Agricultura familiar, ruralidade e Programa de Aquisio de Alimentos (PAA): uma

necessria poltica agrcola.

Daniete Fernandes Rocha/COMUSAN/BH/MG daniet@terra.com.br

Mauro Macedo Campos/UENF campos@twister.com.br
Moiss Machado COMUSAN/BH/MG moisesm@oi.com.br

Resumo: O Programa de Aquisio de Alimentos, criado em 2003 pelo Governo Federal,

a segunda poltica pblica de vulto destinada ao apoio Agricultura Familiar no Brasil 10
anos aps a criao do PRONAF. Desenhado pelo Programa Fome Zero para ser uma ao
estruturadora para a produo familiar, na certeza de uma resposta positiva em termos do
aumento da produo e da renda, busca garantir, com recursos pblicos, preos justos aos
produtores, a compra de produo e sua doao para aes sociais.A sua funo de
instrumento de poltica agrcola ficou eclipsada pelo seu objetivo secundrio, dando-lhe um
vis de poltica de assistncia alimentar dentro do marco das aes de Segurana Alimentar
e Nutricional, que deveriam ser feitas de maneira intersetorial e coordenada. Neste sentido,
passa a ser vista como mecanismo de combate pobreza, de compensao falta de
dinamismo e ao atraso das atividades rurais. Nesta viso no se leva em conta, por
exemplo, a importncia da Agricultura Familiar na produo de mais da metade dos
produtos da cesta bsica dos brasileiros. Essa perspectiva desconhece novas leituras
permitidas pelo conceito de ruralidade, que derrubam o mito da separao entre rural e
urbano, atraso e progresso, tratando de ver qualquer atividade (agrcola ou industrial) como
dinamizadora no espao, seja campesina, seja urbana. Os resultados do PAA tm
demonstrado ganhos na aplicao dos recursos na renda do produtor familiar, sobretudo na
dinamizao da economia local e regional. Contudo, os erros de implementao, bem como
a disputa entre os vrios rgos que participam de sua gesto, tm prejudicado sua
execuo e consumido energia e recursos com aes duplicadas. Tais equvocos tm sido
percebidos pelos movimentos sociais do campo, que reivindicam para que seja institudo
como uma poltica agrcola, sem deixar de levar em conta a decorrncia desta poltica na
doao de alimentos.

Palavras-chave: Poltica pblica; ruralidade; agricultura familiar; aquisio de alimentos

AGRICULTURA FAMILIAR, RURALIDADE E PROGRAMA DE AQUISIO DE
ALIMENTOS (PAA): UMA NECESSRIA POLTICA AGRICOLA

GT6: Cidades e Dinmicas Territoriais

Autores
Moiss Machado 1
Daniete Fernandes Rocha 2
Mauro Macedo Campos 3

Resumo
As polticas pblicas de apoio Agricultura Familiar (AF) tendem a trata-la como objeto de
combate pobreza e de compensao a falta de dinamismo e ao atraso das atividades
rurais, numa crena de evitar o inevitvel esvaziamento do campo em direo s
cidades, estas sim dinmicas. Esta viso no leva em conta a questo da territorialidade e
do conceito de ruralidade. O Programa de Aquisio de Alimentos PAA, criado em 2003
pelo Governo Federal, ao invs de ser tratado como objeto de poltica agrcola, tem sido
interpretado por alguns setores do governo como um programa social de assistncia
alimentar. Neste trabalho discutiremos a trajetria do PAA com o auxlio da literatura
atinente, regulamentos, leis e analisaremos o papel das agncias que implementam e
executam o programa. O PAA, desenhado pelo Programa Fome Zero para ser uma ao
estruturadora para a produo familiar, na certeza de uma resposta positiva em termos do
aumento da produo e da renda, busca garantir, com recursos pblicos, preos justos aos
produtores, a compra de produo e sua doao para aes sociais. A sua funo de
instrumento de poltica agrcola ficou eclipsada pelo seu objetivo secundrio, dando-lhe um
vis de poltica de assistncia alimentar dentro do marco das aes de Segurana Alimentar.
Neste sentido, passa a ser visto como mecanismo de combate pobreza, de compensao
falta de dinamismo e ao atraso das atividades rurais. No levado em conta, por exemplo, a
importncia da AF na produo de mais da metade dos produtos da cesta bsica dos
brasileiros. Essa perspectiva desconhece novas leituras permitidas pelo conceito de
ruralidade, que derrubam o mito da separao entre rural e urbano, atraso e progresso,

1
Economista e mestre em Administrao Pblica - Conselho Municipal de Segurana Alimentar de Belo
Horizonte (MG).
2
Economista e doutora em Sociologia - Conselho Municipal de Segurana Alimentar de Belo Horizonte (MG).
3
Economista e doutor em Cincia Poltica Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF).
tratando de ver qualquer atividade (agrcola ou industrial) como dinamizadora no espao,
seja campesina, seja urbana. Os resultados do PAA tm demonstrado ganhos na aplicao
dos recursos na renda do produtor familiar, sobretudo na dinamizao da economia local e
regional. Contudo, os erros de implementao, bem como a disputa entre os vrios rgos
que participam de sua gesto, tm prejudicado sua execuo e consumido energia e
recursos com aes duplicadas. Tais equvocos tm sido percebidos pelos movimentos
sociais do campo, que reivindicam para que seja institudo como uma poltica agrcola, sem
deixar de levar em conta a decorrncia desta poltica na assistncia alimentar.

Palavras-chave: Poltica pblica; ruralidade; agricultura familiar; aquisio de alimentos

I Seminrio Nacional do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais PGCS-

UFES

31 de Maio a 03 de Junho de 2011 - Campus Goiabeiras - Vitria - ES

I. Introduo

Neste trabalho analisaremos o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), criado

em 2003 pelo Governo Federal, dentro do escopo do Programa Fome Zero. Foi desenhado
para ser uma ao estruturadora para a produo familiar, na certeza de uma resposta
positiva em termos do aumento da produo e da renda da Agricultura Familiar (AF), por
meio da compra pelo Governo desta produo e sua doao para aes sociais. Todavia,
erros de implementao prejudicaram este objetivo do programa, dando-lhe um vis de
poltica de assistncia alimentar dentro do marco das aes de Segurana Alimentar e
Nutricional (SAN), ao passo que devia constituir-se num instrumento de Poltica Agrcola.
Tal fato corrobora que o apoio s atividades rurais da AF devem ser contempladas
com polticas de combate pobreza, deixa na sombra leituras permitidas pelo conceito de
ruralidade, que derrubam o mito da separao entre rural e urbano, atraso e progresso,
tratando de ver qualquer atividade (agrcola ou industrial) como dinamizadora no espao,
seja campesina, seja urbana. Se havia dvida quanto falta de dinamismo da AF, os
resultados e retornos dos investimentos feitos no PAA dirimem estas dvidas.
Tais desvios, bem como a disputa entre os vrios rgos que participam da gesto
do PAA, tm prejudicado sua execuo. Percebem estes problemas os movimentos sociais
do campo, que se organizam e vm pressionando para que o Programa seja institudo como
uma poltica agrcola, sem deixar de levar em conta a decorrncia desta ao, qual seja, a
doao dos alimentos para destinao a instituies governamentais e, principalmente,
sociedades beneficentes.

II. Ruralidade
 Entende-se que a questo do rural deve ser percebida mais por questes espaciais,
do que por questes setoriais. Para pesquisar e pensar polticas ou programas rurais deve-se
pensar em avanar para alm das dicotomias rural/urbano 4. Nesta ordem, encontram-se
outras dicotomias, como: atraso/progresso; indstria/agricultura;
provincialismo/urbanidade; cincia e tecnologia/meios de produo arcaicos. Em todas
estas consideraes o rural ligado ao atraso e o urbano ao progresso, voltando-se as
expectativas para o esvaziamento do campo, como coisa inevitvel, em rumo da
urbanizao e do desenvolvimento. Esta viso est presente em muitos pases, talvez de
maneira mais forte nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, que focaram nas suas
polticas de crescimento em programas de substituio de importaes.
Vendo a ruralidade como um conceito que deve focar no territorial e no espacial e
no nas questes setoriais, Abramovay (2000) alerta que as cidades no devem ser
definidas pela indstria e que campo no deve ser definido apenas pela agricultura. Para
esta questo cita uma esclarecedora definio da FAO/SDA (1998):

Ainda que em muitos casos a agricultura oferea o essencial

das oportunidades de emprego e gerao de renda em reas
rurais, prefervel no defini-las por seu carter agrcola. H
crescente evidncia de que os domiclios rurais (agrcolas e
no-agrcolas) engajam-se em atividades econmicas
mltiplas, mesmo nas regies menos desenvolvidas. Alm
disso, conforme as economias rurais se desenvolvem, tendem
a ser cada vez menos dominadas pela agricultura. Finalmente,
existem empreendimentos agropecurios, em alguma medida,
nas reas urbanas. A implicao que em vez de uma
definio setorial de reas rurais, necessrio uma definio
espacial. Portanto, a unidade de anlise no so os sistemas
agrrios nem os sistemas alimentares, mas as economias
regionais e, mais especificamente, aquelas onde as pessoas
vivem em reas de povoamento menos denso que o restante
do pas. Em outras palavras, desenvolvimento rural um
conceito espacial e multissetorial e a agricultura parte dele.
Abromovay (2000, p.6).

Abramovay (2000) chama a ateno para os reflexos e consequncias de uma viso

do campo como atraso, em polticas pblicas:

Como definir o meio rural de maneira a levar em conta tanto

a sua especificidade (isto , sem encarar seu desenvolvimento
como sinnimo de urbanizao), como os fatores que
determinam sua dinmica (isto , sua relao com as
4
Dowbor aponta que (...) possvel realizar uma reconstruo do campo a partir da cidade, ao contrrio de trat-los
como dois mundos distintos. Segundo o autor, reconstruir o campo a partir da cidade significa tomar a cidade e o
campo como unidades complementares. No caso das cidades pode-se usar parte do solo e mo-de-obra subutilizada
para plantio. Em Xangai, na China, no existe como recurso subtilizado o lote vazio: no h rea urbana que no seja
plantada, no h lagoa que no tenha patos. (Dawbor 1996: pp.34-39).
 cidades)? Os impactos polticos da resposta a esta pergunta
terica e metodolgica so bvios: se o meio rural for apenas
a expresso, sempre minguada, do que vai restando das
concentraes urbanas, ele se credencia, no mximo, a receber
polticas sociais que compensem sua inevitvel decadncia e
pobreza. Se, ao contrrio, as regies rurais tiverem a
capacidade de preencher funes necessrias a seus prprios
habitantes e tambm s cidades mas que estas prprias no
podem produzir ento a noo de desenvolvimento poder
ser aplicada ao meio rural Abromovay (2000, p.6).

Deve-se destacar tambm a multifuncionalidade presente nas reas rurais, no

restrita agricultura (turismo rural, pousadas, pesca e outros esportes e chcaras). Os
residentes na rea rural tm tambm atividades mltiplas, em tempo integral ou parte do
tempo, fora de sua propriedade. No Censo Agropecurio da AF (IBGE, 2006), dos
estabelecimentos onde os produtores declararam que pessoas do domicilio tinham atividade
fora, por tipo de atividade, verificou-se que 57,78% exerciam atividades no agrcolas,
38,05 agrcolas e 4,17 no agrcolas. Estes estabelecimentos, em que os produtores tinham
atividade fora, representavam cerca de 31,56% do total dos estabelecimentos rurais.
Verifica-se que as atividades no campo no so to montonas e esto imbricadas com o
espao rural e/ou urbano do entorno.

III. Agricultura Familiar e Poltica Pblica

A evoluo da poltica econmica (agrcola e agrria) no Brasil sempre se pautou

pelo apoio s aes das grandes atividades exportadoras e ao agronegcio. Especialistas e
gestores pblicos em agricultura tm postulado que o futuro do campo brasileiro deve se
assemelhar ao norte-americano em termos de uso intensivo da tecnologia e da terra por
poucos e grandes produtores rurais, ou seja, em termos proporcionais o Brasil deveria ter,
em perspectiva, cerca de 600 mil estabelecimentos agropecurios, ao invs dos atuais 4,9
milhes (IBGE, 2006).
Em nome da eficincia, praticamente aponta-se para a extino de cerca de 4,3
milhes de propriedades, em quase sua totalidade de agricultores familiares. Esta realidade
mais exclusiva da realidade americana, em que a eficincia responde em grande parte aos
estmulos de subsdios e incentivos governamentais. O subsdio e o incentivo esto
presentes, fortemente, para citar um exemplo de contraprova, no caso do apoio
governamental agricultura francesa. Em grande parte baseada na produo familiar, a
agricultura francesa guarda intensiva relao com a tecnologia e a terra, incentivo
permanncia no campo, servios pblicos de qualidade (educao, sade, assistncia social
etc.), assim como forte inter-relao com o urbano e com o crdito.
O Brasil, menos por desconhecimento, mais por questes de correlao de foras
hegemnicas contrrias (latifndios, empresrios rurais e uma ideologia caudatria da
guerra fria, que teve como ponto culminante a derrubada do governo do presidente Joo
Goulart, demais da poltica de substituies de exportaes, sob os auspcios da CEPAL),
voltou as costas s potencialidades da produo familiar, ao privilegiar as grandes
propriedades, ao contrrio de pases como os Estados Unidos na ocupao de seu territrio,
e da Frana, principalmente a partir do incio do sculo XX e no ps-guerra, quando este
pas passou a apoiar a produo familiar em funo da carncia de mo-de-obra, falta de
capital e diminuio das grandes propriedades. (Tonneau et all 2005; Costa et all 2008).
Desta forma, o Brasil no pde se beneficiar dos efeitos positivos da produo
familiar, principalmente na melhoria da renda e das condies de vida das populaes
campesinas, expulsas do campo em busca de emprego nas grandes cidades. Somente a
partir de 1995, com a criao do PRONAF e dez anos depois do PAA, pode-se falar que o
pas passou a contar com polticas de apoio Agricultura Familiar, ainda que a destinao
de recursos financeiros a estes programas sejam reduzidos em funo das necessidades e da
demanda da produo familiar.
Neste sentido, percebe-se a elevada importncia do papel da agricultura familiar,
por entender que essa forma de organizao social da produo se constitui num ponto
nodal na idia de integrao territorial, ao mesmo tempo em que considervel o seu
potencial em termos da construo de propostas sustentveis para a promoo do
desenvolvimento.
De uma maneira geral, os empreendimentos de pequeno e mdio porte geram
oportunidades de trabalho e renda, proporcionalmente, maiores que os de grande porte. Isto
ocorre porque so empreendimentos mais intensivos em trabalho do que em capital, tanto
nas atividades urbanas quanto nas agropecurias. De acordo com o IBGE (2006), a
agricultura familiar no Brasil ocupa 12.3 milhes de pessoas (74,4%), enquanto a
agricultura no-familiar ocupa 4,2 milhes (25,6%).
Apesar de cultivar uma rea menor com pastagem (36,4 milhes de hectares), em
relao agricultura no-familiar, a agricultura familiar uma importante fornecedora de
protena animal: 58% do leite, 50% das aves, 59% dos sunos, 30% dos bovinos. O mesmo
ocorre em relao s lavouras. A agricultura familiar ocupa rea menor com lavouras (17,7
milhes de hectares), mas a principal fornecedora de alimentos bsicos para a populao
brasileira: 87% da mandioca, 70% do feijo, 46% do milho, 38% do caf; 34% do arroz,
21% do trigo e 16% da soja (IBGE, 2006). Quanto ao crescimento econmico da
agropecuria e do complexo agroindustrial, este se d em grande medida baseado na
agricultura e em empreendimentos familiares.
Contudo, baseado na agricultura de base familiar, o crescimento e o
desenvolvimento econmico acontecem de forma mais equnime, porque muitas
oportunidades de trabalho surgem, de modo a ampliar os horizontes de um nmero maior
de famlias. Enquanto a agricultura no-familiar ocupa, em mdia, 1,7 pessoas por 100
hectares, a agricultura familiar ocupa 15,3 hectares (IBGE, 2006).
Do ponto de vista da renda, seu crescimento tambm acontece de maneira mais
equitativa, proporcionando as condies para o desenvolvimento dos mercados locais e
regionais. A produo agroalimentar baseada nas cadeias produtivas da agricultura familiar,
pela diversidade de produtos e processos artesanais que as caracterizam, so mais
propensas a respeitar as tradies alimentares locais e regionais, ao mesmo tempo em que
esse fato amplia as oportunidades de acesso aos mercados (tipo comrcio socialmente
justo). Por fim, essa estratgia, baseada na agricultura e nos empreendimentos familiares,
empodera as comunidades locais e fortalece as identidades familiares e comunitrias.
Para alm dos resultados puramente econmicos (espaciais na economia local e
regional) os efeitos do apoio AF avanam para melhorias sociais, culturais e ambientais,
sobretudo na melhoria da dieta da populao local. Neste sentido, autores como Costa et all
(2008) afirmam que o sucesso da produo familiar est na sua integrao ao mercado
tradicional ou a novos mercados; aponta que os produtores dos canais mais tradicionais,
como os das feiras-livres, absorvem, na ausncia de polticas especficas de apoio, todos os
custos dos humores do mercado e da natureza.
Deste modo, percebe-se a elevada importncia do papel da agricultura familiar, por
entender que essa forma de organizao social da produo se constitui num ponto nodal na
ideia de integrao territorial, ao mesmo tempo em que considervel o seu potencial em
termos da construo de propostas sustentveis para a promoo do desenvolvimento.
A poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) veio a se constituir uma
importante motivao para as polticas pblicas de apoio AF, por ser um tema transversal,
permitindo uma abordagem espacial da realidade local e regional segundo diversos
aspectos econmico, social, ambiental, cultural e poltico-institucional podendo no nvel
local ser, por meio das organizaes dos produtores familiares e gestores um ponto
galvanizador para articular aes pblicas que atuam diretamente sobre as mais perversas
manifestaes do subdesenvolvimento, como a pobreza rural e a precariedade do
abastecimento alimentar, principalmente nas localidades mais carentes. Permite apontar
para caminhos que consideram a qualidade de vida, o meio ambiente e a diversidade
cultural prevalecente nos territrios (Maluf 2007), por fim, essa abordagem abarca outros
aspectos que devem ser pontuados, como reflexo da transversalidade que o tema da SAN
permite ao estabelecer pontos de contato com aes sociais, como sade, educao e
assistncia alimentar.
No obstante, principalmente no caso da assistncia alimentar, o combate fome e
pobreza intrinsicamente ligadas poltica de SAN pode ter efeitos negativos para a poltica
agrcola e de apoio AF, sobretudo se a questo rural e, principalmente, de apoio
agricultura familiar forem tratados como polticas sociais compensatrias de combate
pobreza rural.
Abramoway (2000) alerta para o erro de tratar o meio rural por meio deste enfoque,
colocando-o como espao ligado ao atraso, ao esvaziamento e pobreza, como se no
tivessem alcanado os ideais de dinamizao das reas urbanas e industriais.
Sabe-se que, malgrado a histrica falta de apoio financeiro governamental, a
agricultura familiar tem uma importncia na gerao do emprego e do abastecimento dos
alimentos essenciais dieta diria dos brasileiros. Um maior apoio por meio de programas
pblicos de apoio AF alavancar seu papel como galvanizadora da renda, da produo, da
melhoria e da dinamizao dos mercados locais e regionais, como foi o caso, nas duas
ltimas dcadas, dos dois programas, ou aes, que vieram possibilitar financiamento AF
para investimento e custeio - caso do PRONAF em 1993 e do PAA - para aquisio de
alimentos da produo familiar e sua doao a programas sociais.
No caso do PAA, a viso do MDS, tratando o programa como poltica social de
assistncia alimentar no marco da SAN compromete sua viso do que deve ser um
programa de poltica agrcola de garantia de preo, aquisio e renda para o AF, como uma
ao de integrao espacial entre o rural e urbano.
Os resultados do PAA j demonstram essa dinamizao de economias locais e
regionais. Estes efeitos podem ser acelerados e multiplicados se o PAA for visto como uma
poltica de apoio financeiro comercializao da produo familiar (aumentando a renda
domiciliar) e pela compra da produo para programas institucionais do governo e sua
doao e venda nos mercados locais.
Este papel dinamizador do PAA, no obstante, tem sido comprometido pelo vis de
politica social que o MDS vem imprimindo ao programa, ao contrrio do previsto no
Projeto Fome Zero, que lhe dava um papel de poltica agrcola estruturadora da AF e das
economias locais. No prximo ponto demonstraremos que a mudana do vis agrcola para
o de poltica social se deu no seu processo de implementao, por isso esse processo acabou
por limitar o uso de instrumentos de apoio de poltica agrcola. Tratar o PAA como poltica
agrcola fundamental, seja pelo seu papel na dinamizao da economia de integrao
espacial rural/ urbano (dentro do conceito de ruralidade), seja pela sua potencialidade na
gerao de emprego, da renda e da produo familiar.
A demanda para que o PAA se transforme numa poltica pblica cada vez mais
forte entre os movimentos sociais ligados ao campo.

IV. Programa de Aquisio de Alimentos (PAA): vises de sua implementao

O problema da falta de canais estveis para a comercializao da produo familiar

foi sempre visto como um grande gargalo da produo da AF, verificado em trabalhos
acadmicos e na demanda dos movimentos sociais do campo. Muitos desses trabalhos
propunham como medida de criao de demanda estvel e regular a viabilizao do
escoamento da produo familiar, por meio de canais criados pelo mercado institucional
(programas locais de assistncia alimentar, alimentao escolar e desnutrio,
governamentais).
Neste sentido, o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) veio a representar um
forte avano e uma inovao importante na poltica agrcola brasileira, ao dispor recursos
financeiros para a comercializao da produo da agricultura familiar (AF), antes restrita
comercializao e garantia de preos da grande produo agrcola do Brasil.
O PAA um avano importante na poltica agrcola brasileira, pois: (1) busca
garantir sua renda de maneira regular, ao assegurar uma demanda com recursos pblicos
para escoar e estabilizar a venda da produo familiar, (2) inova ao permitir a aquisio de
alimentos produzidos pela AF para consumo e formao dos estoques pblicos, sem a
realizao de licitaes; (3) oferece apoio financeiro formao de estoques para
organizaes de agricultores familiares, como cooperativas e associaes; e (4) objetiva
promover a Segurana Alimentar e Nutricional (SAN).
As circunstncias de formulao do PAA surgiram, vale recordar, dentro do
contexto das discusses do Programa Fome Zero (PFZ), projeto de criao de iniciativas
pblicas articuladas de combate fome e de promoo da Segurana Alimentar e
Nutricional (SAN). Surgido como uma plataforma de campanha do Partido dos
Trabalhadores, o PFZ comeou a ser implementado em 2003, no governo do presidente
Luiz Incio Lula da Silva. Trazia como uma de suas diretrizes a necessidade de apoio
Agricultura Familiar (AF), como uma ao estruturadora, que teria como desdobramento o
combate pobreza e a promoo da SAN no campo e nas cidades.
Do ponto de vista poltico, devido fora dos grupos de interesses do agronegcio
presentes no Congresso Nacional, s foi possvel, por meio de contrabando, no dizer de
Graziano, 5 inserir e criar o PAA, no corpo do instrumento legal que o criou. A Lei Federal
n 10.696 de 2003 (Brasil 2003), que instituiu o programa, no tratava de questes relativas
a AF. Testemunha-o seu preambulo que Dispe Sobre a Repactuao e o Alongamento de
Dvidas Oriundas de Operaes de Crdito Rural, e d outras providncias. Meio a
contrabando o PAA institudo no ltimo artigo 19 da Lei.

5
Fala no dia 24 de novembro de 2010 no III Seminrio Nacional do Programa de Aquisio de Alimentos, ocorrida no
Hotel Nacional em Braslia, entre os dias 24 e 26 e novembro de 2010.
 Art. 19. Fica institudo o Programa de Aquisio de
Alimentos com a finalidade de incentivar a agricultura
familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de
produtos agropecurios para pessoas em situao de
insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos.
1o Os recursos arrecadados com a venda de estoques
estratgicos formados nos termos deste artigo sero
destinados integralmente s aes de combate fome e
promoo da segurana alimentar. 2o O Programa de que
trata o caput ser destinado aquisio de produtos
agropecurios produzidos por agricultores familiares que
se enquadrem no Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF), ficando dispensada a
licitao para essa aquisio desde que os preos no sejam
superiores aos praticados nos mercados regionais. 3o O
Poder Executivo constituir Grupo Gestor, formado por
representantes dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio;
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; da Fazenda; do
Planejamento, Oramento e Gesto; do Desenvolvimento
Social e Combate Fome; e da Educao, para a
operacionalizao do Programa de que trata o caput deste
artigo. 4o A aquisio de produtos na forma do caput
somente poder ser feita nos limites das disponibilidades
oramentrias e financeiras.

Um fator importante para a implementao do PAA est descrito no grifo que

colocamos na citao acima, no pargrafo 2 da Lei, que permite a compra da produo da
AF pelos governos, sem licitao. A Lei de Licitao (8.666/1993), que trata das compras
governamentais, criava dificuldades instransponveis para a efetivao da comercializao
da produo familiar para o mercado institucional, devido s rotinas e documentos
exigidos, assim como pelos prazos longos que requeriam os expedientes para execuo da
Lei, j que:

(...) dificultava-se a implantao de programas de

desenvolvimento local apoiados na agricultura familiar, pois,
particularmente no momento crtico para esses produtores, o
momento da venda de uma produo, que, em virtude de sua
perecibilidade, requer rapidez no seu escoamento, a
necessidade da aplicao dos procedimentos legais gerava
atrasos que inviabilizava as aes. De outro lado, a demora na
compra por parte do governo dificultava uma ao gil na
distribuio de alimentos. (Costa et all 2008:p.12)

A garantia da SAN passa a ser uma prioridade do governo de Lula, possibilitando

tambm, neste contexto, a criao do PAA. No obstante, a fora do apelo do combate
fome, necessrio, imprimiu no PAA uma caracterstica que acabou por marc-lo, dando
mais relevo aos seus efeitos assistenciais, deixando na sombra o fator mais relevante, que
era o apoio estruturao da agricultura familiar esta questo bem demarcada no PFZ e
vem sendo apontada no decorrer deste trabalho.
Institudo sob a gide de uma Lei que trata de crdito rural, do ponto de vista legal
um instrumento normativo de poltica agrcola. Todavia, do ponto de vista da legislao
oramentria, est associado poltica de SAN, dado que no Programa Plurianual de Ao
Governamental 2003/2004 (PPAG 6) os recursos destinados a ele no esto na rubrica do
abastecimento alimentar (instrumento de poltica agrcola), mas sim na rubrica de acesso
alimentao, como um programa de assistncia social.
Isto demonstra a ambiguidade do programa, tanto do ponto de vista oramentrio,
como do ponto de vista de sua prpria formulao legal. Em outras palavras, da forma que
o PAA est institucionalizado, este acaba tendo duas funes distintas, a de Poltica
Agrcola (sob o prisma do abastecimento) e de Poltica de Assistncia Alimentar (sob o
prisma da SAN), ambas colocadas sob a chancela, respectivamente, do MDS, da
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) (brao operativo do Ministrio da
Agricultura Pecuria e Abastecimento MAPA) e do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). Tal situao tem rebatimento na prpria gesto do PAA, na sua evoluo
normativa e em suas rotinas, com reflexos nos resultados do Programa.
O PAA se assentou em decises e estruturas legais formuladas na Lei n 10.696 que
o criou. No obstante, o objetivo estruturante para a AF ficou bastante claro no desenho
original do Plano SAFRA (2003/2004), como uma diretriz governamental, com trs
objetivos: (a) constituio de um polo de compra para adquirir alimentos da produo
familiar; (b) proviso de subvenes para a populao em risco de insegurana alimentar; e
(c) que essas aes fossem integradas.
Ainda que estas aes estruturantes estivessem bem definidas no texto do Plano
SAFRA, o artigo 19 da Lei n 10.696, que criou o PAA misturou-os, com a finalidade de
incentivar a agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de
produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao
de estoques estratgicos. (Brasil 2003; Delgado et all 2005).
O que pode parecer uma questo de interpretao traria problemas na
implementao do PAA, evidenciados em trabalhos como o de Delgado et all (2005) que
teve seus argumentos repercutido no contedo do trabalho de e Costa et all (2008) e
posicionamentos e resolues do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA),
que trouxeram algumas advertncias quanto a distores que se tornariam desafios para
gestores do programa.
Documentos da Comisso Permanente de Produo e Abastecimento do CONSEA
apontaram problemas na concepo e implementao do PAA que tiveram e continuam a
ter repercusses indesejveis na trajetria do programa. De forma sucinta, esses argumentos
apontam ambigidades nas aes que este programa deve cumprir, ao misturar funes
distintas de poltica agrcola e de poltica de assistncia alimentar.
Esses fatores em questo, obviamente, no deixam de rebater na prpria gesto do
PAA, na sua evoluo normativa e em suas rotinas, com reflexos nos resultados do
programa. O desenho institucional inicial do PAA traria, logicamente, reflexos na sua
regulamentao nas figuras normativas que presidiriam a implementao do programa: (a)

6
Uma leitura dos programas finalsticos do PPAG 2008/2011 d bem a ideia desta questo nos seus objetivos, na
definio de seu pblico alvo, enfim, na descrio resumida da ao programtica-oramentria.
o Decreto 4.772 de 2010; (b) a portaria do antigo MESA de 2003; e (c) o Convnio 005
MESA/CONAB, de 2003 (Delgado et all 2005).
Delgado et all (2005) aponta outros vcios de implementao no Programa. O fato
de no adequar as aes tradicionais e regulares do Programa de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM) da CONAB nova sistemtica advinda com a criao do PAA, causou
dois reflexos no programa. Em primeiro lugar, restringiu o financiamento do Programa aos
recursos do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, prejudicando a expanso do
financiamento do PAA com os recursos da PGPM abastecidos pelo Tesouro. Uma segunda
considerao foi que a introduo do MDS (e do MDA) na execuo do PAA como ao de
poltica de apoio comercializao e abastecimento (que era papel da CONAB, como
instrumento de poltica agrcola) junto a uma redefinio do papel do Banco Central nas
definies do crdito bancrio, colocadas pela nova sistemtica, implicava que algumas
definies quanto aos financiamentos ficariam merc das resolues morosas do
Programa de Garantia de Crdito da Atividade Agropecuria (PROAGRO) (Delgado et all
2005). Este autor aponta vcios de implementao no Programa.
Tais distores no deixam claras as funes distintas de Poltica Agrcola e de
poltica de SAN do PAA, mesmo que integradas, como prev o Plano Safra e trouxeram
problemas nos expedientes de execuo do programa. Ademais, essa execuo feita por
pelo menos cinco atores MDS, MDA, MAPA, governos estaduais e municipais , abriram
espaos para problemas de coordenao e disputas de poder que podem comprometer os
resultados do programa. A operao conjunta destes atores e as modalidades do PAA
envolvendo instituies governamentais diferentes e o pblico beneficirio diverso
(produtores e consumidores) tende a se tornar mais complexa e palco de maiores disputas.
Tendo em vista estas questes, pesquisadores, movimentos de agricultores
beneficiados e o prprio CONSEA nacional tm solicitado a reavaliao, o monitoramente
e a correo de rumos do PAA, apontando para a necessidade e urgncia de torn-lo uma
poltica pblica nacional.

IV.1. Reflexos da formulao do Programa na sua Gesto

Com um arcabouo de formulao contraditrio e ambguo, fragmentado em vrias

agncias de execuo, que disputam poder e recursos (MDS, MDA, Companhia Nacional
de Abastecimento, estados, municpios, entre outros), falta ao PAA um espao de
coordenao mais efetiva, que resolva conflitos, faa monitoramento e avaliao e
proponha correo de rumos. O Grupo Gestor, responsvel por esse papel, no o tem
assumido, pelo menos na forma em que ele foi institudo pela Lei 10.696 (Delgado et all
2005).
Desta forma, tem prevalecido uma disputa entre rgos governamentais em funo
dos recursos disponibilizados pelo Programa, problemas que, segundo a literatura e
documentos analisados, surgiram, como vimos, no momento de concepo e formulao
inicial do Programa, gerando efeitos na sua implementao, que refletiram em sua
trajetria. O PAA, a despeito de ser uma ao relevante, com resultados satisfatrios, no se
constituiu em programa ou poltica pblica efetiva, seja pela viso dos cnones da teoria de
polticas pblicas, seja pela viso de pesquisadores e de grupos de interesse ligados a essa
iniciativa.
Nesse nterim, a CONAB comeou, consoante ao seu papel de gestora de polticas
de abastecimento, a readequar suas aes mais tradicionais s novas experincias de
financiamento e apoio comercializao da pequena produo agro-familiar, advindas com
o PAA, aproveitando a capacidade instalada dos seus instrumentos de poltica agrcola.
Cabe lembrar que o desenho inicial do Projeto Fome Zero propunha-se, como
vimos, operaes de apoio comercializao da produo da AF por meio de empresas
pblicas locais, de carter municipal ou estadual. Esse desenho proposto pelo Projeto Fome
Zero sustentava-se na maior flexibilidade que tais empresas poderiam ter, devido seu
desenho jurdico administrativo, para executar programas de comercializao de alimentos
e destin-los a aes de SAN locais.
De certa forma, o papel de empresa pblica facilitadora de aes como as previstas
no PAA, pelo Programa Fome Zero, foi alocado na CONAB, entre outros motivos, por esta
j possuir instrumentos metodolgicos, quadro tcnico-administrativo e programas que
poderiam ser e vinham sendo (Delgado et all 2005) adaptados s aes do PAA. Todavia,
j no segundo ano de operao da CONAB com o Programa, o fim do MESA e a criao do
MDS trouxeram impactos para esta ao, ainda em teste.
Com efeito, a lei e o decreto que instituram o PAA destinavam CONAB o papel
de formadora de preos dos gneros a serem adquiridos da produo familiar, assim como
davam-lhe outros encargos, consoantes ao seu papel de instrumento de poltica de
abastecimento. Contudo, mesmo que estivesse definido tal papel para a CONAB, como
executora do PAA, parece ter faltado um desenho mais claro de atribuies e funes entre
as organizaes participantes do conjunto das modalidades do PAA. Essa indefinio veio a
criar uma rea de disputa, entre os rgos responsveis pelo programa, a respeito do que
cada um deveria fazer na gesto do PAA. Em outras palavras, no ficou definido para as
modalidades do PAA, um desenho mais claro de atribuies e funes entre as
organizaes participantes, nem tampouco foi dado, pelo Grupo Gestor um direcionamento
estratgico e uma coordenao concertada e efetiva do PAA, como uma ao
interministerial.

A gesto interministerial do programa, em seu aspecto

normativo-administrativo se restringiu a esse escasso conjunto
de providncias do Grupo Gestor. Tudo o mais correu por
conta da ao de cada Ministrio, sem aparente contrapartida
na administrao interministerial. Assim, a engenharia fiscal e
financeira do Programa correu por conta exclusiva do
Ministrio da Fazenda; a poltica agrcola, por conta do
Ministrio da Agricultura; a interao com a reforma agrria,
por conta do MDA; e as aes de segurana alimentar, por
conta do Mesa, atual MDS (Delgado et all 2005: p.17).

Delgado et all (2005) entende que essa fragmentao do Programa e a no definio mais
clara de funes e prioridades fruto de questes de carter poltico interministerial. Tais
questes ainda esto a presidir a gesto do PAA, o que vem prejudicando seu carter inter-
setorial.
Esta fragmentao concorreu para que o PAA tivesse srios problemas, como
fragmentao de recursos, atrasos nos repasses e disputas entre rgos, questes no
resolvidas, solucionadas ou pactuadas pelo rgo responsvel, qual seja, o Grupo Gestor do
Programa. Este fora alertado por pesquisadores, gestores e de movimentos sociais. A
 preocupao com os rumos do Programa fazia com que se considerasse a necessidade de
uma Poltica Pblica para o PAA.

IV.2. Modalidades do PAA

O PAA operacionalizado em cinco modalidades: trs pela CONAB e duas pelo

MDS. Existem tetos mximos para os recursos financeiros repassados para os AFs, de
acordo com cada modalidade. O Quadros 1 descreve o objetivo de cada modalidade e seus
beneficirios. Cabe ressaltar que o MDS executa suas modalidades em parceria com os
municpios, por meio de Editais, no caso da Compra Direta Local da Agricultura Familiar
(CDLAF) e com os estados, por meio de convnio, a modalidade de Incentivo Produo e
ao Consumo do Leite (IPCL). A CONAB executa diretamente suas modalidades por meio
de parceria com associaes de AF nas modalidades que ela opera: CPR-Doao, CPR-
Estoque e da Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF).

Quadro 1 Comparativo Modalidades PAA 2010

MODALIDA CPR- CPR-
CDAF(CONA
DE E CDLAF(MDS) DOAO(CO ESTOQUE(C IPCL(MDS)
B)
EXECUTOR NAB) ONAB)
Aquisio de
Compra de leite
Compra de produtos
da AF e sua
produtos Aquisio de agropecurios e
Compra direta distribuio
agropecurios produtos do extrativismo
da produo gratuita para
in natura, agropecurios e para formao
familiar para promover o
processados ou extrativistas de estoques nas
doao a consumo
beneficiados da para doao a prprias
instituies que gratuito por
OBJETIVO AF e doao a instituies que organizaes,
executem aes segmentos da
instituies que executem aes sustentar os
de SAN. populao em
executem aes de SAN. preos e
Abrange todo vulnerabilidade
de SAN Abrange todo assegurar renda
o territrio alimentar e
Abrange todo o territrio aos AF's.
nacional nutricional.
o territrio nacional Abrange todo
rea da
nacional o territrio
SUDENE.
nacional.
Agricultores Associaes e Associaes e
familiares Cooperativas Cooperativas Associaes e Agricultores
BENEFICI associados ou de Agricultores de Agricultores Cooperativas familiares que
RIOS AFS individualment Familiares - Familiares - de Agricultores se enquadrem
e enquadrados enquadrados no enquadrados no Familiares. no Pronaf.
no Pronaf Pronaf. Pronaf.
BENEFICI Preferencialme Instituies Instituies Os estoques Famlias em
RIOS QUE nte governamentais governamentais podem ser os situao de
RECEBEM equipamentos e no e no podem ser vulnerabilidade
AS pblicos governamentais governamentais distribudos social/alimentar
DOAES (CRAS, que atendam que atendam para e nutricional.
CREAS, populao em populao em populaes em
escolas e situao de situao de insegurana
creches da rede insegurana insegurana alimentar ou
publicidade) e alimentar. alimentar. para
entidades comercializa
assistenciais o para o
no mercado pela
governamentais CONAB.
.
Fonte: Os autores,
2010.

FORMAO DE ESTOQUE DA INCENTIVO PRODUO E AO

AGRICULTURA FAMILIAR
CPR-ESTOQUE EXECUTOR: CONAB
Aquisio de produtos agropecurios e do
extrativismo para formao de estoques nas
prprias organizaes, sustentar os preos e
assegurar renda aos AF's. Todo o territrio
nacional.
Associaes e Cooperativas de Agricultores Agricultores familiares que se enquadrem
Familiares.
Os estoques podem ser os podem ser
distribudos para populaes em
insegurana alimentar ou para
comercializao para o mercado pel
CONAB.
CONSUMO DE LEITE - IPCL
EXECUTOR: MDS
Compra de leite da AF e sua distribuio
gratuita para promover o consumo gratuito
por segmentos da populao em
vulnerabilidade alimentar e nutricional.
rea abrangida pela SUDENE.
no Pronaf.
Famlias em situao de vulnerabilidade
social/alimentar e nutricional.

IV.3. O Papel Institucional da CONAB

A CONAB uma instituio que executa instrumentos da poltica agrcola em todo

o territrio nacional. Nos estados, atua por meio de suas Superintendncias Regionais
(SUREGs). A empresa busca garantir a renda do produtor rural, a estabilidade e a
regularidade do abastecimento nacional, por meio de instrumentos de controle de estoque e
de monitoramento de preos dos alimentos. Dentro deste quadro a empresa tem quatro
estratgias especficas, como pode ser observado no quadro 3:
 Quadro 3: Estratgias da CONAB
Estratgia de garantia de renda,
estabilidade e abastecimento
CONAB
Assegurar a execuo efetiva da
Poltica de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM) e atuar
proativamente na formao e
gesto dos estoques pblicos
Estar apta para atender os
programas sociais e emergenciais
de distribuio de alimentos
Organizar e fortalecer o comrcio
varejista de pequeno porte
Agricultura Familiar e Programa
de Aquisio de Alimentos
Descrio da estratgia da CONAB
A empresa adquire por um preo mnimo os
excedentes de produo do mercado na poca de
safra, corrigindo as distores de preos ao produtor,
garantindo sua renda. Procura garantir a renda dos
produtores e preos estveis para a populao.
Formar e manter estoques estratgicos de alimentos
em unidades prprias para atender, com rapidez,
situaes excepcionais, como a distribuio de
alimentos a famlias em situao emergenciais e
crticas de carncia alimentar e nutricional
(assentados, desalojados, populaes tradicionais,
etc.). Os recursos so transferidos pelos Ministrios
da Integrao Nacional, o MDS e o MDA.
Apoiar micro e pequenos varejistas com sistemas de
gesto comercial, que lhes capacitem para expandir
seus negcios.
Esta quarta estratgica da CONAB foi incorporada s
suas funes como reflexo do Projeto Fome Zero.
Significou um importante passo no sentido de apoio
comercializao da AF, at ento sem instrumentos
formais de sustentao na Poltica Agrcola no Brasil

Essas quatro funes estratgicas da CONAB so executadas nas suas unidades

estaduais, Superintendncias Regionais (SUREGs) que esto subordinadas a Presidncia
Nacional da empresa. A operacionalizao do Programa feita conjuntamente com as
associaes de produtores, sob a vigilncia de conselhos de controle social. Esse desenho
pode gerar um maior empoderamento das organizaes sociais, assim como reforar os
mecanismos de controle social (como os conselhos locais de SAN, Assistncia Social,
Desenvolvimento Rural, etc.).
A CONAB, consoante ao seu papel de gestora de polticas de abastecimento, passou
a readequar suas aes mais tradicionais s novas experincias de financiamento e apoio
comercializao da pequena produo agro-familiar advindas com o PAA, aproveitando a
capacidade instalada dos seus instrumentos de poltica agrcola. Delgado et all (2005:
p.15) declarou que: os novos instrumentos criados pela Conab para o PAA so
adaptaes de inovaes comerciais e financeiras j existentes e praticadas ao abrigo da
poltica agrcola convencional. (...) A novidade aqui est no fato de esses instrumentos
terem sido vinculados ao agricultor familiar.
Todavia, j no segundo ano de operao da CONAB com o Programa, o fim do
MESA e a criao do MDS trouxeram impactos para esta ao, ainda em teste.
IV.4. A criao do MDS e seu papel no PAA
A instituio do MDS, em janeiro de 2004, em substituio ao MESA, levou as
atribuies previstas para esse Ministrio para uma esfera hierrquica inferior, uma
Secretaria de SAN. Reduziu-se, portanto, nesta estrutura, as responsabilidades pelas aes
do antigo Ministrio, com efeitos no PAA: que era um programa desenhado para ser um
programa interministerial (Muller 2007: p.83 op. cit).
Na estrutura anterior (MESA), criada em 2003, sob coordenao do ministro
Graziano, o PAA, por ser um programa interministerial, por questo hierrquica, era tratado
diretamente com o Gabinete da Presidncia da Repblica, com os ministrios e instituies
parceiras (CONSEA). Com o estreitamento destas nas aes do PAA numa Secretaria de
segundo escalo o programa perdeu fora. Como aponta Muller (2007: p.93) Uma figura
de menos peso poltico ficou responsvel por esta articulao, que acabou sendo esvaziada,
sobretudo pela perda das relaes anteriores e da capacidade de coordenao de aes
conjuntas.
A incorporao, no MDS, de programas, gestores e militantes advindos da
assistncia social, deixou mais evidente a questo da SAN como poltica assistencial e
emergencial, o que eclipsou a viso e a execuo do PAA como um programa estruturador
da agricultura familiar. O PAA passou a ser tratado como um programa de doao de
alimentos.
O MDS conta com cinco secretarias voltadas para vrias atividades, dentre essas a
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN), responsvel por
implementar a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). Esta tem
como uma de suas funes o apoio e incentivo agricultura familiar, tarefas afeitas pasta
da agricultura e abastecimento. Com efeito, a SESAN se prope a planejar, acompanhar a
execuo e avaliar programas, projetos e aes de compras governamentais de alimentos no
mbito de sua competncia.
A atuao da SESAN bastante ampla, deve estruturar o Sistema Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), coordenar e acompanhar a Poltica Nacional
de SAN, auxiliar os municpios e estados na estruturao do PAA, estimular fomentar a
criao de sistemas locais de SAN e, ainda, contribuir para a solidificao da Rede
Integrada de Equipamentos Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional implementada
pelo MDS, por meio dos programas de restaurantes populares, cozinhas comunitrias e
banco de alimentos.
A amplitude do raio de atuao das funes da SESAN (sem contar os programas de
cisternas e de educao para o consumo alimentar, tambm sob sua chancela) coloca nessa
Secretaria algumas funes que caberiam, talvez, a uma estrutura institucional maior, um
ministrio.
Para coordenar tarefas em direo aos estados e municpios, a SESAN estimula a
estes, por meio de editais, a aderirem s suas iniciativas.
Os editais lanados pelo MDS exigem das unidades de governo da Federao,
frequentemente uma ateno permanente sua publicao (no divulgada amplamente pela
mdia nacional) um grau de organizao interna de informaes e de capacidades
administrativas, nem sempre frequente nos municpios. Alm disso, a necessidade de
apresentar certides negativas impede a participao de boa parte dos municpios, em
permanentes dificuldades financeiras. Nesses editais o MDS repassa recursos para os
estados e municpios e estes assumem a execuo do Programa.
V. Concluso e Resultados PAA, Poltica pblica e ruralidade

Ao que parece, o programa vem atingindo, relativamente bem, seus objetivos em

termos de resultados e impactos. Esses resultados podem ser verificados em alguns
trabalhos, como o de Doretto e Michelon (2007), com base na operao do programa no
estado do Paran, e, ainda o trabalho de Ortega (2005), comparando os dados do programa
para os estados da Bahia e Minas Gerais. Incluem-se nesse grupo os trabalhos apresentados
pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS (MDS 2007). A Tabela
1mostra a evoluo do PAA entre 2003 e 2010.
Tabela 1
Evoluo PAA - Perodo 2003 a 2010
Recurso
N de Pessoas
Financeiros N Agricultores Alimentos
Atendidas em
Perodo Aplicados Familiares Adquridos
Aes
(milhes de Atendidos (toneladas)
Sociais
R$)
2003 144,92 42.070 226.414 135.864
2009 591,03 137.185 13.028.986 509.955
2010* 807,13 213.114 18.875.174 539.722
Fonte: Grupo Gestor. 2010. *Estimativa.

Como decorrncia dos resultados alcanados pelo programa, pode-se dizer que o
PAA aponta sinais que podem transform-lo em uma poltica pblica de Estado,
permanente, de carter estratgico, avanando nas suas diferentes dimenses, como o
marco legal, estrutura de Estado, rede de bens e servios pblicos, capacidade de
financiamento pblico, implementao e desenvolvimento de mecanismos de participao
cidad e controle social, assegurando sua interao com a Poltica de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM) e o Programa Nacional da Alimentao Escolar (PNAE).
Relatrios de avaliao tm confirmado estas melhorias nos preos pagos aos
agricultores familiares, melhorando sua renda, principalmente nas reas em que a CONAB
abre plos de compra para o PAA. Segundo Sparovek (2007) outros efeitos podem ser
sentidos e creditados ao papel estruturador do PAA, e afirma que:

Um aspecto muitas vezes no considerado nas anlises do

PAA - alm do Apoio produo para o autoconsumo, do
excedente para a comercializao e do subsdio ao consumo
so os benefcios indiretos obtidos pelos produtores, com a
recuperao dos preos de seus produtos. Isso tem ocorrido
tanto nos locais de abrangncia dos polos de compra da
CONAB, quanto em outros, em que so realizadas as compras
institucionais, atravs dos convnios firmados pelo MDS com
os estados e prefeituras municipais. H casos em que o
simples anncio da compra pblica de determinada
quantidade de produto suficiente para elevar os preos
agropecurios (Sparovek 2007: p.36)
 No obstante a implementao precria o programa tem apresentado resultados
positivos. Estes resultados poderiam ser potencializados. Para isso, o PAA deve passar por
uma reavaliao de seu processo de implementao, de funcionamento e gesto de suas
modalidades, vis a vis seus objetivo iniciais, colocados no PFZ, e, em funo destes, uma
correo de rumos, para que possa caminhar nos trilhos de uma verdadeira poltica de
Estado, no uma ao de agncias de governo em disputa.
Neste sentido, verificou-se que o PAA, a despeito de ser uma ao relevante, com
resultados satisfatrios, no se constituiu em programa ou poltica pblica efetiva, seja pela
viso dos cnones da teoria de polticas pblicas, seja pela viso de pesquisadores e de
grupos de interesse ligados a essa iniciativa to relevante.
Tais resultados concorrem para a integrao local e regional campo e cidade, tendo
no norte e noroeste de Minas Gerais grande impacto na renda dos AF e do abastecimento de
alimentos seja para o comrcio local, seja para os programas institucionais para onde so
feitas as doaes. Fortalece, portanto, os circuitos econmicos da agricultura familiar nesta
regio com os ndices de pobreza e indigncia mais altos do estado de Minas Gerais e do
Brasil, pertencendo rea objeto de ateno especial da SUDENE.
Observa-se que a agricultura familiar no , nesta regio, como acreditam os
defensores do esvaziamento natural do campo, expresso de estagnao, , mesmo nestas
regies de pequenas e pobres cidades no industrializadas, elemento de dinamizao, de
aumento da renda rural e urbana.
Estes resultados no ficam circunscritos s fronteiras dos municpios, j que a
produo exportada para outras regies, via comrcio regional ou de compras
institucionais de outros municpios. As prefeituras ficam neutras ou no colaboram com o
programa, este tambm um indcio de que o modelo de parceria municpios MDS e
prefeituras tem resistncia das prefeituras, sendo que somente cidades maiores, distantes e
de maior renda tm tido capacidade administrativa para gerir e executar o PAA.
As modalidades executadas pela CONAB, pelos vrios fatores que apontamos
acima, feita diretamente com as cooperativas e associaes locais de produtores
familiares, capacitando-os para seguir enviando propostas de venda para a Companhia. As
prprias cooperativas doam, sob o controle social dos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural os alimentos s instituies locais (creches, escolas e asilos), para
isso so feitas parcerias locais com institues como a Pastoral da Criana, Vicentinos,
outras associaes conficionais e associaes de bairros.
Vejamos no Quadro abaixo o exemplo de trs associaes do norte e nordeste de
Minas comtempladas com recursos do PAA, que corroboram o dinamismo da agricultura e
da AF defendidos pelos proponentes do conceito de ruralidade.

Quadro 2 Associaes Mineiras participantes do PAA

1) Cooperativa Agro-Extrativista Grandes Sertes, municpio de Manga
Esta localizada numa regio de atividadedes agrcola, pecurria e extrativista extremamente
rica biologicamente. Em trs agroecossistemas constitudos por reas de Cerrados,
Caatingas e Vazantes do Rio So Francisco. Esta riqueza pode ser exemplificada pela
quantidade de frutas nativas que so beneficiadas em polpas, com dezesseis sobores. A
diversidade de climas e solos e de estrutura fundiria, aliada ao diversificado
agroecossistema permite, tambm, uma grande variedade de tipos de produtores:
agricultores familiares, assentados, quilombolas, acampados, indgenas e extrativistas.
As atividades da cooperativa envolveu em 2010, um total de 1.500 agricultores familiares,
com 18 unidades de beneficiamento, estas empregam diretamente em torno de 100 pessoas
e, ainda, atende 70.000 beneficirios consumidores em creches, escolas, hospitais,
restaurantes populares e bancos de alimentos. Foram comercializadas 150 toneladas de
polpa de frutas agroecolgicas; 70 toneladas de rapadurinha; 40 toneladas de mel; 15
toneladas de sementes crioulas; 6 toneladas de leo de girassol e 10.000 dzias de pequi.
Capacitao: Recebeu capacitao da CONAB para elaborao dos projetos e assessoria
para as articulaes com o governo do Estado de Minas e com o Governo Federal, com o
intito de ajustar problemas e desobstruir canais. Em algumas cidades, h parceria com a
EMATER-MG, mas considera-se o atendimento precrio, devido falta de pessoal, de
equipamentos e de infra-estrutura. Em mdia, 500 agricultores familiares so capacitados
por ano com orientaes para produo, beneficiamento e gesto das atividades.
Comercializao: As vendas dos agricultores antes do PAA eram feitas, basicamente, nas
Feiras Livres locais e regionais, no varejo local a preos aviltados. O PAA veio melhorar
os preos e dar regularidade na produo e comercializao. O crescimento do faturamento
e das vendas so exponenciais. Isto pode ser visto pela evoluo do nmeros de AF
envolvidos entre o ano de 2003 (250 agricultores e 8 municpios) e 2010 (2000 agricultores
e 36 municpios).
Relao com as Prefeituras: Dos 36 municpios atendidos, no chega a cinco as
prefeituras que do apoio s aes da Cooperativa. A atuao em rede da Grandes Sertes,
envolvendo agricultores e voluntrios na distribuio (principalmente a Pastoral da Criana
e outras instituies confecionais, alm de comits de bairro) o que praticamente impede o
uso clientelista do Programa.
2) Associao de Pequenos Produtores, Trabalhadores e Empresrios Rurais de
Lagoa Danta APPET. Municpio de Lagoa DAnta.
Fundada em 1999, com a finalidade de organizar os produtores rurais para formar uma
cooperativa para comercializao da produo agrcola e pecuria (leite e derivados). Os
associados so agricultores familiares, assentados, quilombolas e acampados. A associao
foi fundada por 12 produtores rurais, hoje tem oitenta. Todavia, atende no associados, para
vender sua produo ou benefici-la. A APPET comercializa leite e derivados (queijos,
manteiga e yogurt), polpas de fruta e gneros in-natura.

Capacitao: A cooperativa recebeu capacitao da CONAB para operar o PAA; conta,

tambm, com o trabalho de um contador da cidade vizinha, de Bocaiva, remunerado, para
fazer o projeto de participao no PAANET. A prpria entidade tambm capacita os
agricultores sobre melhorias na produo e na qualidade dos alimentos e, ademais,
passaram a beneficiar a produo com polpas de sucos e derivados do leite.
Comercializao: Aumentou, muito, o faturamento dos AF com o PAA. A venda era
escoada a retalho nas feiras locais, com pouca previsibilidade quanto ao que poderia ser
vendido e, muitas vezes, a produo no vendida se transformava em perdas. O Programa
significou uma regularidade nas vendas, possibilitando que, na medida em que eram feitos
os pagamentos do PAA, uma entrada de recursos de maior vulto, previsveis e regulares,
refletindo o aumento da capacidade de planejamento e melhoria do consumo de bens
durveis para as famlias e equipamentos para beneficiar a produo. Os AF continuam
abastecendo as feiras locais, mas as vendas para o PAA significaram um melhor aporte de
recursos para os produtores.
Relao com a Prefeitura: A prefeitura criou obstculos para a doao para as escolas
municipais, de forma que a doao feita paras escolas estaduais e associaes
filantrpicas. A doao feita, tambm, para instituies de outros municpios.
3 ) Associao das Mulheres Trabalhadoras Rurais da Catarina. Municpio de
Bocaiva
Fundada em 1993 com o objetivo de articular mulheres trabalhadoras rurais, que ficavam
na cidade com a migrao temporria dos maridos para trabalho, a associao contava na
sua fundao com 70 associadas. Hoje conta com 22, mas apoia 15 no associadas, que
aproveitam a organizao para fazer a comercializao da sua produo. Parte da queda de
nmero das mulheres explicada pela migrao de mulheres acompanhando os maridos e o
xodo rural de mulheres para estudar e/ou para trabalhos domsticos. Ademais, os custos
coletivos de organizao e administrao da Associao, acompanhados da jornada de
trabalho maior das agricultoras (tambm donas de casa), podem explicar, tambm, a
queda no nmero de associadas.
Capacitao: A instituio recebeu capacitao da CONAB, para conhecimento do
programa e instrues para preenchimento dos documentos. Recebe da EMATER
assistncia tcnica, mas no a considera adequada e suficiente. Para os associados, a
instituio ofertou cursos e oficinas de capacitao de melhoria de qualidade do produto e
vigilncia sanitria (Sistema de Inspeo Municipal).
Aumento de vendas e faturamento: As propostas feitas CONAB so feitas em
novembro, em maro feita a primeira entrega, o que possibilita, de alguma forma, o
planejamento da produo e de tipos de produtos no decorrer do um ano, a partir das safras
de frutas e gros. A produo nos perodos no cobertos pelas compras da CONAB
vendida em feiras ou congelada (polpas de frutas), para venda a melhores preos. Antes do
PAA, grande parte da produo de frutas era perdida, j que os preos pagos pelos
comerciantes locais no pagavam o custo da colheita. So comercializados em torno de 58
produtos, polpas, biscoitos, rapadura, doces e gneros in natura. Estes destinam--se,
principalmente, a famlias cadastradas nos programas assistenciais e so distribudos pela
Pastoral.
Prefeitura:A prefeitura no d apoio para o programa ou para outras atividades dos
agricultores, mas tambm no os prejudica. neutra.
Fonte: Entrevistas com gestores destas instituies. 3 Seminrio PAA, 24 a 26 de
novembro de 2010.

Os resultados do PAA so percebidos, seja na melhoria da renda dos AF, seja na

dinamizao do comrcio local e regional e, sobretudo, na dieta dos beneficirios que
recebem em instituies em que so assistidos uma maior variedade de alimentos e
alimentos frescos como frutas, legumes e verduras.
Todavia, o PAA no deve ser visto somente pelos seus efeitos na assistncia
alimentar, mas, sobretudo, como vimos reafirmar, no apoio produo familiar, para que se
torne uma verdadeira poltica pblica.
esta a viso das associaes de agricultores familiares, testemunha-o reunio
sobre os rumos do PAA organizada pelo Conselho Nacional de Segurana Nacional
(CONSEA). Esta reunio ocorrida em Braslia, em 24 de Maio de 2007 coordenada pela
Comisso Permanente 1 CP1 7 (comisso temtica do CONSEA que trata das questes
relativas produo de alimentos e abastecimento) contou com a presena de
representantes do Grupo Gestor do PAA, integrantes da CP1 e movimentos e associaes
de trabalhadores na agricultura.
Foram discutidas as questes de implementao do Programa que apontam dentre
outros problemas as dificuldades em conceitu-lo como instrumento de poltica agrcola ou
como programa de assistncia alimentar. Tais fatos tm contribudo para gerar problemas
no desenho das aes que decorrem deste Programa.
Os representantes dos movimentos sociais apontaram sugestes ao de melhoria do
PAA e sobre uma melhor forma de conduo do Programa. A relatoria fez uma
sistematizao dessas sugestes, as quais elencamos no quadro abaixo:

Quadro 3 Sugestes de Aperfeioamento doPAA

Necessidade de criar uma Poltica Pblica que tenha como objeto as aes
desenvolvidas pelo PAA, corrigindo-se os problemas de concepo apontados pelo
IPEA e que acabaram se refletindo na implementao e no desenvolvimento das
aes do Programa;
Essa nova Poltica deve levar em conta um desenho bem definido de seu contedo,
de seu carter de poltica de comercializao e destinao assegurada da produo
da agricultura familiar, pelo prisma do abastecimento, gerando renda assegurada
para a agricultura familiar, dinamizao da economia local e doao dos alimentos
para programas sociais neste lado contribuindo para a manuteno da SAN local;
Foi indicado, como parte dos programas de polticas agrcolas dois eixos de apoio
produo da agricultura familiar, que se concretizam por meio de duas polticas
especficas: (1) crdito/seguro e (2) Assistncia Tcnica (ATER).
Esses dois eixos de apoio produo da agricultura familiar esto ligados
produo dentro da porteira. O PAA, sendo reformulado como uma poltica
pblica, deve dar garantia para o escoamento da produo agrcola, auxiliando a
agricultura familiar a comercializar, a preos justos, sua produo para fora da
porteira, consolidando um trip de apoio pequena produo (crdito, ATER e
apoio para a comercializao). Foi lembrado que a melhoria e o estabelecimento de
regularidade dos fluxos de renda para os trabalhadores do campo contribuem para o
alcance da SAN por parte de suas famlias e, tambm, dos grupos sociais
beneficiados com a doao dos alimentos;
O PAA deve ser, portanto, um programa de garantia de preos de comercializao e
de renda para a agricultura familiar;
Ficou bastante clara a preocupao dos representantes dos movimentos sociais com
a continuidade do PAA, da a reivindicao para que o programa se transforme
numa poltica pblica, que v alm de seu carter de assistncia social e que
funcione como uma poltica de apoio estrutural para a agricultura familiar.
Fonte: Relatoria CP1

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