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Poltica comercial e Legislativo: a atuao do empresariado brasileiro1

Amncio Jorge de Oliveira* e Janina Onuki**

LIVRO: Mancuso, Wagner Pralon; Leopoldi, Maria Antonieta; Iglecias, Wagner (org.).
Estado, Empresariado e Desenvolvimento no Brasil: novas teorias, novas trajetrias. So
Paulo: Editora de Cultura, 2010.

Introduo
Recentemente a face comercial da poltica externa brasileira ganhou status de tema crtico nos
pleitos eleitorais e, em torno dela, surgiram polarizaes freqentes na mdia. Uma parcela
desta polarizao advm de posicionamentos crticos de setores da sociedade, especialmente
do setor privado, acerca de distintos elementos da poltica comercial brasileira. Este contexto
suscita uma anlise sistemtica, acerca da evoluo do papel da arena legislativa como espao
de influncia do setor privado brasileiro no campo da poltica comercial.
A pouca ativao do Legislativo como alvo de grupos de interesses organizados organizados
nos assuntos de poltica comercial tem sido indiretamente explicada pela explcita
convergncia de posicionamentos entre governo, especialmente Itamaraty, e setor privado em
torno do grau de abertura e padres de compromissos internacionais assumidos pelo pas. A
delegao num contexto de convergncia seria amplamente justificada2.
Se para determinados setores econmicos a poltica comercial promovida pelo Executivo
afasta-se de seus interesses, de se esperar que o empresariado passe a acionar o Legislativo
como instrumento de contrapeso. Em que medida tem havido uma mudana do padro de
atuao do empresariado no que tange poltica comercial brasileira? Que razes explicariam
avanos ou estabilidade nos padres de atuao? Estruturar elementos para que essas
perguntas possam ser respondidas o objetivo principal deste captulo.
Se a poltica comercial tomada de forma agregada, a baixa assertividade do setor privado

1
. Os autores agradecem a Wagner Pralon Mancuso pelo auxlio fundamental na obteno de dados empricos.
Colaboraram diretamente, com o levantamento de material emprico e anlise da tramitao das matrias, os
pesquisadores Pedro Feliu Ribeiro, Manoel Galdino, Guilherme Gamba, Karoline Antunes e Gustavo Arajo,
todos do Caeni. Sem este esforo coletivo, este captulo no seria possvel, lembrando, como de praxe, que os
autores so os nicos responsveis pelo resultado final do trabalho.
*
Professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e coordenador do Centro de Estudos das Negociaes
Internacionais (Caeni).
**
Professora do Instituto de Relaes Internacionais da USP e pesquisadora do Caeni.
2
. Para uma anlise mais sistemtica sobre a dinmica de delegao/abdicao da poltica de comrcio exterior,
feita pelo Legislativo brasileiro em favor do Executivo, vale consultar Lima e Santos (2002). Os achados do
presente paper, especialmente no que tange reao do empresariado frente aos custos potenciais de
determinados acordos comerciais, parecem corroborar a tese desses autores de que o mero papel ratificador do
2

junto ao Legislativo decorre do diagnstico de que o Executivo tem, de jure, mas


principalmente de facto, o controle da agenda em matria de poltica comercial. Neste
sentido, ainda que haja desejo do setor privado em usar instrumentos que contrabalancem a
atuao do Executivo, o diagnstico mais corrente de que a arena legislativa de baixa
eficcia do ponto de vista de influncia ou determinao da poltica comercial. Ademais, a
capacidade legislativa de interferir em termos de poltica comercial estaria no seu poder de
veto e no no seu poder propositivo.
Porm, a necessidade de desagregao da poltica comercial em nveis mais especficos, a fim
de tipificar com maior especificidade a natureza da matria, o ponto de partida do trabalho.
O acionamento do Legislativo por parte do setor privado depende da natureza especfica do
tema ou assunto em questo. A hiptese central que a arena legislativa acionada quando
duas condies so dadas: nas situaes em as demandas via Executivo no so atendidas; e
nas situaes em que os custos potenciais de polticas comerciais adotadas pelo Executivo
atingem (ou podem atingir) um conjunto mais amplo de atores, de forma que esta abrangncia
possa ser traduzida em termos de mobilizao poltica. Assevera-se que a mobilizao via
Legislativo, visa pressionar o Executivo para que este altere polticas, mais do que
propriamente tomar o Legislativo como instituio central no processo decisrio de poltica
comercial.
Grupos de interesses e poltica comercial na arena legislativa
A literatura internacional ajuda a compreender o estado da arte do padro de atuao dos
grupos de interesse na arena legislativa brasileira, na rea de poltica comercial. Esta seo
apresenta uma breve reviso sobre os distintos nveis de anlise presentes na literatura sobre o
tema.
O primeiro nvel de anlise corrente na literatura internacional focaliza o papel das variaes
de arranjos institucionais e polticos domsticos como principais fatores determinantes do tipo
de padro de interao entre Executivo, Legislativo e grupos organizados em matria de
poltica comercial.
Em escopo mais amplo, essa literatura confronta regimes polticos, democracias versus
autocracias, como elemento chave para compreender o tipo de atuao e influncia de
interesses organizados junto ao Legislativo. Com pequenas variaes de nfase, a tese
prevalecente nesta linha da literatura que, quanto mais democrtico for o pas, tanto maior
ser a demanda por accountability no processo de formulao de polticas comerciais (Bueno

Congresso deixa de ser eficiente em economias globalizadas (p. 125).


3

de Mesquita, 2000; Milner e Yoffe, 1989; Rogowski, 1987). Quanto mais atuantes forem os
atores domsticos, tanto menor ser a concentrao de processos decisrios e tanto maior ser
a tendncia de que equilbrios institucionais, esquemas de pesos e contrapesos estabelecidos
entre Legislativo e Executivo passem a reger a poltica comercial. No regime oposto,
autocrtico, a tendncia que os governantes tenham que prestar contas a uma parcela mais
restrita de setores econmicos, ou seja, h uma propenso a esquemas de accountability mais
estreitos em poltica comercial. Neste cenrio, no h contexto para a estruturao de
esquemas institucionais equilibrados entre Legislativo e Executivo e, como conseqncia, a
relao dos grupos de interesses direta com o Executivo, sem esquemas de contrapesos
estabelecidos.
Em um plano mais especfico, a literatura focaliza o tema da preponderncia ou os pesos
especficos entre Legislativo e Executivo no processo de formulao e conduo da poltica
comercial. Mesmo nos EUA a literatura diverge quanto dominncia institucional, ou seja,
em quais momentos haveria dominncia do Executivo ou do Legislativo em termos de
poltica comercial (Lindsay, 1994). Este tema est relacionado discusso sobre poderes
formais no processo decisrio, bem como sobre o tema do controle de agenda na poltica
comercial.
H tambm outro aspecto derivado do tema da dominncia Executivo-Legislativo que tem
relevncia para a questo da atuao dos grupos de interesses. Trata-se do pressuposto
praticamente hegemnico no marco desta literatura embora controvertido de que o Poder
Legislativo tende a ser mais protecionista do que o Executivo. O Executivo tenderia a ser
mais liberal do que o Legislativo devido ao fato de ser menos responsivo a interesses
localistas, paroquiais e protecionistas. Por ter no centro de suas preocupaes centrais o
eleitor mediano (median voter), o Executivo prioriza polticas que gerem reduo de custos
ao consumidor, controle inflacionrio, estabilidade econmica etc. J o Legislativo estaria
mais suscetvel a demandas protecionistas paroquiais.
fcil perceber que o esquema analtico acima mencionado reporta-se especificamente ao
sistema eleitoral legislativo distrital majoritrio. Este sistema ampliaria a conexo direta
entre clientela local e atuao legislativa. Em outros termos, o legislador eleito por meio do
sistema distrital estaria mais sujeito a presses paroquiais protecionistas, diferentemente do
executivo que se encontra em posio estruturalmente menos suscetvel a demandas polticas
paroquiais (Rogowski, 1987). Em pases cujo sistema eleitoral para o Legislativo de
representao proporcional (SRP), com distritos de grande magnitude, segundo este mesmo
raciocnio, a tendncia que o policy maker fique mais insulado de presses protecionistas
4

societais. A accountability em SRP tenderia a ser mais difusa, inviabilizando esquemas de


controles e responsividade como no sistema distrital. Uma vez mais, a literatura comporta
contradio. Mansfield e Busch (1995, apud Milner) defendem a tese de que insulamento
decisrio no produz liberalismo, mas sim protecionismo. Quanto mais insulado for o policy-
maker, tanto maiores sero as chances de promover polticas reativas a presses societais,
como em casos de situaes de crise econmica.
No caso brasileiro, o fato da eleio para deputado federal ser por meio de sistema
proporcional, e do Senado por meio de eleies majoritrias, mas com distritos de grande
magnitude, distancia os legisladores de sua constituency, tornando mais tnue a relao entre
interesses regionais e poltica comercial, salvo algumas excees3.
fcil identificar tambm a influncia da obra de Schattsneider (1935) na literatura de
economia poltica que tributa ao Legislativo vis protecionista. A remisso ao Smoot-Hawley
Tariff Act, de 1930, em que o Congresso dos EUA confere proteo comercial endmica
para uma grande quantidade de produtos industriais e agrcolas, uma constante nesta
vertente da literatura (Schwab, 1994; Evans, 2003). Respaldados por polticas de no-
interferncia mtua (logrolling), e responsivos s suas bases distritais, o legisladores levaram
a uma poltica desastrosa, que viria a ampliar a recesso econmica da crise iniciada em 1929.
A racionalidade em matria de poltica comercial s viria a se restabelecer na medida em que
um conjunto de reformas constitucionais consolidou, nos EUA, a delegao de prerrogativas
de formulao e conduo da poltica comercial ao Executivo. Isso indicaria fortemente que o
Executivo, ao operar a partir de uma viso macro da poltica comercial, estaria menos sujeito
a polticas protecionistas ad hoc que fossem prejudiciais ao bem-estar agregado da populao.
A explicao mais elaborada sobre a correlao positiva entre interesses distritais localistas e
protecionismo representa, na realidade, um ponto cego na linha de argumentao dessa
literatura. esperado que os legisladores, nos sistemas distritais majoritrios, tendam a ter
uma agenda mais paroquial, mais regionalmente circunscrita, que o Executivo4. Contudo, no
possvel predizer se as presses polticas sero por liberalizao ou protecionismo. Tudo
depender da estrutura econmica do distrito em questo. Um distrito tanto pode ser
demandante de liberalizao quanto de protecionismo, a depender de sua base econmica, e
da traduo desses interesses em termos de representao poltica.

3
. Alguns representantes do Legislativo tm vnculos regionais muito claros com setores ligados ao comrcio
exterior. A exemplo de legisladores empresrios que falam em nome de determinados setores da economia, dos
agronegcios em particular.
4
. Para uma discusso mais sistemtica sobre este tema vale consultar Ricci (2003). O autor refuta a tese de que a
produo legislativa, por conta do objetivo de reeleio do legislador, essencialmente paroquial.
5

A falsa correlao positiva entre paroquialismo e protecionismo muito bem captada por
David Karol (2003), em seu estudo sobre o papel do tamanho dos distritos na formao de
preferncias de polticas comerciais. Segundo este autor, a falha nesta linha de argumentao
resulta de erro de premissa, qual seja, a de conferir equivalncia de significados entre
interesses distributivos e demandas por proteo. No resta dvida, acompanhando o
raciocnio de Karol, que a poltica comercial, se tomada com um jogo de soma-zero que
coloca em disputa os interesses especiais (locais) versus interesses difusos (nacionais), induz
o legislador a lutar por benefcios concentrados para seu distrito ou base eleitoral. A simples
existncia de polarizao, contudo, no indica em que direo ela se estabelece. Interesses
localizados internacionalistas podem se chocar com interesses difusos protecionistas.
Karol considera dbias duas outras premissas correntes na literatura. A primeira a de que as
preferncias em poltica comercial seriam induzidas por bases eleitorais (constituency-
induced preference), em detrimento da influncia de partidos polticos sobre essa mesma
poltica. Alguns trabalhos, como o estudo de caso sobre a poltica comercial chilena realizado
por Ribeiro (2007), mostra que os partidos polticos tm prevalncia sobre os demais fatores,
tais como distribuio geogrfica, na definio do posicionamento dos legisladores no
processo de ratificao de acordos comerciais. A segunda premissa que carece de fundamento
a de que todos os setores politicamente relevantes so necessariamente protecionistas. Um
contra-exemplo notrio o peso do setor de servios, por meio de sua Coalizo da Indstria
de Servios (CSI), na definio da poltica comercial norte-americana.
A concluso a que chega o estudo de Karol que a magnitude dos distritos nos EUA no so
fatores relevantes para definir o posicionamento do legislador. Assim, devem-se buscar outros
fatores, que no paroquialismo, para explicar as diferenas de comportamento em matria de
poltica comercial entre Senado e Cmara de Deputados5 e entre o Legislativo e Executivo,
quando essas diferenas existirem. A proposta do autor que seja retomada a centralidade do
papel dos partidos polticos, e da relao destes com grupos de interesses e classes sociais,
como fator explicativo potencial dessas diferenas inter-institucionais.
Outra linha de raciocnio relacionar a atuao da burocracia do Executivo com
regulamentaes e polticas mais sistmicas6 e a atuao do Legislativo com temas mais

5
. A sugesto de uma agenda de pesquisa nesta linha aplicada ao Brasil auto-evidente. Valeria a pena investigar
at que ponto existem diferenas de posicionamento em matria de poltica comercial entre Executivo, Cmara
de Deputados e Senado. Ainda que a metodologia aplicada por David Karol no possa ser reproduzida no Brasil,
por baixa quantidade de votao nominais em matria de comrcio exterior que permitam estudos quantitativos,
h a possibilidade de empenhar estudos qualitativos ou mesmo atravs de tcnicas de surveys que possam
capturar potenciais diferenas inter-institucionais.
6
. O Ministrio de Relaes Exteriores e o Ministrio da Fazenda so dois exemplos de burocracias
6

focados, menos abrangentes. Isso porque so prerrogativas, e interesse do Executivo, questes


de cunho macroeconmico relativas ao comrcio internacional. So mais restritos, por outro
lado, os instrumentos que o legislador detm para atuar no campo da poltica comercial e
transformar esses instrumentos em bandeira poltica, posto que a reeleio o objeto esperado
de todo congressista. Ainda assim, esses instrumentos podem ser na direo da liberalizao
ou da proteo. Para setores sensveis concorrncia de importados, o legislador pode
priorizar elevao de impostos de importao; para setores exportadores, subsdios
exportao e demandas por acordos comerciais7 so recursos vlidos. Para regies voltadas
para o comrcio e venda de importados, a poltica de liberalizao tarifria bem vinda.
Portanto, ainda que o leque de instrumentos nas mos do Legislativo seja menor, ainda assim
apenas a instncia institucional (Legislativo) no suficiente para predizer o tipo de poltica a
ser defendida pela Cmara e pelo Senado.
Uma reviso sobre o tema feita por Swati Dhingra (2006) mostra quo controvertidos so os
achados da literatura que conectam a preferncia do eleitor mediano preferncia de policy-
makers e legisladores. O autor cita, como exemplo, o estudo conduzido por Dutt & Mittra
(2002) destinado a testar empiricamente o modelo de Mayer do eleitor mediano em poltica
comercial. O resultado deste estudo que a tarifa tima negativa (liberal) para os pases
intensivos em mo-de-obra e positiva (protecionista) para pases intensivos em capital.
Contudo, em seu prprio estudo, feito com base em estudo comparado de 69 pases, a
concluso precisamente oposta. Os pases intensivos em mo-de-obra (labor-abundant
countries) o eleitor mediano exerce presso por tarifas mais baixas (liberalismo), enquanto
que nos pases intensivos em capital (capital-abundant countries) o eleitor mediano tende a
demandar elevao de tarifas (protecionismo).
Conforme j assinalado, o vnculo regional entre o eleitor e o legislador fica menos estreito
em pases como o Brasil, porque o sistema eleitoral para deputados federais o de
representao proporcional,. Neste sistema, tanto menos poderosas so as explicaes sobre
poltica comercial calcadas na dinmica do eleitor mediano.
Uma abordagem alternativa, ciente dessa fragilidade, redireciona o foco analtico para
modelos espaciais de interao de interesses8. Grossman e Helpman (2002, 2004) podem ser

recorrentemente tipificadas como insuladas de presses polticas e que, por essa razo, so capazes de forjar
polticas comerciais estveis e eficientes.
7
. Os Estados do norte do Mxico so exemplos interessantes, medida que passaram a figurar como bases
regionais de maquiladoras destinadas ao comrcio com os EUA, via Nafta. So Estados fortemente dependentes
da integrao regional.
8
. Deve-se fazer meno a uma vertente da literatura bastante ctica quanto ao peso tanto de foras societais
quanto de grupos de interesses na determinao de poltica comercial (Bauer, Pool and Dexter, 1972; Baldwin,
7

tomados como exemplos recentes dessa perspectiva9. Os autores apresentam dois mecanismos
pelos quais os grupos de interesses influenciam a poltica comercial. O primeiro a funo
de suporte poltico, no qual os grupos de interesses pressionam para que a poltica comercial
seja desviada para um ponto mais prximo de seu ponto ideal. A concesso por parte do
governo a um determinado grupo de interesse se d em detrimento do bem-estar agregado da
populao como um todo. Portanto neste modelo, a tenso bsica se d entre interesses
especiais e bem-estar agregado. O segundo modelo o da funo de formao de tarifa, no
qual se estabelece uma competio entre dois grupos de interesses pela definio da poltica
comercial. Trata-se de interesses conflitivos, como por exemplo, interesses protecionistas
versus interesses liberais. Como se v, neste caso a tenso se d entre dois grupos de
interesses e depende, segundo os autores, dos recursos investidos dos lobbies cujos interesses
esto em conflito.
E de que forma a abordagem baseada no papel dos grupos de interesses nos ajuda a
compreender o caso brasileiro no campo da poltica comercial? Mais uma vez, a conexo
entre grupos de interesses e poltica comercial se d por intermdio do sistema eleitoral. O
sistema de contribuio de campanha10 a forma mais tradicional de como os grupos de
interesses podem influenciar diretamente a poltica comercial do pas.
Outro nvel de anlise aquele que vincula padres de atuao de grupos de interesses
natureza especfica da poltica. O trabalho seminal relacionado a este nvel analtico o de
Theodore Lowi (1964). Este autor divide as arenas polticas em trs categoriais: distributivas,
regulatrias e redistributivas. O elemento-chave na compreenso da tipologia proposta pelo
autor grau de desagregabilidade da poltica e, como decorrncia deste aspecto, dos padres
de atuao e estratgias dos interesses organizados junto s instituies de deciso da poltica.
Esquematicamente, as polticas pblicas de cunho distributivo podem, ainda segundo Lowi,
ser desagregadas at o nvel individual; as polticas regulatrias no mximo at um nvel
setorial da economia e as redistributivas no mximo num nvel de classes sociais ou grandes
polarizaes (capital versus trabalho; pobres versus ricos, etc.).

1986 e Goldstein, 1986). Para essa corrente, o que de fato define a poltica comercial so as preferncias pessoais
dos policy-makers.
9
. J existem trabalhos empricos que utilizam o Modelo Grossman-Helpman (MGH). Gawande e Hoekman
(2006), por exemplo, aplicaram o MGH para analisar a influncia dos lobbies na definio da poltica agrcola
dos Estados Unidos. Concluem haver correlao positiva entre contribuio de campanha e esquemas de
proteo comercial, via tarifa ou subsdios para o setor.
10
. Contribuio de campanha no , evidentemente, o nico mecanismo pelo qual grupos de interesses
influenciam a poltica comercial. O lobby direto, por meio de demandas justificadas, tanto junto ao Executivo
quanto ao Legislativo, so instrumentos usualmente acionados. mais difcil rastrear empiricamente o vnculo
entre este instrumento de presso e a poltica, do que o expediente de contribuio de campanha.
8

O impacto dos nveis de desagregabilidade das polticas nas estratgias de atuao dos grupos
de interesse relaciona-se partio de custos e benefcios e, como conseqncia, da
possibilidade de coordenao de posies, na linha de um conjunto de trabalhos sobre
interesses organizados (Lowi, 1964; Wilson, 1980). Como mostrou Lowi ao analisar a
evoluo da poltica comercial dos EUA, pelo fato da poltica tarifria ser, at 1962,
essencialmente distributiva, ela pde ser gestada por meio de concesses particularistas, no
mbito das comisses do Legislativo e por meio de estratgias de no-interferncia mtua.
Quando esta mesma poltica, de formulao de tarifas, passa a ter status de poltica
regulatria, ela inviabiliza a possibilidade de arranjos particularistas ad hoc ao trazer a relao
de custos e benefcios para o jogo inter-setorial. Com isso as comisses perdem poder
terminativo na gesto dos conflitos de interesses em matria de poltica comercial. A tipologia
proposta por Lowi, como se ver nas prximas duas sees, traz contribuies interessantes
para se pensar o peso relativo do Legislativo na atuao de grupos de interesses.
A posio da CNI
Nos ltimos anos, um conjunto de proposies destinadas a ampliar o poder do Legislativo no
campo da poltica comercial na forma de propostas de emenda constitucional (PEC),
projetos de lei (PL) e projetos de decreto legislativo (PDL) passaram a tramitar no
Congresso Nacional. Genericamente com a mesma finalidade, as propostas alternam-se no
que tange aos mecanismos especficos pelos quais Senado e Cmara passariam a ter papel
mais destacado em negociaes comerciais. Variam desde a instaurao de uma Lei de
Promoo Comercial (fast track, via rpida), no modelo norte-americano, at constrangimento
ao Executivo por meio da consulta prvia (ex-ante) sobre acordos a serem negociados;
consulta permanente ao longo de todo processo negociador ou restries sobre escopo das
negociaes em funo da arena negociadora.
O longo tempo de tramitao dessas matrias no Legislativo, sem que tenha havido at o
presente momento conseqncias prticas, permite interpretaes antagnicas. A primeira
seria aquela que reitera a baixa prioridade do Legislativo para temas de poltica externa. No
sendo prioritrios, os temas de poltica externa tenderia a ter tramitao preterida por outros
temas, considerados mais urgentes e prioritrios. A segunda interpretao ira na direo
precisamente oposta. Embora considerados urgentes, os temas de poltica externa no
avanariam na arena legislativa pela falta de consensos mnimos necessrios para o avano
destes. Os conflitos de interesses intra-Legislativo ou entre Legislativo e Executivo seria a
falta de avano dos temas de poltica externa, e no a baixa prioridade em si.
Do lado do setor privado, igualmente no h consenso amplo formado sobre a pertinncia em
9

se romper com a estrutura de delegao em questo. A Confederao Nacional da Indstria,


entidade de cpula do setor industrial, tradicionalmente a confederao mais organizada do
pas, tem adotado uma posio bastante cautelosa a respeito do tema. Todos os pareceres
substantivos e jurdicos da entidade a respeito das mudanas em questo, expressos na
Agenda Legislativa de 2003 a 2006, em que pesem variaes pontuais de redao, so
favorveis com ressalva. No h contrariedade de princpio quanto ao engajamento mais
efetivo do Legislativo em questes de poltica e comrcio exterior. Porm, o apoio
condicionado garantia de instrumentos jurdicos que preservem a celeridade das tramitaes
e graus de liberdade dos negociadores oficiais.
A posio da CNI, expressa na Agenda Legislativa da Indstria e reforada por um conjunto
de impresses colhidas junto a representantes da entidade, atenta para preocupaes do
empresariado quanto possibilidade de paralisia decisria. No h manifestaes explcitas
de preocupaes com relao a um possvel vis protecionista e isolacionista do Legislativo.
Dificuldades burocrticas e institucionais no curso da tramitao domstica dos acordos
comerciais que so mais claramente explicitadas.
No se pode deixar de lado, contudo, a hiptese corrente na literatura internacional,
apresentada na seo anterior, de que o setor industrial organizado preocupa-se com o vis
setorialista e protecionista do Legislativo brasileiro e com o risco que isso pode representar ao
modelo de integrao competitiva do Brasil economia internacional. Se de fato houvesse,
por parte da indstria como um todo, um vis protecionista, no haveria porque a CNI no
apostar no fortalecimento do Legislativo em matrias de comrcio exterior.
Independentemente da posio do legislador mediano, que tende a ser mais protecionista do
que o Executivo, a participao ativa do Legislativo, para alm de mero ratificador ex-post,
ampliaria de fato o nmero de pontos de veto no processo decisrio, gerando paralisias
decisrias e manuteno do status quo; alm de permitir a utilizao do Poder Legislativo
como forma de contrapeso ao Executivo e como forma de aumentar o seu poder de barganha
nos processos de negociaes internacionais.
Se isso no ocorre porque no h motivao do conjunto da CNI para atuar nessa direo.
uma situao bastante distinta do que ocorre em alguns assuntos domsticos, mais factveis de
se resolver enquanto problemas de ao coletiva, como mostrou Mancuso (2004) para o caso
do Custo Brasil. Neste caso o empresariado como um todo compartilha do mesmo desejo de
reduo dos custos de transao de negcios e da carga tributria, ainda que haja
investimentos diferenciados em se arcar com os custos da ao coletiva. No caso da poltica
de comrcio exterior, menos provvel que uma poltica faa convergir o posicionamento
10

empresarial, ou seja, sem que haja conflitos de interesses evidenciveis. Polticas que incidem
sobre o tema de acesso a mercados, em geral colocam em confronto posies dos setores
exportadores e os setores sensveis competio de importados.

Tramitaes em curso: anlise de casos


Conforme mencionado na introduo, uma avaliao sobre o padro de atuao do
empresariado na arena legislativa em relao poltica comercial, tomando-se esta como um
todo, pouco eficaz. A variabilidade de comportamentos do empresariado e dos grupos de
interesses se expressa com mais clareza na medida em que os temas de poltica comercial so
desagregados em nveis substantivos mais especficos. Nos moldes de Lowi (1964), o
pressuposto aqui considerado que o modo como os grupos de interesses atuam no mbito de
polticas pblicas determinado, em ltima instncia, pela natureza prpria da poltica, pela
relao que se estabelece em termos de custo e benefcios e pela possibilidade de acomodao
de interesses em conflito.
Partindo-se deste pressuposto foi feita uma seleo de 13 matrias de poltica comercial que
tramitam ou tramitaram no Legislativo (Cmara de Deputados ou Senado). As matrias foram
em seguida separadas, com base na anlise qualitativa, em 2 grupos definidos pelo critrio de
grau de assertividade da atuao do setor privado e grupos de interesses. De um lado foi
disposto o conjunto de temas com baixa ou nenhuma atuao de setores organizados junto ao
Legislativo, e baixa polarizao poltica na mdia e, de outro, um grupo que, no sentido
oposto, resultou de uma atuao intensiva de grupos organizados no Legislativo e foi objeto
de intenso debate pblico.
Embora o nmero de matrias no seja suficientemente elevado para comportar testes de
inferncia, uma anlise qualitativa mostra que o padro de matrias que induzem mobilizao
so substantivamente distintos das matrias que no geram mobilizao.
Conforme se pode ver no quadro 01, no primeiro grupo, de atuao intensa de grupos de
interesses e empresariado, ficaram dispostas as seguintes proposies legislativas: 1.
incluso do trigo na lista de exceo Tarifa Externa Comum; 2. eliminao de multa
importao de pneus reformados, recauchutados ou usados, procedentes dos Estados Partes do
Mercosul; 3. sustao de Memorando de Entendimento de Cooperao em Matria de
Comrcio e Investimentos entre Brasil e China (memorando com vistas a reconhecer a China
como economia de mercado); 4. alterao do nmero de votos necessrios para liberao da
produo de transgnicos, no mbito da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
11

(CTNBio); 5. instaurao do Mecanismo de Adaptao Competitiva (MAC), acordo firmado


entre Brasil e Argentina.
No segundo grupo, de atuao pouco intensiva, ficaram dispostas as seguintes proposies:
1. acordo de complementao econmica entre Mercosul e Comunidade Andina; 2.
mecanismos de cooperao comercial entre Brasil e Argentina; 3. o Quinto Protocolo ao
Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios, da OMC (1998); 4. extenso das isenes fiscais
(Imposto de Importao, IPI e ICMS) previstas para a Zona Franca de Manaus e Amaznia
Ocidental para determinados bens de produo; 5. solicitao da retirada de tramitao do
texto do Protocolo sobre Promoo e Proteo de Investimentos Provenientes de Estados
No-Membros do Mercosul de 1994; 6. Facilitao de atividades empresariais no Mercosul;
7. dispositivo para evitar dupla tributao e prevenir evaso fiscal em matria de imposto de
renda e; 8. disposio sobre comrcio exterior e outras providncias; 9. acordo de cooperao
entre autoridades de defesa da concorrncia, para aplicao de leis de concorrncia entre
Brasil e Argentina (2003); 10. aplicao das regras previstas no Acordo sobre Regras de
Origem do GATT (1994).

QUADRO 1: padro de atuao de grupos de interesse na arena legislativa.


Tramitao Projeto Instituio
Grupo 1: mobilizao intensa
Trigo PL Cmara de Deputados
Pneus PDC Cmara de Deputados
China PDC Cmara de Deputados
CTNBio MSC Executivo
MAC MSC Executivo
Grupo 2: baixa mobilizao
Concorrncia MSC Executivo
5 Prot. SF, GATS MSC Executivo
2 Prot. SF, GATS PDC Cmara de Deputados
Investimentos PDC Cmara de Deputados
Investimentos MSC Executivo
Regras de Origem MSC Executivo
Zona Franca de Manaus PL Senado Federal
Bitributao MSC Executivo
Fonte: organizada pelos autores com material de pesquisa do Caeni (2007).
Pode-se verificar, ainda com base no quadro 01, que o que existe de comum entre as
questes do primeiro grupo, exceo da CTNBio, o fato de serem temas que combinam
a presena potencial de benefcios difusos em termos de poltica comercial externa com
custos concentrados para setores da economia brasileira, especialmente setores industriais
12

sensveis importao. O Memorando de reconhecimento da China como economia de


mercado e o Mecanismo de Adaptao Competitiva so os dois exemplos mais bem
acabados de poltica comercial brasileira que envolvem clculos estratgicos do Executivo.
O primeiro relacionado parceria estratgica com a China, tanto no plano bilateral quanto
multilateral (leia-se campanha de assento permanente ao Conselho de Segurana da ONU e
G-20 na OMC), e o segundo relacionado aos esforos permanentes por parte do Executivo
brasileiro em preservar o Mercosul. Ambos os casos decorrem de interesses estratgicos
mais amplos da diplomacia, ao mesmo tempo em que impingem custos para setores
industriais, especialmente da indstria paulista representada pela FIESP, que tem alta
capacidade de mobilizao poltica.
interessante notar quo semelhantes foram as estratgias adotadas pelo empresariado
paulista no que tange instrumentalizao do Poder Legislativo como arena de influncia.
Em ambos os casos, as iniciativas partem do Poder Executivo. Imediatamente, o
empresariado reage com crticas contundentes na imprensa. Recorrer ao Legislativo passa a
ser uma estratgia alternativa e complementar s dificuldades de influenciar diretamente a
burocracia do Executivo, ou seja, como uma medida de contrapeso. No caso do
Memorando de entendimento com a China, alm de participao em audincias pblicas
em que participaram representantes da Fiesp, e sensibilizao via mdia, o empresariado
paulista instou um deputado da regio a apresentar um Decreto Legislativo Parlamentar
cujo objetivo era precisamente o de torn-lo invlido.
Independentemente do aspecto jurdico, o empresariado teve uma postura muito assertiva
junto ao Congresso para bloquear um ato internacional que restringia a capacidade dos
empresrios em adotar medidas de salvaguarda e anti-dumping contra medidas
consideradas desleais economia brasileira. interessante notar que neste caso especfico,
houve uma fratura de posicionamentos entre a Fiesp, demandante da suspenso do
memorando, e a CNI que, embora reconhecesse em parecer, expresso na Agenda
Legislativa, os riscos inerentes ao memorando, adotou parecer contrrio sua suspenso
alegando que esta reverso representaria um custo poltico muito alto uma vez que o
Executivo j tinha firmado compromisso. A interpretao por parte de segmentos do
empresariado que o memorando perdeu efeito e caiu no limbo.
O percurso do MAC foi, em certa medida, semelhante ao do Memorando Brasil-China no que
tange ao padro de atuao do empresariado junto ao Legislativo. O acordo firmado tinha
como objetivo permitir a imposio de barreiras e reduo tarifria para os produtos de
setores argentinos que se sentissem prejudicados com as vendas brasileiras. Enquanto no
13

acordo com a China a deciso governamental diminua os instrumentos de defesa e


salvaguarda contra concorrncia de produtos industrializados chins, no caso do acordo com a
Argentina, o dispositivo reforava o leque protecionista do parceiro comercial. Ambos, ao
traduzirem custos concentrados indstria nacional, geraram reaes contrrias por parte do
empresariado. No fim das contas, o instrumento no foi regulamentado. Mas teve um papel
poltico na medida em que o governo argentino prestou contas sua constituency e o governo
brasileiro fez um gesto de concesso ao seu principal parceiro comercial no mbito do
Mercosul.
Da mesma forma que o Memorando Brasil-China, a mobilizao dos interesses organizados
foi intensa. A CNI, Fiesp e Fecomrcio manifestaram-se contrariamente aprovao do MAC
justificando que isso representaria um retrocesso no desenvolvimento do Mercosul. O
insulamento do Itamaraty, que concebia o MAC como um projeto estratgico para o Brasil
por conta dos efeitos potenciais positivos para a economia argentina, levou os empresrios a
exercer presso via mdia. Paralelamente foi feito presso junto ao ministrio da indstria para
que o mecanismo fosse revogado. Em funo dessa presso do empresariado brasileiro, o
Mecanismo entrou numa espcie de limbo, sem efeito prtico, do mesmo modo que o
Memorando Brasil-China.
Os outros dois casos (acesso a mercado para trigo e pneus) eram mais especficos. O projeto
de lei11 proposto pelo Deputado Federal Luiz Carlos Thame (PSDB, SP) visava
liberalizao do mercado de trigo em todo o Mercosul, de forma que o bloco pudesse passar a
importar produto sem imposto de grandes centros como EUA e Canad. A justificativa do
proponente era de que a reduo beneficiaria o consumidor brasileiro. Sabe-se, contudo, que
havia relaes cruzadas entre a liberalizao do trigo e o contencioso entre os dois pases
envolvendo o comrcio de acar. Em sntese, a proposta da liberalizao do acar no
mbito mercosulino poderia servir como instrumento de retaliao deciso do Congresso
argentino, tomada em 2002, de manter sobretaxas s exportaes de acar provenientes dos
Estados Membros do Mercosul12. A resistncia brasileira a uma e outra demanda, como

11
. O Deputado Thame foi autor de dois projetos. O PL 454, destinado a suspender as preferncias tarifrias no
comrcio interno do Mercosul para o acar e todos os alimentos que contivessem 10% de acar em sua
composio, e o PL 448 (2003) com vistas excluso do trigo da lista de exceo Tarifa Externa Comum do
Mercosul, no sentido da liberalizao total do produto. Segundo o jornal argentino La Nacin, o prprio Thame
afirmou que o projeto do trigo funcionava como uma carta na manga caso o PL 454 no fosse suficientemente
convincente, deixando clara a finalidade do projeto do trigo funcionar como presso para o tema do acar.
12
. A Associao dos Plantadores de Cana de Acar do Estado de So Paulo e a Unio da Agroindstria
Canavieira de So Paulo (Unica) foram duas associaes de classe que atuaram no sentido de ver aprovado o
projeto de lei sobre liberalizao do acar. A Unica chegou a enviar cartas aos membros da Comisso Conjunta
do Mercosul solicitando a suspenso de preferncias tarifrias no comrcio interno do Mercosul para o acar e
todos os produtos alimentcios que contenham 10% ou mais de acar em sua composio. (Fonte: Unica, 11
14

expressa nos prprios pareceres dos relatores das matrias, era de que a liberalizao ia de
encontro ao aprofundamento do Mercosul.
A liberalizao da importao de pneus remodelados tem especificidades, mas tambm
guarda semelhanas de fundo com o tema do trigo. Uma medida provisria do governo retirou
os pneus recauchutados dos itens de um dispositivo que vetava a importao de um conjunto
de itens que prejudicavam potencialmente o meio ambiente. Embora se possa considerar que a
medida provisria tenha sido responsiva s demandas da empresa importadora responsvel
(no caso, a Cowley), declaraes de autoridades governamentais do conta de que a medida
era entendida tambm como uma gesto de concesso ao Uruguai, parceiro comercial do Brasil
no Mercosul e o principal exportador de pneus remodelados deste bloco regional.
O caso da CTNBio comum aos demais no que tange intensa mobilizao do setor privado
e grupos de interesses na arena legislativa. A polarizao deu-se entre as empresas
multinacionais que comercializam alimentos geneticamente modificados (Cargill, Bunge,
Monsanto) e representantes dos movimentos sociais, especialmente ONGs, contrrias a
vendas desse tipo de alimentos. Apesar de no ser um tema especificamente de poltica
comercial, a regulao de alimentos geneticamente modificados tem impactos diretos no
comrcio exterior de bens agrcolas, pelo potencial de exportao que tm esses alimentos.
Diferentemente dos demais casos relatados acima, a votao da CTNBio chegou a plenrio e
teve uma votao bastante polarizada. Dos 353 votantes, aproximadamente 1/3 (29,17%) dos
deputados federais votaram contra e 2/3 (69,97) a favor da proposio. No houve
coordenao de posicionamento entre o Executivo e a base do governo. O prprio PT, partido
do presidente, votou contrariamente proposta do Executivo, sendo acompanhado por outros
partidos de esquerda como o PSOL, PV e PC doB. A matria foi aprovada fundamentalmente
com os votos favorveis do PMDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT, alm de partidos de oposio
(PFL e PSDB). Marcou tambm esta votao, a forte disciplina partidria, tendo sido raros os
casos de deputados que votaram de forma divergente orientao partidria, e a ausncia de
influncia do fator geogrfico. Alm do fator partidrio, houve correlao positiva entre votar
a favor da CTNBio e o fato do legislador ser pertencente bancada ruralista, como era de se
esperar13. No houve, por outro lado, diferenas significativas de comportamento dos
legislador em funo do seu Estado de origem, o que serve como um indicador adicional de
que a origem distrital pesa pouco no comportamento do legislador.

803).
13
. De 53 congressistas apontados pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP) com
pertencentes da bancada rural, 46 (86,70%) votaram a favor da CTNBio. Dentre os 300 deputados no-membros
15

No espectro oposto, a caracterstica comum das matrias que contaram com pouca
mobilizao do empresariado na arena legislativa o carter transversal desses dispositivos,
tais como regras sobre investimentos, regulao de servios e poltica de concorrncia. Trata-
se, de forma geral, de temas regulatrios sistmicos e que, como decorrncia, no geram
custos concentrados para setores especficos do empresariado, como no caso de acesso a
mercados. A presena de custos concentrados potenciais condio central, como vem sendo
defendido aqui, para que haja mobilizao poltica intensa do empresariado no Legislativo
como estratgia alternativa presso junto ao Executivo.
A nica exceo deste segundo grupo no que tange ao escopo substantivo da matria em
tramitao o caso das isenes de imposto de importao para determinados produtos14 para
a Zona Franca de Manaus e Amaznia Central (PL 120/2002). Isso porque se trata de um
dispositivo que versa sobre acesso a mercados e no tema regulatrio sistmico. Neste caso,
ao invs de custos concentrados como se verificou no conjunto de proposies acima, o
dispositivo proposto apresentava benefcios concentrados especialmente para comerciantes de
veculos de duas rodas, que so o principal meio individual de transporte na Amaznia
Ocidental. Alm disso, inexistem produtores nacionais15 que poderiam atuar como foras
antagnicas ao processo de liberalizao.
O acordo de cooperao entre autoridades de defesa da concorrncia (MSC, 526/2006
tipicamente um assunto de coordenao de poltica, sem maiores prejuzos potenciais para
setores privados. O objetivo do acordo, assinado entre Brasil e Argentina, era solucionar
problemas de ordem tcnica e operacional do Protocolo de Defesa da Concorrncia do
Mercosul, firmado em 1996. No havendo perdedores potenciais, no se espera (como de fato
no ocorreu) mobilizao muito intensa por parte do empresariado brasileiro. O mesmo pode
ser dito em relao matria sobre regras de origem (MSC 506/2001), cujo problema
sobretudo de coordenao. Se que embute algum prejuzo potencial, este prejuzo seria no
mximo para os prprios governos participantes do acordo16, na medida em que isso pode
representar diminuio de arrecadao de tributos.
Regras sobre proteo de investimentos estrangeiros e as normativas sobre servios so

da bancada ruralista, 201 (67%) posicionaram-se favoravelmente CTNBio.


14
. Peas, componentes, acessrios e pneumticos de motocicletas e cadeiras de rodas para indstria de duas
rodas. Os produtores de motocicletas, bicicletas e cadeiras de rodas foram os principais interessados na
aprovao do projeto de lei.
15
. A CNI, via agenda legislativa, apoiou o projeto com ressalvas. A ressalva era de que o projeto deveria ser
aplicado a produtos sem similar nacional, visando proteger os interesses da indstria nacional.
16
. A CNI deu parecer favorvel matria, sem restries.
16

essencialmente temas difusos, pouco propensos mobilizao do setor privado17.


Relativamente ao primeiro ponto, a mensagem do Executivo (MSC 162), enviada pelo
Governo Lula, tinha como finalidade abortar o texto forjado durante o governo FHC18. Os
governos brasileiros, talvez de forma ainda mais acentuada no caso do governo petista,
consideram regras sobre investimentos internacionais como restritivas ao manejo de polticas
pblicas, na medida em que probem requisitos de performance, que condicionariam
investimento performance de exportaes ou exigncias sobre contedo nacional. Alm
disso, expe mais o pas a painis na medida em que se trata de legislaes protetivas do
capital internacional em situaes de estatizao ou perdas derivadas de mudanas
regulatrias.
A baixa mobilizao poltica do setor privado em torno de normas sobre o comrcio de
servios deve-se, por um lado, ao fato do prprio Executivo ser bastante conservador na
proposta de consolidao de servios financeiros na OMC e, de outro, pelo fato desta
consolidao ter baixo impacto potencial para os agentes de mercado. Caso o Executivo
estivesse disposto a consolidar no mbito do GATS uma liberalizao comercial mais
agressiva neste setor, muito provavelmente a mobilizao das empresas e de associaes de
classe seria muito maior. Essa observao, que pode ser tomada como um recurso
contrafactual, alinha-se ao argumento de que a mobilizao do setor privado no Legislativo
para temas de comrcio exterior inversamente proporcional ao nvel de convergncia entre
as posies governo-setor privado.
Consideraes finais
Com base no que foi visto, pouco pode ser dito sobre possveis alteraes estruturais no
padro de atuao do empresariado na arena legislativa no plano da poltica externa e
comercial brasileira. Pesquisas mais sistemticas, empiricamente fundamentadas e com um
marco temporal mais dilatado, precisariam ser feitas para que essa possvel mudana possa ser
detectada, caso efetivamente esteja ocorrendo.
A anlise feita de um conjunto de projetos em tramitao, contudo, nos leva a concluir que o
Poder Legislativo tem figurado como uma instncia institucional relevante na dinmica de

17
. Dos trs macrossetores da economia (indstria, agricultura e servios), o setor de servios foi o que
proporcionalmente menos se engajou nos grandes processos recentes de negociaes internacionais, tais como
negociaes da Alca, OMC e Mercosul-Unio Europia (Mancuso e Oliveira, 2006). Alm de extremamente
segmentado do ponto de vista de representao poltica, devido enorme quantidade de sub-setores existentes, o
setor de servios j se encontra bastante aberto economia internacional, salvo poucas excees. Essas so as
razes que explicariam a sub-representao do setor de servios nas negociaes internacionais.
18
. Essa mudana de posicionamento do governo do PT em comparao ao governo FHC demandaria uma
investigao mais profunda, a fim de sabermos qual o peso das orientaes poltico-partidrias em relao ao
comrcio internacional de servios e investimentos diretos internacionais.
17

atuao dos interesses organizados no campo da poltica comercial. A situao est muito
longe de poder-se afirmar que h consensos bem formados entre o setor privado sobre a
necessidade estimular o Legislativo a exercer plenamente o seu papel de contrapeso ao
Executivo. Ao contrrio, h at certa cautela, como se viu pela posio da Confederao
Nacional da Indstria, em chancelar essa alterao na correlao de foras, com receio de um
possvel entrave na dinmica de negociaes de acordos internacionais.
A anlise da atuao empresarial dirigida a questes de poltica comercial em nveis mais
desagregados, por outro lado, desautorizam avaliaes de que a arena legislativa permanece
como mero ratificador automtico dos acordos internacionais construdos pelo Executivo aos
olhos do setor privado. Ainda que de certa forma ad hoc e de forma circunscrita a questes
crticas e que colocam setor privado e Executivo em campos opostos, mais a mais o
Legislativo vem sendo acionado por esses interesses organizados. Audincias pblicas na
Cmara e Senado com representantes do setor privado, presso direta ou via mdia, delegao
de iniciativas a legisladores em matrias de poltica comercial so alguns dos instrumentos
crescentemente utilizados pelo setor privado.
Este movimento em certa medida confirma a tese de que a ampliao do papel do Legislativo
em matria de poltica comercial e, como conseqncia, a ampliao da instrumentalizao
desta arena por parte do empresariado, resulta da maior sensibilizao dos atores polticos por
conta dos efeitos distributivos dos acordos e iniciativas internacionais. O Memorando com
vistas a reconhecer a China como economia de mercado, o Mecanismo de Adaptao
Competitiva e mesmo a ratificao do ingresso da Venezuela ao Mercosul so alguns dos
exemplos examinados que tm impactos distributivos potenciais e que, portanto, induz
mobilizao dos grupos de interesse.

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