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PORQUE Y COMO FORTALECER LOS

RECURSOS PROPIOS DE LOS


GOBIERNOS SUB-NACIONALES (GSN)
EN AMRICA LATINA
Presentacin de Teresa Ter-Minassian al XXIV
Seminario de Poltica Fiscal de la CEPAL
Santiago de Chile, 26 de Enero, 2012
EL PROYECTO BID
Esta presentacin resume brevemente el enfoque del
proyecto BID sobre recursos propios sub-
nacionales, y los principales resultados de los
estudios de pases incluidos en el proyecto

El proyecto representa uno de los insumos para el


documento flagship sobre el futuro de la tributacin
en Amrica Latina y el Caribe que el BID est
preparando para el 2013

Su motivacin principal es la bien conocida asimetra


en la descentralizacin (mucho mas fuerte del lado
del gasto que del lado de los ingresos) en la regin
PRINCIPALES ENFOQUES DEL PROYECTO
De esta asimetra surgen obvias preguntas

Cuales y cuanto importantes son los costos de los fuertes desbalances verticales
en las relaciones inter-gubernamentales?
Los GSN estn utilizando adecuadamente el potencial recaudatorio de los
impuestos asignados a ellos?
Como se caracterizan esos impuestos en trminos de eficiencia y equidad?
Cuales serian adecuados instrumentos tributarios para substituir o
complementar los impuestos sub-nacionales existentes?
Como se podran fortalecer los incentivos y la capacidad de los gobiernos sub-
nacionales para mejorar su desempeo tributario?

El proyecto incluye un trabajo conceptual (reflexin sobre las preguntas a la


luz de la literatura y experiencias internacionales relevantes) y estudios
empricos sobre algunos pases de la regin: Argentina, Bolivia, Colombia,
Mxico, Per, y Venezuela

Dado el estrecho tiempo disponible, esta presentacin se concentra en los


principales resultados de los estudios de pases. Algunos de ellos son todava
preliminares
PRINCIPALES RASGOS DE LOS RECURSOS
SUB-NACIONALES EN AMRICA LATINA (I)
Hay importantes diferencias en el grado de descentralizacin tributaria, y
por consecuencia en los desbalances verticales, dentro de la regin
El grafico siguiente muestra las proporciones de los recursos propios en los
recursos totales de los gobiernos sub-nacionales en los seis pases del estudio.

60
50
40
30 Gobiernos
20 regionales
10 Gobiernos locales
0
PRINCIPALES RASGOS DE LOS RECURSOS
SUB-NACIONALES EN AMRICA LATINA (II)

En general, el peso de los recursos propios es mayor al nivel local que al nivel
regional.

En la mayora de los pases de la regin los gobiernos regionales tienen limitadas


facultades tributarias. Excepciones son dos de las grandes federaciones (Brasil y
Argentina) donde los recursos propios de los estados y las provincias representan alrededor
del 70% y 35%, respectivamente, de sus recursos totales

Con la excepcin de Brasil y Argentina, los gobiernos locales tienen mayores


facultades tributarias (impuesto predial, y impuestos sobre industria y comercio) pero
frecuentemente no las aprovechan bien.

Hay fuerte variacin en el peso de los recursos propios dentro de cada pas. Los
estudios intentan analizar cuanto de esta dispersin se debe a diferencias en la distribucin
de las bases tributaria y cuanto a diferencias en el esfuerzo tributario

Hay importantes diferencias entre pases tambin en el diseo del sistema de


transferencias (grado de discrecionalidad, criterios de distribucin horizontal, grado de
vinculacin a gastos especficos). Los estudios analizan posibles impactos de estas
caractersticas sobre los esfuerzos tributarios propios de los GSNs
DIFERENTES PRIORIDADES DE REFORMA
La diversidad de los sistemas tributarios sub-nacionales en la regin
implica diferencias en las prioridades de sus reformas

Aumento de la recaudacin sub-nacional para contribuir a un aumento de la carga


tributaria total (o de los recursos no petroleros o mineros) del pas
fundamental en Mxico y Venezuela
importante en Colombia y Per
no necesario en Brasil y Argentina, donde la carga tributaria total ya es bastante alta

Reduccin del desbalance vertical (especialmente al nivel regional) para fortalecer la


responsabilidad fiscal y poltica de los GSN
Fundamental en todos los pases, con la excepcin de Brasil

Reduccin de la dependencia de transferencias voltiles del gobierno central


Especialmente importante para pases dependientes de recursos no renovables (Bolivia, Mxico,
Per y Venezuela)

Reduccin de distorsiones generadas por actuales impuestos sub-nacionales, por ej.


ICMS en Brasil: guerra fiscal inter-estadual; fuertes costos de cumplimiento para los
contribuyentes
Ingresos brutos en Argentina: efecto cascada
Impuesto a la nomina en Mxico: incentivos a la informalidad
EVIDENCIA SOBRE EL POTENCIAL Y LOS
ESFUERZOS FISCALES DE LOS GSN (I)

Los estudios de caso utilizan varias metodologas (frontera stocastica , sistema


tributario representativo) para estimar el potencial y el esfuerzo fiscal de los
GSN, al nivel regional (Argentina y Mxico) o local (Colombia, Per y Venezuela)

Las mas utilizadas variables explicativas del potencial son indicadores del
nivel de desarrollo de los GSN (PIB o renta per cpita regional o local). Se utilizan
tambin indicadores de:
la composicin del PIB (Argentina y Colombia) o de la fuerza laboral (Argentina
y Per) en la regin o municipio;
el nivel de pobreza (Colombia)
el nivel de informalidad (Mxico); y
el grado de urbanizacin (Colombia)

Entre los factores que pueden influenciar el esfuerzo, son utilizados


indicadores de:
la capacidad administrativa de los GSNs, incluyendo para el impuesto predial la
calidad y frecuencia de revalo de los catastros (Colombia)
transparencia y corrupcin (Mxico)
las caractersticas del sistema de transferencias (Argentina, Colombia, y Per)
factores de economa poltica (por ej. la afiliacin partidaria de los
gobernadores/alcaldes) (Argentina y Mxico)
EVIDENCIA SOBRE EL POTENCIAL Y LOS
ESFUERZOS FISCALES DE LOS GSN (II)

Los resultados muestran en general recaudaciones por debajo del potencial


estimado, y en algunos casos (por ej. los impuestos prediales en Mxico y Argentina) un
declino de los esfuerzos a lo largo del tiempo.

Hay clara evidencia de fuerte variacin de los esfuerzos entre GSN en cada pas. En
algunos casos, las diferencias en el esfuerzo parecen correlacionadas con diferencias en el
potencial (p.ej. en Colombia, donde las municipalidades en las regiones mas pobres
muestran tambin menores esfuerzos)

Hay evidencia en algunos estudios (Argentina) de efectos negativos de las


transferencias discrecionales y de una historia de bailouts sobre el esfuerzo fiscal
sub-nacional. Tambin de efectos negativos de las transferencias devolutivas de ingresos
provenientes de recursos naturales (Per, Venezuela)

Por lo contrario, hay evidencia (Per, Colombia) que las transferencias basadas en
formulas pueden tener impacto positivo sobre la recaudacin propia sub-
nacional (tal vez a travs de sus efectos positivos sobre el desarrollo y por tanto sobre las
bases tributarias locales)

Se encuentra tambin evidencia en algunos de los estudios de influencias de factores de


economa poltica (por ej. afiliacin poltica de los gobernantes) sobre el esfuerzo
OPCIONES PARA FORTALECER LA
TRIBUTACIN SUB-NACIONAL (I)

Opciones para mejorar la exploracin del potencial recaudatorio de


los impuestos ya asignados a los GSN

Ampliacin de la base, reduciendo exenciones y tratamientos preferenciales (muy


difundidos en todos los pases del estudio)
Aumentos de tasas (cuando significativamente inferiores a la media)
Fortalecimiento de la administracin: modernizacin de procedimientos y sistemas
(Venezuela); revisin mas frecuente del catastro predial (Venezuela, Colombia);
traslado de la administracin del predial al nivel regional (Per); intercambio de
informaciones con la administracin tributaria nacional (ej. de Brasil: cadastros
sincronizados y nota fiscal electrnica))

Necesidad de actuar sobre los factores que afecten negativamente el


esfuerzo fiscal, por ej. a travs de reformas del sistema de transferencia. El
estudio de Per sugiere modificar la formula de distribucin del FONCOMUN,
incluyendo las transferencias por canon y sobre-canon en los recursos a ser
ecualizados por el fondo

Importancia del apoyo tcnico e posiblemente financiero del gobierno


central a los esfuerzos de modernizacin de administraciones tributarias sub-
nacionales (ej. de Brasil)
OPCIONES PARA FORTALECER LA
TRIBUTACIN SUB-NACIONAL (II)

Asignacin a los GSN de nuevas bases tributarias (exclusivas o


compartidas con otros niveles de gobierno). Particularmente importante para
los gobiernos regionales

Posibles candidatos

IRPF regional o recargo regional al IRPF nacional


Opcin analizada en los estudios para Bolivia y Venezuela
Razonable potencial recaudatorio
Principales obstculos
Mnimos no imponibles elevados en el IRPF nacional

Tasas marginales ya relativamente altas del IRPF nacional


Alto nivel de informalidad, y consecuentemente baja recaudacin tambin al nivel nacional

Complejidad de administracin del impuesto

Impuesto regional o local a las ventas al por menor


Opcin analizada para los departamentos en Colombia
Principales desventajas
Regresividad, en un contexto de ya fuerte tributacin del consumo al nivel central
Difcil de administrar en sectores minoristas bastante atomizados
OPCIONES PARA FORTALECER LA
TRIBUTACIN SUB-NACIONAL (III)

IVA sub-nacional o recargo al IVA nacional


Opcin analizada para Mxico y Venezuela
Buen potencial recaudatorio, pero muchas desventajas
Dificultades creadas por el comercio interregional (ej. de Brasil)
Altos costos de administracin y cumplimiento
Probable regresividad

IVA por substraccin


Opcin analizada para Bolivia
De hecho un impuesto sobre empresas
Buen potencial de recaudacin (caso IRAP en Italia), pero impacto negativo sobre la
competitividad
El IETU Mexicano es un ejemplo a nivel nacional de impuesto de ese tipo

Impuestos selectivos
Posibles candidatos
Recargos sub-nacionales a impuesto selectivos nacionales

Impuestos regionales y/o locales sobre el consumo de combustibles (Bolivia, Venezuela)


Impuestos regionales y/o local sobre el consumo de electricidad y/o de telefona celular
(Bolivia, Venezuela)
Impuesto local sobre actividades de turismo (Bolivia)
Ventajas y desventajas
Razonable potencial recaudatorio
En algunos casos, fuerte concentracin de la base
Algunos (electricidad, combustibles) impactan los costos de produccin
OPCIONES PARA FORTALECER LA
TRIBUTACIN SUB-NACIONAL (IV)

Opciones para reducir distorsiones en algunos impuestos sub-nacionales


en la regin

Remplazo del impuesto a los ingresos brutos en Argentina con recargo al IVA federal
o con impuesto a las ventas minoristas.
Principales problemas:
fuerte impacto redistributivo entre provincias de la opcin recargo
como tratar el comercio interprovincial: recaudo en la origen y redistribucin con base destino
(necesidad de una clearing house) o exencin de las ventas interprovinciales (riscos de fraude)
dificultades de administracin del impuesto sobre las ventas
Opcin alternativa: reducir las tasas sobre ventas intermedias, compensando las perdidas con
recargos a impuestos selectivos

Reforma del ICMS y ISS en Brasil


Remplazo por un verdadero IVA sub-nacional compartido entre estados y municipios
Base definida de manera uniforme en todo el pas
Cobrado en el origine pero redistribuido en base al consumo (destino)
Problemas a ser enfrentados:
Probable oposicin de los municipios
Compensacin de las perdidas de algunos estados y municipios
Tratamiento de los regmenes de incentivos existentes

Remplazo del impuesto a la nomina en Mxico por:


Impuesto a las ventas minoristas
Recargo al IETU o al IVA federal
MUCHAS GRACIAS POR SU
ATENCIN!