Construcción de Un Futuro para Colombia Desde Sus Territorios, Memorias Seminario Nacional, Mayo 2003, DNP, PNUD, ACCI, CAF.

Construccin de un futuro
para Colombia desde sus territorios

Departamento Nacional de Planeacin
ISBN
Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios,

Bogot D.C., mayo 14 y 15 de 2003.
Memorias Seminario Nacional
En la elaboracin de este documento participaron:

Oswaldo Aharn Porras Vallejo
Jos Oswaldo Espinosa Cuervo
Hernando Gonzlez Murillo
scar Ismael Snchez Romero
Martha Sofa Serrano Corredor
Mara Isabel Salgado Cardona
Correccin de estilo:
Lilia Carvajal Ahumada
Diseo y diagramacin:
www.printcolombino.com
Impresin:
Quebecor World
Calle 15 No. 39A 34
Departamento Nacional de Planeacin, 2003
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Telfonos: 5663666/ 5960300
Bogot D.C., Colombia
Impreso y hecho en Colombia

Printed in Colombia
Departamento Nacional de Planeacin
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Direccin
Santiago Javier Montenegro Trujillo
Subdireccin
Alejandro Gaviria Uribe
Secretara General
Adriana Herrera Beltrn
Direccin de Desarrollo Territorial

Subdireccin de Finanzas Pblicas Territoriales

Norman Julio Muoz Muoz
Carlos Enrique Daz
Sofa Patricia Claros Patio
Fabio Hernn Acero Bustos
Grupo de Anlisis y Seguimiento a las Finanzas Territoriales

William Augusto Jimnez Santana
Giovanny Corts Serrano
Jos Lenin Galindo Urquijo
Waleska Indira Trujillo Arango
Subdireccin de Ordenamiento Territorial

Luz Helena Chamorro Arboleda
Beatriz Elena Gmez Ochoa
Rodolfo Len Cano Blandn
Ana Mara Arias Cobaleda
Dalila Gmez Baos
Grupo de Gestin Pblica Territorial

Luz Stella Carrillo
Lina Margarita Bravo Ardila
Maritza Pomares Quimbaya
Margarita Jaramillo Marn
Rafael Alberto Cern Bravo
Proyecto Profundizacin de la Descentralizacin y el Ordenamiento Territorial

en Funcin de una Visin Compartida de Pas DNP/ CAF
Liliana Mara Girn Aponte
Marycela Mrquez
Martha Sofa Serrano
Juliana Garca Vargas
Programa Mejor Gestin de los Departamentos GTZ

Thorsten Sagawe
Viviana Barberena
Alejandro Becker Rojas
Carolina Amador
Carolina Chica
Lina Arango
Proyecto Profundizacin de la Descentralizacin en Colombia DNP/PNUD/Col/99/022

scar Ismael Snchez Romero
Mara Isabel Salgado Cardona
Jos Alirio Salinas Bustos
Giselle Johanna Castelblanco Muoz
Anyelina Gonzlez Castillo
Presentacin
La publicacin de las memorias del seminario nacional: "Construccin de un futuro para Colombia desde
sus territorios", realizado los das 14 y 15 de mayo de 2003 en la ciudad de Bogot, constituye un aporte del
Departamento Nacional de Planeacin para abordar los temas de planificacin, ordenamiento y desarrollo
territorial con un enfoque de largo plazo.
La construccin de un mejor futuro para el pas, pasa por establecer un dilogo interactivo entre las entidades
territoriales y la Nacin y generar un intercambio de experiencias y conocimientos en prospectiva territorial,
para ir creando las condiciones institucionales y tcnicas que permitan elaborar una visin compartida de
Colombia. Esto proporciona un mismo referente que logre propsitos comunes de desarrollo entre los
territorios y la Nacin, en el marco de la descentralizacin y la globalizacin, de forma que se obtenga una
insercin exitosa del pas en el orden econmico, social y poltico mundial que marca el siglo XXI.
En los ltimos aos, la Nacin, las regiones, los departamentos, los municipios, los resguardos indgenas y
diversos sectores del pas, han tenido un inters especial por disponer de planes y proyectos estratgicos con
visin de largo plazo. Al respecto hay estudios pioneros como el realizado por el grupo Monitor a mediados
de los aos noventa, que hizo nfasis en la competitividad econmica, y sirvi de base para promover
ejercicios ms integrales de prospectiva territorial, como los denominados planes estratgicos y construccin
de visiones de desarrollo, en las ciudades de Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena,
entre otras. Igualmente, se han realizado importantes ejercicios de exploracin de futuros y construccin de
escenarios en el nivel nacional como "Destino Colombia", "Colombia un pas por construir" y en 2002,
"Dilogos del milenio".
Desde el punto de vista regional, en 2003 se destacan iniciativas como El Plan Maestro del Valle del Cauca,
los planes estratgicos de Bogot y del rea metropolitana de Valle de Aburr, as como procesos de
construccin de visin de desarrollo en los departamentos de Antioquia, Santander, Risaralda, Quindo, el
rea metropolitana de Bucaramanga y en la iniciativa de conformacin regional, encabezada por la Mesa de
Planificacin de Bogot-Cundinamarca.
La mayora de las experiencias mencionadas se han desarrollado de manera aislada, con muy poco intercambio
entre ellas. Es evidente la urgencia de propiciar espacios y medios, como seminarios, redes o paginas web, y
publicaciones, entre otros, que faciliten el intercambio y aprendizaje sobre los logros y dificultades de los
procesos adelantados, as como su continua retroalimentacin, con el fin de contribuir a mejorarlos y fortalecer
los nuevos. Igualmente, estos espacios de reflexin deben suministrar criterios y elementos metodolgicos
para trazar un derrotero comn para la sociedad en el largo plazo, y establecer lineamientos metodolgicos
para la construccin de una visin de futuro para Colombia, como los suministrados por el Departamento
Nacional de Planeacin para el desarrollo de las polticas pblicas y la planeacin prospectiva territorial, que
hacen parte de las memorias del seminario consignadas en este libro.
En el seminario nacional, se presentaron una serie de experiencias en el desarrollo de procesos de planificacin

y prospectiva territorial, tambin conocidos como procesos de construccin social de desarrollo local o
regional con visin de largo plazo.
Entre los casos presentados en el evento, se encuentra el plan de vida de las comunidades indgenas del
Putumayo, especficamente del pueblo Cofn, con un horizonte de planificacin de ms de cincuenta aos,
cuya finalidad es lograr su subsistencia, el intercambio permanente de saberes ancestrales y la permanencia
de sus usos, costumbres, cultura y territorio con un uso adecuado y sostenible del mismo. Cartagena
tambin mostr su proceso, con nfasis en la cooperacin del sector privado, las asociaciones y la necesidad
de construir una institucionalidad que supere la coyuntura de los planes de desarrollo y los mandatos locales.
El rea metropolitana integrada por Bucaramanga, Girn, Floridablanca y Piedecuesta, constituye una referencia
de asociacin de entidades territoriales con continuidad urbana, que ha logrado avances sobresalientes en los
procesos de planeacin y ordenamiento del territorio. Se destaca la elaboracin conjunta de un plan maestro,
cuya implementacin exigi la creacin de institucionalidad, en particular de la Corporacin Metropolitana
de Planeacin y Desarrollo de Bucaramanga (Corplan), como entidad promotora y ejecutora de los proyectos
estratgicos establecidos en el plan.
Bogot y Cundinamarca presentaron el caso de la ciudad regin, concebida como un proceso de integracin
regional entre la metrpoli nacional y el departamento de Cundinamarca, producto de un acuerdo de
voluntades suscrito entre el Alcalde Mayor, el Gobernador y el Director de la Corporacin Autnoma
Regional de Cundinamarca, que cuenta con el acompaamiento de la Nacin por medio del DNP, para
construir un modelo de desarrollo desconcentrado, competitivo y sostenible, con un horizonte de planificacin
de largo plazo. Para ello, se han creado instancias de concertacin como la Mesa de Planificacin Regional
Bogot-Cundinamarca y el Consejo Regional de Competitividad, que aspiran a promover el desarrollo
econmico y social y a hacer ms productiva y competitiva la regin, para lo cual, se definen de manera
concertada proyectos estratgicos en materia de poblacin y actividades econmicas, productividad, medio
ambiente, infraestructura fsica y servicios sociales, cohesin social e institucionalidad, entre otros.
En el seminario, los departamentos de Antioquia, Risaralda y Valle del Cauca, sealaron la importancia de
crear instituciones y definir un norte con horizontes de planificacin de largo plazo. Se destaca el Plan
Estratgico de Antioquia (Planea), establecido para garantizar la continuidad del proceso, mediante acuerdos,
alianzas o pactos sociales, con diversos agentes e instituciones. Incluye desde luego, un trabajo mancomunado
con los municipios que hacen parte del departamento, mediante subregiones u otras formas de asociacin o
integracin existentes para promover el desarrollo sustentable en armona con las ventajas comparativas que
le ofrece el territorio y sus recursos. En ese sentido, estos departamentos identificaron como temas claves, el
desarrollo de proyectos en materia de: agroindustria; la creacin de centros de pensamiento y conocimiento
en ciencia y tecnologa y de centros de servicios y conectividad; el ordenamiento territorial; el medio ambiente;
la especializacin del territorio para construir ventajas competitivas; la reduccin de desequilibrios y conflictos;
y la creacin de confianza y cooperacin entre instituciones y agentes pblicos y privados, y de estos con
medios de comunicacin y grupos sociales; entre otros.
El caso de la "Regin del Futuro", desarrollado por el Consejo Regional de Planificacin (Corpes) de
Occidente, en el ao 1997, y ms recientemente, la experiencia de la "Ecorregin del Eje Cafetero", constituyen
ejercicios de planificacin prospectiva territorial de escala macrorregional, los cuales cuentan con la participacin
de ms de dos departamentos. El primer caso comprendi Antioquia, Risaralda, Quindo, Caldas, Valle del
Cauca, Cauca y Choc; mientras que la ecorregin, se encuentra conformada por Risaralda, Quindo, Caldas,
y porciones de los departamentos de Tolima y Valle, con la posibilidad de incluir la totalidad de estos dos
ltimos. Los casos del Corpes de Occidente y de la ecorregin del Eje Cafetero, muestran la posibilidad de
la concepcin de nuevos escenarios de desarrollo territorial desde las particularidades socioeconmicas,
culturales y del medio natural, mediante la asociacin e integracin de esfuerzos, superando los lmites
departamentales para acordar propsitos compartidos con visin de largo plazo, identificando proyectos
estratgicos de inters comn de las regiones, tanto internos como externos, en las reas de medio ambiente,
infraestructura e interconexin vial, alianzas universitarias regionales, informacin y conocimiento, entre otros.
As mismo, el seminario fue enriquecido, con la presentacin del caso de la Agencia de Desarrollo para el
ABC de Sao Paulo en Brasil, que mostr cmo es posible que territorios que han perdido la capacidad de
ser competitivos, la recuperen, con procesos de reconversin, que partan de la identificacin de una vocacin
especfica y la creacin de ventajas competitivas logradas mediante investigacin e innovacin, guardando
coherencia con las potencialidades del territorio y sus habitantes. En este sentido, la experiencia de Sao Paulo
indica que las agencias son un medio para promover el desarrollo, pero estas tendrn mayor xito, en la
medida que sean el resultado de la integracin institucional para promover un determinado desarrollo
previamente acordado. Las agencias contribuyen a generar confianza, cooperacin, alianzas y sinergias entre
instituciones, para alcanzar procesos de desarrollo con alto grado de complejidad e integracin.
Los casos expuestos estuvieron enmarcados por presentaciones magistrales y por paneles de expertos
pertenecientes a entidades publicas, al Congreso de la Repblica, a las universidades, a los gremios econmicos,
a departamentos y municipios, entre otros, los cuales sealaron la importancia de avanzar en la planificacin
prospectiva territorial, as como en la definicin de una poltica nacional de desarrollo territorial, con el
objeto de reducir los desequilibrios. Igualmente, dicha poltica de desarrollo territorial debe contribuir al
aumento de la gobernabilidad, mediante estrategias de seguridad democrtica, renovacin del Estado y
profundizacin de la descentralizacin, aspectos contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo "Hacia un
Estado comunitario".
Se debe destacar que este trabajo cont con el apoyo del Proyecto de Profundizacin de la Descentralizacin
en Colombia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Colombiana de
Cooperacin Internacional (ACCI), y la Corporacin Andina de Fomento.
El Departamento Nacional de Planeacin pone a consideracin esta publicacin sobre los diversos casos de
prospectiva territorial presentados en el seminario: "Construccin de un futuro para Colombia desde sus
territorios", con el nimo, de divulgar estas experiencias; realizar transferencia de mejores prcticas y aportar
elementos para optimizar los procesos de planificacin, ordenamiento y desarrollo territorial, as como
indicar las tendencias de integracin y asociacin que se estn dando en el pas.
Por ltimo, es necesario resaltar que las opiniones expresadas en este documento son diversas, por tal razn,
la responsabilidad de las afirmaciones es exclusiva de los ponentes y participantes en el seminario y no
comprometen la posicin del Departamento Nacional de Planeacin.

Construccin de un futuro
para Colombia desde sus territorios
14 y 15 de mayo de 2003
Memorias Seminario Nacional

Contenido
Presentacin 4
Instalacin del seminario 13

Territorio, gobernabilidad y competitividad 15
Santiago Javier Montenegro Trujillo
La visin de futuro para Colombia en el contexto del desarrollo territorial 29
Escalafn de competitividad departamental 39
Juan Carlos Ramrez
Procesos de planeacin estratgica regional 55

Ecorregin del Eje Cafetero.
Una relacin virtuosa entre el medio natural y el desarrollo socioeconmico 57
scar Arango Gaviria
El occidente colombiano: la regin del futuro 63
Bernardo Moreno Villegas
Comentarios a los procesos de planeacin estratgica regional 67
Mario Caldern Rivera
Procesos de planeacin estratgica departamental 75

Plan Estratgico de Antioquia (Planea)
Planeacin estratgica en un contexto departamental desequilibrado 77
Zoraida Gaviria Gutirrez
Plan Maestro del Valle del Cauca
Un modelo basado en el desarrollo endgeno, la subregionalizacin y el aprendizaje colectivo 89
Gladys Martnez Paredes
Visin Risaralda 2017. Pensar la regin en momentos de crisis 101
Carlos Arturo Caro Isaza
Cartagena de Indias 2011 109
Bernard Gilchrist Bustamante
Comentarios a los procesos de planeacin estratgica departamental 117
Carlos Arturo Lpez ngel
Otras experiencias en materia de planeacin estratgica en Colombia 119

Red Nacional de Jvenes para la Convivencia 121
Juan Jos Huertas
Juan Felipe Neira
Plan de vida del pueblo Cofn y cabildos indgenas del Valle del Guamuz y San Miguel:
una propuesta indgena de desarrollo y paz en el departamento del Putumayo 123
Jos Sebastin Jansasoy
Comentarios a otras experiencias en materia de planeacin estratgica en Colombia 135
Carlos Augusto Salazar
Experiencia internacional en materia de planeacin estratgica 141
Desarrollo endgeno y construccin de regin
Experiencia del Gran ABC de Sao Paulo 143
Jeroen Klink
Procesos de planeacin estratgica: metrpolis y ciudades regin 149

Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca
Proceso de integracin metrpoli-regin
para alcanzar un posicionamiento estratgico competitivo 151
Mario A. Noriega
Juana Laverde Castaeda y
Carmenza Saldas Barreneche
Plan estratgico del rea Metropolitana de Bucaramanga.
El desarrollo de lneas estratgicas para construir territorios de futuro 161
Javier E. Osorio Ordez
Comentarios a los procesos de planeacin estratgica: metrpolis y ciudades regin 167
scar Alfredo Alfonso Roa
Panel de discusin: Logros y dificultades de las experiencias presentadas

y propuestas de polticas y estratgias para consolidar
y promover los procesos de planeacin estratgica de largo plazo 169
Intervencin del Seor Gobernador de Cundinamarca 171
lvaro Cruz Vargas
Lineamientos metodolgicos para la construccin
de una visin nacional de desarrollo con enfoque territorial 173
Intervencin de los miembros del panel 193
Rodrigo Rivera Salazar
scar Leonidas Wilches Carreo
Luis Alfredo Pinto
Alfredo Roncancio Meja
Gilberto Toro Giraldo
Francisco Jos Mojica
Javier Medina Vsquez
Taller de expertos sobre cmo abordar el proceso

de construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios 201
Ayuda memoria del taller 203
Instalacin del seminario
Territorio, gobernabilidad y competitividad
Santiago Javier Montenegro Trujillo *
Introduccin
En esta presentacin, voy a referirme a la relacin entre el sector pblico y la competitividad desde una
perspectiva diferente a la acostumbrada. Resaltar la relacin entre el territorio (la geografa) y el sector
pblico, para inferir as sus efectos sobre la competitividad de Colombia. Quiero argumentar que las
caractersticas del territorio afectan las condiciones en las cuales se producen los bienes y servicios pblicos
y, por lo tanto, la competitividad del pas. Parto del supuesto que un buen servicio pblico es una condicin
necesaria para que una economa sea competitiva.
Divid esta presentacin en cuatro partes. En la primera, hago una resea muy breve de algunos enfoques
del desarrollo que han estado en boga en nuestros pases. Luego resalto uno que, en mi opinin, es quizs
el ms relevante para un pas como el nuestro, a la vez que es muy poco conocido entre nosotros. En la
tercera parte, presento algunas caractersticas de nuestro territorio que tienden a confirmar la importancia
de dicho enfoque para entender, no slo los problemas de gobernabilidad, sino otros factores importantes
de nuestras instituciones. Usualmente los economistas nos suscribimos a nuestros modelos y a las teoras
propias de nuestra disciplina, pero rara vez hacemos el esfuerzo de relacionar la economa con la historia,
los sistemas polticos y, por supuesto, el territorio. Nuestra geografa ha sido determinante en el
desenvolvimiento, no slo de la economa, sino de las instituciones, incluidas las polticas1. Quiero enfatizar
en los costos que esa geografa ha tenido en la calidad de nuestras instituciones y por lo tanto en el
desarrollo econmico. Esto de ninguna manera significa que nuestra geografa nos marque un destino
inexorable y que, en consecuencia, estemos condenados a enfrentar un camino trgico e irremediable. As
como la geografa ha sido causa de costos y dificultades, esas mismas condiciones nos han representado
muchos beneficios que debemos aprovechar. Finalmente, expondr unas breves conclusiones y algunas
implicaciones de poltica.
La geografa y, en general, los recursos naturales se consideraron, durante mucho tiempo, determinantes del
desarrollo de los pueblos. Sin pretender realizar una revisin exhaustiva de las teoras del desarrollo, es
importante anotar que los recursos naturales y la localizacin geogrfica estuvieron muy de moda en el siglo
XIX hasta buena parte del siglo XX, como factor explicativo del desarrollo. Se argument que la disponibilidad
de factores tales como minerales o el clima determinaban el crecimiento o la disposicin hacia el trabajo de
las gentes. Este enfoque entr un poco en desuso cuando se comenz a defender la tesis de que los precios
de los productos provenientes de los recursos naturales, como la minera o la agricultura, tenan una tendencia
*
Director del Departamento Nacional de Planeacin.
1
Algunas de estas ideas han sido tomadas de Santiago Montenegro (1996) El papel de las regiones en la estabilidad macroeconmica
de Colombia. Desarrollo y Sociedad, No. 38, septiembre. Vase tambin, Santiago Montenegro (1999), Estabilidad macroeconmica
y el sistema poltico en Colombia, en Mauricio Crdenas y Santiago Montenegro (1999), Economa poltica de las finanzas pblicas,
TM Editores-Fedesarrollo-Lacea-Colciencias.
15
a caer, a largo plazo, y por lo tanto, no era recomendable sustentar un modelo de desarrollo basado en los
recursos naturales. Tambin qued relegado por un evidente sesgo racista que se derivaba de algunas
interpretaciones de dicho enfoque. Se comenz, entonces, a hablar de la necesidad del desarrollo industrial
sobre la base del mercado interno, del crecimiento hacia adentro, para lo cual se crey necesario proteger
con aranceles y controles cuantitativos la incipiente industria de nuestros pases. Durante ms o menos medio
siglo, ese fue el modelo de desarrollo de naciones como Colombia.
Cuando la sustitucin de exportaciones entr en crisis, desde los aos setenta y ochenta, aparecieron nuevos
enfoques y renacieron algunos del pasado. Cobr fuerza la idea de la llamada economa del conocimiento,
cuyo fundamento radicaba en que lo crucial para el desarrollo no era la disponibilidad de factores de
produccin como el capital o los recursos naturales sino el conocimiento el capital humano de los
trabajadores y los empresarios. Revivieron tambin las teoras que argumentaban la necesidad de contar con
buenas instituciones, as como con estabilidad de las normas y reglas de juego, y con bajos costos de
transaccin para que los pases pudieran desarrollarse. Renaci igualmente el inters por los recursos naturales
y la localizacin geogrfica, desde la perspectiva de que lo importante no es qu se produce sino cmo se
produce; y que el desarrollo basado en los recursos naturales no es incompatible con la economa del
conocimiento.
Para una u otra visin, la disponibilidad de factores crticos, insumos para el crecimiento econmico, como
capital fsico o capital humano sigui siendo importante. En esta charla, deseo hablar de una corriente de la
economa del desarrollo, segn la cual la disponibilidad de capital o de trabajo calificado no es lo ms
importante para el crecimiento de los pases. Este enfoque, planteado por el profesor Mancur Olson, de la
universidad de Maryland, dice que el factor crucial en pases de menor desarrollo, como Colombia, es la
capacidad organizacional a gran escala. Olson considera que si un pas no tienen capital lo puede importar,
naturalmente pagando por este, pero con la seguridad de que tendr un elevado retorno, precisamente
porque, por ser escaso, registrar una altsima productividad marginal. En forma semejante, si un pas no
tiene trabajo calificado, tambin lo podr importar y, de manera similar, como es un factor escaso tendr
una productividad marginal alta y, por lo tanto, podr remunerarlo en forma adecuada.
En realidad, es posible importar hasta cierto punto algo de gobernabilidad. De hecho, cuando un pas se
integra a una rea econmica como la Unin Europea, est importando gobernabilidad. Al unirse, usualmente
se ve obligado a aceptar las convenciones de trabajo, las de derechos humanos, de propiedad intelectual, y
otra infinidad de instituciones, normas y regulaciones, todo lo cual implica en gran medida una cesin de
soberana a una entidad supranacional. Cuando el juez Baltasar Garzn detiene al general Pinochet en Londres,
estamos hablando de una globalizacin de la justicia, que necesariamente, implica una supragobernabilidad
por encima de las fronteras estrechas de un Estado tradicional. Obviamente, este proceso tiene unos lmites.
Hay unos temas de provisin de bienes y servicios pblicos que jams sern transferidos a otro pas o a una
entidad supranacional.
Tampoco podr un pas de un momento a otro importar capacidad organizacional a gran escala, algo que
solo se adquiere y aprende lentamente a travs del tiempo. Si algo diferencia a los pases en desarrollo, como
Colombia, de los industrializados avanzados, es precisamente la escasez de este insumo crtico para el desarrollo:
la capacidad organizacional y gerencial a gran escala. Por eso, el tamao de nuestras organizaciones y firmas
16
Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios
es muy pequeo, comparado con el de las que se encuentran en los pases avanzados. Esta falta de capacidad
organizacional afecta tanto al sector privado como al sector pblico, pero especialmente a este ltimo.
Por qu hay baja capacidad organizacional en pases como Colombia? Las razones son diversas: la escasez
histrica de capital impide la gran produccin; la tecnologa relativamente atrasada est asociada a las
operaciones en pequea escala; el bajo ingreso per cpita genera un pequeo tamao del mercado; y, en
especial, los altsimos costos de transporte y comunicaciones encarecen los factores de produccin y dificultan
su administracin, particularmente en las reas rurales. El pequeo tamao del mercado interno, en un
contexto de modelo de sustitucin de importaciones, fue particularmente determinante para el tamao de
las firmas en Colombia. Hoy en da, el PIB de Colombia es apenas uno por ciento del PIB de los Estados
Unidos y alrededor de una quinceava parte del PIB de la ciudad de Nueva York. Se podra decir que la
economa de Colombia, tiene las dimensiones de la de un barrio de Nueva York, como el Bronx. En estas
circunstancias, no debe sorprendernos que la mayor empresa de Colombia, de acuerdo con el nmero de
empleados sea Exito-Cadenalco, que cuenta con aproximadamente 18 mil. Sin embargo, es pequea en
relacin con las grandes empresas internacionales. La gran paradoja es que, mientras las circunstancias del
pas no dan para tener empresas grandes en trminos internacionales, la empresa llamada sector pblico
es gigantesca. Slo en la rama ejecutiva del Gobierno Nacional Central hay 160 mil empleados.
En esta forma, aquellas caractersticas que determinan el tamao y la eficiencia de las firmas y las organizaciones
privadas, influyen tambin crticamente en la naturaleza de las organizaciones que deben producir, no los bienes
y servicios para el mercado, sino los llamados bienes pblicos como ley, orden y defensa. Si solo existieran
empresas privadas, todas las organizaciones seran pequeas. Pero los gobiernos son gigantescos. Por lo tanto,
la calidad de los bienes y servicios que producen es muy baja, ya que producir bienes pblicos eficientemente es
mucho ms difcil que producir muchos bienes y servicios privados. A diferencia de la produccin de camisas
o zapatos cuyas condiciones de costos, ingresos y rentabilidad resulta fcil determinar, medir la eficiencia en
la produccin de bienes y servicios como seguridad o defensa es un ejercicio ms complejo de realizar. Uno de
los problemas radica en que, por definicin, el consumo de bien pblico por una persona no disminuye su
consumo por otra. Si se produce, por ejemplo, un bien pblico como seguridad o defensa en una rea
geogrfica determinada, el consumo de seguridad se da para todos, incluso para aquellos que eventualmente
no quieran o no necesiten dicho servicio. Otro ejemplo es la iluminacin en una calle. Quiranlo o no, todos los
que pasen por esa calle consumirn el bien pblico de la iluminacin. Ms an, el consumo de iluminacin de
una persona no disminuye el consumo de iluminacin de otra.
As, ante los mismos obstculos de escasa capacidad organizacional a gran escala que enfrentan las firmas
privadas, los gobiernos por definicin son muy grandes y como consecuencia, su productividad es muy
baja. Adems, contrario a los pases muy desarrollados en particular, aquellos que cuentan con sistemas de
transporte y comunicaciones avanzados los costos de la provisin de bienes pblicos en ley, orden y
defensa crecen con el tamao y la complejidad del territorio en pases de bajo desarrollo. Por ello, en el
lenguaje tcnico, se dice que existen deseconomas de escala en la provisin de estos bienes en los pases de
bajo desarrollo2. Para agravar el problema, mientras es posible traer de fuera el capital, la tecnologa y otros
factores, incluido el capital humano, la gobernabilidad resulta prcticamente imposible de importar, a no ser,
claro est, que se acepte, voluntariamente o por la fuerza, la anexin a otro pas que tenga una buena
2
Mancur Olson, Cato Journal, Vol. 7, No. 1, 1987
17
gobernabilidad; en lenguaje tcnico, que se anexe a un pas que presente economas de escala en la provisin
de gobernabilidad. La otra alternativa, como hemos experimentado en los ltimos aos en Colombia, es
que si la gobernabilidad no viene, las personas y los capitales vayan en su busca emigrando a otros pases.
En sntesis, en pases con las caractersticas del nuestro, el costo de proveer bienes pblicos como ley y orden
es una funcin creciente del tamao y de la complejidad del territorio. Por eso, no debe sorprendernos que
con el territorio que tenemos con sus selvas, montaas y accidentes geogrficos, en Colombia haya una
propensin importante a la aparicin de grupos al margen de la ley. Ese es el lado del pasivo de nuestro
balance de gobernabilidad. Sin embargo, en el lado del activo tambin tenemos recursos muy importantes
que nos ha dejado ese territorio accidentado y quebrado, como veremos ms adelante.
I.| Las caractersticas de nuestro territorio
La primera pregunta que quiero formular es: Ser relevante para el desarrollo de Colombia la complejidad de
su geografa? La respuesta que quiero dar es que s es relevante, por tres razones fundamentales. Porque Colombia
tiene an muchas fronteras interiores; porque nuestra geografa es una de las ms accidentadas del mundo; y
porque en esa difcil geografa, nuestra poblacin tiene un alto grado de dispersin, de hecho el ms elevado de
Amrica Latina.
En primer lugar, la Ilustracin 1 muestra con claridad por qu Colombia no ha conquistado su frontera
territorial. Ese mapa presenta la densidad y la localizacin de la poblacin en el territorio. Basta una mirada
rpida para constatar que, aproximadamente, la mitad de nuestro pas est despoblado. No slo la regin
oriental sino reas muy centrales, como el valle del Magdalena, y toda la Costa Pacfica. Adems, existen
grandes espacios vacos en zonas muy cercanas a las grandes ciudades. Casi la mitad de este inmenso territorio
est an cubierto de selvas. Por ello, se puede afirmar que no hemos conquistado la frontera territorial y, muy
seguramente, no debemos hacerlo jams, si queremos proteger la biodiversidad. Pero desde el punto de vista
de la gobernabilidad, no puede caber la menor duda de que este territorio genera unos retos y desafos muy
significativos. Es muy comn escuchar en Colombia la nocin de que el Estado no tiene presencia en muchas
partes del territorio y que, como consecuencia, existen enormes disparidades e inequidades. Que no tiene
presencia en, quiz, la mitad del territorio, es muy seguramente cierto. Pero lo que no se argumenta con claridad
es que no tiene sentido hacer presencia en inmensas extensiones despobladas y, menos aun, en selvas y lugares
inaccesibles. El problema realmente consiste en definir hasta dnde debern llegar esas fronteras interiores para
evitar que migraciones desordenadas de colonos, grupos armados ilegales, narcotraficantes hacia la Amazonia,
la Orinoquia y otras zonas destruyan el bosque tropical o, desde all, amenacen el estado de derecho y las
instituciones. Esta no es una tarea fcil, pero mientras no se decida una clara poltica de fronteras interiores, el
Estado siempre se hallar ausente o llegar tarde a muchas regiones del pas, si es que acaso llega.
18
Ilustracin 1
Colombia. Distribucin de la poblacin total - 1993
Fuente: Dane, Censo 1993
En segundo lugar, como se ilustra en el Grfico 1, Colombia tiene una de las geografas ms accidentadas
del planeta. De acuerdo con el ndice que all se presenta, elaborado por el Centro de Estudios para el
Desarrollo de la Universidad de Harvard, nuestro pas tiene la tercera geografa ms accidentada de todo el
mundo, en una muestra de 155 pases. Adems, la poblacin de Colombia est muy dispersa, como se
aprecia en el Grfico 2, que ilustra el ndice de dispersin poblacional para Amrica Latina. Este es una
especie de coeficiente de Gini poblacional y el registro de Colombia es el ms bajo entre los pases de la
muestra, con 0,42. En el otro extremo estn pases como Guatemala y Paraguay, en donde la capital abarca
un porcentaje muy alto de toda la poblacin. Como contraste, Colombia es un pas de muchas ciudades, en
donde la capital no tiene la preponderancia que se ve en otros pases. Adems existen tres grandes ciudades,
aparte de la capital, y un rango de unas treinta intermedias, todo lo cual hace que la poblacin est muy
dispersa en el territorio. De hecho, en el Grfico 3 se han sealado tanto los ndices de accidentalidad
geogrfica, como los de dispersin poblacional para un grupo de pases de Amrica Latina y claramente se
constata que Colombia es un caso excepcional, que se aparta por completo de la norma de los otros pases.
19
Grfico 1
ndice de fragmentacin geogrfica
Fuente: Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard
Grfico 2
ndice de concentracin poblacional en Amrica Latina
Fuente: DNP
20
Grfico 3
Dispersin de la poblacin y fragmentacin geogrfica
Amrica Latina
Fuente: Datos del autor
Por otra parte, dado el tamao del territorio, tambin tenemos una baja densidad de poblacin, tal como se
ilustra en el Grfico 4. Por todas estas razones, entonces, tenemos todas las condiciones que tienden a
confirmar esa hiptesis de que nuestro territorio y el asentamiento poblacional hacen, en relacin con otros
pases, ms difcil la gobernabilidad. Ese medio geogrfico dificulta el manejo gerencial a gran escala, tanto
del sector privado como del sector pblico y esa empresa gigantesca que se llama Estado, tiene unos costos
crecientes para operar en este territorio tan complejo y tan accidentado.
Grfico 4
Densidad de poblacin e ndice de fragmentacin
Fuente: Datos del autor
21
II.| Los costos de gobernabilidad derivados del territorio
Con esas caractersticas geogrficas, entonces, no debe sorprendernos que la gobernabilidad haya sido tan
precaria. Naturalmente, el deterioro institucional se ha incrementado por el escalamiento de la violencia y del
narcotrfico, en particular. Pero no nos puede caber la menor duda de que, aun si no tuviramos la violencia,
en particular esta ltima fase que est asociada al narcotrfico, Colombia tendra problemas de provisin de
bienes y servicios pblicos mucho mayores que en aquellos pases con geografas menos accidentadas que la
nuestra. En otras palabras, an sin violencia, Colombia debera invertir ms en gobernabilidad comparado
con otros pases con geografas menos accidentadas.
No obstante, de ninguna manera quiero dejar la idea de que nuestra geografa determina nuestro
destino. Aunque puede ayudar a explicar la baja calidad institucional y los elevados niveles de violencia,
no es ella su nico determinante y tampoco un factor inevitable. Esto se puede entender mejor
argumentando que Colombia no ha sido siempre un pas violento, como ya numerosos estudios lo han
demostrado. Ms aun, contrario a quienes aducen la larga historia de violencia en Colombia, analistas
como el socilogo francs Daniel Pcaut han sustentado la idea de que la actual violencia nada tiene que
ver con la de hace cuarenta aos, cuando nacieron grupos como las Farc. Para Pcaut, el episodio ms
reciente de la violencia est estrechamente asociado con el narcotrfico y su financiacin a los grupos
violentos. Y como para no dejar duda, Pcaut afirma que la actual violencia nada tiene que ver con
Marquetalia3.
Cmo demostrar que la geografa ha influido en la gobernabilidad en Colombia? Estudios especficos

sobre este tema para Colombia no existen. Pero s los hay de corte transversal en muestras de muchos
pases, entre los que se incluye a Colombia que sealan claramente que la geografa es un factor explicativo
de la violencia. En particular, el estudio pionero de Paul Collier concluye que es mucho ms fcil para
grupos rebeldes esconderse en reas rurales con baja densidad de poblacin que en reas urbanas. Tambin
encuentra evidencia de que la probabilidad de acciones armadas por grupos por fuera de la ley es mayor
en pases montaosos y selvticos como Colombia4. Collier tambin concluye que los pases con baja
calidad de gobernabilidad son ms propensos a producir grupos rebeldes al margen de la ley. Lo que no
establece Collier no es el propsito de su trabajo es la relacin entre gobernabilidad y geografa, que es
precisamente lo que realiza el trabajo del profesor Mancur Olson, anteriormente citado.
Para el caso especfico de Colombia quedan, de todas maneras, otros temas importantes por determinar
como, por ejemplo, la relacin entre narcotrfico y localizacin geogrfica: Por qu se asent la produccin
y trfico de estupefacientes en Colombia? Fue porque haba ya un bajo nivel de gobernabilidad, generado
a su vez por la geografa? O acaso la geografa tan accidentada estimul el desarrollo de la produccin y el
trfico de estupefacientes, y esto, a su vez, indujo la cada en la gobernabilidad y la violencia? Posiblemente
estas causalidades operaron simultneamente en ambas direcciones. Pero de lo que deben quedar ya pocas
dudas es de lo determinante de nuestra geografa para los bajos niveles de gobernabilidad y violencia.
Adems de las zonas selvticas, incluidas las del suroriente del pas, la localizacin de grupos armados al
3
Daniel Pcaut (2002), Una charla con Daniel Pcaut, Carta Financiera, Anif, No. 120.
4
Vase Paul Collier (2003), Civil war and development policy, World Bank, SecM2003-0060, Washington D.C.
22
margen de la ley est claramente asociada a cadenas montaosas como los Montes de Mara, la Serrana del
Perij, la Serrana de San Lucas, los Farallones de Cali, la Sierra Nevada de Santa Marta y el Macizo Colombiano,
entre otras.
Por otro lado, existe todo un arsenal de estadsticas para ilustrar el deterioro institucional de las ltimas dos
dcadas en Colombia, las cuales son en principio consistentes con los niveles de violencia y las condiciones en
que esta se ha dado. En los grficos 5 y 6 se seala la relacin estrecha entre violencia y narcotrfico: las
hectreas de coca asociadas al nmero de miembros de grupos violentos; y la correlacin estrecha entre la
produccin de coca y los homicidios. Los grficos 7 y 8 muestran los costos de hacer negocios en Colombia
en relacin con otros pases incluidos en las estadsticas del Foro Econmico de Davos; el nmero de
trmites para la creacin de empresas que indica que estamos entre los pases con mayor nmero de
trmites; y mediciones de sobornos en entidades de comercio exterior. Todas estas cifras sealan que la
calidad institucional de Colombia deja mucho qu desear, que tiene muchas deficiencias y que nos comparamos
desfavorablemente, incluso con muchos pases de igual desarrollo al nuestro.
Grfico 5
Violencia y narcotrfico
Fuente: Presidencia de la Repblica
23
Grfico 6
Produccin de coca frente a homicidios
Fuente: Presidencia de la Repblica
Grfico 7
En trminos de corrupcin
ndice de percepcin de la corrupcin
La percepcin de la corrupcin en Colombia, la ubica en el puesto 54 entre 100 pases con un

puntaje de 3,6 en una escala donde 0 es altamente corrupto y 10 significa sin corrupcin.
Fuente: Transparencia Internacional, 2002.
24
Grfico 8
En trminos de sobrecosto al hacer negocios
Los empresarios colombianos piensan que la inseguridad implica altos sobrecostos al hacer negocios
Fuente: World Economic Forum, 2001
III.| Los beneficios del territorio

Pero la hiptesis sobre la relacin entre el territorio y las instituciones no conduce slo a consecuencias
perversas. Hay tambin muchas razones para pensar que, desde otra dimensin, ese mismo territorio tambin
nos ha dado muchas cosas positivas. Hace poco tiempo, un analista del peridico Wall Street, de los Estados
Unidos, se refera a la inverosmil estabilidad poltica de Colombia en medio de la situacin de violencia e
inseguridad que an padecemos. En realidad, quien no conoce la historia de Colombia tiene motivos suficientes
para asombrarse de que el pas no est en manos de un gobierno autoritario, un caudillo o en medio de la
anarqua. Dicha estabilidad poltica est en gran medida explicada por la geografa.
Para entender este argumento, es importante recordar que, pese a sus debilidades e imperfecciones, el
rgimen poltico colombiano puede definirse como de democracia liberal. No sobra recordar que el modelo
democrtico es una respuesta a la pregunta de quin debe gobernar? y argumenta que, contrario a los
gobiernos que vienen desde arriba de reyes, caudillos, familias privilegiadas se debe gobernar desde abajo,
que debe gobernar el pueblo: a un soberano como el rey lo reemplaza otro soberano, el pueblo. Por su
parte, el modelo liberal responde a la pregunta, no de quin debe gobernar, sino de cmo se debe gobernar?
25
Y responde que el poder no debe estar concentrado en un centro, sino que debe estar disperso, fragmentado,
partido en una multiplicidad de subpoderes. Al poder central opone balances, contrapoderes. En nuestro
pas, la historia poltica no ha sido muy prolfica, en realidad existen muchsimos vacos, pero, afortunadamente,
en los ltimos aos ha aparecido un buen caudal de estudios acadmicos serios que estn llenando muchas
de estas lagunas. Posada Carb, por ejemplo, reconociendo los problemas recientes y actuales del sistema
poltico, ha estudiado la historia electoral y poltica de Colombia y as ha llegado a argumentar muchas de sus
fortalezas, basado en un anlisis histrico y realizando comparaciones internacionales. l enfatiza tres
caractersticas de nuestro sistema poltico: a) casi sin excepcin desde la Independencia, Colombia ha tenido
gobiernos civilistas y ha evitado, por lo tanto, las dictaduras y los caudillismos que durante tanto tiempo
caracterizaron a casi todo el continente; b) esos gobiernos fueron elegidos por vas electorales, de forma tal
que tenemos una de las mayores tradiciones electorales, no slo del continente, sino del mundo; y no menos
importante, c) han hecho un uso limitado del poder.
Esas instituciones son ms fuertes y estables de lo que muchos se imaginan. Qu papel ha jugado la geografa
en las instituciones? Como vimos anteriormente, Colombia tiene, no slo la poblacin ms dispersa del continente
latinoamericano, sino uno de los ndices de fragmentacin geogrfica ms pronunciados del mundo. Si bien
esos factores han hecho ms difcil la gobernabilidad y han estimulado la violencia e inseguridad lo que justifica
invertir en gobernabilidad y seguridad democrtica tambin es cierto que produjeron unas regiones fuertes,
autnomas, independientes del centro, cortando y separando creando cleavages, como se dice en la terminologa
de la ciencia poltica las bases sobre las cuales partidos polticos, grupos sociales o regionales hubieran podido
imponer gobiernos autoritarios, como sucedi en otras regiones del continente. Esta geografa ayud a fracturar
el poder y, de esa forma, a aproximarnos a la esencia del modelo liberal. Esta descentralizacin de facto,
entonces, es un elemento esencial de nuestra nacionalidad y uno de los fundamentos de nuestra democracia.
Este territorio ha sido, es y ser en el futuro la barrera ms formidable contra todos los intentos vengan de
donde vinieren para imponer hegemonas polticas en nuestro pas.
En realidad, la fragmentacin del poder a la cual da lugar el territorio genera dos efectos aparentemente
contradictorios. Por un lado, la complejidad del territorio hace ms difcil la gobernabilidad y tiende a
permitir la aparicin de grupos ilegales, pero, por otro lado, ese mismo territorio, al fracturar en forma tan
determinada todas las fuentes del poder, se constituye en la mayor barrera posible para que cualquier grupo,
sector o movimiento llegue a tomarse todo el poder.
Quiz por esa misma geografa tan variada y quebrada, el estar volcados sobre el interior nos ha distanciado
del mundo y dicha distancia nos ha impedido compararnos con otras sociedades y apreciar los elementos
positivos con los que contamos. Pero si hubiera algo que resaltar de los ltimos aos, sera que pese a
la violencia e inseguridad y a la crisis econmica, lo sorprendente no es que las instituciones estn en
crisis, sino que hayan sobrevivido a tantas dificultades. Eso precisamente muestra la resistencia profunda
basada en una larga historia de nuestras instituciones republicanas, con todas las debilidades que
hayan tenido y que todava tienen. Con esas instituciones no slo evitamos los caudillismos y gobiernos
dictatoriales tan comunes durante tanto tiempo en casi todos los pases del continente. Logramos
mucho ms. Evitamos el populismo que tantos estragos caus y causa an en varias latitudes.
Sin embargo, tal vez la consecuencia ms importante de este pas disperso y fragmentado
geogrficamente, descentralizado y con su sistema poltico civilista es que los colombianos aunque
no lo reconozcamos nos acostumbramos a amar la libertad y a detestar la concentracin excesiva del
26
poder, venga de quien viniere. Esto se manifiesta, por ejemplo, en que tenemos una prensa libre, pese
a las crticas que a diario se levantan y, quiz ms importante, a que no tengamos una historia oficial. Al
contrario, se podra decir sin exagerar que si los jvenes leen alguna historia oficial es la de los historiadores
contestatarios de las instituciones.
IV.| A manera de conclusin
Todo lo que he querido expresar hasta ahora es que la calidad de las instituciones, dados determinados
recursos, es tambin una funcin de la geografa. Dependiendo de las caractersticas geogrficas, en unos
pases es ms fcil la gobernabilidad que en otros. Y la calidad de las instituciones es tambin un determinante
de la competitividad de los pases.
En Colombia tenemos una de las geografas ms complicadas del mundo y un Estado que histricamente
ha contado con pocos recursos para la provisin de bienes pblicos. Adems, la calidad de los bienes
pblicos producidos con esos pocos recursos ha dejado mucho qu desear. Pero la geografa no es un
destino que nos condena a tener poca y mala calidad de bienes pblicos como seguridad, justicia o defensa.
Si tenemos una tendencia a enfrentar deseconomas de escala en la provisin de estos servicios utilizando
la terminologa de Mancur Olson entonces necesitamos invertir ms en gobernabilidad, incluso ms de lo
que corresponde a pases semejantes a nosotros pero con espacios geogrficos que facilitan la gobernabilidad.
Eso es precisamente lo que se propone el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, del
presidente lvaro Uribe. Dos de los cuatro objetivos centrales del plan se orientan directamente a mejorar
la gobernabilidad: la seguridad democrtica y la renovacin del Estado. La seguridad democrtica apunta a
proteger a todos los ciudadanos, a fortalecer la fuerza pblica, a desarticular la produccin de drogas ilcitas,
a fortalecer la justicia y dar mayor atencin a zonas deprimidas. Parece increble que despus de tantos aos
de inseguridad y violencia slo ltimamente se le haya prestado atencin y recursos a la generacin de estos
bienes pblicos. Durante aos y pese a los altos niveles de inseguridad y violencia, Colombia invirti menos
recursos en gobernabilidad que pases con serios conflictos internos y tambin menos que muchos otros que
no enfrentaban estos problemas. Pero el problema de la gobernabilidad no es slo del monto absoluto de
los recursos. Tambin es un problema de la calidad de las instituciones. Por eso se justifica la renovacin del
Estado. Esta es una poltica global, permanente, de modernizacin y gestin. Estamos haciendo un nuevo
diseo institucional que lleve a gestin por resultados, a una racionalizacin del tamao del Estado. Hay que
reducir el tamao del Estado para ahorrar recursos y poder incrementar la inversin social.
El gobierno de lvaro Uribe ha cumplido apenas un ao y ya hay resultados tangibles de estas polticas. El
rea sembrada de cultivos ilcitos est cayendo en forma dramtica, lo mismo sucede con la tasa de homicidios,
los secuestros y los asaltos a poblaciones de los grupos terroristas. Al final del primer semestre, el homicidio
en el pas cay en 21%, en ciudades como Medelln en 36% y en Bogot en 24%. Por su parte, el trfico de
las carreteras se ha disparado y con l el trnsito de mercancas y de turistas. Tambin vamos cumpliendo las
metas de la renovacin del Estado. Al finalizar el primer semestre de 2003, se haban reestructurado 52
entidades, incluidas el Seguro Social, Telecom y Ecopetrol. Con las medidas tomadas, despus de terminar
27
todos los ajustes necesarios, se habr generado importantes recursos para el Estado. Pero la renovacin va
mucho ms all de la reestructuracin de entidades. De manera coherente con la nocin de Estado Comunitario,
se trabaja en varios frentes para incrementar la participacin ciudadana y profundizar el proceso de
descentralizacin. Con la geografa que tenemos y con sus regiones tan marcadas y diversas, tiene todo el
sentido realizar los ajustes que sean necesarios para que exista consistencia entre el ordenamiento institucional
y esta realidad regional. Por ello, y pese a sus problemas, la descentralizacin debe continuar.
Contrario a lo que muchos analistas argumentan, una mirada a la historia institucional reciente de Colombia
lleva a la conclusin sorprendente, no de que las instituciones estn en crisis, sino que hayan sobrevivido a ella.
Eso muestra la resistencia profunda de nuestras instituciones republicanas, pese a todos los problemas que
tienen y urge enmendar. En medio de los problemas que tenemos, hemos podido mantener las instituciones,
nuestra democracia y el pueblo puede seguir eligiendo a sus representantes. Lo mismo podemos decir de
nuestra economa, la cual est creciendo, incluso igual o ms que en pases de igual desarrollo que no enfrentan
nuestros problemas de inseguridad y de violencia. Esto muestra el potencial tan grande de la economa, de
sus empresas, de sus trabajadores.
Este medio geogrfico tan complicado que tenemos nos produce unos costos grandes en trminos de
seguridad y falta de gobernabilidad. Sobre esos costos se disearon y se estn implementando las polticas
del Plan Nacional de Desarrollo, incluidas la seguridad democrtica y la renovacin del Estado. Pero las
polticas del Gobierno no slo se generaron sobre estos costos y sobre las falencias de nuestro Estado.
Tambin se concibieron sobre las fortalezas de nuestro territorio, de su variedad, de sus regiones, de su
pluralismo cultural y artstico, todo lo cual ha sido un sustento muy firme de nuestras instituciones republicanas.
28
La visin de futuro para Colombia
en el contexto del desarrollo
territorial
Oswaldo Aharn Porras Vallejo*
Para facilitar el desarrollo del tema, la presentacin espera dar respuesta a los siguientes interrogantes:
I. Dnde estamos?
II. Por qu y cmo hemos llegado a la situacin actual?
III. Qu propone el Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, para apoyar el
proceso de construccin de visin?
I.| Dnde estamos?
Al observar la distribucin espacial de la poblacin y el desarrollo econmico durante el periodo comprendido

entre los aos 1870 y 2000 (Ilustracin 1) se encuentra al inicio una concentracin poblacional en la Cordillera
Oriental en los lmites con Venezuela y al final, entre los aos 1993 y 2000 se evidencia una consolidacin de
la poblacin en la regin andina y algunas zonas del Caribe, lo que da lugar a la existencia de reas no
pobladas o consideradas por conquistar. Sin embargo, los centros urbanos dinmicos no alcanzan a irradiar
el desarrollo a vastas zonas del pas.
Aunado a lo anterior, existe una desarticulacin funcional (Ilustracin 2) explicada porque todos estos
asentamientos y redes urbanas han surgido como producto de situaciones econmicas coyunturales que han
atendido a un inters particular, razn por la cual no se ha establecido una visin planificada integral del
desarrollo de todo el territorio nacional. La mayora de los corredores integrados se encuentran en las zonas
andina y caribe, mientras que grandes reas del pas (sur y oriente) se encuentran desarticuladas.
*
Director de Desarrollo Territorial.. Departamento Nacional de Planeacin
29
Ilustracin 1
Distribucin espacial de la poblacin y el desarrollo econmico 1870-2000
Fuente: Igac, 2003
30
Ilustracin 2
Desarticulacin funcional
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En materia de desarrollo humano (Grfico 1), en 2001 la ciudad de Bogot alcanz el ndice ms alto,
seguido por los departamentos de Valle del Cauca, Atlntico, Santander y Antioquia, mientras que Choc
present el menor ndice. Esta marcada brecha entre los departamentos de nuestro pas, invita a reflexionar
acerca de la posibilidad que tienen los habitantes de estos territorios de aumentar la esperanza de vida y
mejorar su calidad, as como acceder al conocimiento y a la oportunidad de participar, hechos que deben ser
pensados a futuro en trminos de corregir esta gran diferencia.
31
Grfico 1
ndice de Desarrollo Humano (IDH) 2001
Fuente: Diez aos de desarrollo humano. PNDH
Con relacin al crecimiento econmico, es importante resaltar que la tasa de crecimiento ha sido relativamente
estable en nuestro pas por cerca de 70 aos. Durante este periodo la economa colombiana present
un crecimiento real positivo, mientras que 1999 fue atpico por la tasa negativa del PIB. Sin embargo, a
partir de este ao la economa viene en recuperacin, como puede observarse en el grfico que se
muestra a continuacin.
Grfico 2
Crecimiento econmico
Fuente: DNP; Cepal
32
El PIB departamental por habitante (Grfico 3), muestra cmo el correspondiente a Casanare es el ms alto
en el mbito nacional. Lo anterior se explica por el volumen de regalas que percibe, por lo tanto, no es
viable relacionar directamente este indicador con el nivel de calidad de vida de sus habitantes o con el
aumento de coberturas en la prestacin de servicios sectoriales. Igualmente, en Colombia, el ingreso per
cpita en promedio es bajo, solo 11 departamentos tienen un PIB por habitante superior al promedio.
Grfico 3
PIB departamental por habitante 2000
(Pesos constantes de 2002)
Fuente: DNP.
El ndice de Concentracin del Ingreso o Coeficiente de Gini (Grfico 4), permite concluir que un nmero
de poblacin muy reducido es el que est concentrando los ingresos. Los nuevos departamentos ostentan
los mayores ndices de concentracin del ingreso (0,6), mientras que Caquet presenta el menor valor, con un
ndice de 0,454, inferior al promedio nacional de 0,56.
Grfico 4
Coeficiente de Gini por departamentos 2000
Fuente: Diez aos de desarrollo humano. PNDH
33
La clasificacin de Competitividad Departamental (Grfico 5), explica cmo Antioquia, Caldas, Cundinamarca
el Distrito Capital, entre los ms destacados, cuentan con ms y mejor infraestructura de servicios,
comunicaciones, capital humano y capacidad administrativa para poder competir. En un estudio reciente de
la Cepal para 23 departamentos, Bogot ocup el primer lugar en la lista de competitividad y Choc se
ubic en el ltimo puesto.
Grfico 5
Escalafon de Competitividad Departamental 2002
Fuente: Estudio competitividad departamental. CEPAL; DNP, 2002
El ndice de Desarrollo Municipal (Grfico 6), muestra el rezago de la mayora de los municipios colombianos
frente al grado de desarrollo deseable pues aunque se ha avanzado en la poltica de descentralizacin durante los
ltimos aos y en la desconcentracin del gasto, an no se ha logrado alcanzar niveles aceptables.
34
Grfico 6
ndice de Desarrollo Municipal 2000
Fuente: DDT-DNP, 2000
En materia de conflicto, se evidencia una correlacin entre el nmero de hectreas de coca y el nmero de
militantes de los grupos armados ilegales (Farc y Autodefensas). Igualmente se encuentra que Putumayo es el
departamento que presenta la mayor tasa promedio de hogares desplazados (ms de 450 por 100.000 habitantes)
durante el periodo 1996-2002. La informacin presentada permite observar que la mayor tasa anual de ataques
terroristas por cada cien mil habitantes durante el mismo periodo, la tiene Arauca, con ms de 35 ataques
terroristas por ao.
Finalmente, el recaudo tributario municipal, permite constatar que el 80% del recaudo est concentrado en
28 municipios correspondientes a las grandes ciudades.
35
II. | Por qu y cmo hemos llegado

a la situacin actual?
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, puede sealarse que la inequidad en la distribucin de la riqueza,
los desequilibrios regionales y la exclusin social, entre otros, son el resultado de factores polticos,
socioeconmicos, institucionales y del mbito externo. Entre algunas de las razones institucionales y de
gestin que han influido directamente en el estado de la situacin actual, se sealan:
Ausencia de una poltica expresa de desarrollo territorial. Predominan las polticas sectoriales.
Desarticulacin entre planes (de desarrollo, sectoriales, estratgicos, ordenamiento, ambientales, etc.)
Descoordinacin entre niveles de gobierno.
Desconocimiento de la heterogeneidad territorial. Las polticas pblicas se han elaborado sin
diferenciar la capacidad econmica y fiscal de los municipios, es decir, se da un tratamiento igual a
realidades diferentes.
Bajo control en la ejecucin de la inversin pblica (escasa rendicin de cuentas).
Gestin del desarrollo reactiva ante los problemas y pasiva ante el futuro.
Planificacin de corto plazo.
III.| Qu propone el Plan Nacional de Desarrollo para

apoyar el proceso de construccin de visin?
Es necesario contar con un marco de referencia para dirigir el accionar pblico, por esta razn se identifican
algunos desafos de la planificacin y la gestin del desarrollo, entre los cuales se destacan: primero, promover
desde las regiones una visin concertada de desarrollo de largo plazo; y segundo, dinamizar el desarrollo
endgeno y competitivo del pas, reconociendo los atributos de cada regin.
Cabe destacar que las regiones cada vez tienen ms protagonismo en el proceso de globalizacin. En
ese sentido, esta dinmica mundial obliga a repensar el territorio y a promover la integracin regional
para ser competitivos.
En consecuencia, la propuesta para enfrentar estos desafos se resume en generar una cultura de previsin y
gestin del desarrollo con un horizonte de largo plazo. Para ello, se promovern procesos que permitan
definir la visin5 sobre cmo queremos que sea Colombia en el futuro.
5
La visin es una imagen positiva y compartida del futuro, que gua la toma de decisiones y facilita la construccin de propsitos
comunes. El proceso de construccin de visin significa la transformacin de la cultura, las actitudes y las costumbres de los
diferentes individuos para constituirlos en agentes de su propio desarrollo.
36
Para cumplir este cometido, es indispensable llegar a un consenso entre los diversos agentes, las instituciones
y las entidades territoriales sobre el pas que queremos los colombianos.
Por ello y reconociendo la importancia de construir una visin de futuro para Colombia desde sus territorios,
se identifican algunos beneficios que implican contar con un referente comn de largo plazo:
Proyectar una nueva imagen de Colombia para los colombianos y para el mundo.
Facilitar la insercin de Colombia a la globalizacin en mejores condiciones
Disponer de mejores criterios para la toma de decisiones que afectan al pas.
Facilitar la definicin de un modelo de desarrollo territorial propio que promueva la competitividad,
la gobernabilidad, la equidad y la sostenibilidad en los territorios.
Contar con un proyecto de pas que movilice los diversos elementos en torno a un propsito comn
de desarrollo.
Igualmente, al contrastar las caractersticas de una gestin del desarrollo territorial, que se apoya en la definicin
y cumplimiento del marco que brinda la visin frente a una gestin sin referente de futuro, se visualizan
claramente las ventajas y desventajas de contar o no con ella (Cuadro 1).
Cuadro 1
Ventajas y desventajas de contar con una visin
La gestin del desarrollo territorial

Sin visin Con visin
- Es coyuntural y reactiva. - Se constituye en un marco de referencia para
- Genera inversiones con impactos aislados. la toma de decisiones y para la accin.
- No es previsiva. - Anticipa cambios de tendencia.
- Conlleva la prdida de confianza. - Atiende temas estructurales.
- Resta legitimidad. - Reduce la incertidumbre.
- Genera desarticulacin. - Contribuye a contar con una cultura de
- Se caracteriza por una dbil atencin de los previsin.
conflictos. - Genera consensos.
- Implica ganancias en trminos de legitimidad
y gobernabilidad.
- Garantiza la continuidad de los procesos y
de las polticas pblicas.
Fuente: Elaboracin propia
Con relacin a la propuesta concreta del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, para
avanzar hacia la construccin colectiva de una visin de futuro para Colombia con enfoque territorial, se
establecen tres polticas y dos mecanismos. Las polticas son: desarrollo territorial; profundizacin de la
descentralizacin; y autonoma territorial y reordenamiento del territorio adecuado a las dinmicas regionales,
nacionales y mundiales. Los mecanismos consisten en acuerdos entre la Nacin y los territorios sobre el pas
que queremos; y la formulacin concertada del Plan prospectivo nacional de desarrollo territorial.
37
Igualmente, se reconoce que no se trata de recorrer un camino desconocido, por el contrario se trata de
recoger las experiencias fruto de trayectos iniciales emprendidos por los territorios y por procesos impulsados
por el Gobierno nacional, como por ejemplo:
Creacin de institucionalidad para impulsar la competitividad territorial (Consejos de Competitividad).

Planes estratgicos sectoriales de largo plazo.
Acompaamiento a procesos de planeacin estratgica regional y departamental como insumo para
la construccin de una visin de futuro para Colombia desde sus territorios.
Tambin es necesario consolidar y articular las experiencias que han sido desarrolladas en materia de
construccin de visin a escala nacional, territorial, regional, departamental, de ciudades, tnica y sectorial
en el pas, con un claro conocimiento de procesos similares en el ambiente internacional, con el fin de
fortalecer la definicin de un proyecto colectivo de pas a largo plazo.
En este contexto, el logro y el ms significativo avance lo constituir el anlisis de veintisiete ejercicios en

materia de prospectiva realizados en Colombia6, con una metodologa definida, que permita ponerlos de
acuerdo como la gran apuesta de visin de futuro. Alcanzar este propsito depende de tres factores:
El grado de institucionalidad que se le d al tema; desde la Nacin ya se ha avanzado en la orientacin

del Plan Nacional de Desarrollo, pero es necesario implementarlo en el nivel departamental y municipal.
El liderazgo de aquellos que toman decisiones y de quienes van a ejecutar recursos para que adquieran
el compromiso de una visin.
La garanta de continuidad del ejercicio, esforzndose por empezar a formar una masa crtica que
contribuya en la formulacin de esa visin, en la construccin de esa imagen de pas que queremos a
partir de los territorios, visin que ser plasmada en el Plan prospectivo nacional de desarrollo territorial 7 .
6
CAF, DDT- DNP. Documentos de trabajo preparados para el seminario: Construccin de un futuro para Colombia desde sus
territorios, 2003. En: www.dnp.gov.co/01_CONT/DES_TERR/CONST_FUT_COL.HTM
7
Dicho plan Prospectivo est considerado en el Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, Ley 812 de 2003.
38
Escalafn de competitividad departamental
Juan Carlos Ramrez.*
La competitividad de las regiones y las ciudades es un tema pblico de gran importancia para el bienestar de
sus habitantes. En los ltimos diez aos, ha habido en el mundo un creciente inters por incluir este tema en
las prioridades de los agentes privados y pblicos, con el fin de abordar los problemas desde las regiones.
En este contexto, surge la iniciativa de ampliar y profundizar el conocimiento sobre el tema e impulsar
acciones, tanto desde el sector pblico como desde el privado, para que la competitividad adquiera mayor
importancia en la agenda pblica de las regiones, y en su interaccin con el nivel nacional de gobierno.
El trabajo que aqu se presenta corresponde a un esfuerzo realizado por la Cepal en Colombia con el apoyo de
Confecmaras y del Centro de Estudios Regionales de Manizales (Crece). Este estudio aporta a la discusin, una
medicin del estado de la competitividad en los departamentos de Colombia, sobre la base de nueve factores que
la determinan y que estn identificados en la literatura sobre crecimiento y desarrollo. De esta forma, los temas que
se van a tratar son: elementos de competitividad regional; resultados y algunas reflexiones finales.
I. | Elementos de competitividad regional

El concepto de competitividad puede considerarse como reciente en la teora y el anlisis econmico.
Esencialmente pretende incorporar una serie de relaciones, dinmicas interactivas, multidisciplinarias y
multidimensionales que se han estudiado y han demostrado tener algn tipo de relacin con el desarrollo.
Entonces, se aspira a explorar de manera integral algunos aspectos que van ms all de los indicadores
tradicionales de crecimiento y acumulacin que trabaja la teora econmica. Uno de los grandes temas que
ha estado implcito en este examen, es el de buscar las razones de las brechas significativas entre regiones y las
probabilidades de hacer que esas brechas sean menores en trminos de productividad, de ingreso y de
conformacin de redes productivas y sociales.
Este examen, es tambin un esfuerzo reciente, llevado acabo mediante de la exploracin de mltiples relaciones
en diferentes materias, que traspasan lo econmico y permiten descifrar unas futuras polticas de desarrollo y
clasificar las unidades de anlisis, asignndoles una posicin en un escalafn.
Pero ms all de esa ubicacin, importan las razones atinentes al por qu una entidad territorial ocupa
determinada posicin y cmo puede mejorar, generando un inters por la competencia, es decir, cmo
mejorar y con quin hacerlo.
*
Director de la Cepal para Colombia.
39
Este tipo de trabajo de construccin de un escalafn para medir la competitividad, es comnmente conocido
y utilizado entre pases, por ejemplo en los informes realizados por el Foro Econmico Mundial. Existen
estudios y documentos conocidos sobre regiones subnacionales en pases avanzados como Gran Bretaa,
Estados Unidos y la Unin Europea; y en pases de desarrollo medio como Mxico, Chile y Bolivia.
El estudio de la Cepal corresponde al tercero o cuarto estudio de esta naturaleza que se elabora en el pas. El
hecho de estar comparando regiones y/o departamentos requiere de un anlisis que se hace por lo general
entre pases, entonces, se adapta esta metodologa para las unidades (regiones) dentro de un mismo pas,
donde las diferencias entre poltica y movilidad macroeconmica de los factores, especialmente de la poblacin
o las caractersticas institucionales generales, como los regmenes de justicia, ya no marcan una diferencia
esencial entre los distintos territorios y se empiezan a resaltar otros elementos.
La metodologa comprende esencialmente el anlisis de nueve factores de competitividad, conformados

por 139 variables. Estas son tanto de acervo o provisin como de dinmica o flujo. En este ejercicio, se
ha recopilado la opinin empresarial representativa de los diferentes departamentos, bsicamente de
empresas medianas y grandes. De esta forma, se incluyen 50 variables por encuesta empresarial y otras 89
que corresponden a fuentes estatales y privadas.
Posteriormente se pondera cada factor y se genera un ndice global, mediante el mtodo de componentes principales.
A continuacin se relacionan los resultados por cada uno de los factores de competitividad identificados.
II. | Resultados por factores de competitividad

Al referir la competitividad a las regiones, es indispensable considerar el cambio de escala respecto de la
Nacin, porque lo anterior tiene repercusiones que modifican el alcance y la profundidad del tema. El
crecimiento y el desarrollo econmico ocurren en una interrelacin particular con el espacio y la geografa.
Un hecho evidente es la desigual distribucin en el espacio, de las personas y las actividades econmicas.
El tema espacial y geogrfico vuelve a interesar por el desempeo de las aglomeraciones urbanas y regionales,
porque las propuestas de desarrollo le asignan mayor importancia a las regiones para impulsar el crecimiento
econmico local; y porque de nuevo surgen movimientos regionales que reclaman mayor autonoma poltica.
Es determinante la capacidad que tengan las regiones y los municipios de plantearse la articulacin como un
proyecto social de conjunto, en el que todos los participantes deben hacer las tareas necesarias para insertarse
y consolidarse internacionalmente. Esto significa, que debe existir un acuerdo para la construccin permanente
de visiones y estrategias compartidas para el desarrollo de los diferentes tipos de capitales.
El paso de lo nacional a lo regional tiene implicaciones que transforman el alcance y la profundidad del
tema. A diferencia de la escala nacional, entre las regiones son mnimas las restricciones de poltica que
afectan la movilidad de bienes y factores; igualmente, hay un marco ms homogneo de la estructura
institucional, y un idntico escenario macroeconmico y de otras polticas.
40
Las regiones y las ciudades deben ser artfices de su porvenir. En este punto, cabe sealar qu se entiende por
regin. La regin es la unidad que resulta de la acumulacin e interaccin de personas y actividades econmicas
en un rea geogrfica (no necesariamente coincide con las divisiones poltico-administrativas del estado).
Si una regin quiere ser competitiva, requiere tener a su favor una gestin macro adecuada y un acuerdo
poltico que haga eficaz las instituciones fundamentales.
A. Fortaleza de la economa
Este factor, involucra el nivel y la tendencia de variables macroeconmicas y de cambio estructural. Estudia
los subfactores: valor agregado, estructura econmica, formacin de negocios y expectativas empresariales.
As mismo, capta la capacidad y el grado de desempeo del agregado de la economa departamental, frente
a las presiones macroeconmicas y a las provenientes de la transformacin estructural del desarrollo.
Recientemente, ha ganado importancia la atencin del Estado y la evolucin que en cada departamento
presentan el crecimiento, la distribucin y la pobreza.
Los resultados ubican al Distrito Capital de Bogot y a los departamentos de Valle y Antioquia en los tres
primeros lugares respectivamente. Este es uno de los factores en los que la diferencia es ms marcada entre
el lder y el resto, explicado por razones como el tamao relativo de las economas, el ingreso per cpita, la
densidad per cpita de empresas, la especializacin industrial y la poblacin urbanizada (Grfico 1).
Grfico 1
Escalafn del factor: fortaleza de la economa
Fuente: Cepal, 2002
41
B. Gobierno e instituciones
Mide el desempeo y las polticas de los niveles territoriales del Estado que tienen efecto en la competitividad
y en el ejercicio de instituciones esenciales para el buen funcionamiento de los mercados. Estudia los subfactores:
deuda pblica, ingresos fiscales, gasto pblico, eficiencia del Estado, capital social, justicia y seguridad.
Gobierno e instituciones constituyen un factor de competitividad que sugiere que el Estado promueve la actividad
privada, orientando su accin al manejo de los recursos pblicos, al control y la regulacin de la actividad privada con
inters pblico, y a ser un gran proveedor de bienes pblicos, como la seguridad y la justicia.
El resultado del escalafn departamental de este factor tiene una estructura con gran dispersin. La calificacin es de 1
a 100. El liderazgo es de Caldas, seguido por Cundinamarca y Bogot, mientras por debajo del valor es 50 en
el ndice de este factor, se hallan 16 de los 23 departamentos estudiados (Grfico 2).
Grfico 2
Escalafn del factor gobierno e instituciones
Fuente: Cepal, 2002
C. Finanzas
Hace referencia a la profundizacin y la eficiencia en el sistema financiero y en el mercado de capitales. Estudia
los subfactores: infraestructura financiera, eficiencia de la banca, acceso al financiamiento y situacin financiera.
El factor finanzas es importante, en la medida que con de la intermediacin financiera se movilizan y

asignan recursos que dinamizan y mejoran la competitividad de la produccin. De hecho, a escala empresarial,
industrial y del pas, el buen funcionamiento del mercado financiero es una condicin necesaria para
42
incentivar el crecimiento de largo plazo y la competitividad. La relacin entre la intermediacin financiera

y el desarrollo econmico, que se traduce en mayores niveles de competitividad, entre el tamao y la
estabilidad del sistema financiero, es importante para garantizar un nivel adecuado y sostenido de crecimiento,
para que la inversin se realice con el financiamiento adecuado.
Los resultados de este factor se caracterizan por presentar la mayor diferencia entre el lder (Bogot) y los
departamentos del estudio En el escalafn siguen al Distrito Capital los departamentos de Antioquia y Valle
en el segundo y tercer lugar, respectivamente. Esta diferencia va ms all de la concentracin de las empresas
de servicios financieros y comprende otros aspectos de la funcin de intermediacin financiera, como la
disparidad departamental para acceder a los servicios de cajero automtico, la profundidad financiera, la
facilidad de acceso al crdito bancario y a instrumentos financieros (Grfico 3).
Grfico 3
Escalafn del factor finanzas
Fuente: Cepal, 2002
D. Infraestructura y tecnologas de informacin

y de comunicacin
En este factor, se evala el impacto de la infraestructura en el mejoramiento de la competitividad colombiana

en el nivel regional. Uno de los grandes componentes es la formacin fsica de capital, cuya operacin en red
es fuente significativa de economas externas. Estudia los subfactores: infraestructura bsica, de transporte y
tecnolgica.
43
La infraestructura resulta relevante, en la medida que la competitividad es la capacidad de los pases, regiones y
empresas para crecer en forma sostenida, en un ambiente de competencia generalizada. La competitividad en
los mercados internacionales no es esttica, requiere el desarrollo de la infraestructura y el uso, masivo e intensivo,
de las tecnologas de la informacin.
Bogot, Caldas y Valle obtuvieron los tres mejores resultados en el escalafn de este factor. Teniendo en cuenta
la alta proporcin de poblacin y de nivel de ingreso en estos departamentos, ello propicia el origen de
externalidades, derivado del nmero de conexiones, y seguramente, es causa de la mayor disposicin relativa de
estas redes. El rezago sustancial de los departamentos atrasados tiene aqu un reto importante, tanto para la
comunidad de las regiones como para movilizar la cooperacin nacional (Grfico 4).
Grfico 4
Escalafn del factor infraestructura y tecnologas de informacin y de comunicacin
Fuente: Cepal, 2002
E. Recurso humano
El factor recurso humano como elemento de competitividad, relaciona las caractersticas poblacionales y de
empleo a escala departamental, que califican el desempeo de las polticas pblicas. Estudia los subfactores:
poblacin, empleo, educacin, capacitacin, entrenamiento, actitudes y valores.
La formacin del recurso humano, como factor de calificacin de la fuerza laboral, explica en buena parte
los diferenciales de desarrollo de los pases, as como en el mbito empresarial genera una mayor productividad
44
laboral y puede producir avances de conocimiento, que permitan incrementar los niveles de tecnologa. De
igual manera, responde a variables como habilidades y destrezas, educacin, experiencias, entre otras. Se
considera que existe una relacin directa entre el grado de educacin de la poblacin, su posicin competitiva
y el nivel de ingresos.
En el escalafn de este factor, Bogot se ubica en el primer lugar, Antioquia en el segundo y Caldas en
el tercero. Sin embargo, los ltimos diez departamentos tienen un rezago sustancial. Las implicaciones
de estas diferencias sobre el crecimiento y el bienestar, llaman a que las polticas sobre recurso humano
ocupen una de las primeras prioridades de la accin colectiva (Grfico 5).
Grfico 5
Escalafn del factor recurso humano
Fuente: Cepal, 2002
F. Ciencia y tecnologa
Factor que mide los recursos y las capacidades tecnolgicas a disposicin y desarrolladas por las empresas
e instituciones del departamento. En este estudio se enfoca el anlisis de la ciencia y la tecnologa como
factor de competitividad, haciendo nfasis entre regin y conocimiento. Estudia los subfactores: gasto e
inversin en innovacin y desarrollo, ambiente cientfico y tecnolgico, y gestin de la tecnologa.
La creacin de capacidades de innovacin en ciencia y tecnologa y la formacin de talento humano, constituyen

el verdadero anclaje para la nueva industria del conocimiento y para atraer la inversin extranjera con mayor
45
compromiso y durabilidad. La competencia ya no es entre productos y servicios, sino entre conceptos

innovadores de negocios.
El escalafn del factor da como resultado una agrupacin bipolar entre los primeros lugares (Bogot, Caldas,
Santander, Antioquia y Valle) y, del otro lado, cerca de la mitad (13 de 23) de los departamentos que no alcanzan a
tener un ndice que supere la mitad del valor del ndice de los primeros. Esta diferencia confirma que, en general,
la actividad innovadora tiende a concentrarse espacialmente, y que los sitios que la concentran desempean un
papel funcional de atencin a las zonas perifricas. Resulta relevante encontrar que no todas las regiones cuentan
con las bases que facilitan la transmisin del cambio tcnico y del conocimiento (Grfico 6).
Grfico 6
Escalafn del factor ciencia y tecnologa
Fuente: Cepal, 2002
G. Internacionalizacin de la economa
Este factor mide la relacin comercial y de inversin de los departamentos con el mercado internacional.
Estudia los subfactores: comercio global de bienes, exportacin de bienes, polticas e instituciones, importacin
de bienes e inversin extranjera.
La globalizacin ha llevado a los pases a la regionalizacin de su mercado; de igual forma, la sostenibilidad

en los mercados internacionales descansa en el aprovechamiento de la proteccin que otorgan los costos de
transporte y la poltica comercial de la regin. Los anlisis tericos y las pruebas empricas convergen en la
46
apreciacin de que las economas con mayor profundidad en el comercio internacional tienden a tener tasas de
crecimiento ms altas.
En este factor, los departamentos de Cundinamarca, Antioquia y Valle se ubicaron en las tres primeras
posiciones del escalafn. Los resultados en materia de internacionalizacin de la economa permiten apreciar
que las ventajas en este aspecto tienden a concentrarse en pocos departamentos. Adems, existe una gran
diversidad de desempeos en el comparativo nacional, que dejan clara la leccin de que para muchos
departamentos son grandes los retos de integracin al comercio internacional (Grfico 7).
Grfico 7
Escalafn del factor internacionalizacin de la economa
Fuente: Cepal, 2002
H. Gestin empresarial
Considera el entorno empresarial y las caractersticas de la actuacin en las principales reas de la administracin
que influyen en el desempeo de las empresas. Estudia los subfactores: productividad, costo laboral, desarrollo
corporativo y eficiencia administrativa.
En el mbito actual de la globalizacin, la actividad empresarial presenta cambios como la desregulacin de

mercados, la volatilidad financiera, las fronteras industriales difusas y la sensibilidad ecolgica, que condicionan
la forma de gestin de las empresas. Para enfrentar nuevos desafos, la calidad, la oportunidad y la flexibilidad
de su trabajo son atributos necesarios, aunque no suficientes para competir con xito. En el desarrollo de estas
47
nuevas formas, adquiere gran importancia, la transferencia del conocimiento y el aprendizaje de nuevas
tecnologas.
En el escalafn correspondiente a este factor, los departamentos de Caldas, Cundinamarca y Antioquia

obtuvieron resultados correspondientes a los tres primeros lugares (Grfico 8).
Grfico 8
Escalafn del factor gestin empresarial
Fuente: Cepal, 2002
I. Medio ambiente
Presta atencin a los incentivos para el uso del medio ambiente; su anlisis como factor de competitividad
regional, cobra validez en relacin con la degradacin de los recursos y la atencin a la preservacin. Est
compuesto por variables que muestran la importancia del papel del Estado como agente regulador de los
desechos y residuos. Estudia los subfactores: regulacin ambiental, consumo de recursos naturales y
estndares ambientales.
El medio ambiente es un indicador de competitividad internacional, en la medida en que se tome como

un determinante en la calidad de vida de las personas. La conservacin tambin implica desarrollo sostenido
a largo plazo, de esta forma, el cuidado ambiental no es solo deseable sino necesario para garantizar una
senda de crecimiento o de sostenibilidad.
48
El escalafn de competitividad de este factor se caracteriza por ser uno de los de menor dispersin,
concentrndose en valores superiores a 50. Caldas, Risaralda y Magdalena se ubican en los tres primeros
lugares, mientras que solamente, cuatro departamentos (Nario, Meta, Tolima y La Guajira) tienen valores
inferiores a la mitad del ndice del lder (Grfico 9).
La mayor uniformidad se presenta en un marco de opinin empresarial favorable y generalizada sobre las
posibilidades de aprovechar la regulacin ambiental (ventaja competitiva y atraccin de la inversin). Esta
expectativa, sin embargo, se presenta con una percepcin menos favorable sobre la aplicacin efectiva de
programas ambientales o de tecnologas limpias en los departamentos.
Grfico 9
Escalafn del factor medio ambiente
Fuente: Cepal, 2002
III. | Ponderacin de los factores de competitividad

Complementario al efecto por factores detallado anteriormente, se elabora un resultado agregado que se
construye a partir de la determinacin del peso de cada factor en el total, atendiendo al mtodo de
componentes principales, con lo que se obtienen los siguientes resultados:
Fortaleza econmica 25,7%

Finanzas 23,9%
49
Infraestructura 23,4%
Recursos humanos 14,6%
Ciencia y tecnologa 9,9%
Gobierno 8,5%
Internacionalizacin 3,6%
Gerencia 3,4%
Medio ambiente -12,9%
En otros trminos, los valores ms altos corresponden a los factores relacionados con la formacin de
capital (fsico en infraestructura y humano), la acumulacin espacial de factores productivos, ingreso y
actividades (fortaleza de la economa) y el papel del sector financiero. El factor de ciencia y tecnologa tiene
una ponderacin que puede ser calificada como alta, teniendo en cuenta el gran sesgo de la economa
colombiana en sectores basados en la utilizacin de recursos naturales. El bajo peso de la internacionalizacin
refleja el bajo nivel de comercializacin e inversin internacional de los departamentos, y el factor gerencia
refleja una gran uniformidad de procesos administrativos en las grandes empresas. El signo negativo del
factor medio ambiente es resultado del efecto nocivo que ha tenido el crecimiento sobre el ambiente.
Hoy en da, la competitividad se est llevando a cabo, la mayora de las veces a costa del medio ambiente,
que en nuestro caso particular representa una ventaja competitiva, que hace evidente la necesidad de conservarlo.
La tendencia negativa de este factor explica el hecho de que los pases no han prestado la atencin suficiente
ni han identificado el real valor que representa el medio ambiente, como caracterstica primordial a la hora
de competir en el mundo globalizado.
IV. | Escalafn de competitividad departamental

El ndice de la competitividad departamental engloba los valores de cada uno de los factores que lo
componen; es un valor que permite determinar el orden de preparacin y construccin para extender
sus beneficios a los habitantes de cada territorio.
El ejercicio de la Cepal es susceptible de ser comparado con los informes de la misma naturaleza elaborados
con anterioridad. Este anlisis permite observar algunas tendencias que se han presentado durante los
ltimos diez aos, entre las cuales se destacan: los resultados en el mediano plazo no corresponden a
transformaciones radicales en la ubicacin/posicin de los departamentos en el escalafn (Grfico 10);
hay cierta estabilidad en la tabla de clasificacin, lo que explica la existencia de un proceso de convergencia
demasiado dinmico, no obstante, s se presenta cierta evolucin interesante en algunos departamentos,
como se seala a continuacin:
Han tenido una mejora significativa en la ltima dcada los departamentos de Santander,
Caldas, La Guajira y Cesar.
Han desmejorado en trminos relativos los departamentos de Cundinamarca, Risaralda, Bolvar
y Norte de Santander.
50
Grfico 10
Cambio de posicin de los departamentos en el escalafn de competitividad
Fuente: Cepal, 2002
V. | La competitividad en las regiones

Una relacin espacial del escalafn de los departamentos, se puede realizar al agruparlos en las cinco
subregiones nacionales. Cada regin tiene una clara estructura de centroperiferia. Los departamentos
centro son los que sirven de sede a los centros urbanos mayores (Bogot, Valle, Antioquia, Santander
y Atlntico).
En cuanto a la evolucin del ndice global en las regiones, se ha realizado un ejercicio para tratar de
agrupar este escalafn en subregiones nacionales. Existen diferentes formas de agrupacin, pero se
ha seleccionado una de ellas y se obtuvieron los siguientes resultados:
1. Regin Caribe, Costa Atlntica: conformada por Atlntico, La Guajira, Bolvar, Cesar,
Magdalena, Sucre y Crdoba. Entre estos departamentos el mejor ubicado es Atlntico y el
ms rezagado es Crdoba.
51
2. Regin Nororiental: el departamento de Santander lidera el comportamiento de esta regin,

mientras que Norte de Santander corresponde al ms rezagado.
3. Regin Centro: en esta la ciudad de Bogot ocupa la posicin ms alta; siguen en orden de importancia
la periferia del departamento de Cundinamarca, Meta, Tolima y Boyac. Este ltimo es el departamento
ms rezagado de la regin.
4. Regin Noroccidental: en esta los departamentos se ubican en orden de importancia as; primero
Antioquia, segundo Caldas, tercero Quindo, cuarto Risaralda y en ltimo lugar aparece Choc.
5. Regin Suroccidental: liderazgo del Valle; se observa una gran brecha entre Nario y Cauca. Este
ltimo corresponde al departamento ms rezagado.
VI.| Elementos de conclusin

Al analizar la ponderacin de los factores, se corrobora un hecho poco novedoso que corresponde al
enorme peso dado a factores clsicos como infraestructura, recursos humanos, tamao de los mercados,
entre otros. Pero tambin han ganado importancia nuevas fuerzas, que hacen referencia a factores como
ciencia y tecnologa, construccin de gobierno y de instituciones.
En este recorrido por los factores de competitividad, desde el punto de vista del desarrollo local, es evidente
que la dinmica de muchos de ellos puede obedecer a iniciativas territoriales a escala local y que no siempre
dependen de decisiones o condiciones que estn por fuera del territorio, ya sea en el contexto nacional o
internacional.
El trabajo de la Cepal permite demostrar que la convergencia surgida por la liberalizacin de los mercados
no se ha producido en Colombia, como s ha sucedido en otras regiones del mundo, pero puede destacarse
que se registra un movimiento en los departamentos que han mejorado o empeorado dentro de algunas de
las subregiones identificadas anteriormente. Al mirar atentamente la competitividad de los diferentes
departamentos, es posible encontrar una dinmica entre centro y periferia, dominada por el centro.
En trminos de qu hacer, lo fundamental es llevar a cabo la combinacin de este ejercicio con diversas
experiencias, que faciliten otras formas de aproximarse en busca del desarrollo e identificar reas en las cuales
es necesario dar un salto cualitativo y cuantitativo, apropindose de los temas y plantendose unos propsitos
inmersos en la agenda pblica y que sean susceptibles de ser incorporados en los planes de desarrollo.
La enseanza tcnica de este ejercicio muestra la importancia de construir aglomeraciones, no solo entendidas
desde el punto de vista de la densidad poblacional o empresarial, sino en trminos de particularidades que
se convierten en las ventajas de un territorio frente a otros. Esta labor debe ser realizada mediante la
construccin y actuacin en redes, no se puede actuar en forma individual o sectorizada, pues es urgente
tratar de crear sinergias entre las variadas iniciativas, acumular ms capital humano y generar tendencias de
gerencia y de gobierno mucho ms modernas y competitivas. No existe una formula nica para lograr este
52
cometido, pero se puede partir de un espritu que trate de reforzar aquello positivo de un territorio y mejorar
en los puntos negativos, buscando as, disminuir la brecha que separa a un departamento o regin de otra.
En el caso de las subregiones nacionales, hay que pensar como regin pero necesariamente debe ubicarse en
el contexto nacional, dado que all se definen una serie de reglas y normas propias de la forma de actuar de
ese territorio, y por lo tanto, es necesario que la estrategia que se siga responda a la pregunta: qu es lo que
identifica a mi regin y qu es lo que la diferencia de otros territorios?.
El esfuerzo de competitividad de una regin no puede estar enfocado al solo hecho de competir y de ganar;
la heterogeneidad entre los departamentos rezagados y los adelantados, evidencia la necesidad de desarrollar
el concepto de solidaridad.
En la actualidad, la globalizacin involucra mltiples elementos, como valores, conocimiento, tica, justicia y
medio ambiente, pues han desaparecido las fronteras y se han creado muchas reglas similares en el mundo.
En este marco, los departamentos y las regiones tienen que adaptarse a ese mundo global y una de las
maneras para hacerlo es otorgndole un valor significativo a las particularidades de los territorios en un
mundo cada vez ms homogeneizado; esta diferenciacin comienza a cobrar una importancia significativa y
de ah surge la necesidad de resaltar lo local frente a la visin nacional, aprovecharla y construirla.
53
Procesos de planificacin estratgica regional
56
Ecorregin del Eje Cafetero
Una relacin virtuosa
entre el medio natural
y el desarrollo socioeconmico
scar Arango Gaviria*
Introduccin
Esta presentacin aspira a reflejar el arduo trabajo que se ha venido realizando y que, traducido en un
documento de poltica pblica, se presenta hoy. El desarrollo del tema se estructura de la siguiente manera:
I. Qu significa ecorregin?
II. Descripcin sinttica de la agenda de desarrollo sostenible de la ecorregin.
III. Reflexiones finales
I.| Qu significa ecorregin?
A. Elementos geogrficos
La ecorregin del Eje Cafetero est conformada y atravesada por tres grandes corredores ambientales,
estos son la Cordillera Central, la Cordillera Occidental y el corredor ambiental del ro Cauca; posee
ecosistemas estratgicos y por su ubicacin geogrfica tiene una vecindad compleja pero enriquecedora con
Valle, Magdalena, el Choc biogeogrfico y el sur de Antioquia.
*
Coordinador Comit Tcnico, Corporacin Alma Mter, Universidad Tecnolgica de Pereira. Pginas web: www.almamater.org.co;
www.sirideec.org.co
57
Procesos de planificacin estratgica
En este punto, cabe sealar que esta zona rene dos conceptos que se yuxtaponen, constituyndose en un
reto para la teora del desarrollo regional manejada en Colombia y para el desarrollo legislativo, poltico e
institucional. El primero es el de ecorregin, categora no prevista en la Constitucin ni la ley, que tiene su
origen aproximadamente en el ao 2000, momento en el cual el Ministerio del Medio Ambiente comienza
a trabajar procesos de planificacin de reas con caractersticas ambientales similares que le dan un valor
agregado. En este caso especfico, adems de los departamentos de Caldas, Quindo y Risaralda la ecorregin
comprende territorios del noroccidente del Tolima y del norte del Valle.
Por otra parte, el segundo concepto, Eje Cafetero, contempla aspectos culturales provenientes del cultivo y
comercializacin del caf y se circunscriben nicamente a Caldas, Qundo y Risaralda. Hablar entonces de
ecorregin del Eje Cafetero implica una construccin conceptual, cultural, ambierntal y posiblemente poltico-
institucional que debe enfrentar retos y responder interrogantes.
B. Elementos socioeconmicos
En la ecorregin se encuentran 92 municipios formados al vaivn, dificultades, y xitos relativos de la
economa y la produccin cafetera. La ecorregin histricamente se debe al caf.
Un fenmeno preocupante y que convoca la bsqueda de soluciones, es el hecho de que los municipios
estn perdiendo poblacin en trminos netos y simultneamente se avanza en el proceso de urbanizacin
y concentracin poblacional urbana. Existen municipios que prcticamente no tienen poblacin rural,
como es el caso de La Virginia y de Armenia, en donde ms del noventa por ciento de la poblacin se
ubica en el rea urbana. En consecuencia, se ha ido construyendo un tejido regional urbano supremamente
complejo, problemtica para la cual la legislacin no ofrece alternativas de solucin.
De esta forma, se ha configurado un proceso de metropolizacin contundente entre los municipios y

ciudades como Armenia, Pereira, Manizales y Cartago. Adicionalmente, en trminos legales, existe un
rea metropolitana, a la cual, una decisin de la Corte Constitucional le ha limitado sus recursos propios
para subsistir como entidad territorial. Al mismo tiempo, la ecorregin muestra un panorama de red
urbana regional, que genera corredores en el norte del departamento del Valle, en Cartago y en Armenia;
estos corredores, se vern fortalecidos con la construccin del tnel de La Lnea entre Ibagu, Armenia
y Manizales.
El desarrollo econmico de la ecorregin es desigual. Este territorio posee 123 mil fincas cafeteras que
representan el 52% de la produccin total del pas. Igualmente, genera el 9% del PIB y del valor
agregado nacional, constituye el 10% de las exportaciones de Colombia y el 17% a otras regiones del
pas. Por otra parte, en ella solamente se satisface el 15% de la demanda o de las necesidades alimentarias
de su poblacin.
Su complejidad evidencia tendencias preocupantes de desempleo y subempleo: el 28% de la poblacin

econmicamente activa est desempleada y el 75% de esta vive con menos de dos salarios mnimos; as
mismo, el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas se ubica por debajo del promedio nacional.
58
El conflicto armado (Ilustracin 1) y el desplazamiento crecen como fenmenos que la ecorregin hasta
hace algunos aos no conoca. De acuerdo con una investigacin realizada por la Universidad del Tolima,
existen cerca de 70.000 desplazados, problema complejo que las alcaldas y los gobiernos locales no estn
preparados para enfrentar.
Ilustracin 1
ndice de necesidades bsicas insatisfechas y conflicto armado en la ecorregin
Fuente: Elaboracin Corporacin Alma Mter.
La divisin poltico-administrativa refleja la dinmica poltico-institucional del pas, que tiene la presencia de
resguardos indgenas, comunidades negras, asociaciones de municipios, reas metropolitanas, las cuales
enfrentan una serie de dificultades en los procesos de desarrollo fiscal.
Las grandes ciudades tienen subdividido su territorio en comunas y corregimientos, en donde representa un
importante papel las Juntas de Accin Local (JAL). La ecorregin enfrenta el desafo de pensar esta dimensin
poltica-institucional, con el objetivo de lograr cubrir todos aquellos aspectos que en la actualidad no han
sido tenidos en cuenta.
59
C. Planificacin del ordenamiento territorial en la ecorregin

Para el desarrollo especfico de este tema, se trabaj un ejercicio con las Corporaciones Autnomas
Regionales, la Red de Universidades Pblicas y otras instituciones como la Gobernacin, las alcaldas
municipales, el Forec y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Dicha actividad
consisti en disear unos lineamientos para el desarrollo territorial de la ecorregin con nfasis en las
amenazas; en virtud de este ejercicio, todos los municipios tiene su plan de ordenamiento territorial y
los departamentos poseen unos lineamientos propios. Ahora, se espera dar un paso adelante y establecer
los lineamientos de ordenamiento territorial y adicionalmente, con el objetivo de contribuir en la
construccin de una visin nacional de futuro, se hace evidente la necesidad de trabajar dos aspectos
claves para la gestin del desarrollo territorial, a saber:
El proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Loot)

El Plan estratgico de ordenamiento territorial (Penot)8
Una manera de relacionar la ecorregin con la Nacin, es conjugar el ejercicio realizado y descrito con
anterioridad con el Penot. La ecorregin quiere y aspira a ser una experiencia que permita vincular la
plataforma natural del desarrollo con propsitos polticos del desarrollo sostenible. Es fundamental
llevar a cabo una revisin cuidadosa de lo que significa la biodiversidad en ese pequeo territorio,
reflexionar sobre el tema del agua concebido como un proceso articulador que ha permitido
comprender la importancia de la construccin de soluciones conjuntas de acueductos regionales para
varios municipios. En este sentido, la Nacin tiene una serie de responsabilidades con la ecorregin,
pues de acuerdo con algunos estudios tcnicos, se evidencia el dficit que puede presentarse al menos
en la mitad de los municipios tanto en el sector agua como en los sistemas de produccin agropecuaria.
II.| Descripcin sinttica de la agenda de desarrollo

sostenible de la ecorregin
Gracias a la participacin de una amplia gama de personas, se elabor un documento para presentar a la
ciudadana, denominado: Agenda para el desarrollo sostenible de la ecorregin Eje Cafetero, el cual surge
como resultado de un arduo trabajo de investigacin. La agenda no se centra solo en el mbito de lo
acadmico, sino que se dirige hacia la construccin de poltica pblica. Otro documento elaborado
corresponde al Plan de gestin estratgica ambiental para la ecorregin que surge del anlisis y transformacin del
Plan de gestin estratgica departamental.
Con el apoyo de la GTZ a la ecorregin, se efectu un taller llamado: Forjando Futuro, donde se visualiz
la manera de ir empalmando la agenda para el desarrollo sostenible con el Plan de gestin estratgica ambiental
8
En el Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, se habla de la formulacin de un plan prospectivo nacional de
desarrollo territorial.
60
para la ecorregin. Finalmente, se coincidi en un planteamiento que recoge lo avanzado en el proyecto de

ecorregin sumado a lo logrado en el Plan estratgico regional y desde ese momento se empezaron a conocer
los resultados de esa accin.
El documento consolidado ha identificado las tendencias actuales negativas y positivas, fueron consideradas
alternativas productivas diferentes al caf, como la agricultura, y la ganadera, el sector empresarial y los
procesos forestales de desarrollo sostenible. Igualmente, se hace una sntesis de las potencialidades de la
regin, resaltando la amplia oferta natural que tiene, destacando la pluralidad cultural como un elemento
que enriquece el crecimiento sostenible y haciendo nfasis en la capacitacin para el aprovechamiento de
la biomasa disponible en este territorio.
A partir de ese momento, el tema que se empez a desarrollar fue el de los escenarios futuros. Se identificaron
las consecuencias que acarrea persistir en cada una de esas tendencias y hubo cuestionamientos sobre si se posee
la capacidad de llegar a acuerdos que permitan alterar o modificar esas tendencias.
La ecorregin quiere ser ms que un territorio de paso: busca que sus localidades tengan personalidad
propia, y simultneamente, fortalezcan su integracin a la regin, al pas y al mundo. Quiere recorrer la ruta
del desarrollo endgeno. Es importante, urgente y necesario, fortalecer las relaciones de la ciudadana con
sus propios gobiernos locales, para potenciar de manera concreta y real la vida democrtica municipal que
es en ltimas, la base de la democracia nacional.
Esta regin presenta una visin para someterla a discusin pblica; fue construida mediante la combinacin de
cuatro factores: gobernabilidad; desarrollo econmico, equidad y competitividad; ambiente protegido; cultura,
identidad y pertenencia.
No obstante, cabe resaltar que el trabajo tendr sentido si es capaz de cumplir unos objetivos mnimos:
Avanzar hacia el desarrollo sostenible, como dinamizador de la productividad. Fortalecer cadenas de

produccin (caf, madera, textiles, confecciones, turismo).
Fortalecer el tejido sociocultural.
Diversificar productivamente nuestros mercados.
Desarrollar la infraestructura regional.
Avanzar en la integracin regional.
Obtener seguridad integral, convivencia y paz.
Hacer la valoracin y el servicio de bienes ambientales y la conservacin de la biodiversidad.
Fortalecer del conocimiento mediante la investigacin y la educacin.
Continuando con el esfuerzo realizado hasta la fecha, y con el fin de permitirle a la ecorregin ser menos
vulnerable a las tragedias naturales que han ocurrido con frecuencia en este territorio, lo cual ha trado como
consecuencia la prdida sistemtica de capital humano y fsico, se han dado avances en la definicin de una
visin integral del riesgo y partiendo de ah, se disearon y acordaron unas prioridades. La tarea consisti en
revisar cada uno de los planes de desarrollo, los planes de ordenamiento territorial, las visiones de los
municipios y de los departamentos y como resultado se obtuvo la capacidad de formular y precisar unas
61
prioridades regionales agrupadas en lneas de accin visionales (manejo integral del agua; planificacin y
ordenamiento ambiental del territorio; reconversin socioambiental; gestin ambiental urbana; infraestructura
para el desarrollo regional sostenible) y lneas de accin instrumentales (informacin y comunicacin para la
construccin de territorio; educacin e investigacin; participacin comunitaria y ciudadana).
Con relacin a las lneas de accin instrumentales, existe un sistema de informacin regional que constituye un
orgullo para la ecorregin, dado que se reconoci que sin un potente sistema de informacin regional
georreferenciada, difcilmente se podrn acordar procesos de planificacin exitosos, de gestin poltica o de
gobierno democrtico. Este sistema se coloca al servicio del pas, con el objeto de ofrecer una opcin de
comunicaciones, porque la construccin de visin sin un programa de informacin y comunicacin es
simplemente impensable.
III.| Reflexiones finales

Cmo consolidar el acuerdo regin-Nacin y simultneamente, participar en la formulacin colectiva de la
visin de pas desde los territorios? La respuesta se obtiene en los siguientes enunciados:
La ecorregin ha avanzado en dicho proceso con el apoyo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial en la construccin de la agenda, por esta razn, la regin quiere ser un instrumento
para llegar a un acuerdo con la Nacin. No es posible realizar un ejercicio paralelo construyendo una
visin de la Nacin desde la ecoregin, es necesario unificar un solo ejercicio que sea ms fecundo.
Es de resaltar la contribucin histrica del caf a la construccin de la ecorregin, pero es indispensable

pensar en cul es el modelo de produccin y de industrializacin cafetera que se necesita de aqu en adelante.
La ubicacin geopoltica de la regin se considera como un asunto estratgico en el proceso de

construccin de la paz de los colombianos, pero la ubicacin neoeconmica debe ser tenida en
cuenta para el proceso de desarrollo sostenible.
Existen unos desafos relacionados con la conservacin, el uso y manejo de los ecosistemas estratgicos
de la ecorregin.
Se han brindado importantes aportes de la ecorregin al Sistema Nacional de Planeacin.
El pas requiere que el ejercicio de ecorregin permita modificar la estructura legal para darle paso a
la construccin de Consejos Regionales de Planeacin.
Hay que realizar aportes al ordenamiento territorial; que desde lo local se construya regin y desde
est ltima, nacin.
Se debe buscar caminos y alternativas adecuadas para que la regin pueda participar activamente en la
construccin de visin nacional.
62
El occidente colombiano:
La regin del futuro
Bernardo Moreno Villegas*
El objetivo de esta ponencia es dar a conocer el trabajo que a escala territorial se realiz en el ao de 1996 y
que puede ser importante como gua y agenda para el desarrollo futuro del pas y de los colombianos.
Es importante discutir las ventajas de contar con una visin estratgica, que supere la planeacin cortoplacista
(planes de desarrollo), porque, aunque la Ley 152 de 1994 fue un buen comienzo para empezar a pensar esos
temas, se qued corta en la creacin de una cultura de visin y planeacin estratgica que contribuya a darle
continuidad a los programas y acciones. Los ltimos planes de desarrollo no disean un norte con mucha ms
amplitud que el periodo de gobierno de los mandatarios y se estn quedando nicamente en el Plan plurianual
de inversiones. Es conveniente empezar a construir este ejercicio, que ya hicieron los pases asiticos; los malasios
por ejemplo plantearon la visin Malasia 2021 desde 1995, y durante los ltimos aos han replanteado el
ejercicio, porque algunas de las metas ya no son alcanzables en trminos de tiempo y logro de resultados.
No obstante hay un primer elemento importante y es que ya estamos pensando en que el pas tiene que
navegar con una visin de largo plazo, que empiece a incorporar elementos de poltica pblica como gua de
accin para los planes de desarrollo, y que supere los periodos presidenciales y de los mandatarios locales
como alcaldes y gobernadores. Empero, tambin debe superar el desfase que existe entre los periodos de
gobierno nacional y locales que impide que el diseo del Plan Nacional de Desarrollo surja de la integracin
de los planes locales de desarrollo.
An asi, debemos avanzar mientras se da esa organizacin. Para contribuir, se comentar la experiencia de la
regin occidental de Colombia, cuando el instrumento o herramienta eran los Consejos Regionales de
Planificacin (Corpes), que surgieron como una aproximacin al proceso de regionalizacin que el pas
deba enfrentar. En el Corpes de Occidente, se debata si el territorio que comprenda realmente era una
regin; si tena identidad en los elementos que la conformaban.
La regin de occidente comprenda los territorios de Nario a Choc, los departamentos del Eje Cafetero,
Valle y Antioquia. En el momento del surgimiento institucional de los Corpes, haban pocos elementos de
integracin, pero estos, se fueron creando en la medida que se fueron compactando todos esos procesos de
planeacin que haba dentro de las entidades que conformaban la regin. Nario no se identificaba con
ninguno y se debata entre el Pacfico, Caquet y Putumayo y su relacin binacional con el Ecuador. Cauca
estaba en el limbo desde el punto de vista territorial, Valle por su parte se encontraba en un debate interno,
el Eje Cafetero empezaba a encontrar nuevos elementos de integracin, Antioquia no saba en donde poda
ubicarse en materia territorial y Choc no diseaba una estrategia de integracin seria.
* Ex director del Corpes de Occidente
63
Se acumularon entonces una serie de trabajos realizados en estos departamentos, especialmente estudios de
competitividad, y se le dio un elemento importante a la regin: disear y confeccionar una visin estratgica
prospectiva propia para poder definir elementos de planeacin que superaran el marco departamental.
El punto de partida fue la conceptualizacin del desarrollo regional, visto como un proceso de cambio
social sostenido que apunta al perfeccionamiento de la regin (territorio), de la comunidad de personas que
la constituye y de cada individuo miembro de esa sociedad y habitante de esa regin. Igualmente, la gestin
del desarrollo regional (desde lo humano, lo sostenible y desde la globalizacin), se concibi como la capacidad
de convocar a los elementos e instituciones, orientar los procedimientos de la gestin pblica y privada, y
aprovechar los recursos materiales, humanos, cognitivos y psicosociales existentes en la regin.
En cuanto a la metodologa prospectiva se dispuso de dos mtodos:

Prospectiva econmica-mtodo fro
Prospectiva de orientacin participativa-mtodo caliente
Dado que, la apropiacin del plan estratgico implica involucrar muchos sectores locales, se definieron siete
sectores estratgicos de la regin occidental, en donde todos se identificaran y de esta forma se llevaron a
cabo acciones como:
Definir componentes bsicos de los diferentes departamentos que conformaban la regin.
Enfatizar en la calidad y futuro del sector educacin.
Generar procesos de movilizacin social.
Producir una organizacin sistemtica de imgenes de futuro para incorporar el discurso al diseo de
esta poltica. En este punto, se construyeron escenarios, siguiendo una serie de etapas, a saber:
- Constitucin de base de datos.
- Delimitacin del contexto de anlisis.
- Identificacin de tendencias, variables claves, componentes principales y hechos portadores de futuro.
- Formulacin de preguntas claves e hiptesis.
- Descripcin de las diferentes imgenes de futuro.
- Reflexin acerca de las imgenes y de las acciones correspondientes para alcanzar el futuro deseado.
Determinar ejes estructurantes sectoriales, as como las fuerzas de cambio.
Incorporar diferentes elementos como la financiacin por parte del Estado (debido a que se empezaba
a sentir la crisis fiscal de las entidades territoriales que para el ao 1996 mostraba niveles preocupantes).
Definir un proyecto colectivo sectorial para cada uno de los temas.
Realizar talleres, en los cuales se cont con la participacin de ms de 3.500 personas.
Las fases del proceso metodolgico enfatizaban en la presencia de dos elementos muy importantes: la
anticipacin y la socializacin. Exista una conurbacin muy seria, una red de ciudades en donde era
necesaria una poltica de sectorizacin.
Como resultado de lo anteriormente expuesto, cabe resaltar que en los planes de desarrollo del ao 1998 se
encontr que el tema de la educacin empez a representar un papel importante, en la medida que los
mensajes que se dieron a travs del proceso de socializacin y de los talleres generaron eco y el occidente
colombiano se concienci de que la apuesta era la educacin, la calidad y el futuro de la misma. Igualmente,
como xito del proceso se destaca la participacin en la elaboracin del Plan decenal de educacin.
En el sector de infraestructura se realiz una evaluacin sobre las necesidades de la regin en materia portuaria,
de vas, de energa y se empez a disear una agenda muy importante que posteriormente se present al Plan
64
Nacional de Desarrollo 19982002, haciendo nfasis en lo que posea la regin y los proyectos especficos
para cada uno de los sectores.
De igual manera, el tema ambiental cobr vigencia y se estableci la relacin existente entre la regin de
occidente y el corredor biolgico correspondiente al Pacfico, dado que este, tena un papel destacado para
lograr el equilibrio de la conurbacin. En este sentido, se habl entonces de ecorregin estratgica.
Con la realizacin de los talleres sectoriales, se logr estructurar una visin estratgica, transmitir mensajes
sectoriales y establecer un periodo de 15 aos que superara el horizonte de los periodos de gobierno
presidencial y de los mandatarios locales.
En los planes de desarrollo municipal se encontr que el elemento territorial con visin estratgica ya estaba
marcado en los habitantes del Eje Cafetero y del occidente colombiano. Lo realmente importante fue hacer
apropiacin de esos elementos estratgicos y difusin de los mismos.
Con la implementacin de la fase de accin se obtuvieron algunos buenos resultados pero desafortunadamente
el espacio territorial desapareci. En ese momento, se hizo un llamado al Congreso para tratar de ampliar la
vigencia de los Corpes con el fin de no perder ese espacio y mirar el territorio ms all de la visin
departamental, porque se estaba trabajando en la Ley de Ordenamiento Territorial, que no ha sido promulgada
y por lo cual no se ha definido claramente qu es el ordenamiento territorial.
En consecuencia, se requiere un nuevo modelo de estado, con un ingrediente y un elemento espacial, basado
en la relacin centro-periferia. El ordenamiento territorial que se ha venido discutiendo no es el que el pas
necesita. La posibilidad de que alrededor de un espacio territorial se puedan definir polticas pblicas y que
se pueda avanzar ms all como lo ha planteado el seor Presidente de la Repblica, implica que las regiones
se constituyan en una instancia posterior y articuladora de las polticas de la clula bsica del desarrollo, es
decir el municipio.
Los Corpes desaparecieron y se ha perdido la visin regional; se presentan algunas excepciones como el Plan
Maestro del Valle del Cauca y la Ecorregin del Eje Cafetero. Igualmente, se destaca que en el mbito
mundial, la industrializacin del desarrollo est conformada por regiones competitivas. Ya no son las ciudades,
ni los pases los que compiten, sino que se trata de identificar esfuerzos comunes, integrados por elementos
bsicos como las regiones, que son las que realmente pueden competir.
En el Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, se incorporaron elementos para repensar
la regin, ahora desde el punto de vista de eficiencia y de manejo. Es necesario entonces, dar una proyeccin
ms amplia al departamento donde el tema del ordenamiento territorial sea analizado, para que a travs de
la figura de la regin se puedan crear muchos ms elementos de fuerza para la administracin pblica.
Avanzar en el tema del aprendizaje es un factor indispensable como ltimo elemento de la visin estratgica.
En ese sentido se han elaborado y publicado una serie de documentos sectoriales que deben ser recuperados
para seguir construyendo futuro.
Se espera que el ejercicio del Corpes de Occidente pueda ser incorporado al proceso conducente a construir
una visin de pas dentro del marco de visin estratgica prospectiva, y que podamos obtener de ello
insumos, pues hay mucho conocimiento y disposicin para el tema territorial. Las regiones estn vivas y
quieren participar en el desarrollo.
65
66
Comentarios a los procesos de planeacin
estratgica regional
Mario Caldern Rivera*
El punto de partida para estos comentarios es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003, elaborado por
el Banco Mundial. La gran directriz es pensar espacialmente, lo que es considerado de alguna manera como
el prerrequisito para concebir el desarrollo y en este contexto el Presidente del Banco Mundial seala tres
puntos bsicos:
La interaccin entre problemas sociales, econmicos y ambientales.

Los problemas que requieren soluciones duraderas suelen no ser susceptibles de arreglos rpidos, y es
aqu, donde el fortalecimiento institucional espacialmente integrado y ecosistmicamente compatible,
se convierte en prerrequisito para hacer viable cualquier visin estratgica de largo plazo.
El fortalecimiento institucional tanto local como lo global debe buscar desde la perspectiva territorial,
la proteccin de los bienes ambientales y sociales. Las sociedades necesitan asegurar un ambiente que
habilite la creatividad, la iniciativa y el aprendizaje.
Los problemas cruciales del desarrollo mundial en el presente giran sobre tres ejes: pobreza-desigualdades-
conflictos. Los economistas e ingenieros centran el anlisis de estos tpicos globales en los cambios simplemente.
Esto corresponde a lo que por lo comn se conoce como visin asistmica (en el escalafn de competitividad
presentado por la Cepal, el factor correspondiente al impacto ambiental representa menos del 15% y el
recurso humano apenas sobrepasa ese mismo porcentaje). Frente a esta situacin, uno podra preguntarse:
para qu la competitividad?.
Este modelo o enfoque no es til para entender el impacto de esos cambios sobre la sociedad y sobre la
misma naturaleza. La transformacin social y econmica, vista desde de lo rural tradicional a lo urbano-
moderno, se manifiesta espacialmente. En este mismo contexto, se hace indispensable la perspectiva espacial,
en particular cuando esa interaccin entre lo econmico, lo social y lo ambiental se ignora sistemticamente
y en consecuencia durante largos periodos se ve afectado el crecimiento econmico.
Otra premisa fundamental por considerar en este foro es entonces, que el desconocimiento de los fenmenos
de interdependencia y de interaccin ecosistmica y sus implicaciones en la dinmica general del territorio,
hace que las acciones para neutralizar los efectos desencadenados lleguen casi siempre tarde.
La interaccin entre sociedad, economa y naturaleza vara segn el entorno espacial, aunque los problemas
que se extienden a varias localidades estn ligados, como por ejemplo: incrementos de la productividad en
la agricultura contribuyen a la alimentacin de las ciudades; el incremento de la innovacin en la productividad
*
Profesor investigador, Universidad Autnoma de Manizales.
67
en las ciudades permite elevar la productividad y la calidad de vida en las reas rurales, esto se puede observar
en el ejercicio o experiencia de la ecorregin estratgica expuesta por el doctor scar Arango Gaviria.
Cuando se tiene en cuenta lo anterior no es difcil entender por qu, como lo afirma el Banco Mundial, los
ecosistemas precedieron a la evolucin de los humanos y pueden funcionar sin ellos, pero los humanos no
pueden sobrevivir sin los ecosistemas.
En cuanto al tema de la visin desde el territorio, la experiencia de la ecorregin estratgica del Eje Cafetero
muestra cmo la conceptualizacin y formulacin ha estado enmarcada fundamentalmente desde una
perspectiva espacial, desde el territorio y desde un entorno ecosistmico que le ha conferido los rasgos
caractersticos a la comunidad que lo habita y que el propio doctor scar Arango Gaviria denomina como
corredor ambiental del ro Cauca.
La dinmica regional se expresa claramente a travs de la ruta descrita y de la presentacin de Bernardo

Moreno Villegas, la cual refleja tambin un fenmeno interesante sin igual en Colombia: unin de voluntades
la incertidumbre que rodea el futuro de la regin y los efectos de la crisis estructural del caf, y el propio reto
que plantea la crisis institucional del pas, se constituyen en factores que han servido para movilizar fuerzas
que en circunstancias menos apremiantes no contribuyeron a romper la indiferencia colectiva. Por ejemplo,
se destaca el protagonismo de las Corporaciones Autnomas Regionales, las universidades pblicas y el
sector empresarial. En este sentido, es ejemplar el papel que ha desarrollado la Universidad Tecnolgica de
Pereira. Gracias a ese despertar, se han dado procesos y circunstancias que fundamentalmente han servido,
no solo para tomar conciencia de un escenario social-econmico francamente degradado, sino para ir al
encuentro de los potenciales endgenos a los que por lo general se les da la espalda.
Es evidente que aqu comienza a darse el prerrequisito para transformar las instituciones, para enfrentar las
perturbaciones que genera la triloga mencionada por el Banco Mundial (pobreza-desigualdad-conflicto).
Pero por otro lado, ese proceso de repensar el desarrollo se cumple desde la perspectiva espacial, desde la
geografa, que trasciende la simple dimensin fsica del progreso del territorio a partir de la visin estratgica
de largo plazo para que el crecimiento pueda ser sostenible.
Despus de ms de 160 aos de ocupacin del territorio, este tiene todas las caractersticas para ser mirado
desde una perspectiva estratgica que le otorga a la ecorregin una autonoma suficiente para asumir el reto
que ella misma se ha planteado. La agenda para el desarrollo sostenible de la ecorregin del Eje Cafetero,
imprime un sello de alta credibilidad al proceso. Debemos reconocer, sin embargo, que el asunto se encuentra
an en el umbral de sus posibilidades para ser objeto de atencin desde la perspectiva de sus potencialidades,
para alimentar hiptesis que respalden un enfoque asentado en el concepto de desarrollo endgeno9.
Surge una inquietud relacionada con el marco geogrfico que se ha sealado hasta el momento para la
ecorregin, pues este no puede considerarse completo sin el suroeste y el suroriente antioqueos, territorios
donde se origin la ocupacin e irradiacin cultural del corredor ambiental del ro Cauca y que son parte
integrante del Eje Cafetero.
9
Este concepto es complejo pero se encuentra desarrollado claramente en el documento para el desarrollo territorial No. 57
denominado Bases conceptuales y analticas para la construccin de una visin de desarrollo nacional, elaborado por Hernando
Gonzlez Murillo y Jaime Acosta Puertas y la Direccin de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin, en
el marco del Proyecto de fortalecimiento de la descentralizacin y el ordenamiento territorial en funcin de una visin compartida de pas.
68
Igualmente, es necesario reiterar el significado que tiene la regin biogeogrfica del Choc, cuya interrelacin
e interdependencia con el Eje Cafetero y las razones de equidad social indican que cualquier ejercicio de
prospectiva debe unir esos dos grandes ecosistemas en una estrategia complementaria de desarrollo humano.
Estn dadas muchas de las bases para proyectar el desarrollo de esta zona estratgica y comienza a darse un
grado visible de capital sinrgico, una de cuyas mejores expresiones esta representada en el proceso colectivo
que se ha desatado en este seminario.
El enfoque sistmico hace el milagro de romper el mito cartesiano de que el total solo puede ser igual a la
suma de las partes; sinrgicamente, la totalidad es superior a la suma de las partes y brinda un componente
nuevo llamado emergencias; estas son las que permiten romper el crculo vicioso de la pobreza.
El principal avance mostrado por el ejercicio ecorregin Eje Cafetero, consiste en haber elaborado una
visin de competitividad sistmica, no solo mediante la utilizacin del anlisis Dofa (debilidades, oportunidades,
fortalezas y amenazas) sino mediante la realizacin de ejercicios prcticos como la primera incursin en la
operacin de incubadoras de base tecnolgica la cual se traduce en un primer acervo de proyectos,
especficamente de biotecnologa y agroindustriales; por ejemplo, en Caldas se hace nfasis en las cadenas
productivas basadas en smbolos del ecosistema como la guadua y la caa panelera, entre otras, con el fin
principal de garantizar la seguridad alimentaria y desarrollar procesos que otorguen un valor agregado.
Finalmente, el gran surtido de ideas para la maduracin de este proceso est en el ejercicio que se viene
desarrollando en Risaralda con los llamados "Talleres del milenio: Repensar a Colombia".
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70
Primera sesin de preguntas y respuestas
Participantes:
scar Arango Gaviria
Coordinador Comit Tcnico Corporacin Alma Mter
Presidente de Findeter
Profesor investigador Universidad Autnoma de Manizales
Los temas que se van a tratar durante esta sesin, se relacionan con las experiencias y los procesos expuestos
sobre planeacin estratgica regional. Los participantes esperan dar respuesta a las inquietudes manifestadas por
los asistentes al evento.
scar Arango Gaviria
1. Es correcto pensar que el desarrollo de la ecorregin Eje Cafetero lleva como tendencia a la
fractura de los departamentos?
La ecorregin comprende en su totalidad a los departamentos de Caldas, Quindo y Risaralda, as como

parte del Tolima. y del Valle. En estos trminos, es necesaria la discusin de la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial y de la Constitucin Poltica de nuestro pas; dado que para avanzar satisfactoriamente en la
construccin de la ecorregin como una entidad territorial propiamente dicha, es inevitable una reforma
constitucional.
2. Cul ha sido hasta el momento el papel de los congresistas pertenecientes a la ecorregin del
Eje Cafetero?
A medida que se avance en la discusin de la agenda para el desarrollo sostenible ser posible identificar
clara y pblicamente la posicin de los congresistas del Eje Cafetero.
3. Qu impacto puede llegar a significar la parte poltica electoral sobre la ecorregin?
En la Agenda, todos y cada uno de los dirigentes polticos estn o no en campaa electoral deben ser
interlocutores permanentes. Se aspira a llegar a aquellos que se encuentren desarrollando esta actividad,
con el objeto de lograr la inmersin de la perspectiva de la ecorregin en sus programas.
71
4. Cmo se desarrolla la etapa o fase de socializacin?
En conjunto, se piensa en un programa de comunicaciones y en particular una accin relacionada con

la edicin de aproximadamente 15.000 ejemplares de la Agenda para el Desarrollo Sostenible, con el
propsito de que sea llevada a todos y cada uno de los municipios de la regin.
1. Cmo se van a formular o a construir los prximos planes de desarrollo municipales en el evento de
que haya elecciones este ao, si ya se formul el Plan Nacional de Desarrollo, teniendo en cuenta que
de acuerdo con la teora, los planes locales deberan alimentar la construccin del Plan Nacional?
El desorden de los periodos ha llevado a que muchas polticas pblicas presenten problemas en su
ejecucin, este problema limita la capacidad de gobernabilidad. Tenemos que encontrar rpidamente
esquemas para unificar los periodos, para que las polticas pblicas sean consecuentes y para que tambin
la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo corresponda a la integracin de los planes municipales de
desarrollo y de los planes departamentales. Es urgente buscar un ordenamiento del proceso.
2. En la presentacin de la experiencia del Corpes de Occidente, por qu no se habl

sobre otras regiones?
El propsito de la intervencin era presentar la experiencia correspondiente a la regin de occidente, sin

excluir o ignorar la existencia de otras de suma importancia. Por ejemplo, el corredor Montera-Santa
Marta debera haber sido el eje del desarrollo. Por otra parte, cabe resaltar la importancia de pensar en las
zonas econmicas especiales de exportacin en Buenaventura, Urab, las costas Pacfica y Atlntica, para
implementar la competitividad en el pas. Otro corredor importante es el de Boyac, porque conecta la
capital del pas con la costa Caribe y con Venezuela.
En los Consejos Comunitarios que ha realizado el Seor Presidente, se encuentran elementos enriquecedores
para la discusin territorial y regional, tanto desde un punto de vista particular como de conjunto, que hacen
nfasis en las diferentes caractersticas de cada regin, las cuales deben ser aprovechadas para orientar las
acciones de los mandatarios locales. Es fundamental identificar procesos de desarrollo local, para explotar su
entorno y las grandes posibilidades en materia de riqueza biogeogrfica. El pas posee una serie de particularidades
que deben ser tenidas en cuenta a la hora de formular y construir una visin estratgica de largo plazo.
1. El desarrollo endgeno es compatible con el exgeno?
La gran falla en los estudios de competitividad que se han hecho en Colombia (tabla de clasificacin de
competitividad) est en la ausencia de cualquier ejercicio crtico antes de entrar a utilizar la matriz Dofa.
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Tanto la competitividad como la productividad llevan implcita una peticin de principio; se limitan a
medir la competitividad teniendo en cuenta el comportamiento con un modelo que se supona era el
correcto, pero seguramente si hubiera precedido un anlisis crtico respecto a la pertinencia del modelo
productivo sobre el que el pas se ha desarrollado, los resultados hubieran sido muy diferentes.
En este sentido, la visin sistmica permite fundamentalmente relacionarlo todo, no se trata de mirar si lo
importante es lo endgeno o lo exgeno, todo se relaciona con todo. En el caso de pases como
Colombia que posee el recurso biolgico ms valioso del mundo, se tiene el acervo de materia prima
que permite avanzar hacia un modelo de desarrollo basado en la agregacin de valor a dicho recurso,
pero ha sido difcil vender la idea de que la bioprospeccin debera ser en esencia la primera fase para
montar la gran plataforma de lo que en materia de desarrollo endgeno corresponde a la biotecnologa.
Tener miedo a la bioprospeccin y confundir la biotecnologa con la clonacin humana es simplemente

una forma de escaparse de lo que debera ser la urgencia de repensar el modelo productivo. Nuestros
pases no pueden romper ese crculo vicioso de la pobreza, si fundamentalmente no es a base de la
capacidad para desarrollar el conocimiento a partir de los recursos en que tiene una ventaja comparativa
enorme frente al mundo; tenemos el recurso de vida y podemos agregarle valor para crear una fortaleza
en el campo de la biotecnologa.
73
Procesos de planeacin
estratgica departamental
Plan Estratgico de
Antioquia (Planea)
Planeacin estratgica en
un contexto departamental desequilibrado
Zoraida Gaviria Gutirrez*
Introduccin
La presentacin de esta experiencia se enmarca en dos objetivos principales:
a) De qu manera influye la visin en los planes de desarrollo municipales y departamentales?

b) Trascendencia de la concepcin de largo plazo en el Plan Estratgico de Antioquia (Planea)
El proceso de (Planea) desde su inicio, se ha desenvuelto en el escenario del conflicto, y el mismo plan y sus
propuestas se revisan constantemente, as como los propsitos que se dirigen a lograr el desarrollo y la paz.
De la misma forma, el plan congruente de paz est enfocado a actuar de manera inmediata sobre los
elementos del conflicto y a crear condiciones favorables para el desarrollo del proceso.
Esta exposicin aspira a mostrar la visin crtica del proceso tratando los siguientes temas:
I. Informacin general.
II. El juego de agentes
III. Los resultados o productos.
IV. El Proceso. Su evolucin.
V. Limitaciones y dificultades del proceso.
VI. Relacin con el proyecto nacional.
*
Asesora Plan Estratgico de Antioquia-Planea. Pgina web: www.planea.org.co
77
Procesos de planeacin estratgica departamental
I. |Informacin general
El Plan Estratgico de Antioquia naci en agosto de 1998 mediante la Ordenanza 12 de este mismo ao y
el trabajo tcnico se inici en el ao de 1999. Parti de la visin que haba sido construida colectivamente por
el Consejo de Competitividad de Antioquia y del acuerdo de voluntades que permiti levantar un acta de
compromiso de los mismos para poner en marcha el proceso.
Es un programa de carcter mixto con financiacin pblica y privada, que est conformado por un director
ejecutivo, una coordinadora, un asistente, una secretaria y algunos consultores por dimensin del desarrollo
(mximo cinco). Existe una instancia decisoria denominada Consejo Rector y una Junta Tcnica que ha sido
inoperante la mayor parte del tiempo.
II. | El juego de agentes
El Plan estratgico soportado en una organizacin de carcter mixto, es principalmente una apuesta de
construccin colectiva, donde participan un conjunto de agentes de diversa naturaleza: pblicos, privados y
la sociedad civil. El juego de agentes es lo ms importante dentro del proceso, pues las fortalezas, debilidades
y conflictos han estado siempre asociados a la relacin entre estos representantes.
Durante el desarrollo del proceso han surgido una serie de inquietudes permanentes: quines estn
comprometidos con el proceso, los que ostentan el poder o las comunidades de base? qu alternativas
existen para conciliar entre ambos tipos de agentes? en un departamento amplio y diverso, con concentracin
del desarrollo y el poder en la regin central, los agentes decisores s pueden representar las regiones alejadas
del centro? no son precisamente sus decisiones las que han contribuido a su marginalidad?.
Las respuestas a todos estos interrogantes parten del punto fundamental de que la participacin de los
agentes vara segn la etapa del proceso. En el inicio del mismo surgen como condiciones necesarias:
El compromiso de los agentes decisores.

El tiempo destinado a ganar el compromiso y la voluntad de los agentes.
El diseo metodolgico del proceso y el desarrollo de sus dos primeras etapas, la de consulta y la de
diagnstico se caracterizan por:
La necesidad de conocimiento, manejo de tcnicas e instrumentos de prospectiva y tiempo prudencial

de elaboracin.
La marginacin. Los agentes quedan a la expectativa.
El papel importante del tiempo destinado.
La presin por resultados: de lo contrario se da el abandono de agentes y entidades responsables.
La crtica: hay que dejar de pulir el verso.
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La definicin del modelo o proyecto de desarrollo conocido como La apuesta, es el momento decisivo
del juego de agentes, porque busca la manera de volverlos a traer para que continen su participacin activa
en el proceso y por esta razn resulta perentorio garantizar la construccin colectiva. Adems, la propuesta
debe ser lo suficientemente concreta para captar su atencin, de lo contrario se marginan o actan solo
como crticos del proceso. Tambin es importante realizar un debate tcnico-poltico de la propuesta para
que vuelva a ser primordial la definicin de la representatividad de los agentes.
La seleccin de proyectos estratgicos es fundamental para el proceso, porque significa la posibilidad de

atraer nuevamente a quienes ya venan participando y aparecen nuevos representantes interesados en iniciativas
o proyectos de inters sectorial o territorial no enmarcados en la propuesta de desarrollo.
La fase de gestin y ejecucin estratgica solo es posible si se cuenta con el compromiso de los agentes y de
la fortaleza de este compromiso depende el avance en la creacin de la institucionalidad del proceso.
La importancia de los diferentes agentes para garantizar la institucionalidad y la financiacin del proceso se
resume de la siguiente manera:
Los programas deben ser participativos y de carcter mixto.

Los agentes gubernamentales son con frecuencia lderes de estos procesos y cargan con la mayor
parte de la financiacin, pero se corre el riesgo de confundirlos con programas de gobierno.
Los agentes privados en general son escpticos con respecto a estos procesos. Cuando participan lo
hacen en la toma de decisiones, pero casi siempre su apoyo financiero, tcnico y de acompaamiento
es mnimo.
En consecuencia, los programas no pueden ser elaborados exclusivamente por agentes gubernamentales o por
privados: deben construirse con el apoyo y la colaboracin de ambos para lograr una propuesta de largo plazo.
III. | Los resultados o productos

El listado a continuacin corresponde a los productos ms importantes obtenidos a travs del desarrollo del
proceso:
Definicin de un conjunto de principios y valores.

Anlisis del entorno. Definicin de escenarios y tendencias.
Elaboracin de un diagnstico global y por dimensiones.
Identificacin y definicin de lneas estratgicas.
Creacin de las bases del modelo o proyecto de desarrollo propuesto. Publicacin para debate.
Consolidacin del modelo o proyecto de desarrollo.
Identificacin del ncleo de la propuesta.
Definicin de la estrategia.
Definicin de reas y proyectos estratgicos.
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IV. |El proceso. Su evolucin
A. De la consulta ciudadana al diagnstico

El primer paso consisti en consultar a todas las comunidades subregionales, para obtener la percepcin de
las mismas en el marco de la visin que ya estaba construida. La metodologa utilizada consisti en el
desarrollo de talleres regionales, los cuales mostraron el papel destacado que ocupan los sectores de educacin
y participacin ciudadana.
Grfico 1
De la consulta ciudadana al diagnstico
(Consolidado departamental)
Fuente: Planea.
B. Del diagnstico a las lneas estratgicas

El siguiente paso fue el anlisis del grupo de expertos del trabajo de las comunidades con el objetivo de
elaborar el diagnstico de la regin. La primera actividad realizada fue el reconocimiento del territorio,
haciendo nfasis en sus particularidades (Ilustracin 1). Lo importante es registrar la diversidad del territorio,
no solo desde el punto de vista de biodiversidad, sino cultural, pues en este territorio se puede encontrar
poblacin negra, costea, calentana y montaera. Igualmente, existen todos los pisos trmicos y algunos
ecosistemas estratgicos.
80
La expresin grfica del modelo de desarrollo se observa en la Ilustracin 2. Antioquia es un departamento

urbano e industrial, con una concentracin de oportunidades y beneficios del desarrollo en la regin central y
marginalidad de las regiones alejadas. Existen datos estadsticos que muestran la difcil situacin del departamento
en la actualidad, por ejemplo, el 60% de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza, el 20% en indigencia,
200.000 nios estn por fuera del sistema educativo y nicamente un tercio de la poblacin pobre ha sido afiliada
al rgimen subsidiado de salud.
Ilustracin 1
Caractersticas naturales de la regin de Antioquia
Fuente: Planea.
Ilustracin 2
Modelo de ocupacin
Fuente: Planea.
81
En este punto, se analiz tambin la necesidad y las formas posibles de incorporar est regin a los flujos nacionales
e internacionales para lograr ser la mejor esquina de Amrica y no el mejor rincn (Ilustracin 3).
Ilustracin 3
Localizacin de Antioquia en los flujos nacionales e internacionales
Fuente: Planea.
82
Al concluir la elaboracin del diagnstico, se dio paso a la definicin de las lneas estratgicas, estas son:
integrar y articular territorialmente a Antioquia; revitalizar la economa antioquea; lograr el desarrollo humano
equitativo y sostenible; y reconstruir el tejido social.
C. De las lneas a la apuesta. Modelo o proyecto de regin

En esta etapa, se present un cambio metodolgico. Las lneas que se haban definido no eran lo
suficientemente concretas y en consecuencia no permitan establecer proyectos estratgicos. En ese momento,
surge la necesidad de pensar para qu sirve este departamento?. Y se lleg a la conclusin de que lo
importante era generar un desarrollo sostenible, competitivo y equitativo, mediante la construccin de un
modelo que se convirti en la propuesta general y consiste en:
Una sociedad equitativa incluyente que respete la diversidad cultural, que se comunique y aprenda
Un territorio ocupado eficazmente en trminos de equidad y sostenibilidad ambiental
Una economa competitiva y diversificada que proporciona bienestar a la poblacin
Una cultura poltica destacada por la participacin masiva, la transparencia y la credibilidad
El ncleo de la propuesta hace nfasis en el desarrollo local y regional, como resultado de las acciones
de los agentes sociales e instituciones que se movilizan e inciden en el desarrollo de un territorio dado.
Se caracteriza por:
La preeminencia del inters local en las decisiones

El liderazgo colectivo
La cooperacin entre agentes pblicos y privados
La valoracin y aprovechamiento de los recursos, capacidades y medios propios
Esta propuesta llev a profundizar en dos reflexiones desde el punto de vista terico: el enfoque de desarrollo
regional, local o endgeno y el resultado de los agentes sociales y de las instituciones.
De esta forma, la propuesta responde a:
La diversidad, la riqueza natural y cultural de las localidades y subregiones.

Las experiencias internacionales exitosas en localidades y regiones a partir de dinmicas endgenas.
El reconocimiento del modelo de desarrollo actual:
- Centralizado y concentrado.
- Que no irradia beneficios y oportunidades fuera de regin central.
- Que ha favorecido un crecimiento macroceflico (insostenible a corto plazo).
La propuesta implica un cambio de paradigma en las subregiones de economa rural, una nueva
comprensin de la ruralidad, un enfoque no asistencialista, no reducido a la agricultura y ampliado al
aprovechamiento de los recursos naturales, la sostenibilidad del medio ambiente y los servicios
ambientales, la conservacin y utilizacin del agua, los recursos mineros, las actividades pecuarias y
83
pesqueras, el paisaje, el turismo ecolgico y las artesanas. Incorpora reas dispersas y concentraciones
urbanas explicadas por su relacin con los recursos naturales.
En cuanto a la regin central se tienen en cuenta los siguientes aspectos:
Las nuevas demandas de la economa mundial.

El aprovechamiento de condiciones y competencias, y del capital instalado.
Las potencialidades de sectores dinmicos asociados a la industria de la cultura, la salud, las confecciones,
la moda, la industria liviana, entre otros.
El desarrollo de nuevos sectores en campos como el turismo de negocios, las telecomunicaciones, la
energa, los servicios, la industria del software y la industria liviana.
D. De la apuesta a los proyectos estratgicos

La apuesta se puso en marcha mediante la implementacin de proyectos estratgicos, pero en este punto se
present un inconveniente metodolgico; las iniciativas empezaron a surgir desde la perspectiva sectorial,
hasta que despus de un largo proceso, se logr concertar una estrategia enfocada hacia la capacidad de
emprendimientos productivos y sociales que se materializ en dos acciones:
Programa de promocin y apoyo integral a los emprendimientos. Informacin, crdito asistencia

tcnica y capacitacin.
Proyectos para la creacin de competencias y condiciones.
Las comunidades activas, son emprendedoras, pero es necesario analizar por qu no logran alcanzar unos
niveles de desarrollo y de calidad de vida para construir un departamento equilibrado. En este sentido, se
encuentra que no hay acceso al crdito, al conocimiento, a la educacin ni a la infraestructura. Por esta razn,
se han diseado una serie de actividades especiales para apoyar los emprendimientos, las cuales se resumen
en los siguientes cuadros:
Cuadro 1
Actividades diseadas para crear competencias
rea Proyecto
Educacin Sistema departamental de educacin
Ciencia y tecnologa Sistema regional de innovacin y desarrollo tecnolgico
Estudios regionales
Institucionalidad pblica y privada Reinversin del departamento
Fortalecimiento de la gestin municipal
Fuente: Planea
84
Cuadro 2
Actividades diseadas para crear condiciones
rea Proyecto
Agua y biodiversidad Programa de conservacin y manejo del agua
Dotacin del territorio Sistema de centros urbanos en red
Eje de integracin Magdalena Medio, Nordeste, Bajo Cauca y Urab
Sistema de financiacin de vas secundarias y terciarias
Nodo de Urab: comunicacin continental e interocenica y sistema

de puertos
Fuente: Planea.
Una vez definidas las acciones, a continuacin se desarrollaron tres procesos:
Pensamiento y planificacin estratgica

Agencia de desarrollo
Promocin de procesos de desarrollo local y regional
Es necesario estar vigilantes sobre las apuestas de futuro y los cambios continuos en el entorno y atentos en
lo relacionado con la puesta en marcha de los procesos.
V. | Limitaciones y dificultades del proceso

El anlisis de las limitaciones y dificultades se realiz atendiendo a tres puntos de vista: proceso, organizacin
y relaciones con los municipios y las subregiones.
a) Proceso:
Inmediatismo y pragmatismo de la cultura antioquea.
Poco debate crtico (ausencia de masa crtica con la cual confrontar propuestas). Reflejo de la
falta de inters en el proceso.
Mirada sectorial y de corto plazo.
Subvaloracin del esfuerzo terico y elaboracin conceptual. Siempre se reclama lo concreto sin
importar a qu conduce.
Limitaciones en el liderazgo del proceso y desconexin con los centros de poder.
85
b) Organizacin:
Necesidad de un lder que convoque las fuerzas vivas de la sociedad. Corre el riesgo de personalizarse
el proceso.
Debilidad en la estructura administrativa y organizativa.
Representacin muy desequilibrada de agentes pblicos y privados. Mayor compromiso del sector
pblico y mayor representatividad del sector privado. Este ltimo, solo se compromete de manera
real (apoyo financiero, acompaamiento, debate, etc) cuando el proceso ha superado las dificultades
y se empiezan a ver resultados.
Falta de sostenibilidad financiera y compromiso institucional con el proceso.
Desigual compromiso y apoyo de las dependencias de la Gobernacin.
Proceso de compromiso ciudadano en regiones y municipios:
Problemas de orden pblico.

Debilidad financiera del programa.
Escepticismo de las comunidades locales frente al proceso.
Programa formulado desde el centro, las debilidades sealadas anteriormente no han permitido su
construccin desde las bases.
VI. | Relacin con el proyecto nacional

La relacin con el proyecto nacional se enfoca hacia el anlisis de los beneficios para la Nacin y lo que se
espera desde las regiones.
a) Beneficios para la Nacin:

Mejor conocimiento de la realidad nacional.
Mayor capacidad de negociacin de los interlocutores cuando estn informados y tienen visin
del futuro.
Creacin de condiciones para el establecimiento de alianzas entre territorios. Construccin de regin
a partir de propsitos comunes.
Mayor eficiencia y eficacia de los procesos de descentralizacin.
b) Qu se espera desde las regiones?

Mayor conocimiento desde la Nacin de la diversidad y heterogeneidad del pas.
Profundizacin de la descentralizacin, en especial del concepto de autonoma de las entidades territoriales.
Promocin de la cooperacin horizontal y las alianzas entre regiones.
86
Apoyo a todas las regiones que adelantan procesos de planeacin estratgica, en particular en aspectos
tcnicos y financieros.
La definicin de polticas pblicas, tales como: poltica de desarrollo regional; poltica educativa;
poltica urbana, la cual debe estar orientada a la conformacin de sistemas urbanos en red como
soporte a la creacin de regiones; poltica de financiacin de redes de transporte de nivel secundario
y terciario; y poltica de seguridad alimentaria.
87
Plan Maestro del Valle del Cauca
Un modelo basado en el desarrollo endgeno,
la subregionalizacin y el aprendizaje colectivo
Gladys Martnez Paredes *
I. |Caracterizacin general
El Valle del Cauca posee una gran variedad de recursos y caractersticas muy particulares. Est conformado
por 14 ciudades intermedias, 12 municipios que colindan con el Valle geogrfico y la cuenca del Pacfico. El
Valle presenta las siguientes particularidades:
Zona del Pacfico: 418.15 hectreas. Gran biodiversidad, abundancia de flora y fauna.
Zona de ladera: cordilleras Central y Occidental, 1.326.5 has. Gran potencial en recursos hdricos y forestales.
Valle geogrfico del ro Cauca, corredor interandino: 317.82 has. Elevado desarrollo agroindustrial;
eje del desarrollo del Valle y escenario del sistema de ciudades.
Cuenta con una serie de ventajas comparativas y competitivas, entre las cuales se pueden destacar:
Ubicacin estratgica con acceso al Pacfico del principal puerto sobre este litoral
Red de ciudades intermedias
Fcil comunicacin con la regin andina
Participacin en el tringulo de oro conformado por Cali, Bogot y Medelln
Disponibilidad y reserva de agua y biodiversidad en flora y fauna
Diversidad topogrfica
Instalaciones y capacidad productiva agroindustrial
Universidades y centros de investigacin
Peso del sector terciario
Servicios pblicos e infraestructura de transporte (vial, frrea, fluvial y martima)
Igualmente, el Valle del Cauca se ha constituido en un corredor de comercio internacional como puede
apreciarse en la Ilustracin 1.
*
Directora del Departamento Administrativo de Planeacin Departamental. Pginas web: www.gobernaciondelvalle.gov.co,
www.elvalle.com.co
89
Ilustracin 1
Corredor de comercio internacional
Fuente: Plan Maestro Valle del Cauca.
En cuanto a los ndices de bienestar, especficamente la lnea de pobreza y de indigencia del Valle del Cauca,
se observa que la lnea de pobreza pas de 42,8 en 1997 a 52,3 en el ao 2000, y la de indigencia de 9,3 a 15,8
en los mismos aos (Grfico. 1), esto indica que el modelo de desarrollo anterior ha ocasionado cada vez
ms pauperizacin de la poblacin.
90
Grfico 1
ndices de Bienestar: Lnea de pobreza e indigencia del Valle
Tambin es importante mencionar y presentar cul es la situacin fiscal de los municipios que integran el
departamento del Valle del Cauca. En el siguiente cuadro se visualiza claramente este panorama que para
nada es halageo.
Cuadro 1
Situacin fiscal de los municipios
Situacin Municipios
Ajuste a Ley 617/2000 42
En plan de desempeo Ley 358/97 12
Intervencin econmica Ley 550/99. 5
No cumplieron con lmites de gasto en 2001
Ley 617/2000 7
Bajaron de categora en 2002 12
As mismo, cabe destacar que el 66% del PIB departamental se concentra en la parte sur, debido a la
influencia de Santiago de Cali, mientras que el 71% de su composicin proviene del sector terciario (servicios).
91
II. | El macroproblema del Valle del Cauca

La problemtica del departamento del Valle del Cauca se relaciona bsicamente con la desconfianza entre
agentes, porque se tiene una visin estigmatizada sobre los mismos, que se traduce en tpicos como que el
sector pblico es corrupto e ineficiente, el sector privado piensa nicamente en su rentabilidad, la universidad
es un botadero de corriente y la sociedad civil est inerme.
La totalidad del macroproblema del Valle del Cauca se observa en la siguiente ilustracin:
Ilustracin 2
Cul es el macroproblema del Valle del Cauca?
92
El problema final consiste en el deterioro de la calidad de vida de los vallecaucanos, y por esta razn, se
disea una apuesta que apunta a una serie de objetivos:
Una regin que genere condiciones para el desarrollo humano sostenible.

Un gobierno fuerte, eficiente y autnomo.
Organizaciones sociales verdaderamente regionales.
Un sistema productivo moderno caracterizado por la agresividad regional en mercados
internacionales de capital y tecnologa.
Un medio ambiente controlado, protegido y aprovechado.
Un poder poltico plenamente utilizado, bloque de unidad regional.
Circuitos tecnolgicos regionales en operacin, plataforma tecnolgica local.
El Valle del conocimiento.
III. |A qu le apostamos? A la construccin de un

nuevo modelo de desarrollo sostenible
El proceso no empez de cero. Se hizo una revisin de veinte procesos de planeacin, se incluyeron las
actividades del Corpes de Occidente, planes del sector pblico y privado y la propuesta del Gobierno del
presidente Uribe, que se funda en un desarrollo sostenible.
Para que este proceso pudiera darse fue necesario crear un gran pacto o contrato social que inici el 24
de junio de 2003 con la firma del seor Presidente y los agentes del Valle del Cauca. Luego de una
concertacin se lleg a la conclusin de que el escenario se deba convertir en un proyecto, y en
consecuencia, fue diseado el Plan maestro de desarrollo regional con un enfoque prospectivo e integral y
sostenible al ao 2015. Es una nueva modalidad de poltica pblica; un proyecto poltico-regional con
sentido, conduccin y cohesin de la movilizacin hacia la construccin social. En este contexto, se
establecen un conjunto de objetivos:
Permitir la construccin social de regin.

Contar con un gran proyecto poltico y cultural.
Planificar en forma integral, sistemtica, prospectiva, concertada y participativa.
Generar conocimiento, innovacin y dinmicas de desarrollo territorial.
Visibilizar un estado regional para el siglo XXI.
Crear una agenda estratgica para el Valle en el corto, mediano y largo plazo.
Es necesario consolidar una visin de Estado nacional ms que de planes de gobierno, y precisamente,
atendiendo este requerimiento, la agenda 2015 ya se ha consolidado a corto, mediano y largo plazo, es
decir, ya existe un direccionamiento para las tres prximas administraciones.
93
El concepto de construccin social de una regin significa potenciar su capacidad de autorganizacin,

transformando una comunidad pasiva en otra organizada, capaz de movilizarse tras proyectos polticos
colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo. Apunta a la modernizacin y
a la humanizacin regional.
El Plan Maestro est basado en tres puntos:
Construccin social
Desarrollo endgeno
Desarrollo y expansin de capacidades
En el departamento del Valle del Cauca se est trabajando en el proyecto/proceso de construccin de un

aprendizaje colectivo regional y se espera crear una regin que sea capaz de analizarse a s misma, utilizando
nicamente lo que es, lo que tiene y su capacidad creativa.
En este punto es clave destacar que para desarrollar un proyecto colectivo, la regin debe poseer:
Habilidad para innovar desde lo local.

Capacidad para transformar el sistema socioeconmico.
Capacidad de reaccin a desafos externos. Aprendizaje social y habilidad para introducir formas
locales especficas de regulacin social.
Planificacin con enfoque territorial, identificando expresiones polticas e intereses colectivos.
Es importante entender que el territorio es un sistema complejo y abierto, es un espacio simbitico con
poderes polticos expresos y sociedad civil actuante, y no corresponde nicamente a la sumatoria de
sectores. Debe existir complementariedad entre los mismos para avanzar hacia el desarrollo.
El Valle del Cauca quiere avanzar hacia la descentralizacin y la subregionalizacin, mediante la divisin del
territorio en cinco subregiones que le otorguen legitimidad poltica, econmica y social.
El proceso desarrollado para la construccin fue innovador, se cont con la participacin de cinco
direcciones tcnicas, cinco Consejos de Planificacin y redes subregionales. Estas redes, corresponden a la
malla organizacional del Valle e inicialmente se constituyeron dentro de las instituciones, por ejemplo, en
la Gobernacin donde existen 42 articuladoras; luego se conformaron las redes productivas, sociales,
culturales, inmobiliarias, financieras y de conectividad (Ilustracin 3).
En este sentido, se espera trabajar de manera integral, combinando una serie de factores dinmicos (tecno-
econmico, social, poltico-administrativo) con algunas variables integradoras (territorial, cultural, ambiental).
Para construir un modelo de desarrollo sostenible, se establecieron cuatro ejes universales que implican
pensar en lo estratgico, lo trascendental, lo estructural y el escenario o la apuesta y de esta forma construir
el Valle del Conocimiento (Ilustracin 4)
94
Ilustracin 3
Malla organizacional del Valle
95
Ilustracin 4
Construccin de un nuevo modelo de desarrollo sostenible
96
La apuesta quiere formular un pacto social enfocado hacia la educacin, el empleo y la competitividad;
la tica y la democracia; y la naturaleza. Se pens en un pacto, por las siguientes razones:
Porque es de voluntades.
Porque un proyecto poltico regional de esta dimensin, solo puede ser posible con el
consenso y el compromiso de toda la sociedad regional.
Porque implicar asignar responsables entre las instituciones y sus representantes para la
transformacin del plan en hechos reales, pactos contractuales, convenios regulados, equipo de
trabajo, alianzas estratgicas.
Porque la institucionalidad permitir que el cambio sea permanente y genere sostenibilidad,

crecimiento y desarrollo.
Porque estamos obligados a formular una seria reforma social que est amparada por la equidad
y la inclusin.
Porque es un instrumento de cambio en la sociedad.
La apuesta pretende avanzar en la construccin de un territorio del conocimiento. Con este enfoque
se busca:
Potenciar factores culturales, histricos, sociales y educativos que le imprimen identidad a

cada modelo.
Generar futuras ciudades del conocimiento, con propuestas claras para conformar ambientes
productivos e innovadores.
Consolidar mediante un desarrollo endgeno (propio) un territorio especializado.
La estrategia principal de la apuesta se basa en la conformacin de polos tecnolgicos (tecnpolos,

agrpolis, distritos industriales) que permitan salir en red para enfrentarse e inmiscuirse en la globalizacin,
de tal manera, que no se luche nicamente como departamento sino que, al unir las diferentes redes, haya
un incremento de la competitividad. Las distintas infraestructuras tecnoproductivas de una sociedad del
conocimiento constituyen el eje del modelo que quiere construir el departamento del Valle del Cauca.
Tambin se plantea un nuevo ordenamiento territorial para este departamento. En este sentido se propone
dividir el territorio en cuatro zonas; la sur constituida como ciudad prestadora de servicios; Buenaventura
sera un tecnpolo; la zona centro correspondera al polo comercial y de turismo y el norte representara una
agrpolis (Ilustracin 5).
97
Ilustracin 5
Un nuevo ordenamiento territorial
Igualmente, el Valle del Cauca le apost a la convergencia institucional y a la movilizacin social consistente en:
Consensos subregionales.
Realizacin de 46 eventos, consistentes en conformacin de mesas temticas, foros y talleres con la
asistencia de ms de 3.000 personas.
Convenios con 11 universidades, 7 comits interinstitucionales, CVC, Sena, GTZ, Unin Europea, Planeacin
Nacional, ministerios, Colciencias, municipios, sector privado, Fundaciones, Consejos de Poltica.
Algunos procesos en marcha:

El acuerdo regional de competitividad, innovacin y empleo.
El pacto por el empleo.
La red y la Agenda de ciencia y tecnologa regional.
La Agenda de cadenas productivas.
El Plan exportador regional.
El Plan de gestin ambiental a 2012.
El Plan estratgico de la Universidad del Valle a 2010.
La Agenda regional a 2006.
La agenda de los POT de los 42 municipios del Valle.
Los planes sectoriales de educacin, salud, agricultura y servicios pblicos a 2010.
La Agenda ciudadana por la educacin a 2010.
La Agenda de conectividad regional.
La zona econmica especial de exportaciones de Buenaventura.
98
IV. |Factores de xito; dificultades, tropiezos y

aprendizajes: qu esperamos del nivel central?
a) Factores de xito
Los factores considerados clave para el proceso se resumen as:
La voluntad poltica del Gobernador con un proyecto poltico y cultural de regiones.

La gestin de apoyo al proceso de diferentes entidades regionales y nacionales.
La convocatoria amplia a la sociedad regional. La firma de un convenio marco, con las 11 principales
universidades.
La malla de lectura y los aprendizajes de los ejercicios y procesos pblicos y privados de planeacin.
La estructuracin conceptual de la base de datos.
La incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin a los procesos de
diagnstico dinmico, estudios e interaccin en red hacia una consulta permanente de la sociedad.
La incorporacin efectiva de las agendas y compromisos institucionales en los planes y programas
institucionales pblicos, acadmicos y privados.
La identificacin de proyectos movilizadores que interpreten la visin compartida de futuro del
departamento.
La formulacin y puesta en marcha de un proyecto poltico y cultural de construccin de regin,
caracterizado por:
Identificacin de las subregiones
- Previsin y desarrollo de capacidades:
- Aprendizaje colectivo regional, aumento y expansin de capacidades, modernizacin institucional
y gerencial.
- Visin regional con enfoque territorial sistmico.
- La construccin de la malla territorial y social del Valle:
- Convergencia institucional, coproduccin.
- Consolidacin y potencializacin de la plataforma de conectividad y de desarrollo.
- Visualizacin y dinamismo en lo urgente, lo estratgico, lo trascendental y lo estructural.
- Identificacin de las potencialidades, de sectores estratgicos y de proyectos desencadenantes, a
partir de las cuales se construye un nuevo modelo de desarrollo.
- El gran pacto social:
- Por la educacin.
- Por el empleo y la competitividad.
- Por la tica y la democracia.
- Por la naturaleza.
- Agendas de corto, mediano y largo plazo.
- Formulacin de una poltica publica regional, para una regin siglo XXI.
99
Los procesos de aprendizaje de la planeacin estratgica en un contexto departamental desequilibrado
b) Dificultades, tropiezos y aprendizajes
Esta problemtica se sintetiza en los siguientes puntos:
Dbil cultura para la interaccin social.

Confusin de papeles y ausencia de reglas de juego.
Peso de los paradigmas tradicionales y resistencia e incredulidad al cambio.
Inexistencia de una cultura de planificacin. Percepcin ambivalente entre la exaltacin retrica y el
menosprecio cotidiano.
Falta de cultura sobre la importancia del largo plazo.
Calidad y disponibilidad de tiempo o dedicacin.
Intermitencia y a veces carcter inoportuno en el flujo de los recursos.
Falta de cultura para el trabajo en equipo.
Carencia de reglas claras para los equipos de trabajo.
Necesidad de mejora continua y permanente en la capacidad tcnica de los equipos.
c) Qu esperamos del nivel central?
Fomentar y articular los procesos regionales en curso institucionalizando una visin ms de Estado que de
gobierno, para ello se debe:
Promover el desarrollo de una cultura de largo plazo en la sociedad y las instituciones pblicas y
privadas colombianas.
Articular estos procesos con las universidades, vinculndose a procesos reales y promisorios para el
desarrollo del pas.
Institucionalizar el proyecto nacional, de suerte que fortalezca los procesos en curso y los fomente
donde an no se han iniciado con una amplia participacin de todas las regiones.
Promover la reforma a la Ley 152 de 1994 para que incorpore estos procesos.
Propiciar espacios y mecanismos para el apoyo poltico, tcnico, econmico y operativo a los
procesos en curso.
Mejorar en buena parte los precarios impactos generados por los muy escasos recursos derivados del
proceso de descentralizacin.
Contar con un proyecto nacional de visin compartida de largo plazo que genere impactos y establezca
las prioridades de corto, mediano y largo plazo, de acuerdo con las caractersticas regionales especficas.
100
Visin Risaralda 2017
Pensar la regin en momentos de crisis
Carlos Arturo Caro Isaza*
Cuando creemos apasionadamente en algo que todava no existe,

lo creamos. Lo inexistente es todo lo que no hemos deseado suficientemente.
Nikos Kasantzakis
Introduccin
En el ao 2000 se inici en el departamento de Risaralda, un proceso de construccin denominado Visin
Risaralda 2017, el cual se orient a materializar los sueos de hombres y mujeres que pretendan transformar
un territorio lleno de oportunidades, y el cual, ha sido determinante en el desarrollo del pas y la consolidacin
de la regin. Desde entonces, se ha emprendido la aventura de repensar el futuro, creando condiciones que
permitan consolidar escenarios fundados en la paz, la equidad y la productividad, como elementos vitales
para mejorar las condiciones de vida de cada uno de los risaraldenses.
La visin no es solamente parte de un plan estratgico que se va a seguir; se constituye en la mejor herramienta
de construccin colectiva, donde cada agente fue y es parte activa del equipo y proporciona elementos vitales
para generar propuestas integradoras e innovadoras que propicien una lectura ms acertada del departamento.
Sin embargo, el ejercicio debe continuar, las sociedades y sus caractersticas son cambiantes y dinmicas en el
espacio y tiempo, y es obligatorio forjar las sendas para repensar nuestro presente, teniendo en cuenta las
lecciones del pasado y contemplando las mltiples oportunidades que ofrece un desarrollo integrador,
democrticamente diseado para el bienestar de las generaciones futuras.
El proceso llevado a cabo en el departamento de Risaralda fue ampliamente participativo, involucr diferentes
elementos y se obtuvieron consensos. Precisamente, uno de los resultados finales del mismo y uno de los
ms importantes, corresponde a los acuerdos que se suscribieron, donde queda expresada la forma en que
se ven los risaraldenses.
Construir visin tiene que ir ms all de establecer pactos bsicos entre los agentes tradicionales; implica creer
apasionadamente en lo que todava no existe; tiene que trascender de lo racional, incorporar elementos
*
Lder del equipo de trabajo del proyecto Visin Risaralda 2017. El autor agradece los aportes de los doctores Guillermo Gamba,
Carlos Arturo Lpez ngel, Lina Arango y Aida Milena Garca Arenas, para la construccin de esta ponencia.
101
emocionales, apasionados, con apuestas de futuro; aprender a construir desde los sueos, entender que lo
que no existe es lo que no hemos soado fuertemente. Se deben incorporar racionalidades tcnicas, polticas,
pero tambin el amor y la pasin, para que se constituyan en referentes sociales efectivos, pues, si son
demasiado tcnicos, se convierten en procesos desgastantes.
I.| Contexto
El departamento de Risaralda fue creado en el ao de 1967, en un entorno de tensiones entre los poderes de
Manizales, Pereira y Armenia. Cumpli un ciclo de desarrollo basado en la economa cafetera y cuando esta
entr en crisis, en el departamento se agudizaron los problemas y surgi la necesidad de pensar nuevamente
el futuro.
En el desarrollo de este proceso, se hizo evidente el acumulado de experiencias que Risaralda tena en la
cultura de la planeacin participativa y en la concertacin entre los diversos elementos de la sociedad, que
haban trascendido de los ejercicios tcnicos o normativos. Las experiencias de procesos anteriores, como el
Foro Permanente para el Desarrollo de Risaralda, el Centro de Pensamiento, los consejos de concertacin,
los procesos de planeacin del rea metropolitana, la creacin de cadenas productivas y la alianza de las
universidades, haban sido laboratorios sociales que permitan ganar en experiencia y conocimiento del
desarrollo regional. Sin embargo, el departamento y la nacin afrontaban profundas crisis (social, econmica,
poltica e institucional)10 y no podieron articular las propuestas de solucin, lo que result en esfuerzos
aislados que no permitieron lograr el impacto requerido.
La situacin anteriormente descrita se reflejaba en hechos coyunturales, como por ejemplo: la crisis fiscal del
Departamento, el proceso de reconstruccin por el terremoto del Eje Cafetero, marchas indgenas y
desplazamientos por violencia, y escasez de recursos financieros. Este ltimo aspecto, es explicado en gran
medida por una economa cafetera endeble. A pesar de las circunstancias y de estar en el ltimo ao de
mandato del gobierno departamental del periodo 19982000, y con el fin de encontrar las oportunidades
en los momentos difciles, se inici el proceso de construccin de la visin, con el apoyo tcnico de la
Agencia de Cooperacin Alemana GTZ, la participacin de instituciones, agentes sociales y polticos y con
la voluntad poltica del entonces gobernador, Dr. Carlos Arturo Lpez ngel, quien lider un acuerdo social
para darse a la tarea de crear los espacios para asumir el reto de actuar en el corto plazo con visin de futuro,
ir ms all de la superficie y buscar en las profundidades, las acciones que la sociedad debera emprender
para ser viable11 , para no quedar rezagados en el desarrollo nacional e internacional, dados los avances de
otras regiones y pases en la construccin de estrategias y proyectos de futuro.
10
An se mantienen las crisis, solo que hoy se han articulado propuestas para hacerles frente, derivadas en parte de los resultados del
proceso de prospectiva.
11
Esas acciones quedaron plasmadas en varios tomos del proceso, y en una cartilla promocional denominada: "Visin Risaralda 2017
inteligente, emprendedora, y cordial, corazn verde de Colombia". Adems, entes gubernamentales y sociales asumieron el
compromiso de trabajar para hacer realidad todos los productos resultantes del proceso.
102
II.| Aprendizajes del proceso

En la concertacin social se presentan acciones, eventos y factores que facilitan u obstaculizan el logro de los
objetivos. Aqu se pretende esbozar los que incidieron ms fuertemente en la construccin de futuro del
departamento de Risaralda, los cuales deben ser considerados como variables importantes y determinantes en
el desarrollo de procesos similares:
El reconocimiento de las experiencias anteriores, buenas y malas, con el objeto de aprender de los
errores y generar nuevas acciones que permitan corregirlos. Incorporar en los nuevos procesos, todos
los aprendizajes y replantear el proceso de construccin de visin para Colombia desde sus territorios.
La voluntad del Gobierno, factor fundamental y clave para generar viabilidad. El sector pblico
mueve la economa y maneja los hilos del poder, por esta razn, esa voluntad debe ser reconocida
e incorporada al proceso.
La estructura organizativa que facilita el desarrollo de los procesos, permite adaptar las metodologas,
documentos y planes de trabajo y se constituye en el soporte de los agentes sociales. De la misma
manera, el factor tcnico facilita el compromiso de los agentes, para que realmente se conviertan en
ejecutores, pero, si solo se hace nfasis en este factor, el proceso pierde legitimidad poltica y social, se
estanca en la elaboracin de buenos documentos y excelentes diagnsticos, pero no realiza transformaciones
reales. El protagonismo debe pertenecer a los agentes sociales.
La voluntad para el proceso por parte de los agentes plasmada en un acta de compromiso, que permita
arrancar con el desarrollo del mismo y garantizar as la legitimidad y continuidad en las siguientes etapas.
Los espacios creados a partir de las crisis y sus soluciones, que permiten a los diversos elementos sociales
representar acciones, encontrar nuevas oportunidades e interrelacionarse con las otras partes del sistema
III.| Factores desfavorables y favorables
A. Factores desfavorables
Los factores que entorpecieron el desarrollo del proceso, se resumen as:
Deficiencias en el uso de la informacin. Existe una masa crtica, pero muchas veces no se retoman
los aprendizajes adecuadamente. La premura de los procesos y la cantidad de espacios, hizo que no
se realizaran discusiones profundas, ni se utilizara la informacin para la toma de decisiones.
Dbil participacin de los agentes polticos, quienes asumieron una actitud de renuente a ceder en su
posicin dentro del sistema y en consecuencia, se produjo una inercia en el sistema social.
Dificultades para mantener la estructura organizativa al final del proceso, lo cual, se relaciona con la
escasez de recursos econmicos y financieros.
Antecedentes de cansancio de algunos agentes. Es necesario buscar mecanismos ms pragmticos que

hagan que las experiencias se tomen como referentes y se trabaje sobre ellas. Es recomendable bajar
103
la intensidad del anlisis y pensar ms en trminos de resultados, de soluciones concretas que cambien
el sistema, de lo contrario, los procesos tienden a deteriorarse.
Presin de algunos participantes para optar por soluciones paliativas. Visin sectorial que pretende
maximizar nicamente los beneficios del sector que cada uno representa, an a costa de los dems;
entonces no se visualiza en conjunto y se formulan soluciones de corto plazo, lo que genera inequidades.
Deficiencias de recursos para las fases de comunicacin y socializacin. No toda la sociedad ha
logrado obtener el conocimiento de este tipo de procesos, participar y coadyuvar en los mismos.
Pensamiento lineal. Se desconoce la importancia de los smbolos y los ritos, existe una rigidez conceptual
muy marcada; el anlisis se basa en la utilizacin del Dofa y de indicadores.
B. Factores favorables
Los factores que contribuyeron al desarrollo del proceso, se resumen as:
Experiencias anteriores, las cuales facilitaron la accin.
Voluntad del Gobierno departamental.
Estructura organizativa del proceso.
Voluntad para el proceso de los entes acadmicos, sociales, empresariales y de un pequeo grupo
de polticos.
Cooperacin tcnica de la GTZ para el apoyo bsico, con expertos de alto nivel en concertacin
con los participantes.
Participacin de grupos de reflexin en los municipios, mediante la creacin de mesas de trabajo,
pequeos centros de pensamiento y masas crticas.
Incorporacin de rituales, smbolos e hitos en el proceso. Estos actos facilitan la renovacin del
compromiso de los participantes y aaden una perspectiva diferente al proceso, que contribuye en
la mejora de la negociacin, la comunicacin y la interaccin.
Masa critica formada en planeacin o capital social preparada para afrontar el reto.
En este contexto, para procesos futuros es necesario contemplar la urgente transformacin de las siguientes
variables, que durante el proceso representaron un factor de tropiezo:
No participacin de sectores vulnerables, explicado en parte, porque los sectores vulnerables son
poco observables en el estudio de poderes12.
Baja participacin de algunos sectores polticos y sociales, como por ejemplo los sindicatos,
as como miembros de partidos de izquierda y opositores al gobierno, lo cual resta
legitimidad al proceso.
Insuficiente incorporacin del pensamiento y propuestas de los grupos indgenas y afrocolombianos,
pese a la existencia de un proceso de concertacin con ellos, lo que acarrea su invisibilidad en la
agenda
Pensamiento lineal imperante y ausencia de preparacin para romper paradigmas tradicionales en
el trabajo de muchos participantes. Igualmente, se presentan dificultades para el trabajo en equipo,
12
Valdra la pena ahondar en el estudio de los impactos que se generan al no incorporar de manera directa a estos sectores en los
procesos de construccin de futuro. De manera intuitiva se puede afirmar que es un acto de inequidad por la no participacin en
las decisiones que les ataen y en el manejo de informacin privilegiada, entre otros.
104
la concertacin y la negociacin. En este sentido, el pensamiento lineal hace nfasis en los anlisis
sectoriales y se pierde la visin de conjunto de los problemas sociales, que por definicin son
complejos y en donde cada sector (sistema o elemento del sistema) se interrelaciona con el otro. De
esta forma, las propuestas tienden a ser una recopilacin y repeticin de cosas ya conocidas y
queda la sensacin de no avance en temas neurlgicos. Igualmente, se presentaron dificultades para
encontrar propuestas innovadoras que reconocieran el contexto biofsico y geopoltico donde se
desarrollaran.
No hay incorporacin de tecnologas blandas.
Dificultad para que los procesos de visin como actos del pensamiento, se concretaran en agendas de
gobierno y planes de accin realizables. Por lo tanto, es importante incorporar a los procesos de
construccin de futuro el mayor nmero de acciones de logro que representen hitos generadores de
satisfaccin para los participantes.
No se crearon mecanismos de retroalimentacin del proceso.
IV.| Resultados del proceso

Como resultados del proceso, se destacan:
Creacin de una masa crtica pensante y reflexiva en temas de futuro.

Formulacin de Visin Risaralda 2017: inteligente, emprendedora y cordial, corazn verde de Colombia.
Formacin de un amplio grupo de participantes sensibilizado en procesos de visin. (Ms de 200
personas, 14 mesas de trabajo en los municipios con equipos entre 8 y 25 personas, 126
organizaciones).
Fortalecimiento del pensamiento sobre el papel del departamento en el desarrollo local, regional
y nacional.
Definicin de un marco de valores y principios para la accin de los participantes.
Desarrollo del proceso de visin con pocos recursos financieros ($60 millones), ms la cooperacin
tcnica de la GTZ y la voluntad de los participantes.
Creacin de una agenda de temas estratgicos para el departamento con sus respectivos indicadores
de impacto.
nfasis en temas ecolgicos En el documento sobre el escalafn departamental de competitividad
realizado en 2002 por la Cepal, Risaralda ocup el segundo lugar en el pas en el factor ambiental.
Impulso a centros de desarrollo tecnolgico (Cenpapel, Orquiflora y algunos relacionados con la sericultura).
Creacin de los centros de desarrollo tecnolgico del cuero y la electrnica (Cordelec).
Fortalecimiento de las cadenas productivas.
Alianza de universidades.
Fortalecimiento del Centro de Informacin Regional (CIR).
Publicacin del Atlas del Risaralda.
Creacin de la incubadora de empresas de base tecnolgica.
Fortalecimiento del programa de ciencia y tecnologa.
Nuevo impulso a la agenda de integracin regional con macroproyectos como el tnel de La Lnea,
la doble calzada Pereira-Cartago, etc.
105
Reconocimiento de la necesidad de definir lineamientos de ordenamiento territorial para el Eje Cafetero.
V.| Estado actual

El proceso tuvo un periodo de letargo. Desde inicios de 2001; estuvo perdido en la natural formulacin del
Plan de Desarrollo Departamental pero incorporado de manera natural al mismo. Luego tom nuevo auge
bajo el liderazgo de la Universidad Catlica Popular de Risaralda, que ha convocado a varias instituciones y
agentes sociales para fortalecerlo, tomando la anterior experiencia para continuar avanzando en la cristalizacin
de la visin, y garantizar as una mirada nacional y regional de la misma.
Simultnea a la reactivacin del proceso, la regin est adelantando desde la Red de Universidades Pblicas
del Eje Cafetero, Alma Mter, un proceso de desarrollo denominado Ecorregin del Eje Cafetero. Dicha
iniciativa se adelanta en compaa de cinco departamentos y con las Corporaciones Autnomas Regionales
que tienen jurisdiccin en los departamentos de Caldas, Tolima, Valle, Quindo y Risaralda. La ecorregin
tiende a convertirse en un instrumento de planeacin fundado en los aspectos naturales, sociales y culturales
de la regin y se constituye en una aproximacin de consenso para la bsqueda de un desarrollo integrador
en el centro occidente del pas.
Un sector de la clase poltica est realizando ejercicios de reflexin con el nombre de Ilusin Risaralda que
pretende construir una plataforma programtica hacia el ao 2010, tomando el ejercicio de Visin Risaralda
como su referente bsico.
El proceso de construccin de visin es concebido como permanente, y por lo tanto, debe mantenerse
en la mente y agenda de los participantes, para que con sus acciones y actos contribuyan en su
realizacin.
VI.| Propuesta para el proceso de Construccin de un

futuro para Colombia desde sus territorios
Adems de la natural correccin a las dificultades del proceso descritas anteriormente, consideramos de vital
importancia tener en cuenta en este tipo de procesos, los siguientes hechos:
Incorporar los aprendizajes de las experiencias anteriores, de tal forma que se eviten desgastes y
fatigas innecesarias, adems, propender por optimizar el uso de los recursos humanos, tcnicos
y financieros.
Incentivar la participacin de la totalidad de los elementos sociales para la legitimidad del proceso, el
cual se entiende como un ejercicio colectivo e integrador, que debe trascender del simple instrumento
106
de planeacin gubernamental para constituirse en una poltica de Estado, donde se crean los espacios
de concertacin entre lo pblico y lo privado.
Fortalecer las competencias y habilidades de los agentes sociales13 , en el desarrollo de pensamiento
estratgico, de una visin integradora y la de ruptura de los esquemas lineales y sectoriales de pensamiento,
para propiciar la construccin de acuerdos en y entre cada sector. El anterior requisito es clave para
lograr las rupturas cognitivas que exige definir nuevos rumbos.
Manejar diversos momentos, a manera de actos fundacionales, en especial la cristalizacin de los
acuerdos y compromisos entre los agentes del desarrollo, para ello, las tecnologas blandas deben ser
aplicadas en igual dimensin a las tecnologas duras.
Es fundamental, reconocer que el hombre es histrico, territorial y ritual, y emplear sus mitos14 ,
leyendas y smbolos para convertirlos en factores que facilitan el logro de los consensos, la permanencia
de los participantes y la autenticidad del proceso.
Crear la estructura organizativa que soporte del proyecto a manera de facilitador, pero que permita el
libre juego de los participantes, lo cual constituye un requisito clave para la continuidad del proceso.
Consolidar de manera permanente un enfoque de generacin de capacidades para el dilogo social,
conducente a lograr acuerdos, mediante una estrategia de pedagoga que facilite el mejoramiento de
la calidad de las interacciones y la revisin de modelos mentales inadecuados al momento y circunstancias
de un mundo complejo y cambiante.
Finalmente, hay que reconocer la necesidad de transformar de manera radical y urgente la forma
como construimos prospectiva, visin y planes de desarrollo, para lograr nuevos convenios
sociales, ms equitativos y efectivos; para ello, los tcnicos apenas sern soportes del proceso y
no sus protagonistas. Es necesario, romper los paradigmas, ser herejes constructivos de lo
existente. Definitivamente, se requiere una revolucin del pensamiento15 y para esto una fuerte
pedagoga social.
La mirada hacia el entorno y el anlisis del sistema social16 , deben permitir visualizar las ventanas de oportunidad
para el desarrollo. Se trata de encontrar propuestas creativas y novedosas que permitan la ruptura de los
lmites del actual modelo mental, facilitando su creacin y retroalimentacin. Para ello, es fundamental incluir
el pensamiento complejo17 , y para lograrlo se requiere un esfuerzo sistemtico de largo plazo, que prepare a
los participantes, a manera de masa critica y simultneamente se irradie a toda la sociedad a travs del sistema
educativo.
Repetir los procesos y contentarnos con prricos avances sin solucin e incluso con profundizacin de los
problemas no tiene sentido. Es necesario hacer el esfuerzo y adelantar la tarea de construir una Colombia
mejor para todos.
13
Entendidos como los individuos, los grupos, las instituciones y sus interrelaciones.
14
En Visin 2017 se realizaron ceremonias como la de La Luz, se cre la urna del tiempo donde cada participante deposit sus
compromisos con el proceso, los cuales servirn de testigo para las futuras generaciones.
15
A manera de la propuesta por Edgar Morin.
16
Entendida la sociedad como un sistema dinmico no lineal, con grandes complejidades.
17
En este campo los tcnicos deben explorar la aplicacin de nuevas tecnologas de apoyo a los procesos, simuladores, dinmica de
sistemas, inteligencia artificial, inteligencia de mercados, minera de datos, sistemas expertos, entre otros.
107
Cartagena de Indias 2011
Bernard Gilchrist Bustamante*
Introduccin
La experiencia de Cartagena de Indias 2011: Corazn del Caribe, corresponde a un modelo de
planeacin estratgica local, realizado desde lo distrital, que ha nacido por iniciativa del sector privado y
cuenta con todo el apoyo del sector pblico. En cuanto a la parte metodolgica, se cont con el apoyo de
dos consultores expertos en apoyo a la negociacin, creatividad y aprendizaje basado en la experiencia.
Como fortaleza puede destacarse el hecho ya mencionado, de que existe una iniciativa privada con apoyo
del sector pblico, pues con anterioridad, haba sido formulado un Plan Estratgico Cartagena Siglo XXI,
correspondiente a la iniciativa de un alcalde, el cual finaliz con la terminacin del periodo de gobierno de
esa autoridad local; razn por la cual estos procesos de planeacin estratgica no deben ser posturas polticas,
sino que deben trascender en el largo plazo.
El proceso es de la ciudad y cuenta con la participacin de muchos agentes, entre los cuales, el ms importante
es el poltico. Adicionalmente, presenta un bajo nivel en cuanto a la densidad metodolgica y se hace mucho
ms fuerte en el tema de la participacin.
I. | Justificacin y estrategia
A. Justificacin
Cartagena de Indias, ciudad turstica, industrial y puerto, donde confluyen y conviven razas, costumbres y tradiciones,
es una fortaleza embrujadora, tallada en piedra e historia, que contiene tras su fachada, una realidad preocupante,
la pobreza (el 65% de la poblacin se clasifica dentro del nivel de pobreza y de estos 45% est en indigencia), el
desempleo y la miseria se constituyen en los principales retos para afrontar su futuro.
*
Presidente Ejecutivo de la Corporacin Cartagena de Indias 2011.
109
Esta realidad angustiante, causada entre otras muchas razones por la falta de transparencia en el manejo de lo pblico,
que gener desconfianza e impidi el fortalecimiento de la cooperacin publicaprivada y la integracin social en
torno a objetivos comunes, constituye el principal motivo para el nacimiento de esta iniciativa.
B. Estrategia
La ausencia de instrumentos de planeacin de largo plazo para la ciudad, hace reflexionar sobre la necesidad
de disear una estrategia que apunte a corregir esta falencia, estableciendo como horizonte temporal propuesto,
10 aos, que en materia de prospectiva es un periodo de largo plazo.
El da 11 de noviembre de 2011, Cartagena de Indias conmemora 200 aos de Independencia. Para la celebracin
de este inigualable acontecimiento, los lderes de la ciudad se han propuesto cumplir con el compromiso histrico
que tiene Cartagena para con su gente y toda Colombia: constituirla en una ciudad acorde con sus necesidades
sociales, econmicas y estructurales, y en especial como ciudad caribea y ventana del pas al exterior.
La estructura estratgica del planteamiento (Grfico 1) es importante, porque es el instrumento que permite coordinar
los elementos de la planeacin estratgica territorial rural y urbana, que tiene la ciudad, el departamento y el pas.
Grfico 1
Estructura estratgica
Fuente: Corporacin Cartagena de Indias.
Al comienzo de la iniciativa, empezaba un nuevo gobierno y se discuta el Plan de Ordenamiento Territorial

para su aprobacin. Al anclar el proceso al ao 2011, se prende lograr una mayor competitividad estratgica
110
del plan. En su sucesin, los planes de desarrollo distritales se convierten con el transcurso del tiempo en
planes de corto, mediano y largo plazo dentro del Plan Estratgico.
Los periodos de los planes de desarrollo departamentales constituyen instrumentos fundamentales que
fortalecen la estrategia, mientras que en el nivel nacional, el planteamiento de las etapas en otros periodos es
importante para realizar una alineacin lgica en la estrategia estructural del plan.
El corte transversal al ao 2011 significa el anlisis de la intervencin y del impacto de cada uno de estos
elementos estratgicos de desarrollo en el transcurso del proceso.
II. | Etapas del Plan

Etapa I: anlisis de entorno, tendencias y estudio de casos.
Etapa II: formacin del equipo y formulacin estratgica. Parte fundamental del proceso, en la cual,
los diferentes participantes (pblicos, acadmicos, gremiales, sociales, Consejos Territoriales de
Planeacin, Juntas de Accin Local, asociaciones deportivas, entre otros) pueden interactuar.
Etapa III: mantenimiento del equipo y constitucin de herramienta operativa. Durante dos aos, se
realiz una reunin al mes con la asistencia de todos los miembros del equipo.
Etapa IV: gestin estratgica (accin).
Etapa V: seguimiento, evaluacin y divulgacin de resultados.
Etapa VI: transferencia del modelo.
III. | Objetivos metodolgicos

Los principales propsitos perseguidos por el Plan Estratgico consistieron en:
Producir y generar informacin y conocimiento estratgicos para los procesos de toma de decisiones
en el mbito pblico y privado, en la ciudad de Cartagena de Indias, tendientes a elevar los niveles de
competitividad de la ciudad en el orden regional y nacional.
Generar mecanismos de acercamiento de la ciudadana a las entidades gubernamentales, con miras a
elevar los niveles de gobernabilidad territorial.
Asegurar la transparencia en las decisiones que involucran lo pblico, a travs del fortalecimiento de
los mecanismos de participacin ciudadana en el control social, la toma de decisiones y en la formacin
de la responsabilidad colectiva sobre lo pblico.
Disear y proponer programas y proyectos que incluyan la participacin de los sectores privado,
pblico y la academia, que sean concordantes con las prioridades locales definidas en el plan de
desarrollo local, mediante los cuales se concreten las respuestas a las necesidades de la ciudad, en
periodos definidos de corto, mediano y largo plazo.
Generar un sistema de seguimiento del desarrollo local, construido sobre la base de indicadores
estratgicos, que facilite a las instancias gubernamentales y privadas vigilar el desarrollo de la ciudad y
el riesgo para la inversin en ella.
111
IV.| Retos del Plan
Los desafos a los que se enfrenta el proceso son:
Mayor gobernabilidad
Nueva base econmica
Mejor infraestructura urbana
Ms calidad de vida
Integracin social
Auge cultural
V. | Visin y misin
La visin consiste en ser el principal centro logstico y de negocios del Caribe, orientado hacia el desarrollo turstico, industrial
y cultural, para generar riqueza y bienestar social.
La misin se enfoca en impulsar el desarrollo econmico y social, orientado al mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, preservando sus recursos naturales y su identidad caribe
VI.| Funcin y propsito del Plan

La funcin definida para el Plan consiste en comprometer a los residentes, visitantes y vinculados18 al desarrollo
econmico, social y cultural de la ciudad.
As mismo, el propsito se dirige a generar compromisos para convertir el Plan en una realidad y se concreta
en los siguientes aspectos:
A. Objetivos estratgicos
Ejercer buen gobierno, con equidad y justicia social
Educar y capacitar, con orientacin hacia la prosperidad colectiva
Impulsar la productividad y competitividad hacia el desarrollo sostenible
18
El trmino vinculados hace referencia a las personas e instituciones que interactan con la ciudad, pero que no habitan su
territorio, no visitan la ciudad de Cartagena, pero han entablado algn tipo de relacin con ella.
112
Construir infraestructura y tejido social

Mantener y consolidar nuestros valores, cultura e identidad caribe
Fortalecer las relaciones con el Caribe y el mundo
B. Laboratorios
La forma como se van a alcanzar los objetivos estratgicos enunciados en el apartado anterior, se relaciona
con la herramienta de los laboratorios, considerados como un espacio para construir conocimiento, cuyas
funciones son:
Promover la participacin de personas y entidades
Capacitar y construir lenguaje comn
Hacer anlisis y diagnstico
Disear y proponer estrategias
Disear y proponer proyectos, planes y programas
Producir investigacin cientfica y desarrollo
Se concibieron seis laboratorios o lneas estratgicas y cada uno contiene una serie de objetivos especficos.
El cuadro que se presenta a continuacin resume este aspecto.
Cuadro 1
Laboratorios del Plan Estratgico Cartagena de Indias
Situacin Objetivos especficos
Ejercer buen gobierno con equidad y Democratizar la participacin ciudadana

justicia social. Acercar el gobierno al ciudadano
Asegurar la transparencia en las decisiones que involucran lo pblico
Formar en la responsabilidad de lo pblico
Orientar la inversin pblica hacia el desarrollo humano sostenible
Educar y capacitar con orientacin hacia la Educar con pertinencia social
prosperidad colectiva. Ampliar la cobertura
Generar nuevos mecanismos de financiacin
Mejorar la calidad
Impulsar la productividad y la competitividad Estimular la creatividad empresarial
hacia el desarrollo sostenible. Fortalecer la capacidad institucional
Integrar los sectores educativo y productivo
Identificar y consolidar las vocaciones econmicas y su potencial exportador
Hacer atractiva la ciudad para la inversin
Construir infraestructura y tejido social. Desarrollar equipamiento social
Fortalecer las organizaciones de base comunitaria
Fortalecer el capital social
Crear bienes colectivos
Mantener y consolidar los valores, la cultura Identificar el ser caribe (qu es?)
y la identidad caribe. Formar en el conocimiento de identidad caribe
Fortalecer la gestin cultural
Aprovechar el capital cultural
Fortalecer las relaciones con el Caribe y el Fortalecer el conocimiento del Caribe
mundo Construir buenas relaciones
113
VII.| Proceso de participacin ciudadana

El reto de la operatividad del Plan, es cmo pasar de la planeacin estratgica a la gestin, y por ello, se
estableci que sera a travs de un proceso de participacin ciudadana, que se estructura en cinco etapas,
como se puede observar en la siguiente ilustracin:
Ilustracin 1
Proceso de participacin ciudadana
El Plan pretende conformar un gran banco de proyectos, en el cual, se d viabilidad a cada uno de
ellos y se convierta en un instrumento que permita a los participantes, obtener la orientacin estratgica
que necesiten.
VIII.| Proyectos estratgicos

Los proyectos estratgicos corresponden a aquellos que poseen un carcter transversal en todas las lneas de
la ciudad y su ejecucin trasciende ms de un periodo de gobierno. Se identificaron los siguientes:
114
Juegos Centroamericanos y del Caribe 2006

Control a los sedimentos del Canal del Dique
Sistema integrado de transporte
Ampliacin de la refinera de Ecopetrol
Va perimetral de la Cinaga de la Virgen
Corredor nutico turstico
Sistema integral de seguridad
Recinto de ferias y exposiciones
IX.| Corporacin Cartagena de Indias 2011
La herramienta utilizada para la puesta en marcha del Plan es la Corporacin Cartagena de Indias, la cual
tiene como objetivo desarrollar el plan hasta el ao 2011. La estructura de esta organizacin se observa
claramente en la siguiente ilustracin:
Ilustracin 2
Corporacin Cartagena de Indias 2011
Estructura
115
Asamblea. Sus miembros son entidades y organismos pblicos locales, regionales, nacionales e internacionales;
las personas jurdicas de carcter gremial, acadmico y social, vinculados a Cartagena de Indias; y las
organizaciones de carcter internacional, pertenecientes a los siguientes sectores: gubernamental, econmico,
social, acadmico e internacional.
Consejo Directivo. Integrado por 15 miembros principales, asi:

Sector Pblico (3).
Sector Econmico (4).
Sector Social (4).
Sector Acadmico (3).
Sector Internacional (1).
Hacen parte de este adems dos invitados permanentes; uno del Consejo de Expertos y uno del Club de
Amigos de Cartagena. los atributos de este cuerpo colegiado son: representatividad, capacidad de
orientacin y capacidad de decisin.
Consejo de Expertos. Se caracteriza por estar conformado por ciudadanos que por su sabidura y experiencia
pueden apoyar el desarrollo del Plan. Las funciones de este Consejo consisten en apoyar la difusin del Plan,
prestar asesora en su ejecucin y construir comunidades cientficas que apoyen los laboratorios.
Finalmente, el Club de Amigos de Cartagena est conformado por personas naturales y jurdicas que
manifiestan inters por el Plan y hacen aportes a la Corporacin. Las funciones del Club son las siguientes:
Apoyo al fortalecimiento financiero de la Corporacin

Participacin en el desarrollo del Plan
Cooperacin con las relaciones nacionales e internacionales de la Corporacin.
116
Comentarios a los procesos de planeacin
estratgica departamental
Carlos Arturo Lpez ngel*
El Director del Departamento Nacional de Planeacin habl de un pas disperso y fragmentado que
corresponde a un pas de regiones, con sus maneras de ver la vida y de manejar el tiempo. Sin embargo, a ese
pas le impusimos durante cien aos un modelo centralista que restringi la posibilidad de las regiones de
crear y de formar una clase dirigente, hecho evidenciado en el temor de la provincia hacia el centro, dado
que la gente no se atreva a pensar su regin, y desde el centro, nunca se hizo una propuesta de construir un
proyecto nacional, un proyecto de pas, un proyecto de nacin.
Por eso, cuando se inician los procesos de descentralizacin, tambin se desatan los procesos de formacin
de clase dirigente en el pas y la gente empieza a perder el miedo y a crear pensamiento regional.
Este evento es histrico, el banderazo de Planeacin Nacional marca un hito para que las regiones empiecen
a construir su futuro; se constituye en un punto de partida, es una especie de autorizacin del Departamento
Nacional de Planeacin, para que la gente disee su futuro y empiece a construir regiones.
Los procesos de descentralizacin desarrollados en el occidente del pas a travs del Corpes, generaron un
trabajo de creacin de pensamiento regional y de prospectiva de largo plazo que ha llevado a que los
departamentos de esta regin acten en relacin con estos temas; por ejemplo Antioquia busca ser la mejor
esquina de Amrica; el Valle del Cauca ha diseado un Plan Maestro; el departamento del Quindo se centra
en una idea fuerza y una visin de largo plazo construida sobre la base del turismo; el ejercicio de Risaralda
2017 aspira a ser el corazn verde de Colombia y tiene claro que los procesos en el espacio productivo,
deben estar acompaados de ciencia y tecnologa, de generacin del conocimiento.
De otro lado, el tema de tabla de Competitividad de la Cepal, a pesar de las crticas, establece un punto de
referencia, porque presenta casos como el de Santander, que asciende en un periodo de 10 aos, pasando de
ocupar el noveno puesto al nmero cuatro y muestra la relacin entre regiones que le apuestan a la visin de
futuro (como Bucaramanga tecnpolis; Caldas-Manizales, eje del conocimiento). Proyectos que han tenido
continuidad a lo largo de los aos y que les permitieron ascender, frente a regiones que no tenan visin de
futuro o que la tenan pero no tuvieron continuidad de las administraciones pblicas.
Las experiencias presentadas poseen elementos comunes que se relacionan directamente con la identidad
nacional. Por ejemplo, la dificultad de trabajar en equipo, la desconfianza entre los participantes, la ruptura o
fractura en la trada del desarrollo. No solo hay fragmentacin desde el punto de vista del territorio, tambin
*
Ex gobernador de Risaralda.
117
se da desde los agentes fundamentales del desarrollo. En esta medida, no hay accin coherente entre el
Estado, la empresa y la academia.
El Estado trabaja para s mismo y representa el fenmeno de la politiquera, que busca nicamente el
beneficio propio; la academia se encuentra encerrada en su torre de marfil, a excepcin de la Corporacin
Alma Mter, es decir, las universidades han estado alejadas; y la empresa por su parte, ha trabajado en la
conformacin de cadenas productivas pero tambin para beneficio propio.
El cortoplacismo fue elevado a categora constitucional y de ley, cuando los planes de desarrollo elaborados
para periodos de tres aos se convirtieron en el paradigma de la planeacin, siendo producto de programas
de gobierno que no han sido suficientemente validados con la comunidad y an as se convierten en planes
de desarrollo. Adicionalmente, estos planes se consideran como cumplidos en su totalidad, porque no
existen indicadores aplicables a todos los planes de desarrollo, sino que cada gobernante acomoda los
indicadores para que el suyo aparezca como cumplido en un 70 u 80%. En consecuencia, no se muestra la
realidad de lo que sucede en los departamentos y cada vez se institucionaliza ms el cortoplacismo regional.
Existe un grave problema en la provincia y corresponde al canibalismo y la envidia. La falta de grandes

objetivos y propsitos hace que impere la ley del comentario, que en ltimas es lo que acaba con el proceso.
La envidia regional empieza a generar una serie de movimientos enfocados hacia la competencia con otras
regiones que han alcanzado un mejor desempeo, un alto nivel de desarrollo.
Otro elemento que vale la pena resaltar es la importancia de los smbolos: el capital simblico, el sinrgico y
el intangible psicosocial (la interaccin entre estos tres tipos de capital debe surgir, aunque sea complejo). Un
ejemplo se observa en la experiencia del proceso de Cartagena de Indias, la cual se ha convocado para llegar
a una meta al cumplir 200 aos de independencia, lo que le imprime una importante carga emotiva al asunto.
En conclusin: es necesario imponerles a las visiones o apuestas de futuro, cargas simblicas como aniversarios
o fechas conmemorativas de algn evento representativo para las regiones.
Requiere especial atencin el factor de sostenibilidad del proceso. Hay que buscar el camino para garantizar
que los mismos tengan continuidad en el largo plazo.
Las metodologas aplicadas a cada uno de estos ejercicios, corresponden a iniciativas criollas, es decir, han
surgido dentro de cada una de las regiones, su construccin ha sido a bajo costo y atienden a la idiosincrasia
de la gente, a lo que quieren y a su temporalidad. La metodologa debe ser la esencia de la idiosincrasia
regional.
En relacin con los participantes, en los procesos se ha detectado que algunos personajes se apropian de
nichos de la sociedad civil, del sector privado, acadmico y/o poltico y se convierten en factor de tropiezo
y de estancamiento; detienen el sistema para evitar que alguien se les atraviese. Estos individuos impiden que
el proceso progrese, en consecuencia, es fundamental eliminar ese elemento burocrtico en todos los niveles
y promover la participacin de otro tipo de agentes que pueden ser muy tiles en la consecucin de los
objetivos.
118
Otras experiencias en materia de
planeacin estratgica en Colombia
119
Red Nacional de Jvenes para la Convivencia

Juan Jos Huertas
Juan Felipe Neira*
Los jvenes han venido trabajando la idea de construccin de red, atendiendo a la necesidad de generar
cambios. Es ilgico, que las personas que hasta cierto punto no han sido tocadas por el conflicto no sean
capaces de pensar o idear cosas que generen un cambio. Por esta razn, se cre la Red.
En el ao 2000 se realiz un primer simposio que se denomin Red de jvenes por la convivencia. En
este evento se cont con la participacin de gente de todo el pas, lo que permiti incorporar diferentes
puntos de vista pues hubo representantes de todos los niveles socioeconmicos y de todas las culturas.
La Red es un organismo conformado por jvenes de diferentes colegios de Bogot, dedicados a pensar,
estudiar y aprender. Es una labor fundamentalmente acadmica, que nos permite prepararnos, para que
cuando tengamos la oportunidad de desempear un cargo pblico y debamos asumir la responsabilidad
que ello implica, sepamos cmo hacerlo.
Esta organizacin llev a cabo un segundo simposio llamado: Identidad y convivencia, que tena como
objetivo unir a las regiones y ver cmo las diferencias, la diversidad, era lo que realmente constitua un factor
de unin y daba paso para crear una identidad nacional. Un tercer simposio se desarroll con el propsito
de tratar el tema correspondiente a Conflictos: grandes retos, y pretenda ahondar en el conocimiento de
la estructura del conflicto y cmo los jvenes podemos aprender de ello. El cuarto simposio se llam:
Perdonar para llegar a un ambiente de convivencia.
La misin de la Red se dirige a gestar, disear y ejecutar planes integrales de formacin en la convivencia y
en la democracia, mediante los cuales se pueda llegar a la transformacin progresiva de los modelos culturales
de interaccin social de los jvenes.
El proyecto pedaggico de la Red se estructura en tres grandes reas:
1. Historia y problemtica. Se divide en tres lneas principales:

Anlisis de coyuntura, que estudia fundamentalmente las causas y consecuencias del conflicto colombiano
y en qu ha afectado a la sociedad en general.
Creacin de una cultura de derechos humanos aplicables a la vida cotidiana de la escuela.
Creacin de una cultura de la civilidad, con el fin de entender que cuando uno cumple con sus
deberes, puede gozar plenamente de sus derechos
2. Resolucin y tratamiento de conflictos. Comprende los siguientes puntos principales
*
Estudiantes del Gimnasio Moderno y miembros de la Red Nacional de Jvenes para la Convivencia.
121
Otras experiencias en materia de planeacin estratgica en Colombia
Reflexin acerca de los elementos tericos que permiten identificar aspectos que contribuyan a disminuir
los conflictos, tratar de eliminarlos o de manejarlos en el ambiente escolar y aminorar sus efectos.
Prevencin; talleres, charlas, dilogo.
Reconciliacin; momento final del conflicto en el que los individuos estn dispuestos a perdonarse y
volver a la normalidad de sus relaciones.
3. Sensibilizacin y descubrimiento del otro. Contempla tres puntos:

Percepcin: plantear interrogantes sobre la realidad que viven los jvenes, con la finalidad de que se
distancien crticamente de ella y la puedan evaluar.
Interpretacin de la realidad: procesos de atribucin crtica, sentido y significado de la realidad.
Convivencia integral: busca que los jvenes aprendan a convivir y a desarrollarse en medios diferentes
a los propios, en el sentido social, econmico y cultural y que les den validez.
Los jvenes quieren formarse, crear un ambiente para que quienes quieran saber cmo trabajar en armona
se unan y se formen, lo que permitir generar inquietudes y a partir de estas producir cambios a muy largo
plazo; de tal suerte que las personas que tienen posibilidades de mejorar, se renan y traten de cambiar la
situacin desde sus entornos cercanos. Lo que se busca es interrumpir la inactividad de las personas. El
objetivo es trabajar por el lugar en donde vivimos y fortalecer el tejido social.
122
Plan de vida del pueblo Cofn y cabildos
indgenas del Valle del Guamuz y San Miguel
Una propuesta indgena de desarrollo
y paz en el departamento del Putumayo
Jos Sebastin Jansasoy*
INGIHA TISWPA AI FAITEPA FAINGA AI KANSEYE TISWPA DWSWNDEKHWNBE

Nuestra gente, queremos vivir y construir una vida para la futura generacin
INGI TISWPA ANDEMA FAITEPA KANSEYE

Nosotros buscamos la tierra y la vida de nuestro pueblo
INGIHA TUYA USHA KANSEHEYA MINGE KANKHEFA

Nosotros cofanes todava podemos vivir muchos aos
I. | Localizacin geogrfica
Las comunidades indgenas ubicadas sobre las mrgenes de los ros Guamuz, Churuyaco, Rumiyaco y
San Miguel en el departamento del Putumayo, estn organizadas en cabildos y estos a su vez se encuentran
agrupados en la Asociacin de Autoridades Tradicionales y Cabildos Mesa Permanente de Trabajo por
el Pueblo Cofn y Cabildos Indgenas del Valle del Guamuz y San Miguel. El territorio que ocupan
presenta en su mayor parte un paisaje de llanura, que no es completamente uniforme; tiene altillanuras
(serranas, montes), con alturas entre los 200 y 900 m.s.n.m. Los ros se constituyen en el principal
medio de comunicacin.
Para el desarrollo cultural de los cofanes, ha jugado un papel importante la zona comprendida entre el
piedemonte amaznico y el rea de frontera entre Ecuador y Colombia. Se pueden mencionar como
puntos de trascendencia histrica el Valle del Guamuz, los ros San Miguel, Putumayo, Churuyaco, Orito,
Guamuz, las quebradas La Hormiga, El Afilador, Yarinal, y en general, lo que encierra el llamado medio
bajo Putumayo, en Colombia. En lo que corresponde al territorio ecuatoriano, los cofanes estn ubicados en
la provincia de Sucumbos y sobre los ros Aguarico, Dureno y Cuyabeno.
*
Director ejecutivo de la fundacin Zio Ai (Unin de Sabidura), cuyos presidente y vicepresidente son los taitas Querubn Queta
Alvarado y Diomedez Daz, respectivamente.
123
Entre los periodos de 1951-1964 y 1973-1985 se ha presentado el mayor crecimiento de la poblacin. En

la actualidad, el territorio esta habitado por un 7,8% de poblacin indgena, a la que pertenecen 577
familias aproximadamente 2.834 personas de las cuales el 20% son adultos, el 40% jvenes entre 14-25
aos, el 30% nios, y el 10% ancianos. El pueblo Cofn tiene el mayor nmero de personas entre todos los
pueblos indgenas del departamento con 1.122 habitantes, distribuidos en 11 comunidades, 8 cabildos menores
y un Cabildo Mayor. Los quichuas organizados en una sola comunidad tienen una poblacin de 686 personas,
y el resto pertenece a otras etnias. Los flujos poblacionales entre las comunidades han oscilado por los
desplazamientos internos y externos que acarrea la disputa territorial entre grupos armados y las expectativas
de mejoramiento de sus condiciones por la implementacin del Plan de vida del pueblo Cofn.
Por fortuna para la preservacin de la diversidad cultural y biolgica, el pueblo Cofn conserva an sus
autoridades tradicionales que realizan una orientacin espiritual y fsica para la convivencia armnica del
hombre en su entorno. Las autoridades indgenas ejercen la mxima autoridad dados los conocimientos que
tienen de la Madre Naturaleza, el medio ambiente, los problemas espirituales y de proteccin a la comunidad,
lo cual constituye una garanta en los procesos de concertacin, definicin de compromisos y coordinacin
con el Estado y otras instituciones nacionales e internacionales.
Para los cofanes, la cultura proviene de la relacin de los pueblos con su territorio. Los dos, Tierra y cultura,
son una unidad que al desintegrarse destruye la cultura y por supuesto se pierde la sabidura y riqueza que
encierra el territorio. Ellos se sienten parte de la selva, de la cual obtienen la educacin y la salud mediante la
sabidura de los mayores, que por miles de aos se han relacionado en armona y respeto con la Madre
Tierra, obteniendo el conocimiento de las virtudes y del cuidado de la diversidad de plantas medicinales del
bosque y otras de utilidad diversa para la vida del ser humano y transmiten estos conocimientos a sus
alumnos a travs del ritual sagrado del Yag.
II. | Presentacin del pueblo Cofn

A continuacin se citan textualmente las palabras de Jos Sebastin Jansasoy:
Los Cofn, somos patrimonio en nuestro pas y hacemos parte del patrimonio de la humanidad; somos aborgenes,
prehispnicos, indgenas, somos ai (gente). Nuestro principal patrimonio es la vida y la posibilidad de existir en este
mundo como un pueblo, con una cultura, una lengua, un pensamiento, unas costumbres, unas tradiciones; pero muy
especialmente unos bienes espirituales propios y vivos, basados en una ciencia milenaria que actualizamos en el
diario vivir y que nos permite orientar el rumbo de nuestras vidas.
Representamos como patrimonio de la humanidad a un Pueblo de Sabedores, a nuestros taitas con su sabidura.
Ofrecemos el conocimiento sobre plantas medicinales, somos reconocidos en Colombia como los indgenas que ms
conocimiento tenemos sobre ellas, contamos con nuestra generosidad sin fronteras, nuestra humildad, nuestras
esperanzas, nuestra experiencia de desarrollo comunitario y muchos ms valores que nos caracterizan.
Presentamos el yag, en lengua materna ufa, planta medicinal sagrada, como un elemento espiritual cohesionador de
nuestra vida como pueblo, que en uso ceremonial nos permite proponer un modelo de vida para las prximas generaciones.
124
Somos 1.122 cofanes que vivimos en once comunidades en Colombia. En algunas se ha perdido en parte la cultura,
pero la mayora la mantenemos viva aunque no igual a la de los nuestros antepasados Ingi Kuendza. Sabemos que no
podemos conservarlo todo, porque la vida cambia y la cultura se transforma.
Somos hablantes de una lengua aborigen, que mantenemos viva en la comunicacin cotidiana. Hasta hace un
tiempo, nunca nos falt la comida, ni la alegra, ni la tranquilidad; ahora las cosas han cambiado, algunos intentamos
vivir al modo de antes y mantenemos las costumbres, otros nos hemos visto obligados a cambiar de alguna manera
nuestra vida. Antes vivamos libremente por un territorio extenso, sin cercas de alambre de pas, no faltaba la cacera
de kunsi, chorongo, danta, venado. Se navegaba en canoa y remo por los ros Guamuz, San Miguel y Putumayo, en
busca de variadas clases de pescado como la cucha, el dentn, la dorada, el bagre, el bocachico. Nuestras casas eran
grandes y frescas, de techos de guasipanga y paredes de yaripa; hacamos fiestas o carnavalitos cofanes donde
tombamos chicha de yuca, pltano y chontaduro, comamos carne de monte o pescado ahumado con yuca cocida,
que servamos en tendidos de hoja de platanillo. Las mujeres vestamos con folleras y los hombres con cusmas,
iluminbamos nuestros rostros de esperanza con tintura de achiote u otra tintura vegetal, en las madrugadas
tombamos yoco y tejamos al tiempo hamacas y pensamientos; en algunas de las noches de la semana, tombamos
la planta sagrada del yag para orientar la vida y ayudar a la humanidad.
Nuestra manera de ver el territorio, tambin es patrimonio. Para nosotros la tierra es la madre, a la que debemos proteger
y respetar. Tenemos una concepcin amplia de territorio, para nosotros nunca ha existido la frontera entre los dos pases
de Colombia y Ecuador, antes no existan fronteras, luego nos dividieron en dos. Los cofanes que quedaron en Ecuador,
se organizaron en las comunidades de Dubeno, Dubwno, Kuyabeno y Chandianae. Los que quedamos en Colombia nos
organizamos en once comunidades a las mrgenes de los ros San Miguel, Guamuz, Churuyaco y Rumiyaco. As quedamos
divididos, como si furamos dos pueblos, pero la verdad es que somos uno solo, unido de manera ancestral, de raz y de
sangre. La pertenencia a dos pases nos ha distanciado, sin embargo, no nos hemos olvidado y nunca hemos dejado de
mantener y fortalecer nuestros vnculos de hermandad y de intercambio.
Aqu comenz la prdida de nuestro territorio y el inicio del proceso colonizador en nuestras vidas. Todos han entrado sin
permiso, violando nuestras normas culturales las que dejaron los mayores para vivir bien en armona con la naturaleza, ellos
son para nosotros los KUKAMA AI (otra gente), llegaron atropellando nuestras vidas, nuestra cultura, nuestra sabidura;
perdimos nuestras reas de cacera y pesca, nuestros sitios de vivienda, rompieron nuestra selva, arrinconndonos en pequeos
resguardillos de miseria y dolor, nos quitaron la armona en la que vivamos... Sin embargo somos conscientes de que no
supimos defendernos, porque no entendamos su idioma y sus palabras Nos desplazaron de nuestro territorio, sacaron lo que
quisieron, nuestra flora, nuestra fauna, contaminaron nuestras fuentes de agua.
Por eso hemos sido andariegos en el Putumayo. Nos ha tocado movernos de un sitio a otro, tratando de alejarnos
de la colonizacin, pero siempre nos han alcanzado y en algunas de nuestras comunidades ya los tenemos dentro
conviviendo con nosotros.
III. | Proceso histrico

Los cofanes, principalmente, han tenido como referente cultural el ro San Miguel. Su territorio tradicional
era una gran extensin que ocupaba desde el ro Guamuz hasta el ro Aguarico; actualmente estn
divididos por la frontera internacional que hay entre las repblicas de Colombia y Ecuador.
Una serie de leyendas mticas recuerdan al ro San Miguel en Colombia y al ro Aguarico en el Ecuador
como los sitios en donde quedaron los vivideros de los antiguos tayuws kankhe y umbakhe y los valores
tradicionales en relacin con su presencia cerca de los ros. Toda esta rea contina siendo un elemento
importante en la vida y la supervivencia del pueblo Cofn. Es prcticamente la nica fuente de agua donde
125
se puede desarrollar la pesca tradicional y se constituye, de la misma manera, en uno de los principales
medios de comunicacin para casi la totalidad de las comunidades.
Los proyectos de colonizacin atrajeron la presencia de un gran nmero de colonos e indgenas que provenan
de otros departamentos vecinos, quienes rpidamente fueron cubriendo todas estas reas. En la actualidad
existen ocho comunidades indgenas no cofanes, que pertenecen a las etnias Quechua, Paeces, Ember Cato,
Awa y Pastos; aunque en un principio se identificaron como colonos, ellos llegaron en busca de tierra y
espacios naturales para poder sobrevivir y reproducirse culturalmente. Dada la importancia y ventaja de
reconocer su identidad y recuperar sus valores como indgenas, estas comunidades se integraron al pueblo
Cofn y empezaron un proceso de organizacin con la creacin de sus cabildos.
La apertura de vas facilit el acceso de los colonos hacia todos estos territorios del Valle del Guamuz, lugar
geogrfico por tradicin del pueblo Cofn. Se recuerda que sobre los sectores aledaos a La Hormiga eran
selva donde abundaba la madera y los animales salvajes, como el llamado Tigre Mariposo. Lo primero que
se haca sobre el terreno era zocalar con machete, luego se sembraba maz, pltano, yuca, yota; luego de
sembrado se tumbaba la Montaa y se cosechaba. De manera paralela, el Estado otorg en esta misma
regin, a partir de los aos cincuenta, extensas reas para desarrollar trabajos petroleros de ssmica y exploracin,
permitiendo la perforacin intensiva de pozos que entraron en explotacin a principios de los aos sesenta.
Actualmente, esta actividad cubre la mayor parte de los municipios de Orito, San Miguel y Valle del Guamuz.
A medida que se desarroll este proceso, las comunidades nativas fueron desplazadas de manera paulatina de
los territorios legalmente otorgados en los aos setenta del siglo XX y estos se fueron reduciendo en forma
considerable. En total, los cofanes tenan adjudicadas ms de 28.000 hectreas, que llegaban a cubrir gran parte
del Valle del Guamuz, ubicadas sobre los principales ros, especialmente sobre la cuenca San Miguel, desde las
cabeceras hasta su curso medio y bajo. Hoy cuentan con menos del 20% del territorio otorgado.
El territorio es uno de los principales referentes culturales, razn por la cual se han presentado cambios y
procesos de asimilacin cultural. Las reas tradicionales fueron invadidas y las condiciones naturales para la
reproduccin de la cultura comenzaron a reducirse. Despus casi de cincuenta aos de presin colonizadora,
los cofanes han logrado sobrevivir y adaptar sus valores tradicionales a las nuevas condiciones de vida.
IV. | Problemtica actual

El Putumayo se debate a comienzos del siglo XXI entre la erradicacin de la coca para cultivos ilcitos y la
bsqueda de un camino de desarrollo sostenible en materia ambiental, econmica, social y cultural, para el
bienestar y tranquilidad futura de las nuevas generaciones de indgenas y campesinos, as como para los
asentamientos urbanos.
El camino del desarrollo regional ha sido azaroso y abrupto. El impulso a procesos de colonizacin que
fueron rompiendo la vocacin de los territorios y violentando las culturas ancestrales, las formas de
aprovechamiento y usos de los recursos naturales, tradiciones de poblamiento, organizacin y control social.
126
Las economas extractivas y de enclave caractersticas del proceso de colonizacin del piedemonte amaznico,
tales como la quina, el caucho, las pieles, la explotacin petrolera y las maderas, dejaron su secuela de
empobrecimiento de las tierras y de sus pobladores, generando un gran problema social y abrieron el
camino a la economa de la coca, que constituye hoy el centro de la problemtica regional.
En la bsqueda de soluciones viables y sostenibles a la economa ilcita, ha predominado la visin cortoplacista,

que se explica en la exigencia de resultados inmediatos para el Estado y/o en la ausencia de una sintonizacin
con las realidades locales y regionales, lo que genera grandes esfuerzos sociales, polticos y financieros con
pocos resultados en la construccin de alternativas de desarrollo sostenibles y de mejoramiento de las
condiciones de vida de las comunidades.
Para el pueblo Cofn y los cabildos indgenas del Valle del Guamuz y San Miguel, la problemtica actual
radica especialmente en las dificultades derivadas de la agudizacin de la guerra por el control de sus territorios
por parte de grupos armados, lo que ha conducido a un incremento en la violacin de los derechos humanos
de las comunidades articuladas al Plan de Vida. Esta situacin sumada a las fumigaciones y el escaso apoyo
financiero al Plan, limitan la ejecucin de las acciones puntuales y generan desconfianza y poca credibilidad
de las comunidades en el Estado y en la propia organizacin indgena.
En medio de la crisis actual que vive el departamento del Putumayo, la cual tiende a una agudizacin, las
comunidades indgenas y campesinas viven una situacin de caos humanitario y zozobra, ante lo cual hoy ms
que nunca es fundamental implementar mecanismos de dilogo y concertacin para avanzar especialmente en
la solucin de la situacin territorial, el fomento del desarrollo sostenible en la regin y la recuperacin ambiental
de los territorios.
V. | El territorio y el medio ambiente

En este momento, la falta de territorio es bastante crtica, la vida cultural del pueblo Cofn ha sufrido un proceso
acelerado de deterioro y en trminos de uso, el rea no es suficiente para cubrir las necesidades de la poblacin. El
territorio tambin es el fundamento para que los mdicos tradicionales puedan desempear sus funciones, es decir,
que el territorio debe aportar las plantas medicinales necesarias para la atencin en salud de la comunidad.
En este sentido, es razonable y urgente la necesidad de la ampliacin territorial y la constitucin de nuevos

resguardos. Algunas comunidades estn dispuestas a convertir sus tierras individuales en colectivas, y elevar
sus territorios a la categora de resguardo. En cambio, otras plantean ampliar sus territorios sobre las reas
que se puedan sanear, y estas pasaran a ser de uso colectivo. Con la posibilidad de organizarse en resguardos,
se puede acceder a recursos y a solicitar mayores crditos. Esto quiere decir, que el territorio es la principal
garanta de supervivencia para los pueblos indgenas. Con suficiente territorio se pueden reproducir los
valores culturales, los usos y costumbres.
En la actualidad, las comunidades no desean seguir perdiendo las condiciones naturales de vida (territorio,
bosque, fauna, flora, agua, etc), que les permiten sobrevivir culturalmente, para lograrlo es fundamental la
recuperacin, ampliacin y saneamiento del territorio.
127
En el proceso de recuperacin territorial, se logr en el ao 2000 la constitucin de dos resguardos especiales

destinados a la conservacin ambiental y cultural, uno en el piedemonte de la cordillera de los Andes, rea
entre los departamentos de Nario y Putumayo denominada Ukumari Kankhe (Pueblo del Oso) y otro en
Puerto Guzmn en el departamento del Putumayo que llamado La Torre, considerados territorio ancestral,
lugar de los seres espiritual invisibles, guardianes y protectores de la vida.
VI. | La economa
A pesar de que las comunidades indgenas han participado en el desarrollo de los cultivos ilcitos, las reas de
uso dedicadas para esta produccin han sido sustancialmente inferiores a las de los colonos. El manejo
ambiental es diferente; entre los pueblos indgenas se reserva un rea especial para uso medicinal y de
conservacin natural, por lo tanto, no todo el territorio es talado.
Por esta razn, hay una gran preocupacin dada la necesidad de crear ms reas de cultivo tradicional para
las nuevas familias, ya que es insuficiente la oferta de recursos naturales y de tierras, lo que obliga a ampliar las
reas de uso agrcola y en consecuencia, talar cada vez ms hectreas de bosque.
El Plan de Vida ha propuesto un proceso paulatino de desarrollo indgena basado en la recuperacin de

los cultivos tradicionales y el desarrollo de la seguridad alimentaria de las familias, combinado con la
implementacin y la comercializacin de proyectos colectivos sostenibles, ejecutados por los cabildos y
otras formas colectivas indgenas, en reas agropecuarias y con algn procesamiento industrial en la
perspectiva de la generacin de recursos complementarios y el fortalecimiento de estas unidades
administrativas territoriales.
VII. | Educacin y cultura

El idioma se constituye en un importante elemento de la identidad cultural, sin embargo, en la gran mayora
de las comunidades tanto cofanes como no cofanes se est perdiendo el uso de la lengua materna.
El desarrollo educativo entre las comunidades indgenas ha sido determinante para la prdida del idioma y
la cultura. Cuando se crearon las primeras escuelas en la regin, los profesores prohiban el uso de la lengua
materna (las primeras instrucciones fueron recibidas de manos de sacerdotes y en centros educativos de
Puerto Ass). Si alguno de los alumnos de origen nativo utilizaba su idioma era castigado, de esta forma,
empezaron a sentir vergenza por usarla.
Los cofanes se encuentran entre los grupos indgenas de Colombia con menor nmero de personas formadas
en niveles superiores de educacin; incluso son pocas las personas que han logrado concluir los estudios
bsicos; esto se debe a la falta de atencin por parte del Estado en cuanto a cobertura y calidad en la
128
educacin, pues los programas que se reciben son integracionistas y no responden a las necesidades y
expectativas del pueblo Cofn, por el contrario, contribuyen a la prdida de los valores y ponen en peligro
de extincin su cultura.
Despus de varias dcadas de desarrollo educativo en la regin, se reclama ms que nunca el diseo de una
educacin propia y bilinge, con formacin de maestros de las propias comunidades, y que sea el desarrollo de
una educacin integral donde la responsabilidad educativa no recaiga solamente en el docente, sino tambin
en toda la familia. Esta iniciativa se constituye en una parte del proceso de recuperacin cultural, la cual
quieren lograr los diferentes grupos tnicos asentados sobre la regin del Valle del Guamuz.
VIII. | Formulacin de propuestas alternativas

de solucin desde el pensamiento indgena
Los cofanes hemos sido a travs de la historia, un pueblo pacfico que ha sobrevivido a todas las invasiones, desde
la espaola hasta la actual. Por nuestras comunidades ha entrado gente extraa, que ha interrumpido nuestra
tranquilidad, ha dividido a nuestros hermanos, ha contaminado las aguas y los recursos naturales, y nos ha arrinconado
en pequeos resguardillos de miseria y tristeza. Y an as mantenemos viva nuestra cultura, nuestra tradicin, con
dolor por todo lo que hemos vivido y seguiremos viviendo. No queremos ms atropellos, pedimos el respeto por
nuestra existencia, por nuestros territorios ancestrales, por nuestra cultura, nuestra lengua, nuestra ciencia y la
manera de subsistir. (Declaracin de Jardines de Sucumbos, 1998)
El criterio fundamental fue priorizar las problemticas y necesidades, para posteriormente jerarquizar cada
uno de los componentes, de acuerdo con el nivel de importancia dado por la comunidad, con la orientacin
de los taitas. En el sentido de los mayores la recuperacin del territorio, la cultura y la conservacin de los
recursos naturales, son la base para la formulacin de los siete componentes, que se complementan unos con
otros y contribuyen de manera gradual a solucionar las problemticas y superar las principales necesidades.
Sobre los temas de territorio, salud y educacin se recoge lo concerniente a la cultura, la organizacin, el
medio ambiente, los recursos naturales, la familia, la economa y la vida cotidiana.
El Plan de Vida no se formula sobre estrategias generales, sino que estas se establecen para cada componente, de
tal manera que se estructura una formulacin jerrquica de acuerdo con los componentes, programas y proyectos.
Los componentes estn organizados en siete reas fundamentales y son presentados jerrquicamente, es decir, el
componente uno es el ms importante y de ah se desprenden los seis restantes en orden de prioridad.
Todos los componentes tienen gran inters, y estn articulados sistmicamente: en la visin de los taitas, la
problemtica social se encuentra en la parte externa del rbol, por lo tanto es el elemento ms notorio de la
problemtica integral, que tiende a ocultar lo que es central que se encuentra en la raz del problema; resolviendo
los problemas desde su raz, el conflicto (social, poltico, armado) va desapareciendo y la vida florece.
129
Sin embargo, debido a la violacin de los derechos humanos, a los asesinatos de lderes indgenas, los
desplazamientos a causa de las fumigaciones, la intervencin armada y la estrategia de erradicacin de
cultivos ilcitos, este componente se convierte en uno de los principales, que requiere una accin inmediata
del Estado y la proteccin de los organismos internacionales para garantizar la vida de la poblacin.
IX. | La organizacin para la ejecucin del Plan de vida

Las autoridades tradicionales indgenas organizadas en la Fundacin de Sabedores Zio-Ai Unin de Sabidura,
y en la Mesa Permanente de Trabajo, concibieron como alternativa nica de solucin a los problemas
el Plan de vida del pueblo Cofn y los cabildos indgenas del Valle del Guamuz y San Miguel.
El Plan de vida da las directrices y traza el camino que se deber seguir; constituye la esperanza de vida
sostenible dentro del territorio, para continuar viviendo como indgenas; pretende promover en los mbitos
nacional e internacional un modelo de organizacin con pensamiento indgena, que contribuya a mejorar las
relaciones entre el Estado nacional y las comunidades, en un ambiente de paz, convivencia y dilogo que
permita garantizar la supervivencia fsica y cultural de los pueblos indgenas.
En la ejecucin llevada a cabo y en la proyeccin de las acciones contempladas en las estrategias, programas
y proyectos del Plan de vida, las 11 comunidades y 8 cabildos indgenas, cofanes y no cofanes de Orito, Valle
del Guamuz y San Miguel, representados por la Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofn, se ha
acordado de manera participativa una serie de criterios, acuerdos y procedimientos orientados al
fortalecimiento a la unidad y la organizacin de los respectivos pueblos indgenas. La puesta en marcha del
Plan de vida ha demandado diferentes clases de acciones y necesidades: recursos econmicos, asesora, gestin,
administracin, representacin y legitimidad.
Los cabildos han sido los responsables de ejecutar las actividades en sus comunidades, por lo tanto han
procedido a organizar la comunidad respectiva definiendo comits y responsables por cada uno de los
componentes, con la coordinacin de la Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofn y la asesora
de las autoridades tradicionales, presente en la Fundacin Zio-Ai.
La ejecucin del Plan de vida, ha posibilitado el fortalecimiento institucional de las organizaciones indgenas: cabildos,
Asociacin de Autoridades y Cabildos y la Fundacin Zio-Ai, mediante la capacitacin, la asistencia tcnica, el
intercambio de saberes y el aporte de diferentes instituciones e instancias regionales y nacionales, en un proceso de
articulacin de la propuesta del pueblo indgena con los propsitos de carcter local, regional, nacional e internacional.
Con los avances logrados por el Plan de vida, los proyectos de vida de estos pueblos se constituyen en el
equivalente del Plan de Ordenamiento Territorial de los municipios, El plan es la herramienta bsica hacia la
consolidacin de unidades de administracin de los territorios indgenas, paso bsico hacia la constitucin de
las entidades territoriales y mecanismo que posibilita cubrir la ausencia o la descoordinacin, propiciando
acciones de coordinacin con los programas del Estado en lo local, lo regional, poltica de fronteras, cultivos
ilcitos, medio ambiente, conflicto social, integracin fronteriza, exploracin petrolfera, infraestructura vial y
territorio, entre otros.
130
X. | Elementos claves del proceso

El proceso de construccin del Plan de vida, desde su concepcin hasta su ejecucin, se ha caracterizado por
la permanencia de cuatro elementos claves que han permitido la direccionalidad, continuidad y sostenibilidad
al desarrollo y avance del mismo. Estos elementos de manera jerrquica se articulan a partir de un eje
conector que es la cultura y el pensamiento propio, el cual se evidencia en:
La visin indgena
El territorio
La organizacin (en cabeza de las autoridades tradicionales)
La participacin
A. La visin indgena
El Plan de vida es posible gracias a la orientacin de las autoridades tradicionales, cuya visin est representada
en el rescate de las normas ancestrales, fundadas en una cultura propia, en el respeto por la madre naturaleza,
el fortalecimiento espiritual de los pueblos, el reconocimiento y bsqueda de la autonoma, la territorialidad
y la unidad de los pueblos indgenas.
Desde la perspectiva del pensamiento indgena, el Plan de vida se constituye en la nica alternativa de supervivencia
de los pueblos en medio de la crisis social y el nuevo orden econmico del mundo, ya que la fortaleza de los
pueblos indgenas se centra en la apropiacin de la identidad cultural, en el reconocimiento de saberes
espirituales y en la permanencia de sus territorios ancestrales.
B. El territorio
Los pueblos indgenas existen como formaciones sociales adaptadas a los ecosistemas de selva hmeda
amaznica, conservan el conocimiento milenario y las normas de intercambio y actividades econmicas
adaptadas a su reproduccin social, en su mayora no dependientes de la economa de mercado.
La economa de los pueblos indgenas amaznicos est basada en la agricultura tradicional, la pesca, la caza
y recoleccin de frutos y semillas. Han practicado consuetudinariamente una agricultura itinerante basada en
el cultivo de la chagra donde siembran variados productos de pancoger para el consumo de los habitantes
de la familia o comunidad, permitiendo su regeneracin y la recuperacin de la selva. La distribucin social
de los bienes de sus economas est basada en la reciprocidad y la reproduccin tnica y cultural. Por tal
razn, sus formas polticas y organizativas giran en torno a las autoridades tradicionales, que tienen el papel
de orientar la reproduccin cultural y cosmovisin mediante el cuidado de sus instituciones y formas
tradicionales de educacin, salud, trabajo, manejo del medio ambiente y de los recursos naturales, destacando
la relacin de respeto y dependencia de la Madre Tierra. Es por ello, que los mayores de estos pueblos
131
mantienen el conocimiento vivo sobre plantas medicinales del bosque y otras de utilidad diversa para la vida
del ser humano y transmiten estos conocimientos a sus alumnos mediante rituales sagrados de reproduccin
cultural que an conservan y manejan.
No obstante, existe una diversidad de culturas y amplia gama de prcticas adaptadas a los procesos histricos
de intercambio y conflicto, que con su experiencia aportan un legado de prcticas y valores para la supervivencia
de la humanidad. Acorde con ello, la delimitacin territorial entre pueblos indgenas depende de dinmicas
de intercambio cultural, acceso y competencia por los recursos naturales y de la capacidad reproductiva,
dentro del concepto tradicional de territorio, no como propiedad, sino como espacio vital y sagrado de lo
colectivo.
Para los pueblos indgenas, el territorio es el espacio de vida fsica y espiritual, en donde es posible el
desarrollo de la cultura y la reproduccin de valores propios transmitidos en las ceremonias y rituales
espirituales basadas en plantas sagradas como el yag. El territorio es:
Un lugar ancestral sagrado

Vividero de Antiguos y Seres Espirituales.
Fuente de conocimientos y saberes
Espacio de intercambio y transferencia de saberes
Espacio fsico en donde se asegura la pervivencia de los pueblos indgenas
Espacio en donde es posible recrear los usos y costumbres a partir del conocimiento tradicional
C. La organizacin
Al igual que la visin indgena y la cultura como elementos transversales de todo el proceso del Plan de vida,
la organizacin se constituye en el ingrediente de concrecin que hace posible su desarrollo, sustentado en
una estructura horizontal, donde la comunidad participa permanentemente, en el anlisis, la toma de decisiones
y solucin de problemas. Una organizacin cimentada en la unidad, el pensamiento indgena, la espiritualidad,
la pertenencia, el compromiso y la participacin.
La estrategia de planes de vida, se enmarca dentro del concepto de desarrollo propio, de las normas de los
pueblos, de su pensamiento y visin, sin desconocimiento de las polticas pblicas, los procesos de planeacin
territorial, ambiental y social de orden nacional, regional y local, con la permanente proteccin del conocimiento
propio, la visin indgena y el modelo de desarrollo propuesto.
El Plan de vida tiene dos procesos de coordinacin para su propio xito: una coordinacin interna, en la que es
vital la participacin de todas las personas que conforman los pueblos, las autoridades tradicionales, cabildos,
comunidades y dems instancias organizativas vinculadas a sus usos y costumbres y una coordinacin externa,
que se da con las instituciones que intervienen en los procesos de las comunidades, como las entidades
territoriales y las sectoriales que interactan por accin u omisin, de acuerdo con las funciones y programas
que les corresponde desarrollar en la estructura del Estado. Esta coordinacin para el caso del Plan de vida del
pueblo Cofn se ha logrado a travs de la concertacin propuesta por los mayores y se ha plasmado en una
instancia sui gneris, que reemplaza la ausencia de mecanismos de atencin prctica a los pueblos indgenas
132
en el Estado, como es el Comit Interinstitucional de Apoyo al Plan de Vida, acordado en la Tercera

Reunin del Gobierno Nacional y la Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofn.
Esta coordinacin se basa en el entendimiento, la comprensin y el respeto mutuo de todas las partes
involucradas: instituciones, organizaciones y comunidad en general, que en conjunto, nutridos por la fuerza
espiritual de los ancianos, construyen colectivamente un modelo de coordinacin operativa que permite
alcanzar a corto, mediano y largo plazo, las metas propuestas en el Plan de vida.
D. La participacin
El xito y el acierto del Plan de vida como propuesta de desarrollo y paz, se ha dado por la integracin de
elementos como la organizacin lograda gracias a la participacin, siempre dentro de los lineamientos de la
reflexin histrica y la gua de las autoridades tradicionales.
En la misin de construccin de bienestar para la comunidad indgena, se entiende por participacin, la

reflexin permanente que lleva a la comunidad a transformar la prctica en conciencia, la conciencia en
eficiencia organizativa y la organizacin en independencia autogestionada, en ser pueblo indgena. La
participacin que no es reflexionada y se queda en el mero hacer, en una participacin instrumental, irreflexiva,
relega a la comunidad a la dependencia y a la sobreproteccin de agentes externos, negndole toda posibilidad
de autogestin.
La participacin ha sido entendida por los mayores como un proceso de construccin, armona y respeto a
s mismo y hacia los dems, como lo ensea la naturaleza, es por ello, que el Plan de vida del pueblo Cofn vincula
en su proceso a otros cinco pueblos indgenas que comparten su territorio, haciendo comunes los espacios
en medio del respeto a la diferencia cultural.
De esta manera, la participacin se convierte en un principio del Plan de vida, cuyo objetivo es la construccin
colectiva de un futuro deseado, en donde la identidad, la cosmovisin y la interculturalidad se reflejan en una
propuesta definida que ha sido apropiada y asumida por la comunidad.
XI. | Propuestas para el fortalecimiento de los planes

de vida
Desde la experiencia lograda en el proceso de construccin del Plan de vida del pueblo Cofn y de los cabildos
indgenas del Valle del Guamuz y San Miguel en el departamento del Putumayo, teniendo en cuenta los desarrollos
de los procesos propios de los pueblos, as como los requerimientos del ordenamiento territorial, la
descentralizacin y la planificacin estratgica, en aras de crear condiciones para adelantar hacia la paz de la
patria, se considera necesario adelantar tres estrategias desde el Estado, as:
133
1. Desarrollo de polticas pblicas sobre pueblos indgenas:

Aprobacin de un Conpes de apoyo a los planes de vida de los pueblos indgenas.
Adecuacin normativa a la implementacin y concrecin de los planes de vida.
Expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y reglamentacin de las entidades
territoriales indgenas.
Creacin de las condiciones legales para la aplicacin de la jurisdiccin especial indgena.
Fortalecimiento de los mecanismos para la proteccin de los derechos humanos de los pueblos
indgenas
Organizacin de los temas y responsabilidades del Estado para la atencin de los pueblos indgenas;
desarrollo y fortalecimiento de los mecanismos de coordinacin entre el Estado y los pueblos indgenas.
2. Consolidacin de modelos indgenas de desarrollo articulados a la gestin del Estado:

Respaldo a iniciativas productivas colectivas sostenibles de los pueblos indgenas.
Fortalecimiento de la economa tradicional e intercultural.
Respaldo a los modelos indgenas de aprovechamiento, conservacin y manejo de los recursos naturales.
Fortalecimiento de los procesos de educacin propia de los pueblos indgenas.
Impulso a la infraestructura social adecuada a las necesidades y a la cultura indgena.
3. Aplicacin de Polticas para la conformacin de las entidades territoriales indgenas:

Articulacin de los Planes de Ordenamiento Indgenas a los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT, PBOT, EOT).
Constitucin, saneamiento y ampliacin de territorios indgenas.
Recuperacin de conocimientos tradicionales y caracterizacin de territorios.
Creacin y reconocimiento de las entidades territoriales indgenas.
Por ltimo, cabe resaltar las palabras del taita Querubn, quien aspira a que los nios participen y se abracen a su
Plan de vida:
Llegar a ser en trmino de 10 aos, un pueblo indgena donde se haya recuperado y ampliado el territorio y
afianzando la cultura. Un territorio sagrado para la explotacin, la ocupacin y la convivencia. Santuario para la vida
en todas sus manifestaciones, donde se conviva en armona con la naturaleza y otros pueblos; donde exista la
cooperacin y el mutuo apoyo, con una organizacin poderosa que cohesione y d fuerza interna y posicionamiento
externo. Donde se conserve la identidad, la unidad y la cultura; y se llegue a ser un pueblo reconocido, querido,
respetado y admirado nacional e internacionalmente (Taita Querubn, pueblo Cofn).
134
Comentarios a otras experiencias en materia
de planeacin estratgica en Colombia
Carlos Augusto Salazar*
Estos comentarios se relacionan fundamentalmente con dos aspectos que vale la pena resaltar; el primero, la
importancia de los planes de vida no solo para los indgenas sino para el pas en su totalidad; y el segundo,
la inclusin en el Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno del tema referente a la creacin de entidades
territoriales indgenas, contemplada en la Constitucin de 1991.
Es importante pensar en la planeacin estratgica, en la globalizacin, en el alcance y logro de metas econmicas,

pero tambin, es primordial pensar en el ser humano y en el planeta como centro de desarrollo. El problema
de la extincin de las comunidades indgenas y de los seres humanos en general, contina presentndose de
manera grave en la Amazonia colombiana, como consecuencia de una planeacin inadecuada en la ejecucin
de grandes proyectos.
Frente a esta problemtica, es inevitable preguntarse qu suceder con el grave conflicto de la coca y la
disputa territorial entre los diferentes grupos armados que hacen presencia en nuestro pas?.
Hay que destacar cmo en toda circunstancia de crisis, los colombianos hacemos uso de un pensamiento y
una mentalidad positiva para rebasar los futuros conflictos.
Retomando las experiencias que vienen adelantando las comunidades negras, indgenas y otros grupos tnicos
en Colombia, se observa el enfoque hacia dos aspectos incluidos dentro de los Planes de Vida, estos son:
Los planes de vida se elaboran atendiendo a una metodologa y estrategia de planeacin que les
permita lograr un desarrollo con identidad;
Se enfocan a que realmente las comunidades sean sujetos de su propio desarrollo, en escenarios
regionales, nacionales y globales, controlando y adaptndose al cambio.
Como experiencia, los planes de vida pueden aportar objetivos y lneas de accin correspondientes a:
Planeacin y gestin del desarrollo desde las comunidades locales y autoridades indgenas tradicionales,
en particular la presencia de sabios y mdicos ancestrales. Lo anterior constituye un factor que permite
integrar elementos como el conocimiento tradicional, la participacin y la autoridad.
nfasis en el fortalecimiento de la autonoma, la concertacin y la participacin.
Incorporacin de elementos propios, especficamente la autoridad tradicional y los sistemas legales
indgenas.
*
Director Centro de Cooperacin Indgena Cecoin.
135
Estilo de desarrollo con nfasis en la calidad de vida, equidad, participacin y un ambiente sano.
Planeacin como proceso participativo y formativo de largo plazo.
Valoracin de la cultura y de los conocimientos tradicionales.
Identidad, control del cambio cultural y actualizacin de la misma.
Interculturalidad y relaciones entre etnias frente a procesos de cambio locales, nacionales e internacionales.
Interrelacin Estado-Comunidad como algo esencial. No han sido desligados de las autoridades nacionales.
Creacin y organizacin de redes locales, regionales y nacionales para la concertacin del desarrollo.
Necesidad de construirlas de abajo hacia arriba.
Negociacin de los conflictos, utilizando una estrategia de solucin dialogada y negociada.
Formulacin de programas y proyectos que permitan lograr su financiacin para el desarrollo a largo plazo.
En cuanto al tema del desarrollo nacional con enfoque territorial, para los pueblos indgenas se pueden
resaltar los siguientes aspectos:
La mayora de las comunidades indgenas y negras tienen titulados sus territorios y se destaca la
importancia de estos en materia ambiental, a escala nacional y mundial.
Los grupos tnicos con sus diferentes comunidades, culturas, identidades y autoridades tradicionales
han conformado organizaciones sociales propias y representativas en el mbito regional y nacional
para presentar su propuesta de desarrollo.
La experiencia se dirige a planear y gestionar su desarrollo a travs de los planes de vida.
Los aspectos jurdicos ms importantes tienen que ver con la suscripcin de un acuerdo para las
organizaciones indgenas territoriales, el cual consagra los mejores logros de la legislacin internacional
para grupos tnicos.
La Constitucin de 1991 garantiza la existencia de derechos fundamentales para los grupos indgenas
y los grupos tnicos. Igualmente, la Carta Poltica reconoce la conformacin de los territorios indgenas
como entidades territoriales y la asignacin de recursos por concepto del Sistema General de
Participaciones a los resguardos indgenas (desde el ao 1993 ha existido un importante apoyo en la
construccin de territorialidad).
El Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, promueve la constitucin de los
territorios indgenas como entidades territoriales y se les otorga un carcter especial al adquirir esta
naturaleza, con plenos derechos y deberes.
Los grupos tnicos en Colombia siempre han estado comprometidos con el desarrollo local, regional
y nacional.
Este tipo de comunidades ha resistido ataques e intervenciones de los grupos armados al margen de
la ley. Es el caso del departamento del Cauca, en donde existe un movimiento indgena importante.
Se cuenta con experiencias indgenas interesantes en gestin y conformacin de municipios, resguardos
indgenas y territorios tradicionales; por ejemplo, miembros de las comunidades indgenas han
demostrado ser buenos alcaldes con experiencia administrativa y propuestas novedosas.
136
Segunda sesin de preguntas
y respuestas
Participantes:

Asesora del Plan Estratgico de Antioquia (Planea)
Directora del Departamento Administrativo de Planeacin Departamental del Valle del Cauca
Lder del equipo de trabajo del proyecto Visin Risaralda 2017
Presidente ejecutivo de la Corporacin Cartagena de Indias
Juan Sebastin Jansasoy
Director Ejecutivo de la Fundacin Zio-Ai
La temtica desarrollada durante esta sesin de preguntas se relaciona con las experiencias y los procesos
expuestos sobre planeacin estratgica departamental, la Red de Jvenes para la Convivencia y el Plan de vida del
pueblo Cofn. Los participantes esperan dar respuesta a las inquietudes manifestadas por los asistentes al evento.
1. Siendo un factor comn en las presentaciones, el tema de la diversidad, por qu las propuestas
son tan homogneas?
La diversidad es un valor agregado para el proceso si logramos que desde la nacin se reconozca la
diversidad del pas. Las similitudes de las propuestas en sectores como la educacin, por ejemplo, no
significa ir en contra de la diversidad, por el contrario, resaltan la importancia de respetar y atender las
diferencias culturales existentes en cada una de las regiones, lo que hace que los requerimientos sean distintos.
Cuando se elaboran apuestas similares, no hay una especializacin funcional en trminos de ciudades y
regiones. En este punto, se debe reflexionar acerca de por qu todos queremos apostarle a lo mismo y cul
es la viabilidad y posibilidad de esta situacin.
137
1. Cmo se articula su propuesta/apuesta de desarrollo de agrpolis con la propuesta presentada

por el Eje Cafetero para el norte del Valle del Cauca?
Se articula mediante el trabajo que se viene desarrollando con el Eje Cafetero en 29 proyectos, el convenio
suscrito entre cuatro departamentos incluidos Valle y Choc y el proyecto Aeropuerto de Santa Ana,
entre otros. La propuesta de agrpolis consiste en diversificar la produccin, incorporando las flores
tropicales o la fresa, por ejemplo, y lograr la unin de varios departamentos que se hayan constituido en
agrpolis, para que en conjunto se enfrente la globalizacin y se aumente el nivel de exportaciones,
buscando sinergia para construir economas de escala.
2. Qu proyectos concretos estn realizando y con qu recursos?
En este momento, se estn desarrollando 12 proyectos con la consigna todos ponen. Los proyectos
de infraestructura se trabajan con el Ministerio de Transporte, con recursos del departamento y de los
municipios; en el sector de agricultura, el ministerio sectorial apoya las 10 cadenas productivas actuales y
las 12 o 14 proyectadas; y con relacin al sector de ciencia y tecnologa, se cuenta con recursos de
Colciencias y el apoyo de 42 entidades del sector privado y las universidades.
3. Por qu no ha sido posible integrar en un solo proceso el Plan liderado por la Gobernacin y
el trabajo adelantado por Planeta Valle?
Planeta Valle es una fundacin del sector privado y durante los dos aos de desarrollo del proceso se
ha estado trabajando sinrgicamente con sus miembros, especficamente, en los aspectos relacionados
con el pacto por el empleo, de esta forma, se han identificado 31 cadenas productivas y se ha
establecido un acuerdo para generar cerca de 165 mil nuevos empleos. Al comienzo hubo confusin
de papeles y desconfianza entre los participantes, pero con el tiempo y la obtencin de buenos
resultados, este obstculo fue superado.
4. Cmo puede unirse otro departamento al proceso del Valle del Cauca?
En la pgina web de la organizacin, aparece todo el proceso correspondiente al Plan Maestro, los
planes de desarrollo y los planes sectoriales. A travs de este medio, se pueden comunicar con los
lderes del Plan Maestro, para llegar a un acuerdo sobre cmo arrancar el proceso. La pgina en
internet permite establecer alianzas virtuales con los diferentes departamentos y regiones.
138
1. Por qu a pesar de la diversidad, las estrategias de planeacin son muy similares entre s?
En el tema del pensamiento no somos tan diversos, las ideas en cuanto a metodologas son muy similares. El
problema radica en que nuestro sistema educativo es an muy conductista, apenas las tecnologas constructivistas
y los pensamientos bilaterales se estn empezando a aplicar. Estos ejercicios, reflejan la cosmovisin, la
forma como los individuos ven el mundo.
2. Cmo una persona puede convertirse en parte de un eje constructivo?
Es necesario vencer el temor a decir cosas que los dems no quieren escuchar y colocarlas en trminos
positivos para construir sobre bases slidas. Por esta razn, es importante facilitar que nuevas cosmovisiones
se integren al proceso, al igual que nuevas tecnologas.
1. Comentario sobre la homogeneidad de las propuestas
La similitud en cuanto a metodologa y contenido en los planes, significa que tenemos las mismas necesidades
y debilidades, y nos estamos apoyando en las mismas fortalezas. La diversidad est dada en la forma
como, sobre la base de la creatividad de cada una de las regiones, se puede desarrollar la parte del
proceso correspondiente a cada una de las estrategias. Este aspecto no es negativo, dado que en el
momento de disear una estrategia de desarrollo nacional, permite encontrar muchos ms puntos de
identidad.
2. Cmo enfrenta desde los proyectos estratgicos los alarmantes ndices de pobreza e indigencia
en Cartagena?
Los proyectos mencionados durante la presentacin generan oportunidades de empleo y de recursos

para el desarrollo y crecimiento del esquema productivo. El plan enfrenta estas necesidades desde el
desarrollo de cada una de las lneas estratgicas que se plantean.
3. Por qu no hay ninguna alusin al rea metropolitana del Caribe en la visin de Cartagena de
Indias?
El rea metropolitana es una posibilidad que se crea para los distritos tursticos; el plan propone una
visin de ciudad y una construccin de lo local y tiene el gran reto de integrar la visin de Cartagena con
la del departamento si esta se llega a desarrollar y con una visin de regin del Caribe.
139
Juan Sebastin Jansasoy
1. Cmo funciona la articulacin entre diferentes culturas o pueblos indgenas y entre instituciones
indgenas y el Estado nacional, departamental y local?
La existencia de autoridades tradicionales permite y facilita un acercamiento espiritual entre los pueblos,
adems, los planes de vida lo que hacen es articular las distintas normas (ordenamiento territorial y
Constitucin), cuya integracin efectiva, hace que las comunidades indgenas tengan acceso real a los
recursos.
2. La propuesta de Plan de Vida es una herramienta en la que se ubica primero el Plan de

Ordenamiento Territorial?
Los planes son complementarios y se est haciendo un ejercicio para que las comunidades indgenas
hagan del manejo de los recursos y del territorio un empalme suplementario.
3. Por qu todas las experiencias de visin mostradas han sido creadas bajo la presin de un
modelo globalizante y no se construye un modelo propio?
Todas las visiones le apuestan efectivamente a que el pas debe estar en la globalizacin, pero una lectura
detenida de cada uno de los procesos permite distinguir la bsqueda de un modelo propio que permita
solucionar los problemas particulares de cada territorio.
El aprovechamiento del territorio, la biodiversidad, la ciencia y la tecnologa, la participacin y el pluralismo

son elementos fundamentales para un desarrollo endgeno y son la semilla de un pensamiento regional
y de un modelo propio. Las regiones en medio de la guerra estn construyendo su visin de futuro, es
decir no hemos renunciado a estar en el mundo como elementos relevantes.
140
Experiencia internacional en materia
de planeacin estratgica
141
Desarrollo endgeno y construccin de regin
Experiencia del Gran ABC de Sao Paulo
Jeroen Klink*
La exposicin se basa en la experiencia prctica y en reflexiones tericas y se estructura en cinco partes:
Organizacin institucional del sistema de planeacin de Brasil.

Caractersticas generales de la regin metropolitana, ms exactamente del ABC Paulista.
Crisis del ABC Paulista.
La respuesta de la crisis: creacin de red local de agentes pblicos y privados del ABC.
Reflexiones, lmites y potencialidades del sistema de planeacin.
Brasil es una federacin con tres niveles: federal, estatal y municipal. Es necesario resaltar que el nivel
municipal es fuerte; la ciudad opera en un contexto extremadamente descentralizado, algunos crticos
inclusive resaltan que hay un municipalismo autrquico; cada municipio hace las cosas para l, sin observar
las externalidades positivas o negativas que genere. Las alcaldas son fuertes y tienen muchas responsabilidades
en lo que tiene que ver con la organizacin del espacio y su uso u ocupacin. Es de anotar que el tema de
gestin metropolitana desapareci a travs de los aos en el campo del sistema de planeacin en Brasil.
Sobre este punto se volver al final de la exposicin.
La regin metropolitana de Sao Paulo tiene 39 municipios, cuenta con 2,3 millones de habitantes, tiene una
identidad y articulacin de polticas muy fuertes y de gran alcance. Adicionalmente, la regin cuenta con
importantes lderes polticos como el actual presidente de Brasil, Luiz Incio Lula da Silva y otros lderes
sindicales. La regin desempe un importante papel en el proceso de redemocratizacin del pas.
La aglomeracin regional es otro tema que se debe tener en consideracin. Es muy difcil definir dnde
comienza una ciudad y donde termina otra, en el sentido de que una ciudad es una aglomeracin con
fronteras difusas.
La regin del Gran ABC de Sao Paulo tambin tiene problemas, posee una baja urbanizacin, lo que quiere
decir que la calidad del espacio pblico es criticada. Otro punto es la bsqueda de nuevas centralidades
metropolitanas, lo cual se traduce en la discusin de la transformacin de la identidad industrial en una
cultura de industria.
Como caracterizacin de la regin se destaca la gran presencia de industria automovilstica y de empresas

multinacionales de petroqumica.
*
Asesor Agencia de Desarrollo Econmico del ABC de Sao Paulo.
143
Experiencia internacional en materia de planeacin
A partir de la dcada de los noventa, en Brasil se da un ajuste macroeconmico y tambin se presentan un

conjunto de medidas de readecuacin de las grandes empresas. El resultado de dichas medidas fue la cada
del empleo en sectores claves, la cual no fue compensada con el aumento del empleo terciario. Igualmente,
se present un proceso de degeneracin en las relaciones de trabajo, dado que como consecuencia de lo
anterior, creci el sector informal.
En ese sentido, este diagnstico muestra un panorama poco alentador y hace evidente cierta fragilidad de la
economa en trminos de potencial innovador; ese potencial endgeno es dbil y causa desconexin entre la
gran industria y las redes de micro y pequeos empresarios.
I.| Conjunto de iniciativas pblico-privadas

adelantadas en la regin
Vale la pena anotar antes de continuar, que estas articulaciones representan un sistema incipiente de "gobernanza"
metropolitana, entendiendo gobernanza como un espacio de polticas pblicas no estatales, diferente a lo
que significa la gobernabilidad, que es la relacin con, por ejemplo, los cuerpos colegiados de legislacin.
La primera institucin creada fue un consorcio intermunicipal en 1990, dicho consorcio no fue otra cosa que
una asociacin de siete alcaldes que decidieron crear un organismo jurdico, cuyo objetivo principal consista
en coordinar aquellos servicios urbanos con efectos en las necesidades y deficiencias de la regin. El consorcio
comenz a tratar asuntos como el destino final de residuos slidos y la planeacin de las cuencas hidrogrficas.
Igualmente, se dedic a pactar la cuestin econmica, y en 1992, organiz un seminario: ABC 2000, con
presencia y participacin de los empresarios, en dicho evento se discuti el futuro del ABC Paulista.
Este consorcio entr en colapso en 1993, debido a que los nuevos alcaldes elegidos no se interesaron en la
continuidad del acuerdo regional alcanzado. No obstante, la ciudadana representada en empresas, sindicatos,
y ONG, continuaron pactando esta cuestin regional y crearon el llamado Foro de la ciudadana del ABC.
En el ao de 1997 se realizaron las elecciones para nuevos alcaldes; el conjunto de alcaldes elegidos se interesaron
nuevamente en esta articulacin y el nuevo gobernador lvaro Cobos del Departamento de Estado cre la
Cmara Regional del ABC. La Cmara es diferente del Consorcio, esta no tiene estructura jurdica; es una
plataforma poltica de negociacin de proyectos, cuenta con la participacin de siete alcaldes, el gobierno de
Estado, las empresas, los principales sindicatos metalrgicos y qumicos. Es un foro poltico, informal, de
planeacin estratgica regional. Tiene como productos unos llamados acuerdos en las reas econmica,
social, urbana, educativa, tecnolgica, de infraestructura, sistema vial, planeacin ambiental, fortalecimiento de
competitividad sistmica, inclusin social (alfabetizacin de adultos, por ejemplo), entre otras.
Con estos acuerdos, en 1997 se cre una entidad denominada la Agencia de Desarrollo. Un ao despus, se
hicieron negociaciones sobre la elaboracin de un estatuto de esta agencia, para definir, por ejemplo, quien
144
participara en este organismo. Por lo tanto, la Agencia es un fruto de la Cmara. La Agencia es una organizacin
no gubernamental, con participacin minoritaria del sector pblico, que corresponde a los siete gobiernos
locales. Tiene tres tareas principales: fomento a micro y pequeos empresarios, sistemas de informacin y
mercadeo regional. El gran objetivo que persigue es la revitalizacin econmica.
II.| La estructura de la Agencia de Desarrollo

La agencia cuenta con una Asamblea General, donde estn los socios; una Direccin, que genera los
lineamientos y elabora estrategias; y una Secretara Ejecutiva, que es la dependencia que implementa los
lineamientos de la Direccin.
Ilustracin 1
Organigrama de la Agencia
Fuente: Agencia de Desarrollo Econmico Gran ABC de Sao Paulo
III.| Resultados concretos alcanzados por la Agencia de

Desarrollo
Se destacaron tanto las fortalezas como las debilidades de la economa regional.
Reestructuracin de los servicios empresariales.
Consecucin de un primer paso para el fortalecimiento de los sistemas de informacin.
Organizacin de incubadoras de empresas tecnolgicas.
145
Experiencia internacional en materia de planeacin
Capacitaciones para micro y pequeos empresarios.

Trabajo en red con empresas.
No obstante lo anterior, no debe desconocerse que la agencia tiene problemas operacionales.
IV.| Potencialidades del modelo

A pesar de los avances, hay varios desafos. Es sin lugar a dudas, un sistema prometedor, representa un
sistema de gobernaza metropolitana, una red de agentes pblicos y privados que labora de abajo hacia
arriba; incorpora riquezas de informacin, pero tambin, conflictos resueltos de manera democrtica. Es un
proceso muy rico, informal, flexible y pragmtico gracias a su trabajo en redes.
V.| Lmites del modelo

Largo proceso de maduracin. Es necesario pasar por un proceso dinmico y difcil, de aprendizaje
y trabajo en conjunto.
Necesidad de salto cualitativo en el proceso. Se requiere ser conscientes de la crisis econmica y
buscar las potencialidades y las oportunidades existentes.
Existencia de sobreposiciones en las discusiones, es decir, el debate sobre las competencias de cada
una de las instancias creadas: el Foro, la Cmara, la Agencia.
Fragilidad operacional: profesionalizar la estructura de apoyo. Subcontratar profesionales que puedan
operar los proyectos.
Dependencia de los ciclos polticos (inters de los polticos de turno en estos procesos).
Procesos de planeacin que no tienen respaldo institucional.
La Constitucin coloc en las manos del gobierno estatal, la responsabilidad de reglamentar la cuestin
metropolitana. Dichas reglamentaciones se hicieron, pero no de la forma ms adecuada; hubo muy pocos
avances, por lo que hoy se puede decir que no existe todava una formalizacin del sistema de planeacin
metropolitana.
Se tiene entonces un dilema, porque por un lado existen iniciativas extremadamente promisorias, como el
caso de planeacin del ABC Paulista, que es un sistema que trabaja de abajo hacia arriba, que acta con redes
pblicas y privadas, que involucra articulacin de conflictos. El ABC es un sistema pragmtico, vivo, pero
debe tenerse en cuenta que no representa la panacea a los problemas, porque no tiene respaldo institucional
y la experiencia en la prctica, implica que es necesario contar con ese respaldo por parte del Estado Federal.
La respuesta a este dilema podra ser reglamentar lo ms rpido posible el tema metropolitano, pero esto es
peligroso, y no es aconsejable hacerlo de manera apresurada, sin pensar en la dinmica local que lleva
146
implcita la cuestin metropolitana. El modelo ABC es prometedor pero no constituye la solucin a todos
los problemas.
Es importante rescatar la experiencia europea en la reglamentacin de regiones metropolitanas; la primera

forma, se realiz en la dcada de los setenta del siglo XX, pero no obtuvo muy buenos resultados. Hoy, la
situacin en Europa es distinta, porque existe ms discusin e iniciacin de pactos institucionales.
En este momento, Brasil intenta redefinir el papel del Estado Federal en este tema especfico, para ello, es
necesario contar con un gobierno federal en la rearticulacin de un pacto territorial dentro de la federacin
brasilera. La mejor forma de hacer esto, es incentivando una negociacin con el gobierno, para realizar unos
proyectos piloto que se retroalimenten con la experiencia del Gran ABC y se constituyan en nuevos modelos
que cuenten con el mencionado respaldo institucional.
La regin metropolitana es un tema muy discutido hoy en da, tiene una papel fundamental en el mbito
mundial, porque se constituye en una plataforma de redes de democratizacin, para la ejecucin de proyectos
de desarrollo econmico local, pero irnicamente es un tema que carece de la institucionalidad adecuada
para garantizar respaldo a esta dinmica.
147
Procesos de planeacin estratgica:
metrpolis y ciudades regin
Mesa de Planificacin
Regional Bogot-Cundinamarca
Proceso de integracin metrpoli-regin
para alcanzar un posicionamiento
estratgico competitivo
Mario A. Noriega
Juana Laverde Castaeda
Carmenza Saldas Barreneche*
La experiencia de construccin de un proceso de integracin metrpoli-regin ha sido desarrollada por la

ciudad de Bogot y el departamento de Cundinamarca, con el objetivo principal de alcanzar un
posicionamiento estratgico competitivo. La socializacin de este proceso estuvo a cargo de tres promotores
del mismo; Mario A. Noriega, Juana Laverde Castaeda y Carmenza Saldas Barreneche.
Mario A. Noriega
El proceso puede definirse como un fenmeno de confluencia interplanetaria, en el cual, ha jugado un papel
importante la sincronizacin de las actividades, debido a que el tiempo es corto. La Mesa de Planificacin
Regional, como tal, fue instalada a finales del mes de enero del presente ao y el principal objetivo se resume
de la siguiente manera: consolidar un proceso de integracin entre el ordenamiento territorial, la planificacin
regional, la ejecucin de proyectos y el marco institucional para gestionar estos acuerdos.
La Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca es un proyecto que surgi en 2001, con el acuerdo
de voluntades entre el Alcalde de Bogot, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca y el Director de
la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR) y desde un comienzo se ha vinculado el Centro
de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), que adelanta la Secretara Tcnica de la Mesa.
*
Promotores del proceso. Mario A. Noriega, consultor de la Mesa de Planificacin Regional de BogotCundinamarca; Juana
Laverde Castaeda, directora del Departamento Administrativo de Planeacin Departamental de Cundinamarca y; Carmenza
Saldas Barreneche, directora del Departamento Administrativo de Planeacin del Distrito Capital. Pginas web:
www.regionbogotacundinamarca.org; www.cundinamarca.gov.co; www.dapd.gov.co; www.bogotacompite.org
151
Procesos de planeacin estratgica: metrpolis y ciudades regin
Ilustracin 1
Organigrama
Fuente: Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca.
La Mesa desarrolla tres actividades permanentes: investigar qu hay que hacer, capacitar, y lograr los objetivos
fijados para cada fase a travs de la ejecucin.
152
Ilustracin 2
Investigar, capacitar, ejecutar
De otro lado, el concepto de productividad (produccin-factores) ha estado inmerso dentro de todo el

proceso. Existe una mesa paralela denominada: Consejo Regional de Competitividad, la cual, pretende
cooperar en la construccin del enfoque de visin de largo plazo, incorporando al sector privado y
generando mayor capacidad institucional. Es importante aclarar que no siempre ms productividad significa
sostenibilidad.
En este punto, es viable precisar que el concepto de regin puede utilizarse desde diversos enfoques, como el
administrativo, el econmico o el ambiental. En el caso de la Mesa de Planificacin Regional, inicialmente no se
habla de regin sino de rea de estudio, que comprende la ciudad de Bogot, los 116 municipios de Cundinamarca
y la relacin que se ha establecido con los departamentos del Meta, Tolima y Boyac. Al hablar de rea de
estudio, se abre la posibilidad de pensar alternativas de organizacin territorial diferentes para el territorio.
Con relacin al proceso general de la Mesa de Planificacin Regional, se presentan las tres fases que comprende
dicha iniciativa:
153
La fase 1, que tuvo una duracin de seis meses, concluidos a finales de 2002, se centr en facilitar un
entorno para que las instituciones de las instancias participantes trabajaran juntas en la identificacin de
aspectos y problemas de inters comn y prioridades de accin. Con esto se pretenda iniciar un
proceso de fortalecimiento institucional. Entre las actividades que se llevaron a cabo en esta fase, estn
el anlisis de posibles escenarios de ocupacin territorial, la formulacin de un esquema general del
plan de accin institucional y el primer curso de capacitacin en gestin del desarrollo regional para
70 funcionarios. En la fase 1 participaron aproximadamente 250 funcionarios, que representaban ms
de 50 instituciones.
La fase 2 se centr en la construccin de una visin compartida de futuro con referencia en el ao

2020, y la definicin de directrices concertadas para la formulacin de un plan estratgico regional de
manejo del territorio. Esto incluye la identificacin de una agenda comn y los temas-proyectos
especficos sobre los cuales se va a buscar acuerdo interinstitucional para su manejo. Se debe acordar
una prioridad para cada tema-proyecto y enmarcar todo el proceso en una estructura que permita
evaluar el impacto de las decisiones con respecto a las variables y objetivos de tipo econmico y social
establecidos para el rea de estudio. La fase 2 se inici con un segundo curso de capacitacin en
gestin del desarrollo regional, en el cual participaron cerca de 110 personas, entre funcionarios
pblicos y representantes del sector privado y local-provincial.
La fase 3, inicia en agosto de 2003, y estar centrada en la formulacin de planes de accin y acuerdos
interinstitucionales para su implementacin. Incluir la constitucin de grupos de trabajo por mdulos
y planes-proyectos y el desarrollo de estudios tcnicos de aspectos seleccionados. Se prev trabajar
sobre seis planes estructurantes y sus respectivos proyectos, identificados en las fases 1 y 2, que
abarcan los siguientes aspectos: a) econmicos; b) ambientales; c) movilidad, usos del suelo y transporte;
d) vivienda y equipamiento; e) servicios pblicos; y f) institucionales y de participacin.
En desarrollo del proceso, se han evidenciado algunos temas crticos como:
Mayor concentracin de poblacin y poblamiento de sitios especiales.

Ubicacin de frentes de conflicto armado en las zonas ms deshabitadas.
Como resultado inicial, se puede citar el inventario de 169 proyectos, algunos de los cuales, ya se encuentran
en marcha. Durante el proceso se disearon algunos escenarios referenciales que contemplan los sectores
econmico, ambiental, poblacional e infraestructura. Estos son:
Escenario concentrado: implica continuar con la situacin actual (concentracin en Bogot).

Escenario lineal: utilizar el eje del ro Bogot como elemento de desarrollo.
Escenario desconcentrado: desconcentrar el desarrollo creando una red de centros urbanos compactos
y autnomos.
154
Ilustracin 3
Escenarios referenciales
155
Dentro del proceso, se requiere priorizar la ejecucin de proyectos, pues no todos tienen la misma importancia,
de ah surge la necesidad de tomar decisiones estratgicas. Adicionalmente, en la Mesa de Planificacin
Regional, durante 2003 se est trabajando en la elaboracin de un documento Conpes para Bogot-
Cundinamarca.
Juana Laverde Castaeda
La Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca ha permitido construir una visin del proceso de
integracin regional, haciendo nfasis en la importancia de la relacin entre Cundinamarca y Bogot; contar
con un marco de integracin regional, dada la dificultad para integrar las polticas pblicas; y desarrollar un
nuevo concepto de la relacin entre departamento y ciudad. Anteriormente, Bogot solo era vista en la
dimensin de capital del pas y se haba generado una especie de aislamiento del entorno regional. En la
actualidad y en el marco legal del artculo 325 de la Constitucin Poltica, la concepcin de la ciudad de
Bogot ha cambiado.
Esta nueva concepcin e integracin con el entorno regional, brinda oportunidades para elevar el nivel de
competitividad y en concordancia, se ha diseado un conjunto de objetivos y estrategias para lograr un
desarrollo regional integrado.
La relacin con la ciudad es una prioridad para el departamento de Cundinamarca, ello implica:
Formular una visin integral del territorio.

Formular un plan que se compone de siete ejes, tres de ellos visionales, tres instrumentales y uno
transversal-estructural que busca el fortalecimiento integral regional. Un primer eje es el de la
competitividad y el eje transversal-estructural pretende iniciar el proceso de integracin que permita la
posible conformacin de subregiones a partir de las provincias.
Existen diferentes tipos de relaciones prioritarias entre el departamento y la ciudad de Bogot, uno de ellos
hace referencia a las relaciones naturales de intercambio para la provisin de servicios pblicos, mano de
obra, y recursos naturales, entre otros.
En este contexto, surge la necesidad de superar el enfoque tradicional en la regulacin de los usos del suelo,
y para ello, se propone uno que contemple la infraestructura, los servicios pblicos, la movilidad poblacional
y el medio ambiente.
El gran reto del proceso es alcanzar la institucionalidad regional y garantizar una ocupacin integral del
territorio. Igualmente, se resalta la obligacin de perseverar ms all de las fronteras de lo local. La trascendencia
del asunto se puede plasmar en los siguientes hechos:
Inclusin del proyecto de la Mesa de Planificacin Regional en el Plan Nacional de Desarrollo: Hacia
un Estado Comunitario.
Se abri el espacio para la formulacin de un documento Conpes para Bogot-Cundinamarca.
156
Reforma Poltica (Acto Legislativo 01 de 2003). El artculo 306 de la Constitucin Poltica abre la
posibilidad para que el departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital y los departamentos
vecinos puedan establecer una Regin Administrativa Especial.
El sector privado ha asumido la iniciativa de formular una visin de largo plazo y participar activamente
en el proceso.
Repensar la organizacin territorial (posibilidad de cambiar la organizacin poltica administrativa del pas).
Como principal fortaleza de este ejercicio, puede resaltarse el hecho de que no fue necesaria la promulgacin
de una ley, el proceso es el fruto de un acuerdo de voluntades entre diferentes partes.
Logros y factores de xito
Es importante destacar aquellos factores que fueron claves para alcanzar el xito del proceso. Distinguimos
entre factores de xito y logros:
Factores de xito
Voluntad poltica de los gobernantes.
Inters poltico de otras instancias.
Vinculacin de la CAR, Corpoorinoquia y Corpoguavio.
Visin de conjunto (no solo de la capital del pas).
Establecimiento de un acuerdo sencillo, pero poderoso. A pesar de las diferencias en temas importantes,
los participantes no se van a levantar de la mesa.
Conformacin de una Secretara Tcnica coordinada por el Centro de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Regional.
Periodicidad en la realizacin de reuniones y la existencia y el acompaamiento de un equipo tcnico
permanente.
Participacin de los Consejos Territoriales de Planeacin en la fase dos del proceso.
Logros
Inicio del proceso: generar capacidad tcnica para construir visin regional.
Realizacin de un diagnstico temtico-analtico.
Identificacin de 169 proyectos.
Proyectos en marcha, un ejemplo de ello es la extensin de la troncal de TransMilenio a Soacha.
Formulacin de la agenda de ciencia y tecnologa.
Formulacin del Plan Exportador.
Formulacin del Plan de Turismo.
Finalmente, es importante socializar en este evento las lecciones aprendidas por parte de todos aquellos que
han participado en el proceso:
Es un proceso que ha permitido desarrollar la capacidad de aprendizaje.
Los legisladores han dado una mirada al proceso de Bogot- Cundinamarca.
Se ha proporcionado un variado men de opciones para escoger.
Existen alternativas de desarrollo.
Es una tarea difcil, que exige el anlisis de la capacidad de desarrollo del territorio.
Se espera alcanzar el desarrollo pero con equidad.
157
Carmenza Saldas Barreneche
Una de las principales motivaciones del proceso fue la formulacin de un programa de gobierno que se
propuso armar a Bogot mediante la construccin de redes de ciudades y lograr su posicionamiento y
ratificacin como un territorio diferente a la nica definicin de capital (visin centralista). Ahora se reconoce
a Bogot de manera distinta.
Dentro de los objetivos perseguidos por la Administracin Distrital est la articulacin del desarrollo de los
municipios de Bogot, para crear una estructura urbana en equilibrio. El compromiso de la ciudad es de cara
a los 116 municipios aledaos. De esta forma, se quiere conformar redes de ciudades compactas que logren
desconcentrar el territorio y formar municipios dinmicos y fuertes.
Comparar a Bogot con otras ciudades del mundo permite ver cmo la relacin entre poblamiento y rea
del territorio es totalmente inversa a otras capitales. En Bogot, el 88% de la poblacin se concentra en el
rea urbana, mientras que el 12% est fuera de ella.
Ilustracin 4
Comparacin de regiones-poblacin
En cuanto al tema de la competitividad, Bogot respecto a otras ciudades del mundo, ocupa el decimosexto
lugar y es la tercera regin en disputa para unir el norte con el sur del continente americano.
158
Ilustracin 5
Competitividad
Fuente: Revista Amrica Economa.
As mismo, se destaca la primaca de Bogot y Cundinamarca en la economa nacional. Segn cifras del
Dane y la Secretara de Hacienda del Distrito, la regin represent aproximadamente el 28,22% del PIB total
nacional para el ao 2001. Sin embargo, aunque el Distrito Capital, transfiere ms de cinco mil millones de
pesos por concepto de recaudacin de impuestos a la Nacin, no recibe siquiera el 20% de dicha cifra por
concepto de transferencias desde la Nacin a Bogot.
159
En este punto, es pertinente destacar que el proceso desarrollado a travs de la conformacin de la Mesa de
Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca ha permitido disear un conjunto de instrumentos y mecanismos,
que se sealan a continuacin:
Consejera, Regin y Competitividad (Alcalda Distrital, Gobernacin, Nacin, Mesa Regional,
relaciones internacionales); establecer relaciones con gobiernos de otros pases en una relacin de
igualdad. En este punto, se destaca que el proceso de construir ciudad-regin Bogot-Cundinamarca,
implica el trabajo con los pases latinoamericanos.
Plan de desarrollo: base del modelo, integracin productiva con otras ciudades y regiones.
Consejo Regional de Competitividad: Comit Intergremial que se traduce en la construccin de un
capital social propio tambin de la regin Bogot-Cundinamarca. Diseo de un plan estratgico
econmico de la regin.
Nuevo enfoque dirigido a fortalecer la planeacin distrital, mediante la articulacin del ordenamiento
fsico y territorial con el desarrollo social y econmico regional; ordenamiento de cara a los territorios,
conformando una red compacta de ciudades, una Bogot ms all de las fronteras; desconcentracin
de la poblacin y actividades en la regin; y desarrollo de una unidad de poblamiento zonal (UPZ).
Es prioritario tambin fortalecer el papel de Planeacin Distrital, de forma tal que pase de ser un
departamento administrativo a ser una secretara de planeacin y competitividad, con el fin de articular
el desarrollo fsico con el econmico y el social.
160
Plan estratgico del
rea Metropolitana de Bucaramanga.
El desarrollo de lneas estratgicas
para construir territorios de futuro
Javier E. Osorio Ordez*
Introduccin
El objetivo de esta presentacin, es dar a conocer la experiencia de planeacin en el rea metropolitana de
Bucaramanga, coordinada por la Corporacin Metropolitana de Planeacin y desarrollo de Bucaramanga
(Corplan), con miras a contribuir al proceso de construccin de visin nacional que se adelanta desde el DNP.
I. | Generalidades del rea metropolitana de Bucaramanga

El rea metropolitana de Bucaramanga est ubicada en la zona nororiental del departamento de Santander.
La conforman cuatro municipios: Bucaramanga, Floridablanca, Girn y Piedecuesta. La organizacin
institucional se basa en la existencia de una Junta Metropolitana, un director del rea metropolitana y un
Consejo Metropolitano de Planeacin; en este aspecto, vale la pena resaltar la falta de una normatividad ms
fuerte en el tema de las reas metropolitanas.
A partir de la primera mitad del siglo XX se inicia el proceso de crecimiento de Bucaramanga, debido a
factores como:
Fuerte vocacin comercial y sentido industrial (1900-1950).
Violencia y empobrecimiento rural que genera migraciones (1950-1970).
Construccin de infraestructura urbana entre los cuatro municipios (1970-1990).
El Dane, basado en el censo de 1993, estima que en 2003 la poblacin total del rea metropolitana es
de 1.022.532 habitantes, que corresponde al 50% de la poblacin departamental y al 68% de la urbana
de Santander en un territorio que equivale al 5% del total del departamento.
*
Gerente de la Corporacin Metropolitana de Planeacin y Desarrollo de Bucaramanga-Corplan. Pginas web:
www.bucaramangametropolitana2015.org; www.corplan.org.co; www.unired.edu.co; www.bucaramanga.gov.co;
www.unab.edu.co
161
En este momento, el sentido industrial del rea se encuentra un poco extraviado, pero se estn emprendiendo
acciones enfocadas a recuperarlo. En los aos anteriores, su ubicacin sobre uno de los principales corredores
econmicos del pas le favoreca, pero la construccin de la troncal del Magdalena, la aisl.
Empero grupos sociales empezaron a preocuparse por recuperar el desarrollo y se generaron esfuerzos
de planeacin muy importantes, sin embargo, les faltaba articulacin y coordinacin; entonces surgieron
procesos e ideas que han ido cohesionando las iniciativas.
II. | Antecedentes del proceso metropolitano de

planeacin
En el departamento de Santander, como antecedentes se destacan:
La gran estrategia para Santander, 1995
Plan decenal de educacin, 1996
Plan prospectivo del departamento de Santander, siglo XXI, 1997
Plan prospectivo de educacin, ciencia y tecnologa, 1997
Plan de desarrollo: Santander nuestro futuro, 1998-2015
Lineamientos y directrices de ordenamiento territorial departamental, 1998
En los municipios del rea metropolitana , se identifican los siguientes estudios:

Ejercicio prospectivo Bucaramanga 2025
Plan de desarrollo de Bucaramanga, 1998-2000: Bucaramanga, la ciudad de la alegra
En el rea metropolitana de Bucaramanga:

Plan integral de desarrollo del rea metropolitana de Bucaramanga, 1994-2010
Revisin del componente fsico territorial del Plan integral de desarrollo del area metropolitana de Bucaramanga,
2000-2025
Igualmente, el sector privado de Bucaramanga ha contribuido al proceso de planificacin:

Estudio regional de competitividad, Monitor Company, 1994
Bucaramanga competitiva, 1996
Programa de clusters, 2000
III. | Corporacin Metropolitana de Planeacin y

Desarrollo de Bucaramanga (Corplan)
En este ambiente surge Corplan entidad creada en la ao de 1999 con el objetivo de proporcionar la
articulacin que haca falta en el rea metropolitana. La Corporacin se caracteriza por:
162
Ser una organizacin en la que convergen los distintos agentes sociales (sectores pblico, privado
acadmico y cientfico).
Contar con un liderazgo visible y comprometido.
Ser una instancia que trasciende los cambios de gobierno y les sirve de gua.
Los miembros de Corplan son:

Los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girn y Piedecuesta.
rea metropolitana de Bucaramanga.
Departamento de Santander.
Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB)
Electrificadora de Santander.
Cmara de Comercio de Bucaramanga.
Asociacin Nacional de Industriales.
Fundacin Cardiovascular del Oriente
Fundacin Oftalmolgica Clnica Carlos Ardila Llle.
Universidades: Autnoma de Bucaramanga, Industrial de Santander; Pontificia Bolivariana y Santo
Toms.
Instituto Colombiano del Petrleo.
Centrosistemas.
Como propsitos de Corplan, se sealan:

Fomentar espacios de articulacin e integracin de los diferentes agentes del desarrollo alrededor
de un esfuerzo institucional, en bsqueda del progreso de la regin.
Liderar y procurar que las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos tengan continuidad
superando los cambios de gobierno.
Identificar fuentes de financiacin y promover su gestin hacia proyectos de desarrollo regional.
Promover y liderar investigaciones de carcter cientfico y tecnolgico; divulgar el resultado de
las mismas y fomentar instrumentos que conduzcan a la transferencia de tecnologa al sector
empresarial.
Realizar actividades de difusin y sensibilizacin en la comunidad y promover el compromiso
de las fuerzas vivas de la sociedad con la estrategia de ciencia y tecnologa al servicio de la
calidad de vida de los ciudadanos.
Generar un mayor conocimiento de la realidad socioeconmica de la regin y del pas a partir
de la investigacin social.
IV. | Sistema dinmico de planeacin
El Sistema dinmico de planeacin pretende cambiar la situacin actual, en la cual existen numerosos esfuerzos de
planeacin municipal y departamental desarticulados, y permitir procesos concertados y participativos,
enfocados al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del rea metropolitana de Bucaramanga.
163
Grfico 1
Cronologa del Sistema dinmico de planeacin
Fuente: Corplan.
164
Como producto de este sistema de planeacin, se formul un plan con visin al ao 2015, estructurado en
seis lneas estratgicas, cada una con un objetivo central y varios especficos. Las lneas estratgicas son:
Ciudad integradora, incluyente y participativa

Ciudad educadora y cultural
Ciudad competitiva
Gestin pblica eficiente y relacional
Metrpolis integrada regionalmente
Hbitat sustentable
En un principio, se apost a Bucaramanga Tecnpolis, haciendo nfasis en el componente de ciencia y

tecnologa, pero luego, se hizo evidente que ese no poda constituirse en el nico punto de llegada, porque se
estara excluyendo a una parte de la poblacin y se creara una elite.
Es importante destacar que el proceso no mira solo hacia dentro del rea metropolitana, tambin mira hacia
fuera y para eso es necesario relacionarse con el resto de la regin, con el objetivo de observar cmo se
extiende el rea metropolitana y cmo se puede mejorar para el beneficio de todos.
En cuanto al estado de avance del proceso, se han identificado 65 proyectos y cada uno de los participantes
se ha comprometido con aquellos que son de su inters especfico.
Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta, es la participacin en el proceso desde el inicio de alrededor de 500
personas (264 en la fase 0, 31 en la fase 1, 47 en la fase 2, 118 agentes institucionales participantes en la fase 3).
V. |Coyunturas frente a respuestas

A lo largo del proceso de planeacin, situaciones particulares han requerido la toma de importantes decisiones,
que a su vez, han definido el rumbo del mismo. Algunas ocurrieron antes del surgimiento de Corplan, otras
a partir de su funcionamiento.
La creacin de Corplan constituye un valor agregado para el proyecto, porque proporciona estabilidad
y sostenibilidad al proceso y permite articular todos aquellos esfuerzos de planeacin que se
encontraban dispersos.
Al inicio el proceso, durante el diagnstico, se sucedieron presiones polticas relacionadas con la obtencin
rpida de resultados en un muy corto tiempo, sin embargo, se hizo frente a esta situacin, haciendo entender
a los elementos polticos que no era posible complacerlos, pues desde ese momento, se haca necesario
sentar las bases de un proceso serio de planeacin.
Otra situacin momentnea que necesit de acciones importantes, fue el cambio de gobierno. Se utiliz
entonces como estrategia el vender el proceso a quienes que se iban a involucrar con el tema y de esta manera
se logr que la Corporacin continuara con sus actividades a pesar de este hecho coyuntural.
165
En el ao 2001, ya exista un acuerdo ms o menos estructurado sobre la visin, dicho acuerdo se obtuvo
como resultado de los ejercicios de planeacin realizados durante los ltimos 10 aos; entonces, paralela a
una adaptacin metodolgica se decidi abordar la realizacin de dos procesos: el primero relacionado con
la revisin de lo que ya se haba hecho respecto al tema de visin, con el objeto de validar el proceso; y el
segundo la formulacin de lneas estratgicas y proyectos para responder a la demanda de los participantes
en ese momento.
VI. | Obstculos que se deben superar

Necesidad de articular el Plan Estratgico con la normatividad metropolitana y municipal, para hacerlo
de obligatorio cumplimiento. Presentacin ante la Junta Metropolitana y los Consejos Municipales,
para que el Plan sea acogido por Acuerdo.
La formulacin de los proyectos identificados es un proceso que demanda gran cantidad de recursos
y no puede ser asumida por una sola institucin. Los proyectos del plan estratgico se formulan en la
medida en que existe el compromiso de los involucrados, en trminos de recursos financieros, humanos
y tcnicos.
El Plan estratgico no puede ser impuesto a la comunidad, esta debe estar convencida de sus bondades
e involucrarse en su desarrollo. En este sentido, es fundamental el diseo y puesta en marcha de una
estrategia de comunicaciones de doble va, entre la Corporacin y la comunidad, para que esta ltima
se apropie del Plan y lo defienda.
La Corporacin debe asegurar su sostenibilidad poltica y financiera para garantizar el proceso, encontrar
soluciones de mediano plazo al tema de los recursos y vender el proceso a los nuevos participantes.
VII. | Lecciones aprendidas y recomendaciones

Las presiones polticas y cortoplacistas siempre estarn presentes en los procesos de planeacin.
En consecuencia, es necesario plantear siempre estrategias para superarlas.
Las metodologas son un medio y no un fin del proceso, por lo tanto deben aplicarse
con flexibilidad, de acuerdo con las condiciones especficas del territorio, sin perjudicar
la calidad tcnica.
La visin y los planes no se imponen, se gestionan. La base de su xito es el compromiso de
todos los participantes desde sus posibilidades y competencias.
El liderazgo del proceso es fundamental para su xito, debe ser firme, generar credibilidad y
tener gran capacidad de convocatoria.
La planeacin estratgica define lneas de futuro, debe armonizarse y articularse con la planeacin
normativa y sectorial, para hacerla realidad en el tiempo, por ello, estos tipos de planeacin no
deben chocar entre s, por el contrario deben complementarse.
La socializacin permanente del proceso de manera estratgica hacia todos los agentes, es
fundamental para lograr su legitimacin y generacin de compromiso.
166
Comentarios a los procesos de planeacin estratgica
en las metrpolis y en las ciudades regin
scar Alfredo Alfonso Roa*
Estos comentarios se relacionan fundamentalmente con las experiencias presentadas en materia de planeacin
estratgica en las metrpolis y las ciudades-regin, incluida la prctica internacional de Brasil. A continuacin
se exponen los principales puntos:
En los contextos nacionales y regionales, la planeacin en los momentos de crisis abre puertas para
pensar en soluciones innovadoras que permitan superar los conflictos regionales. Las crisis implican
recomponer esquemas de accin en los diferentes sectores e involucra el enfrentamiento a nuevos retos.
La transformacin de la cultura industrial es necesaria. Es importante llevar a cabo una reconversin
dirigida hacia la bsqueda de mejores niveles y calidad de vida para amplias capas de poblacin, este
es precisamente uno de los retos ms importantes.
El norte de la planeacin estratgica por supuesto debe ser la planeacin.
La presencia de un sindicalismo de avanzada y moderno confiere un poder de interaccin y de
relacin con el sector privado y con las entidades pblicas, y esa interaccin se traduce en una gran
identidad poltica, por ejemplo, en el caso del Gran ABC de Sao Paulo.
Activar el potencial innovador endgeno de las regiones es hoy en da, el reto, tanto en el mediano
como en el largo plazo y por supuesto exige cada vez ms un esfuerzo personal e institucional.
Las limitaciones que aparecen en los procesos de planeacin estratgica regional y local se relacionan
con las contradicciones que se van presentando durante el desarrollo de los mismos y se van superando
de manera distinta. Por ejemplo, la profundizacin de la descentralizacin y las aspiraciones de
autonomas locales y regionales se enfrentan a fuertes crticas relacionadas con un municipalismo
autrquico.
Por otra parte, un tema recurrente en Amrica Latina es la provisin estable de recursos contra las
prcticas clientelistas. La responsabilidad fiscal, la profundizacin en esquemas de participacin y el
afianzamiento de nuestra democracia surgen como principal herramienta para resolver estos viejos
dilemas.
Se observa una situacin particular relacionada con la existencia de iniciativas promisorias frente a la
ausencia de respaldo institucional, este es un tema transversal y se constituye en un reto para lograr una
planeacin eficaz de corto y largo plazo.
Se presenta un cambio cultural en cuanto a la visin de ciudad-regin, esta situacin permite cambiar
la tradicional polarizacin de ciudad norte-sur en el caso colombiano.
El proceso de planificacin estratgica no puede ser ajeno a metodologas, pero estas no se pueden
considerar como un declogo acerca de qu hacer y cmo hacerlo. Las opciones metodolgicas
deben ser flexibles y posibilitar procesos adaptativos.
La estructura de los desafos hace referencia a los retos en materia de gobernabilidad. La inclusin
social es un desafo relacionado directamente con la demanda creciente por nuevos puestos de trabajo.
Es necesario disminuir la vulnerabilidad del proceso a los ciclos polticos.
*
Subdirector de Planeacin Departamental de Cundinamarca.
167
Panel de discusin: logros y dificultades de las
experiencias presentadas, y propuestas de
polticas y estrategias para consolidar y
promover los procesos de planeacin
estratgica de largo plazo
Participantes:
lvaro Cruz Vargas

Gobernador de Cundinamarca
Senador de la Repblica
Representante a la Cmara
Asesor de la Direccin de Desarrollo Territorial del DNP
Alcalde de Supa Caldas
Director ejecutivo Federacin Colombiana de Municipios
Luis Alfredo Pinto
Presidente de la Asociacin Colombiana de Pequeas y Medianas Industrias Acopi
Fracisco Jos Mojica
Director Centro de Pensamiento y Prospectiva Universidad Externado de Colombia
Profesor Investigador Universidad del Valle
169
Intervencin del Seor Gobernador de
Cundinamarca
lvaro Cruz Vargas
Es importante intercambiar experiencias desde lo territorial y hacer verdadero uso de la descentralizacin, y

para ello, un primer punto es analizar si realmente en Colombia ha habido descentralizacin, o si por el
contrario, se ha restringido este fenmeno en el pas.
Los diferentes proyectos sobre el ordenamiento territorial siempre se han truncado porque no se ha tenido
en cuenta la diversidad de nuestros territorios, de ah surge la importancia de aprovechar la presencia del
Senado en este evento.
En este momento se da la discusin constitucional de la reforma poltica y del ordenamiento territorial y la

presentacin de un nuevo proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial ms corto y ms ajustado,
orientado a establecer un marco conceptual para este importante tema.
Requiere un anlisis detenido la voluntad que existe para flexibilizar la regin, especficamente en lo relacionado
con el tema de las reas de desarrollo territorial (ADT) planteadas en uno de los proyectos en materia de
legislacin orgnica de ordenamiento territorial.
La reforma constitucional en curso rene aspectos que permiten construir regin, fusionar y asociar
departamentos y construir provincias, fundados en la asociacin de entidades territoriales. Esta propuesta,
puede conducir a una desarticulacin, porque se prev conformar unos organismos administrativos regionales
que reemplazaran a las asambleas departamentales y otros organismos provinciales que entraran a sustituir
a los concejos municipales. En este contexto, surge la inquietud: cmo podran dos o ms autoridades
responderle a una sola organizacin administrativa?
La propuesta de los gobernadores, en su mayora se basa en sustentar el ordenamiento territorial sobre las
actuales estructuras que ya se han consolidado en el pas, facilitando que puedan asociarse con un objetivo
claro, es decir, hacia la competitividad y la productividad.
Otro elemento importante es la preservacin del medio ambiente, tema en el que existe una mayor voluntad
de asociacin y no existen diferencias territoriales.
El aspecto de las rentas de departamentos y municipios debe ser discutido en el Departamento Nacional de
Planeacin, porque actualmente existe inequidad en su distribucin, por ejemplo, el caso de la sobretasa a la
gasolina, la cual no representa nada en aquellos municipios ms apartados del pas que no poseen una
estacin de servicio; otro caso, corresponde al impuesto de industria y comercio que no representa un valor
aceptable para el desarrollo de algunas entidades territoriales; y por ltimo, el impuesto predial, que en
territorios que son afectados constantemente por problemas de orden pblico y en los que se presenta un
171
Panel de discusin
alto nivel de migracin hacia los centros urbanos, no tiene un valor significativo. Entonces, se deben buscar
otras alternativas que se conviertan en fuentes de recursos y una de ellas est en la preservacin de los
recursos naturales y especialmente de las fuentes hdricas.
Por otra parte, en la medida en que no se encuentre una opcin de mejorar la calidad de vida de las
comunidades a travs de una regionalizacin, no va a presentarse una accin positiva y un mejoramiento en
los niveles de desarrollo a corto plazo.
En consecuencia, se necesita identificar las potencialidades de las entidades territoriales y dar un paso real
hacia el fomento de las exportaciones. Para ello, existen algunas acciones desarrolladas por parte del gobierno
nacional, a travs de los Comits Asesores Regionales de Comercio Exterior (Carce), los cuales se enfocan
a establecer una institucionalidad y formular planes estratgicos exportadores que permiten generar empleo
y asociacin entre las diferentes entidades territoriales.
Se requiere tambin de la intervencin efectiva del Gobierno nacional y departamental, facilitando la inversin
y la consecucin de recursos para la ejecucin de proyectos.
Una de las mayores preocupaciones es que estamos muy lejos de ser competitivos en el mbito internacional.
En cuanto al aspecto demogrfico, es urgente y prioritario emprender acciones desde los diferentes niveles
de gobierno, de forma tal que se pueda controlar la explosin demogrfica, especialmente en los adolescentes,
de lo contrario, no van a existir posibilidades reales de mejorar la calidad de vida de los colombianos. Esta
situacin se demuestra con las estadsticas especficas en materia de fecundidad, la tasa ha superado el 4% en
el sector rural y el 3 % en el urbano; de continuar con esta tendencia se presentar un desbordamiento en
cuanto a requerimientos de servicios pblicos y empleo y se va a contradecir el crecimiento real del pas.
El Gobierno nacional no puede continuar promoviendo el aumento en el nmero de hijos de las familias
colombianas, por el contrario, se deben crear incentivos al control de la natalidad y disear una poltica
pblica demogrfica.
Continuando con otro tema, en materia de finanzas pblicas, las entidades territoriales han demostrado un
gran avance en la aplicacin de la Ley 617 de 2000 y en algunos departamentos la aplicacin de la Ley 550
relacionada con el nivel de deuda de las entidades territoriales ha contribuido a mejorar los indicadores.
En este sentido, se destaca que una estrategia esencial consiste en disear una poltica de regionalizacin
sustentada en los departamentos y los municipios, pero con una visin de competitividad, productividad y
sostenibilidad a corto, mediano y largo plazo, vinculando diferentes elementos como los jvenes, el sector
privado y las universidades; tambin se requiere trabajar en la consolidacin de la seguridad y la convivencia
pacfica; y finalmente, resaltar la importancia del tema de la educacin, demostrada por la orientacin del
Plan de Desarrollo en incrementar los niveles de cobertura, calidad y pertinencia.
172
Lineamientos metodolgicos
para la construccin
de una visin nacional
de desarrollo con enfoque territorial
Hernando Gonzlez Murillo*
Introduccin
El objetivo de esta intervencin consiste en tratar de sintetizar lo sucedido durante los dos das de realizacin
de este seminario y tambin mostrar el trabajo que se ha realizado durante ya ms de ao y medio. Se aspira
a captar cules son los anhelos de los territorios y de qu manera podemos darle el vuelco a la planeacin,
para construir pas desde las regiones y en este marco, la realizacin de este evento se debe considerar como
un hito, porque el Departamento Nacional de Planeacin se pone al servicio de las entidades territoriales
para colaborar en el desarrollo de las mismas.
La construccin de redes de gestin territorial es un elemento primordial para que se d la movilizacin

necesaria y requerida para el desarrollo del proceso, y desde luego, el diseo de una poltica territorial es
imperativo para crear capacidades internas en las entidades territoriales que promuevan el desarrollo desde
la base y conformar una visin compartida.
La Nacin y las entidades territoriales requieren alcanzar un acuerdo compartido sobre una visin de desarrollo
de largo plazo, que se constituya en la fuerza cohesionadora que posibilite aunar esfuerzos y movilizar a los
diversos sectores para superar los grandes problemas del pas y aprovechar las enormes posibilidades
existentes. Este anhelo se escucha y se lee con creciente frecuencia desde diversos sectores y organizaciones
del nivel nacional y de las entidades territoriales. El Departamento Nacional de Planeacin a travs de la
Direccin de Desarrollo Territorial y en el marco del proyecto Fortalecimiento de la descentralizacin y el ordenamiento
territorial en funcin de una visin compartida de pas, contando con el apoyo del Corporacin Andina de Fomento
vienen adelantando la tarea de crear las condiciones para que la Nacin y sus entidades territoriales reflexionen
conjunta y permanentemente sobre el futuro y elaboren escenarios de desarrollo territorial que guen la
gestin y la planificacin de corto, mediano y largo plazo, posibilitando alcanzar mayor equidad y
productividad.
*
Consultor de la Direccin de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin Nacional. En la elaboracin de este
documento participaron: Martha Sofa Serrano, Hernando Gonzlez, Jos Oswaldo Espinosa y scar Ismael Snchez, consultores
de la Direccin de Desarrollo Territorial del DNP.
173
Panel de discusin
El debate, los estudios, planes y programas sobre alternativas de desarrollo futuro del pas y sus regiones
se han incrementado durante los ltimos diez aos, constituyndose en un acervo importante que
facilita avanzar hacia un proyecto compartido de desarrollo con enfoque territorial. A travs del
intercambio de experiencias de planificacin prospectiva territorial adelantadas en el pas19, se han
percibido los siguientes requerimientos regionales para facilitar la construccin de futuro:
El fomento de espacios de difusin sobre tendencias de futuro y creacin de conocimiento.
El acceso a informacin pertinente y espacios de debate para concebir y concertar nuevas
alternativas de desarrollo.
El intercambio de experiencias y cooperacin horizontal.
Las polticas nacionales de apoyo a procesos de construccin de visiones de desarrollo propias,
que permitan fortalecer la capacidad local de articular sus proyectos de vida en el contexto
nacional y mundial.
La profundizacin de la descentralizacin y autonoma para concebir y emprender proyectos de
futuro.
El anlisis de 27 ejercicios prospectivos desarrollados en el pas20 , mostr un importante avance en los

componentes tcnicos de los estudios de futuro, y reducidos alcances respecto a los procesos participativos
y de institucionalizacin, considerados esenciales para que las diversas imgenes de futuro se constituyan en
visiones compartidas, transformadoras, que movilicen al Estado y a la sociedad mancomunadamente hacia
la construccin de un mejor futuro.
La experiencia de acompaamiento y asesora tcnica a procesos como los emprendidos en los departamentos
de Nario, Norte de Santander, Valle y Bogot-Cundinamarca, y en el municipio de Pueblo Bello en el
departamento del Cesar, ha permitido igualmente comprender que cada regin tiene sus propias dinmicas
y capacidades inditas, que refuerzan el principio de no promover procesos con metodologas nicas, sino
de facilitar dinmicas propias ajustando las diversas opciones metodolgicas a las condiciones particulares
de cada territorio.
A escala general, para facilitar el dilogo y la construccin concertada de una visin nacional de desarrollo
con enfoque territorial, es necesario que se acuerden principios, enfoques de desarrollo, componentes
del proceso, productos, formas de participacin y una organizacin flexible, plural y prctica para
emprender el proceso.
La importancia de contar con un acuerdo compartido Nacin-regin respecto al modelo de estructuracin

territorial para un horizonte entre 10 y 20 aos, y las estrategias para forjarlo, radica en tener la posibilidad de
construir el futuro desde el presente, y no continuar siendo solamente espectadores de las intervenciones
externas sobre el territorio. La visin compartida de desarrollo se convertir, junto con los planes, polticas,
proyectos y estratgicas que se definan para construirla, en el proyecto societal (Estado-sociedad civil) que
permitir al pas ocupar un espacio propio y protagnico en el contexto nacional e internacional.
16
Intercambio adelantado a travs del proyecto Fortalecimiento de la descentralizacin y el ordenamiento territorial en funcin de una visin
compartida de pas con el Plan estratgico de Antioquia, Plan maestro del Valle, Visin Risaralda 2017, Ecorregin Eje Cafetero, La Mesa
de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca, el Plan estratgico del rea metropolitana de Bucaramanga, entre otros, y el apoyo a
procesos de construccin de visin emprendidos por departamentos como Nario y Norte de Santander.
17
Anlisis de ejercicios prospectivos y estrategias para la construccin de un futuro en Colombia. Documentos para el desarrollo territorial
N 58. Departamento Nacional de Planeacin, enero de 2003.
174
I.| Situacin actual de la planificacin y la gestin del

desarrollo en Colombia
La prctica de la planeacin en Colombia se extendi de manera amplia desde la adopcin de la Ley 152 de
1994, en la forma de planes de desarrollo econmico y social, para vigencias de los periodos de gobierno y
a travs de un proceso de planificacin que vincula las autoridades e instancias del sistema de planeacin
(gobernantes elegidos popularmente, entidades tcnicas de planificacin; consejos de gobierno, consejos
territoriales de planeacin, y el Congreso, las asambleas y los concejos como cuerpos colegiados), en las
diversas fases que componen el proceso.
Desde el punto de vista de la programacin de las inversiones pblicas los planes de desarrollo han cumplido
un papel importante, al propiciar la armonizacin entre los objetivos y metas establecidos para los tres aos
de gobierno y la disponibilidad de recursos, con lo cual es posible establecer el grado de cumplimento
financiero de las programaciones presupuestales. No obstante, este tipo de planificacin no ha mostrado
impactos significativos en las condiciones de desarrollo sobre las cuales ha pretendido incidir, a tal punto que
el cumplimiento de la norma se tiende a hacer ms por responsabilidad legal que por convencimiento sobre
la utilidad del instrumento para promover el desarrollo. El enfoque cortoplacista, la ausencia de verdaderas
estrategias de desarrollo, la rigidez de las programaciones presupuestales, la debilidad de los instrumentos de
gestin, y la prctica de acciones ofrecdas de planificacin, sujetas a los imprevistos de los factores internos
y externos del desarrollo, hacen imperativo el ajuste de los instrumentos de planificacin normativa existentes
introduciendo la planificacin y gestin estratgica con perspectiva de largo plazo.
A. Caracterizacin del proceso de planificacin en

Colombia: avances y deficiencias
La principal caracterstica de la planificacin que se realiza en Colombia21 tanto nacional como territorial, es la
prevalencia de un enfoque sectorial con horizontes temporales ceidos a los periodos de gobierno, razn por
la cual, el largo plazo y la orientacin de objetivos compartidos, desaparecen de las agendas de ejecucin y
gestin del desarrollo. La tendencia en los cambios de gobierno es comenzar de nuevo con estrategias y
acciones dirigidas a los tres o cuatro aos de mandato, por lo cual no ha sido posible emprender procesos
transformadores (proyectos estratgicos con visin de largo plazo) que posibiliten superar los grandes problemas
y desafos que enfrentan el pas y sus regiones, tales como el logro de la paz, el cambio tecnolgico, el desarrollo
territorial, la eliminacin de las brechas sociales y la erradicacin de la pobreza, el desarrollo humano sostenible,
la insercin protagnica en el mercado internacional y en general los grandes desafos del nuevo milenio.
As mismo, el dilogo Nacin-regin para construir y coordinar procesos de desarrollo conjuntos se ha

visto limitado por la carencia de propsitos cohesionadores compartidos, con perspectiva territorial, que
18
Departamento Nacional de Planeacin. Anlisis de ejercicios prospectivos y estrategias para la construccin de futuro en
Colombia. Documentos para el Desarrollo Territorial N 58, enero de 2003.
175
Panel de discusin
permitan unir esfuerzos en la misma direccin. Lo anterior ha llevado a la asignacin atomizada de la

inversin pblica respondiendo a necesidades puntuales y demandas coyunturales, que sumadas no producen
los impactos significativos necesarios para enfrentar los asuntos estratgicos del pas.
A pesar de reconocerse la necesidad de emprender procesos de planificacin y gestin estratgica, se han

evidenciado dificultades para ir ms all de la planificacin normativa, por lo cual se terminan
desconociendo los procesos de cambio y construccin colectiva de futuro, haciendo que el pensamiento
y acciones de corto plazo se constituya en un crculo vicioso en el cual, para salir de la crisis se realizan
acciones que solamente cubren dficits o necesidades precisas, sin detenerse a considerar cmo atar este
tipo de acciones con soluciones estructurales.
No obstante lo anterior, los procesos de planificacin estratgica empiezan abrirse paso de manera
progresiva; diferentes instituciones tanto del orden nacional como territorial22 , de los sectores pblico,
privado y de la academia, han venido avanzando en la incorporacin de la planificacin estratgica
prospectiva, a partir del emprendimiento de una serie de procesos y ejercicios de pensamiento de largo
plazo, a travs de los cuales se estn intentando romper con la forma cortoplacista de abordar la planificacin
y la gestin del futuro del pas. Algunas de estas instituciones acuden a la prospectiva como instrumento
de planificacin estratgica.
B. Actitudes de los territorios ante la planificacin

En trminos generales, en el pas se pueden establecer diferentes tipos de actitudes de las entidades territoriales
ante la planificacin:
Territorios que no planifican. A pesar de la obligatoriedad de la elaboracin de planes de desarrollo

no se cumple con la norma, y por tanto ni siquiera se plantean los problemas del territorio. Son
territorios que asumen una actitud pasiva y viven al vaivn de los acontecimientos.
Territorios que utilizan la planificacin tradicional. Son entidades territoriales que elaboran sus planes
de desarrollo para cumplir la norma y su accin se centra en cubrir las necesidades acumuladas y
algunas demandas adicionales proyectadas a tres aos. Se limitan a administrar los pocos recursos
disponibles. Su actitud es predominantemente reactiva en la medida que acuden a solucionar los
problemas o encarar los conflictos en el momento que se presentan, sin tener en cuenta que en
muchos casos las soluciones son muy costosas y solo logran corregir las deficiencias momentneamente.
Territorios que utilizan la planeacin estratgica. Dentro de este grupo se encuentran entidades territoriales
que administran y gestionan recursos en funcin de unos propsitos estratgicos. Elaboran planes de
desarrollo que tienen en cuenta las debilidades y fortalezas impuestas por el mbito interno y las
amenazas y oportunidades provenientes del ambiente externo; se basan en las tendencias con el fin de
prever el comportamiento futuro, y de acuerdo con ellas disean las acciones requeridas.
22
Un nmero creciente de planes de desarrollo departamentales y municipales, en los ltimos dos periodos de gobierno, han venido
incluyendo como temas importantes unas primeras propuestas de visiones de desarrollo de largo plazo y de proyectos estratgicos,
que empiezan a inducir la continuidad de esfuerzos entre administraciones alrededor de lneas estratgicas de desarrollo.
176
Territorios que utilizan la planeacin estratgica prospectiva. Este tipo de entidades territoriales
comprenden que adems de las tendencias del pasado surgirn eventos nuevos, como producto de
una interaccin de factores que estn en constante cambio, los cuales generan entornos inestables y de
incertidumbre. As mismo, imaginan, crean y construyen visiones de futuro, realizan alianzas, superan
conflictos de intereses y elaboran programas estratgicos para aprovechar las oportunidades que
ofrece el entorno, activando sus propias capacidades. Son territorios que se preparan y actan
persistentemente en procura de un mejor futuro.
En este sentido, es necesario trascender de la planificacin normativa hacia la planificacin estratgica

prospectiva, como instrumentos complementarios, por considerarse que esta es la ms potente para
que los territorios puedan desenvolverse en un mundo de mercados abiertos, en constante
transformacin y que por lo tanto exige una planificacin y gestin flexibles y permanentes, donde la
previsin y la accin en funcin de proyectos compartidos propios son la mejor herramienta para
forjar el propio futuro.
II.| El tipo de prospectiva que requiere el pas y el

proceso de construccin social de futuro
Cuando se analiza la experiencia internacional, la resea de los casos hace evidente que los diferentes
enfoques de estudios del futuro han surgido como respuesta frente a ambientes polticos e institucionales,
que caracterizan determinadas fases y retos del desarrollo particulares a cada territorio. Es decir, que
diversos entornos han dado lugar a respuestas especficas. Por ejemplo, en Estados Unidos se constata
el predominio del pronstico tecnolgico y de los Think-thanks o tanques de pensamiento, fuertemente
ligados al denominado complejo industrial-militar. En Francia prima la prospectiva, sobre todo aplicada
a la gestin pblica y territorial; en el Reino Unido dominan los estudios de ciencia y tecnologa y
sociedad. En Japn es importante la dimensin cultural del largo plazo y la aplicacin al desarrollo
tecnolgico, mientras que los pases escandinavos se caracterizan por sus ejercicios participativos de
democracia local. En pases en transformacin como India, Mxico, Brasil, China, y Malasia no
predomina un determinado enfoque ni un tipo de institucionalidad distintiva, pero s una preocupacin
fundamental por dar un salto cualitativo en sus niveles de desarrollo.
En el caso colombiano, ante la carencia de un enfoque claro y compartido de ordenamiento y desarrollo,

es preciso preguntarse qu concepcin sera importante para el pas, en un mbito de elevado conflicto
y desigualdades econmicas y sociales, y ante la necesidad de prepararse para la transicin del conflicto
hacia el posconflicto, con una proyecto colectivo de nacin.
Una nocin central para realizar esta escogencia tiene que ver con las dos lgicas bsicas que operan
detrs de los estudios del futuro. La lgica dominante ha sido la colonizacin del futuro, la de llegar
primero y con ventaja antes que los dems para ocupar una posicin estratgica en un determinado
sector o territorio. Esta lgica, tpica en los temas econmicos, militares y de investigacin y desarrollo
tecnolgico, implica un claro predominio de los valores particulares sobre los valores colectivos y
177
Panel de discusin
tambin cierto elitismo en la toma de decisiones y la imposicin de intereses. Frente a ella ha habido
una amplia crtica en los ltimos aos, sobre todo de parte de pensadores latinoamericanos, paquistanes,
indios, chinos y del norte del frica23.
La lgica alternativa de futuro es la exploracin de opciones a partir de las propias capacidades, dejando de
lado la sola adaptacin al cambio y la anticipacin del entorno con fines especficos, asumiendo el reto de la
construccin colectiva de un futuro propio, a partir de las capacidades endgenas. Es en esencia poner en
accin el voluntarismo para abrir oportunidades al alcance de colectividades marginadas de la competencia
internacional de primer nivel. Es decir, forjar un modelo propio de desarrollo humano sostenible que
conciba el futuro comn de un pas o un territorio desde el punto de vista del inters general24, para equilibrar
los sesgos centrados en el predominio de los valores econmicos sin dejar por fuera algo tan vital como la
equidad social y la realizacin de la persona humana25.
La lgica de la construccin de futuros implica poner en comn diversas imgenes sobre el porvenir,
elaborar y negociar visiones compartidas, y plantear proyectos plausibles que traduzcan las imgenes en
actos concretos. Por tanto requiere de metodologas que apunten a desentraar factores estructurales, producir
una estrecha relacin con los decisores, fomentar las estructuras de aprendizaje social y los sistemas de
formacin, reforzar la tica profesional y producir textos, teoras y herramientas que aumenten la dotacin
de informacin disponible y la comprensin de los problemas del desarrollo en forma dinmica26.
La construccin de futuros privilegia la creacin de alternativas sobre la lgica de la prediccin y el pronstico.

Fundamentalmente, pretende elaborar visiones y proyectos de largo plazo a travs de procesos sociopolticos,
que acten sobre los valores y actitudes frente al futuro, desarrollando capacidades para que las comunidades
estn en mejores condiciones para responder a los enormes desafos de la crisis actual. Construir futuros
implica cimentar las bases de un proyecto pedaggico de cambio cultural, donde los conceptos de
cooperacin, responsabilidad, solidaridad y equidad sean centrales como salvaguarda de lo pblico.
En este contexto, una visin no es cualquier imagen que se le ocurra a una persona respecto del futuro. Es una
semilla de cambio, una imagen estructurada del futuro con potencial de realizacin, que sirva para orientar a las
comunidades e instituciones dentro de la inestabilidad que genera un ambiente con gran intensidad de conflicto.
Las visiones portan la innovacin; deben ser frescas y renovarse en forma constante; no se pueden congelar en
el tiempo. Requieren una confrontacin permanente con la realidad para no reducirse a fantasas sin anclaje en
lo concreto; es importante que surjan del dilogo constructivo y la participacin de los ciudadanos.
La calidad de las visiones de futuro es trascendental para ampliar las opciones de una sociedad. Si en una
colectividad predominan los estereotipos y los prejuicios, las personas no reaccionarn proactivamente ante
las variaciones del entorno. Si rige un clima social de incredulidad, nada parecer tener sentido ni valdr la
pena hacer ningn esfuerzo por potenciar el momento presente; el futuro ser visto con apata y desconfianza
porque solo existir un referente, el aqu y el ahora. Si rige una ideologa, ninguna evidencia podr refutar las
23
Sardar, Ziuaddin. Rescuing all our futures. Adamantine Books, Londres, 1999.
24
Petrella, Ricardo. El bien comn. Editorial Debates, Madrid, 1997.
25
Henrici, Meter.La futurologia: Perch e come. En: P. Beltrao (editor), Pensare il futuro, Editorial Paoline, Roma, 1997.
26
Medina Vsquez, Javier. Funcin de pensamiento a largo plazo: experiencias significativas a nivel mundial. Seminario de alto
nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin y experiencias exitosas, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Consejo Regional de Planificacin, La Habana, 2001.
178
propias creencias, por distantes que estn de la realidad. Si prima la utopa, tenderemos a seguir nuestros
sueos, sin valorar los datos que nos indiquen la brecha entre la realidad y nuestras ilusiones.
De otra parte, para construir futuros no basta con crear visiones. Hay que realizarlas a travs de un proyecto en
la accin. El proyecto es el punto de contacto de la visin con la accin. Implica un compromiso y un sentido
de vida para construir un futuro comn. Implica abonar el terreno, sembrar semillas de cambio y preparar un
proyecto de un pas que supere el conflicto y los problemas del pasado y d un salto cualitativo hacia el futuro.
A. La construccin de futuro: convergencia entre una visin

del pas desde lo regional y una visin de regin desde lo
nacional
Colombia no puede seguir a la deriva sin definir una visin compartida de futuro a donde sea posible llegar
en el largo plazo. Sin este referente, la Nacin y sus territorios seguirn realizando grandes esfuerzos para
atender de manera coyuntural y sin previsin, las necesidades acumuladas y las demandas que surgen en el da
a da, sin utilizar de manera ms eficiente los limitados recursos, con lo cual se reduce la credibilidad en el
Estado y sus instituciones, tanto en el nivel nacional, como en sus entidades territoriales. La gestin y planificacin
normativa ha generado una cultura de pensar y actuar en los territorios y en el pas con horizontes de tiempo
cortos, sin detenerse a considerar las repercusiones de las acciones en el largo plazo y a explorar creativamente
opciones alternativas. Adems predominan visiones de lo nacional sin suficiente reconocimiento de la diversidad
regional y visiones de las entidades territoriales sin sintona con sus entornos nacionales.
La descentralizacin ha aumentado la autonoma y la disponibilidad de recursos para los departamentos, municipios

y resguardos indgenas, sin embargo, an existen vacos, para promover procesos transformadores de largo plazo.
Un porcentaje elevado de municipios27 an depende bsicamente de las transferencias y se caracterizan por la poca
disponibilidad al cambio y a la generacin de recursos propios, con lo cual estn condicionando su autonoma
para concebir y emprender sus propios proyectos de desarrollo y opciones de futuro.
A pesar del anterior panorama, comienzan a presentarse casos de procesos territoriales que buscan construir
proyectos de futuro de mbito regional y local, como es el caso de Bogot-Cundinamarca y la regin del
Eje Cafetero, el departamento del Valle, Santander, Bucaramanga y su rea metropolitana, Risaralda, y
Quindo, entre otras entidades territoriales; constituyndose en procesos slidos para dialogar, desde sus
propios proyectos prospectivos, sobre una visin compartida de desarrollo que establezca las acciones
nacionales para construir un pas de regiones, al mismo tiempo que se precise la contribucin particular de
cada territorio al proyecto colectivo nacional.
El balance general de la planificacin de largo plazo en el pas presenta avances en las diversas escalas territoriales:
planes estratgicos departamentales, regionales, metropolitanos y municipales, polticas sectoriales de largo
plazo y estudios nacionales con carcter prospectivo, los cuales han adoptado diferentes metodologas de
27
El 93% de los municipios del pas (1.017) presentan una dependencia de las transferencias superior al 62%. Fuente: Subdireccin
de Finanzas Pblicas Territoriales, Departamento Nacional de Planeacin.
179
Panel de discusin
planeacin, y cuentan con un objetivo comn: pensar e imaginar el futuro y/o establecer estrategias y
recomendaciones para construir el porvenir desde el presente.
Algunos de los estudios de futuro ms destacados en el mbito nacional son: "Destino Colombia" "Repensar
a Colombia Hacia un nuevo contrato social"; "Colombia un pas por construir"; Las claves del futuro economa y
conflicto en Colombia; Para donde va Colombia?. Estos estudios plantean diversos enfoques sobre el tipo de
sociedad, de Estado y de economa que se espera alcanzar en el pas en largo plazo. Estos ejercicios proponen
estrategias y polticas encaminadas a solucionar los problemas del pas, sin embargo son iniciativas que provienen
en su mayora del sector acadmico y por tanto no representan a los tomadores de decisin, constituyndose en
ejercicios ilustrados que no trascienden a una esfera social ms amplia, aunque no hay que desconocer su
importancia en la comprensin de los problemas y alternativas de solucin.
Existen otros tipos de ejercicios realizados desde la escala nacional, correspondientes a las polticas sectoriales
de largo plazo, las cuales tienen por objeto plantear las principales estrategias para el pas en un campo o
sector especfico, a un horizonte de aproximadamente diez aos. Algunos ejercicios de este tipo son: el
Plan decenal de educacin; 1996-2005; el Plan estratgico exportador; 1999-2005; el Plan nacional de cultura; el
Estudio de competitividad del sector turismo; el Plan estratgico del programa nacional de desarrollo tecnolgico industrial y
calidad; el Plan de expansin de energa; el Plan estratgico de transporte; Agrovisin 2025; entre otros. Estos ejercicios
prospectivos representan un primer esfuerzo de direccionamiento de las polticas sectoriales para que
trasciendan ms all de un periodo de gobierno.
A pesar de los avances mencionados en trminos de la planeacin nacional con perspectiva de largo plazo
es notable la falta de un enfoque territorial, que posibilite establecer estrategias que atiendan las caractersticas
regionales diferenciales, y esto le resta eficacia a la actuacin de la Nacin en los territorios. Los gobiernos
departamentales y municipales y sus respectivas comunidades, no cuentan con un referente de contexto
nacional que a la vez los ubique frente al mbito internacional. Los planes y polticas sectoriales, por tanto,
deberan incorporar la perspectiva territorial teniendo en cuenta el protagonismo que juegan las regiones en
el nuevo orden econmico y poltico mundial.
En el mbito territorial es cada vez ms frecuente la elaboracin de planes y ejercicios estratgicos con visin
de largo plazo, cuyo principal objetivo es orientar la gestin pblica y privada, con el objeto de enfrentar la
exclusin, los desequilibrios sociales, ambientales y econmicos del territorio. Dentro de este grupo de
ejercicios se encuentran experiencias como el Plan estratgico de Antioquia; el Plan maestro del Valle (en desarrollo);
Visin Risaralda 2017; el Plan estratgico del rea metropolitana de Bucaramanga, los ejercicios prospectivos de los
Corpes, el ejercicio de la ecorregin del Eje Cafetero, y la propuesta de desarrollo de la Mesa de Planificacin
Regional Bogot-Cundinamarca, entre otros ms que se encuentran en la actualidad en su etapa inicial.
En estos procesos es evidente la apuesta por el desarrollo endgeno, expresado en la activacin de los
factores internos para el desarrollo que son controlados mayoritariamente por las organizaciones del propio
territorio. Esto implica la identificacin y el potenciamiento de las diversas formas de capitales para el
desarrollo (destacndose la organizacin social, la modernizacin institucional, el conocimiento, el capital
social, la ciencia y la tecnologa) y la articulacin con los mercados nacional e internacional de forma competitiva,
objetivos que no se pueden alcanzar sin una planeacin de largo plazo.
En trminos generales en Colombia se evidencia un gran inters por el pensamiento y la planificacin de largo
plazo, como una herramienta de gestin del desarrollo; sin embargo, los resultados no han sido los esperados.
180
Muchos de los ejercicios de planeacin de largo plazo se han elaborado en forma predominantemente acadmica
desarticulados de las instancias polticas, econmicas y de la sociedad civil, por lo cual los intereses de la colectividad
no quedan plasmados y no se cuenta con el compromiso necesario para realizarlos.
Los ejercicios de planeacin de largo plazo en el pas reflejan un gran esfuerzo individual, pero sin un
grado real de integracin y cooperacin para afrontar de manera mancomunada los problemas y desafos
que afectan a la nacin y sus territorios, tales como el logro de la paz, el cambio tecnolgico, el desarrollo
territorial, la eliminacin de las brechas sociales, el desarrollo humano sostenible, la insercin en la economa
mundial, entre otros. La gran magnitud de las transformaciones requeridas en los mbitos econmicos,
sociales e institucionales demanda acciones electivas estructurantes donde converjan los esfuerzos de la
Nacin, los departamentos y municipios con sus diversas formas de organizacin regional.
En general se encuentran avances significativos en trminos de pensamiento de futuro y los ejercicios de

prospectiva a escala nacional y en las entidades territoriales, pero el espacio de interseccin entre la perspectiva
regional vista desde lo nacional, y de lo nacional desde lo regional y local, an esta vaco, por lo cual la
construccin de la visin nacional desde y con los territorios lograr su propsito en la medida que se
disee apropiadamente la forma de integrar el dilogo proactivo de saberes y de intereses entre la nacin
y las regiones, de manera que se identifiquen aquellos factores estratgicos claves para una determinada
visin compartida que convoque y movilice las acciones concurrentes de estas dos perspectivas.
Lo anterior implica aumentar la capacidad de reflexin y accin previsiva y estratgica de las instituciones
y elementos nacionales y territoriales, generando adems confianza, para trabajar conjuntamente hacia la
edificacin de un futuro comn para Colombia desde sus territorios, a travs de instrumentos como un
plan prospectivo nacional de desarrollo territorial28 , en el que confluyan los intereses de los diversos
niveles de gobierno, y se recojan las necesidades y aspiraciones de los colombianos, de manera que cada
gobierno nacional y territorial cuente con una carta de navegacin que contenga las estrategias necesarias
para conducir al pas en la ruta de un desarrollo humano sostenible.
III. | Ciclo del proceso de construccin social de

futuro para Colombia desde los territorios
La construccin de una visin de futuro para Colombia desde sus territorios29 puede comprender
cuatro fases: preparacin, formulacin, ejecucin y el seguimiento30. El ciclo del proceso se observa
claramente en el siguiente grfico:
28
El Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario establece la formulacin de un plan prospectivo nacional de
desarrollo territorial
29
La visin, como fuerza inspiradora e impulsora, deber convertirse en el elemento movilizador de las diversas acciones del sector
pblico, privado y sociedad organizada, para emprender mancomunadamente la construccin de los escenarios seleccionados
como los ms promisorios (escenario apuesta), a travs de planes estratgicos que vinculen los planes que regularmente adelantan
la Nacin y las entidades territoriales.
30
Seguimiento como sistema viga del proceso en todas sus fases, es recomendable disearlo desde el inicio, ajustndolo a en uno de
los momentos del proceso.
181
Panel de discusin
Grfico 1
Ciclo del proceso de construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios
Fuente: DNP DDT.
Esta propuesta implica un proceso participativo y de interaccin entre el nivel nacional y las entidades
territoriales, y a su vez de estos con los diversos agentes (econmicos, sociales, culturales, polticos,
agremiaciones, grupos tnicos, agremiaciones, asociaciones, entre otros), buscando acuerdos sobre los factores
estratgicos para el desarrollo, la convergencia de imgenes y elaboracin de escenarios compartidos sobre
el pas, que reflejen las condiciones y posibilidades de desarrollo de cada regin.
El dilogo reflexivo, plural y constructivo entre imgenes de desarrollo, escenarios, y opciones a futuro, har
fluir los elementos que le darn forma a una visin compartida, entendiendo que su concrecin se realizar
a partir de los escenarios apuesta seleccionados y concertados que se materializarn articulando acciones de
corto, mediano y largo plazo, mediante de un plan prospectivo nacional de desarrollo territorial que incluira
las lneas y proyectos estratgicos para el desarrollo del pas y sus territorios. Estas lneas y proyectos se
debern constituir en ejes permanentes y vinculantes de los diversos planes (de desarrollo, ordenamiento,
sectoriales, nacionales y territoriales, entre otros) y sern indicativos para la accin de los agentes sociales y
privados.
182
A. Fase de preparacin
En esta fase se crearn las condiciones bsicas necesarias para que los componentes particulares del proceso
puedan desarrollarse. Comprende la preparacin de los instrumentos metodolgicos, y de las bases
conceptuales y preparacin de las condiciones conceptuales, metodolgicas, organizacionales, polticas, y
financieras para llevar a cabo el proceso de construccin de visin. As mismo, se disear el sistema de
seguimiento sistema viga para orientar y coordinar el ejercicio.
Avances
La fase de preparacin tiene un primer avance de conceptualizacin, aprendizaje y desarrollo, obtenido

a travs del proyecto Fortalecimiento de la descentralizacin y el ordenamiento territorial en funcin de una visin
compartida de pas, liderado por la Direccin de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de
Planeacin.
Los logros alcanzados en esta fase comprenden la definicin de las bases conceptuales y analticas para
la construccin de una visin de desarrollo nacional31, las cuales fueron divulgadas y discutidas en 11
conversatorios departamentales en los que participaron ms de 250 personas de las entidades territoriales
y nacionales, los cuales se constituyen en el punto de partida para la constitucin de la red gestora del
proyecto. Adicionalmente, se aplic un cuestionario con preguntas relacionadas con los atributos para
la construccin de territorios de futuro, para retroalimentar el proceso de construccin de visin de
pas, donde se abordaron temas como: globalizacin e internacionalizacin; el desarrollo endgeno y la
competitividad sistmica; las polticas pblicas, los instrumentos e incentivos para el proceso de
construccin de visin; el ordenamiento y la descentralizacin. As mismo, se realiz un anlisis de 27
ejercicios prospectivos y estratgicos realizados por instituciones nacionales, sectoriales y territoriales32.
Sobre la base del conocimiento y la participacin de 30 expertos en desarrollo territorial, y derivado de

las experiencias extradas de los estudios sealados anteriormente, se ha venido perfeccionado el marco
conceptual y los elementos metodolgicos para promover un proceso de construccin de una visin de
futuro para el pas.
Por su parte, el Gobierno Nacional, en la formulacin del Plan de Desarrollo: Hacia un Estado
Comunitario, atendiendo las demandas regionales en torno al tema, como se mencion anteriormente,
contempla la formulacin, de manera participativa, de un plan estratgico con visin de largo plazo
para el pas. As mismo, se apoyarn los procesos de planeacin estratgica territorial de largo plazo,
como parte de la creacin de condiciones para la formulacin del Plan prospectivo nacional de desarrollo
territorial.
31
Documento para el desarrollo territorial No. 57: Bases conceptuales y analticas para la construccin de una visin de desarrollo
nacional, DNP-DDT, agosto de 2002 CAF
183
Panel de discusin
Aspectos por desarrollar para culminar la etapa preparatoria
Para finalizar la fase de alistamiento y preparacin quedan las siguientes acciones por realizar:
Completar la consulta de los documentos, la promocin del proceso y la conformacin de redes en los
21 departamentos restantes32 , correspondientes a los departamentos de menor desarrollo relativo que
poseen condiciones institucionales deficientes y mayores dificultades de comunicacin.
Incorporar en el proceso a los grupos tnicos y sociales ms representativos, como tambin al
Consejo Nacional de Planeacin y al Congreso, entre otros.
Establecer una serie de acuerdos institucionales que lleven a conformar la organizacin necesaria
para conducir, promover y facilitar el proceso, y proveer los recursos institucionales, tcnicos
y financieros requeridos.
Socializar los documentos conceptuales y metodolgicos, y complementar el estado de arte
de los procesos que se han documentado hasta el momento (internacionales, nacionales,
sectoriales y territoriales) con nuevas experiencias.
Promover procesos de capacitacin en gestin y planificacin estratgica de largo plazo a los
diferentes participantes del proceso.
Estructurar un sistema de seguimiento y control del proceso, sistema viga, para lo cual se
hace indispensable recopilar informacin pertinente y establecer la lnea de base de la situacin
actual del ordenamiento y desarrollo territorial del pas, as como de los procesos de organizacin
territorial. Para ello se disear un sistema de informacin territorial con la participacin del
Dane, el Igac, el Ideam, Invemar y Dimar, que podran conformar un nodo de produccin y
procesamiento de informacin para el desarrollo territorial.
Redes institucionales y de participantes

Igualmente, como parte de la fase de alistamiento, se requiere establecer una organizacin institucional
inicial que se ir expandiendo en el tiempo y espacio, en la medida que se incorporan nuevos
participantes e instituciones al proyecto. Dicha organizacin tendra una estructura en red , conformada
por varios nodos representativos de los diferentes mbitos del nivel nacional, sectorial y territorial.
El concepto de red acoge la autoorganizacin y autocoordinacin de instituciones y participantes

autnomos de facto, a fin de lograr un resultado comn 34 . Se propone conformar una red de gestin
asociada para promover la construccin de una visin compartida de desarrollo territorial que propicie
la institucionalizacin y socializacin de escenarios virtuales para debatir, intercambiar y hacer aportes
permanentes para la construccin de la visin prospectiva propiciando la gestin concertada del
proceso entre el Estado y la sociedad (Grfico 2).
32
Documento para el desarrollo territorial No. 58 Anlisis de ejercicios y estrategias para la construccin de futuro para Colombia,
enero de 2003 DNP-DDT; CAF; PNUD.
33
En esta fase preparatoria y exploratoria sobre las condiciones existentes se han vinculado, en diverso grado, los departamentos del
Valle, Antioquia, Bogot-Cundinamarca, Caldas, Quindo y Risaralda, Norte de Santander, Santander y Nario.
34
Dirk Messer. Sociedad en Redes, un nuevo modelo de conduccin y gestin de polticas. Competencia global y libertad de accin nacional. Instituto
Alemn de Desarrollo IAD, Ed. Nueva Sociedad 1999.
184
Grfico 2
Red organizacional del proceso de construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios
Fuente: DNP DDT.
El ncleo central de la red estar coordinado por un equipo base conformado por representantes de los diferentes
nodos o equipos sectoriales y territoriales: los ministerios; el Sistema Nacional de Planeacin35; el Congreso de la
Repblica; los gremios; la academia; las organizaciones no gubernamentales; grupos tnicos; red de prospectiva de
ciencia y tecnologa; las mipymes; la iglesia, los partidos polticos; y los nodos territoriales, compuestos por gobiernos
territoriales y agentes institucionales y sociales en cabeza de las federaciones de departamentos y municipios, que
representen a las instituciones pblicas, privadas, los gremios y sociedad civil (jvenes y mujeres, entre otros).
El ncleo articulador estar soportado, en su fase inicial, en la coordinacin del Departamento Nacional de
Planeacin, por medio de la Direccin de Desarrollo Territorial, como instancia encargada de la orientacin de los
procesos de planificacin en el pas. En esta fase, el ncleo articulador se encargar de generar los insumos para
completar las acciones expuestas en el acpite de acciones por desarrollar.
35
El Sistema Nacional de Planeacin lo conforman, adicional al Consejo Nacional de Planeacin y los Consejos Territoriales, las
dems autoridades e instancias de planeacin: el Presidente de la Repblica, el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
(Conpes), el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y los dems ministerios y
departamentos administrativos de acuerdo con su mbito funcional, y el Congreso de la Repblica.
185
Panel de discusin
Al finalizar esta estapa, sobre la base de los insumos provistos en el marco conceptual, por la retroalimentacin
de los estudios y procesos prospectivos nacionales y regionales (de las entidades territoriales) y por experiencias
similares de otros pases y regiones que han adelantado estos procesos, se elaborarn los trminos de referencia
para adelantar la construccin de la visin de desarrollo definiendo concertadamente, los objetivos y alcances
del ejercicio, las formas de participacin, recursos requeridos, el cronograma, la organizacin institucional
para adelantar las diversas fases, y las respectivas responsabilidades.
B. Fase de formulacin
La visin es una idea fuerza compartida de futuro que se debe constituir en factor inspirador, cohesionador
e impulsor del proceso. La visin se percibe como un medio efectivo para lograr un lenguaje comn y
obtener el consenso en una sociedad diversificada y pluralista. El trmino visin designa una imagen
del futuro que focaliza implcita o explcitamente valores y propsitos por los que se debe luchar para
crear mejores condiciones de desarrollo. En un proceso de cambio una buena visin se propone tres
objetivos importantes: clarificar la direccin hacia la cual se debe realizar el cambio e indicar en una
representacin econmico-espacial la posicin que la organizacin debe alcanzar en un horizonte de
tiempo determinado; igualmente debe dar a las personas motivacin para movilizarse en la direccin
justa, aunque los primeros pasos para avanzar sean difciles. Adems contribuye a coordinar y lograr la
convergencia rpida y eficaz de las acciones de diversas instituciones y agentes, entorno a imgenes objetivo
y escenarios apuesta36. La visin permite construir grandes acuerdos institucionales y sociales para el
desarrollo territorial a largo plazo, a travs de proyectos estratgicos concertados y una agenda que
articule las redes sociales, econmicas, polticas y genere sinergias para gestionar el crecimiento y la
prosperidad colectiva.
En esta fase se concertar la visin de desarrollo nacional con enfoque territorial. Esta visin se concibe como
un conjunto estructurado y articulado de imgenes de futuro37 posibles, resultado de la participacin activa de
los agentes sociales e institucionales. La visin acordada se constituira en el eje articulador de las acciones
necesarias para el fomento del desarrollo regional y la generacin de capacidades internas en los territorios,
teniendo en cuenta las condiciones, restricciones y requisitos que impone la singularidad y la diversidad regional.
Una determinada visin de desarrollo territorial surgir del anlisis, comprensin y debate plural del modelo
actual de organizacin del territorio, del entendimiento de las relaciones de la sociedad con el territorio, del
conocimiento cientfico y lego sobre los ajustes y desajustes de esa organizacin y de las opciones futuras.
A partir de este anlisis y de acuerdo con variadas opciones metodolgicas instrumentales (modelos,
pronsticos, escenarios, pensamiento complejo, etc.) y de la participacin de los agentes, se llegar
36
Medina, Javier. Visin compartida de futuro. Programa editorial Universidad del Valle.
37
Un ejemplo de imagen de futuro podra ser: En el ao 2019, Colombia logra un territorio nacional y regional reordenado y competitivo.
Luego de superar la guerra y erradicar los cultivos ilcitos, se desatan una serie de sinergias e iniciativas locales, regionales y nacionales en
procura de recuperar las dcadas perdidas y de alcanzar niveles de vida dignos y sustentables. Los colombianos hemos forjado un
desarrollo urbano y regional integrado y menos desigual; se han establecido las bases para un desarrollo humano sustentable, que
garantizan la unidad nacional, con regiones autnomas. La integracin de Bogot con su regin de influencia logr conformar una de las
regiones metropolitanas ms dinmicas y competitivas del mercado comn americano.
186
a la identificacin de un conjunto de factores estratgicos 38 que servirn de base para la concepcin de

diversos escenarios posibles, de la visin compartida y de las lneas estratgicas de desarrollo regional, fruto
de la identificacin y anlisis de problemas, oportunidades y desafos regionales.
La formulacin de la visin comprender cinco componentes que se articularan en diferentes momentos.

Estos componentes corresponden a:
La identificacin y anlisis de variables del modelo de estructura territorial actual,
(comprensin del sistema territorial) que consiste en la caracterizacin de los principales atributos
regionales ventajas comparativas y competitivas, las tendencias que se aprecian en las estructuras
regionales del desarrollo, los factores de continuidad y de cambio y las rupturas de tendencias que
se vienen generando en los mbitos regionales y locales. La identificacin y anlisis de variables para
la formulacin de la visin debern ir ms all del diagnstico tradicional a escala regional; deben
generar capacidades para comprender el modelo territorial vigente y las posibilidades de introducir
cambios que logren expresarse ms adelante en imgenes coherentes de futuro. Este es un paso
crucial para avanzar hacia la previsin de las tendencias estructurales que afectan el funcionamiento
del sistema territorial y en consecuencia, sus posibilidades de desarrollo futuro.
La integracin de factores estratgicos: Estos factores constituyen agrupaciones de variables,
que identifican elementos condicionantes, restricciones, requisitos, potencialidades, desafos y riesgos
para el desarrollo territorial. Dicha agrupacin se realizar mediante un anlisis estructural, adelantado
por participantes y expertos del orden regional, sectorial y nacional, proporcionando un conjunto
de hiptesis y probabilidades de ocurrencia, de las variables crticas y el horizonte de los posibles
acontecimientos que afectarn la estructura territorial.
La construccin de imgenes y escenarios de futuro, permitir establecer las alternativas posibles
y factibles que puede tener el modelo territorial del pas. Exige la priorizacin de factores estratgicos,
un anlisis del entorno y un balance interno de recursos y capacidades territoriales. Los escenarios
constituyen descripciones exploratorias hipotticas (eventos, agentes y estrategias) de trayectorias que llevan a diversos
futuros posibles del modelo territorial colombiano.
La visin compartida de futuro. A partir de la formulacin de un conjunto coherente de imgenes
de futuro se construir la visin de futuro de Colombia desde sus territorios, capaz de movilizar
esfuerzos para su consecucin. Para ello se discutirn las interpretaciones de los escenarios producidos
por los diferentes agentes organizados, a fin de identificar los puntos de encuentro y desencuentro
entre sus percepciones. La visin tomar la forma de una declaracin de principios y propsitos,
que inspira la movilizacin para forjar un territorioproyecto, constituyndose en un ejercicio de
concierto democrtico que pondera tanto los componentes visibles y dominantes como los
componentes ocultos del territorio. La concrecin de esta visin se realizar en la fase de ejecucin
del proceso.
Para darle soporte tcnico al proceso de formulacin de la visin, existe un conjunto de metodologas
prospectivas, denominadas caja de herramientas39 que se emplearn de acuerdo con las circunstancias y
condiciones institucionales y sociales de cada territorio (Ver numeral VI: Anexos). Las recomendaciones de
los expertos nacionales e internacionales sealan que si se quiere tener xito en la siguiente fase materializacin
de la visin, es requisito indispensable que la visin formulada, tenga un alto grado de legitimidad, y esto se alcanza
38
Se entiende por factores estratgicos, aquellos elementos estructurales que posee o debera tener el territorio para alcanzar mayores niveles
de competitividad y desarrollo. Dentro de estos factores se encuentran el ambiente natural (ecosistemas), el ambiente construido
(infraestructura urbana y rural), las redes (flujos de desarrollo), y principalmente los sistemas de organizacin social, entre otros.
39
Godet. Michael De la anticipacin a la accin. Manual de prospectiva y estrategia. Barcelona, ed. Alfaomega, p. 289-319
187
Panel de discusin
aplicando tcnicas y procedimientos de informacin y comunicacin amplia, as como de participacin, que permitan
que la mayora de la poblacin pueda opinar y se sienta representada. En este ltimo sentido es recomendable utilizar
instrumentos para disear estrategias de participacin y concertacin social y poltica como los sociogramas de
personas e instituciones y el juego de poderes y agentes.
La formulacin de la visin implica un alto grado de participacin de la red institucional y de agentes, los
cuales interactan produciendo informacin e insumos, as como orientaciones metodolgicas, para que en
paneles de expertos, grupos de referencia, talleres, seminarios, consulta y divulgacin se desarrollen cada uno
de los componentes definidos en esta fase.
Identificacin de lneas estratgicas y formulacin del plan operativo. En este componente se
concretar la visin de futuro de Colombia desde sus territorios, a travs de la definicin de lneas y
proyectos estratgicos que se sintetizarn en un plan prospectivo nacional de desarrollo territorial,
dando contenido a las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario.
En este momento del proceso se dar un salto cualitativo en la gestin del desarrollo territorial, requirindose
procesos de concertacin y negociacin entre la Nacin y los territorios. As mismo, se requerir un cambio
cultural de los gobiernos para comprometerse, con proyectos estratgicos de largo plazo que requieren recursos
adicionales de la Nacin.
El Plan Prospectivo Nacional de Desarrollo Territorial ser el punto de partida para la concertacin de
acciones entre la Nacin y sus entidades territoriales, a travs del establecimiento de acuerdos Nacin
regin, para garantizar que los proyectos estratgicos resultantes de la visin sean incorporados en los
diferentes planes (de desarrollo, sectoriales y territoriales).
Como resultado de este proceso y ante la necesidad transformar la planificacin y gestin del desarrollo de
corto plazo, el Gobierno Nacional promover la reforma a la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo Ley
152 de 1994 y de la Ley 388 de1997. En el marco de dicha reforma se fomentar la alineacin de los
diversos planes con relacin a la visin de pas para garantizar de esta manera su concrecin.
Esta fase requiere que tanto las lneas estratgicas, como los proyectos incluyan indicadores con el fin de
conocer el estado de avance de los proyectos y la concrecin de la visin.
C. Fase de ejecucin
Esta fase corresponde a la materializacin de la visin concertada de futuro la cual se conseguir
mediante la ejecucin de los proyectos contenidos en el Plan prospectivo nacional de desarrollo territorial.
La concrecin de la visin implica el compromiso de los diversos agentes pblicos, privados y sociales, que
haran parte de la red del proceso, expresados en voluntad poltica, recursos financieros, tcnicos, e intangibles
como el cambio de la cultura y actitudes hacia la cooperacin, solidaridad, democracia, entre otros.
Al finalizar esta fase, nos encontraremos en 2019, ao en el cual los proyectos plasmados en el Plan
estratgico de largo plazo estaran ejecutados, y se cristalizara asi la visin deseada de pas.
188
D. Fase de vigilancia y seguimiento

La fase de vigilancia y seguimiento se desarrollar de manera simultnea con las tres frases anteriores:
preparatoria, formulacin y de ejecucin, la cual orientar el proceso en forma general. En este sentido,
se conformar el sistema viga operado por un grupo que har parte del ncleo central de la red, el cual
estar observando de manera permanente la ejecucin de las diferentes fases y produciendo informes
sobre la evolucin de cada fase del ciclo de construccin de visin de futuro. Esta informacin deber
permitir actuar en tiempo real para ajustar trayectorias y contar con estrategias emergentes que posibiliten
mantener el rumbo de la sociedad hacia las metas trazadas por la visin.
Igualmente, el sistema viga analizar las condiciones nacionales e internacionales que podran afectar
positiva o negativamente el proceso, para que los gobernantes, dirigentes y la sociedad civil logren tomar
oportunamente las medidas necesarias para alcanzar los propsitos pretendidos.
Este sistema contara con una pgina web que permitira la articulacin de la red entre los diferentes nodos y
la difusin de los informes y documentos que retroalimentaran permanentemente el proceso.
IV. |Condiciones y restricciones del proceso de construccin

de la visin de futuro para Colombia desde sus territorios
Una vez delimitados los alcances del ejercicio, las metas y la metodologa que se utilizar es necesario prever
la informacin requerida, la capacitacin necesaria, y establecer los compromisos y responsabilidades de
tipo poltico institucional, de apoyo logstico y de disponibilidad de recursos.
Ante la necesidad de contar desde el inicio con una estrategia para tejer convergencia de intereses y alianzas
entre los diversos participantes en el proceso, es recomendable precisar el tipo de personas, poderes e
instituciones, sus relaciones y actitud hacia el futuro con el fin de constituir los diversos escenarios de la visin
en un medio para aliar voluntades, superar conflictos y ganar confianza. Es indispensable un diseo riguroso
del componente de proceso de movilizacin sociopoltica para adelantar la construccin de la visin.
V. | Conclusiones y recomendaciones
El proceso de construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios, requiere de una reflexin sobre
las trayectorias pasadas, el anlisis de la situacin actual y del entorno para imaginarnos el futuro deseado. La
formulacin de la visin estar soportada en un adecuado rigor tcnico, teniendo en cuenta el ambiente interno
caracterizado por las problemticas y potencialidades regionales, para avanzar hacia una articulacin y convergencia
de las expectativas de desarrollo.
189
Panel de discusin
Las lecciones provenientes de los ejercicios internacionales, nacionales y regionales, indican que es muy
importante tener claras las relaciones entre los componentes tcnicos y de proceso de la construccin de
futuros, utilizando los diversos instrumentos metodolgicos y herramientas de la prospectiva. La flexibilidad
y sencillez de las metodologas empleadas es crucial para permitir la participacin de la mayora de
personas e instituciones, procurando paralelamente un proceso de aprendizaje colectivo capaz de articular
las iniciativas, necesidades y expectativas de los diversos agentes sociales e instituciones.
Un proceso de construccin de una visin nacional de desarrollo con enfoque territorial, participativo,
implica necesariamente una serie de productos intermedios que son indispensables para que realmente se
logre la apropiacin y el aprendizaje (voluntad y compromiso poltico de los tomadores de decisiones, bases
de informacin cualitativas y cuantitativas actualizadas, capacidad tcnica, reconocimiento de la experiencia
y los saberes tradicionales, intercambio de experiencias nacionales e internacionales, efectos demostrativos,
pedagoga, comunicaciones, creacin de redes y alianzas, construccin de capital social, entre otros).
La apuesta de fondo es lograr el cambio o ajuste en la cultura e institucionalidad de la planificacin en

general, insertando transversalmente la comprensin del territorio como componente inherente a las diversas
acciones sectoriales y de las entidades territoriales que aun no perciben el territorio como sujeto del desarrollo.
Igualmente, se requiere incorporar en los diversos espacios de interaccin de los sectores pblico, privado y
comunitario el pensamiento estratgico, la previsin y la exploracin permanente de horizontes de futuro, de
manera que enfoquen sus actuaciones alrededor de los factores claves y ms motrices para producir los
cambios requeridos. Lo estratgico en el sentido de tener la capacidad de entender las posiciones situacionales
de los diversos agentes e instituciones del desarrollo del territorio, para llegar a acuerdos institucionales que
faciliten no solo la construccin de la visin sino los compromisos y acciones para su concrecin. La
participacin y apropiacin de la sociedad y de los tomadores de decisin en el proceso, garantiza su
viabilidad y sustentabilidad en el tiempo.
La magnitud de la tarea es grande y compleja, pero as mismo la recompensa por el esfuerzo y la

perseverancia ser la gran contribucin que se har al logro de acuerdos y compromisos por un futuro
mejor, que genere confianza y alianzas, cohesin, movilizacin colectiva, ingredientes fundamentales
para la recuperacin de la gobernabilidad y la creacin de un Estado comunitario proactivo, ms
productivo, capaz de potenciar sus atributos endgenos y de actuar exitosamente frente a los grandes
desafos impuestos por el contexto interno y externo.
El alcance y concrecin del proceso de construccin de visin depender de la voluntad poltica, de los
acuerdos institucionales y de la disponibilidad de los recursos de diversa naturaleza que comprometern
los diferentes acgentes sociales, econmicos, polticos y acadmicos.
Esperamos que a partir de esta presentacin se emprendan las acciones que se consideren ms apropiadas
por las diversas regiones y la nacin, para abrir firmemente la senda que permita la Construccin de un
futuro para Colombia desde sus territorios.
190
VI. | Anexo: Productos, mtodos e instrumentos

previstos en el proceso de construccin de visin
A manera de resumen, en el Cuadro 1 se presentan los principales productos y mecanismos de participacin
contemplados para el desarrollo del proceso:
Cuadro 1
Principales productos e instrumentos de participacin previstos en el proceso
Situacin Productos Participacin
Fase 1. Definicin de marcos conceptuales
Preparacin Identificacin de referentes de tendencias de cambio Conversatorios nacionales y regionales.
y contextos de desarrollo Acompaamiento a procesos prospectivos
Socializacin. Pgina web y foros en internet territoriales
Conformacin de equipos Seminarios nacionales
Encuentros de capacitacin regional Consultas a expertos, regiones
Redes territoriales. Alianzas regionales y sectoriales Encuestas
Base de datos
Ajuste a la normatividad del proceso de planificacin
Anlisis comparativo de territorios
Acuerdos mnimos y acta de compromisos
Intercambio de experiencias
Documentos de entrada: conceptual, estado de arte.
Fase 2 Diseo del sistema viga del proceso
Formulacin Anlisis del modelo actual del ordenamiento y Paneles de expertos
desarrollo territorial. Articulacin de la red
Identificacin y anlisis de variables. Equipos regionales
Atributos regionales por dimensin Grupos de referencia regional
Anlisis de impacto de polticas pblicas sobre el Equipo interministerial
territorio. Grupo de enlace con el Congreso
Articulacin sectorial- territorial Grupo consultor prospectivo
Construccin de imgenes y escenarios territoriales Consultas a expertos
Formulacin de la visin de futuro. Talleres y seminarios
Elaboracin de lneas y proyectos estratgicos.
Elaboracin de estrategias
Formulacin del Plan estratgico nacional de largo plazo
Fase 3 Creacin de condiciones para la implementacin de Gerencias de lneas estratgicas y proyectos

Ejecucin proyectos estratgicos, gestin y ejecucin. Equipos de evaluacin y formulacin de proyectos.
Acuerdos Nacin-regin Grupo concertacin Nacin-regin
Consulta
Acuerdos entre personas e instituciones pblicas,
Divulgacin
privadas, universidades, ONG, entre otras.
Miembros de la red
Foros ciudadanos
Red de agentes e instituciones.
Fase 4 Sistema viga
Veedura ciudadana
Vigilancia y Base de datos, directorio de participantes,
Sistema Nacional de Planeacin
seguimiento cronograma seguimiento a variables, indicadores,
Grupo coordinador
escenarios y visin, panorama territorial.
Diseo de indicadores y de sistemas de alertas y
respuestas operacionales.
Seguimiento y evaluacin de proyectos.
Informes de pronsticos y de evaluacin y
seguimiento por fases.
Pgina web, productos de comunicacin.
Programa pedaggico
Anlisis comparativos territoriales.
Fuente: DDT - DNP
191
Panel de discusin
Igualmente, en el Cuadro 2 se relacionan los mtodos y herramientas que se podran utilizar de acuerdo con
el ciclo propuesto para la construccin de la visin para Colombia desde sus territorios:
Cuadro 2
Herramientas y mtodos que podran ser utilizados en el proceso
Situacin Productos Participacin

Fase 1. Informacin bsica Conceptos
Preparacin y Directorio de participantes Rejilla de lecturas
alistamiento Cronogramas Entrevistas
Horizonte Panel de expertos
Escala territorial Importancia y gobernabilidad
Identificacin de participantes
Mtodos de participacin
Pronostico Genial
Anlisis espacial
Conversatorios
Fase 2 Variables Captacin de participantes
Formulacin Factores Entrevistas
Imgenes y escenarios Panel de expertos
Visin compartida Conversatorios y talleres
Anlisis de impacto cruzado
Mtodo Delphi
Anlisis morfolgico
Mtodos de participacin
Regresin
rbol de pertinencia
Escenarios
Anlisis de impacto de tendencias
Anlisis espacial
Fase 3 Lneas estratgicas Importancia y gobernabilidad
Ejecucin Programas Anlisis de poderes de participantes e instituciones
Planes de accin Formulacin de proyectos
rbol de pertinencia
Diseo de indicadores
Panel de expertos
Anlisis de impacto de tendencias
Tcnicas de negociacin
Fase 4 Cronograma por fases Informacin bsica
Vigilancia y Informe de situacin Sistema Viga
control Informe de evaluacin Pronsticos
Anlisis de tendencia
Fuente: DDT DNP
Como se observa existe una gran variedad de mtodos, lo importante es poder utilizar los adecuados en el
momento indicado. Es necesario, tener la habilidad de comprender las caractersticas de los participantes, as
como los objetivos propuestos en cada una de las fases, para adecuar las tcnicas y herramientas a los fines
propuestos.
192
Intervencin de los miembros del panel
Partimos del hecho de que es un acierto pensar en un enfoque de largo plazo, porque hasta el momento ha
existido una actitud mental cortoplacista, presente en una sociedad sin visin de futuro, que ha generado
la obtencin de resultados dbiles. Los mismos hechos institucionales nos hacen y condenan a pensar
solamente en el presente, por esta razn, se pretende reformar la Constitucin para incorporar una
periodicidad ms amplia en los planes de desarrollo, para que sean por lo menos de 12 aos y lograr
que cada gobernante pueda introducir ajustes pero que se oriente por una carta de navegacin.
Estos ejercicios permiten reconocer una perspectiva del poder territorial que haba estado al margen, pero que
constituye el elemento base para fundar una nacin.
En cuanto a la relacin entre territorio, nacin y gobierno, se puede notar un desequilibrio y una dislocacin,
pues en Colombia tenemos ms territorio que poblacin, y ms poblacin que gobierno. Adicionalmente,
existen espacios territoriales no ocupados por las autoridades polticas y por la sociedad, como consecuencia
del marcado centralismo y de la actitud equivocada que se ha tomado frente al campo; este constituye una
variable estratgica poltica, en la cual se debe invertir para garantizar la seguridad alimentaria de la nacin.
La construccin de visin es un elemento fundamental en la autonoma de las entidades territoriales, pero es un

concepto diferente al de regionalizacin. El punto de vista que hasta ahora se ha trabajado en relacin con este
tema, quiere darle a los departamentos el premio de consolacin de poder unirse o asociarse con otros, sin
contemplar que de nada sirve unificar cuatro o ms departamentos si no tienen autonoma y si, adems,
presentan un alto grado de precariedad en sus funciones; esto tampoco considera la diferencia que existe entre
el grado de desarrollo de uno y otro departamento, por tanto, no se puede obligar a que se unan.
En este sentido, el ejercicio de la autonoma implica asignarle unas funciones claras a los departamentos y a los
municipios, pero tambin, redactar como constituyentes un conjunto de funciones precisas en todos los sectores
para el Gobierno Nacional, esta propuesta se consign en un proyecto de acto legislativo correspondiente a la
reforma poltica que a la fecha de realizacin del seminario se discute en el Congreso.
Finalmente, debemos reconocer que el enemigo que hay que vencer es el centralismo, hay que arrebatarle el
poder, buscar la soberana fiscal de los departamentos, teniendo en cuenta su diversidad y adicionalmente,
deben tener poder poltico y no solo administrativo, como sucede en este momento
193
Panel de discusin
No se puede aceptar que exista un plan nacional con prospeccin territorial, porque cualquier propsito
nacional de desarrollo debe recibir las visiones regionales y tener en cuenta el espacio como variable fundamental
donde se van a desarrollar todas estas polticas. En este sentido, no podemos tener dos planes de desarrollo,
uno nacional y otro de prospectiva territorial.
En los ltimos aos, la planeacin solo ha hecho nfasis en la poblacin, mientras que el gobierno ha abandonado
el territorio. La poblacin se concentra en cuatro o cinco puntos, lo que hace muy difcil un desarrollo equitativo
y homogneo en todo el territorio, es decir, hay poca presencia del Estado, poco gobierno.
En cuanto a los elementos necesarios para construir visin, es necesario realizar una concertacin efectiva de los
planes de desarrollo. Actualmente, la participacin de la sociedad civil se limita al Consejo Nacional de Planeacin
y la actuacin de este es consultiva, sus conceptos no son obligatorios, es decir, pueden ser desechados. Entonces,
se hace necesario sacar los planes de desarrollo de la rbita gubernamental y de un periodo de gobierno.
Una estrategia relacionada con la visin es vender el proceso, hacerle publicidad a la visin, para que toda la
sociedad sepa hacia dnde se dirige y se identifique con el planteamiento. Tambin, se debe facilitar la conformacin
de organizaciones de la sociedad civil que se encarguen de hacer seguimiento y control del proceso, y se pueda
conocer en qu etapa de ejecucin se encuentra y cmo se ha llevado a cabo su financiacin.
Garantizar un verdadero sistema de informacin es fundamental para el desarrollo del proceso, pues en este
momento la informacin es privilegiada, por ejemplo, no todos podemos acceder a los presupuestos de las
entidades pblicas, este sistema permitir fomentar la participacin ciudadana.
Igualmente, es necesario implementar un sistema de rendicin de cuentas, relacionado con la identificacin de

los responsables de la ejecucin de recursos pblicos, en el cual se pueda conocer cmo lo han invertido.
Otro punto importante es promover la constitucin de alianzas institucionales, tanto departamentales como
municipales, para tratar temas y resolver problemas comunes, por ejemplo, la construccin de un relleno
sanitario para optimizar el manejo de las basuras.
En materia de recursos fiscales, no podemos acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones de
manera homognea, sin contemplar las diferencias que existen entre las regiones, tenemos que evaluar los costos
y las polticas generales.
Finalmente, insistir en la necesidad de transformar la visin imperante de dar rdenes y permitir que los
territorios sean autores de su propio desarrollo.
Luis Alfredo Pinto
El primer elemento fundamental es considerar el territorio como sujeto para conseguir el desarrollo. El
desarrollo regional y local se debe entender como una expresin del territorio conjugada en los tres espacios
194
cronolgicos: pasado, presente y futuro. Desde la experiencia particular de Acopi se ha hecho evidente la
importancia de la identidad productiva al formular prospectos de desarrollo.
La seguridad democrtica debe ser pensada desde el enfoque del desarrollo humano sostenible de los
territorios. Igualmente, la regin o localidad se debe considerar como el sujeto de la emulacin competitiva
contempornea, a travs de la conformacin de sistemas territoriales de promocin competitiva y del
desarrollo del concepto de rea-sistema.
La estabilidad y el rigor econmico son un deber del gobierno y no un haber de la poltica de desarrollo.
Algunos elementos micro desde lo local son mucho ms importantes a la hora de hablar de desarrollo.
Los vnculos entre empresarios y redes locales interinstitucionales regionales son mucho ms importantes en
el desarrollo, as como la suscripcin de acuerdos regionales y locales de competitividad. Adicionalmente, es
de resaltar la relacin entre lo pblico-privado y comunitario, incorporando el dilogo social.
Es importante considerar y creer en el concepto con sentido histrico de ciudades dinmicas, recientemente
desarrollado por Bogot y Cundinamarca y su inclusin en la Red Mundial de Ciudades Dinmicas.
Otros elementos destacados son:
Considerar la micro, mediana y pequea empresa como sujetos de desarrollo.

Oferta exportable montada sobre Pymes. Asociatividades, consorcios, distritos, proyectos con el BID.
Procesos de reconversin productiva.
El programa de mejor gestin de las rentas locales y regionales es definitivo.
Carencia de recursos frescos y debilidades en su consecucin.
Las autoridades locales formulan su programa de gobierno, y en ese mismo momento, empiezan a enfrentar
la dura realidad; el problema aparece cuando se analiza qu tan posible es su implementacin. El Plan de
Desarrollo presenta un problema semntico incluido en la Ley 152 de 1994, pues se habla en trminos de
Plan de Desarrollo Municipal, que en ltimas es aprobado por el Concejo. En este contexto, se debe recuperar
la nocin del desarrollo municipal, para que el plan sea realmente de su gente, de su territorio, de sus
oportunidades.
La discusin de las propuestas, el trabajo participativo y de prospectiva termina cuando la propuesta es

entregada al concejo municipal, pues all, el ncleo fundamental de la propuesta se centra en el estudio del
Plan Plurianual de Inversiones.
La propuesta apunta entonces a que dejemos que la sociedad planifique, olvidando la frase de que planifica
quien gobierna. La gobernabilidad democrtica es la capacidad que tiene la sociedad para autogobernarse,
enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades. La gobernabilidad va de la mano con la autonoma
territorial, la soberana fiscal y la participacin de la gente en la ejecucin y la evaluacin de la propuesta.
195
Panel de discusin
El desarrollo departamental pasa por el local y/o territorial, este constituye la base de la construccin de un
pas y del desarrollo nacional. Las entidades territoriales del nivel local desempean una serie de funciones,
entre las que destacan: servicios, ejecucin y gestin; y algunas que son de orden superior, que son las ms
importantes y estn relacionadas con la modificacin de las trayectorias colectivas por medio de decisiones
que en esencia, constituyen interrupciones en el proceso histrico, en esta medida, dichas funciones constituyen
una apuesta estratgica, un camino que est por construir.
La propuesta del municipio, contempla una Supa productiva y equitativa, que logre producir un conocimiento
estratgico basado en la educacin tecnolgica. La apuesta estratgica apunta a: la construccin de un nuevo
modelo de sociedad y a contar con una Supa productiva, equitativa, transparente, participativa, solidaria,
responsable y llena de confianza. Dicha iniciativa, contempla la construccin de una agencia local de desarrollo
econmico, que permita conocer la base econmica de los territorios y fomentarla, de la mano con las
cadenas productivas, y que fortalezca la ubicacin tecnolgica.
El propsito es conformar una asociacin de municipios para armar una gerencia regional en la que exista
una sola oficina de planeacin, un concejo y una personera, pero la rigidez normativa no lo ha permitido.
Tambin, es importante hablar de visin territorial, traer a los municipios y entender que la construccin de
futuro del pas, pasa por la reivindicacin de los municipios, la asociacin e integracin de los mismos.
Es fundamental construir una visin desde las regiones y los territorios, incorporando lo que tenemos y hacia
donde queremos ir, dndole la trascendencia que requiere, ante las instancias pertinentes; la confianza en las
instituciones se convierte en un elemento principal para construir un futuro para Colombia.
La problemtica actual gira en torno a la no comprensin de los diferentes papeles, el nivel central trata de
resolver sus problemas a costa de las competencias y los recursos asignados a las regiones y los territorios.
Existe tambin, una crisis evidente en el nivel intermedio, evidenciada en el conflicto que se da entre
departamentos y municipios, pues el papel de los departamentos es difuso y en consecuencia se presenta una
disputa por competencias y recursos.
La visin cortoplacista ha sido generada por el modelo de democracia que impera en nuestro pas, por esta
razn, se debe permitir que haya reeleccin, para generar compromisos en los gobernantes de hacer las
cosas bien para lograr ser elegido nuevamente por la sociedad.
Finalmente, se destaca que el Proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial es una oportunidad para
mejorar la organizacin del Estado, y por lo tanto, se debe estar atentos a su discusin, para brindar elementos que
permitan cualificar la propuesta, en aras de la promocin del desarrollo y la autonoma territorial.
196
Francisco Jos Mojica
En un principio, el tema y la disciplina de la prospectiva fue considerada como la ciencia de la esperanza.

Los conceptos de prospectiva, ordenamiento territorial, prospectiva territorial y prospectiva tecnolgica,
deben confluir, para lograr la competitividad, entendida esta ltima como cooperacin y no como rivalidad.
Algunos elementos que deben ser considerados para lograr esa competitividad son: la variable tecnolgica,
la institucionalidad, la inversin extranjera, el talento humano y la manera como est organizado el territorio.
Los agentes sociales son los dolientes del territorio y se agrupan en los siguientes sectores o mbitos: Estado,
productividad, academia y sociedad civil.
El proceso prospectivo de desarrollo es un proceso concertado, no hay que vender ningn concepto, este se
convierte en forma de gobierno, en una forma de gestin a la que se llega mediante la negociacin, la puesta
en comn y la articulacin de voluntades.
El planteamiento fundamental de la prospectiva es que el presente depende del pasado, de las acciones
afortunadas o desafortunadas que se realizaron con anterioridad. Por lo anterior, es necesario pensar en
alternativas de futuro, disear escenarios y estudiar lo que podra suceder si se contina con esas tendencias.
Es importante combinar la sincrona con la diacrona, pensar en el futuro y no ser obsoletos, es ms importante
el proceso que el resultado. La conformacin de un grupo viga es fundamental para estar informados
sobre lo que se avecina y estar atentos a los cambios constantes y continuos que se presentan.
a. El crculo vicioso del enredo colombiano y la crisis de sentido

En el pas se vive una sensacin de crisis permanente, de sensacin de vulnerabilidad, donde los urgente
prima sobre lo importante, lo cual conduce al planteamiento de alternativas inmediatas que genera resultados
paliativos, insostenibilidad, debilitamiento y deterioro de las condiciones existentes, conllevando a una
profundizacin del conflicto social y a un ambiente de mayor escasez de recursos, dejando una baja capacidad
de trabajo sobre un creciente nmero de problemas.
Por lo tanto, el hilo conductor que enreda y anuda los problemas colombianos es la perspectiva de corto
plazo. Los ejercicios prospectivos regionales tratan de romper este crculo vicioso, pero se estrellan
contra una incredulidad generalizada, contra la pasividad institucional y ciudadana, y toda una serie
de circunstancias y bloqueos que hacen muy difcil la tarea de construir futuro.
197
Panel de discusin
No obstante, ms all de la crisis poltica, econmica o social, la crisis principal es de orientacin y significado.
Esto se constata por el simple hecho de que no sabemos para donde vamos, qu hacer y cmo hacer para
generar oportunidades en la sociedad global. En el pas se registra un torrente de planes territoriales que
tratan de hacer cada uno lo que puede. Falta obviamente una visin y un proyecto de futuro de pas, que le
d sentido a la accin colectiva de una sociedad fragmentada y profundamente dividida.
b. La crisis de sentido puede explicarse por tres hiptesis bsicas

Se puede entender como un desfase entre los cambios que registra el entorno internacional en los
ltimos aos y las capacidades nacionales y regionales de respuesta.
Se cree que con un poco ms de lo mismo (un poco ms de violencia, de ajuste fiscal, etc.) va a
cambiar el pas. No se puede salir de la crisis con la misma conducta y forma de pensar que la
provoc.
La crisis se multiplica por la forma misma como tomamos decisiones (por aspectos culturales y
psicosociales ligados a las formas como concebimos y operamos el poder).
c. Factores para la creacin de alternativas

Es claro que se necesitan soluciones estructurales de largo plazo, porque el corto periodo es un tiempo demasiado
breve ante la magnitud de los problemas nacionales. Se requiere generar procesos sostenibles y no proyectos
especficos, necesitamos aprendizaje social, negociacin de conflictos y acumular capacidades y recursos en vez
de perderlos y dispersarlos. Pero por dnde comenzamos?, lo que est a nuestro alcance es incrementar el
aprendizaje social para aumentar las capacidades nacionales y regionales de respuesta.
d. Opciones bsicas. Estrategias en la turbulencia

Esperar a ver si el entorno se descongestiona solo y regresamos a una poca de estabilidad para tratar
de comprender lo que est pasando, acomodarnos y mejorar nuestro empeo, o
Reconocer que esa complejidad creciente del entorno se nos est yendo de las manos y tratamos de
actuar en medio de ella, navegando en la incertidumbre basados en nuevas respuestas.
e. El papel estratgico del aprendizaje colectivo

Como punto de partida se debe reconocer que existe un gran desfase entre el enorme y rpido cambio del
entorno poltico, socioeconmico y cultural de la ltima dcada y la capacidad nacional para asimilarlo y
traducirlo en respuestas efectivas y oportunas. Igualmente, es evidente que el cambio mental ha sido ms
198
lento y problemtico que el cambio legal e institucional, y que la transicin de los modelos de desarrollo no
se vio acompaada de una suficiente y poderosa transformacin de los agentes e instituciones.
Por lo tanto, la hiptesis de trabajo sera: incrementemos el aprendizaje social para incrementar las capacidades de
respuesta. Cmo lo podemos hacer? A partir de la sistematizacin y el intercambio recproco de experiencias,
reconociendo e impulsando nuevos comportamientos y modelos de pensar, avanzando en la comprensin
y transformacin de los factores culturales (subjetivos e intersubjetivos) que influyen en la toma de decisiones
y la gestin del desarrollo. Con relacin al intercambio de experiencias, basta sealar que en el presente
seminario se ha constatado que la Nacin tambin puede aprender de las regiones.
f. Implicaciones de la construccin de una visin nacional de

desarrollo con enfoque territorial
Se requiere un proyecto pedaggico terico y prctico para aprender a gobernarnos en un contexto de alta
incertidumbre. Se debe reconocer que estamos en medio de entornos crecientemente inestables y conflictivos
y que es difcil que estos retornen al grado de estabilidad de antao. Lo anterior implica, entre otros aspectos,
que Colombia necesita evaluar la forma como est haciendo la prospectiva, innovar los modos de hacerla,
y bajar la prospectiva al comn de los ciudadanos.
g. El papel del pensamiento estratgico

El pensamiento estratgico o capacidad para resolver con xito los problemas en forma individual y colectiva,
puede ser la piedra angular a partir de la cual podamos trabajar la salida del crculo vicioso. Necesitamos,
por tanto, asumir tareas con alto nivel de complejidad, tomar decisiones estratgicas con autonoma de
pensamiento y responsabilizarnos por los resultados de nuestra gestin en el presente y en el futuro
h. Cules son los factores mnimos que estn a nuestro alcance? qu

hacer el lunes a las nueve de la maana?
Podemos proveer instrumentos de informacin y vigilancia (sistema viga), de evaluacin y de
capacitacin en prospectiva territorial al pas y a las regiones.
Adaptar herramientas y mtodos al contexto cultural colombiano, muchos de los esfuerzos territoriales
han mostrado ya inclusive desarrollos metodolgicos nuevos, que responden a nuestras necesidades.
Es necesario llevar a cabo ejercicios prospectivos conjuntos nacinregin y consolidar una
experiencia de aprendizaje mutuo.
Se requiere impulsar y tejer sinergias interregionales, lo cual implica la necesidad de que el DNP
respalde los procesos regionales y sectoriales en curso.
Podemos iniciar un proyecto pedaggico para ciertos pblicos estratgicos y agentes sociales
proclives a este tipo de iniciativas.
199
Panel de discusin
i. Reflexiones
Este seminario ha sido un espacio de encuentro y de dilogo entre la Nacin y las regiones en torno a la
construccin de una visin nacional de desarrollo con enfoque territorial. Tenemos aqu una ventana de
oportunidad para construir un pas mejor. Por esto, es vital persistir en el esfuerzo de los territorios y la
Nacin en mejorar la calidad de la prospectiva territorial, no por que se pretenda hacer de ella una panacea,
sino por que nos permite pensar y decidir mejor.
200
Taller de expertos sobre cmo abordar el
proceso de construccin de un futuro para
Colombia desde sus territorios
Bogot D.C., mayo 15 de 2003
201
Participantes
Jeroen Klink
Asesor de la Agencia de Desarrollo Econmico del ABC de Sao Paulo Brasil
Roberto Ortegn
Presidente del Consejo Nacional de Planeacin de Colombia
Judith Martnez
Martha Alvarado
CorpoNario, Gobernacin de Nario
Zoraida Gaviria Gutirrez.
Luis Alfonso Escobar Trujillo
Plan Estratgico de Antioquia (Planea)
Francisco Zapata B.
Director Planeacin Estratgica Secretara de Planeacin Departamental de Antioquia
scar A. Alfonso R.
Subdirector Tcnico de Planeacin Departamental de Cundinamarca
Hctor Olier Castillo
Gobernacin de Bolvar
Francisco Augusto Berrio Mogolln.
Carlos Eduardo Rodrguez V.
Gobernacin de Norte de Santander
Claudia Garca.
Secretara de Planeacin Departamental de Risaralda
Gladys Martnez Paredes.
Gerardo Flrez.
Secretara de Planeacin Departamental del Valle del Cauca
Nvea Santarelli F.
Jefe Oficina de Planeacin. Alcalda de Bucaramanga
Armando Blanco.
Subdirector de Planeacin Distrital. Alcalda Mayor de Bogot
scar Arango Gaviria
Coordinador Alma Mter. Universidad Tecnolgica de Pereira
Eulalia Garca Beltrn.
Directora Centro de Estudios Estratgicos. Universidad Autnoma de Bucaramanga
Javier Medina Vsquez.
Profesor universitario. Universidad del Valle
Jos Alonso Gmez Ocampo
Profesor investigador. Universidad del Quindo
Juan Manuel Uribe
Asesor Alcalda Mayor de Bogot D.C.
Telecom, Risaralda
Carlos A. Lpez A.
Ex gobernador de Risaralda. Consultor Red de Solidaridad Social
Viviana Barberena
Guillermo Gamba.
Lina Mara Arango
Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana GTZ
Luz Stella Carrillo.
Luz Helena Chamorro
Hernando Gonzlez
Martha Sofa Serrano
Mara Isabel Salgado
Oscar Ismael Snchez
Dalila Gmez Baos
Rafael Cern.
Direccin de Desarrollo Territorial DNP
Ayuda memoria del taller
I.| Objetivo
El objetivo del taller fue intercambiar comentarios y percepciones acerca de la metodologa propuesta por
el Departamento Nacional de Planeacin, para la construccin de una visin de futuro para Colombia
desde sus territorios.
II. | Desarrollo de la reunin
En la primera parte de la reunin se abri un espacio para que los asistentes pudiesen aprovechar la experiencia
de desarrollo del ABC de Sao Paulo, a travs de la formulacin de preguntas que permitieran retroalimentar
el proceso. Luego, el director de Desarrollo Territorial del DNP, Oswaldo Porras, plante el siguiente
interrogante: cules son las acciones que deben conformar la agenda que se va a seguir para adelantar el
proceso de construccin de visin?
III.| Comentarios con relacin al caso del Gran ABC

de Sao Paulo
A continuacin, se presentan las preguntas y respuestas suscitadas en el dilogo con el asesor de la Agencia de
Desarrollo Econmico del ABC de Sao Paulo, Jeroen Klink
203
Taller de expertos
Nvea Santarelli
Cul es el mecanismo articulador de los municipios del ABC de Sao Paulo?
Jeroen Klink
El proceso se ha caracterizado por llevar a cabo una negociacin de conflictos; por la creacin de
consensos que han permitido obtener pequeas victorias. Dichos acuerdos se realizaron primero
sobre los proyectos compartidos sobre los que era ms fcil armar el proceso.
Para llegar a estos acuerdos, se realizaron eventos y seminarios en los que se conformaron mesas de
trabajo para plantear las principales dificultades y discutir temas sectoriales.
Un elemento que ha permitido el xito de esta experiencia es el papel activo de las prefecturas (alcaldas),
el liderazgo empresarial y el inters del nivel sindical, que han permitido la convergencia de la estrategia de
regionalizacin. La institucionalidad del ABC est representada por:
El consorcio: que corresponde a la asociacin de municipios.

La Cmara: la cual se constituye a partir de un acuerdo poltico de voluntades.
El Foro: en el cual coinciden organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general.
La Agencia de desarrollo: que es una entidad mixta, con participacin mayoritaria del sector privado.
En el proceso se evidencia un fuerte liderazgo de los sindicatos y una amplia participacin que ha permitido
la convergencia de intereses.
Jos Oswaldo Espinosa
Podra ampliar el concepto de gobernanza, al cual hizo alusin en la presentacin?
Jeroen Klink
La gobernanza es un concepto relacionado con la gestin pblica no estrictamente estatal, que articula el
gobierno local, la Alcalda y la sociedad civil. El desarrollo de la gobernanza se da cuando el gobierno
tiene un papel de articulador de los agentes pblicos y privados, bajo el entendimiento de que los
componentes del ciclo del proyecto no son totalmente estatales.
204
El modelo del ABC es un sistema embrionario que cuenta con una institucionalidad basada en la gobernanza
metropolitana y pretende concienciar al Gobierno nacional sobre la necesidad de apoyar la esfera regional.
El proceso ha permitido concienciar a los estados locales y se pretende que el Estado Federal reconozca
la necesidad de incidir en las instancias locales y articularse con las mismas.
scar Alfredo Alfonso Roa
Realiz los siguientes comentarios:
Jeroen Klink hizo alusin al pragmatismo; pero este es limitado.

Dada la crisis del fordismo, en Sao Paulo se gener en vez de una implosin, una explosin que llev
a consolidar en la regin metropolitana un nuevo proceso.
En Colombia no poseemos un sector sindical con bases slidas, pero contamos con un sector
empresarial organizado.
Jos Oswaldo Espinosa
Cmo se ha llevado a cabo la conformacin del sistema de informacin en el proceso de Sao Paulo?
Jeroen Klink
El proceso cont con diagnsticos provenientes de las universidades, de cooperacin extranjera. Sin
embargo, despus de la etapa de discusin, se lleg a la conclusin de que contaban con una gran
cantidad de datos y de documentos, pero era necesario pasar a la accin.
205
Taller de expertos
Qu tecnologas han utilizado en Sao Paulo para conformar el sistema de informacin?
Jeroen Klink
Los sistemas de informacin son georreferenciados, no centralizados y se han conformado de manera
ms bien pragmtica y rudimentaria.
Las asociaciones comerciales han organizado su propio sistema de informacin y ha sido difcil
socializarlos con los empresarios.
Se ha recurrido a buscar apoyo internacional para cooperacin tcnica.
Los sindicatos poseen un tanque de pensamiento; estn muy bien organizados y poseen informacin
valiosa y el cruce de la misma facilita su uso.
Oswaldo Aharn Porras
Qu recomendaciones hace para implementar agencias de desarrollo en el caso colombiano?
Jeroen Klink
El caso de la agencia del ABC surgi de un proceso de aprendizaje continuo, a partir del cual se
desarrollaron proyectos pilotos a escala local. Este aprendizaje permiti la discusin de las polticas
pblicas, y por tanto la consolidacin de un proceso de aprender haciendo (learning by doing).
Igualmente, en Sao Paulo se ha conformado un Estatuto de la Ciudad que aspira introducir el
concepto de cobro de las plusvalas.
No obstante, cabe sealar que en Sao Paulo, la normatividad de planeacin ha facilitado el clientelismo
y la exclusin, lo cual debe ser considerado en el anlisis.
Con relacin a la implementacin de agencias de desarrollo en Colombia, en primer lugar se debe
democratizar la discusin sobre los instrumentos de planeacin, analizando las limitaciones de los
proyectos estratgicos, reconociendo que la planeacin estratgica se desarrolla con una visin holstica,
no fragmentada, y previendo que en materia de planeacin, se deben tener en cuenta los dos tipos de
planes, el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial.
206
IV. Retroalimentacin de la propuesta de construccin

de una visin nacional de desarrollo con enfoque
territorial
En este punto, la discusin gir en torno a la respuesta de las siguientes preguntas por parte de los asistentes
al evento: cul debe ser la agenda que se debe seguir?, quines deben ser los miembros del grupo de
trabajo?, qu papel jugara Planeacin Nacional en el proceso?
Guillermo Gamba
El primer paso es conformar una red de trabajo interinstitucional, intersectorial e interterritorial, y es necesario
garantizar que dicha red opere, que realmente funcione. Planeacin Nacional debe apoyar y coordinar la
identificacin de los agentes e instituciones que hay en cada territorio, y sus funciones relacionadas con el tema.
As mismo se debe organizar un equipo que coordine la difusin de la informacin sobre la red.
El segundo paso debe ser promover hitos que hagan sentir en las regiones lo que est sucediendo.
Luis Alfonso Escobar
Est de acuerdo con la conformacin de una red nacional en torno al tema; sin embargo, advierte la
necesidad de comprender a fondo el concepto de red y luego definir una ruta del proceso, indicando el
papel que juega la red en el mismo.
Para la conformacin de la red, es necesario disear un software que permita administrar la informacin
en la red con parmetros parecidos en las diferentes regiones. Igualmente, es necesario examinar o
evaluar cules de las redes territoriales estn activas y cules pueden ser incluidas en el proceso.
Se deben definir las unidades regionales que van a participar en el proceso y cmo lo van a hacer, a travs
de qu medios. Estas unidades regionales podran funcionar por internet y es necesario revisar cmo
puede utilizarse lo que ya existe para atraer a otros agentes e involucrarlos en el proceso.
207
Panel de discusin
Por otra parte, se debe emprender un proceso pedaggico y de acompaamiento a las regiones para ir
difundiendo el tema y articulando procesos. As mismo, se debe divulgar el proceso a travs de los medios
de comunicacin, por ejemplo, en espacios de televisin y radio, en los cuales se puedan exponer las ideas.
Finalmente, se debe llevar a cabo un registro de las regiones que pueden ser incorporadas en el proceso.
Juan Manuel Uribe
Plantea las siguientes recomendaciones:

Analizar lo que sucedi durante las dos jornadas del seminario, estableciendo coincidencias y diferencias
en las experiencias presentadas.
Conformar la red teniendo en cuenta que deben convocarse instituciones como el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Servicio Nacional de Aprendizaje y el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Idear estrategias para generar verdaderos contratos entre la Nacin y los territorios.
Buscar la forma de que las bancadas en el Congreso de la Repblica y representantes de los diferentes
territorios defiendan y abanderen un proceso de construccin de visin para Colombia.
Generar masa crtica que permita cambiar algunos aspectos en la legislacin colombiana para facilitar
el desarrollo del proceso.
Claudia Mara Garca
Es necesario precisar el concepto de red y determinar los niveles de redes y de interrelacin entre las mismas,
para definir los niveles de integracin interinstitucional. Debe identificarse un elemento vinculante que permita
hacer atractiva la integracin entre participantes.
Es importante la intervencin de las Corporaciones Autnomas Regionales y organizar la discusin sobre el

tema de ordenamiento territorial.
Nvea Santarelli
Hay que definir estratgicamente cul va a ser la red, para qu se conformara, quienes la integraran, cmo
va a funcionar y cmo sera la distribucin de informacin dentro de la misma.
208
Se debe crear una mesa de pensamiento sobre la reforma del Estado y la poltica de ordenamiento territorial.
Gerardo Flrez
Es necesario generar la discusin sobre temas como: el corto plazo, la desconfianza y la red de agentes, y la
descentralizacin.
Plantea adicionalmente los siguientes interrogantes:

Cmo darle salida a estos asuntos?
Qu hacer ante el Director del Departamento Nacional de Planeacin y los tomadores de decisin
para que la iniciativa avance?
Cmo hacer cruce horizontal de experiencias?
Cmo impulsar los procesos de integracin regional?
Releva la importancia de la propuesta de Javier Medina Vsquez, en trminos de iniciar un proceso de

pedagoga social, que permita superar la desconfianza entre participantes, y tenga en cuenta una agenda
bsica. Este proceso pedaggico debe buscar mtodos innovadores para incorporar otras personas y entidades
Los instrumentos funcionan solo si se sabe para qu sirven; por tanto el tema de la red debe ser entendido a fondo.
Se debe definir una estrategia para que las regiones pongan en conocimiento de todo el Departamento Nacional
de Planeacin y de otras entidades como los Ministerios, la importancia del proceso y la necesidad de que estas
lo apoyen. As mismo, se deben estudiar las particularidades especficas de cada ejercicio, haciendo especial
nfasis en los tropiezos y errores que permitan retroalimentar las experiencias que estn avanzando.
Realiz las siguientes recomendaciones:
Establecer una agenda de acuerdo, con las conclusiones presentadas por Javier Medina Vsquez.
Discutir la propuesta metodolgica.
Validar dicha propuesta con agentes regionales.
Conformar la red de participantes de manera que cada uno asuma compromisos.
Iniciar un proceso de pedagoga social.
Establecer el nodo inicial de la red y garantizar la flexibilidad para el cambio.
Consultar un experto en sistemas, para llevar a cabo la conformacin fsica de la red.
209
Taller de expertos
Judith Martnez
Hizo las siguientes propuestas:

El primer paso es garantizar la confianza en el proceso.
Es importante estudiar la experiencia de la surcolombianidad, proceso promovido por los
departamentos de Nario, Cauca, Putumayo, Caquet, Tolima y Huila, en el inters de avanzar en
la configuracin de un pas de regiones.
Fijar las reglas del juego de manera clara.
Discutir propuestas para reformar el proyecto de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.
Establecer espacios de dilogo.
scar Arango Gaviria
Las regiones necesitan garantas de que este no es un ejercicio del Departamento Nacional de Planeacin,
sino que es de todo el Gobierno nacional, e incluso de todo el Estado colombiano.
En el proceso deben participar cuatro entes imprescindibles: el Consejo Nacional de Planeacin, el Sistema
de Educacin Superior, el Sistema de Universidades Pblicas Estatales y el Consejo de Educacin Superior.
Recomienda:
Establecer una mnima definicin metodolgica.
Elaborar una agenda para adelantar el trabajo entre las regiones y el Gobierno nacional.
Llevar a cabo la reforma poltica y concretar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
para el pas.
Roberto Ortegn
Este tipo de ejercicios dependen de los aliados que se logren para trascender los periodos de gobierno.
En el pas existe un complejo adnico de la planeacin, que consiste en que los nuevos gobiernos no
reconocen los avances de sus antecesores; este problema debe ser superado. En esta lnea, el Consejo Nacional
de Planeacin ha venido realizando un proyecto orientado a pensar el pas, denominado Trochas ciudadanas.
El desarrollo de este proyecto se ha facilitado gracias a los periodos de los consejeros de planeacin que son
de ocho aos.
El proyecto adelant una fase piloto sustentada en la instalacin de mesas territoriales y sectoriales. Las mesas
territoriales tienen dos agendas: una orientada a identificar la sociedad civil en las regiones y la otra destinada
210
a establecer un mecanismo de informacin para la armonizacin, seguimiento y evaluacin a los planes de

desarrollo tanto nacional como territoriales. Estas mesas tenan como funcin la redefinicin del concepto
de trochas nacionales ciudadanas.
Los avances del seminario se constituyen en un gran insumo para las mesas sectoriales, para lo cual se debe
implementar un mecanismo de socializacin.
Para el proyecto nacional, se debe constituir una agenda interna en la que se pueda identificar a la sociedad
civil en las regiones y entender la diferencia entre esta y la empresa privada. En trminos generales sugiere los
siguientes desarrollos:
La idea es interesar desde lo local a la sociedad civil.

Se debe armonizar el Plan Nacional de Desarrollo con los planes locales.
Realizar el seguimiento y la evaluacin a los planes de desarrollo del nivel nacional, departamental y
municipal.
Tener en cuenta el concepto de las Trochas ciudadanas.
La sociedad civil debe asumir una tarea de apoyo y no solo de vigilancia y seguimiento.
Debe existir una mesa sectorial que es un mecanismo de la red.
Crear mecanismos de socializacin.
La red es un medio y no un fin; la finalidad es el apoyo recproco para construir la visin.
Los nuevos gobiernos deben conocer qu se ha hecho en materia de prospectiva territorial y visin de largo
plazo y por qu se han llevado a cabo estas iniciativas.
El proceso necesita:
Identificar las implicaciones regionales del proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y
de la reforma del Estado.
Promover la reforma de la legislacin o crear nuevas leyes que faciliten la consecucin del proceso.
Disponer de herramientas de vigilancia tecnolgica.
Establecer alianzas para compartir recursos y generar capacidades.
Disear e implementar un sistema de vigilancia y seguimiento, as como un sistema de informacin y
comunicacin.
Conformar mesas territoriales.
Definir productos intermedios que se concreten en el corto plazo.
211
Taller de expertos
Armando Blanco
Un punto fundamental es el sistema de informacin regional; por ejemplo, en Bogot se elabor una matriz
insumo producto y Cundinamarca hizo lo mismo. De esta manera existe un conjunto de cuentas econmicas
y modelos de equilibrio georreferenciados comunes.
Sugerencias:
Disear una metodologa con elementos comunes para aplicar en los diferentes territorios.
El ncleo de la red es el conjunto de participantes que se reuni en el taller.
Es necesario disear una estrategia de venta del proceso.
Lo que sigue despus de las dos jornadas de seminario es un proceso de reflexin y acordar una
nueva reunin en el corto plazo.
Los integrantes de la red inicial deberan firmar un oficio dirigido a la CAF y a otros organismos de
cooperacin, con el fin de obtener recursos financieros para el proyecto.
Luis Alfonso Escobar

La secretara tcnica puede estar conformada por el Consejo Nacional de Planeacin y la Red de
Universidades Pblicas.
Reflexionar sobre la propuesta expuesta por Hernando Gonzlez sobre lineamientos metodolgicos
orientados a la construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios.
Es muy importante identificar las coincidencias y divergencias en las experiencias expuestas durante
las jornadas del seminario.
El Departamento Nacional de Planeacin puede establecer una alianza con el Consejo Nacional de
Planeacin y generar un proceso pblico social.
Definir elementos vinculantes que permitan garantizar la confianza en el proceso
Carlos Arturo Lpez ngel
La secretara del proyecto debera asumirla el Departamento Nacional de Planeacin, y los asistentes al taller
podran hacer parte de una incubadora de la red.
212
V. Conclusiones y recomendaciones de la reunin

Despus de una larga jornada de lluvias de ideas sobre como abordar la construccin de la visin de futuro
de Colombia desde los territorios, los resultados se pueden sintetizar en los siguientes puntos:
1. Que el grupo asistente al taller se constituya en el primer nodo de la Red, a partir de esa misma tarde,
del 15 de mayo de 2003.
2. Aprovechar la experiencia de las personas en manejo de redes, as como las pginas web39 , para
fortalecer esta iniciativa.
3. Como tareas, se propusieron abordar las siguientes:
Actualizar el mapa de experiencias y participantes en construccin de visin, pues hasta ahora se

conoce una muestra de las mismas.
Vincular los medios de comunicacin al proceso.
Profundizar sobre el concepto de red, su organizacin, propiciar encuentros de la red y redes. Estudiar
cmo vincular a otras personas e instituciones, como las Corporaciones Autnomas Regionales.
Generar un lenguaje comn sobre el tema prospectivo e incidir en la educacin para cambiar la
tendencia de pensar en el corto plazo.
Buscar recursos y sostenibilidad de la propuesta.
Constituir la Red como una masa crtica que con el tiempo debe ir creciendo y generando
legitimidad.
La Red tendr muchos nodos, los cuales generan sinergias para que el todo sea superior a las
partes. As mismo, se reduce la vulnerabilidad de la organizacin, en la medida que cualquier nodo,
puede impulsar el proceso. Se solicit, por parte de las regiones que Planeacin Nacional liderar
el proceso. Esta propuesta gener debate, sin embargo, se acord que lo liderara por lo menos en
un principio.
Intercambiar experiencias.
4. Temas de estudio:
Ordenamiento territorial, en particular la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.

Reforma poltica.
Impacto de las polticas pblicas en las regiones.
Impacto de las acciones internacionales
Nueva legislacin.
39
Pginas web: Ecorregin Eje Cafetero (www.almamaete.org.co; www.sirideec.org.co). CorponarioGobernacin (www.corponario.gov.co).
Bogot Cundinamarca (www.cundinamarca.gov.co; www.dapd.gov.co; www.regionbogotacundinamarca.org; www.bogotacompite.org). Bucaramanga
metropolitana (www.bucaramangametropolitana2015.org; www.corplan.org.co; www.unired.edu.co; www.bucaramanga.gov.co; www.unab.edu.co).
Risaralda (www.planeacin.risaralda.gov.co). Norte de Santander (www.nortedesantander.gov.co). Municipio de Ccuta
(www.alcaldiadecucuta.gov.co). Plan Estratgico de Antioquia (www.planea.org.co). Valle (www.gobernaciondelvalle.gov.co; www.elvalle.com.co)
213
Taller de expertos
Estos temas se pueden abordar a travs de: mesas territoriales y sectoriales, coordinadas por la Red.
5. Agenda prioritaria de la Red:
Conclusiones y retroalimentacin desde la Red del seminario del 14 y 15 de mayo.

Comentarios del documento Lineamientos para la construccin de la visin de futuro para
Colombia desde los territorios
Recomendaciones para darle vida y organizacin a la Red.
6. Necesidad de generar alianzas para:

Intercambiar experiencias
Sumar esfuerzos
Compartir agendas
Compartir recursos para temas de inters por ejemplo: capacitacin e informacin, orientados a
generar capacidad de pensamiento estratgico en los territorios y construir conjuntamente un
futuro para Colombia desde sus territorios.
214

Construcción de Un Futuro para Colombia Desde Sus Territorios, Memorias Seminario Nacional, Mayo 2003, DNP, PNUD, ACCI, CAF.

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Construcción de Un Futuro para Colombia Desde Sus Territorios, Memorias Seminario Nacional, Mayo 2003, DNP, PNUD, ACCI, CAF.

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Construccin de un futuro

para Colombia desde sus territorios

Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios,

En la elaboracin de este documento participaron:

Impreso y hecho en Colombia

Direccin de Desarrollo Territorial

Subdireccin de Finanzas Pblicas Territoriales

Grupo de Anlisis y Seguimiento a las Finanzas Territoriales

Subdireccin de Ordenamiento Territorial

Grupo de Gestin Pblica Territorial

Proyecto Profundizacin de la Descentralizacin y el Ordenamiento Territorial

Programa Mejor Gestin de los Departamentos GTZ

Proyecto Profundizacin de la Descentralizacin en Colombia DNP/PNUD/Col/99/022

En el seminario nacional, se presentaron una serie de experiencias en el desarrollo de procesos de planificacin

Oswaldo Aharn Porras Vallejo

Memorias Seminario Nacional

Instalacin del seminario 13

Procesos de planeacin estratgica regional 55

Procesos de planeacin estratgica departamental 75

Otras experiencias en materia de planeacin estratgica en Colombia 119

Procesos de planeacin estratgica: metrpolis y ciudades regin 149

Panel de discusin: Logros y dificultades de las experiencias presentadas

Taller de expertos sobre cmo abordar el proceso

I.| Las caractersticas de nuestro territorio

Fuente: Dane, Censo 1993

Fuente: Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard

Fuente: Datos del autor

Fuente: Datos del autor

II.| Los costos de gobernabilidad derivados del territorio

Cmo demostrar que la geografa ha influido en la gobernabilidad en Colombia? Estudios especficos

Fuente: Presidencia de la Repblica

Fuente: Presidencia de la Repblica

La percepcin de la corrupcin en Colombia, la ubica en el puesto 54 entre 100 pases con un

III.| Los beneficios del territorio

IV.| A manera de conclusin

II. Por qu y cmo hemos llegado a la situacin actual?

I.| Dnde estamos?

Al observar la distribucin espacial de la poblacin y el desarrollo econmico durante el periodo comprendido

Fuente: Igac, 2003

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Fuente: Diez aos de desarrollo humano. PNDH

Fuente: DNP; Cepal

Fuente: Diez aos de desarrollo humano. PNDH

Fuente: Estudio competitividad departamental. CEPAL; DNP, 2002

Fuente: DDT-DNP, 2000

II. | Por qu y cmo hemos llegado

III.| Qu propone el Plan Nacional de Desarrollo para

La gestin del desarrollo territorial

Creacin de institucionalidad para impulsar la competitividad territorial (Consejos de Competitividad).

En este contexto, el logro y el ms significativo avance lo constituir el anlisis de veintisiete ejercicios en

El grado de institucionalidad que se le d al tema; desde la Nacin ya se ha avanzado en la orientacin

I. | Elementos de competitividad regional

La metodologa comprende esencialmente el anlisis de nueve factores de competitividad, conformados

II. | Resultados por factores de competitividad

Fuente: Cepal, 2002

Fuente: Cepal, 2002

El factor finanzas es importante, en la medida que con de la intermediacin financiera se movilizan y

incentivar el crecimiento de largo plazo y la competitividad. La relacin entre la intermediacin financiera

Fuente: Cepal, 2002

D. Infraestructura y tecnologas de informacin

En este factor, se evala el impacto de la infraestructura en el mejoramiento de la competitividad colombiana

Fuente: Cepal, 2002

Fuente: Cepal, 2002