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Territorios 35 / Bogot, 2016, pp.

149-170
ISSN: 0123-8418
ISSNe: 2215-7484

Restitucin de tierras y derecho al


medioambiente en Colombia: tensiones
y proximidades en torno a la situacin de
los campesinos en zonas de reserva forestal*
Colombias Land Restitution Program and Environmental * Artculo producto de in-
vestigacin en el marco del
Law: Tensions and Proximity on the Situation of the Farmers proyecto constitucionalis-
in Reservation Forest Zones mo global, justicia transi-
cional y multiculturalismo:
reflexiones a partir de las
Restituio de terras e direito ao meio ambiente na Colmbia: dinmicas de la restitucin
tenses e proximidades em torno situao dos camponeses de tierras en Colombia y la
reparacin integral a co-
em zonas de reserva florestal munidades indgenas que
se desarrolla desde el mes
de febrero de 2015 en la
Efran Cruz Gutirrez** Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Co-
Andrs Mauricio Guzmn Rincn*** lombia.
** Abogado de la Univer-
sidad Nacional de Colom-
bia, Magister en derecho
con nfasis en derecho de
los recursos naturales de
Recibido: 20 de octubre de 2015 la Universidad Externado
Aprobado: 13 de mayo de 2016 de Colombia. Asesor inde-
pendiente. Correo electr-
Doi: dx.doi.org/10.12804/territ35.2016.07 nico efraincruzgutierrez@
gmail.com
Para citar este artculo: ** Abogado y magster en
Cruz, G. & Guzmn, A. (2016). Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia: tensiones y derecho de la Universidad
proximidades en torno a la situacin de los campesinos en zonas de reserva forestal. Territorios, 35, 149-170.
Doi: dx.doi.org/10.12804/territ35.2016.07

149
Resumen
Palabras clave La restitucin de tierras como instrumento de reparacin en el contexto de la justicia transicional
Restitucin de tierras, en Colombia, incorpora importantes herramientas que denotan su potencialidad en la consecucin
zonas de reserva forestal, de objetivos de justicia que van ms all de la justicia correctiva. En el presente artculo se reflexiona
derecho al medio sobre la necesidad de comprenderla de forma coherente con las exigencias del derecho ambiental
ambiente, Ley 2 de 1959, para lograr soluciones efectivas frente a las tensiones que se suscitan ante la exigencia de restitucin
Ley 1448 de 2011.
en territorios que hacen parte de zonas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, y en consecuencia man-
tienen ciertas restricciones para su adjudicacin, uso y explotacin. El examen precedente demuestra
entonces que es posible identificar una dimensin ambiental de la restitucin de tierras en el pas.

Abstract
Keywords As any Transitional Justice mechanism, the land restitution program implemented in Colombia
Land restitution program, faces important challenges that involve principles of Constitutional Law and the International Law
Transitional Justice, of Human Rights. This article reflects on the challenges that the implementation of the land resti-
environmental law, tution program will bring about, in particular, the proximity to environmental law. Our analytical
Corrective Justice, Post- framework to address this question revolves around the notion of Corrective Justice and its rela-
Conflict. tionship with social and redistributive justice. Overall, the article maintains that the Colombias
land restitution has an environmental perspective.

Resumo
Palavras-chave A restituio de terras como instrumento de reparao no contexto da justia transicional na Co-
Restituio de terras, lmbia, incorpora importantes ferramentas que denotam a sua potencialidade na consecuo de
zonas de reserva florestal, objetivos de justia que vo para alm da justia corretiva. No presente artigo se reflexiona sobre a
direito ao meio ambiente, necessidade de compreende-la de forma coerente com as exigncias do direito ambiental para conse-
Lei 2 de 1959, Lei 1448 guir solues efetivas frente s tenses que se suscitam ante a exigncia de restituio em territrios
de 2011.
que fazem parte de zonas de reserva florestal de Lei 2 de 1959, e em consequncia mantm certas
restries para a sua adjudicao, uso e explorao. O exame precedente demonstra ento que
possvel identificar uma dimenso ambiental da restituio de terras no pas.

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150 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
Introduccin postura que se reforz posteriormente a Nacional de Colombia.
Magister en derechos huma-
travs de la Ley 160 de 1994, al establecer
nos y democratizacin de la
El Estado colombiano ha adoptado una en su artculo 65 que solo podran ser ob- Universidad Nacional de
estrategia para la gestin de los recursos jeto de adjudicacin aquellos predios con San Martn. Docente inves-
naturales a travs de la poltica ambiental vocacin agropecuaria1. tigador de la Facultad de
Por otra parte, la Ley 1448 de 2011 derecho de la Universidad
colombiana y la regulacin de las zonas
Libre de Colombia. Correo
de reserva forestal, esta se encuentra con- a travs de la cual se establecen mecanis- electrnico andresm.guz-
tenida entre otras normas, en la Ley 2 de mos de reparacin integral a las vctimas manr@unilibrebog.edu.co
1959 por la cual se dictan normas sobre del conflicto armado, en lo que respecta a
economa forestal de la Nacin y conserva- la restitucin de tierras, establece que se- 1
Igualmente, el artculo 9
cin de recursos naturales renovables, el rn titulares de la misma, aquellas victimas del Decreto 2664 de 1994,
Decreto 2811 de 1974 por el cual se dicta que con ocasin del conflicto armado ha- por el cual se reglamenta
la adjudicacin de tierras
el Cdigo Nacional de Recursos Natura- yan sufrido el despojo o abandono de sus baldas, prohibi la adjudi-
les Renovables y de Proteccin al Medio predios, siempre y cuando hayan perdido cacin de tierras que hagan
Ambiente y algunos apartados de la Ley su relacin de dominio, posesin o en el parte de reservas territoria-
160 de 1994 por la cual se crea el Sistema caso de los bienes pblicos, la ocupacin les del Estado.
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo de predios que pretenda adquirir mediante
Rural Campesino, se establece un subsidio adjudicacin, esto significa, la explotacin
para la adquisicin de tierras, se reforma el econmica de tipo agropecuario sobre un
Instituto Colombiano de la Reforma Agra- terreno de dominio pblico que tiene dicha
ria y se dictan otras disposiciones. vocacin y que es susceptible de ser apro-
Especficamente a travs de la Ley 2 piado por particulares. Es decir, especfica-
de 1959 se establecen reglas para la ex- mente frente a la adjudicacin de baldos,
plotacin de los recursos forestales y de la Ley 1448 de 2011 efecta una remisin
conservacin de las aguas, los suelos y la normativa al rgimen agrario y ambiental
diversidad por medio de restricciones al para determinar si en determinado contex-
uso de los predios que se encuentren en to se cumplen los requisitos para acceder a
su interior, de igual manera se contempla la titulacin respectiva.
que la adjudicacin de baldos de la Na- Haciendo abstraccin de la realidad en
cin deber efectuarse de conformidad la que se aplican estos marcos normativos,
con la reglamentacin posterior que dicte podra sostenerse desprevenidamente que
el gobierno nacional. Sin embargo, ms una persona vctima que con ocasin del
adelante, el Gobierno Nacional en uso de conflicto armado haya perdido su relacin
dicha facultad, a travs del Decreto 2811 de ocupacin con un baldo ubicado al in-
de 1974, contrariando en buena medida la terior de una zona de reserva forestal, de
filosofa de la Ley 2 de1959, proscribi la conformidad con lo dispuesto en la Ley 2
adjudicacin de bienes pblicos que se en- de 1959, de acudir a la accin de restitucin
contraran al interior de las reas reservadas, de tierras por conducto de la Ley 1448 de territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 151
2011, no tendra derecho a la misma, aten- que le de prevalencia al discurso constitu-
diendo a que dicho predio de conformidad cional y de derechos humanos, el resultado
con el mencionado Decreto 2811 de 1974 permitir poner de manifiesto la necesaria
no tendra la condicin de adjudicable. articulacin entre los objetivos de poltica
Frente a esta tensin, se han adoptado social ambiental y la restitucin de tierras.
algunas soluciones parciales para hacer efec- La metodologa dispuesta para tal fin se
tiva la restitucin de tierras sin menoscabar bas en el anlisis de los marcos regulato-
el medioambiente, estas son: el proceso de rios de la situacin descrita y de las solucio-
sustraccin de predios ubicados en zonas nes dadas a la problemtica, principalmente
protegidas que son objeto de restitucin a travs de la jurisprudencia especializada, y
de conformidad con lo dispuesto en la algunas normas reglamentarias posteriores
Resolucin 629 de 2012 del Ministerio proferidas por el gobierno nacional, dicho
de Ambiente y desarrollo Rural y por otra anlisis se contextualiza y reelabora a tra-
parte sentencias de restitucin en las que vs de los estudios tcnicos disponibles y
los jueces y magistrados especializados han la informacin especializada sobre el tema.
ordenado la compensacin en favor de los Por ltimo se evalan estas respuestas te-
solicitantes o la restitucin aunque limitan- niendo como referente terico-normativo
do el uso de los predios para que cumplan la necesidad de armonizar la existencia de
con finalidades ambientales. tensiones entre principios constitucionales
En todo caso dichas soluciones, por las de igual jerarqua a travs de estructuras de
razones que se abordarn en este artculo ponderacin.
no logran constituirse en una salida adecua- En la primera parte abordar el estu-
da al contexto del pas, ni resuelven de for- dio de la poltica ambiental en Colombia
ma efectiva ni unvoca la tensin identifica- teniendo como referente principal el marco
da. As las cosas, la disertacin gira en torno regulatorio de las zonas de reserva forestal.
a la siguiente pregunta En este panorama En la segunda, se describe sucintamente
qu salidas jurdicas resultan adecuadas a el mbito de aplicacin de la ley 1448 de
la situacin colombiana para reconocer la 2011 frente a los ocupantes de baldos al
importancia de ambos derechos en tensin interior de zonas protegidas y en la tercera
y evitar soluciones que restrinjan de forma parte luego de analizar brevemente las so-
injustificada el ejercicio de los mismos? luciones parciales a la problemtica identi-
As las cosas, el objeto del presente ficada, se esgrimen algunas lineamientos en
artculo es reconstruir la existencia de esta torno a los cuales se podr reflexionar sobre
tensin y explorar las salidas existentes para la proximidad entre la restitucin de tierras
formular algunos parmetros que contri- y la proteccin al medioambiente.
buyan a su solucin desde una perspectiva

territorios 35
152 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
1. Facultad del Estado de reservar la poca, se faculta al Gobierno Nacional 2
i) Zona de Reserva Fores-
tal del Pacfico; ii) Zona de
zonas para la proteccin ambiental para reservar territorios a efectos de im-
Reserva Forestal Central;
a partir de la Ley 2 de 1959 plementar la explotacin de los recursos iii) Zona de Reserva Fo-
naturales, mientras que el Decreto 2278 restal del Ro Magdalena;
Teniendo en cuenta la obligacin del Esta- de 1953, determin que podran consti- iv) Zona de Reserva Fo-
tuirse zonas protectoras y de inters general restal de la Sierra Nevada
do y su capacidad institucional para garan-
de Santa Marta; v) Zona
tizar del derecho a gozar de un ambiente con fines de regular la conservacin del de Reserva Forestal de la
sano, este cuenta con la facultad de im- bosque o crearlo nuevamente si es que este Serrana de los Motilones;
plementar en el territorio distintas figuras ha desaparecido con el fin de proteger los vi) Zona de Reserva Fores-
suelos y las aguas. tal del Cocuy, y, vii) Zona
que le permitan gestionar los recursos na-
de Reserva Forestal de la
turales renovables de conformidad con los Dentro de la categora de reas de pro- Amazona.
preceptos de la proteccin ambiental y del teccin ambiental que el Estado tiene la
desarrollo. facultad de reservar, la Ley 2 de 1959 co-
El contexto en el cual se promulga la rresponde a uno de los regmenes jurdicos
Ley 2 de 1959, y a partir de la cual hoy en aplicables a las afectaciones ambientales
da se sustenta en buena medida la facultad sobre los recursos forestales. El objeto de
estatal para reservar zonas encaminadas a la Ley est claramente identificado en su
la proteccin ambiental, se profiri en un artculo 1 al exponer que dicho cuerpo
contexto en el que el pas por un lado, se normativo versar sobre aspectos que per-
enfrascaba en profundas discusiones frente mitan el desarrollo de la economa forestal
a la distribucin de la tierra entre los habi- y proteccin de los suelos, las aguas y la vida
tantes, acaparada entre los latifundistas y silvestre, indicando que contiene objeti-
los colonos, y de otro lado presenciaba la vos mixtos de conservacin de los recursos
violencia bipartidista. Vale la pena mencio- naturales y de fijar reglas para su adecuada
nar que en buena medida la informalidad explotacin.
en los derechos de propiedad ha dado lugar De conformidad con lo anterior, la
a un sinnmero de conflictos por la tierra Ley estableci bajo el carcter de Zonas
que han alimentado desde sus orgenes el Forestales Protectoras y Bosques de Inters
conflicto armado (Snchez Torres, Fazio General siete Zonas de Reserva Forestal2.
Vargas, & Lopez Uribe, 2007). En esa lnea, el Decreto Ley 2811 de
Mientras en materia agraria se formu- 1974 cuenta con un captulo dedicado a
laban marcos jurdicos para buscar solu- las reas de Reserva Forestal en el cual
ciones para la redistribucin de la tierra, establece que se denomina rea de reser-
en cuestiones ambientales ya exista una va forestal la zona de propiedad pblica o
intencin de regular la forma en que los privada reservada que tenga como fines
bosques deberan ser aprovechados, por el establecimiento o mantenimiento y uti-
ejemplo a travs de la Ley 119 de 1919 lizacin racionales de las reas forestales.
que reform el Cdigo Fiscal vigente para As mismo, el artculo 207 sostiene que territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 153
3
El artculo 9 de la Ley 2 las reservas forestales nicamente pueden aquellos que no son propietarios jurdica-
de 1959 establece que a efec-
destinarse al aprovechamiento racional mente reconocidos.
tos de la conservacin de los
suelos y de las aguas el uso de permanente de los bosques que en ella exis- En el caso de los baldos de la Nacin la
los terrenos de propiedad tan o se establezcan y, en todo caso, deber situacin merece un anlisis ms detallado
privada que se encuentren garantizarse la recuperacin y supervivencia con el fin de dilucidar qu se requiere para
localizados dentro de los l- de los bosques, pero que en caso en que que un inmueble sea considerado como
mites de las Zonas de Re-
serva Forestal o de Bosques ello no se pueda asegurar, los titulares de la tal. De acuerdo con el artculo 102 de la
Nacionales ser objeto de concesin o permiso de explotacin debe- Constitucin Nacional el territorio, con
reglamentacin, lo cual fue rn pagar la tasa adicional que aplica para los bienes pblicos que de l forman parte,
realizado por medio del De- los aprovechamientos forestales nicos. pertenecen a la Nacin y en concordancia
creto 2811 de 1974.
En virtud de ello resulta claro que la con ello, el artculo 674 del Cdigo Civil
finalidad de las afectaciones de la Ley 2 de establece que en efecto existen bienes cuyo
1959, persigue la proteccin de los recursos dominio corresponde a la Repblica, dis-
naturales ante su explotacin indiscrimina- tinguiendo aquellos cuyo uso pertenece
da, y que la proteccin del ambiente y de generalmente a todos los habitantes del
los recursos naturales como desarrollo de territorio, que son llamados bienes de uso
principios constitucionales, son una mani- pblico, y aquellos cuyo uso no pertenece
festacin propia del bienestar y el inters a los habitantes, que son considerados bie-
pblico que tienen relacin el principio de nes fiscales.
la funcin social de la propiedad. El artculo 675 del Cdigo Civil, por
su parte, describe los baldos como bie-
1.1. Relaciones jurdicas con nes pblicos, o de la Unin, que estn
la tierra, reconocidas al interior conformados por todas las tierras que
de las Zonas de Reserva Forestal estando situadas dentro de los lmites te-
rritoriales carecen de otro dueo. Dicha
Las relaciones jurdicas que se pueden es- descripcin podra dar a entender que los
tablecer con los predios al interior de las baldos pueden ser indistintamente bienes
Zonas de Reserva Forestal debe analizarse a de uso pblico o bienes fiscales. No obs-
la luz de la naturaleza de los inmuebles que tante, el numeral 18 del artculo 150 de la
la conforman, pues, como se ha visto, al in- Constitucin Nacional otorga la facultad al
terior de estas pueden coexistir predios de Congreso de la Repblica para dictar las
propiedad privada o baldos de la Nacin. normas sobre apropiacin o adjudicacin
En ese sentido, sobre los predios de y recuperacin de tierras baldas lo que
dominio privado ser posible ejercer dere- evidencia su caracterstica esencial de ser
chos de propiedad con las limitaciones al bienes pblicos con vocacin de adjudica-
uso que implica la categora ambiental3 as cin a particulares.
como derechos de posesin por parte de Teniendo en cuenta lo anterior, los
territorios 35 bienes baldos son bienes pblicos cuyo uso
154 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
no pertenece generalmente a todos los ha- gobierno nacional4. No obstante, como se 4
Ley 2 de 1959. Artculo
7. La ocupacin de tierras
bitantes pero que son susceptibles de cam- ver, el panorama institucional actual ofrece
baldas estar sujeta a las
biar su rgimen jurdico a aquel de dominio un escenario completamente distinto. reglamentaciones que dicte
privado a favor de particulares en virtud de el Gobierno con el objeto de
la Ley, es decir, son bienes fiscales adjudi- 1.1.1. Actividades econmicas evitar la erosin de las tie-
cables. Aquellos bienes pblicos cuyo uso permitidas al interior de las Zonas de rras y proveer a la conser-
vacin de las aguas ().
no pertenece a todos los habitantes y que Reserva Forestal de Ley 2 de 1959
no son susceptibles de ser adjudicados son
llamados bienes fiscales propiamente dichos. A pesar de que el rgimen de la Ley 2 de
Al respecto, la Ley 160 de 1994 por la 1959 contiene un componente de conser-
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma vacin a los recursos naturales que hagan
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se parte de las reas reservadas, no hay que
establece un subsidio para la adquisicin de perder de vista que las finalidades de la Ley,
tierras, se reforma el Instituto Colombiano y atendiendo a las disposiciones constitu-
de la Reforma Agraria y se dictan otras dis- cionales actuales, se encuentran ajustadas a
posiciones. contempla, entre otras, las re- la idea rectora de desarrollo sostenible, bajo
glas a partir de las cuales es posible efectuar la cual se propende por la armonizacin
la adjudicacin de baldos. As por ejemplo entre los objetivos de la conservacin am-
el artculo 65 de la Ley 160 de 1994 con- biental y la gestin de los recursos naturales
templa que la ocupacin no es un modo en materia de explotacin.
de adquirir la propiedad de tierras baldas De conformidad con ello, la Ley ha
debido a que esta solo es posible adquirirla determinado el tipo de actividades cuyo
mediante un ttulo traslaticio de dominio desarrollo es permitido sobre los inmue-
otorgado por el Estado a los particulares, bles que hacen parte de estas tierras. As
guardando plena coherencia con la teora las cosas, dispuso que las Reservas deberan
sobre ttulo y modo. De otro lado, tam- someterse a procesos de gestin ambiental
bin hace distincin entre los ocupantes planeados tcnicamente a efectos de deter-
de baldos y los poseedores, en el sentido minar cules de sus componentes podran
en que la sola ocupacin genera solo una usarse para distintas actividades de acuerdo
mera expectativa de adjudicacin frente a la vocacin de los suelos y sus caracters-
al Estado, razn por la cual a pesar de ser ticas biolgicas.
adjudicables, los bienes baldos continan En relacin con los recursos forestales
siendo imprescriptibles. por ejemplo, el artculo 4 de la Ley 2 de
En ese orden de ideas, una primera 1959 determin que los bosques compren-
lectura de la Ley 2 de 1959 permitira la didos entre las Zonas de Reserva Forestal
ocupacin de tierras baldas de la Nacin, deberan someterse a un Plan de Ordena-
pues dej abierta la posibilidad de efectuar cin Forestal que corresponda a su manejo
reglamentaciones posteriores por parte del territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 155
5
Tales como i) aquellas in- y proteccin y cuya implementacin estara y cuando los usos al recurso forestal no
herentes para realizar la
a cargo del Ministerio de Agricultura. soslayaran las finalidades protectoras de las
administracin de las mis-
mas por parte de la autori- De igual manera, en el artculo 204 reservas6. Sin embargo, en oposicin al sen-
dad ambiental; ii) monta- de la Ley 1450 de 2011, se dispuso que tido de Ley 2 de 1959, bajo el cual se per-
je de infraestructura para el Ministerio de Ambiente y Desarrollo miten actividades econmicas en su interior
desarrollar actividades Sostenible ser quien deba determinar las al mismo tiempo que se establecen reglas
cientficas sobre diversidad
biolgica; iii) actividades actividades que generan un bajo impac- para la proteccin de los recursos naturales,
tendientes hacia la restau- to ambiental y beneficio social para que el artculo 209 del Decreto Ley 2811 de
racin ecolgica y recupe- se puedan desarrollar all sin la necesidad 1974 opt por prohibir expresamente la
racin o rehabilitacin de de llevar a cabo la sustraccin. Conforme adjudicacin de tierras baldas que estuvie-
ecosistemas, entre otras.
a ello se expidi la Resolucin 1527 de ran al interior de las Zonas de Reserva Fo-
6
Ley 2 de 1959. Artculo 2012, la cual estableci cuales eran estas restal. En la misma direccin el artculo 65
7. La ocupacin de tierras actividades5, en ese sentido, las activida- de la Ley 160 de 1994, estableci que para
baldas estar sujeta a las des no previstas explcitamente requerirn la adjudicacin de tierras baldas se deber
reglamentaciones que dic-
te el Gobierno con el objeto para su ejercicio, el adelantamiento de la demostrar, entre otras cosas, que el predio
de evitar la erosin de las sustraccin respectiva con el fin de levantar solicitado tenga vocacin agropecuaria.
tierras y proveer a la con- la afectacin sobre el predio al encontrarse En consecuencia, el desarrollo norma-
servacin de las aguas. Al en zona protegida. Precisamente, este es el tivo posterior a la Ley 2 de 1959, al estable-
dictar tal reglamentacin,
el Gobierno podr disponer caso de las actividades agropecuarias que se cer las actividades agropecuarias como ni-
que no sern ocupables ni ejercen de forma cotidiana por los campe- ca forma de explotacin de tierras a efectos
susceptibles de adjudicacin sinos como forma de vida. En tal sentido, de su adjudicacin, cerr la puerta para que
aquellas porciones de terre- la Ley 2 de 1959 en su artculo 3 dispuso las reas reservadas aportaran plenamente a
no donde la conservacin
de los bosques sea necesaria
que mientras el Estado adelantaba las labo- los procesos de desarrollo, y adems, cam-
para los fines arriba indi- res de estudio y clasificacin de los suelos bi el alcance de la afectacin ambiental
cados, pero podr tambin del pas, el Instituto Geogrfico Agustn sobre los bienes de dominio pblico pues
contemplar la posibilidad Codazzi determinara qu lugares seran los despoj de su naturaleza adjudicable.
de comprender en las ad-
judicaciones, bosques que
aptos para el desarrollo de actividades agro- Del mismo modo, este conjunto de nor-
deban mantenerse para los pecuarias con el fin de sustraerlas y llevar a mas llevaron a contemplar al campesino
mismos fines, quedando su- cabo dichas actividades. sujeto de reforma agraria como aquel que
jeta en este caso la respectiva Pero as mismo, la Ley 2 de 1959 dej nicamente puede desarrollar actividades
adjudicacin a la clusula
de reversin si las zonas de
abierta la posibilidad para que las ocupa- agropecuarias, negndole de esta forma el
bosques adjudicadas fueren ciones pudieran realizarse sobre baldos de acceso formal a la tierra y la posibilidad de
objeto de desmonte o no se la Nacin con el fin de adquirir mediante participar en estrategias de proteccin a los
explotaren conforme a las adjudicacin la propiedad de los predios. recursos naturales.
reglamentaciones que dicte
el Gobierno. (subrayas y
En consecuencia el gobierno tendra la Toda esta situacin resulta problem-
negrilla fuera de texto). posibilidad de optar por dos alternativas, tica, pues como se ver, existe una alta tasa
por un lado proscribir las adjudicaciones de informalidad en la tenencia de la tierra y
territorios 35 de baldos, y de otro, permitirlas siempre hasta hace muy poco existe un proceso de
156 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
ordenacin y zonificacin de las reservas Al respecto, el numeral 18 del artculo 7
Igualmente, por medio
del artculo 31 de la Ley
forestales que identifica, entre otras, los 5 de la Ley 99 de 1993 le da la competen-
99 de 1993, esta competen-
lmites de las reservas. Por esta razn, cabe cia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo cia tambin le haba sido
la posibilidad de que muchas personas que Sostenible para sustraer las reas que in- otorgada a las Corporacio-
explotan predios en su interior lo estn ha- tegran el Sistema de Parques Nacionales nes Autnomas Regiona-
ciendo sobre bienes pblicos, desconozcan Naturales y las reservas forestales naciona- les a nivel local, pero dicha
facultad fue declarada
que estos se encuentran afectados por el r- les, sin embargo, la expresin sustraer fue inexequible por la Corte
gimen de la Ley 2 de 1959, y que en conse- declarada condicionalmente exequible por Constitucional mediante
cuencia, se les hayan generado expectativas la Corte Constitucional mediante Senten- Sentencia C-598 de 2010,
falsas en cuanto a su propiedad y carezcan cia C-649 de 1997 M.P. Antonio Barrera M.P. Mauricio Gonzlez
Cuervo, bajo el entendido
de cualquier posibilidad de ser adjudicata- Carbonell, en el sentido en que esta solo en que la inconstituciona-
rios o de reclamar sus derechos patrimonia- aplica para las reservas forestales nacionales lidad declarada se basa en
les en relacin con sus inmuebles. y no para las reas que integran el Sistema la oposicin que se presenta
de Parques Nacionales Naturales7. entre la facultad de sustraer
reas de valores excepciona-
1.2. El proceso de sustraccin de De otro lado, el artculo 2 del Decre- les en materia ambiental
predios de las Zonas de Reserva to 3570 de 2011 recalca la competencia y la realizacin de los fines
Forestal de la Ley 2 de 1959 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sociales y ecolgicos propios
Sostenible para sustraer reas forestales na- del Estado Social de Dere-
cho. Es decir, no basta que
As como la administracin tiene la facultad cionales, y recientemente, el pargrafo 3 exista la facultad de decla-
para reservar reas con el fin de establecer del artculo 204 de la Ley 1450 de 2011 rar la existencia de parques
formas para su uso y administracin, tam- indica que el proceso de sustraccin de las naturales de carcter regio-
bin tiene la facultad de levantar dicha afec- Zonas de Reserva Forestal de la Ley 2 de nal para poder desafectar-
los, pues resulta de mayor
tacin cuando se considera necesario para 1959 se debe soportar en estudios tcnicos importancia la proteccin
cumplir con otros fines y objetivos a partir por parte de la autoridad ambiental y en ac- de los recursos que all se
de la gestin del recurso. tuaciones coordinadas entre los ministerios pueden albergar y el nivel
En ese sentido, el artculo 210 del De- involucrados en los procesos y actividades de proteccin que les otorga
la constitucin nacional en
creto Ley 2811 de 1974 seala las condi- que se pretenden desarrollar. virtud del artculo 63 de
ciones que se deben cumplir para que este A pesar de este nuevo marco norma- la Constitucin Poltica. Si
proceso sea procedente. Por un lado indica tivo, que privilegia las finalidades de pro- bien la inexequibildad se da
que deben existir razones de utilidad pbli- teccin y conservacin del recurso forestal, a la luz de la importancia
de los parques naturales na-
ca o inters general que conlleven a que sea podra decirse que las afectaciones esta- cionales y regionales, esta no
necesario afectar considerablemente los re- blecidas en la Ley 2 de 1959 han venido fue condicionada por lo que
cursos forestales o el uso de los suelos como perdiendo peso formal y material como se entiende que tampoco es
consecuencia del desarrollo de actividades estrategia de conservacin dentro del orde- procedente que se sustrai-
gan reservas forestales por
econmicas o cuando se demuestre que los namiento jurdico. Por ejemplo, informes parte de las Corporaciones
suelos pueden ser utilizados en una activi- institucionales sostuvieron en su momento Autnomas Regionales.
dad distinta a la forestal que no afecten los que una vez proferida la Ley 2 de 1959 la
fines de proteccin ambiental de la reserva. extensin total de las siete Reservas Fores- territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 157
tales cubra el 57.17% del territorio nacio- 2 de 1959. As por ejemplo, la Resolucin
nal, no obstante, y en virtud de los procesos 763 de 2004 del Ministerio de Ambien-
de colonizacin, a 2009 se haban sustrado te, Vivienda y Desarrollo Territorial tiene
alrededor del 12% de las mismas a lo largo como objeto sustraer los cascos urbanos y
de todo el territorio nacional, razn por la sus reas de expansin que se encuentran
cual el total de las mismas se redujo a un al interior de reas de reserva forestal de
45% de la superficie terrestre de Colom- Ley 2, los cuales se estimaban a 2009 en un
bia (Proyecto proteccin de tierras, 2009, nmero igual a 357, superponindose en
pp. 12-13). un rea de 51.024.034 hectreas (Proyecto
Teniendo en cuenta que las sustraccio- Tierras y Patrimonio, 2009, p. 45.)
nes se realizan cuando las actividades a ser Dentro de ese marco, y con fundamen-
desarrolladas a su interior no corresponden to en las facultades que le otorgaran la Ley
con las finalidades de conservacin y de uso 99 de 1993, el Decreto 3570 de 2011 y la
racional de los recursos naturales que all Ley 1450 de 2011 en materia de gestin de
existen, es posible sostener que el enfoque los recursos forestales en el pas, el Minis-
que tiene Colombia respecto al desarrollo, terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
resulta materialmente opuesto a las consi- afirma que luego de varios aos ha culmi-
deraciones normativas que convocan a la nado finalmente el proceso de ordenacin
gestin de los recursos naturales en plena y zonificacin de las siete Reservas Fores-
sintona con las finalidades del desarrollo tales de la Ley 2 de 1959, y que producto
sostenible. de ello, las anteriores reas reservadas se
En todo caso, vale la pena mencionar encuentran ordenadas y zonificadas.
que adems de lo indicado, en Colombia
existen comunidades que se han asentado 2. Restitucin de tierras al
histricamente en tierras baldas de la Na- interior de las zonas protegidas
cin, algunas al interior de Zonas de Reser-
va Forestal de Ley 2 de 1959, quienes a raz Las estrategias de gestin de los re-
de las explotaciones de los predios lograron cursos naturales no solo afectan a los ciu-
consolidar sus proyectos de vida y construir dadanos colombianos de forma individual,
tejido social. Estas situaciones merecen sino que tienen repercusiones sobre grupos
ser atendidas y respetadas en ocasiones poblacionales que pueden ser identificados
mediante la sustraccin de las reservas, en claramente. Para el caso de la presente di-
tanto el nivel de intervencin sobre estas sertacin, ya hemos determinado como se
resulta tan elevado que las caractersticas concibe una de las estrategias de proteccin
que en principio merecieron ser protegidas a los recursos naturales, a travs de las Zo-
por la afectacin ambiental, en la actualidad nas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959.
son completamente distintas y de ninguna En este apartado identificaremos a un gru-
territorios 35 manera responden a los objetivos de la Ley po poblacional especfico, las vctimas del
158 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
conflicto armado, que tienen inters sobre dica, se obliga a que la restitucin se traduz-
las tierras, y determinaremos el rgimen ca en el acceso a los derechos de propiedad
jurdico con que se cuenta para garantizar- con el fin de solucionar los altos ndices de
les el acceso a dicho recurso aunque espe- informalidad en la tenencia de la tierra de
cficamente en relacin con predios que se la poblacin campesina que ha sido victi-
encuentren en estas zonas. mizada con ocasin del conflicto armado.
En el marco del cumplimiento a la Para ser titular de la accin de resti-
necesidad de replantear la poltica de aten- tucin de tierras las personas solicitantes
cin a la poblacin desplazada, el gobierno deben cumplir los siguientes requisitos:
nacional reformul el sistema para atender i) que hayan tenido que soportar un per-
a las personas vctimas de desplazamiento juicio en virtud de infracciones al DIH
forzado por la violencia, que tambin per- o graves violaciones a las normas de tipo
dieron sus tierras, lo anterior principalmen- internacional de derechos humanos en el
te a partir de la expedicin de la Ley 1448 marco del conflicto armado; ii) que los
de 2011. En dicho instrumento se destaca hechos generadores del perjuicio anterior-
el principio de progresividad, conforme al mente sealado se hayan ocurrido posterior
cual las medidas de restitucin contempla- al 1 de enero de 1991 y previo al trmino
das en la presente ley tienen como objetivo de vigencia de la Ley, esto es, hasta el 10
el de propender de manera progresiva por de junio de 2021; iii) que el hecho victimi-
el restablecimiento del proyecto de vida zante haya ocasionado de forma directa o
de las vctimas. Igualmente se establece indirecta el despojo o el abandono forzado
el principio de estabilizacin en virtud del de tierras, y iv) que las personas que hayan
cual se seala que las vctimas del despla- sufrido el hecho victimizante tuvieran la ca-
zamiento forzado y del abandono forzado, lidad jurdica de propietarios, poseedores o
tienen derecho a un retorno o reubicacin explotadores de baldos cuya propiedad se
voluntaria en condiciones de sostenibilidad, pretenda adquirir mediante adjudicacin.
seguridad y dignidad; y el de seguridad ju- Por obvias razones, vale la pena dete-
rdica en virtud del cual se propender por nerse sobre este ltimo requisito. Como ya
la titulacin de la propiedad como medida se explic anteriormente, los propietarios y
de restitucin, considerando la relacin ju- los poseedores se reputarn de inmuebles
rdica que tenan las vctimas con los predios propios del rgimen de derecho privado,
objeto de restitucin o compensacin. mientras que los explotadores de baldos no
La Ley intenta superar el mero recono- sern otros que los ocupantes reconocidos
cimiento formal del derecho a la restitucin por la Ley agraria.
como mecanismo para satisfacer una amplia Sobre este particular, el precitado
gama de derechos prestacionales, y bajo el artculo 65 de la Ley 160 de 1994, por
principio de progresividad en consonancia medio del cual se dictan las reglas genera-
con los de estabilizacin y de seguridad jur- les para la adquisicin de tierras baldas de territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 159
8
Por ejemplo, el artculo la Nacin, califica a quienes se encuentren De cualquier forma, la restitucin se
74 se refiere a explotador
sobre este tipo de bienes bajo la categora manifiesta de formas distintas dependiendo
econmico de un baldo,
el artculo 75 hace referen- de ocupantes de tierras baldas, razn por la de la calidad jurdica de las personas que
cia a los explotadores de cual, debe interpretarse que esta deber ser la solicitan. Un asunto que resulta comn
baldos, y los artculos 76, la calidad jurdica de los solicitantes de res- para todas aquellas personas que pretenden
77, 78, 84 y 91 hablan sobre titucin de tierras pblicas, aun cuando la acceder a la restitucin tiene que ver con la
ocupacin y ocupante
respectivamente. Ley 1448 de 2011 contemple expresiones garanta de que el Estado, por mandato del
que pueden generar confusiones al referirse artculo 72 de la Ley 1448 de 2011, deber
a esta de forma diversa8. buscar que la restitucin se logre jurdica
Conforme a todo lo anterior, se diluci- y materialmente. A pesar de que el proce-
da que la accin de restitucin opera para so de restitucin de tierras es uno solo, la
todas aquellas personas que tengan algn ti- forma en que se logra la materializacin
po de relacin con la tierra, ya sea a favor de de este objetivo variar de conformidad a
sus propietarios, poseedores u ocupantes, no las calidades jurdicas de los solicitantes en
obstante, frente a estos ltimos se excluyen relacin con sus predios reclamados.
aquellas ocupaciones de predios pblicos En el caso de los ocupantes de baldos
pero que no tienen vocacin agropecuaria, de la Nacin, sin perjuicio de la estabilidad
es decir, que son inadjudicables de acuerdo y progresividad, el principio de seguridad
al rgimen que se estudi en el acpite inme- jurdica cobra especial relevancia, pues co-
diatamente anterior de este artculo. mo se ha ido sosteniendo, existen altos
Igualmente, se exceptan aquellas que niveles de informalidad en la tenencia de
tienen una mera tenencia sobre los mismos, la tierra, y adems, es deber constitucional
es decir, aquellas personas que teniendo del Estado promover el acceso a la propie-
la materialidad del inmueble, reconocen dad rural. En ese sentido, la Ley estableci
mejor derecho sobre el mismo, como es el un rgimen especial para dar tratamiento
caso de los arrendatarios, aparceros o usu- a estos casos, en virtud del cual se dispuso
fructuarios, entre otros, que son aquellas que como resultado del proceso de resti-
formas predominantes en que las personas tucin, el ocupante de un baldo que haya
se relacionan con la propiedad rural. En to- sido vctima del conflicto armado gozar de
do caso, en la Sentencia C-715 de 2012, la la adjudicacin del derecho de propiedad
Corte Constitucional estableci que si bien si al momento de dictarse la sentencia se
es cierto que la tenencia es un ttulo pre- ha cumplido con las condiciones para ello.
cario que no tiene el alcance jurdico para En todo caso, la norma tambin previ
dar lugar a la restitucin del bien inmueble, que algunas de esas condiciones eran im-
frente a esta poblacin es posible establecer posibles de ser cumplidas por la situacin
otras formas de reparacin contenidas en la de desplazamiento, en especial aquellas
Ley 1448 de 2011, como por ejemplo, la que se derivan de la necesidad de ejercer
territorios 35 indemnizacin. un contacto directo con las tierras que se
160 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
pretende adjudicar. Por esa razn, dispuso 1959 no podran acceder a la restitucin
que al momento de dictar sentencia, el de tierras en tanto los predios que per-
juez especializado en restitucin de tierras dieron con ocasin del conflicto armado
no deber tener en cuenta la duracin de se han tornado inadjudicables. Este fen-
la explotacin econmica establecida en meno ocurre en un contexto en el que los
la Ley 160 de 1994, por el contrario en el campesinos han adquirido sus tierras y han
artculo 74 de la Ley 1448 de 2011 se esta- permanecido en ellas predominantemente
bleci que para la adjudicacin del derecho mediante la informalidad; las Zonas de Re-
de propiedad al restituido, no se tendr en serva Forestal de la Ley 2 de 1959, abarcan
cuenta la duracin de dicha explotacin. una magnitud amplia del territorio nacio-
Bajo ese argumento, tampoco se de- nal; y el proceso de construccin territorial
ber demostrar que la vctima de desplaza- se ha dado de forma desordenada, ya que al
miento forzado, en efecto, est realizando menos el 10% de las cabeceras municipales
una explotacin econmica sobre las dos se encuentran dentro de las reservas. As
terceras partes del predio conforme a los las cosas, el nivel de intervencin sobre las
usos agropecuarios determinados por el reas reservadas ha sido de tal importancia
INCODER (Hoy en liquidacin). A efec- y notoriedad, que ha expedido normas en-
tos de la adjudicacin, ser nicamente caminadas a sustraer porciones geogrficas
necesario para el interesado demostrar que que correspondan a las cabeceras munici-
es vctima al tenor del artculo 3 y que pales, sacrificando las finalidades ambien-
el predio tiene vocacin de adjudicacin, tales sobre la expansin y consolidacin
situacin que evidentemente es un gran territorial.
escollo para aquellos que dejaron abando- Frente a este panorama surge el in-
nadas tierras de dominio pblico al interior terrogante respecto de cmo asegurar la
de Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de restitucin de tierras a las vctimas del con-
1959, pues como se ha visto, estas no tie- flicto sin que esto implique un menoscabo
nen calidad para ser adjudicadas en tanto o restriccin injustificada del derecho al
la afectacin ambiental es excluyente frente medioambiente.
al desarrollo de actividades agropecuarias. El Estado colombiano ha venido dan-
do solucin a la tensin existente por me-
3. Respuestas actuales frente a los dio de la eliminacin de las afectaciones
imperativos de lograr la restitucin ambientales que pesan sobre los predios
de tierras pero garantizando objeto de restitucin a travs de la Resolu-
la sostenibilidad medioambiental cin 629 de 2012 del Ministerio de Medio
Ambiente y desarrollo Rural, pues al no
De acuerdo a lo abordado hasta ahora se existir estas, automticamente dichos pre-
observa que los ocupantes de baldos en dios adquieren la vocacin de adjudicabili-
Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de dad y por tanto, se cumpliran los requisitos territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 161
9
Fuente: Entrevista efec- de la Ley 1448 de 2011 para ser entregados propender por devolver a las vctimas las
tuada a la Direccin Jur-
a los campesinos por medio de la restitu- mismas tierras que perdieron con ocasin
dica de Restitucin - Uni-
dad Administrativa Espe- cin de tierras. De cualquier modo, llama del conflicto armado. Si ello no es posible,
cial de Gestin de Restitu- la atencin el hecho de que la normativi- se optar por la compensacin econmica
cin de Tierras Despojadas. dad sobre predios sustrados impone una o en especie, siempre y cuando se cumplan
Con corte a 15 de mayo de serie de condicionamientos para su uso, las condiciones del artculo 97, es decir,
2015.
pues de conformidad con ellos resulta claro i) que sean predios ubicados en zonas de
que estn encaminados al cumplimiento alto riesgo o amenaza de catstrofes natu-
de finalidades de conservacin y de apro- rales; ii) que sean predio sobre los cuales se
vechamiento de los recursos naturales de hayan presentado despojos sucesivos y ya se
forma similar a como lo establece la Ley 2 haya restituido a otra vctima; iii) cuando
de 1959. la restitucin del predio implique un riesgo
Si la sustraccin de las reservas preten- para la vida e integridad del solicitante o su
de sacar a los predios que all se encuentran familia; o iv) cuando el predio solicitado se
del sometimiento a un rgimen ambiental, encuentre total o parcialmente destruido y
pero como resultado de la aplicacin de su reconstruccin sea imposible.
la Resolucin 629 de 2012 los predios en En todo caso, el inciso 5 del artculo
efecto dejan de estar reservados pero se les 72 pareciera ampliar las causales para or-
imprimen limitaciones al uso similares a denar la compensacin, pues establece que
las establecidas en la Ley 2 de 1959, vale la en los casos en los cuales la restitucin
pena preguntarse por la pertinencia de los jurdica y material del inmueble despojado
procesos de sustraccin. sea imposible, proceder la restitucin por
Teniendo en cuenta que estos se fun- un predio equivalente al que haya solicitado
damentan en el proceso de ordenacin dentro del proceso, o bien se podr esta-
de las reservas, en efecto representan un blecer la compensacin econmica si no es
desgaste administrativo, pues habr que posible ni la restitucin ni la compensacin
realizar la ordenacin y luego el proceso por equivalente.
de sustraccin para determinar que efec- A pesar de que la Resolucin 629 de
tivamente los predios all incluidos deben 2013 establece que previamente se debe
someterse a un rgimen de uso acorde con surtir la sustraccin de las reservas a efectos
los fines de la reserva sustrada. de iniciar los procesos de restitucin, en el
marco de este trabajo se logr identificar
3.1. La solucin desde que de 675 sentencias proferidas, 8 se pro-
la judicatura: la compensacin nunciaron frente a solicitudes de restitu-
cin de predios que se ubican al interior de
De acuerdo con los artculos 72 y 73 de las Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de
la Ley 1448 de 2011, la restitucin ser la 19599. En cuatro de ellas se orden la resti-
territorios 35 primera opcin de reparacin, es decir, se tucin jurdica y material del predio porque
162 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
aun cuando los inmuebles se encontraban en efecto no sea posible la intervencin 10
Las sentencias
761113121001-2012-
al interior de un rea reservada, el derecho del hombre, como por ejemplo, aquellos
012-0013-00 del 16
de dominio respecto del cual se pretenda que hacen parte del Sistema Nacional de de septiembre de 2013;
el resarcimiento ya se haba consolidado Parques Nacionales Naturales que tienen 761113121001201-2012-
antes de 1974, esto es, fecha en la cual se un estndar de proteccin mucho ms ele- 001200 del 6 de septiembre
proscribi la adjudicacin de baldos en su vado que las Zonas de Reserva Forestal de de 2013; 761113121001-
2012-00009-00 del 24
interior10. En todo caso el juez orden que Ley 2 de 1959, en las cuales, en efecto, se de septiembre de 2013 y
el uso de los predios restituidos debera pueden realizar varios tipos de actividades 761113121001-2012-012
ajustarse a las finalidades de la reserva. econmicas. 0016-00 del 13 de septiem-
En las otras cuatro sentencias se or- bre de 2013 fueron sustan-
ciadas por el Juzgado 1 Ci-
den la compensacin con otro predio, 3.2. Alternativas productivas vil del Circuito Especializa-
en tanto la restitucin material del predio sostenibles en zonas de reserva forestal do en Restitucin de Tierras
original resultaba imposible ya que para de Guadalajara de Buga.
ello debera surtirse por parte de INCO- Teniendo en cuenta que existe la posibili- Los predios se encuentran
ubicados en la Zona de Re-
DER el proceso de adjudicacin del baldo dad de restituir a las vctimas que dejaron serva Forestal del Pacfico.
abandonado. En tres de dichos procesos abandonadas tierras de la Nacin al interior
los representantes de las vctimas lograron de Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de 11
Las sentencias
demostrar la existencia de ttulos de adjudi- 1959, resulta pertinente determinar algu- 200013121001-2012-
00225-00 del 30 de mayo
cacin por parte de INCODER posteriores nas alternativas productivas sostenibles que de 2013, y 200013121001-
a 1974, base sobre la cual consideraron eventualmente se podran realizar y que 2013-00025-00 del 8 de
que se deba aplicar la presuncin de lega- seran viables en el marco de la poltica de agosto de 2013 fueron sus-
lidad de dichos actos administrativos y por restitucin. tanciadas por el Juzgado
1 Civil del Circuito Espe-
consiguiente solicitaron se reconociera el Como ya se vio existe un amplio ca- cializado en Restitucin de
derecho a la restitucin. No obstante, el tlogo de actividades que se pueden desa- Tierras de Valledupar. Los
juez desestim tales alegatos y por ser im- rrollar al interior de las reas reservadas sin predios se encuentran en la
posible la adjudicacin del predio, orden necesidad de sustraccin. Aparte de aque- Zona de Reserva Forestal de
la Sierra Nevada de Santa
la compensacin11. llas relacionadas con la reconversin de Marta. Igualmente, la sen-
De conformidad con lo anterior, la actividades agropecuarias hacia esquemas tencia 76-111-31-21-003-
compensacin ha sido una alternativa que amigables con el medioambiente, vale la 2013-00065-002013-65
han encontrado algunos jueces para dar pena centrarse sobre aquellas que pueden del 12 de mayo de 2014 fue
sustanciada por el Juzgado
solucin al problema. En efecto, no se le- ser factores de generacin de ingresos para 3 Civil del Circuito Espe-
vanta la afectacin ambiental y tampoco se los campesinos restituidos. En ese sentido, cializado en Restitucin de
desconocen los derechos de las vctimas, se las resoluciones que adoptan la zonifica- Tierras de Guadalajara de
logra por tanto la proteccin del derecho cin y la ordenacin de las reservas y la Buga. El predio solicitado
en restitucin se encuentra
colectivo a gozar de un ambiente sano y los Resolucin 1527 de 2012 del Ministerio en la Zona de Reserva Fo-
derechos individuales de los restituidos. No de Ambiente y Desarrollo Sostenible son restal del Pacfico.
obstante, la compensacin podra ser una una primera base que resulta importante
buena alternativa para predios en los que consultar. territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 163
12
La Ley 139 de 1994 crea De acuerdo con dichas normas es fac- tal bien definido, o un uso de la tierra que
el Certificado de Incentivo
tible, siempre que no incluya estructuras promueva la provisin de ese servicio; iii) es
Forestal como una herra-
mienta que busca reconocer duras, implementar infraestructura para la comprado por al menos un comprador;
las externalidades positivas recreacin pasiva y el senderismo, pero ms iv) a al menos un proveedor; y v) s, y solo
de la reforestacin de plan- importante an, desarrollar actividades que s, el proveedor asegura la provisin conti-
taciones protectoras o pro-
hagan parte de programas o proyectos de nua del servicio (condicionalidad).
ductoras. Sin embargo, esta
norma ha sido reglamenta- restauracin ecolgica, recuperacin o re- Del mismo modo, Albn et al. (2008)
da entre otras por el Decreto habilitacin de ecosistemas siempre que sea han identificado que los servicios ambien-
900 de 1997 que determina soportado por mandato legal o por ser un tales sobre los cuales se han implementado
que no podrn ser objeto del
programa o proyecto de la autoridad am- PSA han sido: i) la fijacin de Carbono
incentivo reas que sean
propiedad de la Nacin, lo biental, de los entes territoriales o propues- que est basado en el MDL de Kyoto, as
cual nos remite nuevamente tas particulares debidamente autorizadas. como otros mercados que buscan prevenir
a la necesidad de titulacin Frente a la primera alternativa se re- la deforestacin o degradacin evitada; ii) la
de dichos baldos a favor de
querira un acompaamiento del Estado en proteccin de cuencas; iii) belleza escnica,
la poblacin beneficiaria de
la restitucin que ya abor- la entrega del predio, y en cumplimiento que versa sobre servicios de ecoturismo y el
damos previamente. del principio de estabilizacin y retorno cual se realiza sobre bosques de alta calidad
del que trata la Ley 1448, facilitar las con- biolgica, accesibilidad y atractivos natura-
diciones para que los campesinos puedan les especiales; y iv) biodiversidad, que es un
desarrollar proyectos productivos relacio- rea emergente y cuyo principal problema
nados con recreacin pasiva. En todo caso, ha sido la falta de compradores de este servi-
las actividades que tiendan hacia la restau- cio. Para ello propone que se maneje un es-
racin, recuperacin o rehabilitacin de quema de pagos insertados sobre servicios
ecosistemas sern el factor que permita una que presta el mismo ecosistema, por ejem-
verdadera armonizacin entre las polticas plo, agua, carbono y turismo, entre otras.
de conservacin ambiental y de restitucin Lo anterior es apenas una breve re-
de tierras. ferencia de estrategias a nivel global, sin
Por otra parte, algunas cifras indican embargo tiene pertinencia indagar sobre
que para el periodo 2011-2013 la tasa de las posibilidades de desarrollar este tipo de
deforestacin ha sido alta en Colombia al actividades sobre predios que se encuentren
abarcar 147.946 hectreas anuales (Centro en Zonas de Reserva Forestal de la Ley 2
de Prensa Internacional, 2013). De acuer- de 1959, y que por supuesto persigan sus
do con lo anterior, vale la pena mencionar mismas finalidades.
la relevancia que cobra la implementacin En su estudio de evaluacin del PSA,
de estrategias de Pago por Servicios Am- Blanco, Wunder y Navarrete (2008) iden-
bientales PSA. Estas han sido estudia- tificaron y evaluaron algunas experiencias
das por Wunder (2005) en torno a cinco en Colombia, destacando en ellas el Certi-
criterios: i) son transacciones voluntarias ficado de Incentivo Forestal de Conserva-
territorios 35 mediante las cuales; ii) un servicio ambien-
164 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
cin12 y de Reforestacin13 y el programa Conpes 3700 del 14 de julio de 2011, por 13
Actualmente este Incen-
tivo sigue vigente, se en-
de familias guardabosques. medio del cual se crea la Estrategia insti-
cuentra reglamentado por
Por otra parte, en relacin con las tucional para la articulacin de polticas y el Decreto 1824 de 1994 y
aguas, el artculo 210 de la Ley 1450 de acciones en materia de cambio climtico las tarifas aplicables para
2011 modific lo que la Ley 99 de 1993 en Colombia. 2014 se encuentran en la
Resolucin 386 de 2013.
regulaba en torno a la adquisicin de reas En la Segunda Comunicacin Nacio-
de inters para acueductos municipales y nal de Colombia ante la Convencin Marco 14
Por medio de la cual
regionales. En tal virtud, dispuso que los de las Naciones Unidas Contra el Cambio se aprueba la Convencin
departamentos y municipios dedicarn un Climtico CMNUCC16, se inform que: Marco de las Naciones Uni-
das sobre el Cambio Clim-
porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos
tico, hecha en Nueva York
corrientes para la adquisicin y manteni- Hasta diciembre de 2009, las actividades el 9 de mayo de 1992.
miento de dichas zonas o para financiar desarrolladas por el Grupo de Mitigacin
esquemas de pago por servicios ambienta- de Cambio Climtico han permitido la con- 15
Por medio de la cual se
aprueba el Protocolo de
les. Dicha disposicin fue reglamentada solidacin de un portafolio nacional de 144
Kyoto de la Convencin
por el Decreto 953 de 2013. Conforme a proyectos, de los cuales 49 tienen aprobacin Marco de las Naciones Uni-
ello, podran ser beneficiarios del esquema nacional por solicitud directa de los propo- das sobre el Cambio Clim-
de PSA los propietarios o poseedores de nentes, 20 proyectos estn registrados ante tico, hecho en Kyoto el 11 de
diciembre de 1997.
predios que contengan caractersticas eco- la CMNUCC y 6 cuentan con Certificado
sistmicas importantes para mantener el de Reduccin de Emisiones (CER). La dis- 16
De acuerdo con la in-
recurso hdrico utilizado en los acueductos. tribucin de estos proyectos por sectores se formacin obtenida hasta
Dicha norma tambin contempla la posi- resume as: energtico (31,25%), transporte el momento, el Gobierno
Nacional se encuentra en
bilidad de que los esquemas de PSA estn (8,3%), forestal (11,8%), industrial (31,25%)
proceso de construccin de
dirigidos hacia el mantenimiento de dichas y residuos (17,36%). El potencial anual de la Tercera Comunicacin
zonas lo cual no necesariamente requiere reduccin de emisiones de GEI del total Nacional ante CMNUCC.
de la compra o adquisicin de los predios. de los proyectos MDL que hacen parte del
17
REDD+ hace referencia
Ahora, los Mecanismos de Desarrollo portafolio nacional es de aproximadamente
al uso de polticas o meca-
Limpio MDL tambin son otra alternati- 16.402.496 ton CO2 equivalente, reduccio- nismos que incentiven la re-
va para la sostenibilidad de los campesinos nes que podran generar potenciales ingresos duccin de las emisiones de-
restituidos. Con fundamento en la Ley al pas de unos USD 152.000.000. (Minis- rivadas por la deforestacin
y la degradacin (REDD)
164 de 199414 y 629 de 200015 se ha ido terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
que incluyan, tres aspectos
construyendo todo el andamiaje institu- 2012, p. 24). adicionales: i) incentivar
cional a efectos de operativizar la puesta la conservacin de las reser-
en marcha de esta estrategia. Conforme Dentro de este marco, tambin vale la vas de carbono de los bosques;
ii) aumentar dichas reser-
a ello se construy el documento Conpes pena mencionar los proyectos REDD+17
vas en los pases en desarro-
3242 del 25 de agosto de 2003 por medio como una alternativa productiva para las llo, y iii) la gestin sostenible
del cual se deline la estrategia institucio- personas que han sido beneficiarias de la de los bosques.
nal para la venta de servicios ambientales restitucin en Zonas de Reserva Forestal
de mitigacin del cambio climtico, y el de Ley 2 de 1959. territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 165
En Colombia se han ido implemen- agudiza frente a campesinos que han per-
tando esfuerzos importantes para reducir dido tierras baldas de la Nacin que se
la deforestacin, como la Estrategia Co- encuentran al interior de las reas reserva-
lombiana de Desarrollo Bajo en Carbono das y que por disposicin legal resultan ser
ECDBC, y la Estrategia Nacional para la inadjudicables.
Reduccin de Emisiones por Deforestacin De cualquier forma, la prohibicin
y Degradacin de Bosques - ENREDD+. de adjudicacin de tierras al interior de las
Bajo ese esquema, hasta el 2012 se han lo- Reservas Forestales de Ley 2 de 1959 en
grado grandes resultados de financiacin ocasiones termina siendo una mera forma-
que ascienden hasta los USD33.3 millones lidad, pues en lugar de proteger el recurso
para implementar 10 actividades a nivel forestal, fomenta el acceso informal a la
nacional, especialmente en el Pacfico y la tenencia de la tierra, lo que implica que
Amazona. (Gmez et al. 2013 p. 17). no haya un acompaamiento ni vigilancia
estatal para que el campesino explote los
Conclusiones recursos naturales de acuerdo con las fina-
lidades de las reservas, y en consecuencia,
Constitucionalmente es deber del Estado se desmejoren las condiciones ecosistmicas
colombiano garantizar el derecho a go- de los bosques.
zar de un ambiente sano y el derecho a la Las soluciones planteadas por el Esta-
restitucin de tierras. Ambos objetivos se do frente a estas tensiones han sido con-
pretenden realizar por medio de polticas tradictorias, y podran cuestionarse por
pblicas especializadas. La proteccin del no corresponder con los presupuestos del
derecho a gozar de un ambiente sano se desarrollo sostenible. As por ejemplo, la
logra entre otros mecanismos, a partir de sustraccin de las reservas a travs de la Re-
las afectaciones ambientales reguladas por solucin 629 de 2012, brinda salidas jurdi-
la Ley 2 de 1959, que contempla unas par- camente viables pero que van en desmedro
ticularidades de uso y manejo especiales. de los intereses ambientales al dar prelacin
Por Otra parte, el derecho a la restitucin a las finalidades de la restitucin de tierras.
de tierras tiene un desarrollo incipiente, Mientras que la compensacin, medida
que lo entiende como un mecanismo de formulada por los jueces y magistrados es-
reparacin integral de las vctimas de la pecializados en sus providencias, garantiza
violencia conforme al desarrollo legislativo la integridad de las reservas y los derechos
establecido en la Ley 1448 de 2011. a la restitucin pero no logra armonizar las
En el complejo contexto social que dos polticas en tanto sigue entendiendo al
afronta el pas ambos regmenes jurdicos campesino como un actor contrario o ajeno
se traslapan, generndose tensiones en ma- a las finalidades de la afectacin ambiental.
teria de derechos que cuentan con igual De cualquier forma, la sustraccin pa-
territorios 35 jerarqua constitucional. Esta situacin se reciera ser el camino equivocado hacia una
166 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
gestin adecuada de los recursos naturales ambiental actual, por tal motivo, superar
al interior de las reservas y hacia la armoni- que la actividad productiva campesina sea
zacin de los derechos a gozar de un am- un nico ejercicio de labores agropecua-
biente sano y el derecho a la restitucin de rias, ser vital para encontrar alternativas
tierras, pues aun cuando su resultado sea el de armonizacin que tiendan hacia una
levantamiento de la afectacin ambiental, gestin adecuada de los recursos naturales
los condicionamientos de uso de los pre- que realmente responda a los objetivos del
dios sustrados son similares a los que se desarrollo sostenible.
deben aplicar para las reas reservadas. En En todo caso quedan retos por superar,
lugar de ello, el Estado debera enfocar sus pues si bien normativamente hay un anda-
esfuerzos para que los campesinos puedan miaje y una experiencia institucional, pa-
acceder efectivamente a la tierra. reciera que el Estado no tiene la capacidad
De acuerdo con ello, existen posibili- para hacer un acompaamiento adecuado
dades hacia la armonizacin que se funda- a las vctimas que opten por este tipo de
mentan en que el concepto de explotacin alternativas en el marco de la restitucin
de tierras hace crisis frente a las necesidades de tierras. La asistencia tcnica para ejercer
actuales de los campesinos y del medioam- actividades en las que el campesino no tiene
biente, por lo que es necesario reinterpre- experiencia, el acompaamiento financiero
tarlo, lo cual es posible desde el principio y la generacin de mercados son apenas
de justicia transicional de la Ley 1448 de algunos de los obstculos por superar para
2011 y de las finalidades de proteccin lograr la sostenibilidad de la restitucin de
ambiental que se fundamentan en la Cons- tierras y de los proyectos de PSA. Adems
titucin Poltica. de lo anterior, debe tenerse en cuenta la
De acuerdo a lo anterior, las actividades necesidad de redisear el esquema institu-
de PSA son acordes con el marco regulato- cional, pues no solo se trata de una armoni-
rio ambiental y restitutivo, pues aparte de zacin desde el debate jurdico, se requiere
apuntar hacia la conservacin, restauracin, adicionalmente, un trabajo coordinado
recuperacin o rehabilitacin de ecosiste- entre las carteras de ambiente y agricultura.
mas, son propicias para la generacin de
ingresos y por ende aportan a la estabilidad Referencias
de los campesinos en sus procesos de resti-
tucin de tierras y de retorno; y adems de Albn, M., Moscoso D, Southgate D. y Wun-
ello, no solo satisfacen los intereses particu- der S . (2008). Memorias del Taller
lares de los restituidos, sino que los servicios Diseo de Pagos por Servicios Ambien-
ambientales que pueden ofrecer cobran im- tales en Ecuador y Colombia. En Vacas,
portancia para el beneficio colectivo. Tipo Vacas, y otras Criaturas Extraas:
En ese sentido, es necesario que el rol qu existe de PSA en Colombia y Ecua-
del campesino cambie de cara a la realidad territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 167
dor? p. 109. Termas de Papallacta: Cen- Ambiental, SINA, y se dictan otras dis-
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bientales. En Ministerio de Ambiente, y Desarrollo Rural Campesino, se esta-
Vivienda y Desarrollo Territorial, et al. blece un subsidio para la adquisicin de
Reconocimiento de los servicios ambien- tierras, se reforma el Instituto Colom-
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de los recursos naturales en Colombia. otras disposiciones.
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en 1 de noviembre de 2014] medidas de atencin, asistencia y repa-
Congreso de la Repblica de Colombia, Ley racin integral a las vctimas del con-
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Congreso de la Repblica de Colombia, Ley disposiciones.
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Congreso de la Repblica de Colombia, Ley 2014.
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Congreso de la Repblica de Colombia, Ley 2010 M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
99 de 1993 Por la cual se crea el Mi- Corte Constitucional. Sentencia C - 715 de
nisterio del Medio Ambiente, se reor- 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
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168 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn
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Gobierno Nacional de Colombia, Decreto trategia institucional para la articulacin
2811 de 1974 por el cual se dicta el de polticas y acciones en materia de
Cdigo Nacional de Recursos Naturales cambio climtico en Colombia.
Renovables y de Proteccin al Medio Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
Ambiente. en Restitucin de Tierras de Cali. Sen-
Gobierno Nacional de Colombia, Decreto tencia 760013121001- 2012-00090-
1824 de 1994 Por el cual se reglamen- 00 del 9 de Abril de 2013.
ta parcialmente la Ley 139 de 1994. Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
Gobierno Nacional de Colombia, Decreto en Restitucin de Tierras de Guadalaja-
2664 de 1994 Por el cual se reglamen- ra de Buga. Sentencia 761113121001-
ta el Captulo XII de la Ley 160 de 1994 2012-00009-00 del 24 de Septiembre
y se dictan los procedimientos para la de 2013.
adjudicacin de terrenos baldos y su Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
recuperacin. en Restitucin de Tierras de Guadalaja-
Gobierno Nacional de Colombia, Decreto ra de Buga. Sentencia 761113121001-
900 de 1997 Por el cual se reglamenta 2012-012 0016-00 del 13 de Septiem-
el Certificado de Incentivo Forestal para bre de 2013.
Conservacin. Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
Gobierno Nacional de Colombia, Decreto en Restitucin de Tierras de Guadalajara
3570 de 2011 Por el cual se modifican de Buga. Sentencia 761113121001201-
los objetivos y la estructura del Ministe- 2012-001200 del 6 de septiembre de
rio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 2013.
y se integra el Sector Administrativo de Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
Ambiente y Desarrollo Sostenible. en Restitucin de Tierras de Guadalaja-
Gobierno Nacional de Colombia, Decreto ra de Buga. Sentencia 761113121001-
953 2013, Por el cual se reglamenta 2012-012-0013-00 del 16 de Septiem-
el artculo 111 de la Ley 99 de 1993 bre de 2013.
modificado por el artculo 210 de la Ley Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
1450 de 2011. en Restitucin de Tierras de Valledu-
Gobierno Nacional de Colombia, Docu- par. Sentencia 200013121001-2012-
mento Conpes 3242 del 25 de agosto 00225-00 del 30 de Mayo de 2013.
de 2003 por medio del cual se deline Juzgado 1 Civil del Circuito Especializado
la Estrategia institucional para la venta en Restitucin de Tierras de Valledu-
de servicios ambientales de mitigacin par. Sentencia 200013121001-2013-
del cambio climtico. 00025-00 del 8 de Agosto de 2013. territorios 35
Restitucin de tierras y derecho al medioambiente en Colombia 169
Juzgado 3 Civil del Circuito Especializado de Cambio Climtico. 2010. [en lnea].
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Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste- nes tcnicas generales sobre las posibili-
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de reserva forestal establecidas mediante 2009.
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la economa campesina, y para la resti- gimiento de la economa exportadora
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uso y funcionamiento. vestigacin Forestal.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-
nible. Segunda Comunicacin Nacional

territorios 35
170 Efran Cruz Gutirrez, Andrs Mauricio Guzmn Rincn