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A Economia do Political Settlement em


Moambique: Contexto e Implicaes da
Descentralizao

Bernhard Weimer, Jos Jaime Macuane e Lars Buur

1. Introduo

Um dos aspectos mais interessantes da organizao do poder em Moambique o


facto de ser o mesmo partido e, mais ou menos, o mesmo grupo de lderes snior
do Partido Frelimo a governarem desde a independncia. Na sua maioria, eles tm
sido capazes de manter-se unidos ao longo das mudanas ideolgicas dos meados
dos anos 80, a dispensao multipartidria da dcada de 90 e a primeira parte
do novo milnio, apesar de diferenas substantivas, conflitos e tenses no seio da
coligao. uma coligao governamental que continua a estar organizada volta
do Partido Frelimo aps a sobrevivncia de trs mudanas de regime: de Machel,
Chissano e Guebuza. Todos os lderes moambicanos trabalhavam a partir da
premissa bsica de uma mesma organizao partidria, embora em diferentes
graus, desde que a Constituio de 1990 separou formalmente o partido e o estado.
Embora, informalmente, isto no tenha necessariamente sido sempre o caso. O
partido como organizao no necessariamente to monoltico como parece.
As principais foras socioeconmicas e polticas, sub-elites, interesses regionais,
crculos eleitorais etc., alinhados coligao do Partido Frelimo no poder, sofreram
uma alterao ao longo do tempo e os traos destas mudanas podem, no geral, ser
identificados durante os primeiros anos aps a independncia. As mudanas tm
sido no alinhamento do partido, partindo de uma aliana operria e camponesa
32 Moambique: Descentralizar o Centralismo

aps a independncia para funcionrios do estado, e mais tarde, aps as reformas


econmicas dos anos 80, expandindo-se para incluir grupos econmicos nas reas
da comunicao, transporte, minerais, energia e comrcio, deixando para trs um
sector produtivo baseado na agricultura, fraco e isolado, sem grande apoio do
governo.
O factor crucial do sucesso da organizao do poder dentro e volta do Partido
Frelimo o controlo exercido pelo partido sobre o Estado. Conforme defendido
por Sumich, o estado tem permanecido a fonte primria ou garantia do poder
da classe da elite da Frelimo (Sumich, 2008: 114), garantindo a capacidade do
partido de liderar o governo e de gerir a economia. Assim, o poder do partido e a
garantia da coeso suficiente interpartidria tm estado intrinsecamente ligados ao
controlo sobre o Estado feito pelo partido. Isto implica a mitigao contnua do
potencial de competio e conflito no seio e fora da Frelimo. O resultado tem sido
a realizao de ajustamentos estrutura do poder em resposta s crises econmicas
e polticas, atravs de arranjos polticos, ou seja, de political settlements, s vezes
conflituosos, entre fraces e segmentos do partido (como organizao), alinhados
s elites constituintes do partido no poder.
Argumentamos neste captulo que, por estranho que parea, durante os ltimos
vinte anos, aps o Acordo Geral de Paz de 1992 (AGP), assinado em Roma entre
a Frelimo e a Renamo, os efeitos das mudanas polticas e econmicas tm, de
certa forma, sido limitados, a pesar de haver uma certa dinmica na mudana
da estrutura econmica e de mudanas nas coligaes no partido dominante,
com bruscas mudanas na ideologia, nas abordagens de desenvolvimento e no
fortalecimento institucional no que diz respeito ao papel do Estado. Conforme
sucintamente foi observado pelo socilogo moambicano Elsio Macamo: plus a
change, plus cest la mme chose (Macamo, 2001).t2
Dada a falta de espao no contexto deste livro, a nossa anlise no pode fazer
justia a todos os aspectos do tpico, mas esperamos proporcionar clareza suficiente
sobre o modo como o political settlement est estruturado em Moambique, isto
, sobre a distribuio do poder na sociedade, para proporcionar o contexto e a
dinmica necessrios anlise mais geral e o argumento chave relativo economia
poltica da descentralizao em Moambique, conforme abordada neste volume.

1.1 Political settlements

Com base em conceitos oriundos do trabalho terico de Khan (2010) e de outros


sobre o poder, mudanas e political settlements, sugerimos, em termos simples,
que o arranjo poltico ou political settlement em Moambique e no seio da
Frelimo passou por trs fases decisivas, com a possibilidade de uma quarta fase a
A Economia do Political Settlement em Moambique 33

aproximar-se rapidamente (ver Buur et al., 2012). O Quadro em Anexo apresenta


uma descrio simplificada destas fases.
No que concerne primeira fase, o argumento tem sido o de que, se no
na realidade, pelo menos a partir de uma perspectiva ideolgica, uma potencial
coligao de desenvolvimento foi constituda aps a independncia, em 1975. Aps
uma srie de fracassos polticos, ela transformou-se num regime autoritrio fraco,
na medida em que a economia e a guerra de desestabilizao se transformaram
numa guerra civil em finais da dcada de 70 e incios da dcada de 80. Desde que
Joaquim Chissano assumiu o poder em substituio de Samora Machel, aps a
sua morte trgica em 1986, at ao incio do novo milnio, a coligao comeou a
afigurar-se cada vez mais uma coligao fraca do partido dominante, na medida em
que o controlo do partido sobre o Estado e a sociedade afrouxou, mas ela manteve
o poder sobre a economia. Isto alterou-se quando Emlio Armando Guebuza se
tornou Secretrio-geral da Frelimo em 2002 e Presidente da Repblica, bem como
presidente do partido aps as eleies de 2004, com este ltimo, uma vez mais, a
tornar-se no centro de organizao crucial da distribuio de benefcios e recursos
na sociedade, no Estado e na economia. Ao longo do tempo, a coligao veio a
assemelhar-se, cada vez mais, a uma forte coligao do partido dominante operando
num sistema multipartidrio formal. Recentemente, a questo que se coloca
se o political settlement em Moambique se tornou numa coligao competitiva
clientelista do partido dominante com faces elitistas em competio lutando pelo
controlo do poder no seio do Partido Frelimo, ao invs de uma luta entre partidos.
A designao das fases , por si, o menos interessante, para alm do facto de
que as denominaes sugerem um processo de fluxo e refluxo entre a liberalizao
social e a progresso, em direco a um maior controlo e a um regime autoritrio
que, paradoxalmente, poderia ver uma coligao competitiva clientelista do
partido dominante a emergir com um maior controlo sobre a economia e rendas
estratgicas, bem como uma maior competio entre diferentes faces do partido
relativamente ao acesso aos recursos. Aqui a problemtica da descentralizao
apresenta questes especiais para a evoluo do political settlement, quanto
direco tomada. Se a descentralizao implica uma tentativa de mudar a
geografia e a sociologia do poder conforme Mazula (2004) sugere, precisamos
de ter um entendimento sobre que poder dever ser alterado, a sua estrutura,
localizao, instituies e economia poltica. Por outras palavras, precisamos de
analisar o contexto poltico e econmico macro no qual a descentralizao em
Moambique ocorre.
Em termos metodolgicos, baseamo-nos nos princpios fundamentais do poder
e anlise da mudana3 (para Moambique, Ecorys, 2008) e princpios de anlise
do political settlement conforme sugerido por Khan (2010) e outros (Whitfield &
34 Moambique: Descentralizar o Centralismo

Therkildsen, 2011; Buur et al., 2012). Assim, o poder, em relao descentralizao


em Moambique, precisa de ser compreendido nas suas vrias dimenses
(econmica, poltica, controlo do Estado, etc.) influenciando os processos polticos
e o discurso da descentralizao. Aqui, a nfase recair sobre duas dimenses.
Primeiro, a abordagem da anlise do poder e das mudanas tem destacado os factores
fundacionais do modo como o poder organizado, referindo-se s caractersticas
estruturais e institucionais enraizadas na economia poltica, que s se alteram
lentamente ao longo de vastos perodos de tempo. Segundo, tanto a anlise do poder
e das mudanas como a do political settlement enfatizam a importncia das regras
do jogo, isto , a forma como o poder organizado e distribudo na sociedade.
As regras do jogo fazem referncia aos arranjos institucionais formais e informais
que distribuem direitos e benefcios na sociedade. As regras podem ser alteradas
por decises polticas e negociaes entre grupos poderosos da coligao no poder,
actores internacionais, etc., sem, contudo, terem necessariamente um impacto
imediato sobre as caractersticas fundacionais da coisa poltica, do regime como
tal. Contrariamente, as regras do jogo podem ser vistas como processos de ajuste
conjuntural com vista a salvaguardar um melhor controlo e gesto por parte das
elites, dos factores fundacionais da economia poltica.
Em Moambique, a fora motriz domstica para as mudanas das regras
do jogo organizada no seio e em volta do Partido Frelimo. Particularmente, a
anlise do political settlement poltico elucida a relao entre seces ou faces da
elite poltica4. Na perspectiva de Khan, political settlement refere-se distribuio
do poder e a um sistema compatvel de instituies capazes de gerar resultados
econmicos e nveis de estabilidade poltica. Um aspecto importante aqui
assegurar a distribuio de benefcios entre os membros da elite e da sociedade
como um todo que seja economicamente sustentvel. Um political settlement,
portanto, requer instituies formais e informais que criam benefcios em
conformidade com o relativo poder dos grupos e indivduos da elite que fazem
parte de uma coligao governamental. De forma importante, Khan argumenta que
este tipo de arranjos polticos, nos pases em desenvolvimento, so clientelistas.
Por clientelista, ele sugere que um patrono organiza grupos de clientes atravs da
oferta de certos benefcios em troca do seu apoio (que pode ser organizacional,
financeiro, acesso aos recursos e oportunidades econmicas, etc.).5 Conforme
Whitfield e Therkildsen salientaram aquando do reforo ou suporte do quadro
de Khan, diferenas na organizao e estrutura das redes de patrono-cliente em
vrios pases so provveis de reflectir diferenas na organizao produtiva de
sociedades, diferenas nas suas histrias organizacionais e polticas e diferenas
nas suas histrias coloniais (Whitfield & Therkildsen, 2011: 9). Enquanto Khan
argumenta que a motivao por detrs das redes ou das relaes patrono-cliente
A Economia do Political Settlement em Moambique 35

so primariamente econmicas, sugerimos que elas podem tambm ser polticas


particularmente relacionadas com a sobrevivncia da coligao governamental
poltica e o seu acesso aos benefcios polticos e econmicos, bem como com a
sua manuteno (ver tambm Buur et al., 2012 onde isto demonstrado para os
sectores produtivos).
Em contraste com os arranjos polticos capitalistas ocidentais e os de pases
mais ricos em desenvolvimento, onde as instituies produtivas formais dominam
a poltica e a economia, e geram rendimento suficiente e valor acrescentado
para assegurar a dominao de uma aliana da classe capitalista, em pases mais
pobres, mal estruturados e menos produtivos, tais como Moambique, e no
caso de political settlements clientelistas, existe uma lacuna significativa entre a
distribuio prevalecente do poder e as obrigaes clientelistas da elite patrona,
por um lado, e a estrutura de instituies produtivas formais, por outro. Por
esta razo, o comportamento econmico oportunista e todas as formas de rent
seeking, a predao,6 bem como a corrupo, so partes intrnsecas de um political
settlement clientelista. Elas podero ser consideradas como um mal necessrio
para a promoo de uma trajectria de desenvolvimento capitalista em pases de
rendimento mais baixo, em ambas as circunstncias. Primeiro, ela poder servir a
estabilizao poltica atravs de vrias formas de relaes patrono-cliente, recursos
extra-oramentais, etc., at um ponto em que o desenvolvimento econmico e
institucional permita que sejam levantados recursos redistributivos suficientes
atravs do sistema de impostos para estabilizar a economia e a coisa poltica
(Khan, s.d. Sumrio).
Por outras palavras, os processos de transio para modos de acumulao
capitalista podem ser considerados um condutor da corrupo e da procura
de renda. Aqui, o colapso dos sistemas de produo pr-capitalistas conduz a
muitas variantes de transferncias no mercantis para novas classes e grupos
e possivelmente para a emergncia de uma classe capitalista vivel, embora a
pilhagem e maior empobrecimento possam ser um resultado provvel tambm
(Khan, s.d. Sumrio). Historicamente, no existe nenhum precedente para o
surgimento do capitalismo sem transformaes fundamentais de direitos de
propriedade preexistentes atravs de mecanismos do mercado ou de mecanismos
no-mercantis. Assim, as questes da falta de consolidao poltica e econmica,
bem como a acumulao primitiva por meio de prticas corruptas esto
fundamentalmente inter-relacionadas.7
A forma particular como o political settlement moambicano organizado
volta do Partido Frelimo e do controlo sobre o Estado e a economia, bem como
as formas de governao institucional fraca com prticas legalmente questionveis
(por exemplo, o conflito de interesse e incompatibilidades institucionais no
36 Moambique: Descentralizar o Centralismo

seio de detentores de cargos pblicos) tm provveis implicaes no processo


da descentralizao do poder e dos recursos. Este particularmente o caso
de Moambique, onde o desafio principal para a coligao governamental foi
equiparado com um acto permanente de equilbrio poltico, ou seja, uma tentativa
de balano sobre o fio da lmina, na sombra permanente da violncia poltica
(Levy, 2010; North et al., 2010), tomando em considerao os limites estruturais
da distribuio da riqueza, por um lado, e a presso social por parte dos grupos
excludos contestando a organizao do poder na sociedade, por outro lado.
Dependendo da gesto bem-sucedida do desafio desse equilbrio e do grau do
interesse abrangente (Olson, 2000)8 que uma determinada elite tem, ou no, o
resultado poder ser um movimento gradual em direco a uma organizao mais
aberta do political settlement na coligao governamental organizada pela Frelimo,
ou na direco de um maior invlucro, ou seja, de um isolamento do partido das
foras sociais e econmicas da sociedade real.

1.2 Descentralizao

Como factores chave que determinam o resultado de um political settlement num


contexto clientelista com respeito descentralizao, identificamos os seguintes:
O grau de exclusividade e/ou abertura da coligao governamental, tanto
na dimenso vertical (em diversas classes e estratos da sociedade) como
horizontal (geogrfica).
O modo predominante da acumulao de capital, associado s formas de
apropriao de rendas e lucros.
As vises e estratgias de desenvolvimento, ou seja, a perspectiva da elite
em torno do desenvolvimento (vises socioeconmicas mais abrangentes
e inclusivas vs mais exclusivas), traduzidas em abordagens e programas
da utilizao de recursos para a criao de riqueza e emprego atravs da
transformao e industrializao.
O grau at ao qual o poder e os recursos para o aumento da capacidade
de prestao de servios pblicos pelo Estado so redistribudos por
exemplo, atravs da descentralizao para corresponder s necessidades
pblicas, da reduo da pobreza e da criao da riqueza.

Argumentaremos particularmente na ltima seco deste artigo que existe


pouco interesse e incentivo poltico, quer para uma coligao do regime autoritrio,
quer para uma coligao governamental clientelista competitiva, em descentralizar
substancialmente o poder e recursos, a no ser que exista uma necessidade poltica
urgente de mudar as regras de jogo e realinhar e fazer ajustes, para que a coligao
A Economia do Political Settlement em Moambique 37

permanea no poder. Uma razo para isto o facto de a descentralizao, no


sentido de devoluo de autoridade e recursos, poder, se no for controlada,
criar condies conducentes a rivalidades ou adversidades. A outra a excluso
ou marginalizao, na criao de coligaes e do political settlement, de elites
polticas e econmicas locais potencialmente poderosas. Com poucas excepes,
as elites locais em Moambique enfrentam dificuldades em ter uma voz ao nvel
nacional e tm favorecido algum tipo de localismo, reclamando apenas uma
certa representatividade nos governos provincial e municipal e nos Conselhos
Consultivos dos distritos9, sendo mal representadas nos rgos ao nvel nacional.
Desta forma, as elites locais eram justapostas s elites baseadas em Maputo,10
organizadas no seio e volta do aparelho do partido-estado11. Argumentamos
que o political settlement tem, contrariamente, sido o negcio das oligarquias do
partido e de famlias importantes cobrindo duas geraes. Primeiro, a Gerao
de 25 de Setembro, dos combatentes de libertao da Frelimo (incluindo um
segmento importante das elites Makonde na provncia de Cabo Delgado), que
se refere ao dia do incio da guerra de independncia em 1964. Segundo, a
Gerao de 8 de Maro, nomeada aps a data em 1976, quando Samora Machel
chamou todos os jovens para abandonarem os seus estudos e calarem os sapatos
dos cerca de 300.000 gestores e tcnicos nos sectores do Estado e da economia
dos descendentes de portugueses que tinham deixado o pas durante e aps a
Independncia e a violncia do perodo de transio. Enquanto a primeira tem
estado a ocupar a maioria das posies importantes no poder, no seio do partido
e, mais tarde, no sector de negcios, a ltima gerao tem desempenhado funes
chave no Estado, governo e administrao pblica nem sempre sem tenses e
conflitos entre as duas.
Usamos os termos elite poltica, oligarquia ou classe poltica indistintamente.
importante notar que estes termos no reflectem facilmente a natureza composta
do poder hegemnico. Para Moambique, tem sido destacado que esta composta
por vrios segmentos distintos, mas ainda assim sobrepostos, tais como as sub-elites
econmicas, burocrticas e polticas, intelectuais, etc., bem como combatentes da
guerra de libertao (Macuane, 2010). No reconhecer a natureza composta do
poder hegemnico induzir concluses analticas erradas. O mesmo verdadeiro
para a distino feita entre as elites do Estado e no estatais em Moambique,
porque as pessoas das elites tm uma afiliao sobreposta em grupos mltiplos
ao longo do continuum estatal - no estatal (Macuane, 2010: 18). Isto poder
ser particularmente verdadeiro para as elites fabricadas (Macuane, 2010) da civil
sociedade, que so uma parte (cooptada) da elite poltica, mas dificilmente com
qualquer mandato significativo.12 Em Moambique, parece que os militares (para
alm dos veteranos de guerra em postos de comando) tm sido uma componente
38 Moambique: Descentralizar o Centralismo

menos importante nas coligaes governamentais, diferentemente, por exemplo,


da Tanznia (Therkildsen, 2011). O mesmo verdade para o poder hereditrio e
as chefaturas tradicionais, que constituem uma parte da elite nacional em outros
pases africanos tais como o Botswana, Gana ou Nambia, onde eles tm a sua
prpria representao institucional ao nvel nacional (Mijiga, 1998).
As prximas seces iro analisar os aspectos dominantes e estruturantes da
economia poltica, atravs do exame, em primeiro plano, do quadro institucional
do partido dominante e da sua relao com o sistema poltico-administrativo
e com o Estado. Isto seguido por uma anlise dos traos estruturais de uma
economia que sustenta os political settlements, conforme acima descrito. E, por
ltimo, olhamos com maior detalhe para a questo das implicaes sobre a
descentralizao poltica.13

2. As dimenses polticas e institucionais do political


settlement

2.1 Frelimo Um partido dominante do Estado

Um dos factores mais importantes, se no um factor fundamental e decisivo, da


economia poltica moambicana tem sido e continua a ser a Frelimo, o partido
emanado de uma coligao dos movimentos de independncia, transformando-se
numa frente e, mais tarde, num partido, celebrando o seu 50 aniversrio em 2012.
O partido tem estado no poder desde a independncia em 1975 e transitou de
um partido de vanguarda Marxista-Leninista (1977) para um partido de estado
dominante. Aps a constituio multipartidria liberal de 1990, deixou formalmente
por atrs os princpios fundacionais do partido nico Marxista-Leninista. No prprio
entendimento do partido e da elite do partido no poder, o partido quem molda,
o fazedor de facto da histria contempornea de Moambique e , assim, num certo
sentido, o dono do pas. Que o partido e a elite do partido no poder sejam tambm
os principais beneficirios da economia poltica institucionalizada por este Estado e
governo, no geral, considerado como natural e evidente devido misso histrica
do partido como libertador das algemas do colonialismo. Conforme expresso pelas
palavras do General Chipande, na reserva, o homem tido como tendo disparado o
tiro que assinalou o incio da guerra de libertao em Moambique, lutamos pela
liberdade e portanto temos direito a enriquecer.
A ambio da Frelimo era, na altura da luta de libertao, representar o nico
movimento de libertao composto por vrias faces e, aps 1977, assegurar que
o partido permanecesse comprometido com os princpios, as prticas e programas
A Economia do Political Settlement em Moambique 39

que visavam atingir a libertao nacional, a justia social, o acesso por parte
das massas terra, gua, educao e sade; a igualdade poltica e social entre
os homens e mulheres, a populao rural e urbana, sem discriminao tnica,
religiosa e racial, isto , num estado laico secular. Nas palavras de um dos seus
membros fundadores e principal autor das duas constituies moambicanas,
scar Monteiro (2002), isto visava representar, no contexto pan-africano, uma
abordagem de vanguarda socialista inovadora para a libertao, nacionalismo,
direitos humanos, solidariedade internacional e internacionalismo. Enquanto
estas misses histricas continuam a ser reiteradas por uma faco ideolgica
mais velha da coligao do partido no poder, um compromisso do partido para
com os princpios fundamentais bsicos, por exemplo, com a justia social e a
solidariedade, est cada vez mais a ser questionado no seio do prprio partido por
faces da coligao, bem como por observadores internacionais, uma vez fiis ao
partido e sua causa (Saul, 2010; Hanlon & Smart, 2008).
A batalha de libertao da Frelimo e as suas estratgias perante o Leviat
do estado colonial, isto , o seu projecto do Estado e criao da nao ao longo
das linhas nacionalistas, usando a retrica socialista at meados da dcada de 80,
foram bem documentadas (Newitt, 1995; Hall & Young, 1997; Monteiro, s/d).
Classificado, aps a transio do estado de partido nico (1975-1994)14 para
uma democracia multipartidria formal (de 1994 at hoje), como um partido de
estado dominante (Dinerman, 2007: 6) ou um partido no poder num sistema de
partido dominante (Salih et al., 2006), isto constitui a base e a pedra angular da
vida poltica e econmica em Moambique. Assim, o presente sistema poltico
de Moambique poderia ser adequadamente um estado de facto, e no de jure, de
partido nico.
As tentativas contnuas da Frelimo de assegurar o poder sobre as populaes,
o territrio, a economia e as instituies do Estado, bem como a sua capacidade
de moldar a poltica e o seu poder discursivo, tanto ao nvel nacional como
internacionalmente tm sido decisivas para que ela permanea no poder por mais
de 30 anos, enfrentando mltiplas crises existenciais econmicas, causadas pela
guerra civil ou por escrutnios eleitorais. Apesar de certas clivagens internas e da
diversidade de interesses, ideologias, bem como das origens tnicas e religiosas dos
membros da coligao governamental e das massas que eles mobilizam, a Frelimo
tem sido e tem-se projectado como sendo um partido altamente unificado, em
que interesses comuns e corporativos da coligao governamental e dos seus
diferentes grupos de elite tm tido maior peso do que a diversidade de opinio.
At aqui, as foras centrpetas que mantm o partido unido tm sido mais fortes
do que as foras centrfugas, e importante sublinhar que nem o partido se dividiu,
nem nos tempos recentes expulsou quaisquer membros seniores ou foi por estes
40 Moambique: Descentralizar o Centralismo

abandonado, apesar do tratamento duro, algumas vezes15. tambm importante


observar que nenhum candidato presidencial em Moambique se pode basear
numa maioria de eleitores baseados na etnia, como o caso de outros pases,
como o Zimbabwe ou a Nambia, o que fora o candidato presidncia a procurar
alianas para alm de fronteiras ideolgicas, tnicas e regionais. Enquanto fissuras
na unidade do partido, ou seja, lutas entre linhas ideolgicas etc. tm sido sempre
evidentes apesar da projeco do esprito de unidade, pelo menos desde meados
dos anos 80, com a trgica morte do primeiro Presidente de Moambique, Samora
Machel, estas fissuras tornaram-se mais aparentes por uma combinao de razes.
Isto inclui mudanas na ideologia, dependncia de um novo conjunto de actores
externos aps o fim da Guerra fria, falta de apoio eleitoral por parte dos membros
do partido, mudanas nas abordagens relativas s questes do governo, partido e
assuntos econmicos, desempenho fraco da governao e a enfraquecer e, mais
recentemente, a transio econmica para uma economia baseada em recursos
minerais e energticos, dominada por um grupo de pessoas volta do actual
presidente, Guebuza.

2.1.1 Institucionalizando o partido


A Frelimo pode ser considerada um partido com um grau elevado de
institucionalizao, tanto nas suas dimenses externas como internas. No
concernente a esta ltima, os factores chave so o grau elevado de organizao
interna do partido; o facto de a Frelimo ter ganhado todas as eleies parlamentares
e presidenciais desde 1994; o crescimento do seu nmero de membros (de um
nmero estimado de 300.000 em incios da dcada de 90 para 1.6 milhes em
2004, e para mais de 3.6 milhes neste momento); o seu acesso aos recursos
do Estado, bem como a sua aparente base econmica slida. Os seus recursos
financeiros consistem em contribuies dos membros e quotas pagas a partir do
oramento do Estado para todos os partidos, de acordo com o nmero de assentos
no parlamento. Estima-se que a receita da Frelimo oriunda destas duas ltimas
fontes correspondeu a pelo menos 3 milhes de USD em 2005 (Golaszinski,
2007). Isto aumentou consideravelmente, aps as eleies gerais de 2009 nas quais
a Frelimo venceu com uma maioria considervel. Isto, contudo, apenas uma
fraco dos recursos a que o partido pode ter acesso atravs do seu investimento
e empreendimentos e companhias financeiras que geram rendas (ver Seco 3).
No concernente dimenso externa, a Frelimo depende de uma poltica
externa do seu governo competente, bem-sucedida e diversificada, com uma
mquina diplomtica bem lubrificada. Crucial para a sua poltica externa uma
diplomacia altamente qualificada e internacionalmente respeitada, baseada em
realpolitik, capaz de avaliar adequadamente os custos e os benefcios mtuos e de
A Economia do Political Settlement em Moambique 41

gerar simpatia internacional, que se traduz na ODA, no investimento e noutras


formas de ajuda, apesar da percepo recente de que a poltica externa se reduziu
ao aspecto de angariar investimento externo directo. Assim, a Frelimo tem sido
conhecida, desde os seus primeiros dias, como um movimento de libertao,
para negociar e manter relaes internacionais e apoio altamente diversificado,
independentemente da Guerra Fria e do Conflito Sino-Sovitico. A sua obra-
prima tem sido, sem dvida, a adeso de Moambique como um membro pleno
Commonwealth das Naes em 1995, particularmente significativo pelo facto
de ser o nico pas membro cuja lngua oficial o Portugus e no o Ingls. No
obstante a diversidade das relaes externas, a Frelimo tem conseguido com
sucesso cultivar relaes especiais de amizade e solidariedade com partidos com a
mesma orientao (por exemplo, o Partido Comunista da China) e particularmente
aqueles na regio da frica Austral. Ela tem relaes fraternas muito fortes com
os antigos movimentos de libertao em Angola (Movimento Para Libertao de
Angola-MPLA), Nambia (South West African Peoples Organization-SWAPO),
frica do Sul (African National Congress-ANC), Zimbabwe (Zimbabwe African
National Union-Patritic Front-ZANU-PF) e com o principal partido na Tanznia
(Chama Cha Mapinduzi-CCM), que so, como a prpria Frelimo, a principal fora
poltica dos sistemas de partido dominante nos seus respectivos pases (Salih et
al., 2006).
Apesar de tendncias fortes em direco ao centralismo e da invocao do seu
carcter de fundador do Estado e da nao moambicana independente, surgindo
da sua natureza como um movimento de libertao militarmente organizado e
do seu passado Marxista-Leninista, a Frelimo, contudo, apresenta o que parece
um constante medo de perder o seu controlo sobre o pas. Este medo deve-se em
parte aos sinais que emergiram durante a dcada de 80, de que a desestabilizao
iniciada pelo regime da Rodsia e assumida pelo regime do apartheid aps 1980,
no era apenas causada pelos inimigos externos da revoluo moambicana, mas
tambm reflectia a insatisfao interna entre a classe camponesa, a burguesia
ostracizada, etc.16 Este receio foi transportado para o sistema multipartidrio, com
processos eleitorais alimentando esse medo.

2.1.2 Competio poltica


Aps 1986, a administrao de Chissano herdou uma coligao de partido
autoritrio na guerra e estava inicialmente vulnervel pelo facto de os nveis mais
baixos da coligao poderem ser mobilizados pela Renamo atravs de contestaes
territoriais e populares. Esta foi uma contestao que simplesmente continuou na
dispensao democrtica, embora com um conjunto de regras de jogo diferentes
e consideravelmente menos violenta. Enquanto Chissano, no geral, conseguiu
42 Moambique: Descentralizar o Centralismo

mudar a direco da coligao governamental, de uma coligao de partido nico


autoritria e vulnervel para uma coligao de partido nico dominante ao longo
do tempo, aps o AGP em 1992, ela tambm estava fraca por vrias razes. A
razo mais importante era a fraqueza eleitoral. Tomando em considerao o
imenso poder organizacional colhido pela Frelimo, o seu controlo sobre o Estado,
a sociedade e a economia, a competio poltica num contexto multipartidrio
no deveria ter sido necessariamente uma ameaa para a Frelimo. Contudo, as
eleies competitivas transformaram-se numa das principais causas do medo
para o partido e para a coligao do partido no poder desde 1994. A Figura 1
apresenta os resultados eleitorais desde a introduo do sistema multipartidrio
em Moambique em 1994.

Figura 1: Tendncias eleitorais desde 1994

Frelimo Pres Frelimo Leg Renamo Pres Renamo Leg MDM Pres

100 MDM Lrg UD Turnout Total F&R

90

80
% Votes & Turnout

70

60

50

40

30

20

10 8.59
0 3.93
1994 1999 2004 2009
Ano Eleitoral

Fonte: compilado pelos autores com base em dados do CNE.

Nas primeiras eleies democrticas ps-guerra realizadas em 1994, o candidato


presidencial da Frelimo, Joaquim Chissano, obteve 53% dos votos, enquanto o
seu rival da Renamo, Afonso Dhlakama, recebeu cerca de 33%. Esta foi uma
margem muito mais baixa do que a esperada pelos observadores, pela comunidade
de doadores internacionais e pela Frelimo. A participao dos eleitores foi muito
elevada e a realidade que a Renamo venceu em metade das provncias na regio
centro e norte, mas devido ao princpio do vencedor-leva-tudo, os governadores
e administradores foram nomeados pelo presidente e a Renamo foi mantida
fora de qualquer forma de instituio do Estado e do governo, apesar do seu
substancial apoio pelo eleitor. Isto repetiu-se nas eleies gerais de 1999 nas quais
A Economia do Political Settlement em Moambique 43

Chissano venceu novamente a presidncia, mas com uma margem ainda mais
estreita de 4% sobre o candidato da coligao Renamo-Unio Eleitoral, Afonso
Dhlakama 52% e 48%, respectivamente. Tanto a oposio como os observadores
subsequentemente citaram falhas no processo de contagem e parece existir alguma
dvida de que os resultados das eleies presidenciais e parlamentares tenham sido
manipulados. De facto, existem indicaes fortes de que a Frelimo ter perdido a
eleio presidencial, mas ter manipulado a contagem para emergir, estreitamente,
como vencedora, aps um atraso de trs dias no anncio da vitria. Parte da
liderana da Frelimo tida como tendo deixado a capital, Maputo, na altura da
contagem, reunindo-se em Malehice, o local de nascimento do ex-Presidente
Chissano, na Provncia de Gaza, alegadamente para discutir os passos necessrios
para lidar com esta situao poltica imprevista17. Tanto as eleies presidenciais
como as parlamentares tinham sido muito contestadas, com nveis de participao
do eleitorado considerados como elevados.
Aps o que poderia ser chamado de um choque eleitoral para a Frelimo nas
eleies gerais de 1994 e nas eleies presidenciais de 1999, em que a Renamo
desafiou o partido no poder, a Frelimo conseguiu consolidar as suas vitrias
nas eleies de 2004 e 2009, atingindo quase uma maioria absoluta nas eleies
de 2009, com base numa participao muito baixa dos eleitores. importante
observar que as eleies gerais parecem ter criado padres para o sucesso eleitoral:
com uma participao muito baixa do eleitorado em geral, mas com uma
participao elevada dos eleitores-membros do Partido Frelimo, a Frelimo dever
continuar a vencer com margens cada vez maiores.
A Figura 1 tambm mostra que a extenso de partidos nascidos por divises
na oposio, como o MDM, um partido resultante da fragmentao da Renamo
e criado pelo Presidente do Municpio da Beira, Deviz Simango, dificilmente
joga um papel na poltica dos partidos moambicanos. Nem a Frelimo nem a
Renamo tm interesse no surgimento de terceiras forcas polticas. Parece existir,
algumas vezes, uma forma informal de arranjo poltico entre a Frelimo e a Renamo
em certas questes polticas, o que resulta no enfraquecimento de novas foras
polticas, tais como o MDM. A Renamo, o partido da oposio mais forte e
considerado uma histria de sucesso da transformao de um movimento rebelde
armado num partido poltico em consonncia com os seus sucessos eleitorais
(Manning, 2004; Birkelund, 2005), sofre de falta de qualidade de liderana, de
consolidao institucional interna, de recursos, e de um apoio institucional externo
cada vez menor, que tende a mudar em direco ao apoio ao MDM.18 A estratgia
da Frelimo de receptividade e represso (Birkelund, 2005) vis--vis Renamo e
a excluso sistemtica do acesso aos benefcios e rendas clientelistas constituem
impedimentos estruturais para a consolidao da Renamo.
44 Moambique: Descentralizar o Centralismo

Assim, Moambique enfrenta considerveis desafios para a consolidao do


seu sistema democrtico e, portanto, da legitimidade do partido no poder. O
declnio contnuo da participao eleitoral por parte do eleitorado ilustra esta
tendncia. Um sistema eleitoral exclusivo (formalmente com um limite eleitoral
de 5%), uma administrao eleitoral fraca, eleies contestadas a nvel nacional
e internacional, um partido no poder profundamente enraizado em instituies
do Estado e o uso de recursos do Estado para a realizao de campanhas e um
sistema monopartidrio no-institucionalizado (Carbone, 2005) so limitaes
para a representatividade, reduzem a eficcia do controlo e equilbrio institucional
(checks and balances) e contribuem para o progresso, a um ritmo lento, em direco
sua consolidao, se assim for. Neste sentido, Moambique um desses casos
de democracia parada no purgatrio entre a transio para a democracia e a sua
consolidao (Schmitter, 2010: 85) ou, na metfora de Joseph, num processo de
abertura para um invlucro encerrado ( Joseph, 1999). Representa um regime
hbrido, devido sua combinao de elementos autoritrios e democrticos
(Diamond, 2002).

2.2 O Estado

A relao intrnseca entre a Frelimo e o Estado moambicano emana das


circunstncias histricas da luta pela independncia. Por um lado, a Frelimo tinha
como alvo o estado colonial, tentando desmantel-lo no perodo imediatamente
a seguir independncia (escangalhamento) e transformando-o num estado
popular socialista, com uma economia centralmente planificada baseada na justia
social e relaes de produo socialistas, pilotadas nas zonas libertadas. Sob a
liderana da Frelimo, o Homem Novo como sujeito da histria visava substituir
a mente atrasada e obscurantista do sujeito oprimido pelo colonialismo. Ainda
assim, no alcance dos seus objectivos de transformao, a Frelimo tinha que
instrumentalizar o prprio Estado contra o qual combateu na luta de libertao.
Assim, enquanto o gap entre o estado moderno e as comunidades se tornou maior,
na medida em que o mbito do estado independente se tornou maior, foi aquilo
que tinha sido herdado do perodo colonial que constituiu a base para o novo
estado, que se esforou por satisfazer as expectativas: O aumento das necessidades
e demandas a seguir queda do poder colonial nos estados independentes colocou
um fardo pesado sobre a maquinaria do estado que no estava preparada para
enfrentar esta situao (Monteiro, 2002: 3; original em ingls). Especialmente no
campo econmico, foi difcil moldar o Estado e fazer com que ele respondesse
de acordo com a nova agenda poltica e econmica. Conforme Monteiro diria a
posteriori:
A Economia do Political Settlement em Moambique 45

Embora isto implicasse uma mudana na natureza da funo e no estilo de


gesto herdado da burocracia colonial, a estrutura e os mtodos do estado
permaneceram basicamente os mesmos. No foi a economia a mudar o
estilo de gesto do estado mas foi o contrrio (Monteiro, 2002: 3).

A coisa poltica que a Frelimo enxertou sobre a estrutura base do estado colonial
em Moambique no foi apenas um outro estado soberano comum com um
territrio, pessoas, uma economia e um sistema administrativo, bem como um
monoplio de poder coercivo. Ela visava ser muito mais do que isso: uma entidade
colectiva sui generis, uma entidade chamada Estado (Estado, com a letra maiscula),
em oposio a um arranjo contratual social entre os cidados com direitos polticos
individuais e colectivos e deveres confiados ao Estado como uma expresso
colectiva dos interesses e direitos dos cidados (Newitt, 1995: 445). Este Estado
representava um poder supremo, inquestionvel, um poder discursivo e coercivo
de ordenar as pessoas, coisas e ideias (Dillon, 1995: 323), com uma reivindicao
monopolstica sobre os recursos, a administrao, a justia, a violncia, credo e
mesmo cdigos de vesturio: um ser colectivo conferido com a sua prpria razo,
a Razo do Estado.
A relao entre o Estado e o partido era, como tal, simples e complexa. Por um
lado, o partido lidera e d direco a todas as actividades do Estado, onde este era
percebido como sendo um servente com vontade e sempre pronto a executar os
programas polticos e ideolgicos do partido. Por outro lado, o partido de vanguarda
e a sua liderana poltica muitas vezes no confiavam no pessoal ou nos burocratas
do Estado, em parte porque muitos daqueles que se tinham tornado funcionrios
do Estado vinham dos sectores mais educados da populao, emergindo aps os
anos 60, quando o regime Portugus comeou a usar mais recursos na formao
e recrutamento de Africanos numa tentativa de criar uma burguesia africana,
notavelmente em postos de funcionrios pblicos, sade, educao, caminhos-de-
ferro, transporte e funcionrios porturios e bancos, em contraste com os escales
superiores do Estado e do domnio econmico dominados por indivduos de
origem Asitica, Goesa ou Portuguesa.
A relao conflituosa entre o Estado e o partido seria um trao constante
relativo forma como o poder seria organizado em Moambique ao longo do
tempo. Apesar das mltiplas reformas iniciadas a partir de meados dos anos
80 com vista reestruturao do Estado, dissociando o Estado e o partido, a
produo da democracia multipartidria governada pela adeso aos princpios da
boa governao e por a em diante, o tipo de relao tem sido uma dominao do
partido e dependncia contnua sobre o Estado para a realizao das polticas do
Partido Frelimo. Assim, o controlo sobre o Estado e os seus burocratas tem sido
46 Moambique: Descentralizar o Centralismo

uma preocupao geral para a Frelimo e, apesar do relaxamento em certos perodos


de tempo, o controlo tem sido constantemente reafirmado.

2.3 Administrao Pblica

Quando Maputo substituiu Lisboa como centro metropolitano onde as alavancas


polticas e econmicas estavam a ser manuseadas quais eram os traos estruturais
e institucionais que caracterizavam o Estado moambicano ps-colonial e a sua
administrao pblica? Alm disso, quais so as actuais implicaes do legado
histrico da configurao particular do Partido e do Estado para a administrao
pblica?
Primeiro, a diviso territorial administrativa em 11 Provncias, 128 Distritos e
23 centros urbanos, incluindo a capital provincial e nacional, tem sido baseada, no
geral, na diviso colonial do territrio efectuada em 1958.19 Foi confirmada pela
legislao ps-independncia e tem visto algumas alteraes desde ento, mesmo
aps o Acordo Geral de Paz (AGP) em 1992, onde uma Comisso Tcnica da
Administrao Territorial foi criada com vista a reintegrar os territrios mantidos
pela Renamo na administrao pblica.20
Segundo, no incio do projecto socialista da Frelimo e dos seus prprios
princpios de organizao, a separao entre o partido e o Estado conforme
formalmente prevista pela Constituio de 1990, aps um perodo de relaxamento
durante a presidncia de Chissano, no foi materializada. A ideia de que o
partido supremo ao Estado que serve o seu propsito poltico, notavelmente na
execuo dos programas sociais, econmicos e ideolgicos, assumida sob deciso
do partido, tomada como verdadeira ou como um dado adquirido hoje. Apesar
da liberalizao econmica de 1986 em diante, da mudana para a democracia
multipartidria (1990-1994) e de uma srie de reformas, os resduos da anterior
fuso entre o partido e o Estado continuam notveis. Isto claro nas campanhas
eleitorais da Frelimo, onde a lealdade para com o partido reforada e a afiliao
como membro do partido por parte de funcionrios pblicos informalmente
solicitada como uma condio para entrar na funo pblica. De facto, aps a
entrada no poder do presente Chefe de Estado e presidente da Frelimo, a ligao
entre o partido e o Estado foi reafirmada, atravs, por exemplo, da obrigao
dos funcionrios pblicos de participar em reunies das clulas do partido,
revitalizadas nas instituies do Estado (ministrios, universidades, etc.). J no
incio do seu mandato, o prprio Presidente Guebuza salientou, num encontro
com os quadros do partido, que o governador provincial, o administrador distrital,
etc., estavam a cumprir com as funes na administrao do Estado porque o
partido os tinha colocado l razo pela qual eles deviam lealdade ao partido,
A Economia do Political Settlement em Moambique 47

expressa na participao nas reunies das clulas do partido. No caso de no-


conformidade, os nomeados pelo Estado enfrentariam o risco de ser considerados
tecnocratas, alienados do partido e, portanto, perderiam a sua lealdade.21 Assim,
um eminente estudioso da poltica Africana escreveria:

... ele [Guebuza] demonstra uma abordagem cada vez mais centralizada para
o partido e o governo e com a implicao de que as decises do partido sejam
tambm decises do governo. Ambas precisam de ser respeitadas, afirma ele.
Diferentemente do seu predecessor mais articulado e mais democraticamente
moderado como presidente, Guebuza parece ter a inteno de governar
autocraticamente, fazendo a micro gesto e controlando o patrocnio
directamente. (Rotberg, 2007: 34. Original em ingls)

Terceiro, o sistema administrativo pblico, incluindo a funo pblica, tem sido


fragmentado e institucionalmente fraco, em termos quantitativos e qualitativos.
Parte da herana do colonialismo e do socialismo em Moambique uma burocracia
toda inclusiva, do topo para a base, pesada, muitas vezes inflexvel e exageradamente
regulada, com pouca propenso para a delegao de responsabilidades para
hierarquias mais baixas de funcionrios pblicos. Ela proporciona acesso limitado
informao aos cidados e aos rgos de comunicao social, mas serve como
um red tape ou burocracia excessiva para a iniciativa privada e o lugar das prticas
corruptas. A Reforma do Sector Pblico, de 2001 em diante, no proporcionou ou
representou qualquer avano significativo em termos de uma maior abertura ao
utente e administrao pblica burocrtica sensvel ao sector empresarial, se foi
julgado por vrios ndices, tais como os Indicadores da Governao Mundial e o
ndice de Facilidade de Negcios ou Ease of Doing Business Index, que indicam pouca
mudana em termos de melhor desempenho.22
Quarto, o recrutamento no sector pblico exguo e com capacidade
rudimentar. Em 2008, a administrao pblica contava com um total de 167.420
funcionrios pblicos23, muitos dos quais empregues na educao, sade e polcia
e baseados nas provncias e distritos (84.7%). Como resultado das distores de
base da administrao pblica, eles tm um perfil acadmico variando de baixo a
mdio. Muito poucos quadros melhor educados (com nvel acadmico superior
e universitrio) detm postos como chefes de departamento e assumem funes
snior nos ministrios em Maputo e nas suas delegaes nas capitais provinciais.
No total, menos de 400, na sua maioria homens, tinham a capacidade de agir em
posies de liderana. A reforma do sector pblico que tem sido implementada
desde 2001 tem contribudo para mitigar alguns destes constrangimentos, mas
os recursos humanos qualificados e especializados continuam muito abaixo
48 Moambique: Descentralizar o Centralismo

das necessidades. Entre 2001 e 2007, os foncionrios pblicos com um grau


universitrio aumentaram apenas de 4% para 8% (MFP, 2008).
Quinto, um estudo comissionado pela Unidade Tcnica de Reforma do
Sector Pblico (UTRESP) concluiu que a macroestrutura do governo no
corresponde a uma compreenso analtica e poltica das necessidades funcionais
de melhor governao e melhoria de servios, mas equivale, pelo contrrio, a
uma proliferao de ministrios. Assim, ele confirmou um estudo anterior que
constatou que a macroestrutura do sistema administrativo e governamental tinha
permanecido, no geral, inalterada ao longo dos ltimos 20 a 30 anos, excepo
da proliferao de comisses interministeriais, institutos, secretarias do estado,
unidades especializadas, etc., muitas das quais com autonomia administrativa
e financeira, mas todos subordinados ou sob a tutela dos rgos centrais do
Estado. De 1986 at hoje, mais de 110 organizaes foram criadas e o seu pessoal
recrutado, os seus membros e lderes todos com direito a salrios e, acima de tudo,
com benefcios no caso de reunies, viagens, etc. Nunca chegou a ser estimado
qual o fardo fiscal que isto representa para o oramento. Os ministrios sectoriais
(sade, educao, agricultura, etc.), frequentemente apoiados por doadores atravs
das abordagens sectoriais integradas (SWAps) ou apoio ao oramento do sector,
no esto nem a favor do apoio directo ao oramento (para o Ministrio das
Finanas), nem da descentralizao, na medida em que receiam perder o acesso
e o controlo dos seus prprios oramentos (Hodges & Tibana, 2005). Estes
ministrios de tutela tm sido comparados a silos discretos e isolados, com pouca
comunicao entre si (Anon, 2010).
Por ltimo, a cooptao das autoridades tradicionais no sistema administrativo
poltico no foi inicialmente prevista aquando da independncia, quando esta
instituio passou por uma tentativa de abolio. Durante a guerra civil, contudo,
elas tinham a tendncia para apoiar aberta ou clandestinamente a rebelio da
Renamo. Depois do AGP, procurava-se definir um papel para estas autoridades
no sistema de governao liderado pela Frelimo. De 2000 em diante, na base do
Decreto 15/2000 de 20 de Junho, elas foram integradas nas estruturas poltico-
administrativas locais, junto de representantes locais do Partido Frelimo. Estas
tm funes consultivas, de controlo e mobilizao para o Estado, o governo e a
Frelimo, por exemplo, em tempos de campanhas. Esta integrao segue, em grande
escala, o padro colonial da integrao das autoridades tradicionais (rgulos) numa
administrao local com pouca responsabilizao no sentido de cima para baixo,
mas com uma responsabilizao substancial no sentido de baixo para cima (Buur
& Kyed, 2006; 2007).
Em concluso, o partido altamente institucionalizado, tanto externa como
domesticamente, onde permeia a vida social, econmica, poltica e cultural no
A Economia do Political Settlement em Moambique 49

Moambique moderno. O partido est intrinsecamente ligado ao Estado e sua


administrao pblica. Esta relao orgnica ntima torna a distino e separao
entre o partido e Estado e instituies paraestatais (empresas pblicas autnomas)
num projecto difcil. Contrariamente s declaraes programticas da Frelimo,
nunca houve uma mudana revolucionria ou uma transformao profunda dos
traos coloniais do Estado. Pelo contrrio, a lgica organizacional e estrutural da
administrao colonial (Macamo, 2001) com uma relao, pouco envolvente, com
o cidado e a sociedade, tem-se reafirmado, pelo menos at liberalizao poltica
iniciada em princpios dos anos noventa e intensificada na fase civil ps-guerra.
Portanto, em princpio, a Frelimo um partido poltico de base, bem organizado
e competente, que se supe no ter medo da competio poltica, dado o seu lugar
predominante na poltica e no controlo relativo sobre o Estado. Enquanto isto ,
no geral correcto, os resultados de eleies locais, uma desconfiana geral da funo
pblica, um constante medo de inimigos internos, etc., no obstante, significam que
o Partido Frelimo, apesar do seu poder substancial e do controlo, vive em constante
receio de perder o poder. Isto tem implicaes na forma como a economia gerida.
Conforme ser explorado com maiores detalhes na seco seguinte, o partido, os
grupos elitistas do partido e indivduos importantes alinhados ao partido, directa
(via participaes em investimentos) ou indirectamente (atravs do Estado e de
empresas pblicas), esto no controlo dos postos de comando mais altos de uma
economia.

3. Traos econmicos do political settlement

Economicamente, a descrio quintessencial de Moambique aps as reformas


econmicas iniciadas em meados dos anos 80 tem sido uma histria de sucesso
no crescimento econmico, embora tendo comeado de uma base muito baixa
(de Sousa & Sulemane, 2007). Enquanto a economia tinha declinado antes das
reformas, a taxa de crescimento subiu e estava estimada em 3.6% em 1987 e em
cerca de 4% nos anos seguintes, o que era impressionante em relao queda mdia
de 8 por cento no perodo de 1981 a 1986, mas estava consideravelmente abaixo
da expectativa (Marshall, 1992: 11). Aps o AGP e as eleies de 1994, o Banco
Mundial estimava que a taxa de crescimento mdia anual do PIB a partir de 1995
tinha sido 8.6% durante os anos democrticos de Chissano (Banco Mundial, 2005),
correspondendo a uma duplicao do PIB per capita de 1994 a 2004 (Virtanen &
Ehrenpreis, 2007).24 Moambique considerado um dos pases africanos com as
mais altas taxas de crescimento. O crescimento tinha sido conduzido, em parte, por
nveis muito elevados e cada vez mais elevados de ajuda externa que, nos finais da
50 Moambique: Descentralizar o Centralismo

primeira dcada no novo Milnio, correspondem a mais de 50% do oramento do


estado (Clment, 2008), e por Investimento Directo Estrangeiro (IDE), que tem
sido atrado primariamente para os megaprojectos nos sectores de energia, minerais
e gs (Bartholomew, 2008: 12). Os megaprojectos tm funcionado como modelos
para potenciais investidores que foram importantes, primeiro, a agir contra a
imagem negativa e os sentimentos emergindo das polticas econmicas socialistas
e centralistas do ps-independncia e do aparelho produtivo propriedade ou sob
liderana do Estado; e segundo, a legacia da guerra e a destruio que deixou uma
capacidade limitada do estado para assegurar e proteger os investimentos capitais
de grande escala. Contudo, enquanto os megaprojectos correspondem maioria
dos ganhos em termos de crescimento geral da indstria de transformao ou de
processamento e exportao, existem alguns pontos negativos relacionados com
esta fora do crescimento econmico. Por um lado, o crescimento ocorreu com
um efeito limitado de criao de emprego formal e sustentvel e de reduo da
pobreza numa base mais ampla. Por outro lado, o crescimento econmico tem sido
baseado em investimentos estrangeiros com pouco ou nenhum desenvolvimento
das capacidades capitalistas ou empresariais nacionais de substncia, nos sectores
produtivos.
Ao contrrio disso, as reformas econmicas criaram uma elite emergente no
sector privado. A privatizao e outras polticas do governo foram usadas como
um meio de manuteno de uma forte presena do Estado na economia (ver
Pitcher, 2002) e para acumular riqueza privada por parte dos membros da elite
governante da Frelimo (ver Hanlon, 1996; Hanlon e Smart, 2008). Fora destes
processos, um pequeno grupo empresarial est a emergir lentamente, formando
um grupo de interesse chave na coligao do partido no poder. Como ser claro
a partir desta seco, o domnio econmico marca o poder contnuo da coligao
do partido no poder, atravs da proviso de diferentes tipos de rendas ao partido e
aos seus protagonistas, bem como atravs de certas oportunidades econmicas que
asseguram a manuteno da coligao do partido no poder.

3.1 Traos estruturais25

Os traos estruturais da economia moambicana tm mantido esta economia como


uma economia altamente dependente de factores econmicos globais, conforme
indicado por dados mais recentes do Instituto Nacional de Estatsticas (INE)26
sobre o PIB, a partir de 2009. Ela inclua um sector primrio correspondendo
a 26.3% do PIB incluindo a indstria extractiva, com uma industrializao
baixa onde o sector de transformao secundrio contribui 12.8% para o PIB. A
economia , contudo, atrada em direco a um aumento do crescimento do sector
A Economia do Political Settlement em Moambique 51

tercirio, referindo-se aos sectores no-produtivos como servios, comrcio, a


banca, etc., que representa perto de 40% do PIB e excluindo a construo (3.4%)
e utilidades pblicas (gua e electricidade, 4.8%). Os principais traos da economia
so resumidos a seguir.
Primeiro, o padro do crescimento econmico em Moambique est
excessivamente concentrado e apoia-se num conjunto limitado de produtos de
exportao entre eles recursos de ponta27 servios e firmas, especificamente no
sector da energia e indstria extractiva. A economia produz o que no consumido
(localmente) e consome o que no produz. Consequentemente, a acumulao e
o rendimento das classes domsticas capitalistas pouco se baseiam na produo
e transformao de matria-prima, mas nas rendas das economias de servio e
da indstria extractiva. Trata-se de uma economia pesadamente dependente dos
mercados internacionais e de influxos de capital externo com tendncia para
gerar ciclicamente sadas negativas de capital, onde o capital exportado superior
ao capital importado.28 Castel-Branco e Ossemane (2010: 143) argumentam
que, devido natureza extractiva da economia e consequente dependncia
relativamente aos recursos naturais e infra-estruturas existentes, o modelo de
acumulao gera desigualdades estruturais no desenvolvimento capitalista em
diferentes regies do pas.
Segundo, a economia moambicana uma economia tpica de consumo,
contrariamente a uma economia baseada em investimentos para a produo e
mercados domsticos e internacionais. Tanto o consumo privado como o pblico
continuam a dominar a composio do PIB, com as despesas do consumo do
agregado familiar tendo uma poro mais elevada em relao ao consumo pblico.
Como consequncia, o investimento medido pela formao bruta de capital tem
permanecido estruturalmente baixo, embora tenha mais do que duplicado a partir
dos anos 1970 e 1980 (10% do PIB) para cerca de 25%, em 2004, devido s
condies criadas pelo AGP e ao investimento em projectos de infra-estruturas,
etc. Ele chegou mesmo a atingir picos na segunda metade da dcada de 90, mas
no considerado suficiente para gerar um momento auto-sustentado para a
transformao econmica.
Terceiro, a contribuio da agricultura para o PIB reduziu significativamente
durante os ltimos trinta anos, de 35% nos anos 80 para 20 a 25% no incio do
novo milnio, o que poderia sugerir que a transformao estrutural ocorreu, mas
este no realmente o caso. Em 1990, o peso relativo aos servios ultrapassou o da
agricultura e de 2000 em diante, a contribuio da indstria para o PIB excedeu
o da agricultura, principalmente baseada no produto da fundio de alumnio da
Mozal, nos arredores de Maputo. Esta reduo no peso relativo da agricultura no
portanto atribuvel ao processo de maturao econmica da economia, no sentido
52 Moambique: Descentralizar o Centralismo

de um aumento na produtividade agrcola e na produo alimentando a indstria


de transformao e de processamento um trao normal e desejvel das economias
em maturao. A fora de trabalho na agricultura como percentagem da fora de
trabalho total entre 70 e 80%. A agricultura, portanto, reduziu em termos do seu
peso na economia, enquanto continua a proporcionar um meio de subsistncia
para a grande maioria dos moambicanos e para as mulheres em particular. Os
moambicanos nas zonas rurais e os camponeses constituem entre 70% e 80% da
populao e o sector informal, particularmente no Moambique rural, d trabalho
e rendimento a mais de 85% da populao economicamente activa. Ainda assim,
a agricultura camponesa e o seu potencial para abastecer os mercados domsticos
e regionais continua a ser marginalizada e no est adequadamente reflectida na
poltica pblica para o sector, com algumas excepes, como a indstria do acar
(ver Buur et al., 2011; 2012). Oligoplios de importao politicamente bem
conectados e protegidos na rea de produtos alimentcios (arroz, farinha de trigo,
soja, frangos, leos consumveis, etc.) proporcionam incentivos negativos para a
produo domstica.29
Limitando a transformao agrcola nas zonas rurais uma importante arena
de batalha poltica (Galli, 2003) o governo limitava o potencial de acumulao
ao nvel local que poderia contribuir para o desenvolvimento de elites locais
poderosas, conforme argumenta Boone (2003). Desta forma, mantendo as
populaes rurais em estado de sobrevivncia e testemunhando algumas mudanas
para melhor atravs da prestao de servios baseada na ajuda nos sectores da
sade, gua e educao bem como na agricultura e nas infra-estruturas, com
formas controlveis de Fundos Distritais de Desenvolvimento30, no desafia o
controlo que os comerciantes, ligados coligao governamental, tm sobre a
importao de alimentos para os principais centros urbanos e as suas importantes
populaes e crculos eleitorais (Maputo, Beira, Matola, Nampula, Quelimane e
Nacala).31
Quarto, a economia tem continuado, em grande medida, a ser uma economia
de servios. O sector de servios, notavelmente os sistemas de caminhos-de-ferro
e portos usados pelos pases vizinhos, tem sido dominante no PIB com um peso
superior a 30% nas dcadas de 70 e 80 e aumentou para mais de 50% de 1994 em
diante. Contudo, este sector tambm passou por mudanas estruturais dramticas
no sentido em que j no um subsector de transporte orientado para a regio
e dominado por receitas dos caminhos-de-ferro e portos que domina o sector
de servios, mas, contrariamente, o crescimento do sector bancrio, seguros e
telecomunicaes, bem como o transporte areo, transporte domstico e turismo.
Quinto, a industrializao dificilmente ocorreu nos ltimos 30 a 40 anos,
apesar do surgimento de megaprojectos no incio do novo milnio. Em 2005, a
A Economia do Political Settlement em Moambique 53

contribuio da indstria e do sector de transformao para o PIB, incluindo a


minerao e servios como a produo de energia elctrica, era de 27% e 20%,
respectivamente. Esta permanece nos mesmos nveis como na dcada de 70 e
incios de 80. De acordo com um estudo do Banco Mundial realizado em 1996,
mais de 92% das empresas estatais ou com interveno do Estado que foram
privatizadas como parte das reformas econmicas iniciadas na altura, foram
compradas por moambicanos ou empresas nacionais (Cramer, 2001). Muitos
deles eram funcionrios do Estado e oficiais da Frelimo (Pitcher, 2002). Mas
muitas das empresas privatizadas vendidas a compradores nacionais tinham
equipamento obsoleto (Pitcher, 2002), com a consequncia de que muitos
daqueles que compravam e investiam, de acordo com o antigo Ministro das
Finanas desse perodo, ...perderam dinheiro tentando aumentar e aplicar o seu
investimento, dada a falta de tecnologia, capacidade financeira e de gesto.32
Aqueles que saram a ganhar com a compra de empresas mais pequenas e de
tamanho mdio que estavam destrudas e empobrecidas, foram aqueles que
tinham acesso a propriedades, que ao longo do tempo poderiam vender para fazer
novos investimentos ou poderiam arrendar para novos investidores estrangeiros
(ibid.). Estes factores tambm destruram os planos ambiciosos da transformao
da economia de servios numa economia de industrializao, expressos no Plano
da Perspectiva Indicativa 1981-1990 que, acima de tudo, carecia de uma anlise
profunda e realista do financiamento do projecto, bem como implicaes da guerra
e implementao real do plano ambicioso. A tendncia para o aumento do nvel
de industrializao de 2000 em diante atribuda aos principais investimentos
em megaprojectos como a Mozal (fundio de alumnio) e explorao de areias
pesadas, para alm da transformao do tabaco e da produo de acar.
Sexto, a economia altamente intensiva em termos de importao, conforme
demonstrado pelo aumento da importao de bens e servios, at 50% do PIB nos
anos a seguir ao AGP, nivelando e oscilando em cerca de 34% de 2000 em diante.
Desde meados do ltimo sculo tem havido um dfice estrutural na balana
do comrcio, que claramente permaneceu relativamente igual at 2000, com a
exportao de bens e servios apenas alcanando 12% do PIB, significativamente
menos do que as importaes. Os principais bens de exportao, embora em
declnio, so os produtos clssicos, isto , a madeira, produtos pesqueiros, caju
e algodo, que enfrentam desafios atribudos sobre-explorao de recursos
(peixe, camaro, madeira, etc.) e competio internacional rgida dos principais
produtores, aliada ao mercado voltil (caju, algodo, acar, tabaco). Apenas com o
surgimento das principais plantaes de acar e da Mozal, aps o ano de 2000,
que os dados de exportao aumentaram dramaticamente, principalmente devido
exportao de alumnio para a Europa e para o Japo, bem como para culturas
54 Moambique: Descentralizar o Centralismo

de rendimentos, no processadas ou semi processadas. Em 2006, Moambique


testemunhou uma balana comercial positiva pela primeira vez na sua histria,
devido Mozal. Desde ento, tem recebido estmulos da exportao de gs (da
Provncia de Inhambane para a frica do Sul) e de areias pesadas enriquecidas
(para a Austrlia), com expectativas de o carvo vir a proporcionar o prximo
maior sector decisivo. A economia de Moambique, portanto, tem mantido, h
mais de 35 anos, o seu trao estrutural como uma economia extremamente aberta
com dependncia em alguns produtos de exportao: os bens de importao e
exportao e os servios atingiram 80% do PIB em 2006, tornando a economia
extremamente vulnervel a choques de preos externos para os seus produtos
de importao (como petrleo o e alimentos) e dependncia sobre alguns bens
de exportao. Mas esta abertura, aliada integridade territorial frgil do pas,
tambm facilita o comrcio ilcito e o trfico de drogas e de seres humanos e a
operao de redes criminosas internacionais com alegadas ligaes com a elite
poltica e crculos do sector empresarial (Astill-Brown & Weimer, 2010). O
proprietrio de uma grande empresa comercial, politicamente bem-conectado e
financiando abertamente parte da campanha eleitoral da Frelimo em 2009, foi
alegado pelo governo americano como sendo baro no trfico de drogas uma
acusao refutada pela pessoa incriminada e por grande parte da opinio pblica
em Moambique alinhada ao partido no poder.33
Por ltimo, a economia de Moambique continua a ser estruturalmente
dependente da ajuda externa, com um particular aumento da intensidade da ajuda
influxos de ajuda como percentagem do PIB e das importaes a partir da
introduo do Programa de Reabilitao Econmica (PRE) em 1987. De acordo
com a OECD-DAC, a Ajuda Oficial de Desenvolvimento (ODA) oscila entre 20
e 30% do Rendimento Nacional Bruto entre 2000 e 2004, e a ajuda dos doadores
contribuiu para cerca de 50% do oramento peridico durante a ltima dcada
(ver de Renzio & Hanlon, 2009). Isto torna Moambique o oitavo maior pas
dependente da ajuda ao nvel mundial, com uma taxa de ajuda para o Rendimento
Nacional Bruto (RNB) que quatro vezes a mdia da frica Subsaariana (de Renzio
& Hanlon, 2009: 2). No desembolso da ODA lquida, em 2008, foi 22,9% do RNB.
Os traos estruturais da economia tm implicaes nas teorias econmicas do
political settlement, particularmente o financiamento da coligao do partido no
poder e a sua capacidade de manter a coeso e de combater as foras centrfugas,
e de lidar com outras foras polticas, fora e dentro do partido e a coligao de
elites que o consubstancia. Alm disso, isto tem implicaes na vontade e nos
incentivos polticos para a descentralizao, cuja ausncia mereceria uma reflexo
mais profunda.
A Economia do Political Settlement em Moambique 55

3.2 Actividades ou negcios pblicos e privados no political settlement

O facto de a ajuda dos doadores ser substancial, com a renda da ajuda (aid rent)
subsidiando quase automaticamente o oramento anual em 50% das despesas,34
importante para compreender a capacidade da elite dominante assegurar o
apoio contnuo da burocracia do Estado. Esta importante por pelo menos duas
razes: primeiro, porque os funcionrios do sector pblico so relativamente bem-
organizados e geralmente mais numerosos do que as pessoas empregues em todo o
sector privado formal principalmente por causa da expanso dos sectores da sade
e da educao, que so intensivos em termos de mo-de-obra (ver Therkildsen &
Buur, 2010) e porque os servios de segurana tm uma importncia cada vez
maior em Moambique. Segundo, a burocracia do Estado moambicano cada
vez mais importante para que se venam eleies, como um crculo eleitoral no seu
prprio direito e como guardies do acesso aos recursos e documentao formal
nas preparaes eleitorais, campanhas, etc.. O acesso renda da ajuda , portanto,
crucial para a manuteno da coligao do partido no poder em Moambique.
Primeiro, porque isto permite que o partido estabelea relaes positivas com um
dos stakeholders e grupo de interesse mais poderosos (se no o mais poderoso), isto
a burocracia e, atravs desta relao, com as faces dominantes da coligao, que
garantem a perpetuao do poder. Segundo, o aid rent alivia, em grande medida, o
peso das despesas sociais no Oramento do Estado que, sem ajuda externa, teriam
que ser suportadas por receitas prprias. Assim, a ajuda externa oferece um flego
s finanas pblicas e elite que as controla.
A natureza particular do partido na relao da coligao no poder com a
burocracia do Estado no pode ser subestimada, porque os burocratas do sector
pblico usam, de acordo com um estudo recente, a sua forte posio para
negociar melhores condies de emprego [e para] desviar recursos para despesas
relacionadas com salrios, a partir de outras partes do oramento, onde os
auditores, revises de despesas, polticos ou doadores aparentemente no iro, ou
no podem, aplicar uma conformidade por parte dos burocratas, para prevenir
este desvio ou divergncia na execuo oramental do dia-a-dia (Therkildsen &
Buur, 2010, original em ingls). Em Moambique, os recursos econmicos e os
direitos que do acesso aos recursos so muitas vezes seriamente dependentes
da burocracia do Estado, apesar de uma forte dominao do executivo. De facto,
nos sectores estratgicos como a minerao e a extraco de recursos energticos,
distinguir entre os interesses do topo, isto , dos rgos decisores no executivo,
a burocracia e as empresas privadas um exerccio acadmico ftil, conforme
indica um estudo recente realizado pela CIP: os actores chave tm ou tm tido
participaes em todas as trs esferas (Machel, 2012). Igualmente importante o
56 Moambique: Descentralizar o Centralismo

facto de que em pases pobres dependentes de doadores, como Moambique, os


interesses capitalistas eficazes so poucos e fracamente organizados em contraste
com as economias de mercado desenvolvidas, sendo que para os interesses de
negcio importante manter-se em bons termos com estes, na medida em que
eles controlam os recursos econmicos (ver Buur et al., 2012).
Nesta rede de interesses econmicos de empresas privadas e pblicas
e de instituies pblicas autnomas (conhecidas como paraestatais), eles
desempenham um papel central, especialmente nos caminhos-de-ferro e portos,
produo e transmisso de energia elctrica, telecomunicaes, etc. Eles tm
um papel importante a desempenhar vis--vis coligao do partido no poder,
como provedores de postos de emprego lucrativos e como mecanismos de
financiamento.35 As empresas paraestatais moambicanas, geralmente operando
com elevadas despesas de capital, so actores macroeconmicos importantes e
representam uma parte considervel do volume de investimento pblico e tambm
da demanda nacional de bens e servios. No existe informao consistente e
transparente sobre elas, especialmente no que diz respeito s pessoas colectivas
e individuais envolvidas nos sectores extractivos e de energia, em que no
s empresas estatais (como a electricidade, EDM e hidrocarbonetos ENH),
mas tambm empresas ligadas elite poltica ou nomenklatura (sendo a mais
importante, INSITEC) tm aces (Mosse & Hanlon, 2010; Machel, 2012).
Muitas vezes elas so isoladas ou insuladas? do escrutnio pblico, por exemplo,
por parte da Inspeco-Geral das Finanas (IGF) ou da Unidade Funcional de
Superviso de Aquisies (UFSA), uma repartio dentro da Direco Nacional
do Patrimnio do MF. Sugere-se que as paraestatais proporcionam oportunidades
dinmicas para a corrupo, apresentando riscos fiducirios graves (Lawson et al.
2008: 12). Os doadores consideram as empresas pblicas como caixas negras em
relao responsabilizao e transparncia na rea de gesto de finanas pblicas,
notavelmente procurement ou aquisies (Weimer & Macuane, 2011: 15).
No caso dos maiores investidores, como a Electricidade de Moambique
(EDM), Caminhos de Ferro de Moambique (CFM) e Aeroportos de Moambique
(ADM), apesar da sua dimenso, da sua posio dominante no mercado e, no caso
dos CFM, EDM e TDM, do seu lucro, o retorno aos cofres do Estado devido ao
seu investimento de capital, em termos de receitas de capital, marginal, lanando,
desta forma, algumas dvidas sobre a produtividade capital do grupo de empresas
paraestatais como um todo. Isso no o caso do financiamento do political
settlement atravs dos paraestatais, que largamente feito fora do sistema formal.36
Na mesma esteira, as paraestatais tm proporcionado posies de gesto ao nvel
do topo para os polticos da Frelimo, como foi o caso da MCel /TDM, CFM,
Petromoc, Cahora Bassa e, mais recentemente, as Linhas Areas de Moambique
A Economia do Political Settlement em Moambique 57

(LAM). Em alguns casos, os nomeados continuam a manter a sua funo como


membros do parlamento, o que levanta questes sobre a sua imparcialidade para o
desempenho do seu papel de superviso sobre o executivo e as empresas pblicas.
Evidncia anedtica em artigos de imprensa, por exemplo no caso da ADM,
sugerem que prticas transparentes e eficientes de gesto financeira e procurement
nas paraestatais beneficiam o partido no poder e proporcionam diversas formas de
financiamento para a coligao do partido37.
Um caso particular o investimento da empresa da Frelimo SPI, que tem
aces na Kudumba, uma companhia que opera scanners no-invasivos no porto de
Maputo e noutros portos moambicanos. Vencendo o contrato aps um concurso
pblico com um processo e um resultado questionveis em 2006 (Mosse &
Munguambe, 2007), a Kudumba opera os scanners a uma taxa de 20 USD a 100
USD por contentor (Hanlon & Smart, 2008: 116). Estima-se que ela proporciona
SPI/Frelimo uma renda de 30 a 50 milhes de USD por ano. Sabe-se que
os pagamentos do excedente ou das contribuies ao partido so uma questo
contenciosa e do ao tesouro (ou queles que controlam o tesouro) do partido,
um poder considervel, na medida em que o presidente ou o responsvel conhece
potencialmente o compromisso fiscal dos membros snior e pode usar isso contra
eles no caso do surgimento de conflitos relativos a contribuies.
Comparativamente ao sector de empresas pblicas, o sector privado em
Moambique um pequeno actor, excepo de algumas empresas e sectores
(como a construo, servios financeiros e importao de alimentos). Dados do
recenseamento do sector privado38 revelam que em 2002/2003 as pequenas e
mdias empresas (PMEs) correspondiam a 98,6% do nmero total de empresas
registadas e contribuam para o PIB com 33,4% (Repblica de Moambique,
2007). Muitas delas esto concentradas nas reas de servio, particularmente no
comrcio, reparao automvel, restaurantes, indstria hoteleira, etc. e no sector
de processamento ou transformao. Estavam principalmente localizadas na
cidade capital, Maputo e Provncia de Maputo. O sector privado moambicano
altamente estratificado. A paisagem empresarial demonstra a existncia de menos
de 30.000 PMEs, das quais 80% so consideradas microempresas e apenas um
pouco mais de 10% so empresas mdias, estas ltimas com uma mdia de cerca
de 25 trabalhadores por unidade (Kaufmann, 2007; MIC, 2006). Menos de 400
empresas ou menos de 1,5% do total de empresas so consideradas grandes, com
uma mdia superior a 150 trabalhadores por unidade, com uma forte concentrao
na Cidade de Maputo (72%). Muitas das pequenas e mdias empresas esto
localizadas em Gaza e em Cabo Delgado, isto , fora das provncias onde o
principal investimento privado e pblico est a decorrer (Maputo, Nampula e
Tete), sugerindo que os principais investimentos e o desenvolvimento das PME
58 Moambique: Descentralizar o Centralismo

no representam necessariamente um factor determinante e dinmico para as


PMEs. A estratgia do governo tem sido a de estabelecer ligaes entre estes
megaprojectos e as PMEs. Contudo, geralmente, as PMEs com proprietrios
locais no tm sido capazes de aproveitar estes grandes investimentos, na sua
maioria com proprietrios estrangeiros. Nos raros casos em que isso ocorreu,
tal ficou a dever-se ao facto de eles serem associados ou afiliados dos parceiros
estrangeiros (Banco Africano de Desenvolvimento, 2008).
Apesar do seu tamanho pequeno, estima-se que as PMEs contribuem em
cerca de 41% para o volume do negcio bruto especialmente no sector de
transformao enquanto os restantes 59% so atribudos s grandes empresas.
Apesar de os grandes investimentos pblicos no sector de construo resultantes
dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) DM e do PARPA,
o sector da construo apenas classificado como terceiro, a seguir indstria
transformadora, e ao comrcio grossista e retalhista, em termos do volume de
negcios e nmero de empresas do sector de PMEs (Kaufmann, 2007). As razes
geralmente apresentadas para explicar a fraqueza estrutural das PMEs so a
falta de capital e de acesso ao crdito para investimento de capital, equipamento
obsoleto, falta de um esprito empreendedor, de experincia e de competncia,
aliada falta de exposio aos ventos de uma economia de mercado capitalista
e a um clima de negcios pouco favorvel (Kaufmann, 2007) e escassez de
indivduos capitalistas.39 Mas os dados sobre as PMEs so fracos, na medida em
que a maioria delas opera no seio de uma zona cinzenta ou nublada da economia
informal ou ao longo de linhas parcialmente informais. Assim, embora as PMEs,
particularmente as microempresas, proporcionem meios de subsistncia para
muitos moambicanos, elas mal conseguem representar as bases econmicas para
o political settlement em Moambique, atravs do financiamento da coligao do
partido no poder.

3.3 Financiando o political settlement?

Qual o potencial de Moambique para o financiamento formal do political


settlement, por exemplo, atravs da gerao de recursos domsticos no geral e de
receitas em particular?40 A Figura 2, a seguir, apresenta uma descrio geral da
evoluo do rcio fiscal ao longo da ltima dcada.
A Economia do Political Settlement em Moambique 59

Figura 2: Receita Fiscal como % do PIB

25,0 Receita total como as % Impostos directos* Impostos indirectos**


do PIB (valores nominais) como % do PIB como % do PIB

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010
Fonte: autores, com base em dados da Autoridade Tributria de Moambique.

* Imposto sobre o rendimento de pessoas colectivas e de pessoas singulares;


** incluindo o IVA, direitos aduaneiros e tarifas ou impostos de exportao, consumo especial, etc.

A figura mostra um aumento regular do rcio de impostos / PIB at perto


de 20%, com a contribuio de impostos indirectos (taxas aduaneiras, IVA), a
principal fonte de receitas numa economia aberta e consumista, crescendo de
forma correspondente, mas com os impostos sobre o rendimento (IRPS, IRPC)
apresentando uma subida a partir de 2002, ano em que a actual estrutura destes
impostos foi definida. , contudo, difcil ver o impacto directo das reformas
da administrao fiscal e da criao da Autoridade Tributria de Moambique
(ATM) em 2006, relativamente evoluo do rcio de impostos. Se examinarmos,
com maior detalhe, a arrecadao da receita pelas fontes de receita selecionadas,
torna-se evidente que a estrutura de receitas segue os traos dominantes da
economia poltica, conforme descrito na anlise acima. No diagrama a seguir,
apresentada uma lista desagregada de diferentes fontes de receitas.
60 Moambique: Descentralizar o Centralismo

Figura 3: Receita 20062010, termos reais (em milhes de MT)

Receita Total, em termos


IRPS IRPC IVA
reais (milhes de MT)
Impostos aduaneiras/ Receita de Capital
60,000
Importao (Empresas Pblicas)

50,000
10^6 MT

40,000

30,000

20,000

10,000

0
2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: autores, com base em dados da Autoridade Tributria de Moambique.

Os grficos no diagrama mostram, em primeiro lugar, uma duplicao dramtica


da arrecadao de receitas no perodo observado, atribuda, em princpio, ao IVA e
a direitos de importao que, no seu todo, formam o grosso da receita total (acima
de 50%). Segundo, vemos um investimento de capital pelo Estado relativamente
improdutivo, o que se traduz numa baixa contribuio das receitas de capital das
empresas pblicas. Terceiro, vemos que a arrecadao do IRPS (proveniente de
actividades profissionais e do emprego), at 2008, est acima da receita proveniente
do IRPC, ou seja, dos lucros das empresas e, consequentemente, progressivamente
alinhado ao IRPS.
Uma anlise diferenciada apresentada por Ossemane (2011) proporciona as
principais razes para estes desenvolvimentos. Primeiramente, investimentos de
capital de grande escala at aqui para benefcio do regime moambicano, no apenas
a partir de incentivos fiscais considerveis, especialmente nas Zonas Industriais
Livres (ZIF) e nas Zonas Econmicas Especiais (ZEE), mas tambm a partir de
isenes fiscais generosas. Em segundo lugar, isto, por seu turno, resulta num fardo
de impostos mais pesado para a mo-de-obra (salrios), em comparao com o lucro
de capital, e num custo macroeconmico (custo de oportunidade) para a economia
como um todo, na forma de receitas no realizadas e oportunidades de acumulao
de capital domstico. Em 2008, estimava-se que a tributao directa de cinco
megaprojectos (incluindo a Mozal, Sasol-gas, Kenmare-Areais Pesadas) poderia
A Economia do Political Settlement em Moambique 61

aumentar a arrecadao total de impostos em 60%, o que contribuiria para um rcio


de impostos / PIB bem acima de 20%, de 2012 em diante, com uma contribuio
lquida adicional para o PIB atravs da tributao dos megaprojectos na margem de
1,7% (2009) at mais de 5% (2012) (Ecorys, 2008: 24f ). Foi estimado que a seguir a
2012 a receita anual adicional dos megaprojectos corresponderia a aproximadamente
6% do PIB, ou entre 40 a 50 milhes de USD por ano. Neste cenrio, com a
premissa de exportaes dinmicas de petrleo e gs na altura em que este estudo
foi feito o aumento explosivo da explorao do carvo ainda no era assim to bvio
as potenciais receitas foram estimadas como tendo um crescimento mais constante
ou regular do que as despesas, especialmente se todos os principais investimentos
na energia hidroelctrica, carvo e outros recursos minerais forem captados pelas
projeces do Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP) e sujeitos a tributao
(Ecorys, 2008: 25). Tomando em considerao o aumento do carvo e o enorme
potencial de exportao de gs, estas estimativas apresentam certamente do lado
muito conservativo.
Isto poderia potencialmente colocar o Governo Moambicano e a coligao
do partido no poder numa posio muito confortvel, na medida em que, neste
cenrio, a futura receita domstica ir reduzir ao mnimo o peso relativo do presente
nvel da ajuda externa que, de acordo com o OECD/DAC, de cerca de 2.2 bilies
de USD, tudo includo, sob a premissa de que o ltimo permanece inaltervel ao
longo dos prximos 10 anos e que todas os megaprojectos e investimentos nos
sectores de minerao e energia so, de facto, tributados e as receitas arrecadadas.
Estima-se que, neste cenrio, a receita domstica possa, a partir de 2015, ser duas
vezes mais elevada do que o actual nvel de ajuda.
Mas, desde a identificao dos recursos naturais, passando pelo investimento,
at que a rentabilidade ou a produo do lucro venha a ser alcanada e os
investimentos sejam pagos, poder passar um longo tempo de espera, com
numerosos obstculos. Considere-se o caso das recentes descobertas do gs em
Moambique, off shore da Provncia de Cabo Delgado. Aqui, depsitos muito
grandes tm sido identificados, proporcionando um potencial para a mudana do
jogo na explorao do gs, no s em Moambique, mas na frica em geral. Os
investimentos necessrios so enormes. At aqui, o investimento apenas para um
quarto do gs identificado corresponde a 25 bilies de USD para uma planta de
Gs Natural Liquidificado (LNG) ou Gs Liquefeito, o que igual a duas vezes e
meio o PIB anual de Moambique. Enquanto este investimento, de acordo com as
projeces da DfID relativas Tanznia, pode proporcionar at 125 bilies USD
de receitas sobre o perodo de vida produtiva do investimento, so necessrios
aproximadamente 15 anos at que as instalaes de LNG se tornem operacionais
e cinco anos mais antes do investimento inicial ser totalmente pago.41 Isto requer
62 Moambique: Descentralizar o Centralismo

uma enorme capacidade tcnica por parte da presente coligao governamental na


planificao estratgica e operacional e de monitoria numa perspectiva de longo
prazo, em que a tentao para o front-load da venda do gs pode ser alta (e desta
forma tocar nas potenciais receitas/rendas futuras), mas com uma viabilidade
limitada, se for adoptada uma abordagem de desenvolvimento mais considerada
em prol do desenvolvimento de uma indstria nacional42. Apesar do investimento
no carvo e noutros minerais ter um horizonte temporal menos longo, custos
irrecuperveis, investimentos na infra-estrutura de transportes (por exemplo, uma
nova linha de ferro de Tete para Nacala), custos de desenvolvimento de capacidade
humana e por a em diante, sugere-se que seja adoptado um perodo temporal de
cinco a dez anos, pelo menos, at ao ponto em que os benefcios econmicos e
fiscais da explorao de carvo alteraro estruturalmente a economia, a receita e a
balana de pagamento.
Alm do mais, o sector privado moambicano, com algumas excepes como
possivelmente a INSITEC, o conglomerado de negcios alinhado ao actual
presidente, encontra-se dificilmente numa posio de responder favoravelmente
demanda gerada pelo crescimento contnuo da economia e pelos principais
investimentos pblicos e privados na indstria extractiva, na agricultura e na infra-
estrutura pblica (Kaufmann, 2007; Weimer & Macuane, 2011). Desde o incio
do presente mandato presidencial em 2005, tem havido uma concentrao de
empresas ligadas aos interesses de negcios do presidente e/ ou dos seus associados
na INSITEC, bem como sua entidade de investimento familiar, INTELEC, para
alm de joint ventures ou consrcios entre estas entidades de investimento e outras
entidades do topo da Frelimo, como a facilidade de investimento de Graa Machel,
Wantana. A empresa multissectorial da INSITEC, que est envolvida nos sectores
bancrio, de transformao, energia e indstria extractiva, produo de cimento,
transporte e caminhos-de-ferro, engenharia civil, construo e consultoria, possui
uma estratgia visivelmente clara de expanso e diversificao, em associao
com o investimento de capital internacional e investimento directo estrangeiro
(Hanlon & Mosse, 2009). O seu ramo de construo de estradas e engenharia
civil, a CETA, agora considerado um dos poucos actores domsticos no mercado
das obras pblicas ainda com tamanho e capacidade mdia, em comparao com
as poucas empresas internacionais grandes de origem Portuguesa, Sul-Africana,
Italiana e Chinesa que dominam o mercado na construo de estradas. Como tal, a
CETA dificilmente elegvel para grandes projectos de infra-estrutura, tais como
outras empresas moambicanas alinhadas com o actual presidente, a no ser em
parceria com empresas internacionais.
Estes grandes investimentos nas infra-estruturas tcnicas so vistos como as
foras motrizes do desenvolvimento econmico em Moambique para a prxima
A Economia do Political Settlement em Moambique 63

dcada (Ncube, 2011). A concentrao e a proximidade em relao ao poder


executivo e coligao do partido no poder, como organizadores e financiadores,
representa um principal desafio para a qualificao de padres e valor pelo dinheiro
ou melhor aplicao do capital em bens pblicos, bem como a conformidade com
as regras dos concursos pblicos nacionais e internacionais, no caso de empresas
ligadas nomenklatura, ou cobertas por arranjos de ajuda especial, como o
caso de empresas chinesas, construindo grandes edifcios (como, por exemplo, o
terminal do aeroporto e o estdio desportivo nacional em Maputo). A viragem
em direco a uma economia extractiva orientada para a exportao com pouca
acumulao de capital domstico ou com uma acumulao de capital domstico
altamente concentrada e sem grandes ligaes econmicas intersectoriais tem
implicaes importantes para o desenvolvimento de Moambique. Enquanto
uma mudana profunda na agricultura, pescas, recursos florestais, recursos de
minerao e recursos energticos (areias pesadas, carvo, gs, etc.), incluindo
energia hidroelctrica, parece estar nas cartas, o tipo de economia e o tipo de
benefcios para as vrias camadas e classes sociais resultantes dessa mudana ainda
no esto claros.
Especialmente o gs natural e o carvo de qualidade elevada tm perspectivas
esplndidas. Outros minerais como o cobre, o ouro, pedras semipreciosas e
preciosas, diamantes, urnio e outros ainda, parecem ter potencial considervel. A
prospeco do petrleo tem estado a decorrer, at aqui com pouco conhecimento
formal dos resultados tangveis, mas com expectativas compensadas pelas vastas
reservas de carvo e gs. O estoque de riquezas em termos de recursos de
Moambique, incluindo os recursos renovveis e no-renovveis, altamente
diversificado, com um mnimo estimado de 18% e, dependendo das assunes
sobre o potencial de reservas de petrleo, entre 40% e 78% atribuveis aos recursos
do subsolo (Bucuane & Mulder, 2008: 117). Se fizermos uma comparao entre
a dotao de Moambique em termos de recursos do subsolo como uma parte
do total do seu estoque de riquezas, o pas necessita de ser considerado como
altamente dotado, ao mesmo nvel que a Malsia, a Noruega, a Indonsia ou a
Mauritnia. No caso de assunes favorveis sobre a riqueza em termos de gs,
carvo e petrleo, Moambique poderia mesmo subir a escala para nveis de pases
intensivos em recursos, como a Venezuela, a Arglia, o Iro ou a Federao Russa.
Mesmo para as estimativas mais modestas, seguro assumir que a poro de
exportaes de minerais e de energia no total de exportaes e como percentagem
do PIB ir aumentar e, como resultado mais provvel, tambm o PIB per capita.
Obviamente, isto no implica necessariamente uma reduo abrangente da
pobreza, um aumento no desenvolvimento humano ou uma contribuio para a
estabilidade poltica, conforme demonstrado por uma viso sobre os pases ricos
64 Moambique: Descentralizar o Centralismo

em recursos, mas econmica e politicamente pobres no modo de governao


(Bucuane & Mulder, 2008). Por outro lado, uma renda de recursos minerais bem
distribuda na forma horizontal e vertical, por exemplo, atravs de um sistema
de descentralizao fiscal efectivo e da manuteno de um baixo fardo fiscal
para a populao, est positivamente correlacionada com uma baixa demanda de
mudanas polticas e democrticas (Ross, 2001; McGuire, 2010).
Em concluso, a anlise acima referente aos traos chave da economia
moambicana sugere que o modelo colonial de extraco de recursos e de
acumulao de capital na base de rendas, em parceria com o capital internacional
e com o investimento directo estrangeiro , at certo ponto, reproduzido (ver
Mosca, 2005; 2011; Castel-Branco, 2008a; 2009a; b). Aqui, a elite poltica
defende o interesse do political settlement estabelecido, empoderando-o num
sentido estreito, com implicaes negativas para os sectores produtivos alinhados
agricultura43. O padro o de uma economia fragmentada em quatro segmentos
distintos, ainda que parcialmente sobrepostos, compostos por um sector informal,
um sector privado formal dominado por empresas pblicas ligadas coligao
governamental, com muito menos peso das PMEs, uma economia de extraco de
recursos e uma economia ilcita.
O sector informal, semi-legal, que no paga impostos, algumas vezes
denominado de economia no-observada (Francisco & Paulo, 2007), em que bens,
servios, habitao, mo-de-obra e mesmo arbitragem de conflitos so permutados
e que opera para alm das fronteiras moambicanas, cobre a maioria dos meios de
subsistncia e a maioria da populao moambicana. As fronteiras entre este sector
e o sector formal so fluidas. Contudo, a sua considervel contribuio para o PIB,
estimada em mais de 40%, no est reflectida nas estatsticas macroeconmicas,
apesar dos esforos nesse sentido.
O sector formal, a parte da economia sem orientao estratgica para a
extraco de recursos minerais e energticos, que corresponde de certa maneira ao
investimento e demanda pblica (por exemplo, a construo de infra-estrutura
tcnica e social), est associado a um processo oramental apoiado por um nvel
de ODA consistentemente elevado, proporcionado pelos Parceiros da Ajuda
Programtica (PAPs) e por formas cada vez maiores de Apoio Geral ao Oramento
(AGO) e de Apoio ao Oramento Sectorial (AOS). Isto complementado por um
apoio poltico macroeconmico e por vrias reformas, notavelmente na Gesto das
Finanas Pblicas (GFP) que deveriam, ou potencialmente poderiam, contribuir
para uma gesto mais eficiente e mais transparente dos fundos pblicos, embora
o tamanho, o ritmo e o impacto das reformas da GFP tenham sido questionados,
bem como uma certa estagnao do progresso observado (de Renzio, 2011).
O sector privado, excepo de alguns ramos, composto por algumas
A Economia do Political Settlement em Moambique 65

principais empresas e empresas competitivas, muitas das quais concentradas na


cidade de Maputo, e por um vasto nmero de PMEs. Este ltimo subsector
subdesenvolvido e dificilmente encontra condies conducentes ao crescimento,
no concernente ao acesso ao crdito a taxas razoveis, fora de trabalho qualificada,
burocracia pr-activa, etc.
A economia orientada para a extraco de recursos est ligada aos membros do
topo da nomenklatura e s suas entidades de investimento, incluindo os ligados ao
actual presidente e ao partido no poder, em combinao com uma dependncia
do investimento privado estrangeiro directo em sectores estratgicos como
energia e hidroelctrica, recursos naturais (petrleo, gs), turismo e minerao, na
medida em que a parte mais dinmica da economia formal o que mantm ou se
reserva no futuro, em contraste com os projectos de grande escala na agricultura
promovidos no passado. Esta parte da economia de interesse particular para
segmentos poderosos da aliana das classes que controlam o Estado, j que
proporciona acesso s rendas e manuteno do political settlement, bem como
um certo distanciamento dos compromissos relacionados com o aid rent e com a
Declarao de Paris, como a democratizao, a boa governao, a justia social, os
direitos humanos e por a em diante.
Por ltimo, uma economia ilcita e ilegal de redes criminosas, operando na
arena internacional e especializadas em trfico de drogas e pessoas, pilhagem
dos recursos naturais e lavagem de dinheiro, parece prosperar na plataforma de
outros domnios econmicos. Parece possuir, em alguns casos, ligaes e proteco
poltica, com interesses no sector formal, por exemplo, nos sectores bancrio
e de cmbio, habitao, turismo e outros. Citando a Procuradoria-Geral de
Moambique, o dinheiro da droga reportado estando a passar para o negcio de
propriedades e de construo em expanso, em Maputo.44
Enquanto a economia orientada para a extraco de recursos e a economia ilcita
e ilegal da droga poderiam proporcionar alguns novos enclaves e possibilidades
para a acumulao, pois esta actividade econmica no pode ser facilmente
contida e o volume aumenta, o seu potencial de desenvolvimento duvidoso, ao
contrrio do Investimento Estrangeiro Directo (IED), que o mais politicamente
controlado e onde os parceiros moambicanos esto previsivelmente alinhados
com a elite do partido e com a coligao no poder.
66 Moambique: Descentralizar o Centralismo

4. Political settlement e Descentralizao

4.1 O cisma central local e o political settlement

A distribuio do poder e dos benefcios nas pticas regional e local, bem como
entre as elites centrais e locais, tem sido uma questo importante para a forma
como o political settlement tem evoludo ao longo do tempo. J na altura da luta
de libertao e da natureza composta da Frelimo (surgindo dos trs diferentes
movimentos), os receios de fragmentao tnica e regional eram inibidores e
a necessidade de os prevenir estava no centro do processo de construo da
nao. Assim, evitar quaisquer concesses no sentido de acomodar interesses
particularsticos ou localizados era uma conditio sine qua non no processo de
construo do Estado. De facto, as fissuras centro/sul versus centro/norte
constituam uma das principais contradies na ideologia da Frelimo, na altura da
luta armada de libertao. Isto conduziu alienao de figuras chave da liderana
das regies norte e centro, eventualmente sendo designados reaccionrios,
sentenciados morte por decises polticas e executados45. Neste contexto e de
forma mais geral, o receio de empoderar as elites locais tem sido uma questo
politicamente sensvel, inibidora e controversa no processo da construo do
Estado e da nao, frequentemente escondida pelos apelos unidade nacional.
Aps a independncia, apesar da retrica sobre a unidade nacional, as fissuras
regionais versus Estado central/governo continuaram a ser uma questo delicada.
Por exemplo, a nomeao de governadores para as provncias, com base na origem
tnica como parte da promoo da unidade nacional, no foi sempre bem recebida
por partes da elite do partido em Maputo. Em muitos casos, isto contrastou
com as aspiraes das elites provinciais do partido, que exigiram a nomeao
de governadores nascidos nas provncias. Na dcada de 90, sob a presidncia
de Chissano, o critrio de origem ou nascimento fez temporariamente parte
da poltica de nomeao de governadores. Contudo, a experincia fracassou,
considerando que o desempenho de muitos destes governadores naturais desses
locais constituiu uma decepo, aparentemente tambm devido sua base de
legitimidade fraca partindo das potenciais cises locais, que no so tomadas em
considerao no processo de nomeao. Por exemplo, na Provncia de Sofala, a
rivalidade entre os Sena e os Ndau tem sido um elemento determinante na arena
da poltica local. O mesmo padro repetido no Niassa entre os grupos tnicos
Nyanja e Ajaua. Em Nampula, mesmo no seio do nico grupo tnico Macua
as diferenas entre a populao Macua das regies costeiras (com uma influncia
Islmica historicamente forte) e a populao do interior esto claramente
reflectidas na poltica provincial, produziram fissuras polticas e tm influenciado
A Economia do Political Settlement em Moambique 67

o comportamento do eleitorado.46 Isto tem sido claramente reflectido nos padres


de voto nas eleies nacionais e locais (do Rosrio, 2009). Apesar da fora da
Frelimo ao nvel nacional, esta no tem sido uma questo facilmente contornvel
e a Frelimo tem tentado sistematicamente gerir no s a relao sensvel
entre vrias elites tnicas e regionais, mas tambm os efeitos do exerccio da
autoridade central (tanto do Estado ou do partido) ao nvel local, que, apesar de
ser efectivo, tem uma legitimidade que vista como dbia por grupos locais e que
foi eventualmente desafiada nas eleies gerais.
Para lidar com estes tipos de fissuras, os rgos centrais do Partido Frelimo,
notavelmente a comisso poltica (anterior: politburo), tem, desde a independncia,
colocado e promovido personalidades histricas locais snior como as principais
referncias e as mais poderosas para a autoridade do Estado e do partido. Por
exemplo, e apenas para mencionar alguns, o General Chipande47 de Cabo
Delgado, o falecido ex-General Bonifcio Gruveta da Zambzia e o General
Nihia de Nampula tornaram-se em autoridades polticas de facto nas suas
respectivas provncias natais. Na maioria destes casos, esta autoridade informal
ou histrica tem tambm estado ligada funo de assegurar os interesses
econmicos particularsticos ou vantagens concedidas atravs do Estado e do
partido. Por exemplo, o Coronel Srgio Vieira, nascido na Provncia de Tete,
chefiou, por muitos anos at 2011, o ambicioso Programa de Desenvolvimento
do Vale do Rio Zambeze. At recentemente, o General Chipande estava entre
os accionistas do Corredor do Norte, uma infra-estrutura que liga a costa de
Moambique e as zonas do interior e o Malawi, composta por uma rede de
caminhos-de-ferro e estradas e pelo porto estratgico de Nacala. O General
Gruveta estava conectado explorao de madeira e a vrios outros negcios
na sua provncia natal. Estes poucos exemplos sugerem que a distribuio do
poder central ao longo de linhas regionais tambm tem estado conectada com os
interesses econmicos e com o benefcio das figuras histricas chave. Alm do
mais, apesar das tentativas de acomodar os interesses percebidos como sendo das
elites locais, isto no tem sido sempre reflectido nos padres de voto assegurando
as vitrias eleitorais para o partido no poder. At s eleies de 2004, a Frelimo
nunca tinha ganhado as eleies, por exemplo, nas provncias da Zambzia e
Nampula. No caso de Nampula, esta situao foi revertida apenas em 2004,
quando o Presidente Guebuza, descendente de parentes do sul e na altura membro
fundador da organizao tnica sediada em Maputo (para a promoo do povo
Ronga), usou o seu local de nascimento, Murrupula, na Provncia de Nampula,
para vender a imagem de um poltico nascido localmente e, assim, conquistar
os membros das elites Macua48. No caso da Zambzia, a inverso da sorte
eleitoral a favor da Frelimo s ocorreu em 2009, no contexto de uma oposio
68 Moambique: Descentralizar o Centralismo

da Renamo politicamente mais fraca e aps a reprovao da lista do MDM das


eleies legislativas por parte da Comisso Nacional de Eleies. Neste contexto,
importante recordar que a Zambzia e Nampula se encontram entre as provncias
mais pobres, mas tambm mais populosas do pas.
Na tentativa de assegurar um political settlement estvel ao longo do eixo
central versus local, as decises polticas sobre a descentralizao tm sido
caracterizadas pelo progresso e recuo (Kulipossa & Manor, 2007) e por medidas
contraditrias (Buur, 2009), permitindo o conceito de gradualismo como princpio
de descentralizao, mas sem se operacionalizar na forma de uma poltica e de uma
estratgia e servindo o propsito da retrica do poltico e suas oportunidades49.
Exemplos da medida de descentralizao ao nvel local do Estado e do partido
so: a reinstituio das autoridades tradicionais (j mencionada); a definio da
centralidade do distrito como a unidade chave de planificao e o discurso e
intervenes que se seguiram, incluindo o Fundo de Desenvolvimento Distrital
(FDD) dos sete milhes, bem como o aumento da importncia do escrutnio
interno do partido para as eleies dos presidentes dos conselhos municipais.
Contudo, estas aparentes concesses para os interesses da elite local tm sido
manipulados com um vu e escondem algumas vezes a franca inteno de se
apoderar do controlo central sobre as elites locais. Como no perodo colonial, as
autoridades locais tm sido mais um instrumento do Estado central para controlar
elites locais e, assim, assegurar o poder central, em vez de serem representantes
dos interesses das comunidades locais. Num contexto multipartidrio, contudo,
o sucesso de tais tentativas de cooptar e instrumentalizar os membros da elite
local no pode ser tomado como garantido. As eleies internas (primrias) para
candidato da Frelimo a presidente do municpio de Maputo para as eleies de
2008 organizadas pelo partido para forar a substituio de Eneas Comiche,
o ento presidente do municpio (e membro snior da Comisso Poltica)
altamente popular e bem-sucedido do ponto de vista do seu eleitorado passaram
uma forte mensagem s fileiras do partido: preferncias locais baseadas na
melhoria da governao municipal e prestao de servios no seriam toleradas se
isso entrasse em choque com interesses associados com os segmentos dominantes
da elite do partido50. Isto poderia ter sido uma das causas do nvel elevado de
absteno nas eleies autrquicas em Maputo e, de certa forma, para a mudana
das tendncias de voto dos eleitores da Frelimo a favor do recm-criado MDM,
que conseguiu vencer quatro lugares.
Noutros casos, o partido tem tido pouco sucesso aquando da interveno
na poltica local. o caso na Cidade da Beira, onde candidatos sucessivos,
impostos pelos rgos do partido central, tinham sido contestados e perderam
as eleies, carecendo do apoio poltico local necessrio para as suas campanhas.
A Economia do Political Settlement em Moambique 69

Tanto nas eleies autrquicas de 2003 como nas de 2008, a Frelimo na Beira
perdeu, portanto, nas reas afluentes, onde supostamente o partido no poder
deveria ter maior apoio. Mais recentemente, a mesma situao ocorreu nas
eleies intercalares em Quelimane, a quarta maior cidade em Moambique. O
candidato da Frelimo (internamente) contestado, imposto pelos rgos centrais
do partido, tambm perdeu a eleio a favor do candidato da MDM, uma derrota
para a Frelimo que foi difcil de engolir e ainda , dois meses aps as eleies,
sujeito a debate interno51. Comentando, no contexto das eleies autrquicas em
Marromeu, em 2003, sobre a ambivalncia de ser nomeado candidato s eleies
locais e perd-las a favor da oposio, um organizador do partido sugeriu que
algum bem-sucedido quando vence [as eleies internas] mesmo quando perde
(entrevista em Marromeu, 2010).52
Estes exemplos do desempenho eleitoral sugerem uma forte tendncia por
parte da coligao poltica central para dominar a poltica local, com resultados
mistos. A simblica incluso no political settlement dos representantes histricos
(locais e regionais) do partido, por parte do centro do seu poder em Maputo, a
transferncia de recursos para as redes clientelistas locais (por exemplo, o fundo
distrital de sete milhes) e a delegao de alguma autoridade administrativa
atravs de novos regulamentos de desconcentrao, bem como a adopo de
procedimentos democrticos para a seleco (local) de candidatos para as eleies
autrquicas tm sido instrumentos necessrios, mas obviamente no suficientes
para a manuteno do poder ao nvel do governo local. Assim, argumentamos
que a marginalizao ou mesmo a excluso do interesse da elite local do political
settlement poder ser vista como um sinal da fraqueza da governao da Frelimo,
especialmente nos casos onde a oposio (local) forte.
Neste sentido, pode ser dito que a acomodao de interesses particulares
atravs da cooptao de alguns membros das elites locais e grupos, bem como
a representao simblica atravs de figuras histricas de perfil elevado com
credenciais locais tem sido uma estratgia minimalista imposta pelas limitaes
do passado em termos de rendas econmicas, por um lado, e por consideraes
histricas e ideolgicas sobre o Estado e a criao da nao, por outro lado,
que tm estado no centro da bagagem ideolgica da Frelimo. Neste sentido, o
movimento em direco descentralizao no mbito da coligao de Chissano
tem sido influenciado por preocupaes sobre a distribuio de um conjunto
mnimo de benefcios por actores locais ao nvel geograficamente mais vasto
possvel, sem renunciar completamente ao controlo central. Esta lgica est
reflectida na tendncia em direco desconcentrao, com progresso significativo
feito pelo Presidente Guebuza com a promulgao da lei sobre a desconcentrao
(8/2003) e o Oramento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) de 2006,
70 Moambique: Descentralizar o Centralismo

agora chamado FDD. Isto conduziu a uma srie de regulamentos administrativos


e desconcentrao da gesto de alguns fundos sectoriais, tais como a educao,
a sade e a gua, com um sucesso misto nos ltimos dois casos.53 Mas, ao mesmo
tempo, a intensificao da Presidncia Aberta e Inclusiva (PAI) de Guebuza,
um instrumento do topo para a base envolvendo comunidades locais e membros
da elite atravs da consulta, controlo e comando ao mesmo tempo, tem, no
geral, minado tentativas de desconcentrao e levado mesmo duplicao ou
marginalizao de processos de planificao institucionalizada, bem como de
processos administrativos (Leininger, 2011).54 Conforme ilustrado no prximo
captulo deste volume, o imperativo centralizador foi tambm o centro da retirada
do apoio para a tentativa inicial de expandir a governao local atravs das
autarquias para todos os distritos, aquando do AGP. A subsequente reduo da
autarcizao para, inicialmente, apenas 33 cidades, vilas e aldeias (com apenas
mais 10 acrescentadas em 2008) sugere que a persistncia do controlo central nos
processos de descentralizao poltica de importncia considervel, mesmo que o
preo seja o de ignorar a dinmica local que dita os resultados eleitorais.
Em suma, as decises polticas sobre descentralizao tm sido fortemente
influenciadas por consideraes ideolgicas e histricas sobre o Estado e a
criao da nao, criando um caminho de dependncia (path dependency) sobre o
centralismo. Um outro factor relacionado com a dependncia sobre os doadores
e com um rcio relativamente baixo de impostos/PIB at 2004 era a falta de
capacidade da estrutura econmica central para contribuir para uma partilha mais
abrangente de benefcios e rendas com as elites e os actores locais, resultando numa
estratgia de redistribuio minimalista que permitiu apenas a acomodao de
alguns centros polticos fora de Maputo como actores no political settlement. Este
processo, contudo, no tem decorrido sem uma frico no seio do partido, com as
tendncias centralistas volta do Presidente Guebuza, que nem sempre bem-
sucedido na imposio da sua vontade. Assim, foras locais de dentro e de fora do
partido tm sido capazes de desafiar, em certas ocasies, a legitimidade do Estado
e da elite poltica, principalmente atravs de processos de democratizao ao nvel
municipal. A fraqueza do partido ao nvel do governo local poder, portanto,
explicar at certo ponto por que motivo a autarcizao progrediu de forma menos
dinmica do que a desconcentrao. Isto poder igualmente informar-nos sobre
as futuras tendncias, a no ser que as bases polticas e institucionais do political
settlement, principalmente fundamentadas em ideias rgidas sobre a autoridade
central e o controlo da poltica e recursos, sejam revisitadas e a importncia dos
governos locais na construo do Estado e dos acordos polticos seja redescoberta,
nomeadamente tomando em conta os futuros benefcios econmicos gerados em
algumas provncias ricas em recursos minerais.
A Economia do Political Settlement em Moambique 71

4.2 Implicaes para a descentralizao

Em conformidade com os argumentos apresentados na seco anterior, somos


agora capazes de revisitar a nossa anlise realizada nas Seces 2 e 3 e tecer
algumas concluses sobre o peso relativo da descentralizao em Moambique.
No que diz respeito dimenso poltica (partido) do political settlement, sugerimos
que Moambique tem testemunhado uma expanso do sistema clientelista para
os escales mais baixos do governo e da administrao, com um centro capaz de,
a partir de um ponto de partida baixo, mobilizar cada vez mais rendas suficientes
(incluindo aid rent), recursos do Estado e, com uma capacidade de manobra
distribucional, cooptar ou usurpar quaisquer concorrentes srios ou concorrentes
ao poder (central), tanto partidos da oposio poltica, como elites culturais locais
ou governos locais fortes. Parece tomar a forma daquilo a que Boone denomina
de ocupao territorial ou desconcentrao (Boone, 2003: 333), implicando
uma escolha poltica, por parte das elites no poder, de lidar com as formaes
do Estado local e as sociedades, bem como com os seus representantes, de uma
forma que evita negociaes, compromissos produtivos e de transformao. E
isto implica, aparentemente, uma relutncia em expandir a descentralizao ou
devoluo do poder, legitimidade e recursos, por exemplo, atravs de formas de
devoluo, ou seja, de descentralizao democrtica, de modo a evitar a emergncia
de potenciais arenas polticas que podero causar rivalidades. Por outras palavras,
particularmente no concernente s coligaes autoritrias e ao clientelismo
competitivo, parece no existir qualquer incentivo forte para a elite poltica
promover a descentralizao, a no ser que a coligao no poder exija, para a sua
consolidao, um ajuste ao political settlement, que inclua escales mais baixos do
Estado e da sociedade. Alm disso, existe tambm uma tendncia, por parte de uma
importante faco da coligao do partido no poder, para a burocracia do Estado
central que, com uma mentalidade centralista histrica, v a descentralizao como
uma perda do poder e uma reduo de potenciais fontes de rent seeking. Conforme
j argumentado55, a janela de oportunidade para uma descentralizao (devoluo)
substantiva, para repensar e reestruturar o Estado da Frelimo, tinha sido aberta
apenas brevemente no contexto do processo de paz durante a coligao do partido
dominante (fraca) sob Chissano, antes de voltar a fechar-se novamente.
Em relao dimenso econmica e s suas implicaes para a descentralizao,
revisitamos os quatro domnios econmicos inter-relacionados (no final da Seco
3) que estruturam a economia poltica moambicana: o sector informal, um sector
privado formal dominado por empresas pblicas ligadas coligao governamental
e, com muito menor peso, s PMEs, a economia de extraco de recursos (minerais),
bem como uma economia ilcita. A partir de uma perspectiva de descentralizao
72 Moambique: Descentralizar o Centralismo

poltica, a existncia destes domnios e a sua natureza interligada deixam dvidas


muito srias no concernente aos incentivos polticos e econmicos para a definio
de polticas fortes e dinmicas sobre a descentralizao, notavelmente no que diz
respeito descentralizao fiscal.
Uma razo para isto, na nossa opinio, o facto de o acesso aos recursos
econmicos e direitos de explorao em Moambique ser altamente dependente
da burocracia do Estado central. Conforme demonstrado acima, a burocracia do
Estado ser frequentemente contrria s polticas de descentralizao, na medida
em que elas so vistas como (potencialmente) minando o poder da burocracia
do Estado sobre o controlo e acesso aos recursos (financeiros). Analisando a
distribuio do oramento, em vrios nveis do governo, observamos uma falta de
vontade por parte do partido dominante em partilhar recursos com os governos
locais, para alm da modalidade de desconcentrao clientelista largamente
financiada por doadores, com alocaes de recursos cada vez maiores56 e uma
poro pequena e quase constante do oramento nacional para as autarquias.
Apesar de uma eloquente retrica sobre a descentralizao durante a ltima ou
as duas ltimas dcadas, as vrias coligaes governamentais pouco fizeram para
partilharem as riquezas cada vez maiores (recursos) com os governos locais e
com as sociedades, por exemplo, atravs de uma maior percentagem das despesas
nacionais alocadas ao nvel local e/ou de um slido e dinmico sistema de
descentralizao fiscal. A comparao com outros pases africanos nos ltimos
anos reveladora: enquanto Moambique gastou, em mdia, menos de 5% da
despesa nacional ao nvel subnacional (distrito e municpios), a Nigria gasta 50%,
a Etipia, a frica do Sul e o Uganda 40%, e o Gana entre 12 e 15%. Apenas o
Burkina Faso e o Mali se encontram ao mesmo nvel de Moambique (Dickovick
& Riedl 2010: 24).
Calculmos a soma dos oramentos das transferncias executadas do Fundo
de Compensao Autrquica (FCA) e do fundo de investimento consignado
(Fundo de Investimento de Iniciativa Local FIIL) em relao receita gerada
domesticamente e observmos que uma mdia de 1,6% tinha sido transferida para
os municpios, correspondendo, mais ou menos, quilo que a legislao determina
(Lei 1/2008). A Figura 4, a seguir, apresenta os valores para 2006-2010.
A Economia do Political Settlement em Moambique 73

Figura 4: Transferncias do governo central para os municpios como % percentagem da receita total

2,0 FCA+FIIL come % da Receita nacional


total (sem ADO), 20062010
1,8

1,6

1,4

1,2

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0
2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: clculos baseados em dados da ATM e SISTAFE.

Enquanto o aumento em 2008 foi provavelmente causado pelo aumento no


nmero de autarquias nesse ano, o declnio a seguir de difcil explicao,
tomando em considerao que a taxa de crescimento mdia anual da receita
domstica, entre 2006 e 2010, superior a 22%. A figura sugere que as
transferncias para os municpios esto completamente dissociadas da dinmica
de crescimento da gerao de receitas e, de forma mais geral, do crescimento
econmico, que influencia a primeira. Se ns, adicionalmente, considerarmos que
o apoio oramental dos doadores ao governo central no tem qualquer impacto
directo sobre o volume de transferncias para as autarquias57, devemos concluir que
estes ltimos esto virtualmente dissociados da dinmica das finanas pblicas e
da economia poltica.
Uma segunda razo da inibio poltica para descentralizar de uma forma mais
significativa e abrangente est relacionada com a prpria natureza estratgica dos
principais recursos do solo e subsolo para a coligao governamental, que torna
pouco provvel que esta venha a promover a descentralizao e as entidades do
governo local e, assim, potencialmente criar rivalidades locais nas regies centro e
norte, bem dotadas de recursos e com entidades descentralizadas (potencialmente)
capazes de beneficiar substancialmente da riqueza e da explorao do rendimento
dos recursos naturais sua porta. Pelo contrrio, a base econmica local que pode
contribuir e apoiar o esforo em direco descentralizao poltica limitada.
Os governos locais podem apenas envolver-se ou na economia informal, que
vasta mas com pouca concentrao, e/ou na economia formal, que dificilmente
economicamente vivel. Alterar este status quo iria necessariamente requerer um
74 Moambique: Descentralizar o Centralismo

esforo de descentralizao mais activo, incluindo a possibilidade de uma partilha


mais justa dos recursos de receita geral atravs de mecanismos de transferncia
intergovernamental. A partir de uma perspectiva econmica , portanto, improvvel
que a descentralizao do poder e dos recursos venha a testemunhar uma evoluo
particularmente dinmica no contexto da actual coligao do partido no Estado.
Se isto estivesse para acontecer, poderia desafiar a manuteno e a organizao
do political settlement conforme ele tem sido organizado nas ltimas trs dcadas.
Resumindo a nossa anlise sobre a descentralizao no contexto da economia
poltica moambicana, podemos concluir, portanto, que a perspectiva de uma
descentralizao dinmica e forte e de governos locais responsveis e bem
dotados difcil. O que foi concludo no concernente relao entre as coligaes
do governo central e as sociedades e governos locais, para a frica em geral,
pode ser subscrito tambm a partir da nossa prpria perspectiva analtica sobre
Moambique:

Conforme actualmente constitudos, os nveis nacionais do governo


em frica sero parceiros pobres envolvendo as comunidades locais no
desenvolvimento, tanto na democracia como na economia. Em muitos casos,
os regimes nacionais s existem porque grupos mnimos que contribuem
ou monopolistas polticos controlados receberam ou mobilizaram recursos
com vista a estabelecer sistemas de constituio de regras ou regulamentos
que eles usavam para manter as suas vantagens relativas existentes durante
o colapso dos sistemas imperiais. Como esta vantagem geralmente em
detrimento da maioria que vive fora da capital, os recursos e as polticas
para a melhoria destas reas aparecem lentamente. O processo lento da
base para o topo, atravs do qual uma verdadeira constituio pblica
construda, uma constituio que reflicta e elabore valores geralmente
mantidos, que seja edificada sobre as relaes polticas existentes e que
proteja a diversidade social, nunca pde ser desenvolvido... A refundao
do estado africano deve resolver estes problemas, se pretender ter sucesso.
(Wunsch, 2000: 487. Original em ingls)
A Economia do Political Settlement em Moambique 75

Tabela 1: Caractersticas-chaves do Political Settlement em Moambique

Coligao Elementos da crise Estrutura e Base econmica e


governamental Caractersticas financeira
da Coligao
governamental

Machel aps a Partida de recursos Coligao de A partir da estrutura


Independncia: humanos e fuga da capital; Desenvolvimento Potencial econmica colonial,
Fase Marxista- Leninista Guerra de desestabilizao que se transformou numa industrializao e relaes
(1975-1984) transformando-se em Coligao Autoritria econmicas privilegiadas
Acordo de Nkomati (1984) guerra civil, com destruio Vulnervel durante as com a frica do Sul para
liberalizao e PRE, (1986) massiva; condies de guerra. uma economia socialista
Opo de ouro para as centralmente planificada,
remessas dos trabalhadores parcialmente uma economia
migrantes a partir da RAS de troca; direccionada para
unilateralmente canceladas a exportao, migrao/
(1978); remessas e transferncias do
Crise de bens de consumo Bloco Oriental COMECON.
nas zonas urbanas e
cmbio, esgotando a
balana de pagamentos
(1982 em diante);
Acordo de Nkomati
contestado interna e
externamente.

Chissano (19872005), Guerra civil e colapso Coligao Autoritria A partir da economia de


assumindo a presidncia aps do sistema poltico e Vulnervel que se tornou sobrevivncia para uma
Mbuzini (1987) econmico; numa Coligao do partido economia dominada
Reformas econmicas e Perda parcial do controlo dominante ampla, mas fraca. pela ajuda dos doadores;
polticas (1986-1994) do territrio e da rendas estratgicas dos
Fase Liberal (1994-2002) populao; comerciantes; transferncias
Fraqueza eleitoral aos atravs da privatizao para
nveis nacional e local. potenciais empresrios
econmicos; reabilitao de
sectores estratgicos; mega-
investimentos na fundio da
Mozal, areias pesadas e gs.

Guebuza eleito presidente Fadiga dos doadores; Coligao do partido Partindo de uma economia
(2005) Polticas agrcolas dominante forte, personalizada de ajuda dos doadores,
Reforma da Frelimo, inadequadas e mudana e centralizada com IDE dinmico no sector da
centralizao e frequente dos ministros na caractersticas autoritrias, energia, gs, leo, carvo,
monopolizao (2002 agricultura; que poderia estar a caminhar mineiros; em direco a
2009) Pobreza no reduzida em direco ao Clientelismo novos parceiros (China,
Expandindo a coligao substancialmente; Competitivo. Brasil ndia); doadores
aps tumultos em 2010 Oposio popular; comprometidos com a
Crtica interna na Frelimo mega- extraco; obteno de
e tendncias de excluso; crditos do estado e garantias;
Projecto de reforma rendas de comerciantes e
constitucional pouco claro. economia de drogas.