empre-
endimentos populares e tambm distribuir melhor as atividades econmicas pelo ter-
ritrio. Para isso os dirigentes deveriam fazer melhor uso dos instrumentos disponveis
no estatuto da cidade e tambm estabelecer polticas claras de estmulo ocupao
de reas mais prximas aos empregos e oportunidades, principalmente pela adoo de
medidas de ocupao e adensamento de reas subutilizadas ou sem utilizao (especu-
lao imobiliria).

3. INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA
As periferias dos aglomerados urbanos brasileiros j esto estabelecidas e h a necessida-
de de atendimento dentro de padres aceitveis de qualidade dos deslocamentos dessa
populao, principalmente os deslocamentos casa-trabalho. Deslocamentos distantes,
com baixo nvel de conforto em funo da acomodao em p dos passageiros e alto
nvel de fragmentao dos destinos, requerem que as viagens ocorram no mnimo de
tempo possvel e que haja oferta de mltiplos destinos pelo sistema pblico. Tudo a um
preo compatvel com o nvel baixo de renda da populao. Para isso, os corredores de
transporte rodovirios tm que apresentar pistas exclusivas para o transporte coletivo,
reduzindo o seu tempo de viagem, com reas de transbordo adequadas e que permitam
ultrapassagem entre os veculos nesses pontos; o sistema tem que operar dentro do con-
ceito de uma rede integrada, para que todos possam ter condies de acesso a qualquer
ponto da cidade.
No caso de aglomerados urbanos que apresentam extensas regies com alta densidade
populacional, como ocorre principalmente nas duas metrpoles nacionais brasileiras
(Rio de Janeiro e So Paulo), a tecnologia metroferroviria passa a ter melhores con-
dies de viabilidade. Atualmente, essas duas metrpoles e outras com sistemas sobre
trilhos apresentam malhas bastante reduzidas em relao s observadas nas metrpoles
asiticas, europeias e at mesmo cidades na Amrica Latina. A cidade do Mxico, por
exemplo, apresenta uma razo de 10 km de linha de metr para cada milho de habi-
277

tantes, enquanto no Rio de Janeiro e So Paulo essa relao superior a 2 milhes de


habitantes para cada 10 km.
O grande problema dos investimentos em sistemas metroferrovirios o alto custo en-
volvido nos projetos. Uma linha de metr pode custar a partir de R$ 200 milhes o qui-
lmetro e chegar em alguns casos a um custo prximo de R$ 500 milhes/km (linha 4
do metr de So Paulo). No caso dos BRTs92, a experincia recente brasileira mostrou
valores que variaram entre 10 milhes e 30 milhes o quilmetro. Por isso a maioria das
grandes cidades est optando por essa tecnologia.
Independente da tecnologia, o pas precisa programar polticas de investimentos pere-
nes em sistemas de transporte de massa. Com a Copa do Mundo e as Olimpadas houve
uma retomada forte dos investimentos na rea de mobilidade urbana com foco no trans-
porte pblico de massa, mas a pergunta : ser que essas iniciativas iro se perpetuar
com o fim desses grandes eventos no pas?
A CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico dos combustveis,
uma das principais fontes para investimento na infraestrutura de transporte no pas,
praticamente deixou de arrecadar recursos com a poltica de reduo e supresso das
alquotas incidentes sobre os combustveis adotada pelo governo federal. Os usurios de
automveis, por exemplo, j chegaram a pagar R$ 0,50 de CIDE por litro de gasolina e
hoje no pagam nada. Assim, a arrecadao com combustveis automotivos, que j foi
superior a R$ 10,00 bilhes, hoje est zerada. Pela legislao vigente, 29% da arrecada-
o so destinados aos estados e, dessa parte, 25% aos municpios.
Outro desafio em termos de viabilizao dos investimentos so as barreiras que esta-
dos e municpios enfrentam para acessar linhas de investimentos mais atrativas dos
principais agentes de fomento (BNDES, BID, BIRD etc.). Primeiro, o problema de
capacidade e estrutura para desenvolvimento de projetos que atendam os requisitos
solicitados, seguido das barreiras informacionais. Alm disso, h ainda os entraves fi-
nanceiros enfrentados pelos municpios e estados mais pobres, caracterizados pela falta
de capacidade de investimento e de endividamento.
Nesse ponto reside um grande desafio para a Unio, pois at hoje a grande parte dos
recursos aportados provm de emprstimos concedidos via BNDES ou outros progra-
mas especficos. Os investimentos realizados via OGU (Oramento Geral da Unio),
que so recursos a fundo perdido, em sua maioria esto concentrados nos sistemas
ferrovirios da CBTU, que respondem por menos de 2% da demanda global de via-
gens por transporte pblico. Isso ocorre em funo desses sistemas serem de proprie-
dade da Unio, o que lhe d essa obrigatoriedade de investir. Os sistemas rodovirios,

92 Sistemas de nibus operando com caractersticas de metrs via exclusiva, embarque em nvel, cobrana
de passagem fora do veculo, etc.
Estudos Estratgicos
278 O desafio da mobilidade urbana

principalmente os de alta capacidade, em geral no recebem recursos a fundo perdido.


H quem defenda uma maior participao da Unio nos investimentos de mobilidade
com recursos via OGU ou outro fundo especfico, justamente para viabilizar projetos
importantes que sem esse apoio no sairiam do papel, principalmente em cidades mais
pobres, que so as que apresentam as maiores taxas de crescimento do transporte indi-
vidual atualmente no Brasil (Ipea, 2013).

4. ENVELHECIMENTO DA POPULAO
A populao brasileira est envelhecendo em funo de fatores como a queda da fecun-
didade e aumento da expectativa de vida geral. Se em 1991 apenas 2,9% da populao
urbana tinham mais de 65 anos, hoje quase 8% da populao esto nessa faixa, com
forte tendncia de crescimento.
O primeiro impacto disso na mobilidade urbana econmico. Por norma constitu-
cional, as pessoas com mais de 65 anos no pagam passagem de transporte pblico
coletivo. Isso significa que, com o envelhecimento, aumenta ano a ano o contingente
de passageiros gratuitos e diminui o nmero de passageiros pagantes. Como no Brasil
o transporte pblico custeado basicamente pelo passageiro pagante, esse movimento
demogrfico impacta a tarifa para cima, conforme visto no grfico 1, que simula o
impacto tarifrio na situao hipottica de volume de demanda de passageiros propor-
cional ao perfil demogrfico:
279

Grfico 1. Percentual de idosos na populao urbana brasileira e


impacto terico na tarifa de transporte pblico considerando
a proporcionalidade da populao no clculo de demanda.

Fonte: Elaborao do autor com dados do IBGE e premissa de volume de passageiros proporcional ao perfil demo-
grfico urbano brasileiro.

Outro desafio gerado pelo envelhecimento dotar os sistemas de transporte em geral de


caractersticas especficas para atender pessoas com dificuldade de locomoo. Veculos
sem degraus, caladas e equipamentos materminaria em 2014, e pouco se fez nesse
sentido.

5. CRESCIMENTO DO TRANSPORTE
INDIVIDUAL E QUEDA DO
TRANSPORTE PBLICO
Com uma nova poltica de atrao dos investimentos da indstria automobilstica, ini-
ciada em meados da dcada de 1990, o Brasil vem passando por outra fase de aumento
do transporte individual motorizado. A capacidade de produo de automveis e moto-
cicletas mais do que triplicou no perodo. Com o aumento da produo, houve a neces-
sidade de polticas que estimulassem a venda e o uso de automveis e motocicletas. Isso
ocorreu pela reduo da carga tributria sobre os veculos at 1000 cc, que representam
atualmente mais de 50% das vendas, alm de medidas de expanso do crdito.
Estudos Estratgicos
280 O desafio da mobilidade urbana

Grfico 2. ndice de vendas de veculos automotores no mercado nacional


1999 a 2013; ndice: vendas de veculos em 1999 = 1;

Fonte: Elaborao do autor com dados da Anfavea e Abraciclo

Ao mesmo tempo que o transporte individual foi crescendo, desde meados dos anos
1990 a demanda por transporte pblico sofreu quedas frequentes. Os sistemas de nibus
urbanos, que atendem 90% da demanda de transporte pblico, tiveram sua utilizao
encolhida em cerca de 25% desde essa poca, apesar da tendncia de estabilizao
do volume de passageiros observada recentemente, em funo do aumento de renda
dos mais pobres (Carvalho e Pereira, 2013). Apenas os sistemas de transporte pblico
sobre trilhos tiveram aumento de demanda no perodo, em funo dos investimentos
na malha e as vantagens competitivas desses sistemas em ambiente de intenso con-
gestionamento de trfego rodovirio. O problema que esses sistemas possuem baixa
abrangncia nas redes de transporte, conforme descrito anteriormente.
Pelos dados da ltima Pesquisa de Oramento Familiar, pode-se verificar que as fam-
lias brasileiras apresentam uma caracterstica de gastar mais em transporte privado do
que no pblico em praticamente todas as faixas de renda. Alm disso, esses gastos com
transporte privado sobem exponencialmente medida que a renda aumenta (elastici-
dade-renda maior que 1).
J os gastos com transporte pblico so crescentes apenas para famlias mais pobres, em
funo do aumento da mobilidade das pessoas quando h aumento de renda, mas mes-
mo nessa faixa os gastos com transporte privado so maiores. Para as classes de renda
mais elevadas, valores superiores mediana, os gastos per capita com transporte pblico
decrescem medida que se sobe de classe (elasticidade-renda negativa). Isso mostra a
281

falta de atratividade do transporte pblico para as famlias mais ricas, inclusive as fam-
lias da classe mdia, e ao mesmo tempo a intensidade de uso do transporte privado em
ambiente de crescimento da renda (grfico 3).

Grfico 3. Gastos per capita com transporte coletivo e individual nas


9 principais RMs do Brasil por Decil de Renda 2009

Fonte: Elaborao prpria com dados da POF/IBGE

Vrias foram as polticas que reforaram o estmulo ao transporte individual. As tari-


fas de transporte pblico por nibus, por exemplo, tiveram um crescimento acima da
inflao nos ltimos 15 anos, ao mesmo tempo em que os principais itens associados
ao transporte privado tiveram crescimento real negativo, o que significa na prtica um
processo de barateamento do uso e aquisio do transporte privado e encarecimento do
transporte pblico (Tabela 3). Somente a partir de meados de 2013, com a intensifica-
o das manifestaes populares contra os aumentos de tarifas, houve reduo real dos
preos das passagens, com impacto sobre o oramento dos municpios.

Tabela 3. Variao dos preos das tarifas de nibus e


metrs e insumos do transporte privado

Peas
Tarifa Tarifa Preo Preo
Perodo IPCA e Pneu Gasolina
nibus Metr Carro Moto
Acess.

jan/02 a jun/06 42,0% 62,0% 41,3% 20,3% 46,0% 81,5% 22,9% 44,8%

jul/06 a dez/11 32,2% 38,7% 34,3% -7,9% 24,0% 15,2% -7,7% 9,6%

jan/12 a mar/14 14,5% 7,3% 3,4% -0,5% 8,5% 8,1% -1,0% 7,5%

acum. jan/02 a
115,1% 141,0% 96,3% 10,2% 96,5% 126,1% 12,3% 70,5%
mar/14
Fonte: IPCA/IBGE
Estudos Estratgicos
282 O desafio da mobilidade urbana

No caso do transporte pblico, as polticas estabelecidas foram no caminho contrrio ao


princpio da modicidade tarifria, e observa-se que os principais fatores de onerao das
tarifas continuam atuantes aumento das gratuidades financiadas pelo mecanismo do
subsdio cruzado93, perda de produtividade e competividade em relao ao transporte
individual, elevao dos custos de operao em funo do aumento dos congestiona-
mentos e da falta de vias exclusivas, elevao do preo dos principais insumos do TP
(veculos, pneus, diesel etc.).
Para inverter essa lgica individualista, as polticas pblicas devem seguir o princpio
de privilegiar o transporte pblico e o no motorizado, em detrimento do transporte
motorizado individual. Para isso so necessrias medidas de compensao pelas ex-
ternalidades produzidas pelos usurios de motos e automveis, onerando principal-
mente o uso e propriedade desse tipo de transporte (taxao da gasolina, propriedade
e seguro dos veculos, assim como o uso do espao urbano). Na outra linha, devem
ser adotadas medidas de barateamento e estmulo ao uso do transporte pblico, como
a implantao de faixas e corredores exclusivos para nibus e medidas de reduo
do seu custo via reduo de tributos e financiamento extratarifrio da operao dos
servios (vide prximo item).

6. FINANCIAMENTO PROGRESSIVO DA
OPERAO DE TRANSPORTE PBLICO E
DOS BENEFCIOS TARIFRIOS CONCEDIDOS
No Brasil, como o custeio da operao de transporte pblico ocorre quase exclusivamente
pela arrecadao de tarifas, e a maior parte dos usurios formada por pessoas de baixa
renda, pode-se deduzir que quem financia a operao de transporte so as famlias de
menor renda. Alm disso, como tambm no h financiamento externo das gratuidades
e benefcios concedidos, o nus dessas medidas recai da mesma forma sobre os usurios
pagantes de baixa renda, que tm sua tarifa onerada para cobrir esses custos94.
O grfico 3 de gastos per capita por dcimos de renda mostrou esse perfil bastante re-
gressivo no financiamento do TP, pois quanto mais ricas as famlias menos elas gastam
com o transporte pblico. Mas qual o problema desse modelo de financiamento em
que apenas quem usa diretamente paga pelos seus custos? O problema justamente a
regressividade no custeio do sistema e benefcios sociais do transporte pblico urbano:
os pobres pagam muito, enquanto os ricos pagam muito pouco. Essa iniquidade se

93 Aumento geral dos preos das passagens para cobertura dos custos com as gratuidades, j que no h
recursos externos para financi-las.
94 A Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos NTU estima em cerca de 18% o nus adi-
cional mdio no valor das tarifas de nibus para cobrir o custo das gratuidades.
283

acentua mais ainda porque toda a sociedade se beneficia da existncia do transporte


pblico, seja usurio ou no, principalmente os mais ricos. Como todos se beneficiam,
todos deveriam pagar, e como qualquer poltica pblica de carter social os mais ricos
deveriam contribuir com uma carga maior, ao contrrio do que ocorre hoje em dia.
Uma amostra da universalizao dos benefcios do TP ocorre quando h paralisao
ou deficincia na oferta de TP por motivo de greve ou outro qualquer. Todas as ativi-
dades econmicas sofrem fortes impactos. Alm disso, os usurios de automveis no
conseguem trafegar pelas vias, o setor produtivo fica prejudicado pela falta de mo de
obra e o comrcio padece com a falta de transporte para trabalhadores e consumidores,
at mesmo o comrcio voltado para as classes mais altas, j que a circulao de veculos
privados fica prejudicada. Se o TP beneficia a todos, principalmente os mais ricos, todos
deveriam pagar, com destaque para esse grupo social.
Outro grupo bastante beneficiado com os investimentos em sistemas de transporte de
qualidade so os proprietrios de imveis, j que esses ativos costumam se valorizar bas-
tante devido a existncia de bons sistemas de transporte nas suas imediaes. Isso ocorre
principalmente no Brasil, onde no h polticas de transferncia desses ganhos para a
coletividade aps valorizaes provocadas por investimentos pblicos na melhoria do
sistema de mobilidade.
Dessa forma, para que o financiamento da operao do TP perca essa caracterstica
regressiva pode-se pensar em novas fontes de financiamento extratarifrias, que pro-
porcionem maior nus sobre grupos sociais de maior renda que hoje praticamente no
contribuem com o financiamento da operao de transporte pblico. O Quadro 1 mos-
tra alguns exemplos de taxas ou tributos que poderiam ser criadas a ttulo de se atingir
o objetivo de maior progressividade no financiamento do TP.

Quadro 1. Fontes extratarifrias possveis para financiamento da operao do TP

Origem dos recursos Forma de cobrana possvel

Taxao da gasolina (CIDE)


Taxao na aquisio dos veculos (IPI, ICMS)
Taxao pela propriedade (IPVA)
Usurios de transporte motorizado
individual Taxao de estacionamentos pblicos e privados
(grandes empreendimentos)
Taxao pelo uso das vias e formao de
congestionamentos (pedgio urbano)
Estudos Estratgicos
284 O desafio da mobilidade urbana

Origem dos recursos Forma de cobrana possvel

Contribuies de melhoria (aps investimentos


no TP)
Proprietrios de imveis e grandes Taxa transporte incorporada no IPTU
empreendimentos imobilirios
Taxa transporte para grandes empreendimentos
imobilirios a fim de mitigar externalidades
provocadas

Taxa transporte incidente sobre folha ou


Setor produtivo faturamento (a exemplo do Versement Transport
da Frana)

Utilizao de recursos do oramento geral nas


trs esferas para financiamento de gratuidades
Sociedade em geral Utilizao de recursos de fundos especficos para
financiar beneficirios do TP de baixa renda (ex:
fundos ligados aos estudantes e idosos)

Fonte: Elaborao do autor

7. CONSIDERAES FINAIS E
PERSPECTIVAS DE POLTICAS
As tendncias de aumento do transporte individual no pas so muito fortes, e isso traz
grandes desafios para os dirigentes e gestores pblicos do transporte no sentido de pla-
nejar polticas mitigadoras das externalidades negativas produzidas e planejar sistemas
dentro dos conceitos do desenvolvimento sustentvel.
No mbito federal, destaca-se a necessidade de polticas perenes de financiamento e
investimento direto com recursos do oramento geral para grandes obras de mobilidade
urbana com foco na priorizao do transporte coletivo e do transporte no motorizado.
Para isso seria importante a volta da cobrana da Contribuio de Interveno no Do-
mnio Econmico CIDE sobre os combustveis veiculares. Outras aes tambm so
importantes na rea de capacitao e informao.
No mbito local e regional h tambm uma srie de aes que podem ser adotadas,
com destaque para as medidas de regulao de trnsito, com a destinao de mais espa-
o no sistema virio para o transporte pblico coletivo e o no motorizado, aliadas com
outras medidas compensatrias (restritivas) focadas no transporte individual.
Outro desafio colocado se refere alterao do modelo atual de financiamento da ope-
rao do TP e benefcios concedidos com o aumento da participao de fontes extrata-
285

rifrias na receita. Essas novas fontes devem focar as famlias mais ricas, que hoje em
dia pouco contribuem para o financiamento do TP.
Muitas outras medidas seriam importantes para aumentar a participao do transporte
pblico na matriz modal dos deslocamentos urbanos. As manifestaes da populao
em 2013 colocaram em xeque as polticas de mobilidade at ento adotadas, que sem-
pre privilegiaram o transporte individual. Cabe aos governantes entender o recado dado
pela populao e comear a mudar essa realidade.

REFERNCIAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE FABRICANTES DE MOTOCICLETAS E CI-
CLOMOTORES ABRACICLO. Anurio. So Paulo: Abraciclo, 2014.
ASSOCIAO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES URBANOS
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NTU. Desonerao dos custos da tarifa de transporte pblico urbano e de caracterstica
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Captulo 16.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Tarifao e financia-
mento do transporte pblico urbano.. Braslia: Ipea, 2013. Nota Tcnica Ipea/Dirur n. 2.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Indicadores de
Mobilidade da PNAD 2012. Braslia: Ipea, 2013. Comunicado n. 161.
Estudos Estratgicos
286 O desafio da mobilidade urbana

DO CARTER METROPOLITANO
DA MOBILIDADE

Bernardo Alves Furtado


Pesquisador do IPEA e do CNPq.

Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho


Pesquisador do IPEA

1. INTRODUO
As regies metropolitanas (RMs) no Brasil concentram grande populao e parte rele-
vante da produo econmica do pas. O transporte servio pblico meio que permite
a interao e conectividade entre pessoas, firmas, instituies e locais distintos. A falta
de acessibilidade, por sua vez, restringe os potenciais de desenvolvimento das cidades
mais populosas. A economia metropolitana integrada, pujante e se distribui entre
os municpios. A mobilidade, como servio de rede e bem pblico articulado com o
planejamento urbano, deveria ser, por construo, tambm integrado, mediando e faci-
litando o desenvolvimento econmico.
Entretanto, desde a Constituio Federal de 1988, no esse o panorama que se tem
visto no pas. Ao contrrio, h fragmentao, compartimentalizao e desintegrao
entre sistemas de mobilidade vizinhos que servem, ou que pelo menos deveriam servir
a trocas mais, no menos, intensas.
Esse texto busca detalhar exatamente quais so esses argumentos que constituem, a
nosso ver, inequivocamente, o carter tipicamente metropolitano da mobilidade.
Alm dessa introduo, o texto conta com uma descrio da situao da mobilidade nas
Regies Metropolitanas brasileiras no ps-Constituio de 1988 (seo 2), comentrios
acerca da gesto do transporte (seo 3) e os argumentos, vantagens e desvantagens do
tratamento da mobilidade metropolitana como questo de poltica pblica integrada
(seo 4). A seo 5 explora os modelos de gesto compartilhados em operao no
Brasil. A seo 6 conclui o texto.
287

DESENVOLVIMENTO METROPOLITANO E MOBILIDADE


Existem no Brasil 36 Regies Metropolitanas (RMs) e trs RIDEs (Regio Integrada
de Desenvolvimento uma RM que transcende os limites estaduais), que respondem
juntas por 47,85% da populao brasileira de acordo com o Censo 2010. Analisando os
dados demogrficos dos censos de 2000 e 2010, observa-se clara tendncia de maior
crescimento dos municpios perifricos em relao aos municpios sedes das RMs no
perodo (Tabela 1). Algumas explicaes podem ser dadas para esse tipo de crescimento
populacional. Matteo e Carvalho (2010) citam o alto preo da moradia nas cidades-sede
das RMs, a includos o valor da terra, dos imveis j construdos e o aluguel. Na impos-
sibilidade de arcar com os custos de moradia na cidade-sede, a populao (em especial,
mas no exclusivamente, a mais pobre) se desloca para a periferia das metrpoles.

Tabela 1. Taxas de crescimento populacional 2000-2010


Regies Metropolitanas e municpios selecionados

RM Mdia da RM (% a.a) Taxa do municpio sede (% a.a.)

Belm 1,29 0,84

Fortaleza 1,68 1,34

Recife 1 0,77

Salvador 1,37 0,92

Belo Horizonte 1,14 0,6

Rio de Janeiro 0,67 0,77

So Paulo 0,96 0,75

Curitiba 1,36 0,96

Porto Alegre 0,63 0,36


Fonte: IPEA(2010)

Esse maior crescimento dos municpios perifricos significa que as viagens metropolita-
nas vo ganhando cada vez mais peso na matriz de deslocamentos das populaes des-
sas regies, impactando vias de ligaes intermunicipais e aumentando presses sobre
o sistema metropolitano de transporte pblico, j que as populaes perifricas se cons-
tituem de pessoas de menor renda e, portanto, mais dependentes do sistema pblico.
Mesmo com o maior crescimento das cidades perifricas das RMs, os empregos conti-
nuam concentrados nas cidades sedes, o que d caractersticas de cidades dormitrios
queles municpios. Isso significa que a populao da periferia metropolitana precisa se
Estudos Estratgicos
288 O desafio da mobilidade urbana

deslocar mais para outros municpios para trabalhar. Na RMSP, por exemplo, cerca de 45%
dos trabalhadores no residentes na capital precisam se deslocar para outros muncipios
para trabalhar, enquanto na capital apenas 7% deles precisam. E essa tendncia aumentou
entre 1997 e 2007, segundo dados da pesquisa OD realizada pelo METR/SP (Tabela 2).

Tabela 2. Pessoas que se deslocam para outro municpio


para trabalhar RMSP 1997/ 2007

Municpio de residncia 1997 2007 Variao

Pessoas (%) Pessoas (%) % pessoas P.P

Municpio de So Paulo 265.413 6,4 351.005 6,7 32,20% 0,3

Outro municpio da RM 1.027.992 38,6 1.592.912 42,7 55,00% 4,1

Total 1.293.405 18,9 1.943.917 21,7 50,30% 2,8

Fonte: Metr/SP. Pesquisa OD de 1997 e 2007

Fato semelhante ocorre com os estudantes, apesar do menor percentual. Cerca de 20%
dos estudantes das cidades perifricas da RMSP saem dos limites do municpio de re-
sidncia para estudar, mas esse nmero vem aumentando fortemente, pois de 1997 a
2007 houve um crescimento de quase 70% na quantidade de pessoas que se deslocam
para outra cidade para realizar seus estudos, exercendo presso tambm sobre a oferta
dos servios de transportes metropolitanos. De acordo com dados do Censo 2010, 7,87%
(2,3 milhes de um total de 28,7 milhes) dos estudantes residentes nas regies metro-
politanas estudam fora do seu municpio de residncia, enquanto os trabalhadores com
trabalho fora do municpio representam 17,1% (7,3 milhes de 43 milhes).
Para o sistema de mobilidade metropolitano, em especial o transporte pblico, o espraia-
mento metropolitano e o maior adensamento perifrico das RMs implicam em viagens
cada vez mais extensas e concentradas nos perodos de pico, alm da menor renovao
de passageiros ao longo dos trajetos das linhas de transporte pblico as pessoas tendem
a realizar viagens completas embarcando no incio das linhas e desembarcando no final.
Esses fatores juntos significam aumento do custo global do sistema de mobilidade.
Alm de sofrer impactos de custos, a populao sofre tambm impactos sobre os tempos
de viagem devido ao espraiamento metropolitano. De acordo com a Pnad 2013, cerca
de 10% dos trabalhadores das regies metropolitanas gastam mais de uma hora para
realizar o deslocamento casa-trabalho, e a tendncia de crescimento desses percentu-
ais se observada a srie histrica da Pnad (IPEA,2013).
289

Figura 1. Tempos de deslocamento para o trabalho


de acordo com o porte urbano.

35

pelo menos um trabalhador


Procent. de domiclios com
30
25
20
15
10
5
0
Mais de 30 at 1 Mais de 1 at 2
At 30 minutos Mais de 2 horas
hora horas
Regies metropolitanas 12,5 12,2 7,5 1,9
Cidades mdias 16,6 8 2,1 0,6
Pequenos municpios 29,6 6,9 1,5 0,7

Fonte: IBGE/PNAD, 2013. Elaborao dos autores.

Alm disso, h tambm em vrias RMs demandas novas de deslocamento em funo


da formao de novos polos econmicos fora dos municpios sedes. Matteo e Carvalho
(2010) chamam ateno para a situao de surgimento de novas centralidades metro-
politanas, o que significa novos fluxos de viagem transversais, quebrando a lgica das
viagens radio-concntricas tradicionais:

h uma espcie de desconcentrao do ncleo em direo a sub-ncleos, que


por sua vez se relacionam com cidades que so funcionais sua atividade
econmica, a exemplo da mesma articulao que existe no ncleo. Exemplos
disso so Camaari, Cabo de Santo Agostinho, Duque de Caxias, Guarulhos,
So Jos dos Pinhais e So Leopoldo, que atingiram crescimento populacional
expressivo e tm forte atividade econmica. Esses municpios se distinguem
daqueles que so eminentemente dormitrios e de grande porte, e articulam
pequenos municpios que esto se tornando seus prprios dormitrios. O surgi-
mento de novos polos provoca novas ligaes que no somente aquelas centro-
-periferia das RMs, mas novas formas de mobilidade da populao, criando
movimentos de populao entre os municpios metropolitanos, e no com o
ncleo da metrpole (MATTEO E CARVALHO, 2012, pag. 83).

Nesses casos de viagens transversais sem passagem pelo municpio sede, pode ocorrer
situao de menor tempo de viagem e custo se comparado com as viagens tradicionais
radiais. O problema que geralmente ocorre que as redes de transporte e viria so his-
toricamente dimensionadas para atender apenas os deslocamentos radiais, prejudicando
as condies de mobilidade dessa populao.
Estudos Estratgicos
290 O desafio da mobilidade urbana

A GESTO METROPOLITANA DO TRANSPORTE


Desde a Constituio Federal de 1988, a gesto do trnsito e do transporte urbano
competncia dos municpios, enquanto as ligaes intermunicipais de transporte p-
blico, includas a as ligaes metropolitanas, ficam sob responsabilidade dos Estados.
Ligaes intermunicipais de transporte com origem e destino em estados diferentes so
de competncia da Unio.
Se antes da Constituio de 1988 havia maior ocorrncia de gesto metropolitana dos
sistemas de transporte e trnsito das RMs, aps a nova Carta Magna, os principais mu-
nicpios das RMs brasileiras passaram a constituir estruturas prprias de gesto de trn-
sito e transporte, com destaque para os municpios sedes dessas regies e as capitais dos
estados. As ligaes entre municpios das RMs em geral ficou sob a gesto do estado.
Essa configurao apresentou vrios problemas do ponto de vista da integrao, opera-
o, planejamento e financiamento dos sistemas de mobilidade das regies metropolita-
nas como um todo. Por apresentar instncias decisrias separadas, os sistemas munici-
pais, principalmente dos municpios sede, no se integram aos sistemas metropolitanos,
inclusive adotando sistemas de bilhetagem diferentes e que no conversam entre si. Isso
significa que o cidado que mora nas RMs e utiliza dois ou mais sistemas de transporte
tem que pagar tarifas cheias dos vrios deslocamentos que realizar e tambm possuir
vrios tipos de cartes e bilhetes para pagar as tarifas.
Essa segmentao da gesto promoveu uma grande diferena no padro dos servios
municipais (municpio sede, principalmente) e os metropolitanos. Os estados assumi-
ram os servios metropolitanos de transporte urbano, mas na prtica essa atividade
dificilmente compe a matriz de prioridades da gesto pblica desse ente federativo.
Fica difcil para o servio de transporte metropolitano competir por verbas pblicas
com atividades precpuas do estado, como segurana pblica, sade e educao. Dessa
forma, em geral os estados apenas delegam os servios de transporte metropolitano para
iniciativa privada, que os exploram por conta e risco, com cobertura dos custos intei-
ramente pela arrecadao tarifria. At mesmo as responsabilidades de gerir e planejar
o sistema so esvaziadas em muitas situaes, sendo que os investimentos em infraes-
trutura de transporte ficam ainda minimizados com a justificativa de que a gesto do
sistema virio (incluindo os investimentos) de competncia municipal.
Por outro lado, os investimentos em infraestrutura realizados pelos municpios focam
fundamentalmente na melhoria dos sistemas urbanos locais, desconsiderando-se as
necessidades de melhorias dos sistemas metropolitanos. Os corredores de transporte ro-
dovirios projetados no mbito do PAC, por exemplo, so quase todos contratados pelos
municpios sede e em geral demandam modificaes na tecnologia veicular (BRTs)
291

que no so consideradas no mbito metropolitano, o que afasta o usurio desses servi-


os dos benefcios dos grandes investimentos em mobilidade realizados no pas.
Esse modelo tambm acentuou as diferenas entre municpios ricos e pobres, ou, em ou-
tra dimenso, centrais e perifricos, em termos de estrutura de gesto de transporte e trn-
sito. Os municpios centrais concentram as atividades econmicas e consequentemente
a arrecadao tributria metropolitana; alm disso, as firmas se beneficiam da oferta de
trabalhadores de baixa remunerao residentes nos municpios limtrofes, que so obri-
gados a se deslocar para as reas de maior desenvolvimento econmico para manter sua
subsistncia. Mesmo assim, com a municipalizao do transporte e trnsito, no h mais
a ocorrncia de transferncias de recursos entre os sistemas municipais e metropolitanos,
como acontecia no passado, quando a gesto era nica. Isso implicou na degradao dos
sistemas metropolitanos aps os vrios processos de municipalizao existentes.
Finalmente, vale ressaltar que os recursos fiscais disponveis para as sedes metropolitanas
so muito superiores (da ordem de R$ 800,00 per capita) aos recursos disponveis para
as periferias metropolitanas (grfico 1). Alis, conforme demonstrado por Furtado et al.
(2013), as periferias recebem menos at que municpios que no esto em RMs, uma vez
que municpios do interior recebem proporcionalmente mais transferncias da Unio.

Grfico 2. Receitas oramentrias per capita para sedes de 9 RMs, suas


periferias e municpios no metropolitanos (2000-2010).

Fonte: Furtado et al. 2013.


Estudos Estratgicos
292 O desafio da mobilidade urbana

Com isso, as periferias metropolitanas concentram demandas de servios pblicos da


populao crescente; dificuldade de acessibilidade; nveis maiores de violncia e menos
recursos oramentrios, configurando qualidade de vida muito inferior observada nas
sedes metropolitanas (Furtado, 2011).

METROPOLIZAO DO TRANSPORTE:
ARGUMENTOS E REFLEXES
Mesmo com os preceitos municipalistas da constituio brasileira, podem-se elencar
argumentos fortes para que haja uma instncia de poder no mbito metropolitano que
assegure a participao dos municpios que compem aquela RM, junto com o estado
e eventualmente a Unio, na gesto e investimentos dos sistemas de transporte. A ges-
to compartilhada metropolitana pode ocorrer no sistema como um todo, abarcando
inclusive a gesto local, ou apenas o sistema de transporte intermunicipal. Nesse caso,
no haveria interferncia do estado ou outros entes na gesto local do transporte, que
continuaria responsabilidade exclusiva dos municpios. As experincias atuais de gesto
metropolitana compartilhada (Goinia e Recife) seguem o modelo de gesto completa
do sistema, inclusive os municipais. Defende-se neste texto, caso o municpio no abra
mo da gesto do sistema local, no mnimo sua participao na gesto compartilhada
metropolitana, em contraponto ao modelo atual prevalecente de ausncia total de res-
ponsabilidade municipal.
Os itens seguintes procuram estabelecer alguns argumentos lgicos para justificar a
existncia de modelos metropolitanos de gesto compartilhada, partindo do preceito
bsico de transporte planejado como um sistema unificado, estruturado e integrado.

DO SERVIO DE REDE
O transporte de pessoas em ambiente urbano indstria de rede. Segundo Pgo e
Campos Neto,

so caractersticas comuns a indstrias [de rede] a presena de exter-


nalidades, economias de escala e escopo, e a necessidade de mobilizar um
grande volume de recursos para os investimentos requeridos. Estes inves-
timentos so marcados por longos prazos de maturao, alto grau de es-
pecificidade de ativos e pela presena de custos irrecuperveis (PGO;
CAMPOS NETO, 2008, p. 7).

Essas caractersticas de indstria de rede contribuem para o entendimento do sistema


de transporte urbano como necessariamente integrado.
293

A presena de externalidades indica que a oferta de servios de transportes necessa-


riamente afeta outras partes: pessoas e atores, empresas e instituies. O acesso (ou a
falta de acesso) ao sistema de transportes influencia na produtividade das empresas; na
quantidade de horas dedicadas ao lazer; ou ainda na extenso da rea de oportunidades
de cada cidado, para ficar em apenas alguns exemplos.
As economias de escala e escopo reforam o fato de que no economicamente vivel
no contexto de reas conurbadas implementar sistemas de transportes estanques e
desarticulados. Pelo contrrio, h ganhos pecunirios, de planejamento e de qualidade
de servio quando prestado de forma integrada, ainda que possa ser operacionalizado
por vrios concessionrios.
As indstrias de rede ainda se caracterizam pela necessidade de grandes investimentos
para montagem da rede em si com longo prazo de maturao. Com isso, necessrio
que haja continuidade de planos, concesses de longo prazo, articuladas.

DO SERVIO DE TRANSPORTE COMO BEM PBLICO


o transporte servio pblico meio no sentido de que circular de forma eficiente e a
preos mdicos garante o exerccio da cidadania. O transporte atividade meio por-
que impacta, influencia, necessrio intrinsecamente a outras atividades. preciso cir-
cular para acesso ao lazer e cultura, para o convvio social. Dado que o acesso sade,
por exemplo, oferecido de forma hierrquica com servios complexos agregados em
poucos locais, preciso que as pessoas se desloquem at os centros de alta hierarquia.
preciso circular para chegar ao trabalho, para deslocar mercadorias, para realizar a
troca, o comrcio. Como se sabe.
Dada essa caracterstica tpica do transporte como atividade central para que outras
atividades produtivas ou sociais ocorram, o transporte pblico monoplio do estado,
que o concede iniciativa privada. Com isso, a prestao desse servio pblico deman-
da que se cumpram alguns princpios constitucionais basilares, tais como a modicidade
tarifria, regularidade, continuidade e eficincia, dentre outros. Alm disso, o estado
impe a universalizao dos servios. Isso implica que nem toda a oferta de transporte
seja economicamente vivel ou eficiente. Significa que o servio deve ser provido obri-
gatoriamente ( noite, por exemplo) e o sistema como um todo, como bvio, deve ser
vivel do ponto de vista do concessionrio. Da, portanto, que a regulao que garante
os princpios coletivos central em servios concedidos pelo estado.
Dessa caracterstica do transporte pblico como servio essencial concedido deriva a
interpretao de que o servio seja considerado como sistema.
Estudos Estratgicos
294 O desafio da mobilidade urbana

DA NECESSIDADE DE ARTICULAO COM


O PLANEJAMENTO URBANO
A poltica nacional de mobilidade especifica a necessidade de articulao da mobilida-
de com o desenvolvimento urbano.

a reunio das polticas de transporte e de circulao, e integrada com


a poltica de desenvolvimento urbano, com a finalidade de proporcionar
o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, priorizando os modos de
transporte coletivo e os no motorizados, de forma segura, socialmente in-
clusiva e ambientalmente sustentvel. (BRASIL. MINISTRIO DAS CI-
DADES, 2004, p. 14).

De fato, h dependncia recproca e inequvoca entre a extenso urbana, caracterizada


pelo uso do solo (residencial, comercial, industrial, misto) e a rede de transportes. No
h como oferecer nova rea industrial, de lazer ou institucional sem o respectivo acesso
adequado. Ainda que tais acessos sejam poucos, conturbados ou longnquos. Por outro
lado, possvel prover infraestrutura e acesso sem correlao com uso efetivo. Essa opo
de oferecer rede de transportes sem uso efetivo, embora comum, quando descasada do
planejamento do uso do espao custosa e indica desperdcio de recursos pblicos.

DO PLANEJAMENTO, DA EFICINCIA
E DA REDUO DE CUSTOS
Dado que o transporte pblico considerado um sistema, se pensado, planejado, execu-
tado de forma integrada h ganhos de vrias ordens.
A partir do planejamento, garante-se maior eficincia. Isso porque no h sobreposi-
o de operaes, investimentos excessivos em pores da rede e falta de recursos em
outras. H mais racionalidade no projeto que se executa. H mais racionalidade na
escolha dos pontos de transbordo, na escolha dos modais adequados de acordo com a
demanda, frequncia e tipo de viagens. H, naturalmente como decorrncia do proje-
to , a alimentao das vias de alta capacidade por meio dos modais que fazem a coleta
dos passageiros em regies de menor densidade populacional.
O sistema como um todo tambm tem maior previsibilidade, dado que a informao e
o controle so centralizados. A maior capilaridade, ou a maior capacidade do sistema de
cobrir o tecido urbano, no precisa ser substituda pela fragmentao das informaes.
H ganhos tambm de flexibilidade. O sistema, quando coordenado centralmente,
pode ser mais flexvel e alterar de forma dinmica disposio de frota, fluxos de ida ou
vinda de acordo com a dinmica do conjunto do sistema. Nesse sentido, reforam-se
295

os ganhos de escala e possvel melhor aproveitamento dos recursos disponveis, com


melhor alocao e menos ineficincias.
Como indstria de rede, o sistema de transporte pblico nico equivale a um sistema
com integrao fsica. Os terminais de transbordo, as estaes, os ns e os links da rede
e at os tempos, os intervalos e as frequncias so comuns ao sistema. Evitam-se, nesse
caso, multiplicidade de estaes prximas, locais de transbordo no alinhados, assincro-
nia entre modais distintos, fragmentao do sistema.
Por fim, a maior vantagem de um sistema de transporte nico a integrao tarif-
ria. Como sistema pblico, o objetivo final o atendimento ao cidado, com oferta
de oportunidade de locomoo para o exerccio pleno da cidadania. Por vezes, esse
princpio pode ser contraditrio com a noo fragmentada de negcio que esperaria
que cada departamento, ou cada segmento do sistema fosse rentvel economicamente.
Assim pode-se pensar na existncia de subsdios cruzados no mbito dos elementos que
compem o sistema metropolitano, independente dos limites geogrficos, bem como
em polticas compartilhadas de financiamento extratarifrio da operao dos servios,
contando com participao maior dos municpios sedes e do estado.
Abrem-se, desse modo, discusses sobre novas fontes de financiamento da operao, nas
quais se insere o subsdio ao sistema por meio de cobrana dos usurios do transporte
individual. Isso porque o transporte individual gera externalidades, custos financeiros
ao sistema de transporte pblico, j que ambos utilizam as mesmas vias. O congestiona-
mento das vias pela utilizao individual onera, dificulta a livre passagem do transporte
pblico. H elementos ainda para defender os subsdios do setor produtivo, proprietrios
de terra ou da sociedade como um todo ao sistema de transportes. A justificativa se d
pelo carter de atividade meio do transporte, que facilitador de todas as outras ativida-
des urbanas, conforme descrito.

DAS DESVANTAGENS DA MOBILIDADE NO METROPOLITANA


No caso de um sistema municipal, que no observa o tecido urbano metropolitano,
cada cidade organiza o seu prprio transporte pblico.
Com isso, cada sistema de cada municpio menor. No h integrao com o restante
da rede. Supostamente, sistemas independentes trariam melhor atendimento quela
dada localidade. No entanto, h inmeros exemplos nos quais no h ganho para o
subsistema menor.
(i) Em cidades conurbadas, onde h demanda para atividades em municpio vi-
zinho, o subsistema municipal pode no se articular com o sistema principal.
Estudos Estratgicos
296 O desafio da mobilidade urbana

(ii) O investimento realizado pode ser ineficiente por pelo menos duas razes: a.
insuficiente, dado que a indstria de rede demanda investimentos vultosos e de
longo prazo, e b. no ser realizado nas passagens, nas ligaes entre um sistema
e outro; nas bordas. Corre o risco de ser estanque e no permitir a conexo
entre as partes. Assim, no se integra rede e no realiza sua funo principal
de viabilizar a circulao.
Em essncia, um sistema que deveria ser integrado dada a integrao econmica,
funcional e urbana se fragmenta. H maiores dificuldades no transbordo, no plane-
jamento, na alocao de linhas rpidas, modais especficos e variados para cada tipo e
horrio de demanda.
Alm do aumento da ineficincia, h tambm aumento da iniquidade. Iniquidade essa
no apenas derivada da falta de subsdios cruzados presentes em um sistema maior.
Iniquidade tambm da oferta de solo urbanizado, acesso cidade, de acordo com sua
verso mais clssica (Lefebvre, 1965). Ou seja, a ineficincia do sistema no integrado
no transporte, mas integrado economicamente, se reflete como custo de insero na
cidade, como restrio do direito cidade daqueles que, em conjunto, contribuem para
sua construo.

MODELO DE GESTO COMPARTILHADA DO


TRANSPORTE METROPOLITANO
A formao de consrcio pblico para gerir o sistema de transporte metropolitano pode
ser uma alternativa vivel no sentido de permitir maior envolvimento dos municpios
das RMs na gesto dos servios, principalmente considerando uma participao mais
efetiva do municpio sede da RM.
J existem casos de formao de Consrcios Pblicos na gesto do transporte Metropo-
litano, como ocorre nas RMs de Recife e Goinia. Na RM de Goinia existe um rgo
colegiado que se constitui no Poder Concedente do sistema: a Cmara Deliberativa
de Transportes Coletivos da Regio Metropolitana de Goinia (CDTC). Essa Cmara
responsvel pela formulao das polticas de transporte e mobilidade, tendo como
rgo executivo a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos (CMTC). A
CDTC composta por representantes do Estado de Gois, do municpio de Goinia e
dos municpios que compem a RM de Goinia.
Recife, que j tinha uma tradio em gesto metropolitana do transporte com a extinta
empresa EMTU, implantou o consrcio operacional em 2008. A diferena que, se
antes a gesto era do estado, com a formao do consrcio essa responsabilidade passou
a ser compartilhada com a capital e municpios limtrofes. Em entrevista ANTP, o
Presidente do Consrcio destaca a vantagem da viso integrada do sistema
297

... temos a grande vantagem de no olharmos Recife separadamente da re-


gio metropolitana. .... Mas aqui tratamos todo o sistema como uma coisa
nica, no importando se a linha de Recife, ou de outra cidade. Ns temos
394 linhas de nibus e duas de metr. O usurio de fora da cidade pega uma
linha metropolitana, chega prximo ao Centro do Recife, desce no terminal,
e entra em outra linha (que teoricamente seria uma linha de Recife) sem
pagar uma nova tarifa (ANTP, 2014, entrevista acessada pela Internet).

O grande desafio para a formao dos consrcios a criao de condies para que
haja interesse dos municpios, principalmente os municpios sede, em participar desse
novo arranjo institucional, j que a principio os prefeitos tendem a enxergar essa medida
como aumento de custo sobre o seu oramento, sendo que a competncia dessa gesto
no lhe pertence. Neste aspecto, so necessrias polticas pblicas da Unio para esti-
mular os municpios e estados a realizarem esse compartilhamento de gesto. Progra-
mas de financiamento especfico para esse fim, ou at mesmo programas de subsdios
federais aos sistemas podem ser estudados; afinal, se a Unio j subsidia fortemente os
sistemas metro ferrovirios da CBTU, por que no subsidiar sistemas metropolitanos
rodovirios que so muito mais representativos em termos de demanda transportada?
A contra partida para acessar os programas federais seria obviamente a organizao em
consrcios ou outra forma de organizao compartilhada do sistema.

CONCLUSES
Este texto constata, brevemente, o crescimento populacional das periferias metropolita-
nas, sua conectividade com a economia do municpio central e caracteriza o modelo
de gesto metropolitana da mobilidade vigente. Na sequncia, buscou-se demonstrar os
inmeros argumentos que sustentam a necessidade de sistemas mais articulados na mo-
bilidade metropolitana. Em princpio, justifica-se por constituir-se em servio de rede e,
portanto, contar com os decorrentes ganhos de planejamento, investimento integrado e
possibilidades de distribuio mais equnime de custos e benefcios ao longo do sistema.
Alm disso, argumentou-se em favor da adequao entre o sistema produtivo econmico
integrado e sua compatibilidade, como bem pblico, com a oferta de mobilidade urbana,
como monoplio e obrigao estatal para com seus cidados. Mais ainda, ressaltaram-se,
de um lado, as vantagens da articulao do sistema como uno, e, de outro lado, as desvan-
tagens da mobilidade fragmentada em municpios estanques, desarticulados, no cum-
prindo a obrigao de oferecer transporte a seus habitantes. Por fim, estudos de caso de
gesto compartilhada foram apresentados no intuito de ilustrar as possibilidades de arran-
jos metropolitanos que tendem a melhorar a mobilidade de todos.
Estudos Estratgicos
298 O desafio da mobilidade urbana

Assim, este texto faz defesa clara e explcita de mecanismos de gesto que comparti-
lhem a mobilidade metropolitana com servio pblico em rede.

REFERNCIAS
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com o Presidente do Grande Recife Consrcio de Transporte. Disponvel em: http://www.
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FURTADO, B. A. Metrpoles e suas periferias: breve anlise emprica como diagnstico.
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para Discusso n. 1329.
299

PLANEJAMENTO E
MOBILIDADE NA REGIO
METROPOLITANA DE BELO
HORIZONTE: DESCOMPASSOS
DE AO E GESTO

Roberto Lus de Melo Monte-Mr


Arquiteto, Urbanista, Mestre e Ph.D em Planejamento Urbano; professor do Cedeplar
e do NPGAU da UFMG, Coordenador do PDDI-RMBH; pesquisador do CNPq

Tiago Esteves Gonalves da Costa


Mestre em Arquitetura e Urbanismo; arquiteto urbanista da Prefeitura de
Belo Horizonte; membro da equipe do Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte.

INTRODUO
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte tem sido apontada, em vrios contextos,
como referencial no pas em termos do seu avano no sistema de planejamento me-
tropolitano integrado, com base no arranjo metropolitano criado e desenvolvido a
partir de 2006, e tambm, na elaborao do seu Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado PDDI-RMBH. O PDDI, como ficou conhecido, foi realizado sob a coor-
denao da UFMG, com participao da PucMinas e da UEMG, e acompanhamento
permanente da SEDRU Secretaria de Estado do Desenvolvimento Regional e Pol-
tica Urbana, entre os anos 2009-2011. Essa inovao no contexto nacional, qual seja, a
contratao de uma universidade pblica para elaborar um trabalho assim complexo,
permitiu inserir no planejamento uma abordagem crtica e o mais participativa poss-
vel, resultando em um sucesso reconhecido tanto nos meios universitrios quanto nos
rgos afins do setor pblico, nas trs esferas de governo.
O PDDI, que desde seu incio se pretendia um marco referencial de um processo per-
manente de planejamento metropolitano, incorporando universidades como instru-
mentos de produo de conhecimento sobre a realidade metropolitana e de propostas
para seu desenvolvimento e transformao, mas tambm as populaes organizadas,
Estudos Estratgicos
300 O desafio da mobilidade urbana

vem tendo seus desdobramentos atravs de polticas e programas, em vrios nveis: pela
Agncia de Desenvolvimento Metropolitano; por secretarias e rgos do Estado em
vrias instncias; pelos municpios, na reviso de seus Planos Diretores e aes mais
imediatas; por alguns movimentos sociais organizados; e mesmo pelo prprio setor de
empreendimentos imobilirios, que por vezes se utiliza dos argumentos e propostas do
PDDI para desenvolver seus projetos.
Em 2013, o governo do Estado solicitou UFMG, atravs da coordenao do Cedeplar/
Face, uma proposta para elaborao do Projeto de Macrozoneamento Metropolitano
(MZ). Trata-se de identificar, delimitar e propor padres de ocupao e uso do solo
para territrios e espaos de interesse metropolitano, que devero ser objeto de gesto
compartilhada pelo Estado e pelos municpios a eles afeitos. O trabalho est em fase
de concluso, sendo delimitadas Zonas de Interesse Metropolitano ZIMs, que envol-
vem reas de proteo ambiental, centralidades metropolitanas e eixos de expanso e
desenvolvimento metropolitano, at agora compondo um total de 19 ZIMs. Um projeto
de lei (PL 3078) est tramitando na Assembleia Legislativa com o objetivo principal de
regulamentar esses espaos metropolitanos definidos no MZ como espaos de gesto
compartilhada entre os municpios e o Estado.
Assim, de fato pode-se argumentar que a questo metropolitana vem avanando com
algum sucesso no contexto da RMBH. Este trabalho no discute detalhadamente o sis-
tema de planejamento metropolitano; centra-se nos aspectos da mobilidade na RMBH,
descrevendo alguns avanos resultantes do esforo de planejamento integrado, mas, aci-
ma de tudo, ressaltando os descompassos entre esses avanos na gesto e nas propostas
de ao e a efetiva gesto dos transportes coletivos na Regio. O que fica claro a fra-
gilidade das estruturas metropolitanas existentes para fazer frente aos grandes desafios
que a mobilidade contempornea, em franca expanso, coloca para o desenvolvimento
urbano-regional e para o bem estar das populaes, muitas vezes limitadas drastica-
mente em suas potencialidades pela impossibilidade de gesto e de aes articuladas
entre os vrios agentes envolvidos.
O trabalho se inicia mostrando as transformaes recentes na mobilidade da RMBH,
resultado da comparao das pesquisas origem-destino de 2002 e 2012, para em segui-
da enfatizar as limitaes na rea de gesto integrada, e concluir com uma abordagem
crtica dessa questo.
301

1. TRANSFORMAES RECENTES
NA MOBILIDADE NA RMBH
Nos ltimos anos houve significativas alteraes nos padres de mobilidade urbana da
RMBH. Dentre elas, cabe destacar: 1) o aumento da mobilidade da populao; 2) o pro-
cesso de descentralizao da populao e das atividades produtivas; 3) o aumento da di-
versidade dos deslocamentos; 4) as alteraes nos modos de transporte utilizados, com
aumento do uso dos modos individuais motorizados e 5) o aumento nos tempos mdios
de viagem, sobretudo nos deslocamentos em modos coletivos. Nenhum desses aspectos
representa uma novidade dos ltimos anos: so tendncias que j se observavam desde
a dcada de 1970. Contudo, ganharam um ritmo indito at ento, ocorrendo de forma
mais acelerada, particularmente marcante no aumento do uso dos modos individuais.
A taxa de mobilidade nmero de deslocamentos realizados por habitante por dia
apresentou um aumento significativo. Entre 2002 e 2012 observou-se um aumento de
86%: o ndice passou de 1,44 para 2,67. Considerando-se apenas os deslocamentos em
modos motorizados (taxa de mobilidade motorizada), houve um aumento de 76% a
taxa, que era de 0,94 em 2002, atingiu em 2012 o valor de 1,66. importante observar
que na dcada anterior a taxa de mobilidade motorizada havia apresentado crescimento
de 14,8%. Assim, nos ltimos dez anos, o crescimento da taxa de mobilidade motori-
zada na RMBH foi mais de cinco vezes superior ao que havia ocorrido nos dez anos
anteriores. Esse aspecto positivo, sem dvida, representando maior qualidade de vida
da populao. Certamente, ele se relaciona com o aumento da renda, tendo em vista a
correlao usualmente observada entre mobilidade e renda. Contudo, como se ver a
seguir, esse intenso aumento no nmero de viagens, marcado pela ampliao da moto-
rizao individual, tambm apresentou consequncias negativas, gerando mais conges-
tionamentos e maiores tempos de viagem.
Outro aspecto observado, que tambm j ocorria anteriormente, a continuidade do
processo de descentralizao das atividades produtivas na RMBH, indicada pela re-
duo da proporo das viagens tendo por destino Belo Horizonte: se em 2002 Belo
Horizonte atraa 69,9% de todas as viagens motorizadas da regio metropolitana, em
2012 o nmero de viagens motorizadas tendo por destino a capital foi de 56,4%. Ao se
considerar apenas as viagens por motivo trabalho, contudo, a descentralizao foi mais
lenta: elas passaram de 66,5% para 58,9% no mesmo perodo. Deve-se observar que a
descentralizao das atividades foi acompanhada pela desconcentrao demogrfica
na regio entre 2000 e 2010, a populao de Belo Horizonte cresceu menos do que
a populao dos demais municpios da RMBH, tendo passado de 51,4% para 48,6% do
total (IBGE, 2000 e 2010). Cabe tambm observar que, se a distribuio das viagens
est mais prxima do equilbrio, isso reflete apenas os aspectos quantitativos e oculta
Estudos Estratgicos
302 O desafio da mobilidade urbana

questes qualitativas: os servios e empregos em Belo Horizonte so certamente mais


qualificados do que na periferia metropolitana.
Outra alterao importante foi o aumento da diversidade das viagens. Alm de estarem
mais bem distribudas no territrio metropolitano, como indicado acima, tambm se
observaram desconcentraes no que diz respeito aos horrios e aos motivos das via-
gens houve uma reduo na proporo das viagens realizadas nos horrios de pico,
assim como um maior aumento de viagens por motivos outros que no residncia, tra-
balho ou estudo. Em 2002 as viagens por esses motivos equivaliam a 91% de todas as
viagens realizadas na RMBH, enquanto em 2012 elas somaram 82% do total. Tambm
se observaram alteraes na distribuio horria, embora de forma menos intensa: as
viagens nos horrios de pico da manh e da tarde (entre 5h e 9h e entre 16h e 20h) pas-
saram de 56,8% em 2002 para 53,8% do total em 2012. Contudo, ao se analisar apenas
as viagens em modos motorizados, observa-se uma mudana mais intensa, tendo as via-
gens nas faixas de pico passado de 61,8% para 54,8% no mesmo perodo. Esse fenmeno
est provavelmente relacionado aos aumentos dos congestionamentos e dos tempos de
viagens, problemas mais intensos nas horas de pico.
Mas o aspecto que provavelmente representa a alterao mais significativa ocorrida
nos padres de mobilidade cotidiana da populao da RMBH se relaciona ao uso dos
diferentes modos de transporte. Nos ltimos anos, houve intenso aumento nas viagens
em modos individuais motorizados, a ponto de provocar uma mudana no grupo dos
modos mais utilizados. Provavelmente por volta de 201095, o nibus, que durante as qua-
tro dcadas anteriores foi o modo de transporte motorizado mais utilizado na RMBH,
passou para o segundo lugar, tendo seu posto sido conquistado pelo automvel (conside-
rando-se tanto motoristas como caronas). Enquanto em 2002 eram realizadas de nibus
60,2% das viagens motorizadas da RMBH, em 2012 elas passaram a representar 36,0%
do total. J a fatia do automvel passou de 19,0% para 41,2% no mesmo perodo.96
Se automvel o modo mais utilizado, a moto foi aquele que apresentou maior variao
positiva, tendo passado de 1,5% das viagens motorizadas na RMBH em 2002 para 6,7%
em 2012. Em nmeros absolutos, as viagens de moto passaram de 62.783 por dia para
547.185 no perodo, um aumento de 771,5% em dez anos. A Tabela 1, abaixo, ilustra os
dados apresentados para os anos de 2002 e 2012.

95 Para combater a crise mundial do capitalismo de 2008, foram criados, no Brasil, incentivos a investimentos
em alguns setores produtivos, entre eles a indstria automotiva, que, combinados ao aumento da renda
da populao trabalhadora e elevao dos preos das passagens de nibus, levaram a um maior uso do
automvel (e de motocicletas) entre os setores mais pobres da populao metropolitana.
96 Deve-se observar que a Pesquisa Origem-Destino 2012 ainda mostra os modos coletivos de forma agre-
gada (nibus, metr, nibus fretados, escolares e vans), com um pequeno nmero de viagens a mais
que os modos individuais agregados (automvel, moto e txi): 31,4% e 30,8% respectivamente. Contudo,
considerando-se o ritmo das mudanas recentes, pode-se imaginar que esse quadro j tenha se invertido
em 2013 ou 2014.
303

Deve-se observar que a velocidade do incremento do uso dos automveis e dos modos
individuais de maneira geral foi maior do que se esperava. Os estudos realizados em
2008 para o desenvolvimento do Plano de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte pre-
viam, em seu pior cenrio, que as viagens em modos individuais ultrapassariam aquelas
em modos coletivos pouco antes de 2020, situao que j est ocorrendo agora. im-
portante ressaltar tambm que o aumento do uso dos modos de transporte individual foi
mais intenso que o da frota. Entre 2002 e 2012, enquanto a frota apresentou aumento
de 124,9%, as viagens em modos individuais motorizados tiveram aumento de 208,4%.

Tabela 1. Aspectos da mobilidade urbana da RMBH 2002 e 2012

2002 2012

Geral 1,44 2,67


Taxa de mobilidade
Motorizada 0,94 1,66

Viagens por motivo residncia, trabalho ou


91,4% 82,2%
estudo
Viagens motorizadas com destino a Belo
69,9% 56,4%
Diversidade Horizonte
das viagens Viagens por motivo trabalho com destino a
66,5% 58,9%
Belo Horizonte

Viagens motorizadas no horrio de pico 61,8% 54,8%

Automvel 29,1% 41,2%


Modos
(dentre as viagens em nibus 60,2% 36,0%
modos motorizados)
Moto 1,5% 6,7%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de ARMBH, 2013 e FJP, 2002.

Nesse contexto, no surpreende constatar que os tempos de viagem esto sofrendo um


incremento considervel. O tempo mdio de uma viagem na RMBH passou de 28 para
35 minutos, um aumento de 25,0%. Supe-se, assim, que as intervenes realizadas
no perodo para melhorar as condies de circulao no atingiram seus objetivos: a
presso exercida pela frota foi maior que a capacidade de absoro de fluxo veicular do
conjunto das obras realizadas.
A anlise das alteraes dos tempos de viagem em funo do modo de transporte utili-
zado ajuda a explicar o intenso aumento da motorizao individual ocorrido nos lti-
mos anos. De fato, observa-se que a variao dos tempos de viagem foi significativamen-
te diferente para os diferentes modos de transporte, tendo sido bem maior nas viagens
em modos coletivos. Enquanto a durao mdia de uma viagem em modo individual
Estudos Estratgicos
304 O desafio da mobilidade urbana

motorizado passou de 23 para 32 minutos (variao de 39,1%), nos modos coletivos a


durao passou de 42 para 62 minutos: um aumento de 47,6% no somente as viagens
em modos coletivos so mais longas, como tambm tiveram os maiores incrementos
nos tempos de viagem. O aumento da motorizao, e particularmente da motorizao
individual, prejudicou mais ainda o transporte coletivo que o prprio transporte indivi-
dual, com reflexos diretos na vida cotidiana da populao da RMBH e particularmente
dentre os usurios do transporte coletivo.
Assim, percebe-se que as diretrizes de prioridade ao transporte coletivo observadas em
leis e planos federais, estaduais e municipais no se refletem nos dados sobre a mobi-
lidade urbana da RMBH. Esse quadro nos permite conjecturar que tais diretrizes no
estariam sendo seguidas na definio e na priorizao das aes do setor pblico, j
que as alteraes na infraestrutura e na gesto do transporte e do trnsito ocorridas nos
ltimos anos favoreceram os modos de transporte individual na RMBH. A Tabela 2
ilustra os tempos mdios de viagem para os diferentes modos de transporte na RMBH
em 2002 e 2012.

Tabela 2. Tempo mdio de viagem RMBH 2002 e 2012

Modo 2002 2012

Coletivo 42 minutos 62 minutos

Individual 23 minutos 32 minutos

No motorizado 14 minutos 17 minutos

Geral 28 minutos 35 minutos


Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de ARMBH, 2013 e FJP, 2002.

Deve-se destacar tambm o grande nmero de viagens com origem e destino em dife-
rentes municpios da RMBH: as viagens intermunicipais representam 42,9% de todas
as viagens motorizadas realizadas. Destaca-se tambm o importante papel dos modos
de transporte coletivo nesse grupo: 52,7% das viagens intermunicipais so realizadas
em modos coletivos, enquanto esse nmero de 27,2% para as viagens intramunicipais
(dados de 2012).
Contudo, se os modos coletivos de transporte tm uma maior participao nas viagens
intermunicipais do que nas intramunicipais, justamente quando se atravessam os li-
mites de municpios que surgem os problemas institucionais relacionados mobilidade:
o sistema de transporte coletivo da RMBH composto por diversos subsistemas muni-
cipais, estadual e federal fortemente desarticulados e com baixa integrao.
305

Se a RMBH vem implementando nos ltimos anos novas e inovadoras experincias de


articulao do planejamento e gesto metropolitana, esses avanos ainda no afetaram
as instituies de transporte.

2. DESCOMPASSO ENTRE PLANEJAMENTO


METROPOLITANO, INSTITUIES
E SERVIOS DE TRANSPORTE
URBANO NA RMBH
O Arranjo Metropolitano criado em Minas Gerais a partir de 2006 representa sem d-
vida um avano no trato institucional da questo metropolitana no pas. Foi criada uma
estrutura institucional que articula o estado, os municpios e, de forma insuficiente,
mas inovadora, a sociedade civil. O rgo mximo de deciso a Assembleia Metropoli-
tana, formada pelos prefeitos de todos os municpios (34, atualmente) e 5 representantes
das secretarias de estado mais afeitas gesto metropolitana. No processo de deciso,
todavia, o peso dos votos se iguala, cabendo 50% aos municpios e 50% ao estado97.
O outro rgo decisor e gestor o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metro-
politano, composto por 16 membros, sendo o secretrio estadual do desenvolvimento re-
gional e poltica urbana o seu presidente, e tendo ainda o estado seis outros representan-
tes; os municpios tm sete representantes98 e as duas vagas restantes cabem sociedade
civil, representada por seus segmentos organizados99. o Conselho Metropolitano que
delibera sobre as propostas e aes de planejamento do desenvolvimento, coordenadas
pelo terceiro organismo do trip de gesto do Arranjo Metropolitano a Agncia de
Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (ARMBH), encarregada
de conduzir as aes de planejamento e desenvolvimento.
O Arranjo Metropolitano conta ainda com dois instrumentos: o Fundo de Desenvolvi-
mento Metropolitano, formado por recursos do estado (50%) e dos municpios (50%),
divididos proporcionalmente sua capacidade financeira; e o Plano Diretor de Desen-
volvimento Metropolitano PDDI/RMBH, elaborado sob a coordenao da UFMG

97 Para maiores informaes sobre o arranjo institucional e sobre o sistema de planejamento e gesto metro-
politana na RMBH, ver o site do PDDI-RMBH: www.rmbh.org.br.
98 O reconhecimento das imensas diferenas entre Belo Horizonte, os dois principais municpios industriais
(Betim e Contagem) e os demais municpios da RMBH foi fundamental para viabilizar a representao
municipal. Assim, Belo Horizonte tem dois votos, Betim e Contagem tem um voto cada, e os outros trs
votos so indicados pela Granbel, a associao de municpios metropolitanos que sobreviveu extino
do Plambel, antigo organismo de planejamento metropolitano dos anos 1970/1980.
99 Os cinco segmentos da sociedade civil organizada seguem o modelo definido no Ministrio das Cidades.
Tambm foi criado informalmente, mas legitimamente, um colegiado metropolitano formado por 30
membros, com seis representantes de cada segmento da sociedade civil, que tem tido grande influncia
no Conselho e no sistema de planejamento metropolitano, compensando a pequena representao no
Conselho com uma assessoria e participao qualitativa muito expressiva.
Estudos Estratgicos
306 O desafio da mobilidade urbana

entre 2009 e 2011, com recursos do Fundo Metropolitano. Atualmente a UFMG est
elaborando, tambm com recursos do Fundo, o Macrozoneamento Metropolitano, que
constitui um dos programas da poltica metropolitana de regulao e uso do solo pro-
posta no PDDI.
Aps a elaborao do PDDI/RMBH, foram definidas como prioridades aes que buscas-
sem efetivar diretrizes do Plano relacionadas ao uso do solo, resduos slidos e mobilidade
metropolitana. Sobre esse ltimo tema foram iniciados levantamentos e estudos de viabi-
lidade para implantao de servios de transporte de passageiros utilizando a rede ferrovi-
ria existente na RMBH, seguindo diretrizes da Poltica Integrada de Mobilidade Metro-
politana, integrante do PDDI. Mas as solues de problemas de mobilidade da RMBH na
escala metropolitana devem superar diversos obstculos, sobretudo institucionais.
O sistema de transporte pblico coletivo da RMBH composto por diversas redes in-
dependentes, de diversos nveis governamentais distintos, sem uma articulao adequa-
da. Os principais municpios possuem subsistemas de transporte de nibus municipais.
Aqueles que no municipalizaram os servios de transporte tm seus servios de nibus
intraurbanos organizados e gerenciados pelo governo do estado, atravs da Secretaria
Estadual de Transportes e Obras Pblicas (SETOP). tambm esse o rgo respons-
vel pelos servios de nibus intermunicipais da RMBH. Por fim, a Companhia Brasilei-
ra de Trens Urbanos, CBTU, quem gerencia o metr ou trem metropolitano de Belo
Horizonte, formado por apenas uma linha.
A necessidade de integrao dos diferentes subsistemas de transporte pblico coletivo
da RMBH amplamente reconhecida e perseguida: tanto o Plano Diretor Municipal
de Belo Horizonte (desde 1996) quanto o Plano Diretor Metropolitano PDDI-RMBH,
de 2011 apresentam entre suas diretrizes a necessidade de integrao do transporte
metropolitano. Contudo, os esforos nesse sentido tm surtido efeitos apenas pontuais.
Existem convnios para integrao tarifria entre alguns dos rgos gestores so mo-
dos de integrao nos quais a tarifa do segundo deslocamento reduzida, assim como
ocorre no interior dos servios dos subsistemas sobre pneus. Os principais acordos so:
1. entre o subsistema de nibus de Belo Horizonte e o metr; 2. entre o subsistema de
nibus metropolitano, o metr e os subsistemas de nibus municipais de Contagem
e Betim. Mas os dois principais transportadores de passageiros da RMBH os nibus
metropolitanos e os de Belo Horizonte no possuem qualquer tipo de integrao
tarifria. Isso implica servios que concorrem entre si e sobrecarregam algumas vias,
prejudicando a eficincia e a qualidade do sistema de transporte da RMBH.
A mais recente oportunidade para que tal acordo pudesse ser feito foi quando do deta-
lhamento do plano de implantao dos primeiros corredores do Transporte Rpido por
nibus (conhecido popularmente por BRT, do ingls Bus Rapid Transit), que teve seus
307

trechos iniciais inaugurados em 2014. Os corredores so utilizados de forma intensa por


servios de nibus municipais e metropolitanos. O sistema pressupe pistas exclusivas
para os nibus, pagamento da tarifa antes do embarque no acesso s estaes, assim
como livre transbordo entre nibus que servem a uma mesma estao, sem pagamen-
to de tarifa extra. A integrao entre os servios metropolitano (que atende diversos
municpios) e municipal de Belo Horizonte (que tem maior capilaridade na capital)
nesse sistema implicaria significativa melhoria para os usurios. Entretanto, os poucos
esforos realizados pelos governos estadual e municipal no foram suficientes para que
o acordo fosse selado: todas as estaes do Transporte Rpido por nibus de Belo Ho-
rizonte so duplicadas, com controles de acessos distintos e pagamento de tarifa extra
para intercmbio entre os mdulos municipal e metropolitano. Alm de no oferecer os
benefcios que a integrao ofereceria, sua inexistncia amplia a falta de racionalidade
do sistema, aumentando os custos para implantao e manuteno da infraestrutura.
Alm das dificuldades para integrao interinstitucional, observam-se tambm atrasos
na implantao de infraestrutura e na efetivao de um sistema de transporte urbano
adequado ao porte e s necessidades da populao da RMBH. Um problema que ilustra
bem esta questo a proposta, apresentada pelo PDDI-RMBH, de uso da rede ferrovi-
ria existente na regio metropolitana para transporte de passageiros. Trata-se de uma
rede bastante ampla, com mais de 300 km, e que atende 18 municpios de um total de
34. Atualmente, com a exceo de uma linha de longa distncia, que liga Belo Hori-
zonte a Vitria, no Esprito Santo, as ferrovias da RMBH so utilizadas exclusivamente
para o transporte de mercadorias, principalmente minrio. A extenso, a boa relao
da rede ferroviria com as reas ocupadas e as deficincias dos servios de transporte
pblico coletivo existentes foram as principais motivadoras dessa proposta, que tem
grande potencial para melhorar os servios e contribuir para a reverso do atual quadro
de crescimento explosivo no uso de modos individuais motorizados e quase estagnao
no uso dos modos coletivos.
Contudo, ainda que esse projeto esteja sendo considerado como uma prioridade na
gesto metropolitana, no apenas os esforos para efetivar a implantao de servios de
transporte de passageiros na malha existente tm sido tmidos, como tambm algumas
aes do governo estadual so incompatveis com tal diretriz. Atualmente encontra-se
em implantao um plano de reestruturao do transporte metropolitano por nibus,
que prev a troncalizao de diversas linhas, com implantao de estaes de integra-
o. Entretanto, algumas estaes j esto sendo implantadas a algumas centenas de
metros de ferrovias com grande potencial de transporte de passageiros, mas sem possi-
bilidade de futura integrao da estao com os servios ferrovirios.
Outra questo que se mostrava promissora, mas ainda no teve consequncias prticas
aps mais de uma dcada, foi a criao em 2001 da empresa Trem Metropolitano de
Estudos Estratgicos
308 O desafio da mobilidade urbana

Belo Horizonte Metrominas, como resposta diretriz federal de descentralizar os sis-


temas de trens urbanos, passando sua gesto s esferas estaduais e locais de governo. At
hoje a Metrominas no assumiu a gesto do metr, que continua nas mos da CBTU.
A Metrominas apresenta uma interessante particularidade em seu desenho institucio-
nal: enquanto na maioria dos casos os sistemas de transporte ferrovirios urbanos foram
estadualizados, a Metrominas tem entre seus scios o estado, mas tambm os munic-
pios de Belo Horizonte e Contagem, que so atendidos pelo sistema atualmente com-
posto por apenas uma linha. Com esse arranjo institucional e ainda com a possibilidade
de adeso de outros municpios, ela poderia representar um primeiro passo para a for-
mao de um consrcio de transporte urbano metropolitano, o que poderia equacio-
nar diversos dos problemas observados atualmente. Alm disso, em 2003 foi definido,
atravs da Lei Delegada n 100, que a Metrominas, no momento em que passasse a ser
responsvel pela gesto do metr, assumiria tambm a responsabilidade da gesto do
transporte metropolitano por nibus, o que poderia representar um grande passo na
integrao do Transporte Pblico Coletivo na RMBH. Mas, apesar de criada em 2001,
a Metrominas ainda no administra o metr. Cabe observar que a ltima expanso da
linha de metr de Belo Horizonte ocorreu em 2002.
Recentemente, a expectativa de que o metr de Belo Horizonte seja regionalizado foi
renovada, com a elaborao de estudos e detalhamento dos projetos para expanso da
linha 1 e implantao dos primeiros trechos das linhas 2 e 3 (planejadas desde a dcada
de 1990) por parte da Metrominas, e no da CBTU, incluindo a previso de repasse de
recursos do governo federal para implantao dos projetos.

3. A TTULO DE CONCLUSO
As recentes alteraes nos padres de mobilidade da RMBH, ainda que apresentem
inegavelmente aspectos benficos para a populao, tm implicado uma srie de pro-
blemas. Do lado positivo, observou-se um expressivo aumento no nmero de viagens
realizadas por habitante, assim como uma maior diversidade das viagens, sobretudo no
que diz respeito aos motivos dos deslocamentos as viagens por motivos outros que no
residncia, trabalho ou estudo foram aquelas que apresentaram maior crescimento
e aos locais de destino o processo de descentralizao, j observado em perodos
anteriores, persiste, indicando que a excessiva concentrao de empregos e atividades
econmicas no centro da capital mineira cada vez menor.
Contudo, a esses aspectos, que representam certamente ganhos de qualidade de vida
para a populao da RMBH, contrapem-se outros, claramente negativos: o aumento
no nmero de viagens deu-se principalmente com mais viagens em modos individuais
309

motorizados, com excessiva presso sobre o sistema virio e consequente aumento nos
tempos mdios de viagem. Soma-se a isso a persistncia da falta de integrao dos agen-
tes responsveis pela gesto dos servios de transporte pblico coletivo, alm de aes
desarticuladas entre sistemas modais e mesmo com o planejamento como um todo.
Apesar disso, uma srie de indcios aponta que esses problemas podero ser equacionados
nos prximos anos. Em primeiro lugar, a questo da gesto e da governana dos servios
de transporte pblico coletivo metropolitano encontra-se aparentemente encaminhada
para uma necessria maior integrao entre os diferentes gestores. Se, como se mostrou
acima, a indicao da necessidade de maior integrao expressa nos planos dos principais
atores (o municpio de Belo Horizonte e o governo do estado) e a prpria criao, por en-
quanto apenas no papel, da Metrominas, ainda no surtiram os necessrios resultados,
o fato de que os projetos de expanso da malha metroviria da RMBH estejam sendo
desenvolvidos por ela e no pela CBTU sugere que, em breve, o metr dever ser de fato
regionalizado. Seu arranjo institucional empresa com a participao do governo do es-
tado, assim como dos dois maiores municpios da RMBH: Belo Horizonte e Contagem
dever ampliar a presso por maior integrao dos servios de transporte coletivo.
Alm disso, o recente marco legal da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (Lei
Federal 12.587/2012) traz dentre suas diretrizes aspectos que, se devidamente aplicados,
contribuiro exatamente para a soluo dos principais problemas de mobilidade urbana
da RMBH aqui identificados: ela preconiza a prioridade dos modos de transporte no
motorizados sobre os motorizados e dos modos coletivos sobre os individuais, alm da
integrao entre os diferentes servios de transporte urbano.
Ademais, a agilidade com que o quadro institucional, tcnico e poltico tem se trans-
formado na RMBH assim como no pas sugere que se caminhe com mais rapidez
para solues mais integradas e racionalizadas, implicando tambm novos aspectos,
como maior participao popular na gesto e maior preocupao com questes como
qualidade ambiental e urbana.
Os movimentos populares de 2013, que levaram milhares de pessoas s ruas em todo o
pas, tiveram em Belo Horizonte a mobilidade urbana e o preo das passagens como
seu mote principal, dando origem a grupos organizados que continuam se movimen-
tando em torno de questes como tarifa zero, integrao modal, entre outras.
De outra parte, as questes ambientais vm ganhando muita visibilidade e o Projeto
Macrozoneamento Metropolitano, em elaborao na UFMG como um desdobramen-
to do PDDI-RMBH, assumiu a proposta de uma Trama Verde-Azul como elemento
central de reestruturao metropolitana. Neste sentido, fundos de vales, cursos dgua,
topos de morros e serras, assim como espaos de lazer, interesse turstico, ambiental,
histrico e cultural devem, segundo a proposta, ser integrados em uma trama que
Estudos Estratgicos
310 O desafio da mobilidade urbana

reorganize o espao metropolitano. As grandes avenidas e eixos virios, assim como


o proposto Rodoanel, que interligar o Vetor Sudoeste (Betim e Contagem) ao vetor
Nordeste (Sabar e Caet), sero tratados pelo Projeto MZ como parte integrante e
central da Trama Verde-Azul. Espera-se, assim, uma mudana significativa na agenda
metropolitana, que no apenas reduza os descompassos entre os paradigmas e aes
do planejamento metropolitano e de transportes, mas tambm proporcione um avano
expressivo no trato das questes ambientais e da qualidade de vida das populaes.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AGNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA REGIO METROPOLITANA DE
BELO HORIZONTE ARMBH. Pesquisa Origem e Destino 2012. Belo Horizonte:
ARMBH, 2013.
EMPRESA DE TRANSPORTE E TRNSITO DE BELO HORIZONTE S/A
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FUNDAO JOO PINHEIRO FJP. Pesquisa Origem e Destino 2001-2002. Belo
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GOUVA, Ronaldo Guimares. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro:
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senvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Belo Horizonte:
UFMG, 2011.
VASCONCELLOS, Eduardo A. Transportes urbanos nos pases em desenvolvimento:
reflexes e propostas. So Paulo: Annablume. 2000.
311

A CRISE DA MOBILIDADE

Silvestre de Andrade Puty Filho


Mestre em Engenharia de Transportes, Diretor do Grupo Tectran

Gustavo Riente de Andrade


Mestre em Engenharia de Transportes, Gerente da
Transitus Engenharia de Transporte Ltda.

1. AS VRIAS FACES DO PROBLEMA


Ao longo dos ltimos anos, a combinao do aumento da renda da populao e de sub-
sdios governamentais, traduzidos em forma da reduo de impostos incidentes sobre
a fabricao de veculos e do congelamento do preo da gasolina, levou a um aumento
expressivo no nmero de viagens por automvel nas cidades brasileiras. Assim, chega-
mos atual crise na mobilidade urbana, que vem sendo discutida com especial nfase
a partir das manifestaes de junho de 2013.
Na verdade, no h uma causa nica para a crise instalada. O que se procura destacar
neste artigo so os principais aspectos que compem o problema e, em seguida, discutir
possveis estratgias para combat-los.

1.1 QUEM PAGA PELO CUSTO DA OFERTA?


Da perspectiva da oferta de transportes, tem-se que os custos com investimentos e con-
servao no sistema virio que seriam necessrios para o atendimento dessa demanda
crescem exponencialmente com o aumento da procura. No entanto, as fontes de finan-
ciamento tradicionais de infraestrutura, especialmente aquelas baseadas na taxao do
combustvel, vm entrando em processo de colapso, como verificado recentemente com a
CIDE, que foi zerada pelo governo federal. Esse problema est ocorrendo em vrios nveis
em todo o mundo, e a perda da arrecadao nesses casos est associada ao aumento da
eficincia dos automveis e s polticas de incentivo do uso de combustveis alternativos.
Somam-se a isso a escassez de recursos oramentrios para investimentos no Pas e as
dificuldades enfrentadas, especialmente pelos municpios, para atender s demandas
por mobilidade que esto formalmente sob sua responsabilidade. A participao dos
Estados e da Unio no financiamento da infraestrutura necessria ao sistema de trans-
portes urbanos tem se mostrado, nos ltimos anos, pouco expressiva.
Estudos Estratgicos
312 O desafio da mobilidade urbana

Embora os desafios que se apresentam tenham mudado em decorrncia das dificul-


dades crescentes de deslocamento no espao urbano, a viso quanto soluo ainda
se mantm focada na ampliao da oferta de infraestrutura. Pouca ateno tem sido
voltada para medidas de gesto da demanda e operao, que podem ir desde aes de
engenharia de trfego, passando pela restrio de circulao de determinados tipos de
veculos, at a taxao de usurios do transporte individual em favor de quem opta pelo
transporte coletivo.

1.2 A INSUFICINCIA DO TRANSPORTE PBLICO


Com a desativao, em meados do sculo passado, dos sistemas de transporte pblico
leve sobre trilhos (bondes) pelo Pas, criou-se um cenrio no qual o nibus se tornou
dominante. Isso se deu, em grande parte, devido a sua alta flexibilidade e relativo baixo
custo. Alm disso, com a delegao da operao a empresas privadas, os investimentos
do Estado ficaram concentrados no sistema virio. Como resultado, os gastos pblicos
foram direcionados mais para o transporte individual do que para o coletivo, ainda que
de forma insuficiente. Esse cenrio obrigou que os nibus atendessem demanda de
transporte de massa no sendo um sistema projetado para esse tipo de atendimento
com investimentos iniciais pouco significativos. No entanto, sistemas de transporte p-
blico de qualidade passam necessariamente por modos de maior capacidade, que exi-
gem investimentos mais expressivos do que os servios de nibus em trfego misto.
Dentre os sistemas de transporte coletivo de alta capacidade, destacam-se o metr e os
trens, concebidos para atender, respectivamente, a reas adensadas ou longas distncias.
De forma complementar, atendendo a demandas intermedirias, possvel a utilizao
de sistemas de veculos leves sobre trilhos (VLT) ou monotrilhos. Alm disso, o prprio
sistema nibus tem um papel essencial no atendimento da demanda com servios de
qualidade, com a operao de linhas expressas de nibus ou Bus Rapid Transit (BRT).
Vale lembrar a necessidade de se complementar a rede de servios de transportes p-
blicos coletivos, para faixas de menores nveis de demanda, com o tradicional sistema
nibus no trfego misto, podendo tambm desempenhar um papel significativo na
rede de transportes, para o atendimento de demandas ainda mais especficas, siste-
mas que so pouco utilizados ou at mesmo mal utilizados , tais como servios de
micro-nibus ou vans, servios executivos, txi-lotao etc., que oferecem alternativas
de qualidade para a viagem.
De fato, experincias reais mostram que um transporte pblico de qualidade capaz
de atrair usurios de outros modos. Em So Paulo, dados recentes (GOVERNO DO
ESTADO DE SO PAULO, 2013) indicaram que, entre 2007 e 2012, enquanto o n-
mero de viagens por transporte coletivo caiu 4% na populao de renda familiar entre
313

R$ 2.488 e R$ 4.976, impulsionado pelo aumento do poder de compra e subsdios ao


transporte individual, entre a populao com renda familiar acima de R$ 9.330, o n-
mero de viagens por modo coletivo cresceu 6%, reflexo da expanso do metr e outros
meios de transporte de qualidade.

1.3 O CONFLITO DAS POLTICAS PBLICAS


A poltica de incentivo ao uso do veculo individual busca a movimentao da econo-
mia no curto prazo. No entanto, essa medida cobra seu preo diretamente dos munic-
pios, ao elevar os custos de deslocamento na malha viria e contribuir para inviabilizar
o transporte coletivo tradicional realizado pelos nibus. Isso ocorre porque os congestio-
namentos com o transporte pblico operando no trfego misto levam reduo da sua
velocidade comercial, o que, por sua vez, acarreta aumento de custos da viagem para o
operador, bem como a necessidade de disponibilizar mais veculos para a realizao do
mesmo servio, devido queda da produtividade.
Como quem paga pelos servios de transportes o usurio (a regra geral no ter
subsdio), quanto maior o custo, maior a tarifa, o que leva perda de passageiros e,
consequentemente, ao aumento das tarifas novamente, mantendo-se um ciclo vicioso,
j que os custos da prestao dos servios no sero reduzidos na proporo da queda
da demanda (e a queda na qualidade do servio tambm leva reduo da demanda).
Para romper esse ciclo indispensvel que o transporte pblico ganhe prioridade de cir-
culao na malha viria, deslocando-se nos corredores e reas centrais em stio prprio,
sem a interferncia do trfego geral.
Alternativa de soluo para a questo apontada a tarifao pelo uso da infraestrutura uti-
lizada baseando-se no conceito da economia de transportes conhecido como Congestion
Pricing, que permite o clculo do custo marginal gerado por cada usurio que acessa a
rede por meio do transporte individual. A partir desse conceito, criam-se polticas nas
quais tal custo social deve ser coberto pelo prprio usurio do veculo individual, e no
pela sociedade. Essa viso se traduz em diferentes modelos de pedgio urbano, que po-
dem ir da tarifao pelo uso de infraestruturas de grande porte, como pontes, tneis e
autoestradas at a criao de uma taxa de acesso aos centros urbanos, como j ocorre em
Londres, Estocolmo, Milo e Cingapura. Outras alternativas incluem o aumento dos pre-
os de estacionamento rotativo, reas pagas de estacionamento subterrneo etc.

1.4 EXTERNALIDADES NEGATIVAS


Embora essencial para o funcionamento de sociedades modernas, a mobilidade gera
impactos negativos sociedade. Os mais evidentes so os acidentes, que historicamente
Estudos Estratgicos
314 O desafio da mobilidade urbana

causam no Brasil cerca de 40 mil mortes por ano (BRASIL, 2010). Comparando-se com
os pases desenvolvidos, observa-se que o nmero de mortes no trnsito entre cinco e
dez vezes maior no Brasil (FERRAZ et al., 2008). No se pode pensar em resolver os
problemas de mobilidade sem que se considerem esses dados no desenvolvimento das
solues de trnsito.
O segundo item mais importante com relao s consequncias negativas da mobi-
lidade quanto poluio, sendo que, no ambiente urbano em geral, o trnsito a
principal causa de poluio do ar. Os veculos automotores liberam gases nocivos
sade humana, tal como o dixido de enxofre, monxido de carbono e chumbo, alm
de emitir gases que contribuem para o efeito estufa, em especial o dixido de carbono,
o que gera consequncias de mbito global.
No obstante, a consequncia negativa do trnsito no se resume poluio do ar e
acidentes. Existem ainda outros aspectos, os quais, em certas circunstncias, podem ser
to graves quanto os anteriormente mencionados. Suas consequncias para o cotidiano
das cidades precisam ser avaliadas para que no haja prejuzos para os seus morado-
res/usurios. Essas outras externalidades incluem a vibrao, especialmente danosa ao
patrimnio histrico; poluio sonora, preocupante em zonas hospitalares e regies
residenciais; intruso visual e a criao de barreira fsica, que ocorre quando a presena
de vias voltadas ao veculo automotor e muito movimentadas gera embarao ao desloca-
mento a p, com o potencial de desagregao de reas urbanas inteiras.

2. VISLUMBRANDO SOLUES ALTERNATIVAS


Para a soluo do problema de mobilidade, no h uma medida nica capaz de oferecer
qualidade a um custo aceitvel. Assim, necessrio usar vrias abordagens complemen-
tares. Neste item, so discutidas possveis solues.

2.1 DESCENTRALIZAO DAS ATIVIDADES


O transporte no por si s uma atividade fim. Ao contrrio, as pessoas se deslocam en-
tre diferentes origens e destinos com o objetivo de desempenhar as atividades desejadas
ao longo do dia, em locais diversos. Assim, torna-se impossvel desvincular a questo da
mobilidade do planejamento do uso do solo. Nesse sentido, tem-se um exemplo notrio
na cidade de Curitiba, que concebeu corredores de transporte de massa junto a reas
com previso de alto adensamento, o que aliou a viabilidade do sistema com um bom
nvel de servio aos usurios.
315

Alm disso, destaca-se como tendncia natural nas grandes metrpoles o conceito de
cidades polinucleadas, definidas pela formao, em zonas perifricas, de regies centrais
secundrias, capazes de suprir seu entorno com a maior parte dos servios e empregos ne-
cessrios aos moradores da regio. Na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), uma
comparao entre as pesquisas de origem-destino realizadas pelo Metr em 2007 e 2012
(GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO, 2013) revelou que, apesar do aumento do
nmero de viagens de 15% no perodo, as distncias mdias por automvel caram. Isso
se deu em decorrncia do processo de fortalecimento de novos ncleos na RMSP, bem
como da intensificao do adensamento da regio central, que inclui a verticalizao
e eliminao dos vazios urbanos. Isso favorece no apenas o transporte coletivo, que se
torna mais vivel, como tambm as viagens por meios no motorizados, em especial a p,
que cresceram respectivamente 16% (transporte coletivo) e 8% (a p) no perodo.

2.2 TRANSPORTE NO MOTORIZADO


Uma alternativa cada vez mais em voga a bicicleta. Pedalar no consome combust-
vel, portanto no polui, e faz bem sade. Alm disso, ciclovias e ciclofaixas ocupam
relativamente pouco espao no sistema virio. Trata-se de um modo alternativo como
qualquer outro, que deve ser planejado e projetado seguindo boas prticas de urbanis-
mo e engenharia de transporte.
De forma geral, o modo ciclovirio tem um potencial para servir a viagens de curta
distncia, principalmente nos seguintes trs tipos de uso:
atendimento a interesses locais, tais como comrcio, escola, bancos, prestao de
servios;
atividades de lazer, em especial nos fins de semana; e
complementao ao transporte coletivo, para acessos a terminais, sendo que nesse
caso, especialmente, reforada a necessidade de paraciclos e bicicletrios.
Em todas essas situaes, observa-se que a exigncia do posicionamento de ciclovias nos
principais corredores urbanos no deveria ser a regra. Embora tenham impacto baixo,
as bicicletas so um meio de transporte individual. Se localizadas em vias principais,
concorrem com o transporte coletivo, contribuindo para a reduo de sua preferncia,
com perdas para toda a sociedade. Alm disso, como no normalmente factvel a
construo de ciclovias em todo o sistema virio, seu posicionamento em corredores vi-
rios pode levar necessidade de complementao das viagens em vias sem tratamento
de preferncia para bicicletas, misturando-as ao trfego misto, composto por autom-
veis, caminhes, nibus e motos, e agravando um srio problema de segurana viria.
Estudos Estratgicos
316 O desafio da mobilidade urbana

Dessa forma, um local apropriado para as ciclovias so as vias locais, nas quais a oferta
de espao virio mais abundante e no h, de forma geral, problemas de capacidade.
Alm disso, a geometria dessas vias muitas vezes no comporta adequadamente o livre
movimento de veculos de maior porte, tais como nibus e caminhes, sem o raio de
giro necessrio; no entanto, tal caracterstica no representa obstculo s bicicletas.
Tambm no devem ser constituir em restrio circulao das bikes as barreiras ao
sistema virio impostas por reas de convvio como praas, parques etc.
Quando se fala em transporte no motorizado, atualmente tem-se na bicicleta a refe-
rncia mais imediata. No entanto, o principal modo desse tipo justamente o mais
fundamental: o a p. Trata-se da mais comum forma de transporte em qualquer cidade.
Mesmo em So Paulo, conhecida pela alta taxa de motorizao, o modo a p represen-
tou, em 2012, 28,4% de todas as viagens realizadas (METR, 2013). Alm de atender a
viagens de curta distncia, o modo a p complementa viagens por outro modo, seja por
meio de uma caminhada at o ponto de nibus mais prximo ou do estacionamento at
a porta do local de trabalho.
Nesse contexto, os passeios devem ser considerados como as vias dos pedestres. Sob essa
viso, h uma tendncia, amplamente utilizada em pases desenvolvidos, de se adotar
uma srie de medidas para atender a essa demanda, tais como:
alargamento de passeios ou mesmo fechamento de ruas em regies centrais para
uso pelo pedestre;
uso de medidas que visam propiciar conforto ao usurio a p; e
restries aos veculos motorizados.
Uma barreira para o desenvolvimento de vias amigveis ao pedestre a viso das cida-
des de que o passeio uma obrigao do lote lindeiro, perdendo-se a perspectiva de que
o passeio a via do pedestre. Com isso, so geradas descontinuidades, falta de padroni-
zao, dificuldades de manuteno etc.
Com relao segurana viria, o pedestre se mostra o agente de trnsito mais vulner-
vel, sendo os atropelamentos frequentemente o tipo mais letal de acidente em qualquer
ambiente. Para se evitar atropelamentos em situaes de travessia, as solues muitas
vezes pensadas so a implantao de passarelas. No entanto, passarelas aumentam o
tempo de travessia e obrigam subida de rampas, o que desagrada o pedestre e o faz
tentar atravessar em nvel com um risco ampliado para a sua segurana.
Alm disso, a viso de que o problema do pedestre focado na travessia faz com que o
trfego de pessoas ao longo da via seja muitas vezes negligenciado, especialmente em
vias de maior capacidade. Infelizmente, justamente nesse tipo de via, ligada prtica
de velocidades mais altas, que acidentes relacionados perda de controle do veculo e
317

sada de pista so mais frequentes, e igualmente graves. Dessa forma, deve-se reforar
a necessidade de disciplinar o espao lindeiro via, tornando-o funcional e seguro ao
trfego de pedestres.
Concluindo, pode-se afirmar que o sistema virio um espao nobre das cidades e
cada vez mais escasso. J no se imagina mais que ele deva ser todo voltado apenas para
o veculo motorizado. Projetos de urbanizao modernos criam novos espaos no s
para pedestres e bicicletas, como tambm para praas, novos equipamentos urbanos,
arborizao/paisagismo etc.

2.3 TECNOLOGIA
No possvel discutir solues para a crise da mobilidade sem que se discuta o pa-
pel da tecnologia na questo. O avano tecnolgico das ltimas dcadas modificou
totalmente a forma como vemos a prestao de servios de transportes. Nesse campo,
h uma enorme gama de possibilidades que vo permitir e em muitos casos j esto
operando criar esse novo ambiente de discusso da mobilidade urbana.
Um exemplo de destaque a bilhetagem eletrnica, que foi a primeira experincia de
uso de Sistemas de Transportes Inteligentes (ITS, na sigla mais conhecida, em ingls) na
rea de transporte pblico e possibilitou a integrao de vrios modos e redes diferentes.
Outro exemplo a tecnologia de Global Positioning System (GPS), que est se popula-
rizando, em especial a partir de sua incorporao a smartphones e tablets. Aplicado aos
desafios do trnsito, o GPS permite a escolha de caminhos mnimos para uma viagem
para o seu usurio, sendo propostas rotas alternativas, se necessrio ou desejado. Usando
conceitos ainda mais modernos de computao, novos softwares permitem a coopera-
o entre usurios em rede, tornando possvel sinalizar os locais mais congestionados
ou incidentes. Trata-se do embrio de um conceito capaz de equilibrar a demanda e
racionalizar o uso do espao existente de uma maneira sem precedentes.
Ainda quanto ao potencial criado pelo avano dos softwares e smartphones, foram cria-
dos aplicativos especficos para fornecer apoio ao usurio de transporte coletivo e txi,
que rapidamente se espalharam. As vrias opes de aplicativos para txi disponveis no
mercado permitem que se localizem, em qualquer ponto, as opes de transporte mais
prximas. A partir da, o aplicativo se encarrega de fazer o contato entre o usurio e o
condutor do txi cadastrado no sistema. possvel para ambos os usurios acompanhar,
via GPS, o local atualizado de cada um, bem como acessar informaes cadastrais,
incluindo o telefone, para a eventual necessidade de fazer contato direto. Com isso,
o sistema oferece rapidez e segurana antes indisponvel, bem como o acesso ao txi
mesmo em locais nos quais esses no circulam usualmente.
Estudos Estratgicos
318 O desafio da mobilidade urbana

Caso anlogo ocorre em websites dedicados busca de carona, concebidos para ajudar
a estabelecer contato entre quem deseja oferecer e quem precisa de carona. Essa opo
oferece alternativa de transporte quando as demais no atendem, alm de aumentar a
taxa de ocupao dos automveis, racionalizando o espao virio.
impossvel, neste item, negligenciar o impacto da operao de trnsito para o bom
funcionamento do sistema. Nos ltimos anos, uma rpida evoluo tecnolgica ocorreu
nos Centros de Controle Operacionais (CCO) e seus dispositivos perifricos, tanto no
meio urbano quanto em rodovias administradas pela iniciativa privada. Nesses sistemas,
radares e cmeras monitoram as condies de trfego e o cumprimento das leis de trn-
sito, permitindo ao operador reao preventiva e rpida a eventuais problemas, incluin-
do o acionamento de servios mecnico, atendimento mdico, polcia ou bombeiros.
Como j comum em pases desenvolvidos, uma evoluo nos sistemas de operao se
traduz na Gesto Ativa de Trfego (Active Traffic Management ATM, em ingls), que
consiste em um conjunto de medidas predeterminadas que entram em ao em tempo
real, segundo a necessidade. Tais medidas incluem:
Uso de acostamentos em rodovias: quando h congestionamentos e a velocidade
do trfego baixa, o acostamento perde muito de sua funo de segurana, e pode
ser aproveitado como faixa adicional, desde que devidamente preparado para tal
em termos geomtricos e estruturais.
Controle de acessos: trata-se da restrio de entrada de veculos em vias arteriais
principais, at o ponto em que elas conseguem fluir. A partir de um equilbrio
da demanda, calculado por meio de tcnicas de engenharia de trfego, evitam-
-se congestionamentos e obtm-se a fluidez mxima possvel para um sistema
como um todo.
Velocidade varivel: como no caso anterior, trata-se da regulao da velocidade
para o ponto timo para determinado nvel de fluxo de trfego. Tal medida de-
pende, no entanto, de um programa de informao aos usurios e dispositivos de
fiscalizao, posto que a no obedincia dos limites variveis invalida o sistema.
Ainda mais recentes so os softwares de simulao microscpica de trfego, capazes de
representar individualmente o comportamento de cada veculo da rede e sua interao
com os demais. Alm de permitir estudos de planejamento com grande detalhe e pre-
ciso, quando combinadas a sistemas de ATM, essas ferramentas so capazes de atuar
em lgica preventiva, detectando problemas de trfego antes que eles ocorram. Com
isso, possvel executar medidas de operao localizadas o mais rapidamente possvel,
incluindo a alterao da programao semafrica das cidades em tempo real.
319

Para o futuro, muitas pesquisas conduzidas pela academia, indstria e empresas de


tecnologia concentram esforos no projeto de veculos inteligentes. So previstos carros
capazes de navegar por si s no sistema virio, eliminando a necessidade de interveno
do motorista e, consequentemente, o erro humano. Sensores evitam o choque com ou-
tros veculos ou objetos fixos, e so usados para manobras automticas de estacionamen-
to. Dispositivos de GPS encontram a melhor rota para a execuo da viagem, alterando
o caminho em caso de incidentes ou congestionamentos.

REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Sade. Sistema de Informaes de Mortes Datasus. Mortes por
causas externas no perodo 2004-2008. Braslia: Ministrio da Sade, 2010. Disponvel
em: http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?sim/cnv/extsp.def. Acesso em: nov. 2014.
GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO. Companhia do Metropolitano de So
Paulo. Pesquisa de Mobilidade da Regio Metropolitana de So Paulo 2012 Princi-
pais resultados Pesquisa Domiciliar. So Paulo, 2013. Disponvel em: http://www.metro.
sp.gov.br/pdf/mobilidade/pesquisa-mobilidade-2012.pdf. Acesso em: dez 2014.
FERRAZ, Antonio Clvis Pinto; RAIA JUNIOR, Archimedes; BEZERRA, Brbara
Stolte; BASTOS, Jorge Tiago; RODRIGUES SILVA, Karla Cristina. Segurana no
Trnsito. So Carlos: Suprema Grfica Editora Ltda Epp, 2012.
321

APNDICE 3
PROPOSIES
LEGISLATIVAS
323

PROPOSIO 1

PROJETO DE LEI N , DE 2015

(Dos Srs. Membros do Conselho de Estudos e Debates Estratgicos)

Altera a Lei n 12.587, de 3 de janeiro de


2012, tendo em vista aperfeioar as diretrizes da
Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.

O Congresso Nacional decreta:


Art.1 Esta Lei altera a Lei n 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as
diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, dispondo, entre outros pontos,
sobre os princpios e diretrizes da poltica, a poltica tarifria, os direitos dos usurios
do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, as atribuies dos entes federados e o
Plano de Mobilidade Urbana.
Art.2 A Lei n 12.587, de 2012, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 3 ......................................................................................................................................
2 Os servios de transporte urbano so classificados:
I quanto ao objeto:
..................................................................................................................................................
c) misto, de carga e passageiros;
3 So infraestruturas de mobilidade urbana:
..................................................................................................................................................
II caladas, passagens de pedestre e estacionamentos;
........................................................................................................................................ (NR)
Art. 5 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana est fundamentada nos seguin-
tes princpios:
..................................................................................................................................................
X concepo da mobilidade urbana sob a perspectiva da inter, multi e transdis-
ciplinaridade;
XI cooperao federativa. (NR)
Art. 6 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana orientada pelas seguintes
diretrizes:
..................................................................................................................................................
Estudos Estratgicos
324 O desafio da mobilidade urbana

VIII prioridade nos deslocamentos de pedestres e ciclistas;


IX integrao e gesto compartilhada entre as cidades inclusas em regies me-
tropolitanas e outras aglomeraes urbanas;
X reduo do nmero de deslocamentos nas cidades, por meio da aproximao
entre os locais de moradia e os de emprego e servio;
XI exigncia de contrapartidas pelo nus causado mobilidade urbana;
XII adoo de instrumentos de compensao pela valorizao imobiliria decor-
rente da implantao da infraestrutura de transportes. (NR)
Art. 8 ......................................................................................................................................
4 A concesso de benefcios tarifrios a uma classe ou coletividade de usurios
nos servios de transporte pblico coletivo dever ser custeada com recursos fi-
nanceiros especficos previstos em lei, sendo vedado atribuir o referido custeio aos
usurios do respectivo servio pblico. (NR)
Art. 9 ......................................................................................................................................
12. O Poder Pblico poder, em carter excepcional e desde que observado o
interesse pblico, proceder reviso extraordinria das tarifas, por ato de ofcio ou
mediante provocao da empresa, caso em que esta dever demonstrar sua cabal
necessidade, instruindo o requerimento com todos os elementos indispensveis e
suficientes para subsidiar a deciso, dando publicidade ao ato por meio da Rede
Mundial de Computadores. (NR)
Art. 14. So direitos dos usurios do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, sem
prejuzo dos previstos nas Leis nos 8.078, de 11 de setembro de 1990, e 8.987, de 13
de fevereiro de 1995:
..................................................................................................................................................
V ser informado sobre as aes de mobilidade urbana realizadas ou planejadas
por Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. (NR)
1 Os usurios dos servios de transporte coletivo tero o direito de ser informa-
dos, em linguagem acessvel e de fcil compreenso, sobre:
I seus direitos e responsabilidades;
II os direitos e obrigaes dos operadores dos servios;
III os padres preestabelecidos de qualidade e quantidade dos servios oferta-
dos, bem como os meios para reclamaes e respectivos prazos de resposta;
IV o clculo das tarifas cobradas pelos servios, incluindo a remunerao do
operador.
2 Alm do previsto no 1 deste artigo, os usurios devero ter acesso ao extrato
de seu carto de transporte, por aplicativo desenvolvido para esse fim.
3 Os pedestres e ciclistas tero direito infraestrutura adequada para a locomo-
o segura, com vistas garantia de acessibilidade.
4 Todas as informaes previstas neste artigo sero fornecidas pelo Poder Pbli-
co responsvel por meio da Rede Mundial de Computadores. (NR)
Art. 16. So atribuies da Unio:
325

I prestar assistncia financeira e manter servio permanente de assistncia tcni-


ca em mobilidade urbana para Estados, Distrito Federal e Municpios;
........................................................................................................................................ (NR)
Art. 17. So atribuies dos Estados:
..................................................................................................................................................
IV prestar assistncia tcnica e financeira aos Municpios;
V observados os parmetros estabelecidos pela legislao nacional, executar,
diretamente ou por meio de servios autorizados, a inspeo veicular, unificando
os controles de segurana e de emisso de poluentes.
1 Os Estados podero delegar aos Municpios a organizao e a prestao dos
servios de transporte pblico coletivo intermunicipal de carter urbano, desde
que constitudo consrcio pblico ou convnio de cooperao para tal fim.
2 Nas regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas delimitadas nos
termos do 1 do art. 25 da Constituio Federal, em que a mobilidade urbana
for expressamente considerada como funo pblica de interesse comum, sero
observadas as disposies sobre governana interfederativa estabelecidas na Lei
n 13.089, de 12 de janeiro de 2015.
3 Os Municpios com frota total igual ou superior a trs milhes de veculos,
a seu critrio, podero implantar programas prprios de inspeo veicular. (NR)
Art. 18. So atribuies dos Municpios:
I planejar, executar e avaliar a poltica de mobilidade urbana, que deve contem-
plar o transporte de pessoas e carga, em consonncia com o plano diretor munici-
pal referido no 1 do art. 182 da Constituio Federal e com outros instrumentos
da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana;
II disciplinar os servios de transporte urbano, observadas as disposies desta
Lei e demais normas gerais pertinentes;
III prestar, direta, indiretamente ou por gesto associada, os servios de trans-
porte pblico coletivo urbano, que tm carter essencial;
IV capacitar pessoas e desenvolver as instituies e organizaes vinculadas
poltica de mobilidade urbana do Municpio. (NR)
Art. 24. O Plano de Mobilidade Urbana o instrumento de efetivao da Poltica
Nacional de Mobilidade Urbana e dever contemplar os princpios, os objetivos e
as diretrizes desta Lei, bem como:
..................................................................................................................................................
VI a operao e o disciplinamento do transporte de carga na infraestrutura
viria, mediante proposta de logstica urbana, elaborada pelo gestor pblico em
conjunto com os agentes privados;
..................................................................................................................................................
XII o emprego de tecnologia de informao e comunicao para a melhoria da
mobilidade urbana.
..................................................................................................................................................
Estudos Estratgicos
326 O desafio da mobilidade urbana

3 O Plano de Mobilidade Urbana dever ser integrado, at no mximo 31 de


dezembro de 2020:
I ao plano diretor municipal existente ou em elaborao;
II ao plano de desenvolvimento urbano integrado existente ou em elaborao,
nas regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas delimitadas nos termos
do 1 do art. 25 da Constituio Federal.
4 Os Municpios que no tenham elaborado o Plano de Mobilidade Urbana na
data de promulgao desta Lei tero at no mximo 31 de dezembro de 2020 para
elabor-lo. (NR)

Art. 3 A Lei n 12.587, de 2012, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 26-A:
Art. 26-A. Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de
2 de junho de 1992:
I o governador que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir
o cumprimento do disposto no inciso V do caput do art. 17 desta Lei, at no
mximo 31 de dezembro de 2020;
II o prefeito, o governador ou agente pblico que atue na estrutura de governan-
a interfederativa que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir o
cumprimento do disposto nos 3 e 4 do art. 24 desta Lei.

Art. 4 Esta Lei entra em vigor aps decorridos 90 (noventa) dias de sua publicao oficial.

JUSTIFICAO
Os estudos e debates realizados pelo Centro de Estudos e Debates Estratgico da
Cmara dos Deputados (Cedes) sobre o tema Mobilidade Urbana nos anos de 2014
e 2015 evidenciaram que so necessrios ajustes e complementaes relevantes na Lei
n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana).
Entre esses aperfeioamentos na Lei, colocam-se:
inserir a referncia expressa a caladas e passagens de pedestres, elementos impor-
tantes da infraestrutura urbana, que sempre tendem a ser negligenciados nas aes
governamentais;
incluir nos princpios da Poltica de Mobilidade a concepo da mobilidade urba-
na sob a perspectiva da inter, multi e transdisciplinaridade, afastando o enfoque
setorizado, que dificulta o avano real da perspectiva do transporte urbano para o
novo paradigma da mobilidade urbana;
incluir nos princpios da Poltica de Mobilidade a cooperao federativa, uma vez
que as dificuldades e lacunas na mobilidade urbana apenas sero solucionadas
com a participao coordenada de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
acrescentar nas diretrizes da Poltica de Mobilidade a integrao e gesto compar-
tilhada entre as cidades inclusas em regies metropolitanas e outras aglomeraes
327

urbanas, de forma coerente com a realidade brasileira de mais da metade da popu-


lao morando em metrpoles;
acrescentar nas diretrizes da Poltica de Mobilidade a reduo do nmero de des-
locamentos nas cidades, por meio da aproximao entre os locais de moradia e os
de emprego e servio, reforando a inter-relao da mobilidade com o planejamen-
to do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
na mesma perspectiva de integrao com a poltica urbana, acrescentar nas dire-
trizes da Poltica de Mobilidade a exigncia de contrapartidas pelo nus causado
mobilidade urbana, assim como a adoo de instrumentos de compensao pela
valorizao imobiliria decorrente da implantao da infraestrutura de transportes
(value capture mechanisms);
prever que a concesso de benefcios tarifrios a uma classe ou coletividade de
usurios nos servios de transporte pblico coletivo dever ser custeada com re-
cursos financeiros especficos previstos em lei, sendo vedado atribuir o referido
custeio aos usurios do respectivo servio pblico, retomando assim contedo que
foi vetado na verso da Lei encaminhada sano presidencial;
incluir na Lei o direito de os usurios do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana
serem informados sobre as aes de mobilidade urbana realizadas ou planejadas
por Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, reforando-se o controle social;
exigir a disponibilizao na internet de informaes sobre clculo das tarifas co-
bradas pelos servios de transporte urbano;
prever que os usurios tero acesso ao extrato de seu carto de transporte, por apli-
cativo desenvolvido para esse fim;
prever que os pedestres e ciclistas tero direito infraestrutura adequada para a
locomoo segura;
incluir entre as obrigaes do governo federal a manuteno de servio permanen-
te de assistncia tcnica em mobilidade urbana para Estados, Distrito Federal e
Municpios, reforando o princpio da cooperao federativa;
na mesma linha, acrescentar nas atribuies dos governos estaduais a prestao de
assistncia tcnica e financeira aos Municpios;
acrescentar, entre as atribuies dos governos estaduais, a execuo, direta ou por
meio de servios autorizados, da inspeo veicular, unificando os controles de se-
gurana e de emisso de poluentes e reforando previso constante na legislao
nacional sobre trnsito e sobre controle da poluio por veculos automotores;
Estudos Estratgicos
328 O desafio da mobilidade urbana

de forma a assegurar a realizao da inspeo veicular, incluir previso de prazo


at no mximo 31 de dezembro de 2020, apenando o governador que deixar de
tomar as providncias necessrias para tanto na forma da Lei n 8.429/1992 (Lei de
Improbidade Administrativa);
explicitar que, nas regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas em que
a mobilidade urbana for expressamente considerada como funo pblica de in-
teresse comum, sero observadas as disposies sobre governana interfederativa
estabelecidas na Lei n 13.089/2015, inter-relacionando expressamente a Lei de
Mobilidade Urbana e o recente Estatuto da Metrpole;
explicitar que a poltica municipal de mobilidade urbana deve contemplar o trans-
porte de pessoas e carga, em consonncia com o plano diretor municipal referido
no 1 do art. 182 da Constituio Federal e com outros instrumentos da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana;
prever que o plano de mobilidade urbana necessariamente considerar o emprego
de tecnologia de informao e comunicao;
dilatar o prazo de elaborao do plano de mobilidade urbana para at no mximo
31 de dezembro de 2020, mas, ao mesmo tempo, apenar com maior rigor, na for-
ma da Lei de Improbidade Administrativa, a inao governamental referente ao
cumprimento desse prazo;
sobre o mesmo assunto, excluir da Lei a sano de proibio de repasse de recursos
oramentrios federais destinados mobilidade urbana em razo da no elabora-
o do plano de mobilidade, uma vez que se trata na prtica de punio espria,
que prejudica o prprio cidado.
Dessa forma, apresentamos o presente projeto de lei para aperfeioar a Lei da Mobili-
dade Urbana em todos os aspectos considerados necessrios a partir das concluses do
estudo desenvolvido pelo Cedes.
Trata-se de contribuio importante da Cmara dos Deputados para aprimorar a base
institucional dessa complexa rea de polticas pblicas, motivo pelo qual contamos com
o pleno apoio dos Senhores Parlamentares para sua rpida aprovao.

Sala das Sesses, emdede 2015.


Deputado Lcio Vale
(Presidente do Cedes)
Deputado Ronaldo Benedet
329

PROPOSIO 2

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 2015

(Dos Srs. Lcio Vale, Ronaldo Benedet e outros)

Acrescenta a alnea d ao inciso II do 4 e


o 5 ao art. 177 da Constituio Federal.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da


Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1 Ficam acrescidos, no art. 177 da Constituio Federal, a alnea d ao inciso II
do 4 e o 5, com a seguinte redao:
Art. 177. ..................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
4............................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
II .....................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
d) ao financiamento de aes de capacitao e gesto em mobilidade urbana,
observado o disposto no 5.
5 A parcela de 5% (cinco por cento) do produto da arrecadao da contribui-
o de interveno no domnio econmico prevista no 4, descontado o mon-
tante destinado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, na forma do
inciso III, combinado com o disposto no 4 do art. 159, ser alocada a fundo de
natureza contbil, constitudo nos termos da lei, para o financiamento das aes a
que se refere a alnea d do inciso II do 4 deste artigo.

JUSTIFICAO
O planejamento e a gesto da mobilidade urbana no Brasil tm se revelado um dos prin-
cipais obstculos para o enfrentamento da questo. Entre outras dificuldades no trato
dessa questo, destaca-se a carncia de fontes de financiamento estveis e permanentes
para o custeio dessas aes.
Uma alternativa para esse custeio seria a utilizao de parte da arrecadao da contri-
buio de interveno no domnio econmico, prevista no 4 do art. 177 da Consti-
tuio Federal. Pela letra da Carta Magna, porm, restringe-se a destinao da Cide
Estudos Estratgicos
330 O desafio da mobilidade urbana

ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural


e seus derivados e derivados de petrleo; ao financiamento de projetos ambientais re-
lacionados com a indstria de petrleo e do gs; e ao financiamento de programas de
infraestrutura de transportes.
Dessa forma, esta PEC busca abrigar as aes de planejamento e de gesto da mobilida-
de urbana no rol das destinaes permitidas aos recursos da Cide. Para tanto, prope-se
que 5% do produto da arrecadao dessa contribuio descontada a parcela destinada
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, na forma do inciso III, combinado
com o disposto no 4 do art. 159 seja alocado para fundo de natureza contbil criado
para financiar essas aes.
Temos certeza de que tal iniciativa representa um passo decisivo para a tempestiva su-
perao dos desafios colocados pela mobilidade urbana em nosso Pas.

Sala das Sesses, emdede 2015.


Deputado Lcio Vale
(Presidente do Cedes)
Deputado Ronaldo Benedet
331

PROPOSIO 3

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 2015

(Dos Srs. Lcio Vale, Ronaldo Benedet e outros)

Altera o art. 160 e o art. 241 da Constituio


Federal, para permitir que a Unio condicione a
entrega das parcelas de arrecadao de tributos
que cabem a outros entes federativos ao pagamen-
to dos dbitos do ente recebedor com consrcios
pblicos; e para permitir a transferncia direta
para os consrcios pblicos dos recursos de que
trata o art. 159, inciso I, alneas a, b, d e e.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da


Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1 O art. 160 da Constituio Federal passa a vigorar acrescido de 2 e de
inciso III do pargrafo nico, renumerado como 1, com a seguinte redao:
Art. 160. ..................................................................................................................................
1............................................................................................................................................
..................................................................................................................................................
III ao pagamento dos dbitos do ente recebedor com os consrcios pblicos por
ele contratados, desde que previsto em contrato entre as partes.
2 O disposto no inciso III do 1 faculta Unio transferir diretamente ao con-
srcio pblico parcela da quota parte do Fundo de Participao dos Municpios
e do Fundo de Participao dos Estados, em razo equivalente ao dbito que os
entes federados participantes tenham para com o consrcio. (NR)

Art. 2 O art. 241 da Constituio Federal passa a vigorar acrescido do seguinte


pargrafo nico:
Art. 241. ..................................................................................................................................
Pargrafo nico. Os consrcios pblicos podero solicitar Unio a transfern-
cia direta de montante equivalente ao dos pagamentos em atraso injustificado,
superior a noventa dias, devidos pelos Estados, Distrito Federal ou Municpios a
consrcios pblicos de que participem, descontada da entrega dos recursos de que
trata o art. 159, inciso I, alneas a, b, d e e. (NR)
Estudos Estratgicos
332 O desafio da mobilidade urbana

Art. 3 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em dbito com consrcios


pblicos tero o prazo de cento e oitenta dias a contar da data da publicao desta
Emenda Constitucional para renegociar os seus dbitos com os consrcios pblicos,
por meio de ajustes nos contratos de rateio em vigor.
Art. 4 O Poder Executivo Federal regulamentar o procedimento de solicitao de
transferncia de recursos de que trata o art. 159, inciso I, alneas a, b, d e e.
Art. 5 Esta Emenda Constitucional entra em vigor cento e oitenta dias aps a data
de publicao.

JUSTIFICAO

Esta Proposta de Emenda Constituio (PEC) tem como objetivo assegurar o repasse
de recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou do Fundo de Participao
dos Municpios (FPM) diretamente a consrcio pblico, em caso de inadimplncia de
ente federado participante.

Com a Emenda Constitucional n 19/1998, foi dada nova redao ao art. 241, permi-
tindo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios criem consrcios
pblicos para a gesto associada de servios pblicos de interesse comum aos entes
participantes.

Posteriormente, foi publicada a Lei n 11.107/2005, que regulamentou a criao desses


consrcios. Desde a sua publicao, diversos desses entes federativos celebraram consr-
cios pblicos para prestao de servios de interesse comum, como iluminao pblica,
limpeza urbana, entre outros.

Ocorre que, no art. 8 dessa lei, ficou definido que a participao em um consrcio
pblico dever ser precedida de um contrato de rateio, em que os entes se compromete-
riam a destinar recursos ao consrcio, para manuteno de suas despesas. Apesar disso,
so inmeros os casos de entes federativos inadimplentes com os consrcios pblicos,
principalmente nos pequenos Municpios.

Apesar de essa prtica configurar crime de improbidade administrativa, isso no tem


impedido que alguns Municpios celebrem consrcio pblico com outros entes, usufru-
am dos servios pblicos prestados pelo consrcio, e posteriormente, deixem de destinar
recursos, em um comportamento oportunista. A situao fica mais dramtica pelo fato
de que alguns servios pblicos, como iluminao e limpeza pblica, no podem ser
paralisados.
333

Assim, os principais prejudicados so a populao, que corre o risco de ter esses servios
paralisados, e os demais entes federativos, que tm que arcar com mais despesas para
manter o consrcio pblico por conta do calote do ente devedor.
Dessa forma, esta PEC cria mecanismo para garantir o aporte pactuado de recursos
para o consrcio pblico, de forma a assegurar a continuidade do financiamento para a
prestao dos servios pblicos objeto da parceria.
Esta proposta tambm servir como um incentivo para que mais consrcios pblicos se-
jam celebrados, devido diminuio dos riscos que envolvem o provimento de recursos
essenciais realizao dos servios.
So essas as razes pelas quais contamos com o apoio dos ilustres pares para a aprovao
da presente Proposta de Emenda Constituio.

Sala das Sesses, emdede 2015.


Deputado Lcio Vale
(Presidente do Cedes)
Deputado Ronaldo Benedet
Estudos Estratgicos
334 O desafio da mobilidade urbana

PROPOSIO 4

PROJETO DE LEI N , DE 2015

(Dos Srs. Membros do Conselho de Estudos e Debates Estratgicos)

Dispe sobre o financiamento pela Unio


das aes de capacitao e gesto em mobilida-
de urbana.

O Congresso Nacional decreta:


Art. 1 Esta Lei regulamenta o disposto na alnea d do inciso II, combinado com
o 5, ambos do art. 177 da Constituio Federal, que tratam do financiamento e da
criao de Fundo para as aes de capacitao e gesto em mobilidade urbana.
Art. 2 Fica institudo o Fundo para o Financiamento das Aes de Capacitao e
Gesto em Mobilidade Urbana (Fungeurb), de natureza contbil, previsto no 5 do
art. 177 da Constituio Federal.
Pargrafo nico. O Poder Executivo indicar em regulamento o rgo gestor do Fundo
a que se refere o caput.
Art. 3 O Fungeurb tem por finalidade prover recursos para a realizao, pela Unio,
de estudos, programas, projetos e atividades, em articulao com os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, visando capacitao dos rgos e dos servidores
responsveis pela gesto das aes de mobilidade urbana.
Pargrafo nico. O Fungeurb integrar o Oramento Geral da Unio (OGU).
Art. 4 Constituem recursos do Fundo para o Financiamento das Aes de Capacitao
e Gesto em Mobilidade Urbana (Fungeurb):
I 5% (cinco por cento) do produto da arrecadao da contribuio de interveno no
domnio econmico prevista no 4, do art. 177 da Constituio Federal, descontado
o montante destinado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, na forma do
inciso III, combinado com o disposto no 4 do art.159 da Constituio Federal;
II 20% (vinte por cento) da receita arrecadada com a cobrana das multas de trnsito,
destinados ao Fundo Nacional de Segurana Pblica e Educao do Trnsito (Funset),
observado o disposto no art. 5;
335

III recursos da Unio a ele destinados por disposio legal;


IV transferncias recebidas dos Estados, Distrito Federal e Municpios, por meio de
convnios, que envolvam eventuais contrapartidas financeiras para a realizao de ati-
vidades de interesse recproco;
V emprstimos de organizaes multilaterais, como o Banco Mundial e outros de
semelhantes objetivos;
VI doaes de pessoas fsicas, ou jurdicas, pblicas ou privadas, nacionais ou
internacionais;
VII dotaes do Oramento Geral da Unio (OGU) a ele consignadas;
VIII outros recursos que lhe vierem a ser distribudos.
Art. 5 O inciso I do art. 6 da Lei n 9.602, de 21 de janeiro de 2008, passa a vigorar
com a seguinte redao:
Art. 6 ......................................................................................................................................
I o percentual de 6,5% (seis inteiros e cinco dcimos por cento) do valor das
multas de trnsito arrecadadas, a que se refere o pargrafo nico do art. 320 da Lei
n 9.503, de 23 de setembro de 1997;
........................................................................................................................................ (NR)

Art. 6 O art. 320 da Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997, passa a vigorar com a
seguinte redao:
Art. 320. A receita arrecadada com a cobrana das multas de trnsito ser aplicada
em sinalizao, engenharia de trfego, de campo, policiamento, fiscalizao e
educao de trnsito, bem como no financiamento das aes de capacitao e
gesto em mobilidade urbana.
1 O percentual de 6,5% (seis inteiros e cinco dcimos por cento) do valor das
multas de trnsito arrecadadas ser depositado, mensalmente, na conta de fundo
de mbito nacional destinado segurana, educao de trnsito e s aes de
capacitao e gesto em mobilidade urbana.
2 Do percentual previsto no 1, 20% (vinte por cento) sero destinados ao
Fundo para o Financiamento das Aes de Capacitao e Gesto em Mobilidade
Urbana (Fungeurb). (NR)

Art. 7 Fica acrescido no caput do art. 16 da Lei n 12.587, de 3 de janeiro de 2012, o


inciso VIII com a seguinte redao:
Art. 16......................................................................................................................................
VIII administrar o Fundo para o Financiamento das Aes de Capacitao e
Gesto em Mobilidade Urbana (Fungeurb). (NR)

Art. 8 O Fungeurb apoiar projetos na rea de capacitao e gesto de mobilidade


urbana destinados:
Estudos Estratgicos
336 O desafio da mobilidade urbana

I ao treinamento e qualificao dos servidores federais, estaduais, distritais e muni-


cipais lotados em rgos responsveis pelo planejamento, coordenao e execuo de
aes destinadas melhoria das condies de mobilidade urbana;
II ao desenvolvimento de sistemas de informaes e monitoramento das aes ligadas
a mobilidade urbana, devidamente hierarquizados, segundo a realidade fsica e demo-
grfica das cidades;
III ao monitoramento das aes ligadas a mobilidade urbana desenvolvidas nas cida-
des brasileiras, com vistas a estreitar o intercmbio de experincias na rea;
IV capacitao dos servidores de que trata o inciso I para a elaborao de planos e
projetos de mobilidade urbana e para a anlise de modelos de contratao, de apoio
estruturao de concesses e de sistemas tarifrios;
V aquisio de softwares e equipamentos que venham a contribuir com o objetivo
do Fundo.
Art. 9 O rgo gestor do fundo disciplinar as regras e as condies para o acesso dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios aos programas de capacitao e gesto
em mobilidade urbana financiados com os recursos do Fungeurb.
Pargrafo nico. Os recursos do Fungeurb podero ser aplicados diretamente pela Unio
ou repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios mediante convnios
para aplicao em aes compatveis com o disposto nesta Lei.
Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

JUSTIFICAO
Para mudar a realidade dos deslocamentos no espao urbano no Brasil no bastam
recursos para sanar o dficit operacional e de infraestrutura da mobilidade urbana.
urgente a adoo de medidas que visem melhoria da gesto e do planejamento.
Entre outros fatores, a baixa execuo oramentria na rea de mobilidade urbana est
relacionada ausncia de condies tcnicas e operacionais de grande parte dos entes
federados para cumprir as exigncias de acesso aos recursos. Foram amplamente noti-
ciados na mdia os atrasos na liberao de recursos para diversas obras de metrs e cor-
redores de nibus includos no PAC da Mobilidade em razo da falta de mo-de-obra
especializada para a elaborao de projetos bsicos.
Mais de 70% das capitais e cidades brasileiras acima de 500 mil habitantes e 95% do
total de Municpios acima de 50 mil habitantes no conseguiram cumprir a exigncia
legal de elaborao de plano de mobilidade urbana, cujo prazo terminou em abril de
2015. Os gestores apontam, entre os principais problemas enfrentados pelos Municpios
337

na elaborao dos planos, a falta de recursos financeiros e a precria estrutura de pesso-


al, bem como de sua capacitao.
Esse cenrio confirma a necessidade de regulamentao imediata do 5 do art. 177 da
Constituio Federal, o qual dispe que dever ser criado fundo de natureza contbil
para o financiamento das aes de capacitao e gesto em mobilidade urbana, que
contar com a parcela de cinco por cento do produto da arrecadao da contribuio
de interveno no domnio econmico, descontado o montante destinado aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios, na forma do inciso III, combinado com o disposto
no 4 do art.159.
Alm de uma parcela dos recursos da Cide, o Fundo para o Financiamento das Aes
de Capacitao e Gesto em Mobilidade Urbana (Fungeurb) tambm contar com
20% da receita arrecadada com a cobrana das multas de trnsito, destinada ao Fun-
do Nacional de Segurana Pblica e Educao do Trnsito (Funset). De forma a no
retirar recursos do Funset, o projeto que ora apresentamos prev que o percentual da
arrecadao das multas de trnsito aportado a esse Fundo passaria de 5% para 6,5%.
A criao do Fungeurb permitir, assim, a ampliao da participao da Unio na
capacitao em mobilidade urbana, condio indispensvel para a construo do de-
senvolvimento urbano, de forma equilibrada e sustentvel. Tal iniciativa representa
um passo decisivo para a tempestiva superao dos desafios colocados pela mobilida-
de urbana em nosso Pas.

Deputado Lcio Vale


(Presidente do Cedes)
Deputado Ronaldo Benedet
Estudos Estratgicos
338 O desafio da mobilidade urbana

PROPOSIO 5

PROJETO DE LEI N , DE 2015

(Dos Srs. Membros do Conselho de Estudos e Debates Estratgicos)

Altera a Lei n 10.257, de 10 de julho de


2001, autodenominada Estatuto da Cidade,
para exigir anlise de mobilidade urbana nos
Estudos de Impacto de Vizinhana.

O Congresso Nacional decreta:


Art. 1 Esta Lei altera a redao do inciso V do art. 37 da Lei n 10.257, de 10 de julho
de 2001, que se autodenomina Estatuto da Cidade, para incluir a exigncia de anlise
de mobilidade urbana entre as questes a serem consideradas quando da elaborao
dos Estudos de Impacto de Vizinhana.
Art. 2 O inciso V do art. 37 da Lei n 10.257, de 2001, passa a vigorar com a seguinte
redao:
Art. 37. .....................................................................................................................................
V mobilidade urbana, gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
........................................................................................................................................ (NR)

Art. 3 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao oficial.

JUSTIFICAO
A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, autodenominada Estatuto da Cidade, nasceu
para regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, bem como para estabe-
lecer diretrizes gerais da poltica urbana, entre outras providncias. Nesse contexto,
define regras para uma srie de instrumentos, como a outorga onerosa do direito de
construir e as operaes urbanas consorciadas, passveis de serem utilizados pelo Poder
Pblico municipal para o cumprimento de sua atribuio de promover o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano (art. 30, inciso VIII, CF). Note-se que os regramentos
trazidos pelo Estatuto representam, apenas, parmetros bsicos para nortear a aplicao
do instrumento, ficando a cargo dos Municpios, no exerccio de suas competncias, o
detalhamento da matria.
339

No conjunto dos instrumentos disciplinados est o Estudo de Impacto de Vizinhana


(EIV), que pode ser exigido, nos termos de lei municipal, de determinados tipos de
empreendimentos e atividades privados ou pblicos em rea urbana. O EIV ser, nesses
casos especficos, condio para a obteno de licenas ou autorizaes de construo,
ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
O art. 37 do Estatuto da Cidade exige que o EIV contemple os efeitos positivos e nega-
tivos do respectivo empreendimento ou atividade, quanto qualidade de vida da popu-
lao residente na rea e suas proximidades, listando as questes essenciais que devero
ser objeto de anlise, entre as quais a gerao de trfego e a demanda por transporte
pblico (inciso V). Ora, se quando da elaborao e aprovao do Estatuto as questes
relacionadas aos deslocamentos de pessoas e cargas em reas urbanas eram definidas
em termos de gerao de trfego e demanda por transporte pblico, hoje no mais.
O moderno conceito de mobilidade urbana vai muito alm desses dois fatores e abarca
todo o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte (incluindo os no
motorizados), de servios e de infraestruturas (incluindo vias, caladas, ciclovias e de-
mais logradouros pblicos). Faz-se necessrio, portanto, atualizar o texto do Estatuto
da Cidade, no que concerne aos requisitos mnimos exigidos na anlise do EIV, para
abranger a mobilidade urbana. Com isso, esperamos evitar que novos equipamentos
sejam agregados ao tecido urbano sem que estejam devidamente equacionadas ques-
tes como acesso de pedestres, infraestrutura cicloviria ou atendimento por linhas do
transporte pblico.
Na certeza da relevncia da proposta, esperamos contar com o apoio de todos os nossos
Pares para sua rpida aprovao.

Sala das Sesses, emdede 2015.


Deputado Lcio Vale