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N 689 - 30 agosto de 2004 ISSN 0717-1528


N 689 - 27 de Agosto 2004 ISSN 0717-1528

Estado Empresario?
Caso Cerrillos y ENAP Per

Durante las ltimas semanas se han propias y no distraer recursos hacia estas acti-
anunciado nuevos proyectos que pretende vidades.
llevar a cabo el Estado y que reflejan su inten-
cin de ser un nuevo empresario, tanto en el El Caso de Cerrillos
rea inmobiliaria como en el sector de distribu-
cin de combustibles en pases vecinos. El Aeropuerto de Cerrillos est emplaza-
do en una extensin territorial de
En efecto, as lo indica 254 h.
el eventual cierre del Aero-
puerto Cerrillos, donde se Actualmente, Cerrillos es un
pretende desarrollar el pro- Ambos acontecimientos deben aeropuerto militar y de aviacin
yecto inmobiliario Portal Bi- ser revisados a la luz del general que da soporte logstico a
centenario y la adquisicin Principio de Subsidiaridad 67 clubes areos y mantencin a
por parte de ENAP de una que rige en nuestra economa sus aeronaves, en los Centros de
distribuidora de combusti- y que establece que el rol del Mantenimiento Aeronutico exis-
bles en Per. Estado se circunscribe a tentes en dicho lugar.
Ambos acontecimien- aquellas actividades que los Cerrillos concentr alrededor
tos deben ser revisados a la privados o las instituciones de 70.000 operaciones, un 32%
luz del principio de subsidia- intermedias no pueden de las operaciones totales, duran-
ridad que rige en nuestra realizar de manera ms te el ao 2001. El Aeropuerto Artu-
economa y que establece eficiente. ro Merino Bentez concentr un
que el rol del Estado se cir- 34% y el aerdromo de Tobalaba
cunscribe a aquellas activi- un 29%. (Cuadro N1).
dades que los privados o
las instituciones intermedias no pueden reali- Como se observa en el
zar de manera ms eficiente. Cuadro N1, Cerrillos es el principal aeropuerto
militar y de actividades comerciales como fu-
Ha quedado claramente demostrado que migacin, rescate, operativos mdicos y denta-
tanto en el rea inmobiliaria como en la distri- les, transporte de transplante de rganos, ope-
bucin de combustibles las empresas privadas rativos contra incendios y actividades deporti-
han sido eficientes, dado lo cual el Estado de- vas.
biera centrarse en otras funciones que le son

En esta
En estaedicin:
edicin: Estado Estado
Empresario? Caso Cerrillos
Empresario? y ENAP
Caso Cerrillos PerPer
y ENAP
Diario LaDiario
Nacin: Momento
La Nacin: de Privatizar?
Momento de Privatizar?

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Cuadro N 1
OPERACIONES 2001
AMB CERRILLOS TOBALABA VITACURA TOTAL
TIPO DE OPERACIN
Internacional 32.621 5 0 0 32.626
Comercial y Transporte 32.089 5.586 0 0 37.675
(pax, carga y correos)
Militar 0 6.414 2.232 0 8.646
No Comercial Transporte 6.864 8.674 42.170 0 57.708
Comercial, Actividad Area 319 2.239 0 12 2.570
(fumigacin, rescates, incendios, etc.)
No comercial, Deportiva 0 44.860 17.613 12.602 75.075
TOTAL GENERAL 71.893 67.778 62.015 12.614 214.300

tiempo de vuelo que se requiere para separar-


El Proyecto Portal Bicentenario los, separacin que se debe establecer por
motivos de seguridad. En consecuencia, es
Las autoridades han anunciado el pro- mayor el problema de congestin y menor el
yecto Portal Bicentenario, consistente en re- nmero de aterrizajes y despegues cuando
emplazar el actual aeropuerto de Cerrillos, por ambos trficos se generan en el mismo aero-
un proyecto inmobiliario, definido por el Minis- puerto.
terio de Vivienda y Urbanismo.
Los aerdromos hoy existentes no tienen
Un Nuevo Aeropuerto? capacidad disponible para asumir todas las
operaciones que en la actualidad se realizan
Existen razones estratgicas, comercia- en Cerrillos. En consecuencia, es urgente con-
les y civiles que nos llevan a argumentar que tar con una alternativa si se opta por cerrar Ce-
es preciso contar con un segundo aeropuerto rrillos. Dadas las caractersticas geogrficas y
en Santiago. As sucede en todas las grandes climticas de la zona central del pas, el nuevo
urbes: New York, Washington, Sao Paulo, aerdromo debera tener capacidad para reali-
Buenos Aires. zar aproximaciones instrumentales.

Dentro de las razones estratgicas se Un estudio realizado por la NASA y la


encuentra la seguridad aeronutica. Se requie- Federal Aviation Administration determin que
re poder desviar las aeronaves comerciales a existe slo un lugar que cumple con los requi-
otro aeropuerto, capaz de recibirlas, en caso sitos parea construir un aeropuerto de caracte-
de emergencia por razones tcnicas y, a ve- rsticas similares a Cerrillos, en el rea metro-
ces, metereolgicas, congestin en el espacio politana. Este lugar est en Calera de Tango,
areo o por razones de seguridad nacional. pero su realizacin implica ms de 200 expro-
piaciones, con un costo estimado en ms de
Hay que tener presente tambin que el 100 millones de dlares, lo que hace inviable
trfico comercial es diferente al trfico general. el proyecto.
Hay diferencias en cuanto a su peso, veloci-
dad, capacidad de pasajeros e infraestructura Dentro de las alternativas que se han
de apoyo. Si ambos tipos de trfico se sirven considerado est el aerdromo San Gregorio
en el mismo aeropuerto se genera un aumento de Buin. Sin embargo, ste no tiene capacidad
en el costo operacional generado por el mayor de vuelo por instrumentos, debido a la presen-

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cia de cerros circundantes, y el largo de su pis- rio. El Estado no es un empresario inmobiliario,
ta es de slo 1.200 mts, versus 2.120 mts que y no le corresponde decidir que desarrollo de-
tiene en la actualidad Cerrillos. be darse en dicha rea. Lo correcto sera, si
finalmente se opta por cerrar Cerrillos y se
La alternativa de utilizar la segunda pista cuenta con un Aeropuerto apropiado de reem-
de AMB tampoco es ptima, ya que existen plazo, que licite dicha rea y que sea el mer-
limitaciones para utilizar ambas pistas simult- cado quien decida el uso ms apropiado para
neamente. Adems, contar slo con un aero- dicha extensin de terreno.
puerto en Santiago que sirva a todo tipo de
trfico podra aumentar los riesgos operaciona- ENAP Per
les, debido a que la operacin combinada de la
aviacin comercial con la general implicara Recientemente Enap adquiri la propie-
algunas interferencias operacionales, eventua- dad de una distribuidora de
les demoras y podran aumen- combustibles en Per, ingre-
tar las costos. Hay que tener sando de este modo a la activi-
presente que el combinar ope- Lo ms criticable respecto del dad de distribuidor de combus-
raciones con aviones de dife- cierre de Cerrillos, es la decisin tible minorista. Esto le permite
rentes capacidades y tamaos, planificadora del gobierno de comercializar al detalle parte
puede dificultar el control de destinar dicha extensin urbana de sus exportaciones.
trfico areo y podra generar al desarrollo de un proyecto
ciertas ineficiencias. inmobiliario. El Estado no es un Esta transaccin es cues-
empresario inmobiliario, y no le tionable desde el punto de vista
ltimamente se habla de corresponde decidir que constitucional y tambin desde
optar por la alternativa de in- desarrollo debe darse en dicha el punto de vista econmico,
vertir en un nuevo aeropuerto rea. Lo correcto sera, si debido a que estn en juego
en la actual base militar ubica- finalmente se opta por cerrar los intereses de todos los chi-
da en Peldehue. No obstante, Cerrillos y se cuenta con un lenos, por tratarse de una em-
las crticas son las mismas: no Aeropuerto apropiado de presa estatal.
tiene capacidad de vuelo por reemplazo, que licite dicha rea
instrumentos por estar rodeado y que sea el mercado quien Aspectos Constitucionales
de cerros; y la pista de aterriza- decida el uso ms apropiado
je que se espera construir es para dicha extensin de terreno. La Constitucin seala
de tan slo 800 mts de largo, que si el Estado pretende des-
inferior a lo mnimo exigido por arrollar actividades empresaria-
razones de seguridad. les, debe contar con una ley de qurum califi-
cado que as lo autorice. Este requisito resulta
En consecuencia, por el momento, si se
necesario tanto para crear una empresa esta-
cierra Cerrillos, no contamos con una alternati-
tal nueva, como para que una ya existente
va que lo reemplace y cumpla con los requisi-
desarrolle una actividad distinta a la original-
tos anteriores. El no cumplimiento de la capa-
mente definida por el legislador.
cidad para volar por instrumentos, significa que
cuando haya mal tiempo, aumentar la con- El fundamento de esta exigencia radica
gestin en el uso del aeropuerto AMB. en que si la actividad empresarial estatal es
Sin desmerecer los argumentos anterio- subsidiaria y excepcional, sus alcances deben
res, creemos que lo ms criticable respecto del ser acotados con la mayor precisin posible.
cierre de Cerrillos, es la decisin planificado- Por lo tanto, no es correcto en estos casos
ra del gobierno de destinar dicha extensin burlar la Carta Fundamental amparndose en
urbana al desarrollo de un proyecto inmobilia- una ley que autorice dicha actividad de forma
genrica. Por el contrario, la ley que permita la

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actividad empresarial del Estado debe definir derecho pblico, en que slo se puede hacer
especfica y detalladamente el giro de la em- aquello que est expresamente permitido, la
presa pblica. De ah que este tipo de activi- interpretacin debe ser restrictiva.
dad del Estado deba cumplir con el principio
denominado especialidad del giro empresarial 2. Por regla general, la ley tiene una apli-
estatal. cacin territorial salvo que ella misma dispon-
ga expresamente lo contrario. La autorizacin
La reciente operacin de ENAP en Per que sta otorgue a una empresa pblica debe
viola, a nuestro juicio, este principio. Su estatu- entenderse de derecho estricto, de manera
to -definido en la Ley 9.618- delimita su giro que slo puede ejercer esta facultad en el terri-
empresarial. El artculo 2 de la citada ley se- torio nacional.
ala que ENAP podr ejercer actividades de
exploracin, explotacin o be- 3. La jurisprudencia de
neficio de yacimientos que nuestros tribunales superiores
contengan hidrocarburos, de- ha sido prcticamente uniforme
ntro y fuera del territorio na- en cuanto a la aplicacin de es-
cional. A continuacin, la ley La operacin de ENAP tambin te principio. Entre los fallos des-
permite a dicha empresa par- es cuestionable desde un punto taca el caso del Instituto Geo-
ticipar, vender, o comerciali- de vista econmico. En efecto, se grfico Militar, en el cual declar
zar, entre otras actividades, opt por participar en una que deba abstenerse de reali-
petrleo o gas, as como des- actividad regulada, en un pas zar trabajos de impresin grfica
arrollar actividades anlogas donde el ambiente poltico hacia a terceros que no pertenezcan
con hidrocarburos. En este los capitales e inversiones al rea propia de su especiali-
ltimo caso, la ley no distingue extranjeras, sobretodo chilenas, dad; en el caso denominado
si se trata de actividades en el no es tranquilo; en un pas que Correo Hbrido, nuestros tribu-
extranjero o en el territorio na- tiene un elevado riesgo pas y en nales reconquistaron la nocin
cional. Al omitirse esta distin- un negocio, que desech la de la especialidad de las em-
cin, debe entenderse en-
principal distribuidora de presas pblicas y de la excep-
tonces facultada para ejercer
combustibles privada chilena, cionalidad del Estado empresa-
este tipo de actos (comerciali-
por la falta de transparencia y rio; al anterior se suma el fallo
zar, vender, etc.) tanto dentro
por la informalidad con que de la Corte Suprema respecto la
opera esta actividad en Per. actividad de publicacin perio-
de Chile como en el extranje-
ro?. O nicamente puede dstica que pretendi realizar el
hacerlo dentro del territorio Metro, donde la Corte afin aun
nacional? Nos parece que slo puede hacerlo ms su criterio, sin dejarse lle-
dentro del territorio nacional, por los siguientes var por tecnicismos o rigorismos comerciales,
motivos: impidiendo que esta empresa desarrollara ac-
tividades que excedieran el giro autorizado por
1. Si la ley -pudiendo haber tomado el el legislador.
mismo camino que con la explotacin y explo-
racin- prefiri omitir deliberadamente cual- En definitiva, la actuacin de ENAP al
quier mencin que permitiera desarrollar la pretender desarrollar actividades empresaria-
venta y comercializacin en el extranjero, y les de venta de combustible a pblico en el
dado el marco de excepcionalidad que le da la extranjero, excedera la autorizacin de giro
Constitucin a la actividad empresarial subsi- especfico que otorg el legislador, de manera
diaria del Estado, slo cabe interpretar la dis- que si desea realizar este tipo de actividades
posicin dentro de un plano restrictivo. Si a lo fuera del pas, debe contar con una ley de qu-
anterior sumamos el principio de actuacin de rum calificado que as lo autorice de manera
expresa. De lo contrario, estara sobrepasando

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la Constitucin y el principio de especialidad
del giro empresarial estatal. Similar considera-
cin es necesario formular respecto del pro-
yecto inmobiliario en Cerrillos.

Aspectos Econmicos

Esta operacin tambin es cuestionable


desde un punto de vista econmico. En efecto,
se opt por participar en una actividad regula-
da, en un pas donde el ambiente poltico hacia
los capitales e inversiones extranjeras, sobre-
todo chilenas, no es tranquilo; en un pas que
tiene un elevado riesgo pas y en un negocio,
que desech la principal distribuidora de com-
bustibles privada chilena, por la falta de trans-
parencia y por la informalidad con que opera
esta actividad en Per.
Todo lo anterior nos lleva a cuestionar la
decisin tomada, ms an si consideramos
que se trata de una empresa pblica que ya en
el pasado ha sido objeto de investigaciones
por pagos indebidos o por altas indemnizacio-
nes a quienes trabajan en ella.

Conclusin

Tanto la decisin de cerrar Cerrillos para


crear un proyecto inmobiliario, como la de
ENAP de participar en la distribucin minorista
de combustibles en Per, reflejan la intencin
del Estado de ser un Estado Empresario, lo
cual va en contra del Principio de Subsidiarie-
dad, que limita su rol.