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Doble a triple castigo: burocracia, corrupcin e

inequidad en los servicios pblicos en el Per1


Gustavo Yamada y Ricardo Montero CIUP

Cada ciudadano peruano obligado a realizar algn

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trmite en una dependencia estatal, sea nacional,
regional o local, termina usualmente mortificado
por diversas razones. Sea por las largas colas y tiem-
pos de espera que hay que soportar; por las veces
que hay que regresar a la misma institucin para
terminar con el trmite; por el trato descorts o por
el simple maltrato de los funcionarios pblicos; o
sea incluso, en muchos casos, por el requerimiento
de sobornos o coimas para agilizar o hacer efec-
tivo el servicio.

En este contexto de lenta y excesiva burocracia en


todos los niveles de la administracin pblica, la teo-
ra microeconmica neoclsica (Kafka, 1994) indica Segn el Censo del ao 2007, 37% de los hogares no cuenta con acceso
que el pago de coimas puede resultar una salida efi- a la red pblica de agua, a pesar de que esta est disponible en su centro
ciente para la economa, puesto que reduce el costo poblado.
de transaccin para personas con alto costo de opor-
tunidad de su tiempo (quienes produciran un valor
mayor a la sociedad en su ocupacin alternativa en del Estado, a fin de mejorar la eficiencia y equidad
vez perder tiempo en las colas). Sin embargo, estas de todos los niveles de atencin.
coimas empeoraran las inequidades en el acceso a
los servicios, pues retrasaran ms la atencin a las Segn el Censo del ao 2007, 37% de los hogares no
personas de escasos recursos econmicos que no pue- cuenta con acceso a la red pblica de agua, a pesar
den pagarlas, eventualmente bloquendoles el acceso de que esta est disponible en su centro poblado.
efectivo al servicio. Lo mismo sucede con el 27% de los hogares para el
caso de la energa elctrica. Parte importante de este
De hecho, segn el ltimo estudio de Protica, Ipsos problema se encontrara en los costos ocultos en
Apoyo y la Confiep2, entre el ao 2002 y el 2010, la los que hay que incurrir para acceder efectivamente
proporcin de personas que consideran que el princi- a estos servicios pblicos. Los costos ocultos seran
pal problema del pas es la corrupcin ha aumentado bsicamente de dos tipos: trmites burocrticos que
de 29% a 51%; de manera que ha resultado en el implican significativas inversiones de tiempo, y pagos
ltimo ao como el principal problema del pas, por especiales a funcionarios para poder acceder al ser-
encima de la delincuencia, el desempleo y la pobreza. vicio, es decir, corrupcin. Estos costos desincenti-
Estimaciones realizadas por la Contralora General de varan a los hogares con menos recursos a acceder
la Repblica calculan que los montos dedicados a a los mencionados servicios, pues actan como una
la corrupcin en el Per representan entre el 10% y barrera significativa para la igualdad de oportunida-
15% del presupuesto pblico destinado a compras e des. El problema no solo se limita a aquellos que se
inversiones (El Comercio 2010), mientras que Robert quedan excluidos del acceso a estos servicios, sino
Klitgaard3 estima que el costo de la corrupcin en que afecta de manera directa a todos aquellos que
Amrica Latina puede llegar a alcanzar hasta el 58%
del PBI per cpita promedio de la regin.
1/ Artculo basado en el estudio Doble a triple castigo: burocracia,
En consecuencia, resulta crucial una evaluacin
corrupcin desarrollado en el marco del concurso ACDI-IDRC.
emprica de la incidencia efectiva de estos costos 2/ Protica, Ipsos Apoyo y Confiep (2010). Sexta encuesta nacional
relativamente ocultos (en trminos de trmites exce- sobre percepciones de la corrupcin en el Per.
sivos y pagos de coimas), entre los distintos estratos 3/ Dreher, Axel (2009). Corrupcin en el mundo: evidencia de un
sociales de la poblacin, para acceder a los servicios modelo estructural.

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s hacen uso de ellos, y con ello se distraen recursos

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hacia pagos no productivos.

En las ltimas dcadas se ha desarrollado una impor-


tante literatura sobre los efectos de la corrupcin en
la economa. Como mencionan Gatti, Paternostro
y Riglioni (2003), si bien existe un grupo de inves-
tigadores que sostiene que cierto nivel de corrup-
cin es deseable, pues ayuda a reducir las rigideces
impuestas por el Estado, lo cual es coherente con el
enfoque neoclsico de la microeconoma (ver Leff,
1964 y Huntington, 1968), la gran mayora de autores
encuentra efectos negativos de la corrupcin sobre
diversos aspectos de la macroeconoma.

Por ejemplo, diversos estudios muestran que la corrup-


cin reduce el crecimiento del PBI per cpita (Leite
y Weideman, 1999; Tanzi y Davoodi, 2000; y Abed
Las instituciones ms utilizadas por la poblacin son las relacionadas con
y Davoodi, 2000) puesto que sociedades con altos servicios de salud, educacin y servicios bsicos (como energa elctrica
niveles de corrupcin destinan una fraccin impor- o distribucin de agua), con 58% de acceso para salud y educacin y
tante de sus factores de produccin a la obtencin 51% para los servicios bsicos.

y perpetuacin de rentas, en vez de a la generacin


de riqueza.
ingresos) como contrapartida de la prestacin real de
En este sentido, esta investigacin busca responder los servicios pblicos.
dos preguntas. En primer lugar, se pretende determi-
nar qu variables limitan el acceso de la poblacin
a los servicios pblicos, con especial atencin en Metodologa y bases de datos empleadas
el rol de la pobreza. En segundo lugar, se busca
distinguir si, entre aquellos que s llegan a acceder a En el estudio se utilizaron dos fuentes de informacin.
los servicios, los efectos negativos de la corrupcin En primer lugar, la Encuesta Nacional de Hogares
y las trabas burocrticas del sector pblico afectan (ENAHO), en especial el mdulo de Gobernabili-
en mayor medida a los pobres con respecto a los dad, Democracia y Transparencia de la misma. En
no pobres. este mdulo, entre los aos 2003 y 2006, se recogi
informacin sobre el acceso a los servicios pblicos,
La principal hiptesis de trabajo es que los hogares la conclusin del uso del servicio, as como infor-
de menores ingresos se ven castigados en tres dimen- macin relacionada al empleo de coimas o sobor-
siones. En primer lugar, tienen menores posibilidades nos en las instituciones pblicas. Son 22 instituciones
de acceder a los servicios pblicos. En segundo lugar, sobre las que se obtuvo informacin, entre las que
incluso los hogares pobres que llegan a acceder a los se encuentran instituciones de los tres poderes del
mismos enfrentan mayores barreras burocrticas que Estado, as como de los distintos niveles de gobierno.
eventualmente terminan reduciendo su probabilidad Estas 22 instituciones han sido clasificadas en ocho
de terminar con xito sus trmites. Finalmente, sufren grandes proveedores de servicios: polica nacional,
un tercer castigo al verse obligados a pagar coimas gobiernos regionales y municipalidades, ministerios,
relativamente ms altas (con respecto a su nivel de poder judicial, centros de estudios estatales, empresas
de servicios bsicos (electricidad, agua y telfono),
establecimientos de salud, y aduanas y migraciones.
sociedades con altos niveles
de corrupcin destinan En segundo lugar se utiliz una encuesta sobre fun-
cionarios y servidores pblicos realizada por Apoyo
una fraccin importante Opinin y Mercado para el Banco Mundial en el ao
de sus factores de produccin 2001. En esta se recoge informacin sobre las carac-
a la obtencin y perpetuacin tersticas de los empleados pblicos, la percepcin
sobre el manejo administrativo y el desempeo de la
de rentas, en vez de a la institucin a la que pertenecen, as como informacin
generacin de riqueza relacionada con los valores ticos de los mismos. En

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particular, el presente estudio utiliza la informacin Resalta rpidamente como
sobre la percepcin del nivel de corrupcin y de la
burocracia en las instituciones pblicas, y sobre el
una institucin preocupante
nivel de honestidad de sus empleados. la polica, pues ms
de 30% de los hogares que
interactuaron con ella reportan
Resultados y conclusiones
haber pagado coimas
En el Cuadro 1 se resumen los principales indicadores
de acceso a servicios pblicos, as como la incidencia
de la corrupcin y la magnitud de las trabas burocr- pante la polica, pues ms de 30% de los hogares que
ticas entre los aos 2002 y 2006. La primera columna interactuaron con ella reportan haber pagado coimas.
del cuadro nos muestra el porcentaje de la poblacin La segunda institucin que muestra altos ndices de
que ha hecho uso de los servicios de los ocho tipos corrupcin son las del sistema judicial, con 7.8% de
de instituciones que se muestran. As, podemos ver incidencia de coimas. Es particularmente preocupante
que las instituciones ms utilizadas por la poblacin que aquellas dos instituciones que se encargan de
son las relacionadas con servicios de salud, educa- hacer cumplir las reglas de la sociedad sean las que
cin y servicios bsicos (como energa elctrica o presentan los ndices de corrupcin ms grandes.
distribucin de agua), con 58% de acceso para salud
y educacin y 51% para los servicios bsicos. Un segundo grupo de instituciones con ndices
medianos de corrupcin son aduanas y migraciones
(4.6%), los distintos ministerios (2.6%) y los gobier-
Cuadro 1 nos municipales (1.8%). Finalmente, con menos de
1% de incidencia de corrupcin encontramos a los
Acceso, corrupcin y burocracia centros educativos y de salud (0.3% cada uno) y los
en servicios pblicos servicios bsicos (0.2%). Para el caso de los servi-
(porcentajes de casos salvo nmero de trmites) cios educativos, es importante sealar que la forma
en que se realiza la pregunta a los encuestados no
deja claro si se est incluyendo posibles casos de
Tipo de institucin Uso Coima Culmina
corrupcin en las APAFA (Asociaciones de Padres
Polica 5% 30% 86% de Familia)4, por lo que esta cifra podra estar sub-
Gobierno municipal 29% 2% 93% estimando la verdadera incidencia de la corrupcin
Ministerios 5% 3% 84% en el sector Educacin.
Sistema judicial 4% 8% 56%
La ltima columna del Cuadro 1 intenta medir el
Centros de estudios estatales 58% 0% 97% nivel de la carga burocrtica en cada institucin ana-
Servicios bsicos 51% 0% 94% lizada. Podemos ver que el sistema judicial presenta
Hospitales, centros de salud, un ndice alarmantemente bajo de conclusin, con
Essalud 58% 0% 92% apenas 56% de xito. Los ministerios y la polica se
Aduanas y migraciones 1% 5% 92% encuentran algo mejor con niveles de conclusin de
trmites de 84% y 86%, respectivamente. Finalmente,
Total 26% 1% 93%
con tasas de culminacin mayores al 90% encontra-
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboracin: Propia mos a los servicios de salud (92%), aduanas y migra-
ciones (92%), los gobiernos municipales (93%) y los
centros educativos (97%).
A media tabla se ubican los trmites en gobiernos
municipales (29%), seguidos con menor incidencia Cuando se ordena a las instituciones estatales por
por el uso de servicios policiales (5%), trmites en los incidencia de coimas y menores tasas de xito, se
ministerios (5%) y sistema judicial (4%), as como tr- encuentra que son la Polica y el Poder Judicial las
mites aduaneros o de migraciones en ltimo lugar (1%). que sistemticamente se repiten entre los tres peores
lugares en estas dimensiones. Estos resultados coinci-
La segunda columna de la tabla nos muestra qu por-
centaje de los hogares que hizo uso de los servicios de
cada institucin tuvo que dar una coima para poder 4/ El cuestionario hace referencia a matrculas, pagos de certifi-
terminar exitosamente los trmites que iniciaron. cados, etc. en centros de estudios estatales, pero no especifica
Resalta rpidamente como una institucin preocu- ninguna referencia a la inclusin de trmites con la APAFA.

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Si analizamos las educativos estatales, los pobres tienen menor probabi-
lidad de acceso a todos los dems servicios pblicos,
interrelaciones entre corrupcin tales como la Polica, el Poder Judicial y los servi-
y burocracia, encontramos que cios de infraestructura. En trminos cuantitativos, un
mayores niveles de burocracia aumento en 100% en el gasto per cpita incrementa
en 2.9 puntos porcentuales la probabilidad de acceder
tienden a elevar los pagos
a alguno de los servicios pblicos, lo que implica una
por coima, mientras que la elasticidad promedio de la probabilidad de acceso
corrupcin tiene un efecto mixto de 0.48.
sobre la tasa de conclusin
En segundo trmino, los pobres tienden a gastar una
exitosa de trmites proporcin mayor de sus ingresos por concepto de
coimas exigidas por los funcionarios pblicos en
servicios tan escasos para ellos como la Polica y
den plenamente con la percepcin ciudadana, que las servicios de salud, adems de los casos de gobiernos
considera como las instituciones de atencin directa regionales y ministerios. En efecto, a nivel global,
al ciudadano menos confiables del pas5. por cada 100% de aumento en el gasto familiar, la
proporcin del mismo destinado al pago de coimas
Ms all de la extensin de estos fenmenos, nuestros cae en 0.3 puntos porcentuales (cabe sealar que
modelos empricos de regresividad han encontrado en promedio se destina un 5.11% de ingresos a
evidencia estadsticamente significativa de entre dos coimas).
a tres tipos de castigos que enfrentan los pobres en
el Per. En primer lugar, salvo el caso de los centros Por ltimo, existe evidencia estadstica de que los
pobres tienen menor probabilidad de culminar exi-
tosamente sus trmites ante la polica y las empre-
sas de servicios bsicos. En trminos agregados, sin
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embargo, este efecto no es tan claro.

El Cuadro 2 presenta el resumen de los efectos encon-


trados en las distintas estimaciones para cada tipo
de institucin. Lo primero que salta a la vista es que
los trmites en la Polica representan castigos para la
poblacin de menores recursos en las tres etapas de
estimacin, de tal modo se ubica como la institucin
estatal ms regresiva. En el extremo opuesto tenemos
a los centros de estudios estatales, en los que no se
encontraron castigos adicionales a los hogares por su
condicin de pobreza en ninguna estimacin. Este
resultado no debera ser de gran consuelo, si tene-
mos en cuenta que el servicio pblico de educacin
acoge solo a los hogares que no pudieron pagar por
una escuela privada y que ofrece, en general, una
calidad pauprrima.

Para el caso de los gobiernos regionales, ministerios


y servicios de salud, se encuentran dobles castigos
para los pobres en las dimensiones de menor acceso
y mayores pagos de coimas. En los servicios de salud
tambin se encuentra un doble castigo, esta vez refe-
rido al menor acceso y una reducida tasa de culmi-
Podemos ver que el sistema judicial presenta un ndice alarmantemente nacin de trmites. Finalmente, en el Poder Judicial y
bajo de conclusin, con apenas 56% de xito.
Aduanas y Migraciones solo se encontraron castigos
a travs de un menor acceso a los servicios.
5/ La informacin sobre el nivel de confianza en las instituciones del
Estado se encuentra en el Barmetro Social del Grupo de Opinin
En el caso de Aduanas y Migraciones, estos resulta-
Pblica de la Universidad de Lima de noviembre de 2009. dos parecen una consecuencia lgica de las refor-

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Cuadro 2

Resumen de efectos en cada modelo (por tipo de proveedor de servicios)

CC.
Servicios Hospitales/ Aduanas y
Resumen Polica Gob. Reg. Ministerios P. Judicial Estudios
bsicos Essalud Migraciones
estatales
Acceso
Riqueza Regresivo Regresivo Regresivo Regresivo Progresivo Regresivo Regresivo Regresivo
Corrupcin Aumenta Aumenta Aumenta Aumenta Reduce Reduce Aumenta Aumenta
Burocracia Aumenta Reduce N.S. N.S. Aumenta Aumenta Reduce N.S.
Coima
Riqueza Regresivo Regresivo Regresivo N.S. N.S. N.S. Regresivo N.S.
Burocracia Incrementa N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. Incrementa N.S.
Nm. Trmites Incrementa N.S. N.S. N.S. N.S. Incrementa N.S. Incrementa
Culminacin exitosa
Riqueza Regresivo Progresivo N.S. N.S. Progresivo Regresivo Progresivo N.S.
Corrupcin Facilita Estorba Estorba Estorba Facilita Estorba Estorba N.S.
Nm. Trmites Estorba Estorba Estorba Estorba Estorba Facilita Estorba N.S.
Total castigos
por nivel de 3 2 2 1 0 2 2 1
riqueza
Fuente: ENAHO 2002-2006. N.S.: Variable no significativa en la regresin.
Nota: Las filas correspondientes a las variables de burocracia muestran el signo inverso que la variable promedio de xito.

mas administrativas de las dos ltimas dcadas. Sin a incrementar los niveles burocrticos para poder
embargo, nuestros modelos de regresividad no tie- recibir mayores ingresos por coimas.
nen como objetivo explicar la magnitud absoluta de
corrupcin, sino si esta afecta proporcionalmente ms
a los pobres que a los sectores ms favorecidos. En Implicancias y recomendaciones
este sentido, los resultados indicaran que la corrup-
cin y la burocracia rampantes en el Poder Judicial Las implicancias de poltica del estudio son directas.
los afectara por igual. Lo que podra ocurrir en este A pesar de la retrica a favor de los pobres de todos
caso es que los montos de coima creceran en cierta los gobiernos de turno, y en todos sus niveles, en
medida proporcionalmente con la disponibilidad de la prctica la provisin de servicios estatales sigue
ingresos de los usuarios, gracias a la capacidad de los siendo inequitativa. Se debe exigir desde toda tri-
funcionarios judiciales de cobrar diferenciadamente buna una mayor progresividad en la provisin de los
segn el poder adquisitivo de los hogares. servicios pblicos para que el Estado cumpla con su
rol fundamental de igualador de oportunidades en
Si analizamos las interrelaciones entre corrupcin una sociedad tan desigual como la peruana. As por
y burocracia, encontramos que mayores niveles de ejemplo, instituciones de la sociedad civil con fines
burocracia tienden a elevar los pagos por coima, explcitos de promover la reduccin de la pobreza
mientras que la corrupcin tiene un efecto mixto y el aumento de la equidad, tales como la Mesa de
sobre la tasa de conclusin exitosa de trmites. Concertacin de Lucha contra la Pobreza, e instan-
Mientras que en la Polica y los centros de estu- cias del Estado con funciones fiscalizadoras del uso
dios estatales se encuentra el fenmeno de la coima de los recursos pblicos, como el Congreso de la
como aceite que acelera los trmites, en el resto Repblica, la Defensora del Pueblo y la Contralo-
de servicios (salvo Migraciones y Aduanas, donde ra General de la Repblica, deberan implementar
no se hallan efectos significativos) se encuentra lo observatorios de la equidad del gasto e inversin
predicho por Hunt: los funcionarios pblicos tienden pblica e informar a la ciudadana peridicamente

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Los datos utilizados para la

Foto CIES
presente investigacin muestran
que se puede llegar a necesitar
hasta diez trmites para culminar
una gestin con el Estado

sobre el grado de progresividad (o regresividad) de


los servicios pblicos.

Por otro lado, se tiene la percepcin de que la corrup-


cin es un fenmeno generalizado en muchas instan-
cias pblicas y privadas que, aparentemente, afecta-
ra a todos los peruanos por igual (el dinero pblico
recaudado por los impuestos termina en muchos
casos en los bolsillos de funcionarios corruptos, en
vez de beneficiar a la poblacin que necesita servi-
cios esenciales). Sin embargo, este estudio demuestra
que, adems, existe una inequidad muy grande en el
campo de las coimas, que representa un sistema anti
tico de redistribucin de ingresos, puesto que son
los pobres los que aportan proporcionalmente ms
de sus ingresos para este fin.

Los medios de comunicacin, las organizaciones de Los pobres tienden a gastar una proporcin mayor de sus ingresos por
concepto de coimas exigidas por los funcionarios pblicos en servicios
vigilancia ciudadana y las redes sociales de internet tan escasos para ellos como la Polica y servicios de salud.
son ahora mucho ms activos para identificar y hacer
pblicos los casos de corrupcin y para presionar
por una mayor transparencia en el funcionamiento
del sector pblico. Aqu aparece un tema adicional que la simplificacin administrativa no solo es buena
de suma importancia por difundir y atacar: el pago para reducir los costos de transaccin y aumentar la
inequitativo de coimas. competitividad de la economa peruana, sino tambin
para disminuir la carga inequitativa que pesa sobre las
La teora econmica nos indica que mientras mayor familias pobres del Per. Es decir, eliminar las fuentes
sea el nmero de fases de aprobacin de expedientes de corrupcin a lo largo y ancho del Estado sera una
y procedimientos, y la discrecionalidad en los mis- poltica social progresiva.
mos, mayores sern las fuentes de corrupcin poten-
ciales. Alternativas eficaces de atacar estos problemas Las simplificaciones realizadas en las aduanas de los
seran la simplificacin administrativa (para reducir aeropuertos y en los trmites para la obtencin del
las fases de tramitacin) y el gobierno electrnico, es Documento Nacional de Identidad y los pasaportes
decir, la informatizacin de los procesos y trmites, son ejemplos de buenas prcticas que deben exten-
de manera que se reduzcan las instancias de contacto
directo del ciudadano con funcionarios pblicos y el
poder de discrecionalidad de estos ltimos.
la simplificacin administrativa
La ineficiencia de la tramitologa en el Per todava no solo es buena para reducir
sigue reinando en muchas instituciones pblicas. Los los costos de transaccin y
datos utilizados para la presente investigacin mues-
tran que se puede llegar a necesitar hasta diez trmites
aumentar la competitividad
para culminar una gestin con el Estado. Asimismo, de la economa peruana, sino
existira resistencia de parte de los funcionarios pbli- tambin para disminuir la carga
cos que tienen en esta tramitologa la fuente de sus
inequitativa que pesa sobre las
rentas indebidas (por el pago de coimas para avan-
zar en los expedientes). Este estudio hace evidente familias pobres del Per

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se deben promover sanciones

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ms severas a funcionarios
pblicos que cometen actos de
corrupcin, tales como penas de
prisin efectiva e inhabilitacin
permanente del ejercicio de la
funcin pblica

derse a sectores como la Polica Nacional, el Poder


Judicial, el sector Educacin y otras instituciones, en
beneficio de toda la ciudadana, especialmente la de
menores recursos. La ineficiencia de la tramitologa en el Per todava sigue reinando en
muchas instituciones pblicas.

Escapa a los objetivos de esta investigacin una dis-


cusin ms extensa de opciones de poltica antico-
rrupcin en el Per. Solo cabe indicar que, en adi- de comunicacin para una labor ms efectiva en el
cin a lo planteado anteriormente, se deben promover combate de la corrupcin, tal como lo han planteado
sanciones ms severas a funcionarios pblicos que Aldo Panfichi y Mariana Romero en un documento de
cometen actos de corrupcin, tales como penas de poltica reciente (Panfichi y Alvarado, 2011).
prisin efectiva e inhabilitacin permanente del ejer-
cicio de la funcin pblica. Por ltimo, se debe forta- Finalmente, la diversidad de evidencias encontradas
lecer las instancias de control de la gestin pblica, a lo largo de este documento indicara la necesidad
tales como la Contralora General de la Repblica, el de diagnosticar ms detalladamente las fuentes de
Ministerio Pblico, el Poder Judicial y la Defensora corrupcin en cada institucin y disear estrategias
del Pueblo, entidades que deberan coordinar ms pertinentes para eliminarlas segn cada caso.
estrechamente sus acciones y establecer alianzas con
los organizaciones de la sociedad civil y los medios

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