You are on page 1of 12

REFORMASI BIROKRASI

(TINJAUAN TEORITIK)

OLEH :

MIFTAHUL ULUM
170720150508

MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK


FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS PADJAJARAN
BANDUNG
A. SEJARAH REFORMASI BIROKRASI INDONESIA
Pelaksanaan reformasi birokrasi di Indonesia sulit dipisahkan dengan
sistem pengelolaan pada masa kerajaan dan sistem pengelolaan masa kolonial.
Budaya birokrasi di Indonesia sangat dipengaruhi oleh kebiasaan sistem
kerajaan misalnya sebutan abdi dalem bagi prajurit raja yang hanya patuh
kepada atasan. Hal ini pula dirasakan dalam birokrasi Indonesia sehingga
muncul istilah birokrasi paternalistis. Bawahan hanya bertanggungjawab dan
loyal pada atasannya. Disamping itu, pengaruh masa penjajahan kolonial juga
mempengaruhi birokrasi Indonesia seperti ketergantungan pada aturan yang
kaku. Dimasa penjajahan banyak produk hukum formal yang dibuat sebagai
acuan pemerintahan.
Sejarah pra kemerdekaan Indonesia tanpa disadari melekat dalam
sistem birokrasi pasca kemerdekaan sampai saat ini. Hal ini dapat dilihat dari
sistem birokrasi yang diterapkan sejak Presiden Soekarno sampai Presiden
Susilo Bambang Yudhoyono. Meskipun ada upaya reformasi birokrasi tetapi
kelihatannya masih tetap jalan ditempat sehingga kemajuan bangsa masih
tetap terpuruk. Perlu disadari bahwa pengaruh patologi birokrasi sangat
mempengaruhi kemajuan suatu negara.
1. Orde Lama
Menurut Rewansyah (2010, 1) bahwa reformasi birokrasi bukanlah hal
yang baru dalam penyelenggaraan administrasi negara di Indonesia. Pada era
orde lama terdapat beberapa upaya dalam reformasi birokrasi. Upaya ini
ditandai dengan dibentuknya Panitia Organisasi Kementrian (PANOK) pada
tahun 1953, Panitia Retooling Aparatur Negara (PARAN) tahun 1957,
Komando Retooling Aparatur Negara (KONTRAR) tahun 1962, dan Tim
Penertiban Aparatur dan Adminitrasi Pemerintah (Tim PAAP) tahun 1966.
Pada masa orde lama kekuatan birokrasi dipengaruhi oleh kekuatan
politik yang dibangun oleh Presiden Sukarno. Kekuatan politik Presiden
Sukarno meliputi nasionalis, agama dan komunis yang terbentuk dalam
kelompok partai PNI, MASYUMI dan PKI. Birokrat pemerintahan didominasi
oleh tiga kelompok dengan latar belakang tersebut. Masa ini, birokrasi
pemerintah dalam tahapan pematangan dengan membentuk organisasi khusus
yang menangani pemerintahan. Salah satu organisasi yang dibentuk pada
masa orde lama adalah Lembaga Administrasi Negara.
2. Orde Baru
Urgensi untuk memperhatikan birokrasi pada masa orde baru mulai
menjadi perhatian serius pemerintah. Pada masa orde baru pemerintah mulai
membentuk Kementrian Penyempurnaan dan Pembersihan Aparatur Negara,
kemudian berubah menjadi Kemetrian Penertiban Aparatur Negara. Kabinet
pembangunan III. Selanjutnya diubah lagi menjadi Kementerian
Pendayagunaan Aparatur Negara. Meskipun demikian, birokrasi di Indonesia
justru semakin tidak jelas. Aspek independensi Pegawai Negeri Sipil dan
ABRI kurang diperhatikan. PNS dipaksa masuk ranah politis melalui
GOLKAR dan adanya dwi fungsi ABRI sehingga biokrasi semakin
terkontaminasi dengan politik. Sering terjadi otoriratif elitis dan politisasi
birokrasi dari Presiden Suharto kepada aparatur pemerintahan.
Kondisi birokrasi masa orde baru mulai dirasuki praktek kolusi dan
nepotisme yang merajalela. Aspek birokrasi pemerintahan dibawah satu
komando. Akibatnya muncullah istilah Asal Bapak Senang (ABS) pada masa
pemerintahan orde lama. Ketimpangan tersebut merembet hingga ke
pemerintah daerah. Birokrasi sangat kaku dan sentralistis. Pembatasan ruang
lingkup birokrat sering terjadi tumpang tindih. Membuat fungsi-fungsi
birokrasi berjalan lambat. Fenomena birokrasi yang terlihat pada masa ini
adalah birokrasi paternalistis dengan prinsip Asal Bapak Senang. Manajemen
birokrasi mirip dengan majamen tusuk sate, bawahan harus patuh, taat dan
loyal pada atasan.
3. Era Reformasi
Era reformasi yang bermula sejak runtuhnya rezim orde baru pada
tahun 1998. Seluruh lini dalam lingkup kenegaraan direformasi, termasuk
birokrasi. Era ini diawali oleh Presiden Habibi yang berusaha kembali
memperbaiki struktur dan kultur negara Indonesia yang krisis multidimensi.
Birokrasi mulai ditata kembali dengan sebutan reformasi birokrasi. Usaha
Presiden Habibi (1998-1999) dilanjutkan oleh Presiden berikutnya yaitu
Presiden Abdurrahman Wahid (199-2001), Presiden Megwati (2001-2004),
Presiden Susilo Bambang Yudhoyonu (2004-sekarang).
Di era ini, reformasi birokrasi masih terlihat sekedar wacana
kenegaraan. Sampai saat ini, Menurut Menteri Pendayagunaan Apratur Negara
dan Reformasi Birokrasi kabinet Indonesia Bersatu Jilid II bahwa
permasalahan birokrasi menjadi permasalahan terbesar yang lebih besar dari
masalah korupsi dan infrastruktur. Ini sebuah pertanda yang mengusik tata
pemerintahan di Indonesia. Upaya untuk menanggulangi masalah birokrasi
akhirnya dijadikan prioritas utama RPJMN 2010-2014. Target ini diperkuat
dalam Perpres Nomor 81 tahun 2010 dan Permenpan Nomor 20 tahun 2010.
Selanjutnya di elaborasi dalam 9 program percepatan reformasi biokrasi.

B. DEFINISI REFORMASI BIROKRASI


Kata reformasi pertama kali muncul pada abad ke 16 di Eropa Barat.
Kata reformasi digunakan sebagai upaya kolektif dan korektif terhadap
penyimpangan, ketimpangan, ketidakadilan, dan tindakan penguasa yang
betentangan dengan akal sehat yang dilancarkan oleh kelompok atau pihak
yang merasa tertindas (Rewansyah, 2010;117). Menurut Oxford Advanced
Learners Dictionary dalam Rewansyah (2010, 118) kata reform berarti
mengubah sesuatu menjadi lebih baik dari yang sudah ada.
Reformasi dalam bahasa inggris dikenal dengan reformation atau
reform (perbaikan/pembaruan). Secara sederhana dalam etimologi, reformasi
terdiri dari dua suku kata yakni re (kembali) dan formasi (susunan/barisan).
Tetapi pengertian tersebut belum memberikan arti mendalam dari reformasi.
Untuk lebih jelasnya, dapat diamati dalam pengertian secara terminologi
sebagai berikut :
1. Menurut kamus besar bahasa Indonesia (KBBI) reformasi adalah
perubahan secara drastis untuk perbaikan.
2. Menurut Eko Prasojo dalam bagian pengantar bukunya berjudul reformasi
kedua, melanjutkan estafet reformasi (2009), reformasi merujuk pada
upaya perubahan yang dikendaki (intended change) dalam suatu kerangka
kerja yang jelas dan terarah. Reformasi harus menyentuh berbagai aspek
sesuai porsi dan kedudukannya masing-masing.
Wibawa (2012, 64) mengemukakan bahwa birokrasi adalah instrumen,
alat pemerintah untuk menjalankan kebijakan-kebijakannya. Taat hukum,
melaksanakan sepenuhnya hukum itu karena pada dasarnya hukum dibuat oleh
seluruh rakyat serta birokrasi harus tegas melaksanakan kebijakan, aturan dan
hukum. Sumber lain menjelaskan bahwa birokrasi adalah sebuah konsekuensi
yang tidak dapat dihindari oleh pemerintah modern. Birokrasi sebagai sebuah
abstraksi organisasi besar (Hyneman, 1950:3). Disamping itu, birokrasi
dimaksudkan untuk mengorganisir secara teratur suatu pekerjaan yang harus
dilakukan oleh banyak orang. Birokrasi adalah tipe dari suatu organisasi yang
dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan
cara mengkoordinir secara teratur pekerjaan dari banyak orang. Peter dalam
Tjokroamidjojo, 1974:71.
Frits Morstein Marx dalam Santosa (2008, 2) merumuskan birokrasi
sebagai tipe organisasi yang dipergunakan pemerintah modern untuk
melaksanakan tugas-tugasnya yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam
sistem administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah. Prayudi
Atmosudirjo dalam Pasolong (2008, 67) mengemukakan bahwa birokrasi
mempunyai tiga arti yaitu : 1). Birokrasi sebagai suati tipe organisasi, 2).
Birokrasi sebagai sistem, 3). Birokrasi sebagai jiwa kerja. Selanjutnya
Pasolong (2008) menyebut birokrasi sebagai lembaga pemerintah yang
menjalankan tugas pelayanan pemerintah baik di tingkat pusat maupun di
daerah.
Sekurang-kurangnya ada tiga macam arti birokrasi (Rewansyah, 2010 :
118) yaitu :
1. Birokrasi diartikan emerintahan biro oleh pegawai yang diangkat
pemegang kekuasaan, pemerintah, atau pihak atasan dalam organisasi
formal.
2. Birokrasi diartikan sebagai sifat atau perilaku pemerintahan.
3. Birokrasi sebagai tipe ideal sebuah organisasi yang bermula dari teori Max
Weber.
Lebih rinci, Ndraha mengelompokkan macam pengertian birokrasi
dalam tulisannya yang dibagi sebagai berkut :
Tabel. Macam Arti Birokrasi
Macam Arti Makna Pelopor
Birokrasi sebagai Pemerintahan biro oleh Riggs, 1971
government by bureaus aparat yang diangkat oleh
pemegang kekuasaan,
pemerintah atau pihak atasan
dalam sebuah organisasi
formal
Birokrasi sebagai sifat atau Sifat kaku, macet, berliku- Kramer, 1977
perilaku pemerintahan liku dan segala tuduhan Riggs, 1971
negative terhadap instansi Pinchot, 1993
yang berkuasa Cohen, 1993
Arief Budiman, 1988
Siagian, 1994
Agus Dwiyanto, 2002
Osborne dan Plastrik,
1997
Birokrasi sebagai tipe ideal Birokrasi dalam arti ini Gibson, 1974
organisai dianggap bermula pada teori B.Guy Peters, 1984
Max Weber tentang konsep Nicos Mouzelis, 1975
sosiologik, rasionalisasi,
aktivitas kolektif
Sumber : Ndraha, 2003;513.
Lebih lanjut, pengertian reformasi birokrasi menurut Michael Dugget
yang dikutip Rewansyah (2010 : 123) yaitu : proses yang dilakukan secara
kontinyu untuk mendesain ulang birokrasi yang berada dilingkungan
pemerintah dan partai politik sehingga dapat berdaya guna dan berhasil guna
baik ditinjau dari segi hukum maupun politik. Menurut Dwiyanto (168)
bahwa dalam reformasi birokrasi ada beberapa visi yang harus dilakukan yaitu
memilki kompetensi yang tinggi, mencintai pekerjaan sebagai suatu profesi
dan peduli terhadap kepentingan publik.
Definisi di atas memberikan cukup gambaran lebih rinci mengenai
hakekat reformasi. Reformasi tersebut diarahkan pada reformasi pada aspek
birokrasi yang dipersingkat menjadi reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi
perlu pengawalan serius secara berkala. Perlu di sadari bersama bahwa banyak
penyakit (patologi) yang menyerang birokrasi sehingga perlu kerja extra untuk
menanggulangi berbagai macam penyimpangan yang terjadi.
Istilah reformasi mulai familiar di Indonesia sejak runtuhnya rezim
orde baru pada tahun 1998. Pada saat itu terjadi aksi besar-besaran yang
menjadi sejarah penting bagi pembangunan nasional. Salah satu pelopor aksi
tersebut adalah Prof. Dr. H.M. Amien Rais, MA yang sekaligus dijuluki
sebagai bapak Reformasi Indonesia. Selanjutnya menjadi ketua MPR periode
1999-2004. Pada masa itulah dilakukan amandemen UUD 1945. Dimulai
tahun 1999 (amandemen I), 2000 (amandemen II), 2001 (amandemen III) dan
2002 (amandemen IV). Dengan sendirinya, hasil amandemen tersebut
mempengaruhi sistem birokrasi pemerintah sampai saat ini.
Patologi birokrasi yang terjadi di Indonesia masa orde baru, orde lama
dan orde reformasi harus diperbaiki sampai pada akarnya. Permasalahan
birokrasi seolah-olah sudah membudaya dalam diri birokrat. Ibarat semua
pohon yang memiliki banyak komponen mulai dari ujung daun sampai ujung
akar. Begitupun dalam birokrasi pemerintahan, perbaikan dimulai dari ujung
paling atas sampai ujung paling bawah dalam bentuk cross sectional atau
perpaduan vertikal-horisontal untuk semua aspek kehidupan (hukum,
ekonomi, politik, administrsi, pendidikan, dll).
Secara umum reformasi birokrasi diartikan suatu perubahan yang
terintegrasi secara kompleks meliputi sistem, struktur dan watak. Ketiga hal
ini diharapkan dilaksanakan secara beriringan karena satu sama lain saling
berkaitan seperti sebuah siklus berikut :

Gambar. Siklus Reformasi Birokrasi

Agenda reformasi birokrasi merupakan agenda strategis nasional.


Akibat dari patologi birokrasi dapat mengakibatkan permasalahan pada sektor
lainnya. Oleh karena itu, hakikat reformasi birokrasi mengarah pada
perubahan yang sebenar-benarnya tanpa ada tendensi atau intervensi dari
pihak manapun dengan prinsip keadilan dan persamaan. Bukan hanya
reformasi aspek struktur tetapi juga reformasi sistem yang diberlakukan di
pemerintahan karena kerancuan sistem akan berdampak signifikan pada aspek
lainnya.
Begitu pula dengan watak, kiranya perlu di reformasi karena
meskipun struktur dan sistem baik tetapi watak atau etika birokrat yang apatis
maka akan berdampak pula pada struktur dan sistem. Jadi, ketiga dimensi ini
harus di sinergikan satu sama lain layak suatu siklus roda yang saling kait
mengait. Pandangan ini sinergi dengan pemikiran Rewansyah mengenai
refomrasi birokrasi yang digambarkan secara sederhana dengan model sebagai
berikut :

Gambar. Reformasi Birokrasi Sebagai Inti Reformasi Nasional

C. POTRET REFORMASI BIROKRASI


Organisasi dapat mencapai level kompetensi dengan cara mengambil
masalah secara kompleks dan memecahkan kedalam bentuk yang lebih kecil
karena melalui cara tersebut tugas lebih mudah dikelola (Rourke, 1922:16).
Pernyataan tersebut mendukung kedudukan birokrasi sebagai model organisasi
modern. Ada beberapa komponen yang perlu diperhatikan dalam reformasi
birokrasi. Namun dalam realitasnya, birokrasi mengalami banyak masalah.
Maka sesuai dengan maksud dan tujuannya, birokrasi perlu direformasi agar
mekanisme tata kelola pemerintah bisa lebih bagus. Dalam komponen ini,
perlu kembali meninjau ulang permasalahan yang mendasar dalam birokrasi.
Pada umumnya birokrasi memiliki kelemahan sebagai model organisasi
modern. Bahkan melahirkan patologi yang dapat melemahkan sistem
pemerintahan pada suatu negara.
Berdasarkan penelitian Dwiyanto (2011) bahwa patologi birokrasi di
Indonesia meliputi birokrasi paternalistis, pembengkakan anggaran, prosedur
berlebihan, pembengkakan birokrasi, fragmentasi birokrasi. Dalam penelitian
tersebut diterangkan bahwa patologi birokrasi yang terjadi di Indonesia
berimplikasi pada kinerja birokrasi publik. Pada dasarnya pernyakit tersebut
sudah klasik, namun sampai saat ini terasa sulit untuk menghilangkan
penyakit tersebut. Sebut saja birokrasi paternalistis yang sudah ada sejak awal
kemerdekaan bahkan pra kemerdekaan.
Jika dihitung mundur dengan bermula dari proklamasi kemerdekaan,
patologi birokrasi paternalistis sudah melanda tata pemerintahan selama 67
tahun. Dimensi waktu yang sudah lebih dari setengah abad. Malah membuat
patologi birokrasi semakin meluas. Usaha dalam mengimplementasikan
konsep David Osborne dan Peter Plastrik mengenai memangkas birokrasi
jauh dari harapan. Saat ini saja tercatat 4.572.113 orang jumlah pegawai
(BKN, Desember 2011), 524 pemerintah daerah, 92 lembaga dan 34
kementerian.
Jumlah tersebut dari tahun ke tahun terus bertambah, fragmentasi
selalu menjadi fenomena buruk birokrasi. Meluasnya framentasi birokrasi
mengakibatkan pembengkakan anggaran tidak bisa dihindari. Pos anggaran
juga semakin bertambah. Maka peluang untuk korupsi terbuka lebar.
Sebenarnya logika reformasi birokrasi sangat sederhana, tetapi malah sulit
untuk dijalankan. Cukup dimulai dari pimpinan atau atasan. Ada kesadaran
obsesi dan komitmen diharapkan datang dari atas agar bawahan lebih mudah
diperbaiki. (Utomo, 2006:210).
Potret patologi terjadi juga disebabkan oleh kelemahan birokrasi
secara umum seperti standar efisiensi fungsional kurang diperhatikan,
penekanan yang berlebihan terhadap rasionalitas, impersonalitas dan hierarki,
penyelewengan tujuan dan pita merah (Ali Mufiz dalam Santosa, 2008).
Jangan sampai pendapat Geral Caiden yang menyatakan bahwa reformasi
sistem administrasi tidak pernah mencapai inti permasalahan tetapi hanya
formalitas semata. Reformasi tersebut tidak cukup luas dan mendalam.
Bahkan cukup banyak negara yang tidak memberikan perhatian memadai
pada reformasi administrasi menjadi suatu keniscayaan.
Hal senada dibahasakan oleh Tjokromidjojo (1974:76) bahwa didalam
kenyataannya birokrasi pemerintahan di dalam negara-negara yang relatif
kurang maju seringkali ditujukan tidak kepada usaha pencapaian tujuan-tujuan
secara teratur, tetapi untuk tujuan-tujuan yang lebiih bersifat pribadi ataupun
kepentingan kelompok masyarakat tertentu. Meskipun motif dasar sebuah
sistem birokrasi rasional dan efisien dalam mencapai tujuan.Tidak dapat
dipungkiri bahwa birokrasi membawa ke dalam bentuk tidak efisien pada
dirinya sendiri.
Pemerintah wajib melakukan upaya pemecahan masalah. Untuk
menjawab masalah demi masalah yang muncul dalam birokrasi maka perlu
menerapkan prinsip good governance yang dipadukan dengan good mindset
dan good cultureset. Terutama yang wajib dilakukan pemerintah adalah
menetralkan birokrasi dari politik. Pelaksanaan model trias politica dengan
sistem multipartai di Indonesia membuat birokrasi cenderung kehilangan arah
dan jati dirinya. Tingginya intensitas politik dalam seluruh aspek kehidupan
memaksa pelaksanaan birokrasi ideal semakin tidak jelas. Pada kondisi
sebaliknya, ketika reformasi birokrasi berhasil diterapkan maka ranah yang
lainnya dengan sendirinya akan membaik.
Maraknya kasus korupsi harus diakui salah satu dampak buruk dari
lemahnya birokrasi. Oleh karena itu perlu memahami esensi birokrasi secara
komprehensif terkait patologi birokrasi, masalah birokrasi dan langkah konkrit
pelaksanaan reformasi birokrasi. Sangat menggilitik ketika KPK merilis
informasi bahwa latar belakang koruptor sepanjang tahun 2004-Agustus 2012
berasal dari pejabat eselon I, II dan III. Notabene jabatan eselon merupakan
jabatan tertinggi birokrat. Mestinya pejabat dalam ranah pemerintahan harus
memberikan tauladan yang terbaik kepada bawahannya. Bukan malah
sebaliknya karena reformasi birokrasi harus dimulai dari pusat atau jabatan
tertinggi.
Untuk mendorong timbulnya reformasi birokrasi, Thoha (2008, 106)
mempersyaratkan 4 hal yaitu :
a. Adanya kebutuhan melakukan perubahan dan pembaruan
b. Memahami perubahan yang terjadi dilingkungan strategis nasional
c. Memahami perubahan yang terjadi di lingkungan strategis global
d. Memahami perubahan yang terjadi dalam paradigma manajemen
pemerintahan
Keempat aspek ini mempertegas perlunya keseriusan Presiden selaku
pucuk tertinggi dalam pemerintahan. Jadi perlu ada keberanian dalam
melakukan terobosan baru dalam pemerintahan. Minimal mengikuti
keberanian Woodrow Wilson saat menjadi Presiden Amerika Serikat yang
mampu menerapkan konsep baru dalam memperbaiki pemerintahannya.
Mengamati kondisi sekarang banyak hal yang menjadi pekerjaan birokrasi
pemerintah mulai dari seleksi CPNS sampai pada pengaturan dana pensiun.
Dengan demikian, yang diperlukan adalah berupaya melakukan reformasi
birokrasi.
DAFTAR PUSTAKA

Buku :
Albrow, Martin, 2004, Birokrasi, Yogyakarta : Tiara Wacana

Dwiyanto, Agus, 2011, Mengembalikan Kepercayaan Publik Melalui Reformasi


Birokrasi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama.

Osborne, David dan Plastrik, Peter, 2004, Memangkas Birokrasi : Lima Strategi
Menjadi Pemerintahan Wirausaha, Jakarta : Penerbit PPM

Pasolong, Harbani, 2008, Teori Administrasi Publik, Bandung : Afbeta

Rewansyah, Asnawi, 2010, Reformasi Birokrasi Dalam Rangka Good


Governance, Jakarta : Yusaintanas Prima.

Santosa, Pandji, 2008, Administrasi Publik Teori dan Aplikasi Good Governance,
Bandung : Refika Aditama.

Thoha, Miftah, 2008, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi, Jakarta :


Kencana.