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CAPITULO

3.1 ENFOQUE CONCEPTUAL PARA LA FORMULACIN DE


LOS LINEAMIENTOS DE ORDENACIN TERRITORIAL PARA
ANTIOQUIA -LOTA-

Desde la promulgacin de la ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial), el Departamento
Administrativo de Planeacin de Antioquia ha venido realizando esfuerzos para que el contexto
regional se incorpore como marco de referencia de los planes de ordenamiento territorial de
los municipios, mediante la formulacin de las directrices de ordenamiento territorial para el
departamento. Para ello, en el ao 2002 prepar un documento para la elaboracin de directrices
de ordenamiento territorial (DAP 2002), que se complement en el 2004 y en el cual se desarroll
de manera preliminar un marco conceptual y metodolgico para abordar unos lineamientos de
ordenacin territorial.

Luego de la conformacin de la Comisin Tripartita, se establecen los Lineamientos para la


Ordenacin Territorial de Antioquia como una prioridad enmarcada en la Estrategia Tripartita
para la Gestin Territorial Integrada, para ser trabajada por las tres entidades que la conforman.
Con ese marco conceptual y el apoyo tcnico de la cooperacin MIDEPLAN- GTZ, se consolida
un documento de trminos de referencia y se da inicio al proceso, que se concreta en la primera
Misin de Cooperacin, en el mes de agosto del 2006.

APORTES CONCEPTUALES Y METODOLGICOS DE LA COOPERACIN TRIANGULAR:


COMISIN TRIPARTITA, MINISTERIO DE PLANEACIN DE CHILE -MIDEPLAN-, GTZ

Con base en el documento de trminos de referencia y metodologa preparados por el grupo


tcnico de la Comisin Tripartita, se acord con la GTZ el siguiente programa de cooperacin
MIDEPLAN-GTZ para apoyar el proceso de elaboracin de los lineamientos (Cuadro 1).

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Esta propuesta integra la metodologa definida por el Departamento Administrativo de Planeacin
Departamental, el MIDEPLAN y la GTZ.

PRINCIPALES PRODUCTOS DE LA COOPERACIN

Transferencia de experiencia en polticas territoriales realizada en diversos mbitos: introduccin


de la dimensin territorial a la gestin gubernamental en el nivel regional; iniciativas de
manejo interinstitucional de instrumentos de planificacin, gestin e informacin; roles
y funciones de la participacin pblica, privada y cvica en diferentes niveles y escalas de
planificacin territorial; y ajustes necesarios en el sistema de inversin pblica hacia una
Territorializacin.

Asistencia tcnica con los siguientes productos: modelo de funciones espaciales, diagnstico
territorial, imagen objetivo y objetivos de desarrollo, mapas sectoriales, mapa semforo,
zonificacin y catlogo de criterios, modelo de gestin.

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Visita a organismos y experiencias regionales en Chile.

Al final del proyecto, contar con la sistematizacin de la experiencia para permitir su


replicabilidad nacional e internacional.

En la primera etapa (misin), conjuntamente con los profesionales de MIDEPLAN y la participacin


de los actores convocados al primer taller de cooperacin, se acord reducir la cooperacin a
cuatro etapas y se prepar el marco lgico y el programa para la elaboracin de los lineamientos
que en un plazo de un ao deba apuntar a:

a. El acuerdo de un escenario territorial de referencia.

b. La zonificacin funcional del territorio, proceso que se acord desarrollar en las misiones dos
y tres.

c. La insercin institucional de los lineamientos que la cooperacin apoy durante las misiones
tres y cuatro.

Enfoque conceptual:

El enfoque conceptual del proyecto LOTA apoyado tcnicamente por profesionales del Ministerio
de Planificacin de Chile, en el marco de la cooperacin triangular, incorpor al proceso el
enfoque conceptual y metodolgico de Planificacin enfocada a la accin, desarrollado y
aplicado en dos regiones de Chile por MIDEPLAN y la GTZ en el marco del proyecto Regin
Activa (MIDEPLAN-GTZ):

La Planificacin enfocada a la accin busca conducir procesos de desarrollo mediante


un mtodo flexible, con resultados basados en un proceso participativo, creando
as un vnculo con los beneficiarios. En consecuencia se plantea el diseo de un
instrumento de planificacin orientado hacia la gestin, que al mismo tiempo aporte
mayor certeza indicativa al sector privado.

Este tipo de planeacin enfocada a la accin se basa en el supuesto de que todos los
sectores articulan sus intereses de manera calificada, adoptando este proceso la tarea
de recabar y coordinar las planificaciones sectoriales, no de construirlas.

El mtodo es orientado por tres principios rectores que se aplicaron al proceso LOTA:

Participacin: desde el inicio para acordar planes de trabajo, prioridades y metas, y


trascender slo la entrega de informacin. As el proceso es validado simultneamente

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con su avance y el producto final contar con el respaldo de todos los actores.

Rapidez: acordando trabajar sobre la informacin existente, empleando el


conocimiento de los actores, enfatizando para planificar el enfoque de informacin
disponible sobre el de informacin suficiente y privilegiando el sentido de
oportunidad por sobre el de certeza cientfica, a fin de ofrecer resultados aplicables
a la realidad y no superados por la realidad.

Simpleza: en dos dimensiones. Primera, desarrollando un proceso de fcil comprensin


para todos los actores, los cuales en su mayora no tienen integrados los conceptos
acadmicos de la planificacin en su quehacer cotidiano. Segunda, limitando el
trabajo a lo inmediatamente factible y necesario, privilegiando un proceso que brinde
resultados tiles por sobre uno que se apegue estrictamente a las pautas acadmicas.

A partir de este enfoque conceptual y basado en el programa derivado del proyecto construido en la
primera misin de cooperacin, el grupo tcnico del proyecto acord la secuencia metodolgica
para formular los Lineamientos que se muestra en la figura 2.

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PLAN ESTRATGICO DE ANTIOQUIA (PLANEA)
VISIN Y MODELO DE DESARROLLO

ESCENARIO TERRITORIAL DE REFERENCIA

ESTRATGICOS
LINEAMIENTOS
PARTICIPACIN DE INSTITUCIONES Y ACTORES

MODELO DE OCUPACIN DEL TERRITORIO PLANEA


AJUSTADO

ESTRUCTURA TERRITORIAL PARA LOS LINEAMIENTOS

LINEAMIENTOS
ESPECFICOS
ZONIFICACIN DE USOS PREFERENTES
ESTRUCTURA TERRITORIAL PARA LOS LINEAMIENTOS
PBLICOS

PROPUESTA PBLICA

DIFERENCIADOS
LINEAMIENTOS
SISTEMA URBANO REAS
REGIONAL ESTRUCTURANTES
DEL TERRITORIO
(PROPUESTA PBLICA)

LINEAMIENTOS PARA LA ORDENACIN DEL


DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

ESTRATEGIA DE GESTIN

ESTRATEGIA TRIPARTITA PARA LA GESTIN TERRITORIAL INTEGRADA

Instrumentos jurdicos de planeacin y financieros.


Estrategia de comunicacin.

Figura 2. Estructura metodolgica para el proceso de


formulacin de los lineamientos.

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3.2 ESTRUCTURA Y DESARROLLO DE LA METODOLOGA
3.2.1 ESTRUCTURA METODOLGICA

El proceso metodolgico que se describe a continuacin constituye la estructura para la


formulacin de los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia:

Visin y Modelo de Desarrollo: como marco de referencia de desarrollo y visin de


largo plazo se acord partir del Plan Estratgico de Antioquia, especficamente de sus lneas
estratgicas. Los aspectos econmicos para la competitividad del departamento se trabajaron
a partir de informacin secundaria y de los estudios recientes contratados por el Departamento
y la Comisin Tripartita.

Escenario Territorial de Referencia: como marco de referencia territorial se parti del


modelo de ocupacin del territorio desarrollado por el PLANEA para lograr consolidar en el
territorio las estrategias de desarrollo econmico y social del Plan Estratgico para Antioquia.

En el proceso de LOTA se acord ajustar el modelo de ocupacin definido por el PLANEA,


incorporando resultados y propuestas de estudios realizados con posterioridad a su formulacin,
as como el avance en el conocimiento de la estructura del territorio de Antioquia, logrado por
el proceso de LOTA. Estos ajustes se realizaron a partir de los aportes de expertos en talleres en
los que tambin particip el PLANEA y de los aportes de los actores institucionales para llegar
a la zonificacin de usos preferentes, cuyo resultado se expresa en el Escenario Territorial de
Referencia.

Propuesta Pblica de Usos Preferentes: el proceso para acordar interinstitucionalmente


la zonificacin de usos preferentes se desarroll en talleres realizados durante tres misiones
de apoyo del MIDEPLAN, los cuales fueron conducidos por el equipo tcnico, al igual que
las negociaciones para la compatibilizacin de intereses con cada institucin. El proceso se
concret en el mapa de propuesta pblica de usos preferentes, acordado y validado por las
instituciones.

Sistema Urbano Regional y reas Funcionales Estructurantes del Territorio: la


propuesta conceptual de redes urbanas y la identificacin del sistema urbano-regional de
Antioquia fueron el punto de partida e insumo, tanto para la propuesta de Escenario Territorial
de Referencia como para la precisin de las reas Funcionales Estructurantes, que se haban
esbozado en la estructura territorial propuesta como producto espacializado del escenario
acordado. Igualmente, fueron fundamentales para la conceptualizacin de los lineamientos
diferenciados.

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Como una primera accin dentro de este componente se acord enfocar a manera de zoom,
y como ejercicio para ser replicado en otras regiones, la identificacin del rea, la seleccin
de temas crticos, la definicin de la estructura territorial y la formulacin de lineamientos
diferenciados para la denominada rea Andina, Policntrica, Industrial y de Servicios.

Lineamientos: los lineamientos para la ordenacin del territorio (Estratgicos, Especficos y


Diferenciados) son parte integral de todo el proceso, en la medida en que constituyen directrices
o pautas para orientar las acciones de las instituciones y de las entidades territoriales, en la
concrecin de las propuestas del proceso de ordenacin, especficamente:

El escenario territorial de referencia expresado en el mapa de estructura acordada de


territorio, para el cual se formularon los Lineamientos Estratgicos (Captulo 5).

La zonificacin funcional expresada en el mapa de usos preferentes, para la cual se


formularon los Lineamientos Especficos (Captulo 6).

La priorizacin de reas territoriales estructurantes, para las cuales se formularon los


Lineamientos Diferenciados (Captulo 7).

Estrategia de Gestin: agrupa las acciones institucionales, de planeacin y jurdicas,


propuestas para implementar los resultados del proceso de formulacin de los lineamientos. De
igual manera, incorpora una propuesta para lograr la insercin institucional y la sostenibilidad
del proceso como una poltica pblica en el marco de la Estrategia Tripartita para la Gestin
Territorial Integrada.

Participacin de Instituciones y Actores Pblicos: el proceso de formulacin de los


lineamientos acord y ha mantenido la participacin institucional y de los actores como un
proceso transversal, dinmico y continuo durante todas las actividades. La formulacin de
los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia, en su intencin de ser el punto de
partida para una poltica pblica sostenible, propone como fundamental en el componente
de insercin institucional la estructuracin de la red de actores, la cual fue iniciada durante el
proceso en el 2007.

3.2.2 DESARROLLO DE LA METODOLOGA

CONSTRUCCIN DEL ESCENARIO TERRITORIAL DE REFERENCIA

Tal como se mencion anteriormente, el escenario territorial de referencia acordado como marco
espacial para los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia tuvo como punto de

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partida el modelo de ocupacin del territorio planteado por el Plan Estratgico de Antioquia
-PLANEA- (figura 3).

Localizacin multigeogrfica del desarrollo


MAR CARIBE
Sistema urbano equilibrado y en red
Vnculos abiertos y flexibles
Localizacin como nodo principal en el
.

.
sistema de flujos nacionales e internacionales

ZONAS HOMOGNEAS
.
. .
Nech planicies aluviales de los ros Cauca y
.
.
Magdalena, o Media Luna de la Fertilidad
.
.
. Planicie costera de Urab o "Esquina
.
Geoestratgica"
Mutat
.
.
.
. .
Zona de laderas o "Herradura Forestal"
. . . . . .
.
.
. .
. . . .
Planicie del Atrato o "Centro de la
. . .
. . . Biodiversidad"
...... . .
.. . .
. . Zona Andina central o "Regin
...
.
. .. .
. .
.. . Central"
... . . .
.
.
. . .
.
..
. ..
. .
. . .
..
.
.
. .
.
. .
jardn. . 62
Metrpoli Regional

Ciudades Intermedias

Centros Secundarios
.
Centros Locales y rurales
Sistemas Urbanos

Figura 3. Modelo de territorio propuesto


por el PLANEA.

En este contexto, el primer paso consisti en espacializar en cartografa producida por LOTA
(diagrama sntesis no georreferenciado) el modelo PLANEA, para precisar en el territorio las
propuestas que inicialmente se haban expresado.

En los pasos siguientes se precisaron las propuestas del PLANEA, incorporando en la cartografa
reas detalladas de la macrozonificacin, derivadas del proceso de territorializacin de intereses,
especialmente el sistema natural, los sistemas urbanos y la red de conectividad.

Para acordar el escenario territorial de referencia, entendido como el avance conceptual y la


estructura del territorio marco para LOTA, se realizaron dos talleres con profesionales conocedores
del departamento, que han participado a su vez en procesos de ordenamiento territorial. En estos
talleres participaron profesionales del PLANEA, de LOTA y de las instituciones, y como producto
de este ejercicio se acord el modelo de ocupacin del territorio de PLANEA ajustado (figura 4),
el cual se utiliz como punto de partida para acordar el escenario territorial de referencia para
los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia.

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Figura 4. Modelo territorial propuesto por el PLANEA y ajustado en
el proyecto LOTA.

Por otra parte, para construir el mapa de estructura del territorio, que es la expresin cartogrfica
del escenario territorial de referencia, se incorpor la propuesta de Sistema Urbano Regional
de Antioquia y los avances en la identificacin de la estructura natural y de proyectos de
infraestructura prioritarios para el departamento, as como los elementos articuladores regionales
que permiten integrar a Antioquia a sus departamentos vecinos, al pas y al mundo (figura 5).

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Figura 5. Escenario territorial
de referencia

PROPUESTA PBLICA DE USOS PREFERENTES

La metodologa para la zonificacin funcional del territorio ha sido transferida por la cooperacin
de MIDEPLAN Chile y la GTZ.

La propuesta pblica de zonificacin funcional del territorio es el resultado de un proceso en


el que participaron las entidades pblicas del departamento, en compaa de actores pblicos
y privados de las diferentes subregiones. La zonificacin para Antioquia se concret en una
propuesta de usos preferentes (figura 6), resultado de un proceso participativo de mapificacin
de intereses de los sectores con intereses en el territorio y la compatibilizacin de stos en
talleres y reuniones de negociacin. Como resultado de esta labor, se defini que los sectores
que compatibilizaron intereses desde el primer taller interinstitucional fueron: medio ambiente,
agricultura, ganadera, acuicultura, turismo, minera y forestal comercial.

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Figura 6. Mapa-propuesta pblica de
zonificacin de usos preferentes.

METODOLOGA PARA LA ZONIFICACIN DE USOS PREFERENTES

La metodologa para la zonificacin funcional del territorio es un instrumento de ordenacin


fundamental que fue transferido como aporte de la cooperacin del MIDEPLAN aplicada en
las regiones de Aysen y de Bio-Bio en Chile. Este proceso metodolgico contempla dos etapas.
En la primera se desarroll una labor de concertacin de una propuesta pblica de usos del
territorio para ser presentada y discutida con el sector privado. En la segunda etapa se extiende
la labor de definicin de acuerdos con el sector privado, hasta llegar a una propuesta regional de
usos acordada. Para el proceso LOTA llevado a cabo durante el ao 2007, se acord realizar la
primera etapa, que se concret en la propuesta pblica de usos preferentes.

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EL CONCEPTO DE ZONIFICACIN FUNCIONAL DEL TERRITORIO

La zonificacin funcional del territorio se realiz sobre la base de funciones territoriales


entendidas como roles productivos, asignados a un espacio geogrfico. Este proceso tiene
como propsito aclarar y ordenar el aprovechamiento de los potenciales de desarrollo que el
territorio presenta.

La metodologa utilizada se centr en la conduccin de procesos de discusin para establecer


acuerdos respecto a la ocupacin del territorio, empleando como base del trabajo el manejo y la
prevencin de conflictos. Para ello se utilizaron como herramientas, grficos y cartografa, que
permitieron a los actores visualizar claramente las implicaciones territoriales de sus decisiones.

La primera etapa de anlisis de compatibilidad territorial se concentr en identificar y sealar


en mapas de intereses elaborados por los actores institucionales, las porciones del territorio que
presentan los mayores problemas de compatibilidad territorial e identificar los grupos de intereses
involucrados, a fin de construir la red de actores pblicos que participaron en el proceso de
compatibilizacin de intereses y negociacin de conflictos y planificar el desarrollo del trabajo
en una mesa de participacin ciudadana.

Esta parte del trabajo se bas en el concepto de intersubjetividad, que se refiere a generar
juicios compartidos sobre conceptos comunes, proporcionando una dimensin tangible a las
apreciaciones subjetivas de los actores.

Al llevar a cabo este anlisis participativo de los conflictos (existentes o potenciales) entre los
diversos intereses, los actores se empoderan del proceso y del producto, y, en este sentido, lo
reconocen como un elemento vlido al momento de tomar decisiones y dirimir diferencias.

PARTICIPACIN DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS Y DE LAS REGIONES EN EL


PROCESO

La propuesta pblica de zonificacin fue un proceso participativo que se desarroll en los


siguientes pasos:

Trabajo con el sector pblico.

En esta etapa se unieron las visiones al interior de las instituciones pblicas para construir los
mapas de intereses sectoriales y acordar la zonificacin de usos preferentes. En la interaccin
para construir los mapas de intereses se logr fortalecer la coordinacin entre las entidades de
la administracin departamental, las corporaciones autnomas regionales y otras entidades del

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nivel nacional, como un aspecto importante para construir una propuesta unificada del sector
pblico.

Durante los talleres se realizaron las siguientes actividades:

Conformacin de grupos de trabajo.

Aplicacin de la metodologa para lograr la compatibilidad territorial.

Definicin de los factores territoriales, en la que cada grupo de inters acord internamente
cules eran las zonas que le interesara figurasen en la zonificacin.

Elaboracin de la propuesta pblica de zonificacin base para la formulacin de los


lineamientos y para el prximo trabajo conjunto con el sector privado y la sociedad civil.

Trabajo con los actores de las regiones.

Una adaptacin importante a la metodologa en Antioquia fue incluir a los actores regionales
pblicos y privados para que territorializaran sus intereses y aportaran su conocimiento sobre la
subregin. Esta informacin fue utilizada para la consolidacin del mapa de usos preferentes y
la concrecin del sistema urbanoregional (figura 7).

Figura 7. Resultados del proceso de espacializacin de intereses


regionales en el proceso de zonificacin.

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Procesos participativos en los talleres subregionales

Detalle del proceso en la zona suroeste.

Mapa elaborado en taller subregional en el oriente antioqueo Sectores de turismo, comercio y servicios.

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SECUENCIA METODOLGICA

La secuencia metodolgica para la propuesta de zonificacin de usos preferentes se desarrolla a


continuacin y se presenta en la figura 8.

Figura 8.Secuencia metodolgica para la propuesta de zonificacin


de usos preferentes.

Paso 1: Generacin de la cartografa base. A partir de cartografa del IGAC y de cartografa


suministrada por el Departamento Administrativo de Planeacin de Antioquia y de la Secretara
de Agricultura y Desarrollo Rural, se prepararon mapas base en escala 1:350.000, que
permitieron unificar la cartografa sobre la cual los diferentes actores espacializaron sus intereses
sectoriales.

Paso 2: Generacin de la cartografa de intereses sectoriales. Permite conocer el inters


de los actores sobre la ocupacin y uso del territorio, de acuerdo con las potencialidades,
limitantes y realidad territorial. Esta cartografa se desarroll en talleres y jornadas de trabajo con
la participacin de las entidades, en los cuales se expresaron cartogrficamente las reas donde
se presentaban intereses.

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Paso 3: Anlisis de compatibilidad territorial. Se busca mediante mapas sectoriales, con
participacin de las instituciones, mostrar las funciones del territorio con mayores problemas
de compatibilidad territorial, as como los grupos de inters involucrados, ello para organizar el
trabajo de participacin como un componente clave del proceso.

La matriz de compatibilidad (figura 9) es una matriz de doble entrada, que contiene los
distintos intereses como filas y como columnas en el mismo orden. El objetivo de esta matriz
fue cuantificar las percepciones de los actores respecto de la compatibilidad territorial entre
funciones. Para diligenciarla, se registr en las celdas el nivel de compatibilidad percibido por
los actores entre las distintas funciones territoriales: alta, media o baja (verde, amarillo o rojo,
respectivamente). La definicin de estos niveles de compatibilidad es una actividad participativa
que se realiz en sesiones de trabajo con los actores del proceso.

GANADERIA DIF GRADOS INTENSIFIC


CULTIVOS PERMANENTES
CULTIVOS TRANSITORIOS

AGRIC PECU PESC FISICO ASENTAM


MATRIZ COMPATIBILIDAD USOS Y ACTIVIDADES FTAL TURISMO MINERIA

ACUICULTURA Y PISCICULTURA
GANADERIA INTENSIVA

OLA ARIO AY AMBIENTA IENTOS

REFORESTACION COMERCIAL
SECTOR USO O ACTIVIDAD

AREAS RURALES CON TENDENCIA A LA URBANIZACION


TURISMO NO CONVENCIONAL
TURISMO CONVENCIONAL
CULTIVOS PERMANENTES
AGRICOLA
CULTIVOS TRANSITORIOS

MINERIA DE CANTERAS
GANADERIA INTENSIVA

MINERIA SUBTERRANEA
PESCA

PECUARIO
GANADERIA DIF GRADOS INTENSIFIC
PESCA

MINERIA DE ALUVION
PESCA Y ACUICULTURA
ACUICULTURA Y PISCICULTURA
FORESTAL REFORESTACION COMERCIAL

RESGUARDOS INDIGENAS
RECUPERACION
TURISMO CONVENCIONAL ? ? ?
TURISMO
TURISMO NO CONVENCIONAL

CONSERVACION
PROTECCION
MINERIA DE CANTERAS ? ? ? ?

MACROPROYECTOS
MINERIA MINERIA SUBTERRANEA
MINERIA DE ALUVION ? ?
RECUPERACION ? ? ? ? ? ?
FISICO AMBIENTAL PROTECCION ? ?
CONSERVACION ?
RESGUARDOS INDIGENAS ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?
ASENTAMIENTOS MACROPROYECTOS ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?
AREAS RURALES CON TENDENCIA A LA URBANIZACION ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

INCOMPATIBILIDAD Usos excluyentes entre si por conflictos


COMPATIBILIDAD RELATIVA Combinacin de usos con restricciones
PLENA COMPATIBILIDAD Combinacin de usos sin conflictos
NA NO APLICA

Figura 9. Matriz de compatibilidad.

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Paso 4: Elaboracin del mapa semforo. Constituye la expresin cartogrfica de la matriz de
compatibilidad, al identificar y mostrar los grados de compatibilidad entre los intereses asociados
al territorio. Este paso se realiz superponiendo los mapas de intereses, para posteriormente
revisar dnde existan superposiciones y expresarlas en la matriz de compatibilidad. El producto
de este ejercicio se plasm en un mapa donde el color verde se asign a las reas en las cuales
no existan problemas de compatibilidad, el amarillo para las reas con nivel medio y el rojo
para las zonas con alto potencial de conflicto. Las potencialidades de esta herramienta son:

Muestra las porciones del territorio donde se deben focalizar las discusiones.
Indica qu actores se ven involucrados.
Orienta las decisiones sobre el uso preferente en el territorio.
Es un instrumento que queda para que las autoridades dimensionen los potenciales impactos
que pudieran generarse como producto de sus decisiones.

El mapa semforo (figura 10) es el elemento que permite pasar al proceso de discusin y logro
de acuerdos. Sin embargo, es necesario un paso previo que consiste en acordar las funciones
territoriales que contendr el producto final, es decir, la zonificacin. Para esto, cada grupo de
inters debi acordar internamente las zonas que deberan incluirse en la zonificacin.

Figura 10. Mapa semforo.

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Paso 5: Implementacin de la Propuesta Pblica de Zonificacin. El paso culminante de
esta primera etapa es la propuesta pblica de zonificacin para el uso del territorio, sobre la cual
se podr dar inicio al trabajo con el sector privado y la sociedad civil.

La elaboracin de la propuesta pblica incluy los siguientes puntos:

Proceso de negociacin: en el proceso seguido con los grupos de las instituciones se parti del
anlisis por sectores y temas, y mediante el diligenciamiento de la matriz de compatibilidad y
la elaboracin del mapa semforo se identificaron las zonas con mayor potencial de conflicto
y los sectores o actores involucrados en estos conflictos. Por medio de la negociacin para la
compatibilizacin de intereses se lograron acuerdos entre los actores y se acord la propuesta
pblica de zonificacin de usos preferentes.

Establecimiento de acuerdos: mediante la modalidad de definir reglas de juego, participacin


de los actores y representatividad, se adelant el proceso de discusin y alcance de los
acuerdos, los cuales quedaron debidamente documentados y respaldados con las firmas de
los actores que los concretaron. Como resultado, se obtuvo un mapa de zonificacin de usos
preferentes para el departamento, acordado por los actores del sector pblico, en el que se
concretaron las reas acordadas por los actores para cada sector.

Paso 6: Elaboracin de la matriz de gestin. La propuesta pblica de zonificacin seala las


reas donde las funciones territoriales se identificaron de manera concertada como preferentes.
Lo anterior no limita el desarrollo de otras actividades en esas zonas preferentes, sino que
establece los criterios que el uso identificado como preferente les sugiere a los dems usos para
una convivencia armnica.

Este proceso se desarrolla por medio de una matriz de gestin de usos preferentes, la cual
contiene la zona funcional preferente con sus principales caractersticas, cruzada con las otras
funciones territoriales que compiten por el mismo territorio y que deben ser compatibilizadas
mediante la definicin de lineamientos, criterios o condiciones que deben cumplir estos usos
para convivir con el uso preferente y dar viabilidad a una gestin territorial integrada. Como
resultado, se obtuvieron criterios para compatibilizar intereses sectoriales.

Paso 7: Formulacin de lineamientos especficos. El producto final del proceso de zonificacin


funcional consisti en la construccin de lineamientos especficos que constituyen la resultante
de todo el ejercicio, tanto de la identificacin de los intereses territoriales en donde se
identificaron los potenciales de la localizacin de las actividades productivas y las relacionadas
con la conservacin ambiental como los del proceso de negociacin y compatibilizacin de
intereses sectoriales.

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Prximo paso: Incorporacin del sector privado y la sociedad civil. En esta etapa se debe
llegar a una zonificacin definitiva de usos preferentes para el departamento. Luego, si bien
metodolgicamente se repiten muchas de las etapas o fases realizadas con el sector pblico, se
maneja un grado de complejidad ms alto, puesto que se trata de compatibilizar intereses de los
sectores pblico y privado, y de la sociedad civil, buscando una zonificacin que sea acordada
y validada por todos los actores.

Para alcanzar resultados positivos, ser muy importante tomar como punto de partida la
metodologa sealada anteriormente, para conducir la construccin de una propuesta acordada
por todos los sectores y muy especialmente su incorporacin y gestin en los procesos de
ordenamiento territorial departamental.

Para ello se debern seguir los siguientes pasos.

Constitucin de la Mesa de discusin pblico-privada.

Identificacin de actores a involucrar. Para la definicin de los actores privados y de la sociedad


civil, se determinarn criterios para su inclusin en el proceso, tales como:
Nivel de impacto de sus actividades en el territorio a estudiar.
Intereses presentes.

En el Captulo 6 se presenta en mayor detalle la metodologa seguida en la zonificacin de usos


preferentes, as como la informacin y los resultados obtenidos.

FORMULACIN DE LOS LINEAMIENTOS

A partir de este enfoque, los Lineamientos de Ordenacin Territorial para Antioquia se formularon
como un proceso participativo que ha incluido:

El acuerdo de un escenario territorial de referencia, expresado en una estructura acordada de


territorio para el largo plazo.
La zonificacin funcional del territorio expresada en un mapa de usos preferentes.
La formulacin de lineamientos en la forma de criterios o pautas para la ordenacin territorial,
que al ser aplicados conducirn a lograr la estructura de territorio deseada, los usos del suelo
preferentes y la ordenacin de reas territoriales estructurantes.

El concepto de Lineamientos se defini como pautas o criterios que permiten guiar el ordenamiento
territorial y la toma de decisiones respecto al modelo de ocupacin, la gestin de usos y funciones
y la localizacin de proyectos, los cuales deben orientar los planes y acciones de los actores
con intereses sobre su uso, en los tres niveles: departamental, metropolitano y municipal. En

5 0
tal sentido, se definieron tres tipos de lineamientos, presentndose para cada uno de ellos una
identificacin, una descripcin u orientacin y unas acciones:

1. Lineamientos Estratgicos.
2. Lineamientos Especficos.
3. Lineamientos Diferenciados.

Como parte del proceso se desarrollaron lineamientos diferenciados para el rea andina,
policntrica, industrial y de servicios, como ejercicio piloto que permita orientar la formulacin de
lineamientos diferenciados en las otras reas funcionales estratgicas del territorio antioqueo.

LA ESTRATEGIA PARA LA GESTIN

El ltimo aspecto desarrollado en la metodologa corresponde a la gestin para la institucionalizacin


e insercin de los lineamientos, como complemento a los procesos de planificacin de los entes
territoriales comprometidos.

Solo la gestin para la aplicacin de estos acuerdos puede conducir a la situacin territorial
deseada, debido a que este proceso no es vinculante y, por lo tanto, no constituye un complemento
jurdico obligatorio (las normas restrictivas al estilo de los cdigos urbanos seran inocuas). En tal
sentido, un instrumento de planificacin elaborado con el acuerdo de muchos actores debe ser
implementado por todos ellos en sus respectivas esferas de competencia para que se convierta en
un elemento efectivo de coordinacin institucional, as como de articulacin pblico-privada.
Esto slo es posible si la Comisin Tripartita asume el liderazgo y le da continuidad y seguimiento
al proceso de implementacin de los lineamientos.

Para la implementacin de los lineamientos en el nivel local, un municipio puede, por


ejemplo:

Incorporar los usos preferentes al componente rural de los POT.


Asociarse con municipios en los que el uso preferente est tambin acordado, para preparar
estrategias de desarrollo regional y rural armonizadas.
Acogerse a los beneficios de la Ley agraria para cadenas productivas y Centros Provinciales de
Gestin Agroempresarial -CPGA-.
Promover y orientar la inversin privada.

La gestin de la zonificacin es un proceso en el que los municipios y el sector pblico pueden


utilizar diversos mecanismos e instrumentos de gestin territorial para lograr la implementacin
de la zonificacin como un componente fsico para el desarrollo integral de la zona funcional
en que se localizan.

5 1
Adicionalmente, continuar y consolidar el proceso participativo que se construy durante este
ao de formulacin de la propuesta pblica de Lineamientos de Ordenacin Territorial para
Antioquia es un reto y una necesidad importante, que permitir validar los resultados finales y
generar confianza en procesos de planeacin territorial que como ste, ha tenido un soporte
fundamental en el trabajo con los actores.

En el mismo sentido, el seguimiento y divulgacin pedaggica del proyecto permitir que otras
instancias, y especialmente para los lineamientos diferenciados de las reas funcionales, se
avance en el mismo marco metodolgico y se consolide esta propuesta, que sirva adems de
ejemplo y gua para el desarrollo de procesos de ordenamiento territorial en este departamento
y, por qu no, en otras regiones del pas.

El ejercicio de planificacin enfocada a la accin que tuvo lugar en Antioquia es un proceso


integral que incluy adems otros instrumentos metodolgicos adaptados a la realidad geogrfica
e institucional del departamento.

Las adaptaciones ms destacadas son las siguientes:

Identificacin y caracterizacin de los sistemas urbanos y su consolidacin en una propuesta


de red urbano-regional para Antioquia.
Identificacin de reas estructurantes del territorio, para la formulacin de lineamientos
diferenciados.
Realizacin de talleres subregionales, con la participacin de actores pblicos y privados para
identificar los intereses sobre el territorio.
Diferenciacin de los lineamientos en estratgicos, especficos y diferenciados.
Conceptualizacin de los lineamientos diferenciados como instrumento fundamental para la
planificacin del desarrollo y la ordenacin de reas estructurantes del territorio.

Durante la aplicacin de toda la metodologa, el aporte de los actores subregionales result de


gran importancia para precisar los intereses que serviran de marco para la construccin de los
lineamientos especficos sectoriales y para la identificacin de la estructura urbano-regional,
clave para la formulacin de los lineamientos diferenciados.

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