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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO


Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo

PROJETO e FAVELA:
metodologia para
projetos de urbanizao

LAURA MACHADO MELLO BUENO

So Paulo, setembro de 2000


UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA
E URBANISMO

PROJETO E FAVELA:
metodologia para
projetos de urbanizao

Tese apresentada a FAUUSP


para obteno do grau de
doutor
Laura Machado de Mello
Bueno

Orientador:
prof. Dr. Philip Oliver Mary
Gunn

So Paulo, setembro de 2000


S
Esta tese representa, para mim, o coroamento de um
ciclo de estudos sobre o ambiente urbano iniciado
em 1972, quando ingressei na FAUUSP. Desde os

O
primeiros anos na universidade, j estive metida em
visitar, conhecer e ajudar os loteamentos e favelas
das nossas periferias, na busca da ampliao dos
direitos relativos qualidade e dignidade da vida.
Sempre valorizei a militncia poltica. Mais tarde, na

T
Emplasa, a Empresa Metropolitana de So Paulo,
trabalhando com Farid Helou, Phillip Gunn e tantos
outros, tive meu primeiro contato com a gesto
Banca examinadora: urbana institucionalizada. Participei, como
funcionria da empresa pblica, junto com a

N
orientador Prefeitura de Embu, da criao e desenvolvimento de
Philip Oliver Mary Gunn um programa para urbanizao de favelas deste
professor da FAUUSP municpio, em 1984.

Ermnia Terezinha Menon Minha visita ao Japo, em 1986, ampliou os Como profissional, meu cotidiano tem sido a

E
horizontes. A certeza de haverem inmeras formas avaliao emprica. Na PUCCAMP, tenho tido
Maricato
professora da FAUUSP como a humanidade pode se organizar e produzir o centenas de alunos, vindos de diferentes cidades,
espao urbano foi provada. Ficou claro que entre as com vivncias diferenciadas, e os chamados
nossas cidades e as japonesas havia uma diferena participao nos fatos polticos - como no grupo
Suzana Pasternak Taschner fundamental: no Japo, como o proprietrio de sobre favelas da Pastoral da Moradia de So Paulo -
professora da FAUUSP grandes terras urbanas era o Imprio (e sua nobreza) tm sido atendidos com muito entusiasmo. Com os

M
derrubado com a Segunda Guerra, foi possvel alunos tenho feito visitas a conjuntos habitacionais,
Eduardo Cesar Marques transformar os latifndios em terrenos pblicos e obras de drenagem, de urbanizao de favelas,
professor visitante viabilizar uma poltica urbana e habitacional para o avali ao de peque nas bacia s hidro grfi cas
FFLCH/DCP/USP bem-estar social. Ou seja, havia se realizado, de urbanas, prtica que considero a essncia do
alguma forma, a funo social da propriedade. processo de ensino. A eles devo o estmulo constante,

I
Carlos Roberto Monteiro de fundamental para prosseguir em minha jornada.

s
Andrade Busquei transferir para a nossa realidade alguns
instrumentos aprendidos no exterior - como o "land Go st ar ia de ag ra de ce r, es pe ci al me nt e, a

o
professor da EESC-USP
readjustment", atravs do qual, no Japo, possvel oportunidade que me foi oferecida de compartilhar

t
reorganizar os ttulos de propriedade pblica e da argcia de Ermnia Maricato e Philip Gunn e o

C
privada de uma rea, transformando parte dela em apoio incondicional de Maria Helena Ferreira

n
Ficha bibliogrfica: rea de infra-estrutura ou equipamento pblico, ou Machado e de Ilka Bueno, minha me..
valor imobilirio equivalente. Logo percebi, porm,

e
Bueno, Laura Machado de Mello que as irregularidades, as ilegalidades (aliadas Eleusina Holanda de Freitas, que tornou realidade
eterna falta de recursos) que grassam em nosso pas, esse volume de informaes, imagens e reflexes

m
E
impediriam chegarmos a aes concretas. Em 1987 que eu juntei, meu sincero agradecimento. Sou grata
Projeto e favela:

i
pedi demisso do estado. tambm aos incansveis Ana Paula Farina, Valdir
metodologia para projetos de Ferreira Junior e Elisngela Canto, pelo apoio, e a

c
urbanizao Ainda em 1986 tornei-me tambm professora, em Patrcia Campos de Sousa, pela esmerada reviso
Tese de doutorado apresentada Mogi das Cruzes, e em 1987, na PUCCampinas, que fez de parte da tese.

e
D
FAUUSP ingressando em 1988 no programa de mestrado da

d
So Paulo, 2000 FAUUSP. Durante alguns anos trabalhei como Registro aqui minha gratido ao LABHAB da FAUUSP,
autnoma, uma experincia instigante e profcua. a Cid Blanco e Lus Renato Bezerra Pequeno, pelo

a
Como sempre, realizei muitas visitas de campo, para livre acesso ao material bibliogrfico e iconogrfico
elaborar estudos de impacto ambiental e projetos requisitado, bem como Faculdade de Arquitetura

r
Palavras-chave:
Favela, projeto de urbanizao, re-
urbanizao de favelas, A
g
urbanos. Conviv com muitos outros profissionais e
cientistas e lderes populares, que, mesmo de outros
campos e experincias, procuravam uma melhoria
e Urbanismo da PUCCampinas e ao Programa
PICDT/ CAPES/PUCCampinas, pelo apoio recebido
durante a elaborao da pesquisa e redao deste
assentamentos informais,
a
para a populao brasileira e mundial. Em 1989 trabalho.
ilegalidade da apropriao da terra, passei a trabalhar para a Prefeitura de So Paulo,
habitao social, projeto e obras, chamada "para tentar defender os mananciais da Finalmente, a todos os cidados do mundo que
R
tecnologias alternativas, infra- zona sul" dos movimentos de ocupao irregular, ousaram ocupar terrenos e edificaes movidos
estrutura urbana que eu tanto prezo. Foi uma grande escola, e pelo contrrio da cobia, a solidariedade contra a
realmente, um processo coletivo de transformao. indignidade humana.
Ficha tcnica: Em 1994, apresentei minha dissertao de mestrado
Projeto grfico: Eleusina Freitas - O saneamento na urbanizao de So Paulo, na
G

Capa: Foto de Laura Bueno FAUUSP, na qual desenvolvo uma sntese em escala
Impresso: Copylaser ampla, macrorregional, de um problema de
planejamento e gesto do territrio, que afeta
diretamente a nossa qualidade de vida urbana.
A
r e s u m o
a b s t r a c t
Essa tese de doutorado apresenta uma sntese
metodolgica para aprimoramento da elaborao de

T
projetos e obras de urbanizao de favelas.
This thesis developes and presents a methodological Conceitua-se o fenmeno do assentamento ilegal
sproposal for the improvement of projects and works como uma alternativa entre as formas de proviso de
for up-grading urban conditions of favelas in Brasil. moradia da populao pobre de pases perifricos,
The illegal settlement phenomenon is posed as one of mesmo que emergentes, como o Brasil.
the housing alternatives of the poor population of

C
many peripheral countries, even the understood,
including Brazil, among the emergent. Apresenta-se um quadro geral da poltica oficial para
favelas no Brasil. Estudamos aqui tambm o
aparecimento e crescimento das favelas e o
Official policies on favelas in Brazil are centred to this desenvolvimento de polticas pblicas relevantes e da
thesis which also studies the origins and the growth of obteno de direitos a servios, tendo como foco o

A
favelas , the development of relevant public policies Municpio de So Paulo.
and the access of favela dwellers to public services, as
rights, within a case history of the So Paulo
Municipality. traado o caminho histrico da reformulao,
socialmente construda, dos partidos do projeto para
as favelas, a partir, principalmente da experincia
The historically and socially constructed

R
brasileira, e particularmente, So Paulo e Rio de

o
transformation,, of public policies and projects
Janeiro. Destaca-se o processo de desenvolvimento
developed for favelas are presented, in the context of

m
das polticas pblicas e dos mtodos e paradigmas
Brazilian experience ,specially So Paulo e Rio de
dos assentamento e de projeto desenvolvidos a partir
Janeiro).

u
de ps guerra em algumas capitais brasileiras.

s
T
The process of the development of methods of

e
intervention and paradigms of urban settlement and So analisados tambm casos de obras de
design are considered, since 1940. Study cases results urbanizao de favelas pesquisados coletivamente em

r
of urbanisation results works of favelas, in terms of 1999 em cinco cidades brasileiras.
build projects are presented, based on coletive
empirical research developed in 1999. The social,
A partir da pesquisa emprica brefenciada, faz-se uma

S
urban and environmental adequacy of favela
discusso sobre a adequao urbanstica, e scio-
programmes is discussed.
ambiental. Destaca-se a questo da esttica da
paisagem resultante na favela urbanizada, em que a
On the basis of research findings, the question of the ocupao original no foi orientada por projeto
landscape aesthetics and urbanised favelas is also tcnico, e resultando em uma qualidade espacial
especfica, social e historicamente construda.
B
discussed, focusing on the specific spacial qualities
resulting from the design solutions.

A tese fechada com a apresentao de uma


The central focus of the thesis is a contribution for the contribuio ao aprimoramento do desenvolvimento
improvement of projects and construction in favelas, de projetos e obras, bem como de uma maior
as a social and spatial wideness of the response to one amplitude social e espacial das respostas a uma das
A

of glaring inequities of Brazilian urbanization. graves iniqidades da urbanizao brasileira.


O
Segundo observou Guimares,1998: 82 "A frase 'O Brasil
no mais um pas subdesenvolvido, um pas injusto' reflete H um de sc re n a a ce rc a d e t es es e trao um quadro internacional (no
cabalmente a equivocada percepo de um setor amplo da acadmicas que pregam "como fazer as global) da habitao informal em diferentes
intelectualidade acadmica e poltica brasileira, cada vez coisas", acusadas de simplificar a realidade continentes.1 O primeiro captulo faz um
mais desmentida quotidianamente pela realidade". De fato, para que esta possa se adequar ao modelo histrico da postura e ao das polticas
precria a condio de vida de boa parte do povo brasileiro proposto. Este trabalho procura justamente ha bi ta ci on ai s of ic ia is br as il ei ra s. O


(de 25% a 50% da populao pobre ou muito pobre, superar essa simplificao ao levar em segundo captulo centra-se na anlise da
estruturalmente subempregada, e no dispe de uma conta pelo menos 40 anos de experincias favela especificamente no Municpio de So
estrutura razoavelmente aceitvel de seguridade social - concretas. Cabe dizer tambm que, embora Paulo, desde as primeiras invases at
aposentadoria, sade e moradia). As cidades sobretudo (e admitindo abertamente a possibilidade 1999. No terceiro, detenho-me na poltica
mais recentemente, no s as metrpoles, mas tambm concreta de melhoria das condies de vida habitacional levada a cabo neste municpio
cidades mdias) no oferecem condies urbanas completas, pro por cio nad a pe lo p roc ess o de durante a gesto do Partido dos


como mobilidade, fcil acesso aos locais de moradia, urbanizao de assentamentos informais, Trabalhadores - PT (1989-1992), quando se
limpeza pblica e manuteno urbana, saneamento bsico, no pretendo minimizar ou esconder as implementou um Programa de Ao em
quanto mais ambientais, como reas verdes, de lazer, contradies estruturais dele decorrentes, Favelas de grande amplitude. No quarto
esportes ou cultura. cujo enfrentamento , sem dvida, uma captulo procuro sistematizar a experincia
tarefa urgente da sociedade (tanto quanto br as il ei ra em pr oj et os e ob ra s de
O resultado um ambiente construdo como pouca da academia). interveno em favelas nos ltimos 40 anos.

A
qualidade espacial e muitos problemas que causam No quinto captulo, a partir de uma ampla
desconforto. A cidade no um ente abstrato, mas local de Como poltica oficial, a consolidao das pesquisa coletiva realizada em oito favelas
prefencial habitat humano, local onde so aplicados favelas no ambiente urbano no supe a de cinco cidades brasileiras em 1999, busco
altssimos valores de dinheiro pblico. Os cofres municipais, soluo do problema da deteno dos avaliar o resultado da urbanizao destes
estaduais, e federais (no caso de transporte, saneamento, direitos de propriedade do solo. H conflitos reas.
desenvolvimento socioeconmico) constrem o ambiente quanto concepo do direito, e h

T
conflitos quanto ao que fazer em relao s A Parte 2 compe-se de trs captulos. Nos

o
comum. As diferentes classes sociais se apropriam e vivem
(e convivem) nesses espaos. invases existentes e s que viro. Essa dois primeiros proponho uma discusso


uma situao extremamente contraditria, sobre poltica e esttica e sobre produo
Bastante motivada por essa incapacidade das polticas mas a nossa realidade. social do espao, procurando avaliar os


pblicas de ampliar o acesso da populao condio de limites e potencialidades das obras de
Esta tese versa sobre a
humanidade (no sentido de conforto, dignidade, respeito, A criao de uma favela ou invaso d-se urbanizao de favelas. No oitavo e ltimo

N
viabilidade de realizar

a
integridade, eqidade), procurei me dedicar a uma reflexo sempre de maneira coletiva. Os moradores captulo procuro sistematizar uma proposta
investimentos em
transversa ao sentido do tecido social desenvovido no meio colocam-se como coletividade (da os metodolgica para a ao em favelas e
assentamentos ilegais como

t
urbano. no me s d e c om un id ad e o u n c le o outros assentamentos informais, confiante
forma de melhorar as
habitacional, ou assentamento) para se de que j dispomos hoje de um acmulo
condies de vida de seus

n
Questionando as decises sobre o uso dos fundos pblicos e, defender do proprietrio. Por um lado, no notvel de experincias neste campo que
moradores e romper o
possvel apoiar ou incentivar a invaso precisa ser transferido para os profissionais

E
processo de excluso social e ao mesmo tempo, a adequabilidade da qualidade espacial

e
s necessidades humanas (to complexas), busquei trabalhar como forma de proviso de moradia digna; envolvidos com polticas e projetos de
segregao espacial que tem
numa escala mais especfica e mais humana, onde possvel por outro, a invaso de terra urbana hoje habitao e urbanismo e inserido nos

s
acompanhado a urbanizao
dar importncia ao cheiro, umidade, ou s cores do considerada um ingrediente fundamental contedos de ensino.
brasileira. Questiona-se,
do processo de urbanizao (e do modo de

e
aqui, no apenas as solues caminho, como meios de melhorar as condies de vida da
populao pobre, de atenuar a dura luta pela sobrevivncia a produo brasileiro), ao retirar a demanda Nas cons ider ae s fina is dest aco as
habitacionais baseadas nos
da moradia do leque de reivindicaes da questes que essa reflexo to longa (desde

S
r
modelos tecnolgicos - que submetida o povo brasileiro. Concordando com
Oliveira, 1998: 215 "De fato, h algo mais tenebroso por trs populao pobre. 1985, na atividade profissional, e nos cinco
barateamento da unidade
anos do doutorado) abre para novas

p
pelo processo construtivo -, da renncia ao combate ao desemprego e misria. que as
classes dominantes da Amrica Latina desistiram de integrar a Minha hiptese a de que j temos, no investigaes.
mas tambm a poltica da

a
populao, seja produo, seja cidadania. Brasil e em outros pases com
moradia real, sem subsdio e
assentamentos habitacionais irregulares e 1 Ver meu trabalho
com sobretrabalho, com

E
informais, uma sistemtica de programado, "3.1. Poltica
construo gradual. No Brasil, vemos se juntarem - inclusive no local de moradia - Habitacional e Favelas:
populao de origem migrante, j com geraes de procedimentos tcnicos e operacionais para
Conforme j foi denunciado estudos de caso",
analfabetismo e carncias diversas, nosso tradicional exrcito atuao nestas reas. Mediante a apresentado FAUUSP em
por John Turner,1968, em
de reserva, de mo-de-obra de baixa qualificao, uma avaliao de experincias acumuladas, 1998, sobre o fenmeno no
1962, seguindo-se esta
hoje possvel sistematizar uma exterior, em especial sobre os
poltica no s a edificao, populao de jovens urbanos sem qualificao e inteis avanos no desenvolvimento
para o setor produtivo e uma populao de idosos que no metodologia para o desenvolvimento de
mas tambm seu entorno, de obras de integrao e
R
tem nenhuma estrutura de amparo social, alm da casa projetos de urbanizao de reas j regularizao urbana na
estaro em construo por
prpria - quase sempre precria e ilegal. habitadas, os quais, com vontade poltica e Indonsia, Venezuela e outras
um longo tempo e sero
alguns recursos financeiros, podero se cidades brasileiras, alm de
utilizados antes de estarem So Paulo e Rio de Janeiro.
Considerando que o local de moradia o lugar onde se estender maioria dos moradores destes
completos.
passa a maior parte do tempo, sobretudo a criana e o jovem assentamentos.
que no estudam, o idoso, o desempregado, e que, como
P

bem observou Castel,1995: 30 "em uma sociedade 80% A tese est dividida em duas partes. A Parte
urbana, os problemas so efeito da degradao da condio 1 inclui uma introduo geral e cinco
social em taxas elevadas de desemprego, ruptura da captulos. Na introduo, defino o conceito
solidariedade de classe e falncia da transmisso dos laos de favela utilizado, sua relao com a
familiares", torna-se evidente a necessidade de promoo de excluso social e as conseqncias polticas
aes sobre o meio ambiente urbano onde essa populao
A

dorme, acorda, vive e sonha (s vezes pesadelos).


Pgs.
Pgs.

Apresentao 7
ndice 9
Introduo 11

PARTE 1 PARTE 2
Cap.
275 Introduo

1. 25
1
2
Favela e poltica habitacional recente no Brasil
A (no) poltica ps BNH
A reviso do conceito do dficit habitacional
28
32
35

Cap.
Favela e poltica 3 Favela:
de moradia no
Brasil
4
5
Novos atores na poltica habitacional
A posio das agncias internacionais de financiamento
Referncia bibliogrficas do captulo 1
35
36
40
297
Referncias
Bibliogrficas
do captulo 6 6. 277 uma
Questo
tambm
Esttica
1 Origem da favela em So Paulo 46
Cap.

A favela torna-se problema 54

2. 2

Cap.
43 Da remoo ao direito de localizao 60 A produo

A favela no
municpio de So
3
4
5
6
Luz e gua nas favelas
A presena das favelas na urbanizao brasileira
Uma mudana na postura municipal
62
64
67
311
Referncias
Bibliogrficas
do captulo 7 7. 299 social do
espao
ocupado

Paulo dos anos 40 7 Jnio e as favelas 69


aos 90 8 O Partido dos Trabalhadores 74
9 A mudana da poltica habitacional 81
10 Consideraes finais 88 316 Apresentao
Cap.

Referncias bibliogrficas do captulo 2 93

3. 97
O incio do governo
317
317
Advertncias
Atendimento s ocorrncias emergenciais
1
Contribuio para

Cap.
1 100 1.1

A ao do governo
municipal em
favelas de So
2
3
4
A "virada" na ao em favelas
O programa de urbanizao
A operacionalizao da urbanizao de favelas
Custos
104
115
126
317 Produo de novas unidades habitacionais para
moradores em favela
318 Complementao da urbanizao da periferia
319 Urbanizao como processo
8.
1.2

1.3
313 o desenvolvimento
de projetos e
obras em
favela
5 136 2
Paulo entre 1989 6 Avaliao 140 320 Levantamentos necessrios 2.1
e 1992 323 Diretrizes e escopo do projeto 2.2
Quadro da situao obras de urbanizao de favelas da 151 326 Parmetros projetivos e de manuteno urbana 2.3
anexos

3.1 PMSP em dezembro de 1992 326 O projeto 3


Densidade habitacional bruta das favelas atendidas entre 155 326 Urbanismo e fisiografia 3.1
3.2 1989 e 1992 329 Abastecimento de gua 3.2
Referncias bibliogrficas do captulo 3 157 329 Drenagem e esgotamento 3.3
Cap.

332 A integrao projetiva 3.4

4.
Desenvolvimento
159 1 A erradicao
2 O direito localizao
3 Novas estruturas de gesto para as favelas e as novas
Solues urbansticas
163
167
171
333
335
335
Especificidades
Desenvolvimento das Obras (e do projeto)
A questo da participao popular
3.5
4
4.1
dos mtodos de 335 Formas de execuo das obras 4.2
ao e projeto em 4 Exigncias ideolgicas e fisiogrficas da reurbanizao 177 337 Coleta de lixo 4.3
favela demolio/reconstruo 337 A habitao 4.4
5 As novas tecnologias 182 338
Tecnologia alternativas e procedimentos adequados 4.5
6 Da urbanizao parcial urbanizao integrada 191 de manuteno
7 Urbanizao de favelas como poltica urbana e social 193 339 Servios importantes
Referncias bibliogrficas do captulo 4 4.6
207
Cap.

340 ltima advertncia 5

5.
Condies de vida
215
1
1.1
1.2
As favelas pesquisadas
Castelo Encantado, Fortaleza
Favelas Jardim Conquista e Jardim Dom Fernando I, Goinia
218
218
222
343 Consideraes finais

1.3 Vila Olinda e Baro de Uruguaiana, Diadema 227 345 Bibliografia


urbana qualidade
1.4 Jardim Esmeralda e Santa Lcia II, So Paulo 233 352 Entrevistas realizadas
habitacional em
favelas 1.5 Ladeira dos Funcionrios/ Parque So Sebastio, Rio de Janeiro 240 353 Lista de abreviaturas
urbanizadas 2 Discusso dos resultados 244 355 Lista de mapas
2.1 Qualidade de vida urbana, habitao e caracterizao 244 356 Lista e referncias das figuras
social e econmica 360 Lista de tabelas
2.2 Urbanismo 252 362 Lista de grficos
2.3 Infra-estrutura e planejamento urbano e ambiental 259
2.4 Habitabilidade 264
2.5 Integrao, participao e cidadania 267
3 Concluses 269
Referncias bibliogrficas do captulo 5 271
O
L
U
T

P
A
C
1. Favela
e
Poltica
de
Moradia
no
Brasil

Parte 1
A favela tem sido tratada, desde sua origem, como um
problema a ser erradicado. A partir da dcada de 60,
alguns estudiosos comeam a encarar os ncleos
favelados como uma forma legtima de proviso de
habitao. Mas essa no ser a postura oficial. A
poltica habitacional do regime militar no se ocupar
das favelas, limitando-se a propor a sua erradicao.
Em diversas capitais do pas, algumas iniciativas para
acabar com elas chegam a ser implementadas, sem
obter sucesso ou generalizar-se como poltica, apesar
de o crescimento das favelas ser notvel durante todo
o perodo de ditadura militar.

Com a redemocratizao do pas, acompanhada da


agudizao da crise econmica e da concentrao de
renda, a favela torna-se uma alternativa habitacional
perene. Nos nveis federal e estadual, com raras
excees, no existe, praticamente, uma poltica
habitacional, e pouca coisa feita em benefcio dos
ncleos favelados, a no ser alguns programas
ligados a saneamento. Apenas os municpios tm tido
alguma atuao sobre as favelas, seja pela presso do
dficit habitacional, pelos problemas sanitrios e
ambientais a elas relacionados, seja para
responderem a demandas do capital imobilirio.
1 O BNH, alm de financiar a
habitao, financiou obras de
Favela e desenvolvimento urbano, em

1.1.poltica habitacional especial de saneamento, para


as quais foi montado um
esquema financeiro ( o
Sistema Financeiro de
recente no Brasil Saneamento) e institucional
(as empresas estaduais de
saneamento). Ver Bueno,
1994.
A poltica habitacional desenhada pelo governo
militar, a partir da criao do Sistema Financeiro de
Habitao (que somava os recursos das cadernetas de
poupana voluntria, depositados no Sistema
Neste captulo procuro Brasileiro de Poupana e Emprstimo, aos da
poupana compulsria, depositados no FGTS - Fundo
sistematizar a histria da de Garantia por Tempo de Servio, estes com
proviso pblica de habitao baixssima remunerao at o fim dos anos 80) e do
Banco Nacional de Habitao,1 foi um importante e
no Brasil e a poltica oficial
poderoso instrumento da poltica econmica do
recente para o setor, regime, tanto pela criao de empregos na indstria
27 28
destacando, por um lado, a da construo civil, quanto pelo fortalecimento e
modernizao deste setor do capital, que tem grande
presena da favela como um
participao do capital nacional.
problema urbano-habitacional
e, por outro, a ausncia de um
A idia da casa prpria como a nica soluo legtima
atendimento abrangente para o problema da moradia foi disseminada no
populao que nela habita. Brasil. Por um lado, a propriedade privada da
moradia justificava, tornava natural a propriedade
privada de todos os bens - terras, edificaes,
fbricas, capital etc. Por outro, a ideologia de que
qualquer trabalhador honesto poderia ter acesso
casa prpria servia desmobilizao social e
fragmentao da ao poltica dos setores menos
favorecidos. Como observa Maricato, 1987:30:
"O SFH possibilitou a capitalizao das empresas A baixa capacidade de endividamento da populao
ligadas proviso de habitaes, permitiu a mais pobre, seja pelos baixos salrios, seja pela
estruturao de uma rede de agentes financeiros informalidade e insegurana do subemprego,
privados, permitiu a realizao do financiamento revelou-se o calcanhar de Aquiles do SFH. Para
produo e tambm o financiamento do consumo. O reequilibrar financeiramente o Sistema, o governo
longo tempo de giro do capital na produo e o longo adotaria algumas medidas como a aprovao de um
tempo de circulao da mercadoria habitao foram subsdio aos muturios em 1974 e, posteriormente, a
aliviados por meio da entrada desses recursos. A poltica liberao do abatimento de sua dvida atravs do
de concentrao da renda levada a efeito durante o saque da contribuio ao FGTS ou atravs da
perodo assinalado viabilizou a ampliao de um poupana do muturio inadimplente. O prazo dos
mercado imobilirio para a proviso de residncias de financiamentos tambm foi aumentado para 25 anos.
tipo capitalista. O mercado de terras urbanas tambm se Estas medidas, entretanto, no tiveram o resultado
modificou com o funcionamento do SFH, principalmente esperado. Como bem observou Souza, 99:37-38:
porque a hipoteca para o financiamento passou a ser o
futuro edifcio e no o terreno, como era a prtica
anterior. Dessa forma o mercado de terras fica mais "Ao mesmo tempo em que o BNH criou melhores
atrelado ao setor produtivo imobilirio." condies de acesso aos setores populares, a
demanda atendida prioritariamente - famlias com
renda entre 1 e 3 salrios mnimos - foi negligenciada.
No entanto, como essa poltica habitacional tinha como Isso por que a faixa de renda atendida pelo Planhap
princpios a propriedade privada da moradia, a (Plano Nacional de Habitao Popular, de 1973) foi
seletividade do muturio unicamente por sua renda e o ampliada para 3 a 5 salrios mnimos e o limite do
retorno financeiro dos empreendimentos, tendo em financiamento foi estendido de 320 UPCs para 500
vista a continuidade dos programas, o morador da UPCs. Estas medidas levaram reduo da
favela dificilmente poderia ser agraciado com um inadimplncia entre muturios das Cohabs, de 36,3%
financiamento do SFH para melhoria habitacional no em 1973 para 12,6% em 1978. No entanto, este
local. A condio ilegal do assentamento impedia a "revigoramento" dos investimentos do setor popular se
A classificao do BNH deste 2
perodo inclui: mercado obteno do financiamento. Ao mesmo tempo, a baixa deu custas excluso da populao que recebia at 3 3 A partir da derrota eleitoral do
popular (conjuntos Cohab), renda da populao moradora de favelas a impedia de salrios mnimos. Em funo do grande nmero de governo ocorrida em 1974 e
mercado econmico ser aceita nos parmetros de endividamento definidos da articulao da oposio
(cooperativas, hipotecas e vantagens que o financiamento das Cohabs oferecia, ditadura, inicia-se um novo
entidades assistenciais) e como compatveis com o retorno dos financiamentos. da recuperao do salrio mnimo, que pela primeira momento poltico no Brasil,
mercado mdio (o SBPE -
Servio Brasileiro de Poupana
vez era corrigido acima das correes das prestaes, que levar ao incio da
abertura poltica em 1979.
e Emprstimo e Material de
Assim, apesar de a condio de moradia na favela por um lado, e por outro, do alto preo da terra e da
Construo). crise habitacional, os setores de maiores rendimentos
indicar a precariedade habitacional do pas e de os
domiclios favelados terem sido considerados no clculo passaram a ingressar nos programas populares.
do dficit habitacional brasileiro adotado pelo BNH, a
ao do Banco voltada s favelas foi insignificante e os A partir de 1975, em funo de uma conjuntura
financiamentos aos setores de mais baixa renda foram poltica3 em que o Estado autoritrio necessitava
decrescentes. Souza,1999:33, informa que, se de 1964 ampliar sua legitimidade, o BNH ensaia alguns passos
a 1969 40,7% dos financiamentos do BNH voltaram-se no sentido de atuar junto a estes estratos sociais
2
para a faixa de renda popular, no perodo de 1970 a excludos das Cohabs. Assim surgem o Profilurb, o
1974 a participao desta faixa cai para 12%. A Promorar e Programa Joo de Barro, programas
explicao para esta queda, segundo Souza,1999:33, habitacionais alternativos dentro do BNH,
que "os investimentos no mercado popular, atravs das desenhados justamente para atender o "problema" da
29 Cohabs, tiveram resultados que comprometiam a lgica 30
favela.
empresarial da poltica habitacional. Os altos ndices de
atraso no pagamento das prestaes e inadimplncia
evidenciavam a dificuldade de atender ao mercado com O Profilurb (Programa de financiamento de lotes
renda de at 3 salrios mnimos, sem nenhum tipo de urbanizados) foi criado em 1975 para financiamento
subsdio. Entre 1970 e 1974, cerca de 60% dos de lotes urbanizados, com infra-estrutura bsica,
muturios das Cohabs apresentavam atrasos em suas como ponto de gua, luz e ligao de coleta de
prestaes e aproximadamente 30% estavam esgoto, com ou sem a unidade sanitria. Concebido
inadimplentes, com mais de 3 prestaes atrasadas. como o programa oficial para erradicao das
favelas, o Profilurb seguia a orientao adotada pelos
bancos internacionais (Banco Mundial e Banco
Conforme Azevedo e Andrade, citados em Souza,
Interamericano de Desenvolvimento) de facilitar o
1999, a inadimplncia da Cohab no Rio de Janeiro era
acesso terra e infra-estrutura, deixando ao
enorme, de cerca de 65%, em funo de a maior parte
trabalhador a tarefa de construir sua moradia, ao
das habitaes dos conjuntos ter sido destinada aos
invs de compromet-lo com o financiamento de uma
favelados removidos da Zona Sul da cidade.
unidade em um conjunto habitacional, que ele no de mais baixa renda. Segundo Taschner,1991, entre
tinha condies de pagar. Desenhado para todo o 1964 e 1985 o BNH financiou 3,2 milhes de
Brasil, o programa financiava lotes entre 80 e 370 m2. unidades para famlias de renda superior a cinco
O prazo mximo de financiamento era de 25 anos, salrios mnimos, contra 1,2 milho de unidades para
com juros de 2% a 5% ao ano, e o teto mximo era de famlias com rendimentos de at cinco salrios
120 UPCs. Os dados levantados por Rossetto, 1993, mnimos. Desse 1,2 milho de unidades, apenas
sobre alguns conjuntos do programa (ES, RJ, SC) cerca de 285 mil eram provenientes dos trs
demonstram que a renda da populao atendida era programas alternativos acima referidos.
menor do que trs salrios mnimos. Contudo, o fato
de apenas 70 mil unidades terem sido financiadas
Fazendo um balano da atuao global do BNH,
pelo Profilurb de 1975 a 1984 indica a pouca eficcia
Souza,1999:49, afirma que "o desempenho social do
do programa.
Banco foi dbil, como mostram diversos autores.
Apenas 33,6% das unidades habitacionais (1964 a
O Promorar (Programa de erradicao da sub- 1986) foram destinadas aos setores populares, sendo
habitao) foi institudo em 1979 para fazer face ao que a populao com rendimento entre 1 e 3 salrios
crescimento assustador das favelas nas grandes mnimos, que foi atendida atravs dos programas
cidades brasileiras ao longo da dcada de 70. Tinha alternativos implementados pelo BNH a partir de
como objetivo central "erradicar ou recuperar favelas, 1975, foi contemplada com menos de 6% dos total de
palafitas ou mocambos, atravs do saneamento e unidades financiadas."
urbanizao da rea, seguido da construo de
A (no)
moradias compatveis na rea ocupada".4 O programa
2
financiava unidades habitacionais de at 24 m ,
oferecia o financiamento de at 300 UPCs, com prazo 1.2.poltica
mximo de 30 anos e 2% ao ano de juros. Executado ps- BNH
por empresas construtoras, o Promorar financiou 206
Segundo relatrio do BNH de 4 mil unidades em todo o Brasil at 1984, quase trs
1982, citado por Rossetto, vezes mais unidades do que o Profilurb, mas ainda A crise econmica dos anos 80 acabou por implodir o
6 O uso das polticas de
1993:120.
muito pouco diante da demanda existente. sistema do BNH. Em 1986 o Banco fechado e seus moradia pelo populismo
Segundo relatrio do BNH de 5
contratos e fundos so transferindos para a Caixa eleitoral comum, seja
atravs das obras, seja
1982, citado por Rossetto, Econmica Federal (CEF). A recesso econmica atravs de aes
1993:120. Apesar da inexpressividade numrica deste praticamente paralisou o setor, sendo fechadas, por assistencialistas, como cestas
programa, sua implementao sinalizava uma resoluo do Banco Central de 1987, todas as bsicas, ticket-leite, ligaes
de gua e pequenas obras.
mudana radical da postura oficial em face das possibilidades de novos financiamentos para os Esse tambm um espao
favelas, na medida em que se passava a aceitar a setores populares, mesmo s Cohabs. para as pequenas (e grandes)
possibilidade de regularizar juridicamente uma corrupes.
invaso de terra urbana. Tratava-se, portanto, de uma
ao de consolidao de favelas. Durante o governo Jos Sarney (1985-1990) criada
a SEAC - Secretaria Especial de Ao Comunitria,
O Programa Joo de Barro foi criado em 1982, j em iniciativa com a qual o presidente pretendia ampliar
plena abertura poltica e em uma conjuntura de crise sua legitimidade numa situao de crise econmica
econmica. Tinha como objetivo "proporcionar o mundial e de crise poltica decorrente do processo de
acesso habitao com a participao da redemocratizao. A nova secretaria tinha como
coletividade, atendendo prioritariamente s cidades objetivo coordenar diversos programas voltados para
31 do interior e destinado s famlias com renda de at 3 as faixas de renda mais baixa: obras de infra-estrutura 32
salrios mnimos, comprometendo at 10% de sua e regularizao fundiria em favelas, construo de
renda familiar".5Alm do financiamento do terreno e habitaes em regime de mutiro, instalao de
do material de construo, o programa deveria equipamentos comunitrios em favelas. Seus
fornecer tambm orientao tcnica. O financiamento recursos, provenientes do Finsocial, seriam
mximo era de 120 UPCs, com juros de 2% ao ano e repassados a fundo perdido pelo BNDES para
prazo de 30 anos. As prefeituras municipais deveriam prefeituras ou organizaes comunitrias.
fornecer a infra-estrutura urbana. O Programa Joo
de Barro teve pouqussima eficincia, com apenas 7
mil unidades produzidas at 1984, em especial em Apesar da pouca expresso numrica dos programas
pequenas cidades do interior do Nordeste. implementados e dos desvios populistas e de
6
interesses privados na distribuio dos recursos, a
iniciativa iria consagrar trs novos atores na
Analisando-se a produo do BNH pela faixa de construo de polticas habitacionais: os
renda da populao atendida, verifica-se a assentamentos irregulares, as organizaes
inexpressividade de sua atuao junto s populaes comunitrias e as prefeituras.
Especialmente o programa Habitar Brasil, que
Estes novos atores estaro presentes no desenho
possibilitou que algumas prefeituras pudessem, pela
institucional das polticas habitacionais propostas nos
primeira vez, experimentar e aprimorar projetos de
anos 90, nos governos Collor, Itamar Franco e
urbanizao de favelas com o apoio do governo
Fernando Henrique Cardoso, perodo de grande
federal.
conturbao poltica e de constantes mudanas na
estrutura institucional de gesto da questo urbana,
habitacional e social, quando ministrios e secretarias O governo do presidente Fernando Henrique Cardoso
so criados e dissolvidos, programas de habitao manteve os programas do governo anterior que eram
social so montados e desmontados ao sabor das financiados com recursos oramentrios, mas inovou
mudanas no controle da poltica nacional. os programas vinculados ao FGTS. Os programas
implementados durante o primeiro governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998)
Durante o governo Collor foram criados os seguintes
so apresentados na Tabela 1.1. O que impressiona
programas habitacionais: Programa Empresrio
nesta gesto o descompasso entre as metas de cada
Popular, Programa de Habitao Popular e Programa
programa e suas efetivas realizaes.
de Cooperativas, com recursos do FGTS; Programa de
Construo e Recuperao de reas Degradadas,
com recursos do Oramento da Unio, e o Plano de A Caixa Econmica Federal sofreria um "choque de
Ao Imediata para Habitao - PAIH, com recursos realidade" logo nos primeiros meses de 1996 e incio
do FGTS e dos municpios/agentes promotores. O do governo de Fernando Henrique Cardoso, uma vez
Ministrio de Ao Social tambm criou os programas que as cartas de crdito no conseguiram ser
Prosanear e Prosege para financiamento de obras de aprovadas, por falta de titulao referente
saneamento executadas por rgos municipais ou propriedade e pela inexistncia de habite-se dos
concessionrias estaduais. terrenos dos interessados. Como boa inovao, a CEF
criou o Construcard, para facilitar a compra de
materiais para autoconstruo. Por este programa o
O PAIH foi o nico desses programas que teve alguma
Com 785 conjuntos 7 trabalhador poderia obter financiamento diretamente
implantados (Silva, 1999) o expresso. Tendo como meta construir 245 mil
nos depsitos de material de construo a juros
PAIH tem escala nacional, unidades at abril de 1992, entregou cerca de 220 mil
sendo necessria ainda uma menores que o praticado privadamente, diminuindo
unidades em 785 empreendimentos. Entretanto,
avaliao de seus impactos assim, tambm, os custos de transporte.
scio-ambientais. Uma irregularidades diversas e o comprometimento do
inovao positiva do PAIH foi retorno do dinheiro do FGTS, em funo da
a implementao do PRODEC
Programa de Desenvolvimneto arquitetura financeira do programa, criaram grandes RECURSOS FINANCEIROS
Comunitrio, para avaliao problemas para sua implementao, sobretudo para FEDERAIS PARA PROGRAMAS DE
das condies de vida da a comercializao de muitos conjuntos, cujas Tabela 1.1 HABITAO, 1995-1998
comunidade residente nos
conjuntos habitacionais. unidades, alm de pequenas e de baixo padro Oramento/aplicao
construtivo, tinham um custo do financiamento muito
alto, incompatvel com o produto.7 1995 1996 1997 1998 Total
Programas Orado Contratado Orado Contratado Orado Contratado Orado Contratado Orado Contratado

Recursos
No governo do presidente Itamar Franco, empossado
Oramentrios 116.111 116.111 210.352 196.255 296.119 301.687 309.039 0 931.621 614.053
em 1992, surgiram outros programas: o Habitar
Brasil e o Morar em Pequenas Comunidades, para Habitar Brasil 116.111 116.111 210.352 196.255 290.294 298.240 279.000 0 895.757 610.606
urbanizao de favelas e construo de habitaes em 4.151 0 9.976 3447
Protech 0 0 0 0 5.825 3.447
regime de mutiro, a serem executados pelos
33 governos estaduais ou municipais com recursos do Habitar/BID 0 0 0 0 0 0 22.250 0 22.250 0

Oramento da Unio; o Programa Nacional de Modern Set. Habit. 0 0 0 0 0 0 1.160 0 1.160 0


Tecnologia da Habitao, vinculado ao Habitar Brasil,
Recursos do FGTS 1.508.055 442.353 2.979.652 2.029.195 3.507.81 1.796.632 1.740.000 219.036 9.735.523 4.487.215
para promover inovaes tecnolgicas de combate ao
desperdcio e melhorar a qualidade das construes, Pro-Moradia 643.581 60.788 723.091 292.776 650.252 88.500 321.900 0 2.338.824 442.064
com recursos do Oramento federal; os programas Carta de Crdito 717.218 306.085 1.665.446 1.665.446 2.720.803 1.680.722 1.144.050 219.036 6.458.157 2.871.289
Habitao do Trabalhador, para sindicatos e
Apoio Produo 0 0 0 0 136.761 27.301 274.050 0 614.291 27.301
empresas, e Habitao do Cidado, para pessoas
fsicas, financiados pelo FGTS, ambos para a faixa de Resoluo 166 57.256 0 55.526 55.526 0 0 0 0 210.363 55.526
renda familiar de at oito salrios mnimos. Unidades

remanescentes 90.000 75.480 1.527 1527 0 108 0 0 90.000 77.115


Estes programas, embora com resultados numricos 0 0 23.888 13.920
Resoluo 211 0 0 13.920 13.920 0 0
pouqussimos expressivos (cerca de 18 mil unidades
construdas at 1994), inauguraram um novo Total geral 1.624.166 558.464 2.225.450 2.225.450 3.803.935 2.098.319 2.049.039 219.036 10.667.14 5.101.268

pensamento sobre a poltica habitacional no pas. Fonte: Silva, 1999. Retirado de MPO/Secretaria de Poltica Urbana. Relatrio Gerencial de Acompanhamento e Avaliao dos Programas, Braslia,1998.
A redemocratizao do pas teve como As Cohabs acabaram por criar um "modelo" de
conseqncia a ampliao e habitao para baixa renda caracterizado,
aprofundamento dos estudos (e sua difuso) resumidamente, por grandes conjuntos horizontais ou
sobre a realidade brasileira, os quais verticais nas periferias das cidades, sem
vieram a contribuir para uma reviso equipamentos sociais, constitudos de unidades
conceitual das condies de habitao da pequenas e de discutvel qualidade tecnlogica e
populao brasileira, resultando na reviso esttica. Seu poder econmico junto aos poderes
do prprio conceito de dficit habitacional. municipais ofuscava, no entanto, qualquer
A reviso do questionamento. Atualmente, as dvidas contradas
com o BNH, agora sob o controle da CEF, impedem
conceito de Tradicionalmente, o clculo do dficit novos emprstimos, impossibilitando as Cohabs de
habitacional brasileiro vinha sendo feito promover, atravs de contratos de obras, novas
1.3.dficit com base no crescimento demogrfico e
coabitao familiar (necessidade de novas
unidades. Algumas companhias transformaram-se
em gestoras de projetos de empresas privadas,
habitacional unidades) e na soma dos domiclios atuando sob o manto da legislao de interesse social,
inadequados (rsticos, insalubres e fecharam ou esto em extino.
deteriorados). Esses nmeros, muitas vezes
at superestimados (Silva, 1994) sempre
foram de grande valia para apoiar a Nas grandes cidades e municpios das regies
Essa incapacidade do poder 8 metropolitanas, o agravamento do problema
municipal de atuar na poltica
liberao de vultosas verbas para a
habitacional, j que somente construo civil, para a construo de novas habitacional - crescimento das favelas, cortios e dos
as companhias estaduais unidades. loteamentos populares precrios - tem pressionado os
tinham acesso a
financiamentos, era ainda
governos municipais, fortalecendo a atuao dos
maior do que no setor de setores de assistncia social junto populao das
saneamento, no qual havia Em 1995, a Fundao Joo Pinheiro apresentou uma moradias "subnormais". Mais recentemente, aps
uma tradio de gesto nova concepo de dficit habitacional, que distinguia
municipal dos servios. 1998, os municpios tem criado secretarias e fundos
Somente em 1988 a as diferentes condies de habitabilidade do nosso de habitao.
Constituio brasileira ir estoque habitacional e introduzia a noo de um
consagrar como de dficit no s de unidades, mas de habitabilidade de
competncia comum da Unio,
estados e municpios os uma unidade existente. O "ovo de Colombo" As empresas concessionrias dos servios de gua,
programas de habitao, sabiamente colocado por este estudo que nem toda esgoto e energia eltrica tm tido uma postura dbia
melhoria das condies
habitacionais e de
habitao executada (fora do mercado capitalista) em relao s favelas: no oferecem um servio de
saneamento bsico. sobre loteamentos irregulares, terra invadida ou por qualidade (quase sempre impossvel sem obras de
autoconstruo deveria ser demolida e reposta, urbanizao) mas tambm no cobram de seus
devendo-se optar, em boa parte dos casos, pela usurios a mesma tarifa cobrada do restante dos
criao de outros tipos de atendimento visando cidados. Quando a favela se apresenta como um
melhorar as condies de habitabilidade destas obstculo execuo de obras para a melhoria dos
unidades. Essa nova concepo significava o sistemas de infra-estrutura, comum as
reconhecimento da pertinncia dos novos programas concessionrias pressionarem outras estruturas de
e projetos habitacionais que vinham sendo governo a apresentarem uma soluo para o
engendrados em alguns municpios. problema, seja ela a remoo ou a urbanizao.
Novos atores Algumas delas tm mesmo promovido programas
prprios de urbanizao de favelas como nica sada
1.4.na poltica habitacional para otimizar os sistemas de saneamento das cidades
onde atuam. Esse quadro torna-se politicamente mais
35 36
complexo com a perspectiva da privatizao destas
empresas, cuja preparao tem sido o aumento nas
No perodo de atuao do BNH, as Cohabs (criadas tarifas, no s para os favelados como tambm para
em todos os estados e em alguns municpios - capitais os demais consumidores destes servios.
e outros economicamente importantes) acabaram por
monopolizar as aes no campo da habitao social, A posio das agncias
por serem as intermedirias legais do Banco no
financiamento aos muturios com renda inferior a
1.5.internacionais de financiamento
cinco salrios mnimos. Essa caracterstica da poltica
habitacional dos governos militares levou inrcia Filtrado pelo BNH, o dinheiro internacional, como
dos governos estaduais e municipais no que diz vimos, dificilmente chegava aos assentamentos
respeito aos problemas habitacionais locais8, j que informais. Isso, porm, no impediu que os agentes
para atuarem nesse campo s poderiam contar com internacionais que discutem as polticas pblicas
recursos prprios, limitados em funo da nacionais desenvolvessem um conhecimento e um
centralizao do sistema tributrio brasileiro no posicionamento sobre eles. Como observa
perodo autoritrio. Guimares, 1998:7:
"As sociedades perifricas se encontram isoladas entre Entre as diretrizes apontadas pelo Banco destacam-se
si e se vem umas s outras pelos olhos vigilantes do o uso da poupana, a reduo de custos via
pases centrais. O fato de se verem umas s outras rebaixamento das normas urbansticas e de edificao
pelos 'olhos de terceiros' patente quando se verifica a e o aumento da produtividade da construo pela
escassez e at a inexistncia de estudos de nacionais utilizao da ajuda mtua. Para a habitao de baixa
de um pas perifrico sobre aspectos de outro, mesmo renda prope-se a melhoria dos assentamentos
quando vizinhos, como no caso da Argentina em precrios e a oferta de lotes urbanizados.
relao ao Brasil e vice-versa. Enquanto isto, notrio
o esforo permanente dos pases centrais em estudar a
periferia, ter sobre ela suas prprias vises, como O documento de 1975, Site and services projects,
herana das necessidades de controle do perodo afirma a preferncia do Banco por projetos de lotes
colonial, vises que so difundidas e absorvidas pela urbanizados, por serem compatveis com a escassez
prpria periferia. de recursos e a baixa capacidade de pagamento da
populao a que se destinam. O importante a
destacar neste documento a relevncia atribuda
O posicionamento do Banco Mundial em relao aos criao de estruturas administrativas para a
problemas urbanos e habitacionais sofreu vrias implementao da poltica habitacional, a defesa dos
alteraes ao longo do tempo. Suas diretrizes bsicas estratos mdios da populao de baixa renda, com
para o enfrentamento da questo encontram-se maior capacidade de pagamento, como alvo
sistematizadas em documentos como Urbanization prioritrio dos programas, e a afirmao de que a
(1972), Vivienda (1975), Site and service projects unidade habitacional, assim como a infra-estrutura,
(1975) e Agenda for the 1990's (1991). Analisando podem ser executadas em etapas, indicando-se o
estes documentos, Rossetto, 1993:68-77, nos informa mutiro como meio adequado de diminuio dos
que a posio do Banco em 1972 era a de que os custos e ampliao da participao. Reafirma-se
moradores de favelas e habitaes autoconstrudas (a tambm a posio de que o financiamento deve incluir
parte da populao que vive em condies todos os custos, restringindo-se os subsdios, de modo
inadequadas) estavam provendo uma soluo para a a garantir a reprodutividade do programa e no
falta de moradia, ao invs de se colocarem como um alimentar o interesse de outros setores por subsdios.
problema para a sociedade e de pressionarem os
governos. No entanto, o Banco considerava que as
polticas de remoo e reassentamento, e at de No documento de 1991, Agenda for the 1990's,
melhoramento de assentamentos existentes, observa-se uma modificao na postura do Banco
implementadas pelos governos no encaravam o Mundial, que passa a tratar a questo habitacional (e
problema principal, que seria a falta de estoque seus financiamentos) integrada questo da
habitacional. Para o Banco, a diretriz correta, naquele produtividade urbana e do desempenho
momento, seria a urbanizao de terras onde se macroeconmico. Os principais problemas
pudesse construir com sistemas de poupana apontados so a infra-estrutura deficiente, a excessiva
/investimentos. regulamentao urbana, onerando as atividades, a
falta de autonomia local e a inadequao da estrutura
financeira. Pela nova orientao, os emprstimos no
Neste documento de 1972, a habitao vista como sero mais especficos para habitao ou infra-
um fator de desenvolvimento econmico, promoo estrutura, mas estaro vinculados a reformas
individual e estabilizao social. A baixa renda administrativas e a questes urbanas mais complexas.
apresentada como a principal causa do problema Comentando esta mudana de postura do Banco,
habitacional. Como a renda que define o tipo de Rossetto, 1993:77, conclui: "A partir de 1979, os
37
3 habitao que a famlia pode adquirir, parte do projetos de lotes urbanizados comeam a aparecer 38
problema poderia ser resolvida no mercado privado. agregados a projetos de interveno mais complexos.
As polticas pblicas existentes so criticadas por Vo perdendo importncia como objeto central da
partirem de estimativas exageradas do dficit poltica e tornam-se cada vez mais complemento de
habitacional, por executarem padres habitacionais uma poltica de desenvolvimento urbano [...]. Os
incompatveis com os padres socioeconmicos dos projetos habitacionais e de infra-estrutura s tero
beneficirios, com standards elevados e cdigos sentido como objeto de financiamento se agregados a
proibitivos. Conforme observou Rossetto, 1993:69, "a uma ao de grande porte." Este seria o caso do
crtica atinge a soluo mais comum, que consiste no programa Geprocav, que a Prefeitura de So Paulo
ciclo de demolies de favela para a construo de financia junto ao Banco, viabilizando diversas obras
conjuntos habitacionais, constitudos de unidades de remoo de favelas.
acabadas. Como resultado, verifica-se uma
disparidade entre o preo da unidade produzida e a
capacidade de pagamento da famlia favelada que No Brasil, as agncias internacionais - Banco Mundial
deveria ser removida para o novo conjunto. O e BID - no financiaram nenhuma ao em favelas at
problema, desta forma, continua irresoluto. o desenvolvimento do Projeto Grande Rio, iniciado em
1989, com recursos do Banco Mundial. Em 1992 a ABRAMS, Charles, "Squatter settlements the
Sabesp e a Prefeitura de So Paulo assinaram com o problem and the opportunity", Division of
Banco Mundial o Programa de Saneamento International Affairs, Dept. of Housing and Urban
Ambiental do Reservatrio Guarapiranga, com quase Development, serie Ideas and Methods Exchange no.
um tero dos recursos destinados urbanizao de 63, 1966.
favelas. A Prefeitura do Rio de Janeiro desenvolve

bibliogrficas
desde 1993 o Projeto Favela-Bairro, com receitas do ABREU, Maurcio de Almeida, "Reconstruindo uma
BID. Em 1994 a Prefeitura de So Paulo negociou com histria esquecida: origem e expanso inicial das
o BID o financiamento do Programa Cingapura. favelas do Rio de Janeiro", IN Revista Espao &
Debates no. 37 ano XIV, pp 34-46, 1966.

Conforme nos relata Rossetto,1993:79, "[..] outra BLANCO, Cid, "A relao projeto/custo/qualidade

Referncias bibliogrficas
poltica, com repercusses menores e com menos nos empreendimnetos realizados pelas prefeituras
recursos destinados, previa a urbanizao de de So Paulo, Santos e Rio de Janeiro, referentes s
assentamentos precrios (upgrading), por considerar habitaes subnormais 1989-1996", Relatrio de
economicamente invivel a remoo de todas as Iniciao Cientfica apresentado FAPESP, So Paulo,
famlias que ali moravam. Tratava-se portanto, de 1998.
aceitar a precariedade como espao inevitvel da
moradia, buscando integrar estes assentamentos BUENO, Laura Machado de Mello, "O saneamento

Referncias
Essa poltica foi implementada 9
em larga escala na Indonsia malha urbana e melhorar suas condies de na urbanizao de So Paulo", dissertao de
nos anos 70, com o urbanizao, implantando a infra-estrutura bsica, e mestrado apresentada FAUUSP, So Paulo. 1994.
financiamento do Banco tentando evitar que a falta generalizada destes
Mundial. Optou-se, no caso,
pela manuteno e servios viesse a afetar a reproduo da fora de CORREIA, Telma de Barros, "Pedra: plano e
urbanizao dos kampungs trabalho e, em conseqncia, a produtividade da cotidiano operrio no serto", Papirus, So Paulo,
(assentamentos informais
existentes dentro das maiores
economia urbana. 9 1998.
cidades), com solues que
previam a melhoria das F U N D A O J O O P I N H E I R O, " D f i c i t
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servios bsicos.
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federal e os governos estaduais, seja pelas agncias squattements of Rio and Lima", IN FIELD, A.J. (ed.),
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41 42
O
L
U
T

P
A
C
2.
A
Favela
no
municpio
de
So
Paulo

dos anos 50
aos 90
At a dcada de 40, a cidade de So Paulo no tinha
muitas favelas ou, pelo menos, a favela no se
apresentava como um problema para a
administrao local. Encontra-se no Plano de
Avenidas de Prestes Maia, uma referncia ao fato de
que, com as obras virias e de paisagismo tinha-se
afastado o risco de aparecerem favelas. Arthur
Saboya, no texto de introduo ao Plano, descrevendo
Origem a Av. Anhangaba, comenta (Maia, 1930:III): "No s
2.1.da favela o saneamento do vale e das zonas vizinhas foi
assegurado; desapareceu o perigo da transformao
em So Paulo em novas "favelas" das encostas marginais e do prprio
vale."

O Padre Lebret, um dos mais sistemticos estudiosos


de So Paulo, com uma viso humanstica, a partir de
dados de 1947, tambm no aponta a favela como
um problema, num estudo sobre habitao em So
Paulo (Lebret,1951). Nos estudos do SAGMACS,
afirma-se: "O problema das favelas existe em So
Paulo, mas bastante reduzido em relao a outras
capitais do pas. Julgamos que este problema deve ser
enfrentado dentro de um programa mais amplo de
habitao popular, que vise criar melhores condies
de habitao em todos os bairros perifricos de nvel
popular." (SAGMACS, 1958:II/125)

Godinho, 1964:2, apresenta uma quantificao do


problema da favela em So Paulo, dentro de um
O objetivo deste captulo quadro mais amplo da precariedade habitacional :
sistematizar a evoluo das "Os estudos feitos pela SAGMACS em 1957 revelam a
existncia de 60000 moradores em favelas num total
favelas e das transformaes
de 147 favelas disseminadas em 143 bairros de nossas
ocorridas na postura Capital. E levantamento por amostra e estudos
institucional frente a elas, no ultimamente realizados pelo MUD (Movimento
Municpio de So Paulo. Universitrio de Desfavelamento), nos levam a crer que
esse nmero j se tenha elevado para 150000 pessoas
Procurar-se- relacionar os morando em favelas." Ela apresenta os seguintes
1
indicadores quantitativos e
dados:
qualitativos sobre as favelas, os
Municpio de So Paulo
documentos de interpretao
45 Tabela 2.1 46
do fenmeno ou propostas de DADOS DE HABITAO
ao oficiais, a organizao INFRA HUMANA
institucional criada e as aes
850 000 moradores 170 000 habitaes
concretas executadas, em casas de periferia
relacionando-se esses dados
150 000 moradores 30 000 habitaes
com as transformaes em favelas
ocorridas no Brasil, no perodo. 700 000 moradores
140 000 habitaes
em cortios
Total 1 700 000 moradores 340 000 habitaes
1 Procura-se organizar os seguintes indicadores: localizao das favelas no espao urbano, em relao fisiografia e infra-estrutura
urbana - saneamento bsico e sistema virio, propriedade do solo, material de construo e rea construda por morador. Fonte: retirado de Godinho,1964:2
Em um trabalho da PMSP publicado em 1962, temos a De fato, neste perodo So Paulo passou por intensa
primeira sistematizao do problema da favela em 3
transformao na sua estrutura viria. Prestes Maia,
So Paulo e da poltica do municpio. Nele (SO em sua primeira gesto como prefeito (nomeado em
PAULO (CIDADE), 1962) se descreve a ao 1938, governou at 1945 em sua primeira gesto)
executada pela PMSP na favela do Canind. Segundo "iniciou o Plano de Avenidas da Capital, com a
este documento, (pg. 10) "As primeiras favelas execuo da Av. 9 de Julho com o tnel, Av. Itoror
surgiram em So Paulo entre 1942 e 1945, localizadas (trecho da atual Av. 23 de Maio), Av. Ipiranga, Av.
em prprios municipais. Apareceram outras e, em Paulista, Av. Pacaembu e Av. So Joo e a reconstruo
1957, de acordo com a pesquisa urbana levada a do Viaduto do Ch. Em 1945, quando Prestes Maia
efeito por SAGMACS em convnio com a Prefeitura deixa a Prefeitura, 4 das pontes do Tiet j estavam
Municipal, a situao, considerando-se favela um concludas, entre elas a Ponte das Bandeiras. ... Em
agrupamento de dez ou mais barracos, era a 1952 j haviam sido executados 12 km da retificao
seguinte: do rio Tiet, em diferentes trechos. ... Em 1953 estavam
construdas tambm a ponte Anhanguera e a ponte da
Municpio de So Paulo Casa Verde. A ponte do Limo estava iniciada, a ponte
Tabela 2.2 da Vila Maria j estava contratada, e havia sido
NMERO DE FAVELAS construda uma ponte metlica provisria, a dos
EXISTENTES EM 1957 Remdios."(Bueno, 1994:107/108)
Marta Godinho tem grande 2
importncia na formulao de Estratos por Ao mesmo tempo, esse perodo marcado por uma
uma poltica de assistncia Nmero de favelas
nmero de barracos grave crise habitacional em todas as grandes cidades
social para So Paulo e de 10 a 50 110
tambm para as favelas, com brasileiras,4 decorrente de uma situao scio-
uma atuao praticamente
contnua desde 1951 at hoje. de 51 a 100 16 econmica peculiar. H escassez de materiais, em
O trabalho de 1955, de grande parte importados, para construo,
concluso do Curso de Servio priorizao do capital pelo investimento industrial em
Social, apresenta um relato de 101 a 200 13 3 Prestes Maia iniciou obras em
detalhado e documentado
detrimento da construo civil, em particular quantidade expressiva, no s
sobre sua atuao como 2 habitao popular para locao e onda de despejos no segundo mandato, mas
membro da CASMU, do que
de 850 a 900 tambm no primeiro.
provocada pela poltica de congelamento dos
falaremos adiante. Neste Total 141
momento ela apresenta um aluguis, a partir de 1942. A citao recolhida por
entendimento do fenmeno Fonte: SO PAULO (CIDADE), 1962 Bonduki 1994:153, exemplar: "Finalmente ficou 4 Bonduki, 1994:134 indica que
favela bastante prximo pelo crescimento populacional
questo da marginalidade
resolvido o caso da rua Fortaleza 160...As 10 famlias havido em So Paulo de 1940
policial. Esse seu conceito de O documento tambm informa que h, ao todo, 8488 que residiam no cortio mudaram-se para a favela da a 1950, seriam necessrias
favela (pp.6/7): " Vrzea do Penteado, indo aumentar o nmero dos que 180 mil moradias novas,
barracos na cidade, e que 48 favelas localizam-se em enquanto que foram
um aglomerado de
habitaes toscamente terrenos de propriedade municipal, um tero do total. moram sobre o brejo, respirando as miasmas do construdos cerca de 120 mil
construdas, em terrenos Estimando-se que cada barraco tivesse 6 habitantes, charco e dando um colorido diferente prdios, sem contar os que
alheios, e desprovidos de teriam sido demolidos pelo
teramos 50000 pessoas morando em favelas. Se paisagem urbana desta capital. Correio Paulistano "boom imobilirio do perodo e
recursos higinicos, onde
vivem pessoas (humanas) na lembrarmos que So Paulo tinha uma populao de 5/10/1946". as desapropriaes realizadas
mais completa desintegrao cerca de trs milhes de habitantes nesta poca, para obras virias".
psicossocial, quase que
completamente marginal veremos que a situao paulistana no era das mais Ao mesmo tempo em que a ao da Prefeitura e dos
vida humano-social, dramticas, no quadro brasileiro. o que tambm empreendedores privados, de demolio de casas
apresentando os mais srios revela o mesmo documento, na pg.10: para as avenidas e novos edifcios, expulsava famlias
problemas de desajustes.
"Comparando-se com a populao favelada do Rio, pobres dos cortios, criava escassez de casas, e criava
que, segundo os mais otimistas, chega a 700000 e terrenos vazios ao longo destas avenidas, que, no
outros a 1000000 para uma populao pouco inferior sendo urbanstica e paisagisticamente tratados, se
47 de So Paulo, a de Belo Horizonte que com cerca de tornavam reas ociosas, passveis de ocupao. 48
700000 habitantes possui 60000 em favelas, a de Ocorreu o mesmo com as obras para a retificao dos
Recife com cerca de 800000 habitantes, dos quais rios Pinheiros e Tiet e abertura das avenidas
200000 favelados, a de Braslia que, ao inaugurar-se marginais, nos anos 60. Terrenos pblicos e privados
em abril de 1960, tinha metade da populao, isto , foram criados com a drenagem dos meandros do rios
60000 homens vivendo em favelas, a situao de So e tornaram-se rea, tanto para ocupaes paulatinas
Paulo no to m, quanto ao nmero. de favelas, quanto para a criao de abrigos de
emergncia, que se tornaram favelas, conforme nos
2
Godinho, 1955 explica o crescimento das favelas em descreve a prpria Prefeitura: (SO PAULO(CIDADE),
So Paulo atravs do desabrigo causado por 1962:10) "Com a retificao do Rio Tiet, vrias faixas
demolies feitas pela Prefeitura entre 1942 e 1945 inaproveitadas esto sendo ocupadas, bem como
para a implantao do Plano de Avenidas da Capital. outros prprios municipais e no poucos terrenos
A Prefeitura acabou por improvisar barraces em particulares."... "Em 1957 calculava-se 50000 o
terrenos municipais ou do IAPI, para onde levava as nmero de favelados. J agora poder-se-ia estimar em
famlias sem posses. mais de 70000.
Assim tem origem o padro de expanso do estoque
habitacional para a populao pobre em So Paulo, Nas dcadas de 40 e 50, surgiram favelas como a da
conforme comentrio de Bonduki, 1994:136: "Sem Baixada do Penteado, Ibirapuera, Canind, Ordem e
acesso s formas tradicionais de proviso de moradia, Progresso, da Lapa, Vila Prudente, Vila Guilherme,
a populao trabalhadora criava favelas ou buscava Piqueri, Tatuap, Vergueiro e outras.
os loteamentos de periferia, em assentamentos onde
devia confeccionar um alojamento precrio num A pesquisa de Bonduki, 1994 nos d pistas do que
contexto em que inexistia qualquer equipamento ou acontecia com as favelas em terrenos particulares: -
infra-estrutura urbana. Correio Paulistano de 28/7/1946: "As aes de
despejo unem a populao da Paulicia....Dessa
As favelas localizavam-se em terrenos lindeiros s maneira so postos abaixo (quando o so) desde a
novas vias, ou prximos s estaes de trem, ou favelinha da rua da Assemblia, porque as favelas no
prximos a cursos d'gua, em reas sem interesse existem s da Vrzea do Penteado, at o prdio de
para o mercado imobilirio paulistano. Descreve-se apartamentos da Praa da Repblica." - Dirio Popular
abaixo a localizao de algumas favelas onde a de 7/11/1946, se referindo ao incio da Avenida do
Prefeitura ou o Movimento Universitrio de Estado: "Na nossa capital no se conhecia a
Desfavelamento tm atividade, conforme SO improvisao da favela, talvez porque todo palmo de
PAULO(CIDADE), 1962: terra tem dono e paga imposto....No
Favela Do Canind:
assim de estranhar que aquele aglomerado de tugrios
impressionasse o paulistano habituado pobreza
margem esquerda do rio Tiet, entre as ruas
Azurita (antiga rua do Prto) e Felisberto de encoberta e misria recolhida nas saturaes
Carvalho. Era prxima 4a. e 5a. Parada, hoje urbanas do Bexiga e de alguns trechos do Brs....E em
Estao Eng. Gualberto, nas imediaes do pleno centro, no terreno vasto para o qual o IAPI
rio Aricanduva, entre a estrada de ferro e o rio projetara um soberbo conjunto de apartamentos... O
Tiet,
terreno ficou limpo, uma tentao. No tardou a
Favela da Moca: encher-se de casebres".
100 barracos: entre o rio Tamanduate e a
estrada de ferro, Bonduki 1994:156 informa que a Prefeitura resolveu
Favela Maranho: intervir nesta favela, construindo alojamentos no
(crrego contribuinte do rio Aricanduva, j prprio terreno, para onde transferiu as famlias, e
prximo ao rio Tiet) e Tatuap (prxima rua incendiou os barracos antigos. Essa ao pontual
Ibicaba) com 700 barracos,
seria talvez o primeiro sinal de tratamento da questo
Favela do Vergueiro: habitacional como problema social.
a maior da cidade, com 7000 moradores,
localizada em terras de propriedade da Caracterizando o perfil scio-econmico da
famlia Klabin,
populao favelada da capital neste perodo, Bonduki
Favela do Aeroporto: 336 barracos, 1994:157/158 apresenta os dados referentes a uma
Favela Barra Funda: sem localizao precisa, pesquisa dos moradores da favela Baixada do
Penteado, onde, dos 172 moradores pesquisados,
Fave.
133 tinham profisso definida e estavam
prxima ao rio Tiet, entre a estrada de
empregados; em relao renda, das 111 famlias
ferro e o rio, em terras devolutas criadas
com a retificao. pesquisadas, apenas 13% tinha renda inferior a um
interessante notar que quase todas as favelas acima, salrio mnimo da poca. Metade dos moradores j
citadas no estudo, esto em terrenos municipais. morava na capital anteriormente e 37% respondiam
Entretanto, os dados apresentados, de 1957, que haviam mudado para a favela por conta de aes
49 mostravam que apenas um tero do total das favelas de despejo e de demolio do local de moradia 50
da cidade estava em terreno pblico. A maioria estava anterior.
em terreno privado ou pelo menos de propriedade
duvidosa. Sobre essas favelas a Prefeitura no tinha Godinho, 1955 tambm apresenta algumas
uma ao ou postura, entendendo que fosse um observaes importantes para entendermos a origem
assunto particular entre proprietrio e ocupantes. das favelas em terrenos pblicos e particulares. Este
trabalho apresenta pesquisa feita em 4 favelas
Segundo Bonduki, 1994:154 "Muitas das favelas Piquer, Canind, Barra Funda e Ibicaba, todas em
surgidas em So Paulo neste primeiro perodo de terrenos pblicos. Descrevendo a origem das famlias,
proliferao limitada do fenmeno, localizaram-se nas Godinho afirma que os moradores da Favela Piquer
vrzeas prximas s reas centrais e polarizadoras de moravam anteriormente na Favela da Lapa,
emprego porque, dada a configurao fsica da implantada em terreno pblico, onde hoje
cidade, estas reas pertenciam majoritariamente ao o Mercado da Lapa; quanto s outras trs favelas,
poder pblico e permaneciam ociosas devido Godinho afirma que as famlias vieram para essas
dificuldade de ocupao. favelas por terem sido removidas de favelas que eram
em terrenos particulares.
Assim, entendemos que a Prefeitura tem um papel
ativo de apoio ao proprietrio de terrenos invadidos, Foi-se criando um servio de promoo da remoo
viabilizando a remoo dos ocupantes e dispondo de das favelas que eram obstculo execuo das obras,
terrenos pblicos para isso. com apoio de voluntrios da Igreja Catlica, que
faziam o contato com os moradores, juntamente com
A ao pblica sobre as favelas em terrenos pblicos os funcionrios da Prefeitura e utilizavam recursos
comea a se engendrar nos anos 50, com a idia de financeiros municipais. Quando havia aes de
apoiar os pobres para sarem da situao de despejo em favelas situadas em terreno particular,
favelados, numa postura de desfavelamento muitas vezes, mas no sistematicamente, a Prefeitura
articulado ao assistencialismo. Em 1951 criada a tambm entrava em ao.
CASMU (Comisso de Assistncia Social Municipal),
cuja atuao descrita em So Paulo (CIDADE), Em 1961 o desfavelamento do Canind retomado.
1962:20/21): "Uma primeira tentativa de O destino do terreno do Canind seria, se tivesse
desfavelamento - Em outubro de 1953, por Portaria do ocorrido a remoo total, a construo de um
Sr Prefeito (Jnio Quadros), foi atribuda hoje extinta conjunto de casas pela Junta da Casa Prpria da
CASMU a tarefa de tratar o problema das favelas Prefeitura (para funcionrios) e um campo de futebol.
situadas em prprios municipais. Essa Comisso O documento publicado pela Prefeitura sobre esta
houve por bem celebrar convnio com a Confederao ao (SO PAULO(CIDADE), 1962:31) tem o mrito
das Famlias Crists, qual incumbiria a execuo do de sistematizar a poltica para as favelas que o
plano enquanto que a Prefeitura forneceria os recursos municpio havia construdo at ento.
financeiros. O objetivo desse Convnio foi a extino
de 4 favelas situadas em prprios municipais: Barra "As solues possveis se apresentaram como sendo:
Funda, Canind, Ibicaba e Piqueri, totalizando 259
barracos com 271 famlias e 1064 pessoas."... a. origem,
viagem de retorno a suas cidades ou regio de
para aqueles que se encontravam
Godinho, 1955, ao comentar a proposta de atuao
da CASMU, afirma, na p. 80: "No se tratava, como de completamente desambientados e que
outras vezes, na Favela do Glicrio e da Floresta: em vislumbravam possibilidades de reintegrao em
Entrevistas feitas com Marina 5 que a soluo foi atearem fogo nos barracos e seus prprios meios,
Caldeira, Vera Kussama e passarem os tratores por cima deles.
Nahomi Oncken, que
trabalham com favelas na b. pagamento de aluguel dos primeiros meses para
aqueles que no tinham condies para adquirir
Prefeitura, desde a dcada de Entretanto, o prprio documento da Prefeitura
60.
apresenta a limitao dos resultados: "Ao cabo de um terreno ou casa,
ano, 57,53% do total das famlias haviam deixado as
favelas e os respectivos barracos haviam sido reconstruo de casa de madeira em terreno j
c. de
demolidos, ultrapassando-se a previso que fora de propriedade do favelado,
50% para o 1o. ano. Infelizmente ao trmino desse
exerccio, por ocasio de mudana poltico- d. emprstimo para aquisio de material para
administrativa na Prefeitura, o Convnio foi construo de alvenaria em terreno prprio; e
denunciado e o trabalho interrompido. Em
consequncia, aquelas quatro favelas no s no e. emprstimo para prestao inicial de terreno ou
casa j construda.
desapareceram como foram ampliadas e a do
Canind, que na ocasio tinha apenas 96 barracos,
atingiu em 1961 168 barracos, com a populao de impressionante a similaridade das alternativas
230 famlias e quase 1000 pessoas." De fato, entre apresentadas ao favelado naquele momento com as
51 52
1955 e incio de 1957, So Paulo teve 3 prefeitos, at hoje utilizadas pela Prefeitura para as aes de
tendo sido esta certamente, uma fase de grande remoo de moradores, dando-se um tratamento
confuso administrativa. assistencial e individual a cada famlia, tratada como
um obstculo liberao da rea a ser esvaziada,
Com o incio da 2a. gesto de Prestes Maia como limpa. Somente muito depois, e nem sempre com
prefeito (1961 a 1965), so retomadas as obras de constncia, os moradores de favelas a remover sero
retificao dos rios e construo das marginais, da tratados enquanto grupo social parte de um problema
continuao da Av. 23 de Maio e da Av. Cruzeiro do de interesse pblico, com necessidades e desejos
Sul, todas em fundos de vale. Segundo entrevistas especficos a serem tratados coletivamente. De fato,
feitas com funcionrias da Prefeitura poca,5 se nas gestes recentes de Jnio Quadros e Paulo Maluf
intensificam os contatos da Prefeitura com as favelas foram removidas favelas atravs de uma simples
com a implementao das grandes obras de indenizao em dinheiro.
canalizao de crregos e de implantao de grandes
avenidas.
Essas iniciativas, entretanto, so pontuais e no do
Neste perodo criada a Diviso de Servio Social, conta da questo habitacional, sendo que em So
ligada ao Gabinete do Prefeito Prestes Maia, que Paulo o loteamento precrio na periferia que ir
executava o servio de remoo de favelados por responder demanda habitacional crescente com a
causa de obras pblicas ou despejo e dava superviso dinamizao econmica da Capital.
ao trabalho voluntrio de entidades religiosas, de
caridade e para o MUD-Movimento Universitrio de Assim, desde as primeiras iniciativas, na dcada de
Desfavelamento , criado em 1961. 50, o atendimento municipal s favelas vinha se
caracterizando, por um lado, pela inexpressiva
Faziam parte da equipe da Diviso assistentes sociais, atuao assistencialista visando o desfavelamento e
contnuos, operacionais e motoristas. Eram feitas por outro lado, pela necessidade de agilidade para
reunies noturnas com os moradores e contatos com cumprir os prazos das obras pblicas e privadas que
as lideranas. Depois iniciava-se o atendimento dependiam da remoo das favelas. Essas duas
individual, com a definio de cada soluo particular, formas de atuar tinham como resultado a disperso
e com o cadastro e numerao dos barracos. Pelas do ncleo de favelados por diferentes locais da
solues individuais, ia-se dispersando a populao cidade, pois o destino de cada famlia era decidido
da favela. O atendimento era dado pela Prefeitura em individualmente.
dinheiro, que podia ser utilizado para retorno ao local
de origem, entrada para compra de terreno, abertura
de poo ou fossa em terreno adquirido, cauo de
aluguel, material para construo da nova casa, etc.
Deve-se, entretanto, relativizar a eficcia desta ao,
j que, segundo informao do mesmo documento, a A administrao do Brigadeiro Faria
remoo da favela do Canind no se completou. Lima (1965-1969) cria em 1965 a
COHAB, Companhia Municipal de
O MUD Movimento Universitrio de Habitao, com a proposta de utilizar
Segundo depoimento do 6 Desfavelamento, era um movimento A favela sua produo para apoiar as aes de
professor arquiteto Luiz
Chicherchio e Blanco, 1998.
assistencialista que mobilizou jovens universitrios
para atuao gratuita nas favelas, atravs de
2.2. torna-se
desfavelamento. Segundo entrevistas
com funcionrios pblicos do
convnios com a Prefeitura. O esquema funcionava da municpio no perodo (ver nota 1),
D. Helder Cmara teve grande 7 6
sensibilidade para as
seguinte forma: primeiro iam favela os alunos de problema inicialmente 50% de sua produo
condies habitacionais dos direito e assistncia social, resolver os casos de polcia, destinar-se-ia a moradores de favelas.
mais pobres. Essa marginalidade, falta de documentos pessoais. Depois
sensibilidade deve ter sido
Entretanto, em 1967 criada a SEBES,
alimentada pela proximidade iriam os alunos de medicina e enfermagem, examinar Secretaria de Bem Estar Social, com um
com o Pe. Lebret, que era ser os favelados e trat-los. Assim estariam preparados Departamento de Habitao, voltado
assessor no Conclio Vaticano
para receber os professores para serem educados. s aes relacionadas a favelas.
II, de 1963.
Chegariam aps os arquitetos, que iriam fazer os Em 1965 so criadas tambm as administraes
projetos das casas novas em loteamentos perifricos regionais, que em 1968 passam a ter a lotao de
para onde os moradores seriam removidos. Essa casa assistentes sociais. Eram subordinadas
era financiada, com subsdio, para o morador. O administrativamente s ARs. e orientadas
MUD iniciou trabalho nas favelas da Moca, tecnicamente pela SEBES, que detinha a dotao
Vergueiro, Maranho e Tatuap. Em 1965 o MUD oramentria para o atendimento habitacional para a

organizou em So Paulo o 1 Seminrio Nacional de remoo de favelados. Alm da remoo para obras,
Estudo do Problema Favela, trazendo diversos a Prefeitura, atravs das ARs. e da SEBES, tambm
53 intelectuais, representantes de entidades de classe e 54
passa a atender de maneira mais organizada os
do governo, para discutir o assunto. favelados atingidos por situaes de emergncia,
especialmente em pocas de chuva.
Neste perodo tambm surgiu (em 1959) a Cruzada
Pio XII, para atuar de maneira semelhante, em favelas, Segundo as entrevistas, durante a administrao Faria
7
numa proposta similar de D. Helder Cmara no Rio Lima, foram removidas favelas para executar, pelo
de Janeiro, que j havia criado no Rio de Janeiro a menos, as seguintes obras: avenidas Marginal ao rio
Cruzada So Sebastio. Tiet, Marginal ao Rio Pinheiros, Sena Madureira,
Rubem Berta, dos Bandeirantes, alm do Metr. Para
Vemos nestas e outras iniciativas pelo pas, uma estas obras foram removidas, somente na
tentativa de aplicao tardia dos preceitos da cidade Administrao Regional de Vila Mariana, mais de
funcional, na medida em que se tenta remover, 1000 barracos em um ano. Segundo Taschner,
extirpar os problemas e implementar uma nova 1986:88, entre 1971 e 1975 foram removidas 23
moradia, na periferia, mas tambm um novo modo de favelas, com 1382 barracos.
ser, reeducado, civilizado, urbano.
Municpio de So Paulo
A ao do PATR, defendendo o interesse pblico de
DISTRIBUIO DOS manuteno do patrimnio municipal, ao mesmo
AGLOMERADOS DO MSP estilo da iniciativa privada - solicitao de
Tabela 2.3 SEGUNDO A SOLICITAO desocupao que embasam aes judiciais de
reintegrao de posse - no parou. Ao mesmo tempo,
PARA A DESOCUPAO DA
outros setores da mesma Prefeitura procuravam
REA
assumir como de interesse pblico o problema social
1973 de falta de moradia, viabilizao de condies de
Solicitao salubridade nas favelas.
para desocupao(*) no. absoluto %
No houve 461 87,9 A partir de 1971 a Prefeitura toma algumas iniciativas
de remoo coletiva de favelados, com a execuo de
Sim, rea com contrato de
obra viria 4 0,8 alojamentos provisrios em terrenos municipais e a
compra de lotes em loteamentos da periferia, onde os
Sim, rea com previso de favelados construiriam suas novas casas em mutiro
obra viria
23 4,4
ou em auto-construo. Estas experincias
Sim, rea com obra contra 1 0,2 consubstanciaram uma proposta de poltica para as
enchente em andamento,
paralisada favelas de So Paulo (SO PAULO (CIDADE), 1971,
1971a e 1971b) que tentava englobar diferentes
Sim, rea com previso de aspectos do problema: a pressa pela remoo da
obra contra enchente 5 1,0 favela por causa do cronograma das obras pblicas, a
viso do favelado como marginalizado e diferenciado
Outro (**)
30 5,7 socialmente, a ser orientado para a vida urbana e a
favela como um sinal da escassez de habitao
Total 524 100 popular acessvel.
(*) entre as solicitaes para desocupao do terreno no foram includas
as notificaes do Departamento Patrimonial da Prefeitura. A poltica proposta para as favelas consistia em trs
(**) a categoria outros refere-se aos aglomerados que, situados em fases de atendimento. Primeiramente, os favelados
terrenos particulares, sofreram presso verbal ou por ao de despejo por deveriam se removidos para alojamentos provisrios
parte dos proprietrios.
executados em terrenos municipais vagos ou para
Fonte: SO PAULO, 1974:38. outras favelas situadas em terreno municipal (j que a
retirada era sempre urgente) seja para execuo de
Comparando-se as Tabelas 2.3 e 2.19, ve-se que , obras pblicas, seja pela ocorrncia de emergncias
das 293 favelas em terrenos particulares existentes na nas favelas.
cidade de So Paulo em 1973, apenas 30 haviam
sofrido alguma presso para remoo por parte dos Nesses alojamentos, ou vilas de habitao provisria,
proprietrios. O agente de presso e remoo mais os favelados receberiam, durante cerca de um ano,
ativo era a Prefeitura, solicitando a desocupao para diferentes treinamentos de promoo social, como
a execuo de seu Plano de Avenidas de Fundo de Vale educao bsica e profissionalizao. Assim estariam
e tambm do Metr. "A prefeitura teve que remover preparados para serem definitivamente transferidos
favelas atravs de indenizao em dinheiro a cada para habitaes compradas no mercado, alugadas ou
famlia, para executar as avenidas Marginal do Tiet e financiadas pelo poder pblico.
Pinheiros, Sena Madureira, Rubem Berta,
Bandeirantes, alm da Linha Norte-Sul do Metr, antes Taschner, 1986:89 faz uma interessante avaliao
55 de 1970. A partir de 1971 iniciaram-se as primeiras destas propostas: "As colocaes tericas que 56
remoes com tratamento coletivo, executando-se mediavam essa forma de interveno traam a idia de
alojamentos provisrios em terrenos municipais e que a favela seria a primeira alternativa habitacional a
compra de lotes na periferia pela prefeitura."(Bueno, ser utilizada pelo migrante, na sua chegada cidade,
1994:76) um certo "trampolim" para a cidade. Aps certo tempo
na favela, ele "ascenderia" a outra alternativa
No esqueamos entretanto de que, j em 1973, o habitacional. A favela representaria, desta forma,
Departamento de Patrimnio da Prefeitura (PATR) etapa de integrao ao sistema, uma disfuno deste
formalizava solicitaes de desocupao de terrenos sistema. Sua populao se constituiria por migrao
pblicos invadidos por favela (ver nota da Tabela 2.3). rural-urbana e permaneceria na favela at se
O setor responsvel pelas favelas naquele perodo incorporar cidade. Os projetos tipo Vila de
(Secretaria de Bem Estar Social) no devia considerar Habitao Provisria (So Paulo) e Parques Proletrios
como exequveis ou de comprovado interesse pblico (Rio de Janeiro) nasceram sob a tica da integrao e
esses pedidos, pois no os computou entre os casos de foram permeados pela preocupao da ascenso
favelas que tinham recebido presses para remoo. social.
Na V.H.P. a preocupao bsica era de encurtar o Pela primeira vez a localizao das favelas
"tempo obrigatrio" que o migrante ficaria na favela registrada oficialmente, conforme mostra o MAPA 2.1,
atravs de orientao quanto a formas de obteno de baseado no mapa do Relatrio do Censo de Favelas.
moradia e emprego."... "As crticas a este projeto foram
inmeras. Ningum participa de um dado sistema Municpio de So Paulo
aleatoriamente. Alm da existncia de pr-requisitos Mapa 2.1
para a participao, existe sempre um limite para ela, FAVELAS
dado pela capacidade de um sistema de incorporar a EXISTENTES SEGUNDO
fora de trabalho nos polos dinmicos da economia. O CENSO DE 1973
Alm disso,...os favelados no so em absoluto
migrantes recentes e nem sempre tm na favela seu MAIRIPOR

primeiro local de moradia urbana. As favelas CAIEIRAS Serra da Cantareira

paulistanas cresceram mais por pauperizao do que Rod


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O que impressionante na proposta de Vilas de

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extemporaneidade. No Rio de Janeiro, em 1943 j s Rod dos Trabalhadores

haviam sido construdos 3 parques proletrios e aps

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os anos 50 j se avaliava que no havia condio de

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transferir os favelados para moradias provisrias, Rod
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passando-se a desenvolver alternativas de remoo Av S


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definitiva para as favelas. Na dcada de 40 em Rio
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Recife, foram tambm removidos milhares de famlias s

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paulistanas foram propostas em 1971. COTIA

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As propostas e aes municipais no modificaram o

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quadro de crescimento da favela em So Paulo, j que DA SERRA
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o destino do favelado era a disperso na cidade, outra uis STO ANDR

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favela ou os alojamentos provisrios, que se tornavam Av

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favelas definitivas. Quase todos os alojamentos

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provisrios construdos pela Prefeitura para acabar Itap tr RIOS

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com uma favela tornaram-se outras favelas. Aquela g a ESTRADAS, AVENIDAS E RODOVIAS
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poltica de desfavelamento e adestramento social no ITAPECIRICA REPRESA

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DA SERRA FAVELAS

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se concretizou. A fase final de atendimento - moradia DIADEMA

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definitiva - dependia ou de um crescimento da renda

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dos moradores de favela - o que no ocorria, num
0 5 10 15km
quadro scio-econmico de intensa concentrao de Fonte: So Paulo, Estudo Sobre o Fenmeno Favela,
renda - ou da produo subsidiada da habitao para Boletim HABI, Secretaria do Bem Estar Social, 1974

essa faixa de renda. Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000

Em 1973 a SEBES executa o primeiro censo das favelas Os textos dos volumes publicados mostram uma
57 58
do municpio. Esse estudo a primeira grande tentativa do entendimento da favela dentro do quadro
tentativa da Prefeitura de quantificar o problema e do desenvolvimento urbano brasileiro: "A segregao
refletir sobre ele, conforme sua apresentao: "O em favelas aparece como produto dessas assincronias
presente trabalho uma contribuio para um do sistema brasileiro. A favela antes de tudo, um
diagnstico da situao, com a finalidade de subsidiar problema habitacional. Esse problema em si j grave
uma poltica de interveno habitacional." (So em So Paulo, vem assumindo novas propores pelas
Paulo(Cidade), 1974:18) constantes migraes"... "Corolariamente, a forma de
intervir sobre o fenmeno "favela" varia conforme a
So feitos os levantamentos , tabulados os dados e viso que se tem do problema. Uns sugerem o controle
analisados para toda So Paulo e so elaborados e da migrao, outros a interveno sobre o feitio da
publicados estudos especficos para cada urbanizao e ocupao do solo; outros ainda,
Administrao Regional. O volume que descreve os procuram a remoo da populao no sentido de
resultados gerais do censo das favelas paulistanas ressoci-la atravs de um processo cujo primeiro passo
inclui uma apresentao de conceitos sobre seria a melhoria das condies habitacionais." (So
marginalidade, a partir de autores como Lus Pereira, Paulo(Cidade), 1974:17/18)
Fernando Henrique Cardoso e Lcio Kowarick.
Comparando os resultados do censo de favelas (So de se destacar que nesse perodo j tinham surgido
Paulo(Cidade), 1974) com os do levantamento outras vozes em outros locais do pas, como o Rio de
elaborado pelo Pe. Lebret em 1957, verificamos 8
Janeiro, e do mundo, indicando outras posturas para
importantes mudanas no perfil das favelas de So o enfrentamento da favela, aceitando-a, valorizando
Paulo. a criatividade, dignidade e riqueza dos espaos
produzidos pelo esforo comunitrio sem a ao ou
Municpio de So Paulo anuncia do Estado.
Tabela 2.4
FAVELAS A dcada de 70 se inicia num processo de crescimento
EM 1957 e 1973 da populao total e, mais ainda, da favelada em So
Paulo, tornando impossvel a manuteno dessa
1957 1973 postura de simplesmente ignorar as favelas e tratar de
remov-las somente quando o incmodo fosse muito
141 525
Nmero de favelas grande.
Nmero de barracos 8488 14500
Fonte: SAGMACS, 1958 e So Paulo(Cidade), 1974
De remoo

O nmero de favelas mais que triplicou, passando de


141 para 525 . O nmero de barracos quase dobrou, 2.3.ao direito
passando de 8488 para 14500. Esses dados nos de localizao
indicam que o tamanho mdio das favelas de So
Paulo diminuiu, de 60 para menos de 30 barracos por Em 1975 o prefeito Olavo Setbal (1975-1979)
favela, caracterizando uma tipologia para a transfere as atribuies, o corpo tcnico e o acervo do
favelizao de So Paulo, de favelas pequenas Departamento de Habitao Popular da SEBES para a 8 A nova postura registrada j
em 1969 pelo Grupo Quadra
espalhadas pela mancha urbana. De fato, o censo de COHAB, que deveria ser a responsvel pela ao do Arquitetos Associados, com o
1973 indica a existncia de apenas 12 favelas com municpio em habitao e, portanto, nas favelas. texto "De como se mora em
Entretanto, no mesmo governo, a partir de 1977, a algumas favelas cariocas", de
mais de 200 barracos e apenas 3 com mais de 500. A Carlos Nelson Ferreira dos
outra caracterstica importante a reduo relativa do COHAB comea a devolver para a SEBES as Santos, Sueli de Azevedo e
nmero de favelas em terrenos de propriedade atribuies relativas s favelas. Devolve em primeiro Sylvia Wanderley. Suas
lugar o atendimento s emergncias, depois as atividades culminariam com a
particular, que era dois teros das favelas de 1957 e experincia de urbanizao da
em 1973 passa a ser 56% dos casos. remoes, e depois a administrao dos alojamentos favela Brs de Pina, no Rio de
provisrios existentes. A COHAB volta a ser uma Janeiro. John Turner, que
defendeu mundialmente uma
Nessa poca, os servios pblicos bsicos eram empresa produtora de habitao, to somente. postura de respeito e
negados s favelas, que no tinham iluminao, Algumas favelas, como a do Tatuap e Nova Braslia, valorizao dos espaos no
removidas por ao de despejo, sero atendidas em projetados oficialmente, havia
energia, gua, coleta de lixo. Era comum o uso de visitado o Brasil e as favelas
querosene para coco e iluminao e mais de 70% conjuntos produzidos pela COHAB. cariocas, tendo artigos seus
publicados na revista
das favelas usavam gua de poos comuns, feitos Arquitetura, j em 1964.
pelos prprios moradores, ou bicas. famoso o caso Em 1977 criada na SEBES a Superviso Geral de
da favela Buraco Quente, nas proximidades do Atendimento Populao Moradora em Habitao
Aeroporto de Congonhas, habitada em grande parte Subnormal. A dotao oramentria do orgo cresce,
por funcionrios da SATA - empresa de manuteno e so contratados os primeiros engenheiros e arquitetos
limpeza dos avies. Essa favela teve todos seus poos e so criadas 5 Unidades Regionais de Atendimento
contaminados por oleodutos do Aeroporto em 1972. Habitacional - Centro, Norte, Sul, Leste e Sudeste. A
59 60
Somente aps muita mobilizao e da interveno da SEBES transformada em Coordenadoria de Bem
Prefeitura, se conseguiu a implantao de uma Estar Social, subordinada Secretaria das
torneira comunitria alimentada pela rede pblica de Administraes Regionais, criando-se a Superviso de
gua. Remoo de Favelas.

At esse perodo, poder-se-ia dizer que quem morava Contraditoriamente, nessa poca a Prefeitura inicia os
em favela no existia como pessoa, cidado, em primeiros investimentos para os favelados nos
qualquer aspecto da vida urbana. A favela era vista terrenos das prprias favelas: compra de terrenos de
como uma excrescncia, um fenmeno de favelas em reas particulares ameaadas de despejo,
marginalidade no s scio-econmica, mas tambm execuo de melhorias atravs de mutiro (pinguelas,
humana, psicolgica. Todos os discursos redes de drenagem, escadarias etc).
institucionais, at os dos tcnicos e intelectuais
envolvidos com estas questes apontam para a Em 1978 Olavo Setbal baixa o Decreto 15.086, que
necessidade de erradicar a favela, relocar as famlias e considerava o surgimento das favelas consequncia
reconstruir as pessoas. de reas municipais vazias que no eram bem
guardadas pela administrao.
Segundo o decreto, cabia aos fiscais das Reynaldo de Barros "excluiu" o termo desfavelamento
Administraes Regionais guard-las e desocup-las, na sua administrao, e passou a incentivar as aes
com o acompanhamento de uma assistente social. de atendimento de reivindicaes dos favelados nas
Para tanto, quando necessrio, deveria ser solicitado o prprias favelas. Fixando-se a populao no local de
auxlio da Polcia Militar. moradia, criaram-se mecanismos de investimentos
nas prprias favelas e abriram-se canais de
A Associao Profissional dos Assistentes Sociais (com participao de moradores na execuo de
Luiza Erundina na presidncia) mobilizou a imprensa programas. Os recursos do FUNAPS puderam ser
contra o decreto, argumentando que a causa das utilizados em atendimentos coletivos e no s para
favelas era a pobreza, e no a existncia desses doaes ou financiamentos individualizados. (SO
terrenos. A APASSP organizou um ato pblico de PAULO (CIDADE), 1992)
repdio ao decreto do prefeito, no Sindicato dos
Jornalistas, que contou com a adeso de muitas Foi criada dotao oramentria especfica e o
lideranas de favelas, alm de funcionrios pblicos. programa PROFAVELA, que consistia em duas etapas
Esse desejo transparece em 9 O movimento foi vitorioso, com a revogao do
todos os nveis de governo, de atendimento: a dotao de infra-estrutura e, aps,
como se pode ver no Plano decreto. Da surgiu tambm o incio de uma a execuo de unidades habitacionais e
Habitacional do Estado de So coordenao da favelas do municpio, que recebeu equipamentos na favelas.
Paulo, poca: No item
"Demanda habitacional pela
grande apoio da APASSP.
correo da anormalidade e Dadas as dificuldades de implementao das obras
reposio", aparece a nica Durante 1976 e 1977 a Igreja Catlica lanou as
referncia poltica para as
do PROFAVELA pela COBES, administrao direta
favelas: "rsticos - necessidade pastorais da moradia em vrias cidades brasileiras, regionalizada, esses servios ficaram a cargo da
de substituir todos aqueles dando destaque s favelas. Atravs desses contatos EMURB, que era remunerada pelo FUNAPS. Foram
existentes em 1975;" (SO entre lideranas e comisses de favelas, esboaram-
PAULO (ESTADO), 1976) feitas obras por empreiteiras em 12 favelas situadas
se as primeiras reivindicaes mais organizadas dos em terrenos municipais. Com a passagem da
Em 1979 o Banco Nacional de 10 favelados: acesso luz, gua e, depois, posse da operacionalizao das obras para a EMURB, a COBES
Habitao cria um programa
que, pela primeira vez,
terra. perdeu o controle do programa.
possibilitaria o uso de seus
recursos em terrenos de Em 1979, no final de seu governo, Olavo Setbal cria
favelas. O programa previa a
Para implementao do PROFAVELA, a COBES
"erradicao" das favelas o FUNAPS - Fundo de Atendimento Populao chegou a ensaiar alguns estudos de regularizao
atravs do financiamento da Moradora em Habitao Subnormal (subordinado fundiria das favelas. Entretanto, como no caso das
reconstruo de unidades COBES), respondendo presso da Igreja Catlica,
habitacionais de at 25 m2, o favelas em terreno municipal qualquer soluo
que poderia ser feito no das comunidades de base e das organizaes dos passaria pela desafetao das reas pela Cmara
prprio terreno da favela. Em favelados. A criao do FUNAPS possibilita que a Municipal, essa ao no foi aprovada pelo prefeito.
So Paulo, entretanto, o
programa serviu como uma
Prefeitura passe a ter uma atuao na poltica
espcie de canteiro habitacional autnoma em relao ao governo
experimental de processos federal (do qual a COHAB dependia), que tenha uma
construtivos que no foram
bem sucedidos e foi utilizado ampliao da sua ao nas favelas, e maior agilidade
Os orgos responsveis pelos
para viabilizar a remoo de administrativa.
favelas (cerca de 5500 servios de energia e saneamento
barracos em 5 anos) por obras no tinham poltica de
pblicas para conjuntos V-se nesta poca o posicionamento contraditrio do
Luz e atendimento populao
habitacionais. (Taschner, 1986 governo municipal frente s favelas. Ao desejo de
favelada, at a dcada de 70. Os
e Rodrigues e Seabra,
erradicar, remover, limpar a cidade,9 impe-se a dura
1986:39)
realidade: as favelas aumentavam e , com os 2.4.gua setores da administrao pblica
responsveis por esses servios se
primeiros sinais de revitalizao da vida poltica
nas favelas recusavam a estudar a expanso
61 nacional, ouviam-se vozes dos favelados, que 62
dos servios para as favelas,
solicitavam solues mais humanas para as favelas.
baseados, formalmente, nas
legislaes municipal e estadual,
A administrao do prefeito Reynaldo de Barros
que impediriam investimentos
(1979-1982) demarca um salto significativo da
pblicos em ocupaes ilegais.
postura da Prefeitura em relao s favelas,
referenciada em mudanas que esto ocorrendo no
Com uma poltica de cunho empresarial, voltada ao
prprio fenmeno favela em So Paulo, nas presses
retorno financeiro dos investimentos, as empresas no
sociais em todo o Brasil em relao incluso desses
10 consideravam essa populao em condies de
setores na poltica habitacional nacional, bem como
atendimento. A condio scio-econmica do
uma presso local, das associaes comunitrias de
favelado no o caracterizava como um "bom"
favelas, das comunidades crists, de polticos e de
consumidor. A situao fundiria das favelas - terra
outros movimentos sociais, que reaparecem no
invadida - sempre possibilitaria a eventual retomada
quadro poltico. Novas diretrizes para a ao
da terra pelo legtimo proprietrio. Isso acontecendo,
municipal em habitao e particularmente nas
quem iria arcar com os custos de retirada das redes?
favelas, passam a vigorar.
A luta pela luz ganhou grande fora entre as favelas. A partir dessas mobilizaes, criado o MUF -
Em amplas assemblias, muitas realizadas em salas Movimento de Urbanizao de Favelas.
cedidas ou nas prprias igrejas catlicas,
organizaram-se manifestaes nos gabinetes do Nessa mesma poca, devido existncia de muitas
prefeito e do governador, muitas delas com mais de aes de reintegrao de posse contra favelados,
1000 pessoas. criada a Central de Defesa do Favelado.

A partir de 1979, Reynaldo de Barros (anteriormente Tambm em 1979 iniciou-se o PROAGUA. A SABESP
presidente da SABESP) deu grande nfase dotao passou a fazer ligaes de gua em barracos de
de luz e gua s favelas, com a assinatura de favelas lindeiros s vias pblicas e em vielas com mais
convnios entre a prefeitura e as concessionrias de 4 metros de largura. Com a introduo do PAD -
estaduais desses servios , SABESP e ELETROPAULO. tubulaes de poliuretano flexvel, passou-se a
atender as outras casas, com cavaletes coletivos.11
O PROLUZ, sub-programa do PROFAVELA, at 1981,
s agia m favelas situadas em terrenos municipais ou O prefeitura assumia o custo dos cavaletes de gua,
estaduais. mas todos os servios eram feitos pela SABESP, atravs
das suas regionais.
Inicialmente, os favelados cotizavam a compra de
postes, que a ELETROPAULO instalava nas ruas A introduo da gua nas favelas foi mais difcil
lindeiras, ligando a luz em condomnio. operacionalmente, porque um sistema de menor
maleabilidade, quando comparado ao da energia
Posteriormente, a ELETROPAULO criou um poste- eltrica. Essa, por ser area, exigia poucas
padro para favela - poste leve, metlico, produzido intervenes na ocupao original da favela.
em Belo Horizonte -, o que proporcionou a
eletrificao do interior das favelas, e as ligaes Na relao com a prefeitura para a operacionalizao
individualizadas. Os custos da eletrificao eram do PROAGUA, a SABESP se caracterizava pela rigidez
pagos pela prefeitura. e falta de interesse na sua execuo. A postura 11 Ricardo Arajo, funcionrio
empresarial da SABESP, somada falta de da SABESP, era o responsvel
desenvolvimento de tcnicas e materiais mais e incentivador da introduo
Operacionalmente, o morador era responsvel pelas da gua pblica nas favelas
instalaes internas ao barraco e a ELETROPAULO adequados, resultou numa ao mais tmida na naquele perodo. Seus
implantava os postes de concreto nas ruas lindeiras e dotao de gua nas favelas, se comparada de luz. depoimentos revelam a
importncia da sensibilidade
os postes de metal nas vielas. A participao da favela social e criatividade dos
Municpio de So Paulo
no PROLUZ era feita atravs da assinatura da tcnicos dos escales
Tabela 2.5 inferiores, nos escritrios
chamada Folha de Adeso, onde cada famlia se PR GUA E PR LUZ - regionais da Concessionria,
comprometia a pagar pelo consumo da luz, bem ATENDIMENTO DE 1979 a que viabilizaram a ao. Ver
como pagar pela reposio do poste metlico, que 1981 tambm Watson, 1992.
tinha sua vida til estimada para 5 anos.
Pr gua Pr Luz

A partir de 1981, os favelados moradores em terrenos Favelas atendidas 307 600


particulares iniciam uma ampla mobilizao pela
conquista da luz. A argumentao dos favelados Barracos atendidos 11160 58179
baseava-se em que as ocupaes haviam acontecido
por necessidade de moradia, e no pelos terrenos Populao atendida 55800 290895
onde eles se encontravam serem ou no de
Fonte: So Paulo(Cidade), 1982
63 propriedade pblica. 64

O pice do embate deu-se com uma comisso de As favelas esto presentes em


favelados que foi recebida por representantes da grande nmero de nossas
prefeitura e da ELETROPAULO. Na negociao, a A presena
cidades, especialmente as de
empresa se dispe a colocar postes de luz apenas nas
ruas lindeiras. Os favelados no aceitam. 2.5.das favelas grande e mdio porte.
Anteriormente fenmeno tpico
na urbanizao das capitais, atualmente as
organizada uma passeata com todos os favelados ocorrem tambm nas cidades
com velas na mo. A ELETROPAULO e a Prefeitura brasileira do interior, e tornam-se objeto de
ento, propem que sejam feitas apenas ligaes de ateno especfica para a
110 volts. Os favelados no aceitam. Os governos definio de posturas e polticas
acabam por ceder reivindicao. de atendimento s necessidades
dessas populaes (Grfico 2.1)
A partir de 1982, se inicia a eletrificao das favelas .
em terrenos particulares.
Interior do estado
Estado de So Paulo de So Paulo
Tabela 2.7
Grfico 2.1
TAXA DE CRESCIMENTO MUNICPIOS QUE APRESENTARAM
ANUAL 1991/1980 FAVELAS NOS CENSOS DE 1980 E 1991

Total de Total de Domiclios Domiclios


Domiclios 7,71
em favela domiclios 1980 domiclios 1991 em favela 1980 em favela 1991
5,35
Olmpia 9343 11245 0 398
Ribeiro Preto 89499 113207 0 915
Total de 1,37
Domiclios So Carlos 31761 40735 59 0
1,61
Bauru 50452 68193 0 737
Foram verificados 185 12 Ja 20020 24026 75 0
Interior do
municpios do interior do Estado
Estado: os 3 municpios mais de So Paulo
Catanduva 19238 35022 0 132
populosos de cada regio de Votuporanga 14560 18027 143 147
Regio
governo e os com grande Metropolitana Araatuba 32333 41521 0 75
crescimento populacional. Ver
BUENO et alli, 1995 Oswaldo Cruz 6682 7548 141 218
Pres. Prudente 34049 42956 0 143
A FIBGE adota como favela 13 As tabelas abaixo apresentam o nmero de domiclios Cubato 19248 22554 3251 6838
apenas os aglomerados com total e em favelas, dos municpios da regio Guaruj 54534 51160 5310 11813
mais de 50 domiclios, o que Praia Grande 63342 32806 0 651
resulta em subestimao da
metropolitana de So Paulo e de municpios
12 135379 122617 8209 10315
quantidade de favelas e selecionados do interior do Estado de So Paulo, a Santos
domiclios em favela, havendo partir de dados da FIBGE.13 So Vicente 63587 69254 3681 7872
municpios que tem favelas,
mas que no foram
Caapava 12881 15708 0 64
consideradas pelo censo Jacare 30463 40304 54 130
federal. O censo das favelas S.J. Dos Campos 71073 107479 361 672
da capital realizado pela
Prefeitura em 1987 indicava Campos do Jordo 8005 8956 1134 0
um total de 150452 domiclios Taubat 41520 49991 44 0
em favela, nmero superior em
mais de 10% ao contado pela
Regio Metropolitana Boituva 3514 19320 0 139
FIBGE em 1991, de 142802 de So Paulo Salto 11073 17792 0 429
Tabela 2.6
domiclios. Atibaia 18860 21898 0 168
MUNICPIOS QUE APRESENTARAM
Americana 32245 40046 267 451
FAVELAS NOS CENSOS DE 1980 E 1991
Campinas 175217 223901 7107 13738
Cosmpolis 6140 9169 0 306
Total de Total de Domiclios Domiclios Sta. Brbara dOeste 19493 35168 53 0
domiclios 1980 domiclios 1991 em favela 1980 em favela 1991
Sumar 26195 53490 220 784
Barueri 18632 30819 172 2262 Jundia 67549 74105 2155 2767
Cajamar 5536 7877 0 270 Araras 17213 21663 202 0
Carapicuba 45646 67438 330 3198 Limeira 37076 51948 109 0
Cotia 16912 25380 0 137 Piracicaba 57303 72612 0 2695
Diadema 57581 75659 5112 14012 Total 1279847 1564421 32575 62597
Embu 24239 36435 0 2072 Fonte: Dados bsicos dos censos da FIBGE de 1980 e 1991
Franco da Rocha 11898 19219 0 137
65 Guarulhos 134649 193289 5095 11803 66
Itapec. Serra 17004 21813 0 473 Em 1980 j havia favelas em 24% dos municpios da
Itaquaquecet. 18045 37586 0 62 regio metropolitana. Em 1991 o fenmeno abrange
Mau 49956 71580 1993 8433 44% dos municpios. impressionante verificarmos
Osasco 118265 142363 3858 14188 que o crescimento de domiclios em favelas muito
Ribeiro Pires 15104 20599 0 68 superior ao total, especialmente na regio
Santo Andr 144437 162187 3244 12201 metropolitana, onde a taxa de crescimento anual de
S.Bern. Campo 109547 145333 9255 18222 domiclios foi de 1,37% enquanto que a dos domiclios
Taboo da Serra 24286 38960 0 2683 em favela foi de 7,71% a.a. Ao mesmo tempo a favela
So Paulo 2277956 2547035 71259 142802 torna-se presente tambm em grande nmero de
Total 3089693 3643572 100326 233023 cidade importantes do interior. Segundo a FIBGE havia
favelas em 19 dos 185 municpios pesquisados em
Fonte: FIBGE, 1980 e 1991
1980; em 1991 em nmero sobe a 25. A taxas de
crescimento das favelas so tambm superiores as
taxas dos domiclios totais no interior.
O problema se ampliava. Em 1980, na
atualizao do Censo de favelas, a Devido morosidade das obras e s dificuldades de
prefeitura encontrou 763 favelas, com andamento dos mutires, optou-se, em alguns casos,
uma populao de 375023 pessoas, pela contratao de empreiteira para as obras de
detectando um incremento populacional infra-estrutura e fundao das casa, e pela auto-
de 422%, em relao ao quadro de 1973. construo para as novas unidades.
Uma
Quase 60% das favelas estavam em
terrenos particulares, mas surgem 136 Dentro da prefeitura, estudaram-se diversas formas
mudana da 15
favelas que ocupam terrenos particulares e de regularizao fundiria: a venda, a permisso de
2.6.postura pblicos ao mesmo tempo. Das favelas
cadastradas em 1980, 260 tinham mais de
uso e a concesso. Aps muitas discusses e presses
dos movimentos de favelas, optou-se pela concesso
municipal 100 barracos, sendo 11 com mais de 500 onerosa.
barracos.
Mrio Covas enviou para a Cmara Municipal
Em 1983, com o governo Mrio Covas, as favelas solicitao da desafetao dessas reas, de uso
ganham espao na poltica habitacional municipal, comum do povo, para bens dominiais, e autorizao
com claras diretrizes para a sua urbanizao e para, aps as obras, serem feitos contratos de
regularizao fundiria. A SEBES foi o local de origem concesso de direito real de uso onerosa , por 40
da poltica de atuao de favelas. A nova anos, para as famlias residentes. A Cmara aprovou
Administrao modifica o enfoque, transferindo-o da o projeto do Executivo, j durante a gesto Jnio
assistncia ao desajuste social representado pelo Quadros.
favelado, para a situao habitacional das cidades e
metrpoles como So Paulo, propondo-se que a
Municpio de So Paulo
Prefeitura atuasse com obras de melhorias das
condies habitacionais das reas de favela. Assim FAVELAS COM CONCESSO
propondo, a Prefeitura aceitava que era atribuio do Tabela 2.8 15 Nessa poca, em diversas
DE DIREITO REAL DE USO cidades do Brasil (s em So
Estado a garantia da moradia com dignidade, j,
Destas experincias, merece 14 LEGALIZADA Paulo: It, Embu, Campinas,
agora, definindo-se posteriormente a formalizao Diadema) era aprovada a
destaque a Favela do Recanto concesso de direito real de
da Alegria, na zona Sul, deste novo direito. O direito de ficar onde j estavam
uso, como forma de garantir o
desenvolvida com assessoria deveria ser garantido a centenas de milhares de Situao direito terra ao favelado,
tcnica do Laboratrio de Nmero Data da
Habitao da Faculdade Belas
pessoas, muitas h mais de vinte anos. de famlias desafetao Fsica sem que o poder pblico
Favela por A.R. pela CMSP abrisse mo da propriedade
Artes, coordenada por Nabil envolvidas em 1989
das terras e acabasse
Bonduki, quando se Segundo o Plano Habitacional realizado por Covas lanando-as no mercado
implementou um processo Goiabeira
em 1984, o morador de favela com renda familiar de 12 1985 Urbanizada imobilirio. Em So Paulo,
participativo na elaborao do Serrana/ME essa a reivindicao de
projeto e na obra. at 2,5/3 salrios mnimos, no tem possibilidade de Parque Sta grande parte do movimento de
acesso ao mercado habitacional e nem aos 67 1986 Urbanizada favelados. O CORAFASP
Amlia/ME
programas pblicos de habitao, mesmo o lote defendia a venda desses
Anpolis/ST terrenos municipais aos
urbanizado. Prope-se ento programas de 85 Urbanizada
Vila favelados, para que eles se
melhorias em favelas e urbanizao de favelas. A 85 1986 Urbanizada tornassem cidados de
Galvo/ST verdade.
oferta de lotes urbanizados era proposta apenas para Jardim
situao de necessidade de remoo e para famlias 1986
Beatriz/SA
com renda superior a 3/3,75 salrios mnimos.
Lincoln
34 1986
Junqueira/IG
O programa PROFAVELA retorna da EMURB para a
14 Jardim das
67 SEBES. Foram definidas algumas favelas piloto para a 86 1986 Urbanizada 68
Vertentes/BT
nova implementao do programa, intencionalmente
Recanto da
pequenas (em mdia, 86 famlias) e de propriedade 85 1986 Urbanizada
Alegria/CS
municipal, dado o carter experimental.
Vila
87 * Urbanizada
Prudente/VP
O conceito adotado nesses projetos foi o de demolio
So
total da favela, remoo temporria dos moradores, 86 * Urbanizada
Domingos/BT
para a execuo de toda a infra-estrutura e das novas
casas. Jardim
88 * Urbanizada
Ernestina/SA
As obras foram executadas com grande esforo de * Favela no includa nos processos de desafetao
mobilizao dos funcionrios da SEBES/HABI. Fonte: PMSP/SEHAB/HABI, Relatrio do GT - Ao em favelas, So Paulo, Abril de 1992.
Iniciaram-se as construes em mutiro. Em alguns
casos, conseguiu-se apoio das Administraes
Regionais, especialmente para servios de
terraplanagem, concretagem, pavimentao.
Durante 1986 a SEHAB teve 3 secretrios diferentes.
Na administrao Jnio Quadros, as aes da Tambm o chamado Plano Cruzado dificultou por
prefeitura visando sedimentar as favelas arrefeceu. Foi longo tempo os processos de compra de material ou
proibida a execuo de obras em favela. Os licitao de servios de empreiteiras para as obras de
funcionrios pblicos conseguiam apenas, atravs da produo habitacional do setor, que ficou
verba de atendimento habitacional,16para situaes de praticamente paralisado durante toda a gesto Jnio
emergncia, dar alguns auxlios para compra de Quadros.
material para pequenas obras.
Ao mesmo tempo, por determinao do prefeito,
A poltica adotada pelo prefeito era de remoo. eram aceitas e agilizadas todas as aes de solicitao
Entretanto, esse era mais um discurso do que uma de remoo de favelas em terrenos municipais. Uma
ao efetiva. Foram feitas algumas poucas remoes vez determinada a remoo pela Justia, a HABI era
Jnio de favelas, mas de muita repercusso, especialmente mobilizada para promover a remoo, atravs do
pela localizao estratgica na cidade e por nem tradicional atendimento habitacional, e com a
e as todas estarem ligadas execuo de obras. Foram promessa de unidades habitacionais em conjuntos
removidas as favelas Cidade Jardim, em frente ao que seriam construdos.
2.7.favelas Jquei Clube, e Avenida Cidade Jardim, a favela da
Avenida Juscelino Kubitschek e a favela Formigueiro, Em 1987 a HABI promoveu um novo Censo das
na Vila Maria, antigo reduto eleitoral de Jnio. favelas paulistanas. Registrou-se a existncia de 1592
favelas, com 150 452 barracos e 812 764 habitantes.
Em 1986 a CMSP aprovou a chamada Lei de Alm desse aumento significativo (um incremento de
Desfavelamento ou Lei de Operaes Interligadas. 117% da populao favelada em 7 anos), verificou-se Mapa 2.2
Seu conceito permitir ao poder pblico vender a tambm que 65% das favelas se localizavam em terras Municpio de So Paulo
empreendedores imobilirios o direito de construir pblicas e 62% das casas era de alvenaria: um quadro
alm do zoneamento municipal, em troca da inverso ao anterior, no que diz respeito situao LOCALIZAO
produo de moradias populares, que s podem ser fundiria e consolidao dos assentamentos. DAS FAVELAS EM
repassadas a favelados. Essa lei, ainda em vigor, no RELAO REDE
A "verba de atendimento 16
consubstanciou, entretanto, uma real poltica de HIDROGRFICA
habitacional" a erradicao de favelas. As habitaes produzidas por Favelas 1987
denominao do atendimentos essa lei vm sendo repassadas somente para remoo Hidrografia
s situaes de emergncia,
para reposio do barraco de favelados de reas de risco e para obras pblicas e, Limite de administrao regional
atingido. A Prefeitura doa especialmente nas gestes Jnio, Maluf e Pitta, rea urbana
material de construo
madeirit, telhas e tijolos e
promove as remoes definidas pelo mercado
cimento doada em espcie. imobilirio, mas essas remoes so humanizadas
usada, desde que foi criada, pela oferta ao favelado de uma casa prpria. "O
para sinistros, emergncias e
remoes em geral.
desfavelamento, tanto a nvel de conceito quanto de
ao, no representou neste perodo uma tentativa de
reverter o processo de favelizao..... A prioridade
estratgica originou-se do grau de contradio
econmica existente entre a ocupao e o valor
imobilirio do terreno sobre o qual se assentava o
ncleo a ser eliminado. No caso da Ponte Cidade
Jardim, o critrio vlido apesar de tratar-se de terreno
de propriedade municipal. O instantneo jardim que
ali se instalou, substituindo as cinzentas habitaes
69 trouxe sem dvidas vantagens e benefcios econmicos 70
e imobilirios para as reas adjacentes." (Szmrecsny Pode-se j N

e Meyer, 1989:38) compreender


melhor o
Em 1986 Jnio transferiu a HABI da SEBES para a significado da
Fonte:
SEHAB - Secretaria de Habitao e Desenvolvimento existncia de tantas Taschner, 1992
Urbano. favelas para a Dados bsicos:
Cadastro de Favelas,
complexa situao SEHAB - 1987 e
Comisso Permanente
A estrutura administrativa e operacional da HABI era da drenagem e do de Enchente - S.A.R.
maior do que a da SEHAB, em nmero de saneamento de
funcionrios, dotao oramentria, etc. Alm disso, So Paulo, atravs Fonte:
do mapeamento BUENO,L.M.M.,
a SEHAB tratava apenas da cidade legal - DOUTORADO
regularizao e aprovao de empreendimentos das favelas e FAUUSP, 2000
privados, enquanto que a HABI tratava apenas da 0 1 2 3 4 5 km crregos realizado
cidade ilegal - favelas e cortios. por Taschner,1992
A Tabela 2.9, ao mostrar as condies fsicas dos
terrenos ocupados por favela, desvenda que as Favela Jardim Rubilene: existente desde 1980 e
caractersticas dos terrenos so fisiogrficas, localizada em terreno municipal e particular, perto
intrnsecas a eles. Independem da ocupao posterior da Represa Billings. Durante as escavaes para
favela. As reas j estavam junto a crregos, eram execuo de canalizao de crrego e
inundveis, erodveis ou de grande declividade. Os implantao de rede de coleta de esgoto,
favelados chegaram depois. constatou-se que a rea era "um antigo tanque de
decantao . Tal hiptese ganhou fora pelas
Municpio de So Paulo informaes obtidas pela HABI-SA de que a rea
Tabela 2.9 havia sido utilizada para extrao de areia, onde
SITUAO DAS FAVELAS NA so comuns tais tanques de deposio de argila
TRAMA URBANA 1987 resultante da lavagem da areia. " Essa utilizao
Situao anterior do terreno, constatada somente aps o
da favela
Nmero de favelas % incio das obras de canalizao, e no poca da
margem de execuo do loteamento, leva aos seguintes
crrego 783 49,3
problemas: "Qualquer construo, mesmo leve,
sujeita que est ou for implantada sobre tais depsitos
a enchentes 512 32,2 est sujeita a recalques e abatimentos...". (SO
PAULO, s.d.)
terrenos em
declive acentuado 466 29,3
Favela G u a r i r o b a :18 F r e g u e s i a
do
terrenos com "Neste local sondagens indicaram um aterro de 4-
eroso acentuada 385 24,2 5 m. de espessura com material muito varivel,
inclusive entulho.
Fonte: Vras e Taschner, 1990
*a porcentagem do indicador foi calculada sobre o Jardim Damasceno: loteamento na Freguesia do . "
total de favelas do municpio
na parte meridional da rea h duas favelas
localizadas sobre um antigo aterro sanitrio.
Mais do que descrever as precrias condies das
reas de favelas, interessa aqui destacar as Favela Fazenda da Juta:Sapopemba, Vila
Desde os anos 50 a Prefeitura 17
de So Paulo j exigia doao caractersticas intrnsecas dos terrenos posteriormente Prudente. "Constitui-se de solos provenientes de 18 Esse e os casos seguintes so
de reas para uso pblico ocupados pelas favelas, em sua maioria (65,5% dos escavaes, de caractersticas diversas, entulho de descritos em PELLOGIA, 1992.
para a aprovao de ncleos) terrenos municipais.
parcelamentos. construo e lixo."

Esses terrenos foram doados pelo loteador ao Favela Maria Lusa Americano: Cidade Lder,
17
municpio por exigncia legal. A legislao urbanstica Itaquera. "...existiam cerca de 30 moradias
exige h dcadas que o loteador doe assentadas sobre aterro lanado, originrio da
cidade os terrenos destinados ao sistema virio, obra de pavimentao desta avenida.
praas, reas verdes e equipamentos pblicos. As
quantidades variaram com o tempo, mas foi sempre o Favela Jardim Sandra: Jardim Ldia, Campo
Executivo Municipal que aprovou a indicao ou Limpo. "O aterro constitudo de camadas....Este
definiu as reas que ficariam sob seu domnio ou pacote, que pode alcanar 13 m de espessura,
guarda. apresenta tambm lixo, entulho de construo e
madeira.
Aqui nos vemos frente da questo da capacidade do
Estado de defender o interesse pblico comum, frente Alm desses, outros exemplos de resultados de
71 aos interesses privados. Os terrenos deixados pelo 72
sondagem em reas de favela poderiam ser
loteador particular ao municpio no so propcios mostrados, apresentando a "arqueologia" do solo
ocupao e quase sempre vedados construo pelos urbano, especialmente o tornado pblico.
cdigos legais.
Os projetistas dos loteamentos destinam para rea
Qual era o uso do solo das glebas loteadas, principal pblica os trechos da gleba que tm as piores
fator de expanso urbana e oferta de moradia popular condies de urbanizao - no podem tornar-se
no caso de So Paulo ? Atividade agrcola, minerao, lotes: linhas de drenagem, beira de crregos, reas
reflorestamento, stios e chcaras de recreio, lixo, com declividade superior a 30% . O sistema virio,
bota-fora ? O uso original das glebas em alguns casos que tambm ser doado, tem que ser adequado
teve consequncias sobre o uso futuro. legislao (larguras e declividades) , pensada para a
cidade do carro individual - no mnimo duas pistas de
Arrola-se a seguir alguns casos de favelas localizadas rolamento, faixas de estacionamento, caladas de 1,5
em reas de uso comum do povo de loteamentos metros de largura. As larguras e declividades exigidas,
populares, que podem esclarecer essa afirmao: especialmente em glebas no planas, exigem grande
volume de cortes e aterros.
Vielas para pedestres s existem no papel, pois so As regies onde havia maior concentrao de favelas
projetadas onde imprescindvel passar alguma rede, em terrenos municipais so justamente o anel
canaleta ou escadaria de drenagem. As obras de intermedirio e o anel perifrico do municpio de So
execuo do sistema virio so portanto grandes Paulo, destacando-se Campo Limpo, Capela do
obras de terraplanagem. A execuo dessas obras Socorro, Santo Amaro e Freguesia do .
exige remoo e troca de terra. Na fase de
implantao do loteamento os trechos que sero rea
pblica passam a ter uma funo no canteiro: reas O Partido
de emprstimo de terra, deposio de materiais
retirados durante a terraplanagem - tocos e razes,
cobertura vegetal, pedras, solo imprprio - o lixo do 2.8. dos
loteamento. Trabalhadores 19

A intensificao do assentamento de favelas em


Em 1989 elegeu-se o Partido dos Trabalhadores para
fundos de vale de loteamentos populares e nas regies
o governo municipal, tendo frente Luiza Erundina,
com maior declividade da cidade pode ser notada no
militante antiga dos movimentos de favela, e
mapeamento das favelas levantadas. (MAPA 2.2)
conhecedora da questo como ex- funcionria da
SEBES, antes de tornar-se vereadora.
Entre 1980 e 1987 houve um alto crescimento do
nmero de favelas na cidade: de 763 para 1592, mas
Nos primeiros dias de governo houve um grande
as favelas em terrenos particulares diminuram em
nmero de invases de terras municipais, articuladas
nmeros absolutos, de 457 para 278. Os
por setores de direita, principalmente. Na boca do
proprietrios de terra foram reavendo suas
povo da periferia corria que o governo do PT ia dar
propriedades, e os processos de expulso,
terra para todos.
provavelmente foram criando outras favelas, em
terrenos municipais. Os dados sobre essa dinmica
Todos os dirigentes da SEHAB e das Administraes
em duas administraes regionais centrais podem
Regionais foram mobilizados para controlar a
exemplificar essa hiptese.
situao: paralisar e remover as ocupaes,
esclarecer a populao atravs de reunies e
Analisando os mapas 2.1 e 2.2, verifica-se que h um 19 Aqui d-se nfase para a o
assemblias de que a poltica habitacional no ia se
certo esvaziamento do centro. Na S j no h embate poltico-social para a
basear em ocupaes de terra municipal. regularizao urbanstica (que
favelas. Vejamos os dados. Na A.R. Pinheiros havia ampliaria a destinao
em 1980 11 favelas. No Bairro Jardim Paulista eram 6 oramentria e facilitaria a
A HABI passou a organizar regionalmente os regularizao fundiria) das
em terrenos particulares e 1 em terreno municipal, em
chamados Fruns de Habitao, onde se recebiam as favelas. O prximo captulo
Pinheiros 1 em rea particular e na Vila Madalena 3 detalhar o programa de
reivindicaes da rea habitacional. Foi atravs dos
em rea particular e 1 em rea municipal). Em 1987 urbanizao de favelas da
fruns que se montou a programao de gesto.
foram cadastradas somente 7 favelas na A.R.
investimentos da HABI. Nesse processo, mais do que
Pinheiros, todas em Pinheiros, 5 em terreno particular
surgir organizao em grande nmero de favelas,
e 2 em terreno municipal.
claro que os movimentos e comunidades mais
organizados rapidamente ganharam espao. E,
Na A.R. Lapa existiam em 1980 15 favelas. No Bairro
caracterstico da relao das favelas com os governos
Barra Funda eram 8 em terrenos particulares, na Lapa
municipais, as comunidades com ocorrncia
eram 6 em terreno particular e 1 em terreno
peridica de enchentes, deslizamentos e as grandes
municipal. J em 1987 a A.R. Lapa contava com 13
favelas, mais antigas, estavam mais organizadas para
73 favelas, somente uma em terreno particular, 6 em 74
se relacionar e pressionar o novo governo.
terreno municipal, 5 em terreno estatal e 1 em terreno
parte federal, parte municipal.
Uma caracterstica marcante da ao em favelas desta
Municpio de So Paulo administrao foi o fortalecimento da ao regional,
Tabela 2.10 com a criao de equipes tcnicas completas (com
LOCALIZAO assistentes sociais, arquitetos, engenheiros, alm de,
DAS FAVELAS - 1987 eventualmente, tcnicos operacionais) e
descentralizao de 5 para 11 escritrios regionais de
Localizao
N de favelas N de favelas N de domiclios N de domiclios habitao, quase o mesmo nmero de administraes
absoluto % absoluto %
regionais.
rea Central 29 1,82 1122 0,75
Abel intermedirio 606 38,06 70781 47,04 A poltica proposta pelo governo para as favelas era a
Anel perifrico 957 60,12 78549 52,21 de promover a consolidao fsica e jurdica das
Total 1592 150452
favelas existentes, especialmente as existentes at
100 100
1989.
Fonte: Vras e Taschner, 1990
Quanto regularizao fundiria, as principais aes Essa negociao trouxe muita polmica e divises
foram os convnios para servios jurdicos e o projeto de dentro dos movimentos dos favelados, entre os
lei para concesso de uso. Ambas foram objeto de militantes do PT e dentro do Executivo.
intensa luta poltica e jurdica contra a Administrao.
Atravs de convnios com entidades de prestao de Entretanto, a votao, prometida para antes do
servios jurdicos, as favelas em terrenos particulares recesso de 1991, no aconteceu. Em Maio de 1992,
receberam assessoria para aes de pedido de foi marcada a votao, mas durante a sesso, o
usucapio urbano (viabilizado a partir da Constituio vereador Arnaldo Madeira, do PSDB, argumentou que
de 1988) ou para defender-se contra aes de o novo substitutivo tinha o carter de mudana de
reintegrao de posse. Esses convnios tiveram o zoneamento, ao incorporar as ZEIS. Isso exigiria
importante papel de possibilitar a comunidades quorum de 3/5 dos vereadores. Como os
faveladas envolvidas com aes jurdicas, a defesa articuladores do substitutivo no tinham esse apoio, a
contra os proprietrios e as artimanhas da justia. votao foi suspensa, para novas articulaes.
Atravs destas aes conseguiu-se sustar algumas
remoes e viabilizar a compra de terrenos pelos Abaixo so apresentados trechos de discusses
moradores, em alguns casos com financiamento do registradas pela imprensa por ocasio desse debate -
FUNAPS. Os casos de usucapio urbano encontram-se desafetao de terras e regularizao de favelas - na
at hoje em processo jurdico, pois a Justia no parece Cmara Municipal de So Paulo, ilustrando os
ter elementos para resolv-los. importante destacar obstculos colocados por vereadores a essas deciso.
que um programa de interesse social to defensvel -


pois possibilita o acesso dos favelados Justia - foi Trechos de artigo do vereador Lus
objeto de quase interminvel (finalizado em 1999) Carlos Moura (PPS) publicado no Dirio Popular
processo do Tribunal de Contas Municipal contra a de 5/10/91: "O projeto original foi votado em 27 de
administrao Erundina por mau uso da verba pblica. agosto de 1991, aprovado com o voto de 30
vereadores, inclusive o meu. Posteriormente houve
Em maro de 1990, o Executivo enviou Cmara mais discusso, e tomou vulto a questo da
Municipal, uma solicitao de desafetao de 139 reas propriedade das terras, porque uma parte do
municipais, envolvendo cerca de 36000 famlias, para a movimento dos favelados passou a rejeitar o instituto
concesso de direito real de uso gratuita por 90 anos. da "cesso do direito real de uso" e exigir em novo
substitutivo a "propriedade" dos terrenos onde esto
Esse projeto de lei, entregue Cmara com uma grande assentados, tentando vedar a especulao, ao
manifestao de favelados, somente recebeu apoio das condicionar a transferncia dos direitos de compra e
bancadas do PT, PCB e PCdoB, ficando parado durante venda anuncia do executivo e manifestao da
18 meses. Associao dos Moradores, quando houver, sempre
restrita a terceiros que preencham as condies
Em agosto de 1991 o projeto de lei passou pela votao previstas em lei. Ocorre que essas restries somente
de primeiro turno, sem nenhuma discusso, junto com existiro , pelo texto do substitutivo, enquanto o
outros projetos de lei de interesse de outros partidos. morador no tiver recebido a escritura definitiva de
compra e venda, a ser outorgada depois de pago o
O vereador Andrade Figueira, do PFL, apresentou um preo. Portanto, depois de quitado o imvel e recebida
substitutivo ao projeto do Executivo, que torna a a escritura definitiva, o domnio se consolida e o
concesso onerosa, reduz o prazo para 20 anos, exige a morador tem a livre disponibilidade do bem. Outra
consulta prvia a moradores de uma faixa de 200 metros questo, a preferncia de recompra pelo poder
no entorno da favela e exige que as obras de pblico, por opo da elaborao do contrato-
75 padro, tambm no aceita pelos setores do 76
urbanizao das favelas sigam a legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo atuais. movimento dos favelados, que no admitem a
concesso de direito real de uso. bom lembrar que
Visando a aprovao de alguma coisa para as favelas os imveis financiados pelo BNH, para citar um
durante a administrao petista, alguns setores do exemplo, tinham clusulas restritivas e ningum as
Executivo e vereadores do PT, liderados pelo vereador respeitava.
Henrique Pacheco, negociaram um outro substitutivo
com setores do PMDB ligados ao CORAFASP, propondo Em matria do Shopping News (8/9/91) a
jornalista Ana Cristina Machado explica que
no mais a concesso de uso, mas a venda das terras
"Os 20% institucionais (da gleba que o loteador tem
aos favelados. O novo substitutivo incorporava tambm


que doar) so legalmente "reas de uso comum do
a criao das ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social -
povo", pelas quais os compradores de terrenos
para todas as favelas em rea municipal do municpio,
pagam, seja atravs de sobrepreo cobrado pelos
proposta essa contida tambm no projeto de lei do Plano
loteadores, seja atravs dos impostos Prefeitura -
Diretor, tambm parado na Cmara Municipal desde
encarregada de administrar e proporcionar melhorias
Fevereiro de 1991.
nesses terrenos.
""O projeto absurdo", protesta o vereador
Roberto Trpoli (PV), que acusa a Prefeitura de "privar
milhes de paulistanos de centenas de reas verdes,
sob o pretexto de beneficiar 30000 famlias." Para
Trpoli, obrigao do Executivo municipal
transformar os terrenos de uso comum do povo em
parques e praas, lembrando que a cidade s tem 1,5
Trechos do editorial do jornal O Estado
de So Paulo de 12/4/91, pg. 3: "Os dois
projetos de oficializao das favelas instaladas em
reas municipais..... tm suas diferenas, mas
combinam em um ponto: partem do pressuposto de
que legtima a iniciativa que leve a dispor de reas
m2 de rea verde por habitante, quando as Naes
Unidas recomendam um mnimo de 12 pblicas em benefcio do interesse de algumas
m2."(Shopping News, 8/9/91) pessoas.....No fundo de toda essa polmica, que no
nova pois sempre se discutiu a questo da
"Outro ferrenho opositor da proposta o vereador regularizao ou soluo desse problemtico
Bruno Fder (PDS): "O projeto institucionaliza a fenmeno urbano brasileiro, contrafao, entre
misria e abre precedente para uma progresso outras questes sociais crnicas, da carncia de
geomtrica de ocupaes de reas desse tipo", afirma moradias, no fundo, dizamos, est a omisso do
Fder, que defende a remoo das favelas, Poder Pblico que no soube prever, regulamentar,
acompanhada do estudo de uma "opo de moradia utilizar da melhor forma seus prprios domnios, no
aos favelados. (Shopping News, 8/9/91) interesse realmente social, vale dizer, geral, de toda e
no apenas parte da comunidade. Porque o bem
"Mais cuidadoso no comentrio...o presidente da pblico tem apenas essa finalidade e
Cmara Municipal, Arnaldo Madeira neste sentido que deve ser administrado: no interesse
(PSDB),... explica que as reas de uso comum do coletivo, de acordo com as leis vigentes. Por isso que
povo no so propriedade da Prefeitura: "Elas o Poder que detm o bem pblico tem que defend-lo,
pertencem populao que comprou os lotes das com o zelo condizente de proprietrios responsveis."
redondezas das favelas, razo pela qual a
Constituio e a prpria legislao federal obrigam o Trechos do editorial do jornal O Estado
Executivo a preservar esses terrenos de interesse de So Paulo de 28/5/91, pg. 3: "Ningum
comum."(Shopping News, 8/9/91) ignora o drama da falta de moradia que infelicita
enormemente as camadas mais carentes da
Em reportagem sobre o projeto de lei de populao - grande parte das quais no teve
regularizao de favelas, colhido o condies de praticar esbulho, organizado ou
seguinte depoimento de um morador do loteamento espontneo, em terrenos pblicos. H que se afirmar
Vila Nhocun, onde h uma favela: "J o vizinho Lus uma questo de princpio: No se pode simplesmente
Soares afirma que os favelados so uns privilegiados: passar ao domnio de alguns o que bem de todos,
"Acabei com a sade para construir minha casa, onde "...."Mais importante considerar que o presente ao
pago todas as contas, pra eles ficarem a de graa, favelado uma injustia aos que tm por moradia os
pagando uma misria pela gua e pela luz." Seu Lus baixos de um viaduto, aos que passam as maiores
quer que a favela saia de l."(Shopping News, 8/9/91) necessidades para arcar com um aluguel ou
permanecer na enorme fila dos pretendentes
"O vereador Jamil Acha (PMBD) afirmou que casa prpria, oferecida - e raramente entregue - pelas
votaria contra, qualquer que fosse o projeto. Ele e o instituies oficiais.
vereador Gabriel Ortega (PSDB) esto movendo uma
ao popular contra a prefeita e os vereadores, para


77 impedir a aprovao dos projetos. Para o vereador o 78
projeto inconstitucional porque "a Prefeitura no
pode dispor de reas pblicas para atender interesses
de algumas pessoas".(O Estado de So Paulo, 9/4/91) Essa amostra indica as dificuldades para aceitao
das favelas dentro do tecido urbano como objeto de
"Outra preocupao de Trpoli (vereador
justia social, de implementao, atravs do
pelo PV) era com a propriedade dos lotes. Embora
reconhecimento de direitos aos mais pobres, do
o projeto substitutivo estabelea que as terras s
interesse pblico. Como exemplo desta guerra entre
podem ser comercializadas para fins de moradia
interesses pblico e privado, acirrada na gesto
popular, "depois que o morador tiver a escritura ele
petista, eram tantas as aes de reintegrao de
poder vender o terreno a quem quiser".(O Estado de
posse de favelas que existiam h mais de vinte anos,
So Paulo, 9/4/91)
que a Prefeitura assinou convnio com ongs para
prestao de servios jurdicos, para que os
moradores pudessem se defender de pretensos
proprietrios, e iniciar aes de usucapio urbano.
Foi elaborada uma espcie de normatizao para a
Quanto s aes fsicas em favelas, montou-se um concepo e apresentao dos projetos, com a
Programa de Urbanizao de Favelas, priorizando a colaborao de profissionais do Rio de Janeiro que
execuo das obras de infra-estrutura no interior das haviam trabalhado em favelas. As obras foram sendo
favelas, envolvendo o menor nmero possvel de contratadas uma a uma, ampliando o nmero de
remoes ou de remanejamento de barracos. No pequenas e mdias empreiteiras.20 Contrataram-se
primeiro ano da administrao, tentou-se realizar os funcionrios para trabalhar na Prefeitura, realizando
anteprojetos atravs de equipes montadas nos a preparao das diretrizes e projetos (quase sempre
escritrios e executar as obras atravs de contratao quando as obras eram feitas em mutiro). Contratou-
de empreiteiras por preo unitrio dos servios, com 5 se tambm uma empresa com especializao em
diferentes contratos por regio da cidade. Entretanto geotecnia e gerenciadora de obras.
20 Grande nmero de diferentes
apenas uma empresa, que era de mdio porte, profissionais da iniciativa
apresentou-se licitao, o que inviabilizava a privada foram envolvidos
operacionalizao de uma grande demanda trazida (arquitetos, engenheiros,
assistentes sociais, socilogos,
para os fruns regionais de habitao. administradores e advogados)
para realizar muitas
Nesse momento fortaleceu-se a proposta de uma atividades: projetos e obras de
Municpio de So Paulo urbanizao de 76 favelas
descentralizao dos escritrios de 5 para 11, e da englobando 27 000 famlias;
criao de um grupo na HABI central, que formulasse AES EM FAVELA projetos e obras de 1500
unidades habitacionais em 20
diretrizes e agilizasse as contrataes dos projetos e Mapa 2.3 REALIZADAS NA GESTO favelas; levantamento
obras. Para agilizar a remoo de favelas para obras DO PARTIDO DOS planialtimtrico cadastral de
virias e de drenagem iniciadas no governo anterior TRABALHADORES cerca de 200 favelas; cerca de
40 licitaes de projetos e
foram compradas habitaes em conjuntos 1989-1992 cerca de 35 licitaes
habitacionais da COHAB e programados outros MAIRIPOR nacionais e internacionais de
conjuntos para esse fim, desenvolvidos pelo HABI. Ao obras.
Serra da Cantareira
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final deste perodo recebeu-se uma grande Rod

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Em Outubro de 1989 acontece o deslizamento de

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terras na favela Nova Repblica, que tem grande

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inclusive a prefeita, que passa a exigir uma ao mais sD
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Projetos de Reurbanizao de Favela

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atuantes. Passou-se a contratar escritrios para Obras de Urbanizao de favelas

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Melhorias em favelas

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desenvolver os projetos, baseados em diretrizes
rea Urbana
quase sempre social e tecnicamente bem precisas,
elaboradas pela Habi Regional.
Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000 0 5 10 15km
Houve tambm um grande nmero de pequenas Foram demitidos os funcionrios no efetivos,
obras, chamadas de melhorias, em muitas favelas. especialmente arquitetos e engenheiros, transferiram-
Essas obras paliativas procuravam diminuir o se os efetivos para outras secretarias e todas as 23 A denominao do programa
desconforto da vida nas favelas e, ao mesmo tempo, assistentes sociais foram lotadas no escritrio central. teria inspirao na poltica
representavam uma continuidade das aes que Manteve-se apenas um setor para acompanhar as habitacional de Cingapura,
onde, desde 1970, habitaes
anteriormente eram realizadas, a pedido das obras que j estavam em andamento. As empresas de precrias, inclusive palhoas e
assistentes sociais, pelos administradores regionais. gerenciamento foram mantidas e, posteriormente moradias em barcos, foram
ampliadas suas funes. sendo substitudas por
apartamentos financiados pelo
Um avano institucional ocorrido durante esta gesto Estado. Mais de 70 % do
foi a integrao de aes entre a Prefeitura e as No fim do 1o. semestre de 1993 Maluf lanou na estoque habitacional de
concessionrias de servios SABESP. Com esta televiso e abriu a primeira concorrncia para seu Cingapura foi financiado pelo
Estado.
empresa, atravs do Programa de Saneamento grande programa para favelas - Projeto Cingapura,23
Ambiental do Reservatrio Guarapiranga, tem havido nome popularizado do PROVER Projeto de 24 Na gesto anterior, entretanto,
para cada favela se
desde ento uma ao mais sistemtica dos dois Urbanizao de Favelas com Verticalizao. Dentro contratava um projeto,
orgos, alm de acordos sobre os parmetros dos da poltica urbana e habitacional, as propostas e reforando o direito
projetos tcnicos em favela. projetos em andamento para favela tem aparente arquitetura nos programas de
interesse social. A gesto
similaridade com uma das aes de gesto anterior, malufista entrega os recursos
A de demolir os barracos e reconstruir unidades
O prefeito eleito aps o Governo do Partido dos para a iniciativa privada em
verticais. O Projeto Cingapura - construo de infra- bloco, atravs de empresas de
Trabalhadores foi Paulo Maluf, de posio ideolgica, gerenciamento e projeto, que
mudana estrutura urbana e apartamentos em favelas - tem
concepo de poltica pblica e prtica administrativa preparam os editais de

2.9.da poltica radicalmente diferentes da gesto anterior. Entretanto,


o Governo Maluf tambm formulou, e a partir de
como produto final o mesmo resultado fsico das obras
executadas pela gesto anterior nas favelas Helipolis
licitao das obras. As obras
da fase 1 foram licitadas a
partir de simples projetos
municipal 1994, comeou a implantar uma poltica para favelas. e gua Branca, por exemplo.24 bsicos e estudos de
implantao elaborados na
Isso porque, apesar das diferenas entre as gestes, EMURB), sendo a empreiteira
no possvel governar So Paulo sem agir sobre as Na gesto Luza Erundina, para cada favela foi feita responsvel pelo
favelas. uma licitao. J no Programa Cingapura os contratos detalhamento.
so feitos em bloco, com grandes licitaes, vencidas
25 Em 44 contratos participam
A Prefeitura contratou a FIPE, que realizou uma por empreiteiras de hidreltricas, estradas, grandes apenas cinco empreiteiras
pesquisa amostral para favelas e cortios. O quadro conjuntos.25 Os projetos foram desenvolvidos por Schaim Cury, OAS,
Construbase, CBPO e
A Prefeitura somente retomou 21 apresentado pela FIPE dramtico: o nmero de profissionais autnomos contratados nas Camargo Correia, de um total
26
a contratao de obras do domiclios em favela teria mais que dobrado; de gerenciadoras de projeto e obra. de 53 do Cingapura.
Programa Guarapiranga em 150452 domiclios detectados pelo censo de 1987, a
1995, deixando durante trs
Na gesto Maluf a nfase est na construo de 26 As empresas, em sua maioria
anos recursos do Banco pesquisa amostral calcula 378863 domiclios em j contratadas pela Prefeitura
Mundial paralisados. 1993, com 1901892 moradores, ou seja, 19% da apartamentos, sendo esses alugados com promessa em gestes anteriores, so
de desconto dos aluguis quando for possvel DUCTOR, Bureau, Herjack e
Em paralelo desmobilizao 22
populao do Municpio em 1991. Como a JNS, esta ltima concentrada
frente Prefeitura, os amostragem da pesquisa foi definida a partir das regularizar a terra e vender as unidades aos no programa Guarapiranga.
movimentos dos sem teto favelas existentes em 1987, e no na deteco de moradores.
procuraram com mais vigor os
recusoss estaduais. novos ncleos, teria havido ento um expressivo
aumento da densidade populacional das favelas Municpio de So Paulo
existentes. Tabela 2.11
ANDAMENTO de obras em favelas
No comeo de sua gesto, Maluf paralisou todos os Junho de 1999
projetos e obras habitacionais que estavam sendo
executados por mutiro, atravs de Associaes de Origem dos Nmero de favelas
Moradores. As obras que estavam sendo executadas N de recursos e
81 Programa Em Em 82
unidades perodo projeto obra
Concluda
por empreiteiras, a maioria das obras em favela da FASE
administrao anterior, tiveram continuidade. Houve Cingapura 1 2828 PMSP 1995 - 1997 0 0 11
uma diminuio do ritmo de investimentos, com uma 4670
PMSP contrapartidas
0 0 19
Cingapura 2 a financiamentos 1996 - 1998
demora maior para a execuo das obras de
21 Cingapura 3 4778 PMSP1997 1998 9 0 4
urbanizao. As obras em mutiro puderam ser
reiniciadas aps um ano, analisados os processos Cingapura 4 5599 BID 1999 7 3 0
Em estudos ou projetos
pelo Tribunal de Contas do Municpio. Mas a Cingapura 5 6185 19 0 0
sem destinao oramentria
populao mutirante j no tinha grande organizao 6146 Remoo para Programa de 3 4 0
22 Procav
e disposio. Canalizao de Crregos BID 1996
Operaes Habitaes novas em glebas
Em termos de organizao administrativa, houve interligadas 1814 Operaes Interligadas 0 0 10
com a Lei de Desfavelamento
profundas modificaes. A HABI, superintendncia da 1993 1998
SEHAB, foi enxugada ao mximo, fechando-se todos
Total 25835 38 7 44
os escritrios regionais de habitao e as equipes de
coordenao de programas centrais - mutiro, Fonte: Programa de Governo do PT - 2000

conjuntos habitacionais, cortios e favelas.


Foram concludas 10308 unidades, entre 1993 e A preferncia locacional das obras pelos grandes
1999. Mas destas, foram concludas depois de 1996, corredores de trfego visvel no MAPA 2.4. A questo
27 da localizao imobiliria inspira a poltica social,
pouco mais de 2000 apartamentos.
como comenta Maricato, 97:118/119 "Ao invs de
Os projetos concludos foram pagos pelo Oramento priorizar o carter pblico e social dos investimentos
Municipal (82% das obras) e pelo setor privado, municipais em uma cidade com gigantescas carncias,
atravs das Operaes Interligadas da Lei de a prefeitura o faz de acordo com interesses privados,
Desfavelamento. A partir de 1999 a Prefeitura no em especial de empreiteiras, agentes do mercado
investiu em novos projetos Cingapura, com seus imobilirio e dos chamados formadores de opinio
recursos. A Fase 3 est paralisada. Somente os pblica. A visibilidade determinante nas operaes.
projetos financiados pelo BID esto em obras. Substituir as favelas por prdios de apartamentos tem
Ressalte-se a quantidade de unidades para remoo evidentes reflexos no preo da terra ou, dependendo
(pulmes para os excludos do Cingapura, removidos da localizao, um alto potencial publicitrio. Os
pelas obras virias ou de drenagem) ou apenas para critrios que guiaram a localizao dos investimentos
pagar por mudanas do zoneamento atravs das em projetos habitacionais, at o final da gesto Maluf,
Operaes Interligadas. no foi o da necessidade social ou emergncias devido
aos riscos de vida, mas sim a visibilidade e o
A forma de escolher as favelas para as obras saneamento da paisagem."
certamente est vinculada visibilidade das obras
para a cidade - locais com grande trfego de veculos Ocorreu tambm a resistncia de algumas favelas,
e entradas de So Paulo, diferentemente da pois as comunidades (algumas apoiadas por ongs,
administrao anterior, que priorizava para esse tipo como o MDF - Movimento de Defesa do Favelado)
de obra - demolio dos barracos e reconstruo total reivindicavam a urbanizao. Jardim Vera Cruz, Figura 2.1
"Metas habitacionais de Maluf 27 Lidiane , Maria Cursi/Vergueirinho, e Sampaio
e Erundina no se das moradias - apenas reas com risco de inundao, Favela do Autdromo
concretizam", Folha de So deslizamento. Correia foram retiradas da programao. sobreposio das obras
Paulo, Caderno Eleies 96, Mapa 2.4 de urbanizao e
pgina 7
Municpio de So Paulo Em mais seis favelas h obras complementares Edifcios do Projeto
aos conjuntos Cingapura (outras unidades, para Cingapura
LOCALIZAO DAS
MAIRIPOR
FAVELAS DO PROGRAMA alojados, quadras e reas livres) propostas e
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CINGAPURA sem programao. PROGRAMA AO EM FAVELAS
Unidades Habitacionais
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moradores com financiamento do FUNAPS naquela
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Populao no aceitou ocasio (Pequeno, 1995).


Removida
Fonte: Habitao Social - rea urbana
Tendncias, problemas e alternativas
So Paulo (CIDADE) Prefeitura, SEHAB, outubro de 1997
Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000 0 5 10 15km
Muda a concepo habitacional e urbanstica, mas A prtica de execuo de alojamentos provisrios,
sobretudo, muda a relao entre favelados e poder especialmente longe do local de moradia original,
pblico. A desumanizao do tratamento aos primeira ao do Projeto Cingapura, ocorria na
favelados no programa perceptvel na gesto anterior somente para famlias desabrigadas
operacionalizao. por acidentes em poca de chuva. Procurava-se
operacionalizar as remoes e relocaes sempre
A suntentabilidade socio-econmica frgil. com a casa definitiva j pronta .
Segundo Taschner, 1998:13, "A manuteno do
apartamento pela populao moradora no Em todos os projetos Cingapura da primeira licitao,
desprezvel: so 57 reais de prestao, condomnio de conforme a Tabela 2.13, famlias so abandonadas
35 reais (nos prdios de 11 andares), despesas mdias nestes simulacros de habitao, pois o nmero de
de 21 reais com gua, 10 com gs, 15 com apartamentos inferior ao nmero de moradores
eletricidade, num total de 138 reais, valor superior a 1 removidos. Segundo dados da Folha de So Paulo de
salrio mnimo." A autora tambm comenta que os 29/11/1998, essa era a situao de so Paulo quanto
Cingapura tem somente unidades habitacionais, a abrigos provisrios:
A partir de 1998, com as 29 enquanto que em 1993 constatou-se que mais de 10 Municpio de So Paulo
primeiras exigncias de
correo social do programa, % das casas em favela tinham uso misto habitacional
os estudos para regularizao e de pequeno comrcio. Tabela 2.13 ABRIGOS PROVISRIOS
fundiria (desmembramentos e EM 1998
remembramentos de glebas,
que tem diferentes origens - A primeira licitao do programa, quando analisada
retificao e rios, apresenta os seguintes impactos quanto Abrigo Abrigo
desapropriao para obras Abrigo Abrigo Thoms Abrigo Santa
virias, reas de uso comum
operacionalizao (ver TABELA 2.12): prev (j que a Abrigo CBPO Zki Narchi Mazzoni So Pedro Etelvina
de loteamentos) tem tentado favela tem que ser demolida para a implantao do
aprovaes urbansticas. Mas Cingapura) a transferncia de pertences de Proximi- Praa Rua da
Localizao COHAB Jos Cidade
os urbanistas-legisladores
voltam ento a solicitar o moradores para alojamentos at 10 km de distncia Bonifcio- dades do Jnio Fascinao Tiradentes
atendimento da favela e a construo de alojamentos provisrios,
lei Lehmann, sobre Avenida Nagib Terminal Quadros Itaquera setor G
sem definio de local. As favelas so todas
parcelamento do solo, para
localizadas no centro expandido de So Paulo, junto a Farah Maluf Tiet Zona Norte
reas de favela.
grandes eixos virios e de grande visibilidade. Os Data de
terrenos so de propriedade municipal, estadual, 1995 1996 1998 1996 1996
abertura
estatal e particular.29O nmero de apartamentos
previsto inferior ao de moradores das favelas.
Vejamos alguns dados: N de
497 405 221 193 754
moradores
Municpio de So Paulo
reas de reas de Favelas em reas de risco
Tabela 2.12 PROJETO CINGAPURA Moradia risco nos risco da Ponte reas de risco das favelas do
PRIMEIRA LICITAO 1993 bairros dos Favelas da Juta, Zki Carandiru,
N N de de origem
previsto de famlias Parada XV, Remdios, do Tatuap Narchi, Haia Butant, Jardim
Favela Local Propriedade apartamentos em 1987 Jardim So Vila Prudente do Carro, Moreno Zki
V.N Jaguar Marg. Pinheiros 320 5000 Pedro, So e Glicrio Francisco Narchi,
municipal
Mateus, Munhoz, Shopping
Autdromo Autdromo Interlagos municipal no prev. 385 Itaquera, Glicrio, Popular,
Paz/Nicargua Autdromo Interlagos CEF no prev. 422/340 Guaianazes, Estrada Jac- Cidade
Parque Novo Pssego e Tiradentes,
Peinha Marg. Pinheiros/ The Waves municipal no prev. 300
Mundo, Guaianazes Vergueiro,
85 So Remo USP USP no prev. 1057 Glicrio e Imigrantes, 86
Benfica * 412 500 Viaduto Jabaquara e
*
Pedroso Santana
gua Branca Marg. Tiet * 160 360
Fonte: Folha de So Paulo Caderno Cidades, pg. 4, 29/11/1998
C.Grande * * 96 *
Imigrantes Sada Rod. Imigrantes DER 384 101 importante iluminar a discusso do direito
Maninos
localizao, com a deciso do morador de favelas em
Zona Norte municipal 128 150
situao perigosa, ao preferir (ou submeter-se a)
M.Stefano Av. M. Stefano DER 128 * instalar-se em alojamento. O complexo de favelas do
Real Parque Marg. Pinheiros/Morumbi Eletropaulo 25 679 Parque Novo Mundo se desenvolve ao longo da
/DER/Part Rodovia Ferno Dias, recentemente em obras de
Real Parque/ Marg. Pinheiros/ Eletropaulo no prev. 203
duplicao atravs do DERSA e, nas proximidades, a
Panorama Morumbi /DER/Part. Estao de Tratamento de Esgotos da SABESP, ambas,
Zki Narchi Marg. Tiet/Shop. Center portanto, de iniciativa estadual. Ao lado destas obras,
Norte/Term. Rod. Tiet municipal 320 700 tem-se um grande conjunto Cingapura, com vista
para a Marginal Tiet, a entrada leste de So Paulo,
Fonte: Edital de Licitao do Projeto Cingapura de 1993 e Censo de Favelas de 1987.
que faz a ligao com o Aeroporto Internacional. J o
* dados no obtidos alojamento, fica na zona leste.
A Favela Zki Narchi, j citada neste captulo, pela sua
peculiaridade fundiria, tem um dos primeiros
Cingapura, ao lado do Terminal Rodovirio Tiet, o
mais importante de So Paulo. Segundo os dados de Algumas caractersticas das
1987 ( TABELA 2.12) tinha 700 famlias, portanto favelas paulistanas so
cerca de 3000 pessoas. Como foram construdos 320 importantes para a
apartamentos, ainda subsiste um trecho da Favela, compreenso do fenmeno e
atrs do conjunto, separada por tapumes. Alm da tambm para a formulao de
favela, v-se o abrigo provisrio. polticas de ao.
Houve obras de Cingapura nas seguintes favelas com Consideraes
A partir de FIPE,1993, PMSP,
moradores no Abrigo So Pedro: da Juta, Zki Narchi,
Haia do Carro, Francisco Munhoz e Glicrio. Na
2.10.Finais 1987 e VRAS e TASCHNER,
1990, pode-se observar a
Estrada Jac-Pssego e Guaianazes houve obras evoluo de alguns indicadores
virias da SVP - Secretaria Municipal de Vias Pblicas. da condio dos domiclios em
favela, em So Paulo:
O abrigo Santa Etelvina (que foi criado de fato em
1990) est localizado no gigantesco conjunto da
COHAB, distante cerca de 30 km do centro, na Zona
leste. Para l foram levadas pessoas que antes
moravam nas favelas do Carandiru, Butant, Jardim Municpio de So Paulo
Moreno Zki Narchi, Shopping Popular, Cidade Tabela 2.14
EVOLUO DE DIVERSOS INDICADORES DE
Tiradentes, Vergueiro, Imigrantes, Jabaquara e
CONDIES DE HABITABILIDADE EM
Santana, onde foram executados projetos Cingapura,
FAVELA
e seu complemento, a remoo parra a periferia
distante.
Indicador 1973 1980 1987 1993

Sem alarde nos meios de comunicao, foi totalmente Pessoas por 4,9 5,46 5,42 5,02
removida a Favela guas Espraiadas, que ocupava domiclio-mdia
lotes, ruas e beiras do crrego guas Espraiadas, que Pessoas por 3,12 1,75
3,06
Ao mesmo tempo que a 30
nasce junto Avenida Washington Lus, perto do cmodo - mdia
ampliao de projetistas d Aeroporto de Congonhas e desemboca no dreno do
mais qualidade aos espaos rea construda 16,63 28,96
Brooklin, a 200 metros da Avenida Marginal do por domiclio m2
23,59
dos conjuntos, ela parece criar
um vnculo com a legalidade Pinheiros, rea nobre do mercado imobilirio, o mais
urbanstica, apoiada nos novo e importante centro de escritrios e servios. Domiclios com um
52,2 23,2 13,6
burocratas do poder pblico. nico cmodo - % 30,9
Essa favela tinha mais de 4000 famlias (FIX, 1998)
que foram removidas em menos de um ano, para Domiclios com paredes
construo de uma via expressa, atravs da "compra" externas de alvenaria- % 1,3 2,4 50,5 74,2
dos barracos pela empreiteira.
Domiclios com cobertura
de laje - % 7 24,5
Na gesto Pitta os problemas de caixa da Prefeitura
explodiram, paralisando quase todos os programas Domiclios sem banheiro
sociais. Somente as favelas do Cingapura com ou banheiro coletivo - % 65,8 44,3 13,6 7,5
garantia de emprstimos do BID esto em Fonte: FIPE,1993, PMSP, 1987 e Vras e Taschner, 1990
87 andamento. 88

Mas a Prefeitura retomou o SubPrograma de


Recuperao Urbana do Programa Guarapiranga, Na PCV - Pesquisa sobre condies de vida da
que tem mais de 60 % dos recursos para urbanizao Fundao SEADE, para a regio metropolitana de So
de favelas. O Banco Mundial o orgo financiador, Paulo, de 1992 - a mdia era de 3,7 moradores por
somente para as obras de urbanizao, no unidades famlia, apontando-se ento maior quantidade (5,02)
habitacionais. nas favelas. A mesma pesquisa aponta que 77,6% das
casas da regio so de alvenaria, situao quase
Isso foi feito a partir da terceirizao de todas as aes. idntica das favelas.
30
Empresas gerenciam contratos de projeto e obras de
outras empresas privadas. O trabalho social com os Segundo a PCV, apenas 1,9 % das casas da regio
moradores (cadastro, convencimento, no tem canalizao de gua (situao que
operacionalizao de mudana) so tambm feitos necessariamente impede o banheiro interno na casa).
por empresas contratadas. Esse nmero bem inferior ao nmero de casas sem
banheiro interno das favelas 7,5% em 1993, o que
indica uma situao bastante insatisfatria para os
Em 1987 verificou-se que, quanto ao processo de Segundo a pesquisa de 1993, 38,7% dos moradores
ocupao da favela, era a seguinte a situao em So tinham como residncia anterior uma casa alugada e
Paulo: 8,8% vinham de casa prpria. Assim, "As dificuldades
de manuteno dessas moradias so explicadas pelo
contnuo processo de reduo de renda real dos
Municpio de So Paulo assalariados urbanos e/ou desemprego, fenmeno
Tabela 2.15 presente na economia brasileira nos ltimos
PROCESSO DE OCUPAO anos."(FIPE (B), 1994, 8)
DO SOLO DAS FAVELAS

Processo %
Cesso 4,08 Municpio de So Paulo

invaso DOMICLIOS EM FAVELA


espontnea 90,82 Tabela 2.17 SEGUNDO POSSE DE
EQUIPAMENTOS
invaso 2,58 1987 - 1993
organizada
Equipamento 1987 1993
combinao 2,39
desses processos Fogo 99,62 99,2

sem informao 0,13 ferro eltrico 81,45 87,4


Fonte: Censo 1987 rdio 71,27 86,1

geladeira 68,41 78,7


Em So Paulo as favelas surgiram por processos de
ocupao espontnea e paulatina de terrenos at fim liquidificador 65,27 72
dos 80, quando comearam a ocorrer invases
organizadas. Das favelas existentes em So Paulo em TV 77,17 85,5
1987, mais de um quarto se iniciou antes de 1969 e aparelho de som 55,38 55,3
mais da metade na dcada de 70. Outra caracterstica
importante a de que quase 80 % das favelas existem automvel 4,38 7,0
j h mais de 20 anos. Fonte: FIPE (A)1994, tabela XX)

Municpio de So Paulo
A integrao econmica dos moradores em favela
Tabela 2.16 DISTRIBUIO DAS FAVELAS
crescente, como mostram os dados da TABELA acima.
POR PERODO DE OCUPAO
A par do mercado imobilirio informal especfico
DO TERRENO
alimentado pelos recursos dos favelados, dos
Perodo Favelas Favelas materiais de construo financiados com altos juros
n absoluto % para a construo das casas nas favelas, o morador
At
1969 416 26,13 em favela tambm um consumidor de bens
industrializados, sejam eles novos ou usados (o caso
1970 a dos automveis encontrados em favela). Perlman,
1979 823 51,70
1976:303/304 j afirmava: "Na medida em que os
89 1980 a favelados adquirem bens ou servios que o resto da 90
1987 353 22,17 sociedade rejeita, eles prolongam sua utilidade. Por
exemplo, compram roupas e mveis de segunda mo,
1592 100 produtos com defeito, po amanhecido, e usaro os
Total
servios de profissionais j ultrapassados, ou de
Fonte: Censo 1987 aprendizes como no caso de doutorandos que
adquirem prtica atendendo aqueles que no tem
muita escolha sobre a quem procurar e aonde ir para
Existe um mercado imobilirio dinmico nas favelas, conseguir assistncia mdica. Finalmente, os
no reconhecido legalmente. A favela continua um favelados propiciam a criao de empregos para
fenmeno presente dentro do tecido urbano. Assim, muitos profissionais liberais, especialmente assistentes
morar em favela j uma opo consagrada entre as sociais, socilogos e urbanistas." Sua pesquisa em
formas de proviso de habitao. Na pesquisa de favelas do Rio de Janeiro, de 1974, comprovava que
1993 (FIPE (A), 1994:63) detectou-se que 53,9 % dos a marginalidade do favelado era um mito, uma
chefes de famlia tinham comprado a casa pronta e inveno sociolgica que no sobrevivia aos dados de
33,8% a haviam construdo. integrao social e econmica dos favelados.
Uma avaliao dos dados relativos ao tamanho das Vemos que durante a dcada de 80 as favelas em
favelas, por nmero de domiclios, realizada em 1992 terrenos particulares decresceram em nmero,
pela Prefeitura esclarece uma significativa chegando a um patamar inferior situao
caracterstica das favelas de So Paulo: encontrada em 1973, apesar do crescimento
espantoso das favelas no municpio (de 525 para
1592 ncleos). As favelas em rea particular, que em
Municpio de So Paulo 1973 e 1980 representavam mais de metade dos
ncleos, esto reduzidas a 14,1% do total da cidade.
Tabela 2.18 NMERO DE DOMICLIOS
EM FAVELA A diminuio em nmero absoluto de favelas em
terrenos particulares num perodo de grande
Estratos por % de % de crescimento de favelas em So Paulo faz crer que os
n de domiclios favelas domiclios
proprietrios que tinham documentao coerente,
cujos bens no se encontravam envolvidos em litgio
Menos de 49 59,2 8,8
com o Estado ou com outros setores privados, foram
50 a 99 16,2 10,5 conseguindo reaver suas terras, removendo favelas.
11 14,1
Enquanto isso o poder pblico, especialmente o
100 a 199
municipal , no trilhava o caminho da desocupao
200 a 499 10 27,3 por aes judiciais de forma generalizada. Removia
500 a 999 2,3 13,6 seletivamente as favelas que eram obstculo
execuo de obras pblicas consideradas prioritrias,
1000 a mais 1,3 25,7
utilizando-se para isso de outros terrenos municipais
Total 100 100 para onde eram removidos os favelados.

Fonte: PMSP/SEHAB/HABI,92 Quando observamos em maior detalhe as favelas


com propriedade mista amostradas em 1993 (com
grande crescimento, de 8,98 % em 1987 para 25,1 %
H quase mil pequenas favelas (com menos de 50
em 1993) revela-se que quase 70 % delas esto em
domiclios), que devem ocupar rea inferior a uma
terrenos municipais e terrenos privados, fazendo crer
quadra ( 10000 metros quadrados). Por outro lado,
em uma expanso da favela antiga, em terreno
tem-se apenas 1,3% das favelas abrigando mais de
municipal, para lotes privados vagos no seu entorno.
25% do total de domiclios, como Helipolis/So Joo
Clmaco, Jaguar, Paraispolis, entre outras.
Outra caracterstica importante nas favelas de So
Paulo, a forte presena das favelas em terrenos
pblicos, especialmente os municipais. A situao
atual, mostrada na TABELA X, abaixo a oposta aos
anos 50, quando, como foi apresentado no incio do
Captulo, a maioria das favelas estava em terreno
privado.

Municpio de So Paulo

EVOLUO DO NMERO DE
91 Tabela 2.19 92
FAVELAS SEGUNDO A
PROPRIEDADE DO SOLO

1973 1980 1987 1993


Situao de n 1973 n 1980 n 1987 n 1993
propriedade absoluto % absoluto % absoluto % absoluto %

particular 293 58,9 457 59,9 278 17,46 23 14,1

Municipal 195 37,1 169 22,15 1048 65,83 91 55,8

Estadual, 35 4 - - 56 3,52 8 4,9


federal, ou estatal

Mista e sem
Informao 2 0,4 136 17,82 210 13,18 41 25,1

Total 525 100 763 100 1592 100 163 99,9

Fonte: FIPE,1993, PMSP, 1987 e Vras e Taschner, 1990


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O
L
U
T

P
A
C
3. A
Ao do
Governo
Municipal
em Favelas
de So Paulo

entre 1989
e 1992
Nos primeiros dias de governo houve uma
intensificao das ocupaes de terra pblica e at de
conjuntos habitacionais inacabados, criando um
clima de desgoverno e incapacidade de domnio da
mquina administrativa e da cidade. Houve ento
2
grande atividade dos novos dirigentes da SEHAB, da 2 Como mostra do clima
3 naquele momento, recupero as
HABI e suas estruturas regionais, das ARs e da Guarda
notas para discurso que fiz,
Metropolitana, para restabelecer uma certa ordem como diretora da HABI SUL,
pblica. em assemblia de ocupantes
em Campo Limpo a 6 de
Foram executadas duas aes Janeiro de 1989: "pedir para
concomitantes: 1.o impedimento de sair dos terrenos, a prefeitura
efetivao destas ocupaes, com retirada no tem nem muita terra nem
muito dinheiro, participarem
das demarcaes dos lotes e de barracas da caravana a Braslia que vai
O de plstico construdas pelos ocupantes e exigir aes do governo
3.1. incio do
2.realizao de grandes e inmeras
assemblias com os ocupantes, onde se
federal, vamos cadastrar as
pessoas, no vamos priorizar
quem est promovendo ou
esclarecia que a poltica do governo participando das ocupaes,
governo petista no passaria pela doao de terras estamos mobilizando a
Guarda para ficar tomando
pblicas, que o problema habitacional era conta, e providenciando
muito grande e srio, e apontava-se para placas para informar que os
terrenos tem outra destinao-
a organizao de cadastro dos no so para moradia".
interessados em participar do que se
denominou "Frum Regional de 3 Ermnia Maricato, arquiteta,
professora da FAUUSP,
Habitao". assumiu a Secretaria e Nabil
Bonduki, arquiteto e professor
da FAUUSPSCar. Ambos eram
O novo governo elaborou ento o Plano de Ao militantes tanto dentro do PT,
Imediata para a rea de habitao, atravs da SEHAB quanto nos movimentos de
e da COHAB. Esse plano era bastante simplista e at reforma urbana e moradia.
ingnuo, mas j indicava a necessidade de programas 4 A proposta dos fruns evoluiu
e projetos diferentes para os diferentes problemas para o Conselho Municipal de
habitacionais. Sistematizar as aes com os recursos Habitao, com estruturas
regionais, participao de
necessrios e disponveis, foi tambm um instrumento representaes das diferentes
muito til para criar uma interlocuo com os Fruns grupos e vinculao com a
Ao mesmo tempo suas 5 gesto do FUNAPS, o que foi
Esse captulo visa lideranas, atravs de Regionais de Habitao, com lideranas de sendo implementado, e foi
1 quadros do PT e de movimentos ligados politicamente ao PT e com a formalizado atravs de
apresentar a experincia vereadores,
procuravam (e muitas
prpria Administrao. Decreto em de Julho de 1991.
do Programa de Ao A Cmara Municipal sustou o
vezes conseguiram) Decreto do Executivo atravs
acertar atendimentos Em 3 meses os fruns regionais de habitao foram
em Favelas na Prefeitura de Decreto do Legislativo. O
para suas bases
de So Paulo durante o atravs de contatos implantados,4 atravs de reunies peridicas que Executivo ento enviou
Cmara projeto de lei que cria
diretos com os cargos confrontavam as reivindicaes com as propostas o Conselho, que nunca foi
governo da prefeita de direo municipal e anteriormente existentes e com as novas propostas da votado.
regional da HABI,
Luiza Erundina, reproduzindo as HABI e COHAB que seriam a semente da nova
destacando-se a ao prticas clientelistas poltica. O processo de participao popular criado
que tanto criticavam.
Notvel tambm foi o
pelos fruns propiciou o dilogo privilegiado com as
da HABI -
99 fato de que esses demandas organizadas os movimentos populares - 100
Superintendncia da movimentos durante a que j vinham reivindicando maiores investimentos
gesto petista,
Habitao Popular da voltaram suas fora para novas habitaes junto s diferentes instncias
Secretaria de Habitao muito mais para governamentais. Esses grupos se faziam representar
conseguir o em massa nas discusses dos fruns5 com
de Desenvolvimento atendimento a suas
bases, do que criar reivindicaes objetivas e concretas.
Urbano da Prefeitura de condies polticas de
governabilidade, pois
So Paulo. no foram
importante, em especial no caso das favelas,
programadas (ou destacar o peso para a nova gesto petista, da
mantidas) as presses herana (tanto de problemas quanto de experincias e
para ampliao da
ao junto aos outros solues) da ao em favelas da HABI. Ela era
nveis de governo. tradicionalmente a estrutura institucionalizada para a
1Grande parte das informaes tem como fonte minha participao na administrao neste perodo, em 1989 como diretora da Diviso Sul da
HABI e de Outubro de 1989 at o final do governo, como coordenadora do GEU FAVELAS Grupo Executivo para Urbanizao de Favela. Era
ao em favela. Recm sada da Secretaria de Bem
tambm participante, representando a SEHAB junto com outros profissionais, no Grupo de Trabalho Intersecretarial para elaborao de Estar Social (onde a prpria prefeita trabalhou,
diretrizes para um "Plano de Preservao e Manejo da rea do Municpio de So Paulo inserida nas bacias dos reservatrios Billings, especialmente em favelas) , a HABI havia sido
Guarapiranga e dos rios Capivari e Monos" criado em Julho de 1989 e no Grupo Intersecretarial no Gabinete da Prefeita para coordenao do
"Plano de emergncia nas reas de risco em favelas", criado em novembro de 1989.
transferida em 1986 para a SEHAB.
Os recursos da HABI (a SEHAB no tinha at ento No foi entretanto, uma descentralizao
outros recursos para desenvolvimento de projetos e administrativa, pois no foram criados novos cargos
obras) vinham do FUNAPS (Fundo de Atendimento na estrutura funcional municipal e a HABI central
Populao Sub-normal), que produzia casas para manteve suas atribuies de proceder as licitaes,
remover favelados e da dotao oramentria Pro- assinar e administrar os contratos e realizar as
favela, para obras em favela. A outra fonte de recursos autorizaes de pagamentos.
da HABI era a Lei de Desfavelamento, atravs das
Villaa, 1992. 6 Operaes Interligadas,6 com a construo de casas
para remoo de favelados. A HABI contava ento Municpio de So Paulo
A questo da democratizao 7
das relaes de trabalho em com alguns funcionrios de carreira de confiana Mapa 3.1
alguns momentos foi poltica e at pessoal da prefeita, que defendiam (h COMPARAO ENTRE
exacerbada, chegando-se a anos) a constituio de uma poltica mais abrangente ADMINISTRAES (AR) E
situaes limite, de quase
inoperncia de setores, em para favelas. ESCRITRIOS DE
MAIRIPOR
funo da ao de HABITAO - 1990
Serra da Cantareira
funcionrios corruptos,
O estilo democrtico 7da gesto petista na HABI, de
CAIEIRAS
incompetentes ou de
alinhamento poltico contrrio reunies peridicas com os funcionrios e com as

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ao petistas, que procuram chefias e um clima de companheirismo (possibilitando han
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desestabilizar o governo,

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que funcionrios, quebrando a hierarquia, entrassem

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aproveitando-se da AR-JT

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ingenuidade e falta de em contato com as chefias, denunciando problemas e

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GUARULHOS
experincia administrativa das indicando solues) gerou um ambiente favorvel de SANTANA DE
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chefias. Ao mesmo tempo, os PARNABA
trabalho, apesar das condies precrias8 e da
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novos dirigentes, ao imporem AR-ST Rod dos Trabalhadores
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as responsabilidades dos pequena dimenso das equipes. e sD
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Assim, logo no incio da gesto foram apresentadas

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e agilidade, respeito no Av S
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atendimento ao pblico, aos novos quadros de direo da SEHAB e da HABI Pres
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tratamento digno aos
funcionrios subalternos, duas importantes colocaes: 1.a herana de AR-LA Av S
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acabaram por criar muitos problemas do governo anterior (projetos e obras OSASCO dial Le
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aliados que no eram inacabados, problemas de baixa qualidade e Pin AR-MO Av

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politicamente alinhados ao PT.

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Como exemplo, pode-se citar 8 HABI e ARs na manuteno urbana dos conjuntos, Ju Av Av S
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julgamento com compromissos da Prefeitura de

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% da populao de favelas, do

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com o conflito rea de atender os removidos, distanciamento da COHAB) e Bite

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mananciais e invases e onde
atuava um dos maiores 2.as expectativas polticas de atendimento dos SO CAETANO

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movimentos de moradia), que moradores em favelas (que vinham pressionando a DO SUL

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tinha um sala na Prefeitura desde os anos 80) e dos moradores de

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conjuntos habitacionais problemticos j executados

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Campo Limpo, uma sala na pela HABI, grande parte deles no vinculados aos os L E G E N D A

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SEBES de Vila Mariana e um ica

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movimentos de moradia prximos ao PT. ecir
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conjunto de salas na SEBES de Estr Es

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Santo Amaro (em Capela do AR-CS va
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REPRESA
a ESTRADAS, AVENIDAS E RODOVIAS
Socorro no havia O dia-a-dia da HABI foi o confronto entre as REPRESA LIMITE DE MUNICPIO
instalaes). A diretoria REPRESA
necessidades sociais (expressas atravs dos estudos de ITAPECIRICA GUARAPIRANGA

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totalizava no mais de 25 BILLINGS

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DA SERRA
dficit etc), os compromissos da Prefeitura enquanto REA URBANA

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tcnicos, sendo 5 engenheiros DIADEMA

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ou arquitetos. Administrao Pblica (e no uma determinada

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101 gesto municipal), continuidade de projetos, 102
necessidade de aes e investimentos Fonte: BUENO,L.M.M., DOUTORADO FAUUSP, 2000
0 5 10 15km
intersecretariais, formalizao da legalidade atravs
do respeito s prticas de controle da administrao
pblica, as situaes de emergncia fsica-ambiental e No primeiro ano de governo, foi priorizada a
as presses poltico-partidrias. elaborao de um projeto de lei para regularizao
fundiria de favelas em massa - reivindicao dos
Rapidamente a HABI regionalizou sua ao, criando movimentos de favelas, de polticos petistas e do corpo
os escritrios regionais de habitao, que em um ano tcnico mais antigo e politizado para HABI, elegendo-
passaram de 5 para 13. Esta reorganizao propiciou se o corpo tcnico social como centralizador desta
maior agilidade no contato com as demandas, com as ao. Em paralelo, foi possvel priorizar a implantao
outras estruturas regionais da Prefeitura e maior de uma estrutura e um corpo tcnico para o
eficincia e produtividade da HABI no desenvolvimento de projetos e obras na escala nunca
desenvolvimento e acompanhamento dos projetos e antes vista em So Paulo em que a nova
obras. Administrao pretendia atuar.
As ARs. coordenavam os Fruns Regionais de
Planejamento (composto da maioria das secretarias,
Apesar da origem da fora poltica da prefeita estar em especial aquelas que contavam com estrutura
ligada sua atuao, como funcionria municipal, regional - SEHAB, Sade, Educao, Bem Estar Social)
militante e depois vereadora, junto aos moradores em e tambm as reunies plenrias do Oramento
favela, Luiza Erundina no interferiu na priorizao Participativo, que procuravam reunir todos os
das aes e investimentos da SEHAB e da HABI. movimentos reivindicatrios de So Paulo com
representantes do Executivo para, entre outras coisas,
ter foras para negociar com o Legislativo.
Assim, apesar de estar no imaginrio dos
funcionrios, de lideranas de favelas e at na
As principais aes visando as favelas foram
imprensa brasileira, que a prefeita iria dirigir So
realizadas pela SEHAB, atravs da HABI, e sero
Paulo mas com uma ao privilegiada para os
relatadas adiante. Entretanto, houve outras aes,
favelados, ela no interferiu na luta poltica travada
algumas propostas e implementadas com o apoio da
entre movimentos de moradia sem teto e os favelados
HABI, de grande importncia para os moradores.
na obteno dos recursos da HABI. Somente no final
de 1989, com o acidente na Favela Nova Repblica,
quando morreram 14 pessoas, Luiza Erundina passou Pode-se definir trs fases para a ao
agir e cobrar uma ao coordenada nas favelas. A em favelas na gesto petista. A
preocupao da prefeita se dirigiu regularizao primeira at Outubro de 1989,
A quando ocorre o acidente na favela
fundiria e s reas de risco em favela, e no
urbanizao. As obras na favelas no foram Nova Repblica. A segunda, quando
virada se estrutura a ao para os moradores
priorizados, no recebendo nenhum tratamento
diferenciado das outras secretarias municipais ou
recursos adicionais decorrentes de uma ao pessoal
3.2. na ao
em risco e as reas remanescentes e se
iniciam obras de urbanizao atravs
da prefeita. em favelas de contratao de empresa privada e
de projetos desenvolvidos dentro da
Prefeitura, at 1991.
A grande diretriz poltica da prefeita, relacionada A terceira fase, j dentro de uma reestruturao mais
espacialidade dos problemas de So Paulo, foi a ampla da operacionalizao de toda a poltica
priorizao dos investimentos na periferia, o que habitacional na HABI, quando se inicia a contratao
indiretamente, beneficiou a poltica urbana e de projetos e obras de urbanizao de favelas a partir
habitacional como um todo. Ao mesmo tempo, de cadernos de especificaes. Esse processo
importante reconhecer que os dirigentes das outras desenvolveu-se de forma integrada s
secretarias tambm eram sensveis s necessidades reorganizaes sucessiva por que foi passando a
dos moradores em favela, geralmente tambm Administrao Municipal, em particular a HABI, para
carentes e excludos de outros servios pblicos. operacionalizar as metas fsicas e polticas na rea de
habitao. Essas mudanas foram contingenciadas
No incio da administrao, a questo das favelas foi pelo aprendizado em relao mquina
colocada pelo corpo tcnico da HABI (com grande administrativa, a correlao de foras polticas na
maioria de profissionais oriundos da SEBES) para a Cmara Municipal, no interior do PT, no governo
mquina da Prefeitura como um problema de todos os municipal e nos movimentos sociais ligados questo
setores, pois se relacionava - como problema, urbana e habitacional.
responsabilidade da Prefeitura e como local para a
soluo - de pontos negros de limpeza urbana, coleta No incio de 1989 as novas direes e chefias das
103 de lixo, pontos de enchente, baixa taxa de matrcula divises regionais de habitao da HABI (e suas 104
escolar e de atendimento mdico. subdivises que eram a semente dos escritrios
regionais) receberam uma enxurrada de obras
Muitos destes escritrios regionais da HABI estavam problemas, promessas socialmente justas que haviam
em salas cedidas pela SEBES ou pela Administrao sido feitas pelos tcnicos nas gestes anteriores e a
Regional. Essa localizao, para a ao em favelas, foi realidade do dia a dia da HABI. Este setor no era,
positiva. As Administraes Regionais so apesar do nome, capacitado para desenvolver
responsveis pela manuteno das reas pblicas, projetos de habitao, mas sim tinha seu cotidiano
das situaes de emergncia e risco e coleta de lixo, tomado por atendimentos urgentes relacionados a
entre outras atribuies. AS HABIs Regionais habitao, fosse por absoluta carncia, fosse por
coordenavam a organizao dos Fruns Regionais de remoo de barracos por obras pblicas ou
Habitao, onde participavam os representantes de desocupaes judiciais. Os projetos habitacionais em
movimentos de moradia e comunidades de favelas, andamento na HABI eram extremamente
cortios e loteamentos. problemticos em funo de um conflito de interesses
na forma de gerir a coisa pblica.
Havia muitos projetos que estavam sendo executados Somando-se a essa herana havia o problema da
com grande voluntarismo dos tcnicos presso poltica cotidiana dos movimentos populares
comprometidos com as causas populares (nem que cobravam novos projetos para os sem teto, novos
sempre petistas). Mas havia problemas tcnicos de projetos de urbanizao e novas unidades em favelas
projeto e obra causados seja por falta de estudos que h anos reivindicavam aes da Prefeitura.
tcnicos mais profundos (de engenharia, arquitetura e Surgiam tambm as emergncias causadas pelas
sociais), seja por falta de continuidade administrativa chuvas e pelas invases.
e escassez de recursos financeiros, alm de falta de
fiscalizao e corrupo em obras contratadas. O fortalecimento das equipes com tcnicos das reas
de arquitetura e engenharia e compromissos polticos
Tendo como referncia a Diviso Sul, pudemos com a gesto (e com os movimentos de moradia) veio
constatar, nos primeiros dias de governo, diversos ampliar a capacidade de resposta da HABI. A partir do
casos de complexa soluo. Plano de Ao Imediata,9 a HABI priorizou a
viabilizao de, pelo menos, um novo projeto de
No conjunto habitacional Pirajussara, que estava habitao em cada escritrio regional, (que deveria
sendo executado com recursos da Lei de tornar-se referncia para uma nova poltica
Desfavelamento, por empresa privada (que havia habitacional), avaliou quais os projetos em
recebido quase 100% do valor do contrato) as colunas andamento (conjuntos para remoo de favelados e
de sustentao da unidade habitacional (embrio que obras de urbanizao/reconstruo de unidades em
poderia ser ampliado para sobrado) no tinham favela) tinham condies mais viveis de finalizao
recebido cimento, somente os ferros. (tcnica, jurdica e administrativa).
O FUNAPS havia comprado lotes para remoo de Em paralelo, a HABI passou a cobrar uma atuao
favelados no loteamento Paranapanema, em nome mais presente das ARs e das SEBES regionais nos casos 9 O Plano de Ao imediata
do beneficiado, e a construo da casa foi proposta de emergncia, procurando diferenciar os objetivos tinha basicamente dois sub-
programas: A - urbanizao
em mutiro, com financiamento do material e de sua atuao (atendimentos habitacionais coletivos de favelas e B - de proviso de
assessoria tcnica da Prefeitura. Entretanto, apesar da e planejados) do socorro a acidentes. Com essa unidades habitacionais para
proposta ser "politicamente correta", os interessados orientao, at certo ponto contraditoriamente, a
famlias com renda inferior a 4
salrios mnimos.
no se comportaram como previa a Prefeitura. Assim, HABI central fomentou a realizao de obras pontuais
alguns preferiram abandonar o projeto e sumiram. A de melhorias em favelas, que melhoravam as 10 Somente em 1991, j com
situao jurdica do lote - propriedade privada - equipe tcnica e experincia
condies sanitrias e de risco, sem necessariamente em mutires para habitao, a
impedia o FUNAPS de retomar a posse daquele lote. promover a consolidao da favela enquanto HABI cria a linha de
Outros preferiram fazer a casa por auto-construo. assentamento habitacional regularizvel. financiamento URBANACOM,
para obras de urbanizao de
Isso tornou impossvel a orientao tcnica dos poucos favelas em mutiro.
tcnicos da Prefeitura, assim como dificultou A diretriz oficial da HABI para as favelas era, ao
enormemente a compra e entrega dos materiais de contrrio, desenvolver projetos de urbanizao para
construo por parte da Prefeitura. licitao de obras, priorizando-se as favelas que
estavam sendo indicadas para o projeto de lei para
Em paralelo a isso, nos anos anteriores, esse e outros regularizao fundiria, que estava sendo discutido
projetos haviam sido paralisados por falta de dotao com as lideranas.
oramentria. Havia obras de urbanizao de favelas
(Jardim das Vertentes, Jardim Beatriz, em Butant Essa orientao geral, somada influncia da presso
, Jardim Antonieta, em Campo Limpo, entre outros) poltica dos movimentos nos fruns e das visitas
que haviam comeado na gesto Covas (1983-1986) cotidianas de suas lideranas aos gabinetes, acabou
105 ainda em andamento, com uma situao por privilegiar os novos projetos. Isso ocorreu em 106
administrativa, tcnica e social bastante complicada. detrimento da soluo da herana, inclusive porque
Nessas reas havia obras inacabadas ou mal feitas em muitos casos ela dependia da aprovao de leis
por empresas privadas (infra-estrutura), obras em pela Cmara, de decises judiciais, ou de mais
auto-construo inacabadas ou comercializadas recursos para populaes desmobilizadas. Os
irregularmente e muitos casos de comprometimento problemas eram apresentados e defendidos apenas
das condies de salubridade da rea, ou at por funcionrios pblicos, e no pelos movimentos.
, de criao de novas situaes de risco, decorrentes
da ampliao das casas ou construo de novas, em Em meados de 1989 a Superintendncia avaliou que
desrespeito ao projeto original. Havia tambm muitas a HABI tinha que agilizar a contratao de obras de
pequenas obras de melhoria em favela, algumas com urbanizao de favelas, pois a execuo por
participao das ARs, de eficcia e tcnica discutvel, administrao direta (mquinas e mo de obra
como rede coletora de esgotos com tubulao de especializada emprestada das ARs, mutiro dos
dimetro e material inadequado, calamento de moradores e material fornecido pela HABI) no era
vielas sem execuo de redes de esgotos etc. vivel.10
A HABI no tinha nem mquinas e equipamentos,
nem funcionrios operacionais que pudessem auxiliar
mutirantes. Algumas favelas se encontravam
desorganizadas e outras tinham problemas mais A terceira fase da ao em favelas se inicia em
complexos que necessitavam de projetos de paralelo segunda, com as obras por ata de registro
engenharia e de equipamentos para execuo. As ARs de preos. Ela est vinculada s aes e reaes
(que tinham capacidade operacional) tinham suas ocorridas no movimento popular de habitao e,
prprias prioridades, e, sem garantia de apoio especialmente, no interior da gesto municipal, com a
operacional, era muito difcil e improdutivo tentar a ocorrncia do trgico acidente na Favela Nova
mobilizao dos moradores para os mutires. Repblica, em Outubro de 1989, e se consolida no
Relevante tambm era o fato de que, em funo das final de 1990.
aes participativas e do trabalho social, e dos outros
projetos de produo de novas unidades, os tcnicos Procuraremos apresentar sucintamente os aspectos
das HABIs regionais estavam sobrecarregados. tcnicos, administrativos e polticos que levaram esse
ltimo arranjo.
A HABI central ento comea a preparar uma licitao
especfica para obras de urbanizao de favelas, com
o intuito de multiplicar a capacidade operacional dos No final de 1990 a HABI havia estruturado a
escritrios regionais. Inicia-se ento a segunda fase operacionalizao da produo habitacional da
da ao em favelas, quando se assume, pelo menos seguinte forma: na HABI central, uma Diretoria social,
no discurso, que a iniciativa privada deveria participar responsvel pelo trabalho social, cadastro, relaes,
dessa ao. contratos e pagamentos de muturios do FUNAPS;
uma Diretoria administrativa, responsvel pelos
A cidade foi dividida em 5 reas, para as quais seria pagamentos dos contratos, e uma Diretoria tcnica,
contratada uma empresa que executaria as obras de que supervisionava as coordenaes dos programas
urbanizao nas favelas, segundo uma srie de habitacionais. Foi tambm incorporada a contratao
solues-tipo (desenvolvidos pela HABI central) para de empresas privadas de gerenciamento de projetos e
todas as obras previstas. A definio das favelas e a obras, alm da COHAB e da EMURB, que j atuavam
quantidade das obras seria responsabilidade das prestando servios HABI desde meados de 1989.
HABIs regionais. As empreiteiras fariam o registro do
preo unitrio de cada servio para cada uma das 5 Os programas habitacionais eram:
regies, ganhando a empresa com o conjunto de proviso de moradias e lotes
menores preos. Essa licitao foi de morosa e difcil urbanizados- execuo de obras de urbanismo,
preparao. Em Outubro, por ocasio do episdio da infra-estrutura e unidades habitacionais (para os sem
Nova Repblica, nas declaraes oficiais do governo teto ou para remoo de favelas) se feitas por
inclua-se a informao de que j estava sendo empreiteiras;
preparada (antes do acidente) uma licitao para
obras em favela. Posteriormente essas licitaes FUNAPS comunitrio - execuo de unidades
ocorreram, com muitos percalos, mas a HABI iniciou habitacionais por grupos de mutiro, nesse caso as
obras em diversas favelas. obras de urbanismo e infra-estrutura eram feitas por
empreiteira pela coordenao de proviso;
Sob o ponto de vista urbanstico habitacional, a diretriz
assumida pela HABI era j, portanto, a de privilegiar urbanizao de favelas - execuo de obras
as obras de urbanismo e infra-estrutura urbana, sem de urbanizao por empreiteira, mutiro ou
107 necessariamente interferir nas unidades existentes. administrao direta, alguns projetos de unidade 108
habitacional em favela, articulao entre as obras de
A operacionalizao da interveno em favelas era urbanizao e as de risco executadas pela SAR;
bastante diferenteda concepo para as obras de
novas moradias. Os conjuntos habitacionais novos cortios- execuo de projetos e obras
estavam sendo contratados por escritrios de
assuntos fundirios operacionalizao das
arquitetura que eram escolhidos para cada uma das
aes jurdicas e administrativas para regularizao
glebas que ia sendo adquirida e para cada uma das
de favelas em reas pblicas e privadas e dos
organizaes populares demandatrias. O mesmo
conjuntos habitacionais produzidos pelo FUNAPS,
tratamento seria dado licitao das obras. Para as
tanto os das administraes anteriores quanto os
favelas, ao contrrio, a proposta era de que as HABIs
novos, estudo e operacionalizao de
regionais definissem os projetos, conforme o cardpio
desapropriaes, acompanhamento dos convnios.
de solues-tipo, e apenas uma empreiteira por
regio executasse as obras.
No Gabinete da Superintendncia havia uma Na busca de sadas preventivas (humanas e
assessoria para assuntos sociais, polticos, jurdicos, consensuais) para a conteno da perda das reas
administrativos e financeiros. Os diretores centrais, os verdes da cidade com a expanso de favelas, as ARs
coordenadores de programa, os diretores dos executaram 420 praas e reas de lazer, em terrenos
escritrios regionais, com o gabinete da pblicos que ainda estavam vazios, sem destinao,
Superintendncia formavam o Colegiado da HABI. totalizando 67,7 hectares. Esses terrenos, foram
urbanizados e transformados em rea pblica til,
Os escritrios regionais tinham, alm do diretor, um com ajardinamento, bancos, brinquedos. Sem isso,
coordenador fsico e um coordenador social, com teriam sido invadidos por desempregados e
fluxo direto com as coordenaes dos programas. miserveis lanados ao grupo dos sem moradia,
resultado das consequncias da reestruturao
A ao da Prefeitura em favelas no terceiro perodo produtiva no espao urbano da metrpole paulistana.
pode ser assim detalhada:
A SEBES manteve onde j os havia e ampliou seu
apoio aos programas de creches comunitrias e
cursos profissionalizantes em favelas, independente
Municpio de So Paulo
da atuao da HABI em projetos e obras. Nas favelas
Tabela 3.1 onde a HABI atuava e fosse necessrio fazer mudana
RESPONSVEIS PELA AO EM
Fonte: SO PAULO (CIDADE) 11 de famlias, a SEBES participava com verba de
1, 1992 Apndice A2 FAVELAS A PARTIR DE 1990
assistncia famlia, com refeies e colches. Alm
disso, ela acompanha a AR no atendimento s
Ao Responsvel (poltico/ operacional)
situaes de risco e emergncia da cidade, a maioria
HABI central- GEU Favelas
Urbanizao em favelas.
HABI regional

Melhorias HABI regional A SVP - Secretaria de Vias Pblicas, responsvel por 12 O Geprocav o gerenciador
Administraes regionais obras de drenagem e sistema virio da cidade, onde de um grande programa de
h interface com as favelas, devido ocupao dos canalizao de crregos,
Construo de casas HABI central Programa de Proviso e Habi Regional financiado pelo Banco
na favela HABI central - GEU Favelas e HABI regional fundos de vale. No incio do governo percebeu-se, Mundial, operacionalizado
atravs dos funcionrios pblicos das duas pela SVP.
Construo de HABI central Programa de Proviso e HABI regional secretarias, que os cronogramas destas obras previam
casas para remoo FUNAPS aquisio de unidades produzidas remoo de barracos, mas as obras da HABI, de novas
de favelas pela COHAB
casas, muitas vezes no tinham sido feitas. A SVP e as
Atendimento Administraes regionais HABIs regionais procuraram programar essas obras.
emergncia SEBES Especialmente as do Geprocav12 - ligadas a SVP. Ao
mesmo tempo, a SVP passou a elaborar mais
Preveno HABI central
de acidentes rapidamente que nas gestes anteriores os estudos
GEU Favelas e HABI regional
em reas de risco sobre a viabilidade da consolidao de favelas em
HABI central relao macro-drenagem e s diretrizes virias.
Regularizao
Coordenao de Assuntos Fundirios
fundiria
A EMURB, empresa pblica municipal, criou o CEDEQ
Centro de Desenvolvimento de Equipamentos
Urbanos, dirigido pela arquiteta e professora Mayume
Watanabe Souza Lima, que utilizava a tecnologia de
Aps a criao do Grupo Intersecretarial no Gabinete peas pr fabricadas de argamassa armada em
109 da Prefeita para coordenao do "Plano de formas metlicas para a construo de edificaes 110
emergncia nas reas de risco em favelas", que para servios de educao, sade e para canalizao
veremos adiante, a Secretaria das Administraes de crregos. A SEHAB e a SVP contrataram a empresa
Regionais executou,11(a partir de estudos e avaliaes para realizar a canalizao de crregos ocupados por
de risco geotcnico) contratadas pela SEHAB, obras de favela. A experincia da primeira obra levou o CEDEQ
conteno de risco em diversas favelas e passou a a desenvolver tambm caixas para ligao de rede
apoiar tcnica e operacionalmente algumas obras da coletora de esgotos em argamassa armada.
HABI.
Esta definio de diferentes aes e responsveis
As administraes regionais executavam servios de ligados a favela consequncia de uma srie de
limpeza de crregos, cata-bagulho, desratizao nas fatores, alguns relacionados estrutura e s decises
favelas, na maioria das vezes em trabalho integrado administrativas herdadas; outros
com a HABI Regional, dentro de sua atuao na complexidade e gravidade que as condies de vida
discusso das condies de vida dos moradores e sua nestas reas apresenta. Outros ainda, esto
ligao com o projeto de urbanizao. relacionados ao estilo e prioridades da gesto de
Luiza Erundina.
Em primeiro lugar, deve-se destacar que a demanda
Todas essas situaes indicavam necessidade de
por aes em favela se origina por diversas formas.
produo de casas para remoo, sendo que o
principal interessado era o prprio poder pblico. Em
A remoo de favelas em rea particular promovida
13 muitos casos (a no ser nas reas de risco, como
pela Justia que d ganho de causa aos proprietrio,
veremos adiante) as comunidades envolvidas no
pode tornar-se objeto da atuao municipal, por
estavam mobilizadas reivindicando a remoo.
determinao judicial, seguindo uma tradio da
Assim, no embate poltico nos fruns de habitao,
Prefeitura.
essas demandas eram colocadas pelos funcionrios
da HABI, contrapondo-se aos movimentos de luta por
Outro processo era a Lei de Desfavelamento ou
moradia, que procuravam abarcar a maior parte dos
Operaes Interligadas, aprovadas pelo SEMPLA,
recursos financeiros disponveis.
quando o proprietrio ou promotor imobilirio
interessado repassava Prefeitura recursos para a
Muitos dos novos dirigentes e tcnicos contratados
execuo das casas para o desfavelamento.
tinham uma posio de valorizar apenas a produo
de novas casas para movimentos organizados na
Favelas em reas pblicas no municipais tambm
nova poltica habitacional petista. Essa tambm era a
Havia casos em que o 13 podem ser removidas com a participao da
postura dos movimentos. Mesmo a urbanizao de
proprietrio entrava com Prefeitura, por conta de acordos judiciais ou
processo de reintegrao de favelas, como veremos adiante, era vista apenas
extrajudiciais, em funo de apresentarem situa
posse com menos de um ano e como um paliativo e atendimento assistencialista, que
um dia de ocupao da rea. es de risco para o favelado e para o proprietrio, ou
Em outros, os processos eram
no politizava a demanda. O entendimento era de
simplesmente por deciso judicial semelhante quela
mais antigos, com favelas que que, somente haveria produo de casas para a
j estavam consolidadas sem referente aos direitos dos proprietrios privados.. o
remoo se os favelados dessas reas se
que proprietrio tomasse caso de favelas assentadas sobre adutoras, sob linhas 16 A favela Nova Repblica
providncias, Nesta situao mobilizassem e fossem disputar os recursos nos
de alta tenso, em faixas de domnio de rodovias ou localiza-se na A.R. Butant,
possvel postergar a deciso, fruns. em trecho considerado parte
questionar a ao ou at ferrovias. do Morumbi. Eu era a diretora
entrar com ao para da Diviso Sul da HABI e,
usucapio urbano pra os A luta poltica para garantia de obras para remoo portanto, responsvel pela
O municpio, em geral para realizao de obras
moradores. de favelas somente se equilibrou aps o episdio da regio. Trabalhei diretamente
virias e de macro-drenagem, tambm promove com profissionais da SAR, AR,
Memorando da HABI 14
favela Nova Repblica.
aes de remoo. A partir dos anos 80 a Prefeitura SEBES e Corpo de Bombeiros
central/Coordenao de no atendimento de
Assuntos Fundirios de assumiu o encargo de produzir habitao para os
A 24 de Outubro de 1989 ocorreu a ruptura de bota- emergncia, procura de
18/6/91 removidos, no s proceder o atendimento sobreviventes, na retirada dos
fora com aterro de cerca de 40 metros de altura, que
assistencial de emergncia. moradores, seus pertences e
Era o caso da remoo do 15 estava sendo construdo irregularmente a montante no seu abrigo. Os moradores
16
complexo de favelas guas da favela. Segundo Mori,17sd:8,9, "o deslizamento removidos da favela tiveram
Espraiadas (mais de 4000 Em 1989 existiam processos administrativos para destino definitivo no Conjunto
barracos), cujo processo ocorreu sob a forma de corrida de lama, apesar de no Habitacional Raposo Tavares,
reintegrao de posse e remoo de favelados para
administrativo comeava com 14 ter havido chuvas intensas na regio", o talude do da COHAB.
um bilhetinho manuscrito do nada menos que 737 favelas implantadas em terrenos
prefeito Jnio Quadros sobre
aterro, "apesar da grande altura, estava construdo
municipais. Alguns desses processos tramitavam na 17 Alm de Mori,s.d, que
um recorte do Jornal da Tarde com uma geometria aceitvel segundo a boa prtica"; participou da elaborao de
denunciando que um morador Prefeitura h mais de 10 anos. Outros foram iniciados
"a cerca de 100 metros da crista do talude, junto a laudos logo aps o acidente,
de palacete vizinho comprava nos ltimos dias de 1988.15 ver tambm Peloggia, 1998.
da favela gua para encher diversos grandes edifcios havia lanamento de guas
sua piscina. O bilhetinho diz servidas que formavam um poa d'gua com taboas
"remova-se imediatamente". O Alguns desses casos eram relacionados a favelas que
(vegetao de brejo)." O acidente causou a morte de
prefeito Paulo Maluf obedeceu estavam no caminho de obras pblicas para execuo
ordem entre 1994 e 1995. 14 pessoas.
de avenidas e canalizao de crregos j contratadas
e em andamento atravs da SVP. Havia outros casos
Com a presso do Gabinete da Prefeita, a SEHAB e a
111 relacionados a obras da SABESP execuo ou 112
SAR desencadearam uma srie de aes relacionadas
recuperao de coletores de esgoto, adutoras.
preveno de acidentes daquele tipo, com
Anteriormente a 1989 a Prefeitura j tinha assumido
repercusso no tratamento da favela pela gesto
compromissos de providenciar a produo de
petista.
unidades habitacionais e promover a remoo das
famlias para alguns desses casos. Alguns conjuntos
Neste momento foi possvel recolocar o grau de
habitacionais estavam em construo com esse
prioridade para os recursos financeiros e para a
objetivo. Em outros casos, era urgente a
operacionalizao dos projetos e obras para remoo
operacionalizao da construo, pois todos os
de favelas e resoluo de situaes de risco. O
processo tinham prazos que j estavam exguos.
episdio desencadeou uma srie de reestruturaes
administrativas, decises quanto a orientao tcnica
Assim, somavam-se casos j na Justia, casos de
e quanto a priorizao de investimentos.
obras pblicas em andamento que a Administrao
tinha interesse em continuar, com diversas situaes
A SEHAB mobilizou a COHAB para uma atuao mais
de risco de deslizamento e enchente j registrados
prxima HABI na questo.
pela HABI.
A COHAB contratou empresas de geotecnia e Essa avaliao, alm de orientar toda a ao do
geologia do Rio de Janeiro e de So Paulo, sob a GT Intersecretarial, trouxe um grande
coordenao da empresa de engenharia com fortalecimento da idia da urbanizao de favela
especializao em geotecnia BUREAU de Projetos, como um programa intensivo, que poderia
para realizar vistorias e laudos de avaliao de risco resolver grande parte dos problemas de risco da
em favelas indicadas pelo GT Intersecretarial. O IPT foi
cidade, conforme queria a prefeita.
chamado a realizar a priorizao das aes indicadas
nos laudos. Os laudos foram elaborados entre
Novembro de 1989 e Abril de 1990. Entre Dezembro de 1989 e Junho de 1990 foi
criado um grupo de trabalho de tcnicos da
A COHAB agilizou a finalizao de 839 unidades nos COHAB, do PARSOLO (diretoria da SEHAB
conjuntos Santa Etelvina, na zona leste e Raposo responsvel pela aprovao de projetos da
Tavares, na zona oeste, adquiridos pela HABI para iniciativa privada) e da HABI central, que
remoes urgentes. contratou os levantamento planialtimtricos,
desenvolveu as diretrizes e licitou projetos e obras
A partir de dados de atendimento de emergncia nos de diversos conjuntos em gleba que haviam sido
ltimos anos fornecidos pela Defesa Civil, SEBES e selecionadas pelas HABIs regionais para
HABIs regionais, foram selecionadas 240 favelas para
desapropriao. Estes conjuntos passaram a
a elaborao dos laudos.
prever, alm das unidades habitacionais para os
Resumidamente foram esses os resultados deste mutires, um certo nmero de unidades para
remoo de reas de risco e desadensamento de 18 A opo de construir os
levantamento em 240 favelas: alojamentos provisrios foi
favelas para sua urbanizao. utilizada em funo do risco de
haver outros acidentes, mas
Municpio de So Paulo grande parte do corpo tcnico da
HABI e da SEBES considerava um
Tabela 3.2 A SAR atuou em 35 favelas, realizando obras para retrocesso sua construo, em
RESULTADO DA AVALIAO DE conteno de risco e destinao final (praas e funo das dificuldades de gesto,
e da incerteza quanto a sua
RISCO EM 240 FAVELAS - 1990 reas verdes) em 20 favelas cujos moradores desativao, ou seja quando as
famlias tero alguma soluo
foram removidos. Deixou 9 em andamento e mais definitiva. A situao dramtica
Ao N de famlias % 6 em projeto ou licitao das obras, alm de fez a Prefeitura assumir polticas
pesadas e desumanas, como o uso
risco iminente 500 1 outras pequenas obras executadas por de conteineres como alojamentos.

Risco I administrao direta. A maioria das obras foi de 19 A verba de atendimento


habitacional, um herana
singularidades de drenagem, e conteno de assistencialista e com usos
3985 7,5 clientelistas nas administraes
Encosta encostas atravs de retaludamentos e muros. anteriores, era um pequeno valor

Solapamento de crrego 1554 3 Alm disso a SAR coordenava, com as ARs e que o atendido obtinha sob a
forma de materiais de construo
Guarda Metropolitana, o congelamento da rea madeirit, telhas, etc para construir
inundao de baixada 772 1,4 um barraco em algum lugar, fosse
esvaziada, com confeco de cercas e placas de outra favela, um terreno cedido.

Individual 600 advertncia.


1,1
Risco II Entre 1989 e 1992 foram removidas 4916
(necessidade de saneamento 17255 34
e pavimentao) famlias, com o seguinte destino:

Sem risco 26448 51,9


Municpio de So Paulo
113 Total 51114 100 Tabela 3.3 114
REMOVIDOS DE REAS DE
Fonte:Anexo quadro geral de moradias em risco/IPT Relatrio
no. 28648/DCC/AEG, citado em SO PAULO (CIDADE), 1992, 1 RISCO DE 1989 A 1992

Alternativa N de famlias N
Segundo orientao do IPT, as pessoas em risco de de atendimento beneficiadas de pessoas
vida iminente deveriam ser removidas imediatamente. 839 3356
Conjuntos habitacionais adquiridos da COHAB
As situaes de Risco I englobavam as necessitadas de 447 1788
Conjuntos habitacionais construdos pela HABI
obras emergenciais, com possibilidade de remoo
Alojamentos provisrios18adquiridos da COHAB 249 996
definitiva ou retorno dos moradores. As situaes de 2612
Alojamentos provisrios construdos pela HABI 653
Risco II indicavam a necessidade de obras de infra- 1020
Outras alternativas 255
estrutura urbana, em especial drenagem,
Verba de atendimento habitacional19 2473 9892
afastamento de esgotos e pavimentao, como forma
Total 4916 19664
de estabilizar as reas, alm dos problemas
Fonte:SO PAULO (CIDADE), 1992, 1
detectados de 600 casas em risco pela condio da
edificao.
A Tabela abaixo, sobre investimentos, mostra que ,
pelo menos ate 1991, as favelas receberam menos de
Conforme SO PAULO (CIDADE), 1992, 1:8, "A 20 % do oramento da HABI. Podemos afirmar que em
qualidade cientfica dos levantamentos e a ao 1992 esse nmero subiu, pois foram iniciadas mais
rpida da Prefeitura permitiram salvar centenas de algumas obras, mas certamente, no haveria
vidas. Aps a remoo das famlias, constatamos capacidade operacional de chegar nem a 30 % dos
desmoronamentos de taludes na favela Olavo investimentos de toda a Superintendncia.
Fontoura (Ipiranga,134 famlias) e outro na favela
Nova Jaguar (Butant, 78 famlias) e constatamos A produo de novas unidades, em particular a
ainda o rompimento de uma adutora de gua sobre a execuo de infra-estrutura em glebas para os
Na gesto petista a 20
participao da HABI no qual moravam, antes da transferncia, 65 famlias mutires, e a construo das unidades em mutiro,
Oramento geral da (favela Adutora, Butant). Todos os acidentes descritos absorveram a maior parte dos recursos financeiros.
Prefeitura, cresceu, em
comparao com os anos
resultaram na perda total das moradias, porm , em
anteriores. Entretanto, essa todas elas no houve perda humana, somente
participao diminuiu no material".
ltimo ano de governo, em
funo da crise econmica, Municpio de So Paulo
aliada dificuldade da HABI Em paralelo s obras de risco feitas pela SAR, s
em gastar seus recursos Tabela 3.4
remoes, agilizao dos novos conjuntos INVESTIMENTOS DA HABI EM
previstos, em funo da
pequena capacidade de habitacionais, iniciou-se uma fora tarefa para - % - 1989 a 1991
operao e da complexidade acelerar os projetos e obras de urbanizao.
de alguns projetos. A
participao da HABI no
Oramento geral foi de 0,33% Assim foi criado o Programa de Urbanizao de
Natureza Dotao
em 1989 (definido na gesto Favelas, coordenado pelo GEU FAVELAS, cujos FAVELA
anterior), 4,10% em 1990, da ao oramentria
5,15% em 1991 e 2,24% em membros tambm, representavam a HABI no GT 1989 1990 1991
1992. Intersecretarial do Gabinete da Prefeita. Foi atravs da
Verba de
ao para resolver os problemas de risco que a
Emergncia atendimento
urbanizao das favelas tornou-se, no prioridade, 0,70 3,42 3,33
habitacional
mas um programa relevante dentro da poltica da
HABI, na disputa por encaminhamentos tcnicos e Alojamentos
FUNAPS 0 9,76 0
administrativos e por recursos financeiros. Provisrios
Verba de
Melhorias atendimento 0,81 1,28 1,31
habitacional
Com a criao do GEUFAVELAS 0,17 1,25 6,41
procurou-se disseminar a postura Infra-estrutura PROFAVELA
O
de que a favelas era um fenmeno em favelas FUNAPS 0,33 0 3,95
Programa urbano e habitacional que U.H. em favela FUNAPS 0 0,02 2,76
necessitava de aes diferenciadas 2,01 15,73 17,76
3.3 de e integradas para sua soluo,
SUBTOTAL
Terras FUNAPS 21,83 4,01 15,70
sendo uma delas a urbanizao. A
Urbanizao urbanizao das favelas foi definida CONJUNTOS Infra-estrutura FUNAPS 6,93 16,7 35,75
HABITACIONAIS
como um processo que devia U.H./empreiteira FUNAPS 56,03 12,33 7,08
conjugar as intervenes sociais,
U.H./mutiro FUNAPS 0,52 34,59 19,04
fsicas e de regularizao fundiria.
SUBTOTAL 85,31 67,63 77,57
115 116
OUTROS 12,68 16,64 4,67
Entendida como um processo, a ao nas favelas
deveria ser cotidiana e descentralizada, trazendo a TOTAL 100 100 100
presena do poder pblico para dentro destas reas. Fonte: dados bsicos SO PAULO (CIDADE), 1992, 1, Quadro XIII distribuio da despesa realizada, que no
O Programa, estrategicamente, priorizou a execuo inclui os dados de 1992 e Quadros III, IV e V demanda atendida.
de obras de infra-estrutura e adequao urbanstica, e
no de unidades habitacionais, com o pressuposto de Entretanto, quando verificamos a populao atendida
que elas modificam as condies de habitabilidade pelos mesmos investimentos, na Tabela abaixo,
das favelas. Enquanto isso, outros setores da verificamos, que, seja em obras concludas ou em
SEHAB/HABI desenvolviam os procedimentos para obras em andamento, a atuao em favelas apresenta
regularizao urbanstica e fundiria. Essa postura uma abrangncia social mais ampla. Destaque-se
teve grande apoio das HABIs regionais. que no esto includas as famlias atendidas por
20 melhorias habitacionais, aquelas obras que poderiam
Os dados referentes aos investimentos e a amplitude ser apenas paliativas, sem estarem vinculadas a um
social nos diferentes programas da HABI fortalecem estudo de viabilidade da manuteno da favela
essas premissas: naquele local.
deve-se priorizar as obras de urbanismo e infra-
De fato, como ser visto adiante, os custos por estrutura, sem necessariamente investir na
unidade ou famlia para o atendimento da populao reconstruo de novas unidades habitacionais nas
favelada onde ela j est, so muito mais baixos do a favelas;
produo de novas unidades, inclusive com a
aquisio de terras para a produo habitacional. a urbanizao entendida como um processo,
As diretrizes apresentadas 21
neste captulo foram incluindo-se, alm das obras, a regularizao fundiria
sistematizadas a partir de
diferentes documentos
e urbanstica, o acesso aos servios pblicos e sua
produzidos pela HABI, em manuteno pelos setores responsveis;
especial, "Favelas e os fundos
de vale", HABI SUL, 1989,
"Proposta de trabalho
a participao popular fundamental para o sucesso
21
integrado com a populao deste processo.
das favelas em processo de
Municpio de So Paulo
urbanizao", GEU FAVELAS,
1990, "Programa de Essa concepo foi se consolidando ao ser
urbanizao de favelas"- Tabela 3.4 NMERO DE FAMLIAS ATENDIDAS apresentada, discutida e afirmada com os diferentes
documento apresentado ao
Prosege, HABI, 1991, "Ao PELA HABI 1989 - 1992 interlocutores: os representantes dos movimentos
em Favelas e o Programa de populares e moradores das favelas, os funcionrios
Urbanizao da PMSP", pblicos, as empresas privadas participantes de
apresentado ao governo
estadual, SABESP e Banco
licitaes ou com contratos , para outros setores da
Mundial durante as Natureza OBRAS CONCLUDAS OBRAS EM ANDAMENTO Administrao Municipal e tambm para outros
negociaes referentes ao FAVELA EM DEZ 1992 setores do Estado e para as concessionrias de
da ao

a.
Programa de Saneamento
N N servios pblicos.
Ambiental da Bacia do
Reservatrio Guarapiranga, absoluto % absoluto %
em 1991, "Recomendaes e
normas tcnicas para Emergncia
elaborao de projetos de
10610 50,2 2033 4,5 Concepes
urbanizao de favelas", 1992 urbansticas
Alojamentos
e por ltimo, o "Relatrio do
GT Ao em Favelas", HABI, Provisrios
Figura 3.1 Considera-se favela
abril de 1992, de onde foram
tiradas as citaes. urbanizada aquela rea servida
Melhorias por gua, esgotos, eletrificao,
drenagem das guas pluviais,
com estabilizao do solo, com
Infra-estrutura vias de acesso aos domiclios e
em favelas 5869 27,8 21288 47,2 grau de organizao de
U.H. em favela 248 1,17 1298 2,9 implantao que torne possvel
elaborar uma planta de
SUBTOTAL 16727 79,17 24619 54,6 arruamento e loteamento,
Terras caracterizando-se as reas de
CONJUNTOS Infra-estrutura uso comum ou pblico e as
HABITACIONAIS reas de uso residencial ou
U.H./empreiteira
3749 17,7 10588 23,5 misto, relacionando-se cada
U.H./mutiro 652 3,08 9865 21,9 Cidade da Criana, Jaragu,
antes e depois das obras lote a uma determinada famlia.
SUBTOTAL 4401 20,78 20453 45,4
OUTROS Visando respeitar os
investimentos anteriores dos
117 TOTAL 21128 100 45072 100 118
moradores e ampliar ao
Fonte: dados bsicos SO PAULO (CIDADE), 1992, 1, Quadro XIII distribuio da despesa realizada, que no
inclui os dados de 1992 e Quadros III, IV e V demanda atendida
mximo a amplitude do
atendimento social com os
recursos financeiros
disponveis, deve-se buscar
respeitar o traado das vias
existentes e minimizar o nmero
Apresento a seguir a concepo geral do programa de de demolies de casas. A ao
urbanizao desenvolvido pela HABI, em especial a prioritria deve estar voltada
partir de 1990. H trs posturas bsicas do Programa para a insero da rea e de
que j estavam presentes desde o primeiro Plano de sua populao infra-estrutura
Ao Imediata: urbana existente no entorno,
deixando-se para o prprio
morador a responsabilidade
quanto a melhoria ou
ampliao de sua casa.
Somente em casos excepcionais podem ser usados
recursos financeiros municipais para reconstruo de
unidades habitacionais: quando as condies tcnicas
aconselharem necessidade de aterros para elevao
da cota topogrfica do terreno sujeito inundao,
troca de solo, quando seja necessrio demolir
totalmente uma casa para viabilizar as obras de
urbanizao e infra-estrutura ou quando foram feitos
compromissos irreversveis anteriores administrao
Luiza Erundina entre a Prefeitura e comunidades
especficas.
NOSSA SENHORA APARECIDA,
Figura 3.2 zona leste, vista area da urbanizao na ruas
e vielas sendo pavimentadas e interior de
22
quadra aps as obras Essa diretriz encontrou resistncia inicial dentro dos
movimentos organizados de favelas. As lideranas
reivindicavam a manuteno dos moradores nas
favelas, mas queriam que fosse feito um
reparcelamento regular da favela - lotes de no mnimo
100 m2, ruas de no mnimo 5m de largura e a
reconstruo de todas as casas, mesmo que fosse 22 No caso da favela Helipolis,
uma das maiores de So
apenas o primeiro piso. Essa reao inicial comprova Paulo, inclusive a equipe
o enraizamento no imaginrio popular da poltica dirigente da HABI defendia o
habitacional do BNH - casinha e lote - num reparcelamento da rea,
conforme um plano j
loteamento "regular e oficial. iniciado em diferentes datas e
trechos. Nesse caso, como em
outros, solues mistas foram
Essa postura modificou-se rapidamente, em funo adotadas.
da discusses que esclareciam as comunidades e as
lideranas quanto inviabilidade da reivindicao, 23 Foi na administrao petista
que se consolidou a definio
devido a seus custos sociais e financeiros: dos termos relocao
mudana de uma casa para
grande nmero de remoes para fora da favela, cuja outro local dentro da favela,

Figura 3.3 densidade habitacional maior do que conjuntos


remanejamento demolio
apenas parcial da uma casa
VILA BELA habitacionais ou loteamentos populares, em funo existente na favela e remoo
mudana da famlia para
aterro de terreno sujeito a inundao do tamanho dos lotes e, especialmente, pela outro local fora da favela.
simplicidade do sistema virio; Estes termos atualmente so
Figura 3.5 diminuio do nmero de famlias que poderiam ser
utilizados, no s na
Prefeitura de So Paulo, mas
em outras localidades.
atendidas em funo do alto custo da reconstruo
das casas;

irracionalidade na demolio de casas de alvenaria,


119 de boa qualidade, com o nico objetivo de conseguir- 120
se um reparcelamento uniforme e de desenho regular,

necessidade de abrigo de grande nmero de famlias


em cada de parentes, amigos ou em alojamentos
provisrios durante o tempo de demolio das casas,
urbanizao da rea limpa e reconstruo das novas
casas.

CONJUNTO GUA BRANCA Essa diretriz foi estratgica para a amplitude social do
Programa, pois otimizou os recursos financeiros
destinados favela, j que as obras de urbanismo e
infra-estrutura so mais baratas que a construo de
unidades habitacionais.23
HELIPOLIS
conjunto Delamare para relocao Figura 3.4
b.
Processo de implementao
"Entendida como um processo, a urbanizao da
favela poder ser implementada em fases ou etapas -
Em muitos casos, a obra de urbanizao teve de incluir
a coleta do esgoto de trechos de fora da favela, com
no caso da Favela Esperantinpolis (Penha), onde foi
trabalho comunitrio, pequenas melhorias, execuo executado coletor de 300 mm ao longo do crrego,
de obras especficas prioritrias, programao da para atender a um bairro de montante e a Favela ndio
execuo das obras por setores diferentes da favela. Peri , cujo projeto de esgoto inclua o atendimento a
Entretanto, antes do incio da primeira interveno, edifcios do Horto Florestal, limtrofe e a montante da
deve-se planejar a ao globalmente, elaborando-se favela.
diretrizes especficas para a rea como um todo".21

Essa diretriz nem sempre foi seguida na ao


concreta. Grande parte das obras de melhoria
executadas pelas HABI regionais e administra
es regionais - a maioria de drenagem e pavimentao
- eram paliativos executados sem projeto e sem
cuidados.

A partir de 1990/1991, com o desenvolvimento de


uma sistemtica de elaborao de diretrizes de
urbanizao, foi possvel s HABIs regionais executar
melhorias dentro de um plano global para a favela.
Figura 3.6
c.
Relao da ao nas favelas com a
cidade
Somente podero entrar no processo de urbanizao
Mapa
esquemtico
da localizao da
FAVELA
ESPERANTINPOLIS

as favelas (ou trechos de favelas) que no apresentem


condies de risco de vida iminente por problemas Base: Guia 4 Rodas 2000
geotcnicos ou no estejam sob viadutos, pontes,
redes de alta tenso, sobre oleodutos, adutoras, rea de
esgotamento
coletores e emissrios de esgoto, galerias de guas
Sentido
pluviais, crregos, ou margem de rodovias, ferrovias de gua

ou vias expressas. Essas favelas podero entretanto


receber pequenas obras de melhoria, se sua remoo
no for possvel a curto prazo".21 Em todas as
favelas
As favelas a serem consolidadas devem ter suas urbanizadas Figura 3.7
intervenes fsicas projetadas de forma a junto a crregos, Mapa
compatibilizar as necessidades especficas das favelas as obras de esquemtico
da localizao da
s da cidade, em particular aos sistemas de macro- macro Horto
Florestal FAVELA NDIO PERI
drenagem e esgotamento sanitrio. As favelas que drenagem
ocupam trechos de caladas e leito de rua s podem correram por
121 ter esse trecho urbanizado aps consulta e parecer contra da HABI, 122
favorvel dos setores da Administrao Municipal exceo da
responsveis. "Dada a localizao das favelas de So Favela
Paulo em fundos de vale e reas de declividade Miranguaba,
acentuada, mas espalhadas por toda a mancha onde a
urbana, em rea com menos de 100 famlias e cerca canalizao do
de 2 hectares, torna-se fundamental, para a crrego foi paga
implementao de uma ao de melhoria das pela SVP.
condies sanitrias e de sade e, ao mesmo tempo,
de recuperao ambiental a interveno nestas reas.
Por isso os projetos de urbanizao, alm de
consagrar esse novo direito, de manuteno dos Base: Guia 4 Rodas 2000
ocupantes nos locais anteriormente invadidos, tm
que ser capazes de garantir a eficincia da infra-
estrutura urbana como um todo.
Nas intervenes em favela, paralelamente ao
planejamento das obras, precisam ser feitas aes com
a comunidade para garantir a compreens
o e o apoio das moradores de cada etapa da obra,
esclarecendo-lhes sua necessidade para melhoria das
condies habitacionais e ambientais da favela e de
seu entorno.
.
Nas favelas objeto do Programa de Urbanizao, em
paralelo aos levantamentos tcnicos e
desenvolvimento de projeto, devem ser programadas
pela HABI regional , com a participao de Ongs e de
outros setores da Administrao, diferentes aes
MIRANGUABA como mutires de limpeza, cata-bagulhos,
Figura 3.8 antes e depois das obras de macro-drenagem
desratizao, pequenas obras, solicitao de orelhes
comunitrios, abrigos para ponto de nibus, melhoria
da coleta regular de lixo etc, bem como atividades de
lazer e educao para adultos, adolescentes e
crianas.

As prticas educativas, o processo de discusso do


projeto e organizao da populao para
acompanhar a obra, devem servir de instrumento para
o fortalecimento de uma organizao comunitria
democrtica, que possibilite a quebra de personalismo
e autoritarismo de lideranas e o surgimento de novas.
Assim, os processos de discusso do projeto e
acompanhamento das obras devem resultar na
indicao de representantes por viela ou quadra, alm
A negao do legalismo, 24
inspirava-se nas possibilidades da direo da associao de moradores ou de
de regularizao das favelas lideranas mais antigas da favela." 21
urbanizadas como ZEIS,
segundo a legislao
obra de macro-drenagem na FAVELA 9 DE JULHO,
So Mateus, zona leste
Figura 3.9
municipal e como especial O sucesso do processo de urbanizao de uma favela
urbanizao especfica, depende da relao de confiana que se estabelea
segundo a legislao federal.
Entretanto, as diretrizes de projeto relacionadas entre a instituio responsvel, seus agentes
distncia das edificaes e ruas dos crregos n executores e a populao. A fase de projeto
24
o seguiram preceitos legais, mas os aspectos da boa fundamental para se estabelecer essa relao,
tcnica, em relao vazo, estabilizao de margens tornando possvel populao toda, e no apenas s
e possibilidade de limpeza e manuteno dos fundos lideranas, conhecer, concordar e preparar-se para as
obras. preciso, ento, fazer um trabalho de

123
d. de vale e redes de esgoto.

Participao da populao
"A participao popular no processo de urbanizao
da favela imprescindvel e especfica - desde o
acompanhamento do projeto, conhecimento do
construo de uma democracia horizontal, com
representantes por viela ou quadra, que possam
conhecer em detalhe o projeto. Os moradores
precisam conhecer as razes das obras: porque o
esgoto est relacionado a doenas, porque a favela
124

cronograma de obras, at as aes de educao tem muitos ratos e baratas, para que possam
sanitria e ambiental. enfrentar as dificuldades que aparecero.
necessrio que os moradores estejam de acordo com
necessrio desenvolver um trabalho social, de a obra e sabendo o que e quando vai acontecer. O
educao sanitria e ambiental, esclarecendo a planejamento da obra deve levar em considerao o
populao quanto ao uso e conservao das obras fato de que as pessoas continuaro morando no local
realizadas na favela, para que estas no deteriorem durante os servios.
devido ao uso incorreto.
A obra em favela traz muita interferncia e incmodo
O trabalho social deve incluir necessariamente ao dia a dia dos moradores (remoes provisrias ou
aspectos relacionados construo da cidadania, definitivas, demolies, trechos intransitveis, perigo
sobre os direitos e os deveres do cidado urbano, de mquinas e valas para crianas etc.). Por isso,
esclarecendo-se quais so as instituies responsveis muitas vezes, apesar de anteriormente terem
pelos servios pblicos a que a favela tem direito. reivindicado as obras, moradores oferecem
resistncia sua continuidade.
A condio ilegal dos assentamentos desenvolve uma
postura preconceituosa dos executores dos servios
Muitas vezes, o poder pblico que precisa agir em pblicos bsicos, que resistem a atender as favelas,
uma favela para executar uma obra de interesse da mesmo depois de urbanizadas, o que pode causar sua
cidade (avenidas, canalizao de crrego, coletor de deteriorao - varrio, coleta do lixo, manuteno e
esgoto), independente do grau de organizao da limpeza peridica dos sistemas de drenagem,
comunidade favelada ou da sua reivindicao. correo de problemas nas redes de gua e esgoto
etc.
fundamental lembrar que se est projetando e
executando as obras praticamente dentro da casa dos
moradores. Assim, o prvio conhecimento, pelo
morador, da obra proposta, seu tempo de execuo e
seu entendimento quanto ao benefcio que a mesma
trar so dados essenciais ao sucesso do
empreendimento. A Operacionalizao

As condies socioculturais da populao aliadas 3.4. da Urbanizao


histrica falta de acesso infra-estrutura bsica fazem
de Favelas
com que os moradores no usem corretamente as
obras implantadas. Muitos moradores tem pouca ou
nenhuma instruo, no tm informao sobre as
relaes de causa - efeito entre saneamento e sade, A ao em favelas baseou-se na estrutura
no tm condies de ler orientaes ou orientar as descentralizada dos Escritrios Regionais da HABI
crianas sobre o uso adequado das obras. A que, discutindo com os movimentos de favela 25 Em especial, o GEU FAVELAS,
com a assessoria da empresa
ignorncia pode causar o uso incorreto, e a rpida organizados e com as comisses de moradores, Bureau de Projetos, elaborou
deteriorao das obras. colocavam em confronto as prioridades da Prefeitura as normas para
desenvolvimento de projetos e
favelas com programao de obras p para medio e pagamento
A falta da organizao local, do desenvolvimento da blicas de outras secretarias, favelas com necessidade de obras de urbanizao.
vida comunitria, privilegiam o individualismo, de obras de risco etc e definiam as reas prioritrias
dificultando a definio dos espaos de uso pblico, 26 A partir de 1991 a equipe
para a urbanizao. A partir de um roteiro e de passou tambm a levantar e
comum - ruas, vielas, praas, largos- e tambm a sua eventual assessoria tcnica do GEU FAVELAS, as HABIs encaminhar as informaes
manuteno. fundirias levantamento

e.
regionais elaboravam as diretrizes fsicas e sociais de topogrfico, plantas de
urbanizao, solicitavam a contratao e loteamento etc para subsidiar
Relao das favelas com a gesto dos os processos para
acompanhavam os levantamentos, projetos e obras
servios de manuteno urbana regularizao de favelas.
executados por empresas ou por mutiro, executavam
o trabalho social nas comunidades em atendimento e
"Cabe HABI central desenvolver contatos para os projetos e obras de pequenas melhorias.
formalizar a incluso das favelas urbanizadas nos
servios de manuteno urbana, de forma a integr-las A equipe do Programa de Urbanizao (GEUFAVELAS)
na gesto da cidade. coordenava e apoiava esse trabalho, atravs de
25
assessoria tcnica, normatizao de procedimentos,
Em paralelo, cabe s HABIs regionais nas escalas sistematizao de diretrizes e normas tcnicas,
locais, envolver as comisses de moradores nos operacionalizao das contrataes e assinaturas de
125 126
contatos com os orgos pblicos municipais e convnios para levantamentos, projetos e obras,
estaduais responsveis pela incluso da favela encaminhamento de medies e pagamento.26
urbanizada na programao dos servios de
manuteno urbana".21 A execuo regionalizada da ao em favelas foi um
pressuposto e uma necessidade. A dimenso do
Pela dimenso do problema no municpio e pelas problema e da cidade, a necessidade de proximidade
inter-relaes entre a manuteno urbana, a fsica e do estabelecimento de uma relao de
recuperao ambiental da cidade como um todo, e a confiana e transparncia entre a populao e a
ao direcionada para as favelas dentro da poltica equipe de trabalho da Prefeitura, o encadeamento de
habitacional, as diretrizes gerais do programa do aes participativas (como as listadas abaixo) que
grande importncia integrao das aes da contribussem para mobilizao da comunidade em
Prefeitura nos ncleos de favela. torno do processo de urbanizao, tornam
fundamental que a equipe que tem contato sistemtico
e direto com a comunidade tenha alguma mobilidade
e autonomia em relao estrutura central.
Soma-se a isso o fato da entrada de muitos
A formulao das diretrizes, normatizao das formas tcnicos contratados por prestadoras de
de planejamento, operacionalizao e controle foram servio, na maioria ligados rea fsica, o que
resultado de um trabalho coletivo. A equipe tcnica criou muitos problemas no relacionamento
existente na Prefeitura, (com grande conhecimento da profissional, principalmente com o corpo das
realidade concreta da favelas, suas comunidades e equipes sociais, historicamente responsveis
dos erros cometidos no passado), os tcnicos pela implementao da poltica habitacional
contratados especialmente para trabalhar com para a populao de baixa renda. Esse fato
habitao popular na HABI (que trouxeram sangue tem sua raiz j na administrao do prefeito
novo e criatividade estrutura pesada e desacreditada Jnio Quadros, quando HABI saiu da FABES e
da Prefeitura), tcnicos com experincia anterior em passou para a SEHAB e a poltica habitacional,
27
urbanizao de favelas em outros locais onde esse que sempre esteve em poder do corpo social, 29 Para a execuo de pequenos
processo j tinha criado razes (permitindo a passou a ter uma influncia maior da rea
reparos e melhoria nas favelas
(que no podem ser
assimilao dos acertos e evitando erros) e as fsica. Na administrao da perfeita Luiza urbanizadas ou para apoio
empresas privadas de gerenciamento, projeto e Erundina, este fato se agravou com a entrada integrao da comunidade ao
obras, acabaram por colocar seu conhecimento a de um superintendente arquiteto e o
processo de regularizao e
urbanizao) a HABI deu
servio das favelas, procurando atender s exigncias consequente crescimento do papel dos continuidade s chamadas
Destaque-se o arq. Jorge 27 de custos, qualidade, agilidade de maneira criativa. tcnicos da rea fsica na poltica. obras de melhoria, atravs do
Hereda, que havia trabalhado uso da Verba de Atendimento
na Bahia na urbanizao, Habitacional
entre outras favelas, de A relao entre a equipe central, as regionais e a As obras de urbanizao foram comprovando (tradicionalmente utilizada
Alagados, foi diretor tcnico iniciativa privada, entretanto, no se deu sem que a implantao original da favelas
para remoes e
da HABI central, o arquiteto atendimentos de emergncia),
conflitos. Alm das cobranas por rapidez da resultava em problemas de risco e priorizando seu uso coletivo.
Paulo Saad, carioca,
funcionrio da CEHAB e execuo das aes programadas de parte a parte, insalubridade, muito mais pela falta de Essas obras sempre foram
responsvel pelo projeto de verificou-se a resistncia por parte de tcnicos da recursos da populao e pela ausncia dos
executadas por mutiro, com
urbanizao da favela Santa algumas atividades
Marta, foi consultor de GEU
prpria HABI quanto poltica de consolidao de servios bsicos da infra-estrutura, do que remuneradas e participao
FAVELAS para a montagem do favelas, quanto diretriz e reconstruo de casas e pela lgica da implantao. de mestres de obra e pessoal
cadernos das primeiras quanto operacionalizao do trabalho social. operacional da prefeitura. Em
licitaes para projeto, o favelas de pequeno porte e
engenheiro sanitarista A execuo dos projetos e obras condies fsicas favorveis a
Eduardo Marques, carioca, Essas resistncias e conflitos dentro do prprio poder urbanizao global pde ser
que havia trabalhado em feita atravs dessa ao.
pblico tem suas razes na postura tradicionalmente A HABI optou por desenvolver mecanismos Entretanto, ocorreram tambm
Angra dos Reis, entre outros 28
projetos de saneamento para laboratorial, de pequenas experincias controladas para a participao das empresas privadas na casos de execuo, que so
reas irregulares, e a arquiteta pelo poder pblico numa prtica assistencialista ainda urbanizao de favelas. Essa opo foi
apenas paliativos e tero que
Denise Penna Firme, carioca, ser refeitas para a real
que havia trabalhado no
presente na mquina administrativa, tornando contingenciada por alguns fatores. A HABI no consolidao do
cadastramento fsico das necessria a renovao e a reciclagem do corpo podia executar as obras por administrao assentamento.
favelas cariocas, e no projeto tcnico para a operacionalizao de uma poltica de
e obra de urbanizao da direta, pois no tem estrutura operacional 30 A experincia carioca, que, na
favela Pavo/Pavozinho. atendimento coletivo e socialmente abrangente. prpria e no foi possvel uma ao integrada poca, j havia consolidado o
programa de mutiro em
A bibliografia sobre favelas, 28
com as administraes Regionais, tanto pelo favelas para infra-estrutura,
Por outro lado, a forma tradicional das intervenes conflito de prioridades de um e outro rgo, no servia como referncia,
pelo menos at o fim dos anos
80, resumia-se a experimentos em favela de So Paulo (de demolio, loteamento quanto pela qualidade e agilidade29de sua pois no Rio o mutiro era
acadmicos e laboratoriais. regular e construo de novas casas, quase sempre execuo. A ao em favelas da HABI teve que
remunerado, enquanto a
tradio paulista, e
embrio) indica uma rejeio do profissional e do assumir obras de maior complexidade, como referendada pela gesto
poder pblico ao urbanismo produzido pela canalizao de crregos, pontes, petista era de mutiro sem
populao pobre, fora das normas impostas pelo remunerao, como parte do
pavimentao de vias pblicas oficiais, pagamento, no caso de
saber institudo. Se certo que h nas favelas situaes coletores de esgoto de mais de 200mm, moradia.
de ocupao do terreno perigosas, insalubridade, eletrificao etc., como sua responsabilidade
127 casario precrio, certo tambm que h uma riqueza 128
quanto execuo e custos, sob pena de ver
na implantao no ortogonal das casas, uma inviabilizada a operacionalizao das
sabedoria na apropriao do terreno. intervenes como um todo. Estas obras de
maior porte deveriam ser executadas por
D'Alessandro, 1999:56 afirma: "As equipes de empreiteiras. Quanto participao popular,
trabalho eram multidisciplinares, envolvendo tcnicos ficava claro, pela experincia anterior em
relacionados rea fsica e rea social, que apesar outras obras da HABI, que a populao
das especificidades de cada um, deveriam trabalhar favelada teria dificuldades de desenvolver
de forma integrada. Esta integrao nem sempre se processos de mutiro com boa produtividade.
30
deu de forma satisfatria, pois as especificidades das
duas reas profissionais envolvidas eram muito Grande parte das obras foi ento executada
diferentes e muitas vezes o modo de enxergar e atuar pela iniciativa privada. Primeiramente, foram
na realidade ocorria de forma muito conflituosa. Por feitas licitaes por regio da cidade para
este motivo, muitas vezes os processos eram muito execuo de projetos executivos e obras por
morosos. preo unitrio de servio pr-estabelecido,
conforme j brevemente explicado.
A cidade foi dividida em 5 reas, para as quais seria
contratada uma empresa que executaria as obras de Paralelamente, os tcnicos dos Escritrios Regionais e
urbanizao nas favelas, segundo indicao e projeto as Comisses de Moradores, acompanhavam as
pr-determinado desenvolvido pela HABI regional. O obras, especialmente quanto ao cronograma, soluo
critrio de seleo da licitao foi o do menor preo de interferncias no previstas, modificaes de
por custo unitrio do servio (execuo e materiais). A projeto no decorrer das obras, relao com as
HABI central desenvolveu uma srie de solues-tipo concessionrias, execuo de remoo, relocao ou
para todas as obras previstas em urbanizao de remanejamento de casas.
favelas terraplanagem, macro e micro drenagem,
estabilizao de taludes, pavimentao, execuo de A avaliao daquela forma de contratar servios para
rede de gua e esgotos, que seriam a referncia para favela Ata de registro de preos de servios
as ofertas das empreiteiras. Para aumentar o interesse determinados a partir de solues padro foi
de empresas nestas obras, definia-se, alm do preo negativa, especialmente em funo de que os projetos
unitrios do servio, uma taxa de dificuldade, eram pouco desenvolvidos para cada favela. Faltava,
decorrente das obras serem em condies scio- na verdade, uma sistemtica de contratao de
espaciais mais difceis. levantamentos planialtimtrico-cadastrais e de
projetos bsicos, que pudessem realmente ser
Apenas uma empresa (a Pertcnica Engenharia) executados no canteiro, sem inmeras paradas
apresentou proposta nas cinco licitaes. As decorrentes de modificaes da realidade, da
Esse quadro mudou 31
radicalmente depois de alguns empreiteiras simplesmente no demonstraram necessidade de trocas de solo no previstas, do
anos. A ampliao das obras nenhum interesse neste , que seria, no futuro, um novo aparecimento de dutos no cadastrados pelas
em favela em outras cidades, concessionrias. Ao mesmo tempo, em algumas
alm de So Paulo, possibilitou
nicho de obras pblicas em muitas cidades brasileiras:
31 favelas, na discusso entre moradores, funcionrios,
que pequenas e mdias a urbanizao de favelas. Esse fato colocou a
empreiteiras passassem a Administrao em um dilema sem soluo: a tcnicos das empresas privadas, surgiam outras
atuar na rea, inclusive no Rio solues tcnicas mais adequadas, especialmente
de Janeiro, com o Programa empresa (era perceptvel por suas caractersticas
Favela-Bairro. J em So financeiras, curriculum etc, apresentados na licitao) para obras de consolidao geotcnica, drenagem,
Paulo, o Programa
dificilmente teria capacidade tcnica e financeira para pavimentao, mobilirio urbano, que nem sempre
Guarapiranga, ao fazer
licitaes de pacotes de agir em todo o municpio, caso ela fosse aceita como estavam previstas na Ata de Registro de Preos.
favelas, criou um mercado ganhadora nas 5 licitaes; entretanto, com que
para as grandes empreiteiras. Tornou-se consenso que seria mais adequado para o
critrios tcnico ou scio-poltico definir quais das
No Anexo 3.I apresentada a 32 regies do municpio ficariam sem contratos para as Programa de Urbanizao (como o era para os
situao de todos os servios obras em favela ? Como explicar s lideranas, conjuntos habitacionais), o desenvolvimento de
de planejamento, projeto e contratos especficos para projetos e obras em cada
obra em favelas do municpio, opinio pblica, aos dirigentes da Administrao
em novembro de 1992, com a naquelas regies ? favela. Cada uma delas tinha sua especificidade
listagem de todas as social e fsica, devendo-se valorizar esses aspectos na
projetistas, assessorias e
construtoras envolvidas. Assim, optou-se por escolher a Pertcnica como urbanizao. Ao mesmo tempo, contratar outras
ganhadora em todas as cinco licitaes. Em paralelo, projetistas e empreiteiras para ampliar o n
A empresa contratada foi a 33 mero de obras era o caminho para responder pouca
Bureau de Projetos, que j
GEUFAVELAS passaria a desenvolver outras licitaes
estava trabalhando com para ampliar a capacidade operacional. capacidade operacional da Pertcnica.
favelas, na elaborao dos
laudos geotcnicos das reas Aps o incio das primeiras obras atravs da Ata,
de risco. Isso fez com que em 1990 a HABI iniciasse muitas
32 houve flego para a preparao da contratao de
obras em favela (ver Anexo 3.I), mas trouxe tambm
muitos percalos. Em primeiro lugar, os projetos levantamentos planialtimtricos cadastrais, que eram
bsicos apresentados pela HABIs regionais para as utilizados pelas HABIs regionais para o
129 Ordens de Incio dos servios da Pertcnica eram desenvolvimento das diretrizes de projeto e depois, 130
muito pouco desenvolvidos, e muitas vezes baseados para a contratao dos projetos.
em levantamentos topogrficos muito antigos e
portanto desatualizados. Isso tornou necessria a A tentativa de obter recursos de outras fontes para as
incluso - dentro das Ordens de Incio - de favelas tambm ajudou a agilizar a deciso de
levantamentos e de desenvolvimento de projetos, o contratar um grande nmero de projetos.
que acarretou mais um peso empresa e, ao mesmo
tempo, atrasou mais as obras. Em segundo lugar, a Tentou-se a participao do Programa Prosege, da
empresa realmente no tinha equipe tcnica e Secretaria de Saneamento do Ministrio de Ao
capacidade operacional para tocar as obras j Social. Os projetos de urbanizao da favela eram
definidas. aparte da contrapartida exigida pelo governo federal
no Prosege. Esse programa financiava obras de gua
Foi fundamental a contratao de uma empresa e esgoto para reas carentes. Era voltado para as
33 concessionrias estaduais. Apesar de no haver uma
gerenciadora, que poderia fornecer consultoria
especializada e fiscalizar a execuo das obras de obrigatoriedade de que as reas atendidas fossem
empreiteira - operando como uma referncia de regulares, pois as favelas eram citadas no
controle de qualidade tcnica.
escopo de atuao do PROSEGE, havia muitas
exigncias quanto s condies de regularizao Para o Programa Guarapiranga foram ento licitados
fundiria e urbanstica do empreendimento e tambm os projetos de 7 favelas que j estavam na
capacidade de retorno do investimento atravs de programao das HABIs Regionais, e negociou-se
tributos e tarifas. No Anexo I encontra-se a lista das com O Banco Mundial que estes projetos seriam
favelas e empresas projetistas contratadas para os considerados j contrapartida da Prefeitura. No Anexo
projetos. Infelizmente, at o final de 1992, no 3.I encontra-se a lista dos contratos de projeto.
havamos obtido a aprovao do financiamento.34
As favelas programadas para o PROSEGE e para o
Outro programa que mobilizou a contratao de Programa Guarapiranga que estavam com a licitao
projetos foi o Programa de Saneamento Ambiental da de obras em andamento ou preparao no final de
Bacia do Reservatrio Guarapiranga. A participao 1992, (Anexo 3.I) tiveram esses processos paralisados
da SEHAB, em especial de GEU FAVELAS, nas pela nova gesto.
negociaes e desenvolvimento tcnico deste
programa foi fundamental para o sucesso da Foram sendo contratados os projetos destes
participao da Prefeitura e modificou bastante a programas e outros, priorizados pela HABI. Quando,
postura da SABESP e da Secretaria Estadual de Meio comearam a ficar prontos, optou-se por contratar as
Ambiente em relao s favelas. obras uma a uma, como se fazia com as obras para
conjuntos habitacionais.
No final de 1990 a SABESP procurou o Gabinete da
Prefeita solicitando providncias para retirada de A maioria dos levantamentos topogrficos e
favelas cujos esgotos estavam sendo lanados na geotcnicos e dos servios de projeto de urbanizao
36
represa Guarapiranga. Na imprensa noticiava-se a foram contratados pela Prefeitura no setor privado, a
ocorrncia de uma alga naquelas guas (tornada partir de diretrizes de urbanizao elaboradas pelos
Em 1993 a nova 34 pblica pelo fato de que o algicida lanado na represa escritrios regionais, checadas e quantificadas pela
administrao acabou
pela SABESP modificava o gosto da gua, que era Coordenao do Programa. Dessa forma superou-se
desistindo da solicitao, dada
a mudana na forma de ao distribuda para mais de 20 % da cidade, em especial a falta de tcnicos especializados e equipamentos da
sobre as favelas. os moradores da regio Sudoeste e oeste, de maior HABI e, ao mesmo tempo, colocou-se a servio das 36 Cabe ressaltar que, pela
favelas uma gama mais experiente de profissionais, caracterstica dos servios e
O Subprograma de 35 renda). A alga proliferava em funo da descarga de forma de contratao (um
Recuperao Urbana inclui matria orgnica, em especial esgotos. A SABESP j que de outra forma no se debruariam sobre a busca contrato para cada favela) as
urbanizao de favelas,
negociava com o Banco Mundial um financiamento de solues adequadas urbanizao de reas j empresas eram de pequeno e
remoo e reassentamento de mdio porte.
para melhorar o sistema de saneamento daquela habitadas.
famlias, adequao da infra-
estrutura urbana viria e de bacia, mas no previa aes em favela. O Gabinete
drenagem em reas
da Prefeita transferiu SEHAB, com a participao das Deve-se lembrar que a iniciativa privada, em alguns
degradadas de loteamentos.
Administraes Regionais envolvidas, a discusso com casos, tentava reduzir os padres de exigncia tcnica
a SABESP e posteriormente com a Secretaria de de qualidade (muito comum nos casos de
Energia e Recursos Hdricos, que coordenaria o levantamentos planialtimtricos e cadastrais e
Programa. execuo de obras subterrneas), ou atribuir, de
maneira sistemtica, o mau funcionamento das redes
A SEHAB iniciou ento o questionamento da postura ao uso indevido e no m execuo. Essa postura
de negar as ocupaes irregulares, fazendo ver (alm das distores desenvolvidas no Brasil nas obras
SABESP que o manancial seria perdido antes que o contratadas por rgos pblicos) decorre do
poder pblico conseguisse condies financeiras e preconceito do cidado mdio favela, entendida
polticas para remover centenas de milhares de ainda preconceituosamente como local de marginais
131 132
pessoas da bacia. O Banco Mundial solicitava transgressores da lei, que no merecem o que a
tambm estudos de impacto social do Programa junto Prefeitura est fazendo. Por outro lado, a exagerada
populao. Em relao s favelas, GEU FAVELAS exigncia do cumprimento de prazos ou a solicitao
procedeu com a SABESP a vistoria das 180 favelas, de complementaes de projetos sem aditamentos
com cerca de 20 mil famlias, ou 100 mil moradores . dos contratos, em funo da falta de experincia na
Nesse processo foi possvel comprovar que a maior fiscalizao real de contratos, a solicitao de
parte das reas poderiam ser saneadas atravs de reconstruo de obras em funo de pequenos
obras de urbanizao, com a conduo dos esgotos detalhes, por parte dos tcnicos da Prefeitura, trouxe
para as redes da SABESP. Segundo estes estudos, muitos problemas para algumas empresas.
somente cerca de 2500 famlias (ou cerca de 12 % do Associando-se os problemas de caixa da Prefeitura,
total) precisariam ser removidas por estarem em que, quase sempre, a partir de setembro atrasava os
situao de risco geotcnico ou abaixo da cota de pagamentos, numa situao de grande instabilidade
esgotamento das redes da SABESP. Assim, foi poltica federal e inflao, algumas empresas
desenvolvido dentro do programa um Subprograma praticamente se inviabilizaram, seja da rea de
de Recuperao Urbana, 35
com 35% dos investimentos projetos, seja da rea de obras.
totais.
37
A atuao da EMURB
A EMURB participou da ao em favelas elaborando
projetos de urbanizao das favelas Jardim Comercial A partir desta experincia, o CEDEQ desenvolveu
e Jardim Rubilene, quando GEU FAVELAS procurava caixas de ligao de esgoto em argamassa armada e
ampliar sua capacidade operacional. A qualidade dos passou a executar a canalizao do crrego
trabalho foi tima, porm, a EMURB apresentava para juntamente com a rede coletora de esgotos paralela.
seus servios preos mais altos dos que se conseguia Assim, nas favelas Jardim Rubilene e Esperantinpolis
nas empresas privadas. o CEDEQ executou tambm a rede coletora de
esgotos principal, paralela aos crregos, utilizando
Alm disso, a empresa criou o CEDEQ - Centro de sua tecnologia para as caixas de ligao aos ramais
Desenvolvimento de Equipamentos Urbanos, dirigido das vielas e redes domiciliares.
pela arquiteta Mayume Watanabe Souza Lima, que
utilizava a tecnologia de peas pr fabricadas de
argamassa armada em formas metlicas para a Os mutires
construo de edificaes para servios de educao,
sade, mobilirio urbano (como pontos de nibus,
lixeira e tambm para canalizao de crregos). Essa O Programa de urbanizao de favelas procurou
tecnologia consiste na fabricao e pr-montagem de montar sua operacionalizao com base na empresa
peas de seco quadrada e a cu aberto, de dois privada, e no na ao em mutiro. As experincias
38
metros de lado, de argamassa armada. A grande anteriores da HABI com moradores de favela eram
adequao desta tecnologia para favelas est na negativas. Obras de unidade habitacional
possibilidade de construo do canal com a abertura programadas em mutiro, devido ao insucesso das
de faixa de seis a dez metros entre os barracos, pois as mobilizao, eram morosas e quase sempre se
peas so pequenas e leves. Dois trabalhadores transformavam em auto-construo ou at
podem carreg-las sem muito esforo pelas vielas da se optava por contratar empreiteiras para o trmino
A EMURB - Empresa de 37
favela. Faz-se a escavao, em boa parte, por das casas. Ao mesmo tempo, como j colocado, boa
Urbanizao de So Paulo - processos manuais. Assim, era possvel canalizar o parte das obras de urbanizao, por serem relativas
uma empresa pblica crrego, direcionando a drenagem local e instalar o infra-estrutura urbana, eram mais complexas e
municipal
coletor de esgotos na favela derrubando poucos pesadas, exigindo mo de obra mais especializada e
Essa dimenso opcional. No 38 barracos. uso de mquinas e equipamentos abertura de valas e
Rio de Janeiro, por exemplo, a colocao de redes, gua, esgoto e drenagem,
seco usada de 4 metros.
A HABI selecionou 18 favelas com crregos que canalizao de crregos, troca de solos,
estavam sendo indicadas para urbanizao e solicitou pavimentao, estruturas diversas de conteno.
SVP o estudo hidrulico para a viabilidade do uso Lembremos tambm que, mesmo no Programa
destas peas. Foram selecionadas apenas trs favelas FUNACOM de proviso de novas casas em mutiro,
Miranguaba, Esperantinpolis e Jardim Rubilene, em que ficaram famosos como os mutires do PT a
que a vazo do crrego, naquele trecho, era execuo das obras de infra-estrutura tinha ficado por
compatvel com as peas de dois por dois metros. conta de empreiteiras.
Aps negociaes sobre a que secretaria
corresponderia o custo das obras, foi definido que a Entretanto, havia situaes especificas, quanto a
SVP contrataria a primeira, inclusive por que se tratava aspectos polticos e sociais , que mereceram formas de
de uma favela com risco de enchente (alm de risco de ao com participao direta da populao nas
deslizamento) priorizada pela prpria prefeita. A obras. Procurou-se ento criar mecanismos para que
133 HABI, atravs do contrato de Ata de Registro de Preos, obras em mutiro fossem desenvolvidas, com 134
desenvolveria as obras de urbanizao. Nessa orientao tcnica e qualidade.
primeira experincia ento, estavam em andamento
aes de remoo de barracos em risco de um trecho Para atender a demanda de reconstruo de moradias
em encosta pela SAR, a obra de canalizao do demolidas por causa das obras de urbanizao, ou
crrego pelo CEDEQ e a obra de urbanizao pela seja, o remanejamento de unidades, foi criada em
HABI. Houve complicaes no canteiro relacionadas 1990 uma linha de financiamento - FUNAPS-FAVELA -
irracionalidade de o CEDEQ executar as escavaes permitindo o gerenciamento dos processos de seleo
para o canal e reaterr-lo e depois a empreiteira da e compra dos materiais de construo e execuo das
HABI executar novas escavaes para rede coletora de casas pela Associao dos Mutirantes, atravs de um
esgotos. Havia tambm uma diferenciao entre as convnio assinado entre a entidade comunitria e o
condies de trabalho dos empregados pela FUNAPS. Entretanto, a assessoria tcnica ficava a
empreiteira privada e os do CEDEQ, que tinham cargo dos funcionrios dos Escritrios Regionais.
uniformes, equipamentos de segurana adequados
etc.
Antes de discutir os custos das obras executadas em
favela naquele perodo, necessrio registrar
algumas reflexes sobre a questo de apropriao de
custos de obra pblicas em geral.

A anlise dos custos das obras de urbanizao de


favelas deveria considerar os custos de levantamentos
geolgicos geotcnicos, topogrficos, urbansticos,
3.5 Custos
projetos e suas revises durante a obra (realizadas s
Em 1991 o FUNAPS criou um vezes pelo projetista, ou por tcnicos da PMSP, ou da
subprograma - URBANACOM empresa gerenciadora) e as obras propriamente ditas.
- para a execuo de projetos Alm desses custos, convencionalmente apropriados
e obras de urbanizao de em obras civis, o custo das aes de preparao
favelas atravs de mutiro social, desenvolvimento comunitrio e educao -
cogerido pela Associao de assumido nessa metodologia como essencial para o
Moradores. Nosmoldes do sucesso da prpria obra - deveria ser tambm
subprograma FUNACOM, o somado, para chegar ao custo total. Como essas
Execuo de casas para remanejamento, aps
URBANACOM permitia s aterro, FAVELA 2 DE MAIO, zona leste aes foram (e geralmente so) realizadas por
associaes de moradores de funcionrios pblicos e por pessoas da prpria
favelas o gerenciamento das comunidade, a apropriao de horas gastas no
verbas para contratao de Figura 3.10 registrada. No primeiro caso porque no usual a
Assessoria Tcnica prpria apropriao de horas por atividade. No segundo
para o projeto, compra de caso, apesar de haver custo - horas gastas pelo
materiais e execuo das morador, que deixou de fazer outra coisa durante esse
obras de infra-estrutura, perodo de tempo - no resulta em desembolso.
desde esgotos at paisagismo,
em regime de mutiro. As As horas tcnicas de funcionrios pblicos gastas em
favelas que mais lutaram para anlise e reviso de projeto, reunies com projetistas,
a criao deste Programa do empreiteiras e populao, acompanhamento da obra
FUNAPS foram o Complexo tambm no so costumeiramente apropriadas,
Vergueirinho e a Favela segundo cada projeto.
Helipolis. At 1992 foram
assinados convnios em 9 Os custos de levantamento, projeto e obra, quando
favelas, abrangendo cerca de realizados pela iniciativa privada, so de obteno
3000 famlias. No Anexo 3.1 relativamente fcil, atravs dos processos de
esto listadas as obras pagamento da administrao municipal.
executadas em mutiro, seja
as unidades habitacionais, A apropriao dos custos de gerenciamento para
sejam os convnios para cada ncleo depende de como obter, posteriormente
urbanizao, com assessoria ao, a individualizao das horas trabalhadas para a
tcnica autnoma. estrita execuo das obras de determinada favela,
sem acresc-las de horas relacionadas a outras
Urbanizao e unidades para famlias em atividades de gerenciamento.
risco em mutiro, FAVELA VERGUEIRINHO,
zona leste
135 De qualquer modo, o custo da realizao das aes 136
inerentes ao poder pblico - concepo das polticas e
programa, definio e controle de procedimentos
administrativos, atendimento ao pblico - no podem
ser confundidos com os custos de realizao de obras,
ou melhor deveriam ser diludos em anos ou dcadas
de realizao dessas polticas e programas.

A partir dessas observaes apresentamos abaixo


Figura 3.11 alguns dados como uma referncia sobre o custo das
obras realizadas pela PMSP em favelas: Procurando
compreender os custos de urbanizao de favelas,
foram solicitados em novembro de 1992,
empresa gerenciadora Bureau de Projetos, alguns
estudos sobre os custos das obras previstos nos
projetos de urbanizao que estavam sendo licitados.
Os dados abaixo apresentam o peso de cada item nos
custos das obras, para as favelas cujos projetos j
foram feitos com maior controle e exigncia da HABI e
dos possveis financiadores dos programas PROSEGE
e Guarapiranga: Percebe-se tambm uma correlao entre os custos
unitrios mais altos e a maior participao da
Prefeitura de So Paulo drenagem no custo da urbanizao O custo da
drenagem comparado aos custos totais, evidencia que
Tabela 3.6
PROGRAMA DE URBANIZAO DE FAVELAS - 1992 em grande parte das favelas o custo de drenagem
Custos de infra-estrutura em porcentagem representa mais de 30 % do total, em funo da
existncia de crrego a canalizar ou obras de
Custo
integrao da drenagem do bairro da favela. As
Canali- Consolidao gua Esgoto Drenagem Pavimen- Outros* Total
por famlia geotcnica tao obras pontuais mais caras, de geotecnia ou drenagem
zao pluvial
em US$ so especficas e seriam necessrias ao meio urbano
Favelas
PROSEGE 2001,43 10,16 18,87 4,63 13,12 18,84 21,46 12,52 100 mesmo se as favelas no existissem.

Favelas O que interessa destacar neste caso, que o custo da


Guarapiranga 1780,81 35,72 8,50 4,23 21,29 0,30 20,24 9,72 100
urbanizao de favelas (entre US$547,32 e US$
4.495,35) sensivelmente menor que o custo da
Total 1935,20 17,51 16 4,52 15,38 13,71 21,12 11,76 100 construo de casas populares, podendo-se atender
*o item Outros engloba: limpeza do terreno, arborizao, alojamento provisrio, edificao para canteiro, um nmero muito maior de famlias por este processo.
remanejamentos e demolio e transporte para as remoes.
Fonte: BUREAU, 1992

Verifica-se que a pavimentao, sempre um item caro


nas obras de urbanizao, tem peso relativamente
inferior cerca de 20% - s obras de urbanizao
Prefeitura de So Paulo
convencionais de loteamentos ou conjuntos, quase
sempre entre 25 e 30 %. Isso ocorre porque as favelas
Tabela 3.7 PROGRAMA DE URBANIZAO DE
tem um rea de terreno destinado ao sistema virio
FAVELAS - 1992
menor em comparao a loteamentos convencionais.
Nota-se o peso das obras de macro drenagem, Custos das obras na urbanizao de
drenagem e geotecnia, situaes delicadas em favelas na cidade de So Paulo na gesto
de 1989/1992
algumas favelas.
Dlares por famlia novembro de 1992
A valor das obras de esgoto mais altos nas favelas do %
Programa Guarapiranga deve-se deciso de N de custo custo drenagem do
utilizar-se tubulaes de dimetro mnimo de 150 mm favela famlias total drenagem custo total
para as obras de esgotamento, e no o mnimo da Autdromo 385 1214,11 251,44 20,7
norma que de 100 mm. O uso desta tubulao Cidade da Criana 113 3267,32 961,25 29,4
deveu-se a uma solicitao da SABESP, com base no Dois de Maio 325 620,95 85,32 13,7
argumento de que assim haveria menos riscos de Esperantinpolis 357 4495,35 1271,3 29,2
problemas de entupimentos e baixa eficincia no Jd. Antonieta 205 1065,07 10,83 1,01
Jd. Climax 83 750,85 8,90 1,1
esgotamento das favelas.
Jd. Rubilene 373 1693,85 414,69 24,4
137 Jd. Vivian 39 563,97 167,02 29,6 138
A coluna do custo por famlia mostra como so baixos, Letcia Cini 292 1002,64 93,93 9,3
se comparados ao custo de uma unidade nova, os Miranguaba 340 96,33 14,7
653,23*
custos de urbanizao. Para aprofundar essa anlise, N. Sra. Aparecida 2500 660,28 22,68 3,4
so apresentados abaixo os custos de urbanizao de Nova Adriana Alta 19 2136,47 215,46 10,08
favelas por famlia em diversas favelas, destacando-se Nova Minas Gerais 110 547,31 36,65 6,3
tambm participao das obras de drenagem nestes Santa Maria 42 2595,23 53,57 2,06
custos. Na tabela 3.7 tem-se os custos aferidos nas Vila Libaneza 200 690,49 12,16 1,7
obras, na Tabela 3.8 os custos aferidos de oramentos Vila Operria 210 1215,99 186,04 15,3
de projeto e na Tabela 3.9, destacam-se os custos de MDIA 1124,68 228,68
obras em favelas onde foi necessrio tambm MEDIANA 1002,64 93,93
reconstruir as unidades habitacionais. Obs.: As favelas Boa Esperana e Fidalga no foram includas pois os dados
esto incompletos.
*no est includo o custo de canalizao do crrego.
Observando-se as tabelas verifica-se uma correlao
entre os custos unitrios mais altos e o menor nmero
de famlias das favelas.
Prefeitura de So Paulo
Tabela 3.8
PROGRAMA DE URBANIZAO DE FAVELAS - 1992
Custos de urbanizao de favelas na cidade de So
Paulo na gesto de 1989/1992, a partir de oramentos H ainda poucos trabalhos de avaliao
de projeto deste programa. Citamos, entre outros,
Dlares por famlia novembro de 1992 Bueno e Hennies, 1995, D'Alessandro,
% Avaliao 1999 e Cruz, 1998.
N de custo custo drenagem do 3.6 Cruz, 1998 faz uma interessante anlise
favela famlias total drenagem custo total
Arizona 200 479,16 148,25 30,9 de uma situao particular do Programa
Campo de Fora 700 3894,27 1702,27 43,7 de urbanizao, a favela Nossa Senhora
Cidade Azul 205 1730,48 411,90 23,8 Aparecida,39 cuja urbanizao foi
Imbuas 450 1584,06 285,6 18,09 projetada e quase totalmente executada
ndio Peri 220 1181,18 181 15,3 na gesto de Luiza Erundina. As obras
Jd. Alpino 238 1759,30 859,62 48,8 foram terminadas na gesto Maluf pelas
Jd. Cachoeira 382 1320,48 343,3 26 mesmas empresas.
Jd. Comercial 155 2597,62 855,52 32,9
Jd. Olinda 341 1949,14 190,9 9,7 Ao avaliar as caractersticas das construes,
Jd. Prados 20 4800 760 15,8 "Percebe-se tambm nesse caso que as habitaes na
Jd. Souza 55 4756,37 2697 56,7 Favela Nossa Senhora Aparecida tem uma qualidade
Marilac 152 2235,12 299,62 13,4 superior mdia das demais favelas no municpio."
Pres. Jordanpolis 800 1188,08 457,25 38,4
(Cruz, 1988:147) Quanto s condies de
Santa Lcia 128 1899,14 75,08 3,9
Santa Madalena 286,6
habitabilidade externas s edificaes, Cruz,
450 1584,06 18,09
So Cndido 200 588,40 43,7
1988:148 afirma: "Tambm quanto aos servios
1345,16
So Jorge Arpoador 827 1572,01 126,56 8,05 urbanos a Favela Nossa Senhora Aparecida tem uma 39 Nossa Senhora Aparecida
est localizada na zona Leste
So Jos IV 260 2142,65 961,54 44,8 qualidade melhor que a mdia das favelas do de So Paulo, fazendo parte
Sete de Setembro 200 1399,19 628,75 44,9 Municpio de So Paulo." Cruz aplica um questionrio, da Parquia de So Francisco,
Valter Ferreira 122 1664,09 639,88 38,4 levantando um alto grau de satisfao dos moradores atuante setor da Igreja
Catlica em So Miguel
Vila Muna 200 83,79 13,16 15,8 em relao infra-estrutura existente, e insatisfao Paulista. A rea, com cerca de
Vila Nova Tiet 676 864,7 211,58 24,4 quanto s condies de lazer. 1200 moradias e cerca de
MDIA 1963,11 553,25 6500 moradores, foi ocupada
h mais de 20 anos, existindo
MEDIANA 1584,06 343,3 Pode-se relacionar a melhor qualidade das casas inicialmente o ncleo Nossa
auto-construdas a uma mudana da postura do Senhora Aparecida, em rea
Obs.: As favelas Cinco de Julho, Entre Rios, Helipolis, Icara, Imperatriz D. pblica e o Santa Ins, em
Amlia, Jd. Comrcio, Monte Azul, Nove de Julho, Pq. M. Fernanda, Santa morador sua casa, como consequncia da rea particular. Nos anos 70
Zlia e Sap, foram excludas pois esto com dados incompletos. urbanizao. Ele passa a investir mais, ampliar, dar esse ltimo foi comprado pela
acabamento. Em muitos casos Cruz constatou indcios EMURB, e as reas se
juntaram.
de expanso vertical da casa j planejada pelo auto-
construtor. O investimento pblico das obras de
Prefeitura de So Paulo urbanizao sinaliza populao que o risco de
Tabela 3.9 remoo (sempre legalmente presente para o
PROGRAMA DE URBANIZAO DE FAVELAS - 1992 favelado) acabou, possibilitando investimentos na
Custos das obras na urbanizao de favelas na moradia, agora "definitiva". A outra constatao de
cidade de So Paulo na gesto de 1989/1992 Cruz, melhoria do acesso aos servios urbanos, est
139 logicamente diretamente relacionada s obras de 140
Dlares por famlia novembro de 1992
urbanizao realizadas.
no. custo total custo da custo % da infra
favela infra-estrutura unidade no custo total Cruz, 1998, entretanto, apresenta outros dados que
Famlias (uh + infra)
gua Branca indicam uma certa fragilidade do projeto, ao afirmar
102 12615,04
Gasto da Cunha 42 que 26,7% das casas tem gua emprestada do
Jd. Beatriz 21 15047,63 1960,83 13086,8 13,03 vizinho, 30% usa a rede de esgoto indiretamente (a do
Jd. Catarina 126 10675,46 1130,67 9544,84 10,59 vizinho que ligada rede pblica), sendo essa
Maninos 152 12222,2 1854,7 10367,5 15,17 tambm a situao em relao rede de energia
M. Luiza Americano 44 11352,18 eltrica , pois apenas 76,6% das casas tem ligao
Minas Gs 240 16757,61 direta.
MDIA
MEDIANA Entretanto, pelo projeto de urbanizao no haveria
mais emprstimos de ligaes, que foram todas
Obs.:As favelas Galileu Gaia e Vila Bela foram excludas pois os dados esto incompletos.
individualizadas.
Esses dados sinalizam para dois aspectos importantes A auto-construo, na condio de continuar sendo
para a construo de polticas sociais urbanas para responsvel por grande parte das habitaes
esse momento. A crise econmica, com a construdas no pas, precisa necessariamente de
informalizao do emprego e um aumento do orientao tcnica, em toda sua fase, desde a
desemprego, tem reflexos diretos no ambiente concepo espacial, para melhorar seu desempenho,
urbano, como a deteriorao das condies de que atualmente muito baixo.
habitao. A diminuio da presena do Estado na
vida cotidiana, no que diz respeito ocupao do solo D'Alessandro, 1999 desenvolve uma interessante
urbano, vem constituir a institucionalizao da avaliao do programa de urbanizao de favelas sob
clandestinidade, com o contnuo adensamento das uma tica criativa. Na pgina 1 a autora afirma:
favelas (invases ilegais do solo pblico) e a "Atravs desta pesquisa, pudemos, a partir do
ampliao da auto-construo da casa, para a levantamento de dados da comunidade e da ao de
prpria cidade. urbanizao, estabelecer uma relao de causa e
efeito entre esta ltima e seus efeitos produzidos no
Alguns moradores podem ter 40
A existncia de casas com ligaes clandestinas s comportamento posterior dos moradores." A
vendido ou alugado uma nova
casa, ou pode haver invases redes de servios um indicador de crescimento da pesquisadora entrevistou tcnicos e moradores e fez
42
nos terrenos vagos, sem que populao moradora na favela. Novos domiclios vistorias em 10 favelas que participaram do programa
os moradores tenham de urbanizao na gesto petista.
condies de impedir, seja por independentes estariam se instalando na favela, com
40
serem parentes, conhecidos, apoio ou conivncia dos moradores antigos.
ou por violncia. A avaliao foi baseada na tabulao dos resultados
A ausncia de uma fiscalizao da ocupao do solo, da pesquisa sobre variveis independentes e
Cruz tambm verificou o 41
conforto trmico de vero e aps as obras de urbanizao, denota que a Prefeitura dependentes. As variveis independentes so trs:
inverno e a iluminao natural,
abandonou a comunidade, apesar de, conforme caractersticas da comunidade no perodo anterior a
apresentando os seguintes
resultados: preconizava o programa de urbanizao, o processo 1989, atuao e desempenho dos atores envolvidos
TABELA 5.23 no haver terminado, pois no foi feita a no processo, e o projeto fsico de urbanizao, com
regularizao fundiria e urbanstica. relao integrao da favela manuteno dos
Conforto trmico
No No servios executados pelos orgos pblicos. As
vero inverno Iluminao variveis dependentes so: relao da populao
% % natural A seguir selecionamos alguns itens da avaliao final
BOM 45 31 62 do autor (pp.81-192) que merecem destaque face com seu meio fsico, suas formas de organizao, e
RAZOVEL 7 14 7 seu relacionamento com os orgos pblicos visando a
Sub total 52 45 69 relao com aspectos da concepo da interveno 42 Foram pesquisadas
42 Vila Muna,
41 manuteno dos servios executados ou a obteno
RUIM 31 34 28 urbanstica: Vila Operria, Vila Bela,
PSSIMO 17 21 3 de outras melhorias. Autdromo, Jardim Icara,
Total 100 100 100 Jardim Arizona, Jardim
Fonte: "O nmero elevado de vielas dificulta a prestao de Comercial, Minas Gs, Santa
dados bsicos de CRUZ, 1998 alguns servios urbanos, como a distribuio de gs de Os dados foram tabulados sendo as variveis Zlia e Jardim Clmax.
botijo, coleta de lixo e manuteno das redes de dependentes chamadas "impacto" e as independentes
A anlise de Cruz demostra
que quase metade dos eletricidade, gua e esgoto, apesar do elevado grau de "score". Segundo a pesquisa, "para valores mais baixos
domiclios causa grandes satisfao dos moradores; "scores", ou seja, aquelas que tem piores condies de
desconforto aos moradores em
relao ao conforto trmico no
organizao anterior e de processo, obtivemos
vero e, principalmente, no A adequao de ruas e vielas e a manuteno das grandes variaes no "impacto", e para favelas com
inverno. Quanto iluminao
habitaes existentes no propiciaram a criao de maiores valores no "score", ou seja, aquelas com boas
natural, o quadro melhor,
com 31 % das casas nenhuma rea de lazer no local, tornando-a um condies de organizao anterior e de processo,
apresentando condies ruins aglomerado de habitaes acessveis em sua maioria obtivemos menores variaes no "impacto", para igual
ou pssimas. variao na condies medidas pelo "score".... Desse
por vielas e sem nenhuma estrutura de lazer, ou seja, o
local composto basicamente por reas de terrenos de fato podemos depreender que a ao realizada pela
141 urbanizao representou uma melhora efetiva no 142
habitaes (86,89%), sendo que as demais reas so
para circulao e acesso s mesmas (ruas e vielas, comportamento das favelas menos organizadas que
12,95%); viviam em condies mais precrias. ... Essa
constatao, por um lado indica uma relao de
O projeto de urbanizao implantado na rea estudo dependncia crescente entre a qualidade da ao da
de caso, por parte do poder pblico, trouxe melhorias urbanizao e o impacto produzido no comportamento
na qualidade de vida dos moradores quanto s da populao em relao ao seu meio fsico, orgos
condies de saneamento bsico e urbanas em geral, pblicos e suas organizaes. Por outro lado, ela nos
sendo que as habitaes tem tido melhorias por parte remete s variaes com que o programa foi
dos prprios moradores no decorrer dos anos. implementado nas favelas" (D'Alessandro,
1999:131/132) "Do exposto observamos que as
A auto-construo, como forma alternativa para variveis escolhidas para compor o "score" tiveram um
minimizar o dficit habitacional, possui baixa efeito positivo no "impacto" obtido. Entretanto, quanto
eficincia tecnolgica, visando as recomendaes mais organizada era a favela, o "impacto" relativo foi
contribuir para o aprimoramento de aspectos menor. A anlise da relao de cada varivel
relacionados aos espaos gerados nestas habitaes.
independente separadamente com o "impacto" no se
mostrou clara, mas a agregao delas produziu um "A pesquisa tem forte concluso sobre a importncia
efeito que poderamos chamar de "crculo virtuoso, dos processos participativos para o sucesso das
onde cada evento ocorrido medido pela varivel polticas pblicas. Ao mesmo tempo, mostra que eles
potencializou o efeito do outro, gerando um resultado so imprescindveis para as polticas dirigidas
de soma positiva." (pg. 134) populao de baixa renda como as favelas, onde a
operacionalizao est imbricada com o cotidiano dos
D'Alessandro, 1999:140/143, a partir de uma moradores, justamente nos locais onde normalmente o
pesquisa acurada43e da interpretao da tabulao, comportamento cvico baixo. .... No nosso caso
apresenta algumas concluses de interesse especial : especfico, os processo participativos no so
"As aes realizadas pelas equipes tcnicas que imprescindveis somente por causa da democracia,
tiveram como objetivo a educao poltica, a mas porque eles mobilizam foras na favela que
democratizao das informaes e a formao potencializam a ao do poder pblico, criando um
profissional dos moradores durante a urbanizao "crculo virtuoso" que as levam a condies melhores.
tiveram uma influncia palpvel nas favelas Como resultado final houve um fortalecimento da
estudadas. As favelas Autdromo e Minas Gs capacidade dos moradores em se transformar em
passaram a reproduzir a mesma estrutura organizativa associaes cvicas de forma a proporcionar
usada pelos tcnicos da prefeitura durante o processo vantagens para a comunidade como um todo. (Tendler,
em suas relaes comunitrias. Os moradores da Vila 1997) Por outro lado, nas situaes quando isso no
Muna concluram suas moradias sozinhos aps a acontece criado um "crculo vicioso" levando a
mudana de administrao, mantendo a mesma populao a condies piores. Podemos exemplificar o
dinmica de trabalho desenvolvida junto aos tcnicos caso do Cingapura (favela do Autdromo) que
da prefeitura durante a administrao Erundina. Na construiu prdios colocando parte da populao da
Vila Bela a obra continuou de acordo com o projeto e favela, quebrando as relaes de vizinhana
metodologia adotados durante o processo sem o existentes, desagregando sua capacidade de
acompanhamento dos tcnicos municipais. Alm mobilizao para a resoluo dos problemas
disso, os moradores permaneceram guardando a rea coletivos".
So apresentados os dados 43 destinada para uso institucional at o reinicio das
referentes ao que foi obras no final de 1998 pela COHAB/SP. O Jardim "Esse programa mostrou sinais de um alto desempenho
executado em 70 favelas do
Programa e como ficou cada
Icara, Autdromo, Jardim Comercial e Jardim Clmax e impactos significativos. Entre outras coisas, como
caso nas administraes aproveitaram a estrutura material deixada pela resultado final houve fortalecimento da capacidade
posteriores, em relao a prefeitura para o desenvolvimento de cursos
finalizao das obras, alm de das favelas de se transformar em associaes cvicas
um levantamento detalhado profissionalizantes e atividades comunitrias pela proporcionando vantagens para as comunidades
das 10 favelas da pesquisa. Associao de Moradores. como um todo".
"Um outro aspecto importante a ser considerado foi a Assim, a autora relaciona os resultados fsicos da obra
insero urbanstica da favela na cidade atravs de de urbanizao a uma mudana da relao entre a
vias de penetrao, que permitiram a entrada de sociedade, o estado e favela, ampliando as
veculos, possibilitando a manuteno dos servios possibilidades de incluso desta comunidade. Ao
executados. Independente das reivindicaes mesmo tempo, destaca a importncia no s dos
provenientes da populao, os orgos pblicos objetivos ou recursos financeiros, mas do modo de
assumiram a manuteno das suas redes nas favelas implementar uma poltica social.
onde o sistema virio possibilitou seu acesso, pois isto
implicou em uma melhoria do funcionamento em seus Para finalizar, so apresentados alguns pontos de
sistemas como um todo, ou seja: menos perdas para as avaliao, muitos deles j apontados em Bueno e
143 144
concessionrias de gua e eletricidade, menos Hennies, 1995, referentes concepo, ao processo e
problemas com enchentes para as administraes resultados do programa:
regionais da prefeitura responsveis pela drenagem
urbana, melhora no sistema de coleta de lixo
impedindo a poluio dos crregos, etc. Esse fato
mudou o padro da relao da populao com os
orgos pblicos e com seu meio ambiente fsico. .... A
1. O Programa de Urbanizao de Favelas foi,
dentro da poltica habitacional desta gesto, o de
mais ampla abrangncia social e de menor custo
unitrio de atendimento. De fato, priorizando-se a
associao deste processo com o desenvolvimento das urbanizao e a infra-estrutura, conseguiu-se um
relaes comunitrias e da vida coletiva gerou um custo unitrio baixo, se comparado produo
"crculo virtuoso" onde os resultados passaram a ser integral de uma moradia. Desta forma, foi
cada vez mais positivos. .... Essa nova aparncia fsica atendido um nmero maior de pessoas dentro do
da favela desencadeou um processo generalizado de programa de urbanizao de favelas do que o
melhora das moradias, a insero social dos programa de proviso de moradias prontas,
moradores com os do bairro e seu acesso ao mercado sejam produzidas por empreiteiras ou mutiro.
de trabalho local ao qual eles eram anteriormente
barrados.
A maioria das aes de urbanizao de favela em So
A seguir apresentamos dados quantitativos sobre os
resultados alcanados.
2. Paulo teve como diretriz a implantao da infra-
estrutura urbana (contenes, abertura de acessos,
sistemas de drenagem, gua e esgoto, energia
eltrica, coleta de lixo, pavimentao de ruas, vielas
construo de escadarias, ajardinamento e mobilirio
Prefeitura de So Paulo urbano), procurando-se respeitar o desenho urbano
existente e a implantao das edificaes,
Tabela 3.8 PROGRAMAS DE URBANIZAO especialmente as que eram de alvenaria.
DE FAVELAS - 1992
Na fase de projeto, definio do parcelamento do solo
Projetos/Obras nem sempre chegou ao redesenho dos lotes. Na
Obras executadas
Andamento maioria dos casos, definiu-se as quadras atravs das
N de N de
ruas, vielas e escadarias, conseguindo-se a
N de N de
Ao favelas famlias favelas famlias individualizao das ligaes de gua, esgotos e
energia e do acesso (atravs de muretas, pequenas
Urbanizao 17 5 869 59 21 288 escadas ou rampas conectadas ao sistema virio) de
Urbanizao cada lote unifamiliar ou grupo de casa.
e Habitao 5 245 15 1 293
A definio final do parcelamento foi quase sempre
Melhorias 69 10 610 7 2 033
resultado da obra e do rearranjo fsico-social por ela
Total 91 6 724 81 24 614 promovido, e no seu pressuposto. Comumente,
durante as obras promovidas pela Prefeitura, os
Fonte:SO PAULO (CIDADE) (1), 1992 moradores sentiam-se seguros quanto permanncia
no local e passavam a definir entre eles os lotes, e
executar melhorias e ampliaes em suas casas.

3.
SO PAULO (CIDADE), 44
1992, 1 A organizao da operacionalizao no previu a
Segundo os estudos do governo no perodo, a incluso da planta de parcelamento das quadras da
44
demanda da Ao em Favelas no Municpio de So favela urbanizada ou seus logradouros pblicos nos
Paulo (com necessidade de aes de urbanizao e de cadastros municipais, o que seria feito somente aps a
melhorias) detectada pela Superintendncia de regularizao fundiria. Isso fez com que se
Habitao Popular, era composta de 90% das famlias mantivesse o desconhecimento sobre a cidade
que vivem nas favelas cuja propriedade total ou informal na anlise dos projetos da cidade formal. A
parcialmente municipal, bem como a populao Prefeitura continuou a desconsiderar as favelas
moradora na Favela Helipolis, rea federal urbanizadas, suas ligaes virias , at intervenes
repassada COHAB na dcada de 80. Essa demanda no sistema do entorno, na anlise de projetos das
compreendia 135 482 famlias, cerca de 70% da glebas privadas do entorno.
populao favelada do municpio, segundo os dados
do Censo de Favelas de 1987. As maiores
concentraes dessa populao encontram-se na
Regio Sul do municpio - Campo Limpo, Capela do
Socorro e Santo Amaro - e na Regio Norte,
destacando-se a Freguesia do .
4. As adaptaes nos sistema de distribuio de energia
eltrica e a relocao de algumas ligaes
domiciliares tinham que ser feitas pela
ELETROPAULO; as redes e ligaes de gua e esgoto
eram executadas pela empreiteira contratada pela
145 146
Prefeitura, mas a obra tinha que ser fiscalizada pela
Verifica-se pela Tabela acima, que se atingiu, em 4 SABESP - concessionrias estaduais. A falta de
anos, cerca de 30% da demanda estimada, experincia em obras conjuntas Prefeitura e Estado, a
considerando-se as obras de urbanizao e melhorias m vontade entre os rgos em decorrncia das
e cerca de 20%, considerando-se apenas as obras de diferentes orientaes polticas dos dois governos e,
urbanizao. guisa de especulao, se a Prefeitura principalmente, a falta de procedimentos e normas
de So Paulo mantivesse o ritmo dos investimentos na tcnicas claras e condizentes com o espao urbano da
ao em favelas existentes, em 8 ou 10 anos teramos favela, tonaram difcil sincronizar os cronogramas dos
melhorado as condies urbano-habitacionais de diferentes rgos que, entretanto, faziam aes
todas as favelas, atingindo cerca de 135000 famlias e interdependentes. Isso acabou trazendo atrasos s
promovendo uma extensa recuperao da qualidade obras de urbanizao porque alguns servios, como
do ambiente urbano de So Paulo. Entretanto, a falta alargamento de ruas e vielas, execuo de muros de
de continuidade das polticas e programas pblicos conteno, abertura de valas e caixas das ruas,
(um problema em todos o nveis do Executivo no pas), dependiam da relocao de redes de gua existentes
ainda faz disso uma utopia a ser construda. e de postes de distribuio e de ligao eltrica.
Um grande nmero de casas foi reconstrudo ou

5. ampliado pelos moradores logo aps o incio das


obras de urbanizao da favela. Esse fato refora a
diretriz do Programa de Urbanizao Municipal at
1992, de priorizar os investimentos pblicos nas obras
Visitas feitas s favelas, mesmo depois de anos, nos
indicam que os servios de varrio e limpeza pblica
municipais no as atingem. Os moradores reclamam
que vazamentos de gua, entupimento de esgotos
no so resolvidos pela SABESP. Verifica-se portanto
de infra estrutura urbana. Assim que a comunidade
que a favela urbanizada continua no sendo
acreditou que a favela realmente ia ser melhorada,
reconhecida pela Prefeitura e pelas concessionrias
indiretamente houve mais segurana (mesmo sem
como fazendo parte da cidade.
documentos legais) de que a populao no iria ser
removida. Isso estimulou a poupana familiar para a
melhoria das casas. Entretanto, como as obras foram
feitas pelos prprios moradores sem assistncia
tcnica, algumas das casas ainda mantiveram
8. Devem ser enfatizadas as dificuldades encontradas no
decorrer do desenvolvimento do projeto e das obras,
relacionadas falta de preparo profissional e
conhecimento tcnico de arquitetos e engenheiros
problemas tpicos da habitao auto construda: falta
para intervenes em favelas, tanto por parte da
de aerao, insolao inadequada, falhas ou
equipe municipal, quanto das empresas envolvidas.
desperdcios na execuo de fundaes e estruturas.
Essas equipes tiveram que se reciclar e se adaptar ao
Uma assessoria tcnica (municipal ou contratada pela
novo objeto de trabalho, durante o processo, sendo
prpria favela) independente da equipe municipal das
que muitos profissionais acabaram por sair. Alguns
obras de urbanizao (pois as obras so de outra
no podiam ouvir, analisar, discutir e, eventualmente,
natureza tcnica e social), poderia minimizar esses
concordar com as propostas ou solicitaes dos
problemas.
moradores. Outros no conseguiam criar solues

6. As ligaes das instalaes hidrulicas das casas com


as redes executadas pela prefeitura no foram feitas
pela empreiteira, o que foi correto, pois tratava-se de
obras de uso particular, dentro dos lotes e
tcnicas que fugissem das normas de parcelamento
do solo para glebas ou das exigncias para execuo
de redes que eram dispensveis nos casos da favela
(por exemplo, exigncia de profundidade mnima de
rede de 1,5 metros - exigida para qualquer rua da
relativamente simples, portanto poderiam ser feitas
cidade - dispensvel em vielas onde o trfego de
pelo prprio morador. Entretanto, a comunidade
veculos impossvel ou eventual).
apresenta situaes diferenciadas, em termos de
capacidade financeira e social de executar as ligaes
A postura pr concebida era de que a favela, apesar 45 Em pesquisa realizada em
internas. Ao mesmo tempo, a situao do banheiro, 1993 em escolas de
de tudo, era uma ocupao transitria que deveria se
cozinha e tanque de casa tambm muito engenharia e arquitetura do
transformar para o desenho convencional da cidade Estado de So Paulo, constatei
diferenciada: algumas boas, outras incompletas,
"legal", e no um lugar j urbano produzido em que em nenhuma delas havia
outras extremamente precrias ou inexistentes. o estudo de obras de
padres diferentes dos convencionais, onde a implantao de infra-estrutura
estrutura urbana tinha sido vagarosamente auto em favelas ou loteamentos
A inexistncia de uma linha de financiamento e um irregulares Bueno, 1993.
arranjada, e que tinha qualidade.
trabalho de acompanhamento e fiscalizao para
garantir condies tcnicas mnimas e exigir as
As escolas de engenharia e de arquitetura e
ligaes, trouxe problemas no funcionamento
posterior das redes, especialmente drenagem (guas
servidas sendo lanadas nessas redes) e esgotos
(obstruo por no fechamento das caixas de ligao,
com a entrada de lixo e terra ou afogamento pelo
9. urbanismo no esto estruturadas para formar
profissionais que vo interferir na cidade , na prtica
projetual e de acompanhamento de obras, ocupando
os espaos - lotes e glebas - ainda vazios, no
incorporados atividade urbana.
lanamento de guas pluviais na rede de esgoto).
147 45 148
De fato, a formao desses profissionais se pauta,
O acesso dos moradores coleta de lixo (nenhuma
especialmente nos projetos de urbanismo, pela
casa est a mais de 300 metros de ruas por onde
extenso das redes urbanas - circulao, transporte,

7. passa o caminho) tem se mostrado eficiente,


conforme contatos com empresas de coleta de lixo
sobre o servio em favelas urbanizadas da zona leste.
Entretanto, alguns moradores ainda deixam lixo no
gua, esgoto, energia, drenagem - para possibilitar a
utilizao de novas reas vazias, ainda no habitadas,
estejam elas inseridas na rea urbana ou na periferia
da cidade.
empacotado ou em locais sem acesso para o servio
de coleta. Ao mesmo tempo, essa distncia deveria ser
Exceo a isso tm sido os projetos de renovao
diminuda, em funo da procura de maior conforto e
urbana de reas antigas deterioradas, onde,
adaptao para pessoas idosas. H, por outro lado,
entretanto, ocorreu ou pretende-se que ocorra uma
muitos restos de materiais de construo, decorrentes
mudana do uso original.
das obras nas casas, abandonados nas favelas
urbanizadas.
.
Por outro lado, a realidade urbana, especialmente nas
cidades de maior porte dos pases pobres, coloca A continuidade do desenvolvimento de pr-moldados
atualmente um outro problema para os profissionais. leves de fcil transporte e manejo manual, como os de
H mais de uma dcada rgos pblicos e argamassa - armada produzidos pela EMURB e
organizaes populares vm desenvolvendo utilizados em obras de canalizao de crregos
experincias prticas de interveno em favelas. Essa confinados em favelas, para outros usos - caixas,
atividade est em crescimento, seja pela amplitude pisos, escadarias etc. - outro atalho a ser explorado
cada vez maior do problema, seja pelo incio da para a ampliao da capacidade de atendimento das
superao de obstculos polticos e legais insero polticas sociais.
dessas populaes cidade e seus servios essenciais.
Essa atividade, antes restrita apenas a profissionais de
rgos pblicos e abnegados, est cada vez mais
aberta ao mercado profissional. Os agentes pblicos
tm recorrido contratao de servios de projetos e
acompanhamento e execuo de obras em favelas.

Ao mesmo tempo, surgiram mecanismos que


possibilitam que associaes de moradores de favelas
contratem diretamente esses servios profissionais,
com respaldo financeiro de entidades pblicas.

Mas, no tem sido possvel para os cursos de


graduao incorporar essa ampliao do mercado
profissional. Ocorre ento que inmeros tcnicos se
debruaram sobre esse problemas - mtodos de
projeto e obra de urbanizao de favela - sem que
tenham tido contato com experincias concretas
anteriormente. De fato, faltam profissionais que
saibam tratar das questes urbansticas e de infra-
estrutura em reas j ocupadas, onde j h alguma
estruturao dos espaos definida pelos prprios
moradores.

10.
O fato de que as favelas tm passado a incorporar-se
no objeto da gesto urbana, exige o desenvolvimento
de tecnologias, metodologias e normas tcnicas para
projetos e obras que respondam a suas peculiaridades
fsicas e sociais, proporcionando uma ao mais
expressiva e abrangente. Afinal, trata-se de uma
realidade a enfrentar e transformar, no mais uma
realidade provisria.

A transposio dos obstculos melhoria das


condies de reas j habitadas passa
necessariamente pelo desenvolvimento de novas
149 tecnologias. Um maquinrio leve e pequeno para 150
abertura de valas, transporte de terras, desobstruo
de galerias e redes de esgoto, necessrio e tem um
grande mercado pela frente, considerando-se a
realidade das cidades brasileiros.

O mesmo ocorre em relao coleta de lixo, para a


qual devem ser desenvolvidos sistemas com veculos
leves para viabilizar a coleta interna, conectando as
favelas ao sistema de coleta tradicional por
caminhes, como feito nos centros urbanos, que
tm ruas mais estreitas, congestionadas e calades.
A reviso da capacidade de carga de energia eltrica
para o poste padro utilizado para favelas em todo o
Brasil, adaptando-o ao comportamento atual dos
moradores outra necessidade premente.
Anexo 3.1
Quadro da situao das obras de urbanizao de favelas da PMSP em Dezembro de 1992
OBRAS EM ANDAMENTO/EXECUO POR MUTIRO

HABI FAVELA No. ASSOC. CONV. DATA DATA ASSESS.


FAM. INCIO TERM. TECN.
PREV. OBRAS EM ANDAMENTO/EXECUO POR EMPREITEIRAS

CL Vila Nova Peinha 270 Assoc. Vila Nova Peinha Jul/92 Jul/93 Co-opera-
(URBANACOM) ativa HABI FAVELA No.FAM. EMPREITEIRA DATA TRMINO RESP.
ORDEM PREVISTO FISC.
CL Santa Zlia 112 Comunid. dos Moradores Out/92 Jul/93 Usina
(URBANACOM) Jd. Sta. Zlia DE INCIO
BT Vila Nova Jaguar (e unid. Habit.) 78 Campo ---- 390diasc. BUREAU
CS Jd. Icara Ncleo de Moradores Ago/92 Mai/93 Apoio BT So Jorge Arpoador 827 Agrocap ---- 390diasc. BUREAU
(Guarapiranga) 228 Fav. Jd. Icara SA Autdromo II 385 A.J.M. 12/11/92 11/04/93 BUREAU
(URBANACOM) SA Jd. dos Prados 50 Enterco 01/10/92 27/06/93 BUREAU
CS Santa Maria 42 Prodomo 01/07/92 27/11/92 H.R.
VP/MO Vila Bela Assoc. Moradores Unidos Nov/91 Mai/93 Habi-reg
(FUNAPS/FAVELA) 68 Vila Bela VP/MO CS Jd. Beatriz 125 Prodomo 16/09/93 13/06/93 BUREAU
CL Jd. Comercia l155 Cricima 01/12/92 28/06/93 BUREAU
SM 2 de Maio Assoc. p/ Constr. Em Jul/91 Ago/93 Habi-reg CL Stio Pirajussarra 412 So Luiz 12/11/92 09/02/93 H.R.
(FUNAPS/FAVELA) 58 Mutiro 2 de Maio SM FO Letcia Cini II 150 Goldfarb 19/10/92 14/10/93 BUREAU
ST/MG Galileu Gaia II (unid.habit.) 52 Polos 10/08/92 09/02/93 H.R.
CS Autdromo Centro Comunitrio Jd. Ago/92 Set/93 Habi-reg PE Bueru II (unid.habit.) 40 Polos 20/08/92 19/02/93 H.R.
(FUNAPS/FAVELA) 86 Autdromo SA/CS
PE Jd. Arizona III 190 Construtora S/data 210 d.c. BUREAU
SM Complexo Vergueirinho Assoc. Moradores do SM Dois de Maio II (alojamento) 12 Barcha 16/11/92 15/01/93 H.R.
(URBANACOM) 308 Complexo Vergueirinho - Dez/91 Mar/92 AD SM 9 de Julho 218 Telar 20/07/92 22/04/93 H.R.
Divinia IG Maria Luiza AmericanoIV 800 Goldfarb 01/09/92 28/05/93 H.R.
ME N. Sra. Aparecida III 2500 Vilanova 21/12/92 17/08/93 BUREAU
PP Paquet Assoc. Moradores Sem- Dez/92 Jul/93 Oficina VM N. Minas Gerais II (unid habit.) 110 N.R.A. 16/11/92 15/04/93 BUREAU
(URBANACOM) 166 Terra Jd. Paquet VM/IP So Joo Clmaco III 274 Barcha 01/12/92 28/02/93 BUREAU
VP/MO Haia do Carro Assoc. A Unio Faz a Jan/93 Ago/93 Habi-reg
(FUNAPS/FAVELA) 45 Fora Haia do Carro VP/MO TOTAL 5515

IP Helipolis Assoc. dos Treze Mutir. Fev/93 Set/93 Habi-reg


13
(FUNAPS/FAVELA) de Helipolis

IP Helipolis - S.J. 300


Clmaco (Ncleo da Unas So Joo Clmaco Jul/92 Fev/93 AD
Mina) (URBANACOM)

IP Helipolis Flor do Assoc. dos Mut. da Set/92 Mai/93 AD


Pinhal
359
Lagoa Helipolis
GUARAPIRANGA/LICITAO DE OBRAS EM ANDAMENTO
(URBANACOM)
HABI FAVELA No. FAM. PROJETISTA DATA O.I. TERM.PREV.
IP Helipolis So 310 Assoc. Central dos Set/92 Mai/93 AD
Gregrio Moradores Helipolis
(URBANACOM)
CL Jardim Souza II 55 RTM 19/11/91 11/11/92 152
CL Monte Azul 426 Assoc. Comunitria Jan/93 Out/93 Apoio
(URBANACOM) Monte Azul CS 7 de Setembro 200 RTM 19/11/91 11/11/92
CS Pres. Jordanpolis 800 RTM 19/11/91 20/02/93
CL Vila Nova Peinha 40 Assoc. Vila Nova Peinha Jan/93 Nov/93 Co-opera-
(FUNACOM) ativa CS Jd. Alpino 238 RTM 19/11/91 11/11/92
CS S. Jos IV 260 RTM 19/11/91 03/12/91
CL Icara (FUNACOM) 40 Ncleo Moradores Jd. Jan/93 Mai/93 Apoio CL Santa Lcia II 252 Cepollina 19/11/91 11/11/92
Icara
CS Imbuias 450 RTM 19/11/91 11/11/92
CS Amai (URBANACOM) 82 Assoc. Moradores Vila Jan/93 Jun/93 Unicamp TOTAL 2255
Arco-ris

SM Compl. Vergueirinho 81 Assoc. Moradores do Fev/93 Abr/94 Habi-reg


(FUNAPS/FAVELA) Complexo Vergueirinho SM
Divinia

TOTAL 2992
PROSEGE/LICITAO DE OBRAS EM ANDAMENTO PROJETOS EM ANDAMENTO

HABI FAVELA No. FAM PROJETISTA DATA O.I. TERM.PREV. HABI FAVELA No. FAM. PROJETISTA

FO ndio Peri 220 STE 19/11/91 10/02/93 PE Entre Rios 191 STE
FO Jd.Cachoeira 382 STE 19/11/91 10/02/93
TOTAL 191
PP Marilac 152 STE 19/11/91 10/02/93
PP S.Cndido 200 STE 19/11/91 10/02/93
ST/MG Vila Nova Tiet 676 STE 19/11/91 10/02/93
CL CampodeFora 700 Cepollina 19/11/91 10/02/93 EM PREPARAO PARA LICITAO DE OBRA
CL Jd.Olinda 341 Cepollina 19/11/91 10/02/93
VP WalterFerreira 122 Gelogos 19/11/92 11/11/92 HABI FAVELA No. FAM. PROJETISTA
VP SantaMadalena 1142 Gelogos 19/11/92 ------
VM CidadeAzul 205 Gelogos 19/11/91 11/11/92 SM 15 de Julho 150 STE

TOTAL 4140 TOTAL 150

OBRAS COM EMPRESAS CONTRATADAS


OU EDITAIS PUBLICADOS EM PREPARAO DA LICITAO DE OBRA
PROSEGE/PROJETOS EM ANDAMENTO

HABI FAVELA No. FAM. HABI FAVELA No. FAM.


HABI FAVELA No. FAM. PROJETISTA DATA O.I. TERM. PREV.

PI Fidalga FO Miranguaba III 340


SA Consrcio 110 IP S. Joo Clmaco 5265 VETEC 27/12/91 03/06/93
(unid. habit.) 2
IP Helipolis 3000 VETEC 27/12/91 24/04/93
SA Rubilene 500
TOTAL 2 CS 23 de Outubro TOTAL 8265
(Guarapiranga) 107
VP/MO Haia do Carro 45
SM 2 de Maio 269
PE Esperantinpolis 480
PP Cidade da Criana II 113

TOTAL 1964 PROJETOS COM EMPRESAS


CONTRATADAS PARA PROJETO

HABI FAVELA No. FAM. PROJETISTA


153 154
PROSEGE/EM PREPARAO DE LICITAO DE OBRA FO Bruna Galea 145 RTH
CS Pq. Maria Fernanda
HABI FAVELA No.FAM. PROJETISTA DATA O.I. TERM.PREV. (Guarapiranga) 168 RTH
CL Jd. Tomas 53 RTH
BT Sap 600 RTH
IG S.Jos Barroca 118 STE 07/11/91 25/01/93
BT Imperatriz
SM Vera Cruz 367 STE 07/11/91 25/01/93 Dona Amlia 144 RTH
ME Monte Tao 200 Dynamis 07/11/91 25/11/92
TOTAL 1110
TOTAL 685
OBRAS EM ANDAMENTO/PROVISO OBRA CONCLUDA/PROVISO DE DENSIDADE HABITACIONAL BRUTA DAS
DE UNIDADES HABITACIONAIS UNIDADES HABITACIONAIS FAVELAS ATENDIDAS por projetos entre 1989 E 1992

HABI FAVELA No. FAM HABI FAVELA No. FAM Arizona 980 2,5 392
Campo de Fora 3430 12,0 285,8
LA gua Branca 102 Cidade Azul 1004 1,9 528,4
MO Jd. Catarina 126
Cinco de Julho 519 0,69 747,3
FO Minas Gs 240
Entre Rios 936 1,82 514,2
ST Maninos 152 TOTAL 102
Icara 1117 3,01 370,2
Imbuias 2205 3,3 655,3
TOTAL 518 Imp. D. Amlia 857 0,8 1033,1
ndio Peri 1078 1,9 540,8
PREPARAO PARA Jd. Alpino 1166 1,5 739,5
LICITAO DE PROJETOS Jd. Cachoeira 1872 3,07 608,7
Jd. Comercial 759 1,4 513,1
HABI FAVELA No. FAM. Jd. Comrcio 735 0,4 1531,2
Jd. Olinda 1671 1,8 928,2
SH Dois de Maio Jd. Prados 98 0,7 132,4
(Infra) 269 Jd. Souza 269 0,4 660,3
PP Taipas 80 Marilac 745 1,7 420,7
CS 7 de Setembro Monte Azul 2073 2,3 894,7
(parcial de infra) 10 Nove de Julho 985 1,7 420,7
CA S. Jos IV Pq. M. Fernanda II 681 1,1 561,7
(unid. habit.) 14 Pres. Jordanpolis 3920 3,8 1010,5
Santa Lcia 627 1,5 413,9
TOTAL 373 Santa Zlia 549 1,4 387,7
So Cndido 980 2,2 445,4
S. Jorge Arpoador 4052 5,6 713,9
So Jos IV 1274 2,2 574,3
Sete de Setembro 980 1,4 683,9
Valter Ferreira 598 0,5 1041,4
Anexo 3.2. Vila Muna 980 1,2 816,6
Vila Nova Tiet 3312 4,6 712,3
DENSIDADE HABITACIONAL BRUTA DAS
MDIA 1348 2,28 647
FAVELAS ATENDIDAS por obras entre 1989 E 1992
MEDIANA 980 1,7 574,3
FAVELA No. REA DENSIDADE Obs.: As Favelas Helipolis e Sap no foram includas pois os dados so incompletos.
HABITANTES (Hectare) (hab/rea)

Autdromo 1886 3,4 554,7


Boa Esperana 333 0,4 684,3
Cidade da Criana 554 0,9 559,2 DENSIDADE HABITACIONAL BRUTA DAS FAVELAS ATENDIDAS
por projetos e obras de reconstruo/verticalizao das
Dois de Maio 1592 4,5 348,0 unidades habitacionais entre 1989 E 1992
Fidalga 44 0,05 868,1
155 Jd. Antonieta 1004 1,4 688,0 gua Branca 500 0,7 648,2 156
Jd. Climax 407 0,5 1078,0 Galileu Gaia 255 4,1 62,1
Jd. Rubilene 1828 4,5 406,1
Gasto da Cunha 206 0,1 1508,0
Jd. Vivian 191 0,3 538,0
Letcia Cini 1431 3,3 428,1 Jd. Beatriz 103 0,1 735
Miranguaba 1666 3,0 555,3 Jd. Catarina 617 0,8 736,4
Nossa Sra. Aparecida 12250 10,3 1189,3 Maninos St. 745 1,1 621,9
Nova Adriana Alta 93 0,3 266,0 Minas Gs 1176 1,4 831,9
Nova Minas Gerais 539 0,5 1078,0 Vila Bela 333 0,4 667,4
Santa Maria 206 0,4 924,3
Vila Libaneza 980 1,9 515,7 MDIA 491,88 1,09 726,36
Vila Operria 1029 1,5 686,0 MEDIANA 333 0,7 667,4

MDIA 1531,35 2,19 668,65 Obs.: A favela Maria Luiza Americano no foi includa pois os dados so incompletos.
MEDIANA 980 1,4 559,2
Obs.: A Favela Esperantinpolis foi excluda pois os dados so incompletos.
BUENO, Laura Machado de Mello e HENNIES,
PUPO, Gualter e LOPES, Jarbas Barbosa,
Tercius Waldemar, "Relatrio de Pesquisa vol. III -
"Urbanizao de Favelas: Interao Geologia de
Avaliao de favela urbanizada: a favela Nossa
Engenharia e Urbanismo", in Anais do 7o Congresso
Senhora Aparecida, em So Paulo", Coordenadoria
Brasileiro de Geologia de Engenharia, Poos de
de Estudos e Apoio Pesquisa da PUCCAMP, xerox,
Caldas, 1992.
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bibliogrficas
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BUENO, Laura Machado de Mello e TEIXEIRA,
do Reservatrio Guarapiranga resumo do EIA RIMA
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elaborado pela COIBRAPE, SABESP, no. 164,
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pesquisa em municpios, faculdades de arquitetura
Referncias bibliogrficas e engenharia do Estado de So Paulo",
SO PAULO (CIDADE) 1, SEHAB/HABI, "Programa
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BUENO, Laura Machado de Mello, "Relatrio de
SO PAULO (CIDADE) 2, SEHAB/HABI, Programa de
Pesquisa vol. I Parte II- Mtodos de Ao Planejada
Urbanizao de Favelas do Municpio de So Paulo,
em favela - o Municpio de So Paulo de 1989 a
"Recomendaes e Normas Tcnicas para
1992", Coordenadoria de Estudos e Apoio Pesquisa
Referncias

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da PUCCAMP, Campinas, xerox, 1995.
So Paulo, 1992.
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apresentada FGV/EAESP - Fundao Getlio
Vargas / Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo, 1999.

157 GUIA 4 RODAS de Ruas, Editora Abril, So Paulo, 158


2000.

MARICATO, Ermnia, "Enfrentando Desafios: a


poltica desenvolvida pela Secretaria de Habitao
e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de So
Paulo 1989/1992", tese de livre docncia
apresentada FAUUSP, So Paulo,1997.

MORI, Rui Taiji, "Oscilaes dos nveis freticos e as


repercusses na ocupao urbana", xerox, s.d.

PELOGGIA, Alex, "O homem e o ambiente


geolgico", Xam, So Paulo, 1998.
O
L
U
T

P
A
C
4. Desenvolvimento

dos Mtodos

de Ao e

Projeto em

Favela
Procura-se trabalhar com a relao entre a concepo
da poltica pblica, a postura dos agentes sociais
envolvidos com a execuo ou questionamento desta
poltica, e o rebatimento nas opes tcnicas, sejam
elas projetivas, construtivas ou tecnolgicas.

A maioria das obras foi apoiada financeiramente por


prefeituras ou concessionrias de servios pblicos
(gua, esgoto, lixo e energia). Sempre, entretanto,
parte das obras, especialmente as casas e a
manuteno urbana, paga pelos moradores, sem
financiamento. Mais recentemente, foram sendo
consolidadas diretrizes urbansticas (sempre
maleveis e muitas vezes chamadas informais, ou
seja, fora da lei) de programas mais amplos ou, pelo
menos, em constante atendimento. Pode-se perceber
a estruturao de uma poltica pblica para moradia
(urbana e habitacional) em favela.

Trs tipos principais de polticas de interveno tem


sido adotadas ao longo dos anos, desde que, entre os
anos 30 e 40, a favela se tornou um assunto de
poltica pblica. Apesar de existirem anteriormente,
nesse perodo elas comeam a impor seu peso na
poltica social e urbana:

Desfavelamento, remoo ou erradicao de favelas. Esse era


o discurso do BNH em seus anos iniciais. Entretanto, essa proposta
j havia sido tentada desde os anos 40, em diferentes cidades
brasileiras, com sucesso nas reas centrais. Essa proposta ainda
vem sendo implementada em situaes especficas relacionadas a
grandes interesses imobilirios;

Aceitao da favela enquanto fenmeno urbano, mas no


aceitao da forma e da tipologia urbanstica e habitacional que
Esse captulo contm um ela revelava, levando demolio da favela e reconstituio de
histrico dos partidos tudo no mesmo lugar, com um padro urbanstico e arquitetnico
semelhante linguagem dominante. Esse tipo de interveno, a
urbansticos que que denominaremos reurbanizao, tambm tem sido aplicado
em favelas suscetveis a mars e com problemas de inundao;
nortearam os projetos de
interveno fsica em Urbanizao, ou seja, dotao de infra-estrutura, servios e
equipamentos urbanos nas favelas, mantendo-se as
favela no Brasil. Esse caractersticas do parcelamento do solo e as unidades
habitacionais, postura que tem sido adotada, mais amplamente a
processo foi pontuado partir do comeo dos anos 80.
161 de iniciativas pioneiras 162
Esses trs partidos urbansticos tm uma sequncia
em termos de partido do histrica, ligados que esto aceitao de que a
projeto e forma de favela no um fenmeno localizado ou espordico
no processo urbano brasileiro, e ampliao do
relao entre moradores,
espao das polticas pblicas voltadas a essas
Estado e a comunidade populaes.
tcnica.
Erradicao, reurbanizao e urbanizao tambm
convivem no tempo e no espao. Atualmente, em
funo de condies fisiogrficas especficas e de
interesses contraditrios relacionados ao espao
urbano, h cidades adotando, ao mesmo tempo,
remoo, erradicao, demolio e reconstruo, e a
urbanizao integral de favela.
A poltica de erradicao, comeou a No haveria descrio melhor do sentido
ser implementada nas dcadas de 30 e dessa erradicao da doena urbana e
40 em diferentes cidades brasileiras. social do que o discurso do prefeito do ILHA DO
GOVERNADOR

Num contexto de modernizao do Rio, Mendes de Moraes, em 1948:


Estado brasileiro, era tempo de eliminar "...aplicao de vrias medidas para BAA
DE
GUANABARA
o que lembrava a misria rural, a reduzir o nmero de favelados: os
relao das primeiras favelas com estrangeiros sero expulsos da favela; os
escravos, todo o lado injusto do soldados, obrigados a morar nos quartis, GUANABARA

desenvolvimento brasileiro que j os velhos, de mais de 60 anos, asilados; os


estava presente na cidade da Primeira vadios, entregues Polcia...." (citado por
A Repblica e se ampliava com o processo Parisse, 1969:118/119).
4.1 erradicao migratrio. A idia de erradicao das
favelas foi semelhante reao das Coerentemente com sua postura
elites, da burguesia e da pequena enquanto deputado e jornalista, desde a
burguesia habitao proletria na dcada de 40, quando agitou a "batalha OCEANO ATLNTICO
cidade industrial europia. L props-se contra as favelas" - que no aconteceu -
(e executou-se) o desalojamento das Carlos Lacerda iniciou uma grande
pessoas e demolio dos bairros campanha pela remoo das favelas ao
centrais onde se aglomeravam os tornar se governador do Estado da Locais de destino
Favelas removidas
trabalhadores pobres com suas Guanabara (o Rio de Janeiro desde 1960
enormes famlias sadas do campo. No no era a capital federal), entre 1961 e
Brasil tambm haviam ocorrido aes 1964.
desse tipo de demolio de cortios,
ILHA DO
com o caso clebre do Rio de Janeiro. Em 1962 o fundo USAID e a Aliana para GOVERNADOR

o Progresso fizeram emprstimos ao Rio


As instituies e pessoas que se mobilizavam na ao de Janeiro para construir unidades em BAA
DE
GUANABARA
para remoo em favelas tinham um perfil voltado ao conjuntos habitacionais e para l remover
assistencialismo e caridade, sendo grande a favelas. Em 1962 foi iniciada a
atuao da Igreja Catlica. Ao mesmo tempo surgem construo da Vila Kennedy, com 5069 GUANABARA
discursos extremamente fortes relacionados ao unidades, Vila Aliana, com 2187
extermnio dos marginais: a favela onde vive o unidades e Vila Esperana, com 464
bandido, a prostituta, onde h sujeira e tudo o que unidades (Valladares, 1978). Estas casas
existe de mais terrvel. O desfavelamento tem um foram destinadas a acomodar moradores
sentido duplo, de limpeza da cidade de antros de de 12 favelas removidas da zona Sul, a
vadios e marginais e, ao mesmo tempo, de rea mais valorizada da cidade. (Figura
reintegrao social dos pobres e mal educados para 4.1) OCEANO ATLNTICO
uma nova vida urbana
O Rio um caso de sucesso de remoo
de favelas, do ponto de vista do setor
Em Recife, no fim dos anos 30 e comeo dos anos 40, imobilirio. Como em outros locais do Locais de destino
pelo menos 8000 mocambos foram removidos Brasil, essa ao foi parcialmente bem Favelas removidas

drasticamente, sendo reconstrudas casas para menos sucedida. Foram liberados grandes
de metade dessas famlias atravs dos IAPIs. Esses terrenos de interesse para o mercado
163
terrenos foram aterrados e so hoje a rea nobre de
Recife (Egler, 1987). Nos estudos recentes sobre
imobilirio, enquanto outras favelas
continuavam a surgir ou expandir-se. A
Figura 4.1 164
favelas de Recife, o mocambo uma coisa do avaliao negativa sobre a transferncia
passado, imagem idlica registrada por Gilberto da populao das favelas para os Rio de Janeiro em 1971 -
Freire. Grande parte das favelas do Recife de hoje est conjuntos em reas perifricas foi
Localizao das favelas removidas
e seus locais de destino
em morros. Os mocambos, que estavam em reas r e g i s t r a d a e m d i v e r s o s e s t u d o s1
planas e parcialmente alagadias, foram sendo demonstrando que grande parte dos
expulsos das reas mais importantes sob o aspecto moradores vendia a nova unidade e
locacional e imobilirio. retornava favela, por diferentes razes, 1 Ver bibliografia organizada
em Valladares, 1982.
entre elas a incapacidade econmica de
pagar pela moradia, o custo scio-
Nas dcadas de quarenta a cinqenta, no Rio de
econmico de morar longe do emprego e
Janeiro, foram feitas inmeras tentativas de
da infra-estrutura urbana e a busca de um
erradicao de favelas. A Igreja teve um papel
aumento da renda, mesmo que
importante e contraditrio nessas tentativas, ao apoiar
temporrio, atravs da venda.
as remoes, s vezes at de forma violenta e outras
vezes criando estruturas de resistncia a essa ao.
A alternativa proposta pela prefeitura de So Paulo
para os favelados era o alojamento provisrio. A
V-se as favelas que existiam na Zona Sul do FIGURA 4.2 mostra a precariedade (projetada) dos
Bomba Manual Rio e para onde elas foram removidas, seja alojamentos provisrios. O abastecimento de gua
para alojamentos,2 seja para aqueles pelos poos coletivos seria por bomba manual, e as