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Coeso social e polticas educacionais na Amrica Latina

Simon Schwartzman, Cristin Cox


Nos ltimos 10 ou 15 anos, tanto o acesso quanto o gasto em educao aumentaram
muito significativamente, na Amrica Latina. No entanto, a maioria dos pases parece ter
se deparado com um obstculo difcil: a qualidade da educao bsica no est
melhorando (Castro 1999; OECD 2004; Vegas e Petrow 2007), grande parte dos
estudantes abandona as escolas por volta de 14 ou 15 anos, pequena a margem para o
aumento dos recursos pblicos destinados educao, e subsistem problemas graves de
equidade, que afetam as pessoas de estratos sociais mais baixos e as minorias. Alm
disso, as avaliaes existentes das reformas curriculares da dcada passada (Ferrer, 2004;
Dussel, 2004) coincidem no que diz respeito s fraquezas de sua implementao e,
portanto, qualidade das oportunidades de aprendizagem que hoje oferecem os sistemas
escolares da regio, seja para cumprir com as exigncias do mercado de trabalho ou para
fortalecer os valores de coeso social, empreendedorismo e pensamento crtico, partes
integrantes de uma educao completa e tica. Por ltimo, as avaliaes internacionais
dos resultados de aprendizagem revelam grandes distncias dos pases da regio em
relao mdia dos pases da OCDE, assim como distribuies socialmente mais
desiguais.

O tema da educao mobiliza as pessoas, que, muitas vezes discutem por questes que
so encaradas como opostas e contraditrias, quando deveriam ser consideradas
complementares. Um exemplo disso a suposta contradio entre uma educao
eficiente, que busca capacitar as pessoas para o mercado de trabalho, e uma educao
orientada para a formao intelectual e moral dos jovens e o desenvolvimento de sua
capacidade de enxergar a sociedade em que vivem de maneira crtica e criativa.. De fato,
uma boa educao deve proporcionar s pessoas os instrumentos fundamentais para a
participao no mundo do trabalho e da vida social organizada, que so o conhecimento e
uso da lngua escrita e falada e a capacidade de entender e fazer uso do raciocnio
matemtico e cientfico. Sem o domnio da lngua, no possvel avanar no
entendimento da cultura, da histria, das questes sociais e dos dilemas ticos das
sociedades contemporneas. Sem o conhecimento e a familiaridade com o raciocnio

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matemtico e cientfico, no possvel entender e buscar caminhos alternativos, se
necessrios, para as questes econmicas, ambientais, de sade e de recursos materiais e
tcnicos, que so parte constitutiva das sociedades modernas. Os processos de aquisio
das capacidades de leitura, escrita e raciocnio matemtico e cientfico no se do de
forma espontnea e natural, mas sim requerem trabalho sistemtico de treinamento; ao
mesmo tempo, tambm produzem a incorporao de tradies culturais, intelectuais,
cientficas e tcnicas dentro das quais estas competncias se desenvolveram. A educao
estritamente tcnica, limitada ao treinamento para atividades mecnicas repetitivas, tal
como imaginado pelos tericos da administrao cientfica, em princpios do sculo
passado, como Taylor e Fayol (Fayol 1917; Taylor 1911), to utpica e fora da
realidade quanto as escolas de orientao estritamente religiosa e ideolgica propostas
por correntes pedaggicas mais extremas.

Este duplo carter prtico e cultural existente no processo educacional tambm se observa
nas escolas como organizao social. Sob certa perspectiva, as escolas so organizaes
que devem produzir, da maneira mais eficiente possvel, os produtos que so de sua
responsabilidade, fazendo uso das melhores tradies e tecnologias pedaggicas
disponveis: jovens equipados com as competncias bsicas esperadas, em perodos de
tempo definidos e a custos adequados. Sob outro olhar, as escolas so instituies
culturais, que envolvem professores, administradores, estudantes e suas famlias em
tarefas de transmisso e desenvolvimento tcnico, cultural e moral, indissociveis e
irredutveis a procedimentos rotineiros e burocrticos. No possvel fazer e desfazer
escolas como se fazem e se desfazem fbricas de parafusos ou de sapatos. Na realidade,
as fbricas tambm so instituies com culturas tcnicas e profissionais prprias, que
no se fazem e desfazem com tanta simplicidade.

Estas duas maneiras de considerar a educao podem ser descritas em termos de duas
tradies de anlise das questes educacionais, uma que vem da economia e outra da
sociologia. Na perspectiva clssica dos economistas, o papel central da educao a
formao de recursos humanos, sem a qual os outros fatores de produo capital,
trabalho, recursos naturais no tm como se juntar e gerar benefcios e bem-estar
(Becker 1964). Na perspectiva clssica dos socilogos, a educao , por excelncia, o
cimento da coeso social, sem a qual as instituies modernas, a diviso social do

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trabalho e os prprios mercados no conseguem funcionar adequadamente (Durkheim
1893; Durkheim 1922). Este livro tenta juntar estas duas vises, acrescentando ainda a
perspectiva dos educadores que concebem a educao no somente de fora, em relao
a seus papeis sociais, e sim de dentro, como processo cujo foco o crescimento dos
indivduos que se d na interao cotidiana entre professores e estudantes.

A primeira parte do livro rene trabalhos desenvolvidos dentro do projeto mais amplo de
Uma Nova Agenda Econmica e Social para a Amrica Latina, e a segunda, trabalhos
elaborados dentro do projeto sobre Coeso Social na Amrica Latina, ambos
conduzidos pela Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN), em Santiago
do Chile, e pelo Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), em So Paulo, Brasil. O
tema central da primeira parte se refere a como enfrentar os problemas financeiros,
institucionais e de qualidade vividos pelos sistemas educacionais da regio: os temas so
os custos e as prioridades de investimento, o uso dos instrumentos de avaliao, as
questes associadas s maneiras pelas quais os sistemas educacionais se organizam, e o
papel central que os professores, como categoria profissional, desempenham em todo este
processo. A segunda parte junta a viso histrica da construo dos sistemas escolares
pblicos da regio, com o foco nos contedos da educao oferecida na Amrica Latina,
ambos examinados a partir da perspectiva de sua contribuio coeso social. Os
trabalhos, neste caso, tentam responder seguinte questo: como a desigualdade
socioeconmica, as polticas educacionais como a expanso de coberturas e a
descentralizao, e as reformas curriculares, contriburam, ou no, para a coeso social.

O texto dessa Introduo chama a ateno para um conjunto de temas emergentes da


educao que no so abordados nos diferentes captulos do livro. Seu objetivo no
tanto o de apontar solues, que no so fceis nem consensuais, mas sim o de ajudar a
consolidar uma viso da educao como tema de estudo, reflexo, pesquisa e ao cada
vez mais complexo.

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A evoluo dos sistemas escolares e das agendas de poltica
educacional no sculo XX

As polticas educacionais na Amrica Latina podem se descritas em termos de diferentes


fases com distintos graus de dificuldades e contextos polticos. A primeira fase, que em
alguns pases durou um sculo ou mais, foi a da criao de sistemas nacionais e globais
de educao pblica. Este projeto era parte de um processo mais amplo de organizao
das naes-estados da regio, e os pases que se mobilizaram mais rpido e que
obtiveram mais sucesso neste processo, tais como a Argentina, o Uruguai, e o Chile,
tambm foram os primeiros a criar escolas pblicas e universidades modernas. As escolas
pblicas eram consideradas como parte do servio civil, os professores e os diretores de
escolas eram funcionrios pblicos, e os contedos que as crianas deveriam aprender
eram determinados hierarquicamente de cima para baixo. Alguns pases conseguiram
criar algumas escolas pblicas de boa qualidade e prestgio, enquanto a Igreja Catlica
mantinha e ampliava seus colgios privados, para meninas e tambm para uma educao
de elite, e algumas universidades. Em alguns lugares, a Igreja colaborou com o estado na
proviso de educao pblica, mas, na maioria dos pases, permaneceu separada.

Durante o sculo XX, medida que os pases se tornavam mais urbanos e o setor pblico
se ampliava, a educao tambm se ampliou. Os professores se organizaram em
sindicatos e comearam a lutar para defender seus interesses; a necessidade de dinheiro
para construir escolas e a compra de materiais escolares atraiu interesses comerciais, e os
polticos comearam a utilizar a nomeao de diretores de escola e a designao de
professores em seus colgios preferidos como moeda eleitoral. A expanso da educao
pblica se associou criao de grandes burocracias pblicas, expanso da prtica de
dar sinecuras como recompensa poltica, e ao alinhamento poltico de professores e seus
sindicatos com partidos e ideologias polticas.

Em muitos pases, no ltimo quarto do sculo XX, medida que as coberturas no nvel
primrio se aproximavam da universalizao, a educao pblica foi transferida do
governo central para os estados e provncias; em outros, dos estados e provncias s
municipalidades. A justificativa dessa tendncia, estimulada por organismos de

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cooperao internacional, era que os sistemas de educao pblica eram demasiado
complexos e grandes para serem administrados por burocracias centrais, que as
instituies educacionais deveriam estar mais perto de seu pblico e que os governos
locais deveriam se envolver mais na educao de sua populao. Adicionalmente, a
descentralizao aumentaria a accontability do governo e contribuiria para neutralizar a
captura dos sistemas educacionais por interesses corporativos. As associaes e os
sindicatos de professores aceitaram mal a descentralizao, que foi percebida como um
rebaixamento de seu prestigio profissional e como uma tentativa dos governos centrais de
reduzir seus gastos em educao. No h evidncia de que houve diminuio sistemtica
dos gastos nacionais em educao, salvo em perodos de crise, mas sim uma transferncia
de recursos dos governos nacionais aos governos locais que, de fato, se tornaram mais
interessados e envolvidos com a educao, mas tambm com as possibilidades de favores
polticos, criadas por esses novos recursos e atribuies (Cruz 1998; De Ferranti, Perry,
2004; Di Gropello 2004; Filgueira, Bogliaccini, Molina, 2006; Gauri 1998; Gershberg
1999; Grindle 2004; Winkler Gershberg, 2000). As polticas de descentralizao, em
contextos nacionais de fortes desigualdades socioeconmicas, podem aumentar tais
desigualdades (Vegas, Petrow, 2007). Os tradeoffs entre os lucros em eficincia e
accountability, por um lado, e os aumentos das desigualdades, por outro, no se tornaram
visveis nem, em geral, foram parte dos processos de deliberao e tomada de decises
polticas sobre a descentralizao.

Dcada de noventa: nova nfase no desempenho e na demanda.

Esta primeira fase termina por volta de 1990. Vista pelo lado positivo, ela significou
a proviso de algum nvel de educao bsica a quase toda a populao e um
aumento significativo do gasto pblico especfico, que alcanou ndices entre 4 e 6%
do PIB na maioria dos pases. Por outro lado, como consequncia negativa, tornou-
se muito difcil ou at impossvel fazer com que se cumprissem os programas
curriculares; muitas escolas recebiam recursos insuficientes para suas atividades
dirias e a carreira docente perdeu prestgio, o que certamente afetou de maneira
perversa as selees da profisso. Os nveis alarmantes de evaso escolar e
repetncia em muitos pases da regio, unidos a problemas de qualidade em todos

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eles, levaram a uma percepo generalizada de que as instituies pblicas de
educao no podiam cumprir com aquilo que se esperava delas em uma sociedade
moderna, mesmo dotando-as de mais recursos e maior apoio. As famlias de classe
mdia e alta, que no passado matriculavam seus filhos nas instituies pblicas mais
prestigiosas, passaram a optar por colgios particulares. Estes processos, junto com
critrios de polticas difundidas pelas agncias multilaterais como o Banco Mundial,
BID, e a UNESCO (Beech, 2007) fazem emergir uma nova gerao de polticas
educacionais comeou a emergir.

O primeiro passo, seguindo as experincias da Europa e dos Estados Unidos,


consistiu em desenvolver indicadores externos de desempenho. Os indicadores mais
simples so as estatsticas de cobertura, as taxas de concluso, o nvel de defasagem
idade/srie e vrias dimenses de equidade por gnero, regio, raa, cultura, nveis
de renda e outros. Frequentemente, tais medies se juntam a indicadores de
insumos nmero e qualificao dos professores, relao alunos/professor, gastos e
outros. Estas estatsticas revelaram taxas alarmantes de reteno e demora na
concluso da educao bsica, o que levou muitos pases a introduzirem a
progresso continuada (ou promoo social) em suas escolas. No Brasil, por
exemplo, a taxa bruta de matrculas na educao bsica no ano de 2006 era de
120%, o que significa dizer que o sistema era 20% maior do que deveria ser, com
taxas ainda mais altas nos estados mais pobres do pas. A principal justificativa
pedaggica das polticas de progresso continuada que os estudantes que se
atrasam por maus resultados normalmente no se recuperam e acabam abandonando
a escola antes de terminar a educao bsica. (Barretto e Mitrulis 2001; Rizo 2004;
Roderickand Educational Resources Information 1999). No entanto, tal poltica foi
em geral interpretada no sentido de que o sucesso acadmico j no era importante,
o que provocou sua desmoralizao, em uma cultura como a do sistema escolar, que
sempre definiu o sucesso como seu critrio de desempenho principal e, como
consequencia, em muitos casos, a interrupo dessa prtica.

Mais complexos so os indicadores de desempenho acadmico que medem as


competncias dos estudantes em sries distintas, comparando os resultados de
escolas, distritos escolares, regies e pases entre si. A criao destes indicadores foi

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fomentada por organismos internacionais. Tais indicadores foram e continuam sendo
utilizados como ferramentas para estimular os governos e as administraes
educacionais a atingir objetivos especficos. Estas estatsticas revelaram um cenrio
preocupante de nveis de sucesso muito baixos, fortemente correlacionados com os
antecedentes socioeconmicos dos estudantes e aparentemente impermeveis s
polticas padro de mudana na grade curricular, a metodologias de ensino e ao
prprio investimento financeiro no sistema escolar (Comisin SIMCE, Chile 2003;
Cueto 2005; Ferrer e Arregui 2002; Vegas e Petrow, 2007).

A incapacidade da educao pblica de melhorar os resultados de aprendizagem


levou a esforos para liberar as escolas da burocracia pblica, tornando-as mais
autnomas e sensveis mobilizao social e concorrncia do mercado. Essa
tendncia possui uma variedade bastante ampla e paradoxal de origens intelectuais,
desde a nfase proposta por Paulo Freire na pedagogia dos oprimidos e a
necessidade de vincular a educao aos movimentos sociais e educao popular
(Freire 1987) at os argumentos de Milton Friedman a favor dos cheques escolares
[vouchers] (Friedman e Friedman 1980; Friedman 1955). Uma poltica totalmente
movida pela demanda exigiria uma descentralizao radical dos sistemas
educacionais pblicos, com a distribuio de cheques escolares aos estudantes e suas
famlias, e a substituio das escolas pblicas por escolas de contrato administradas
por entes privados. No Chile, a partir do regime de Pinochet e continuando com os
governos de centro-esquerda da Concertacin, foram adotadas vrias dessas idias,
com resultados incertos: existe um debate cada vez maior, ainda no conclusivo,
sobre o alcance real de tais polticas (Contreras et al. 2003; Elacqua e Fabrega 2004;
McEwan e Carnoy 200). O caso chileno de especial interesse, pois, por um lado
apresenta importantes avanos em alguns segmentos de seu sistema educacional,
com escolas privadas subvencionadas que realmente disputam estudantes em um
mercado que aspira a uma educao de qualidade; mas, por lado, tal como revelaram
os estudos do Pisa e outras avaliaes, as escolas municipais que atendem aos
estudantes mais pobres no melhoraram, e a qualidade da educao bsica chilena,
embora tenha mostrado avanos nos ltimos anos, continua sendo crtica, o que
demonstra que essas polticas podem ter chegado a seus limites.

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Os chamados programas de transferncia condicional de renda que, com o apoio
do Banco Mundial, esto sendo adotados em muitos pases da regio, tambm
podem ser considerados como parte desta tendncia para transferir a ateno para a
demanda. A idia, na rea da educao, a de entregar s famlias pobres um
pequeno incentivo monetrio para que mantenham seus filhos na escola. Supe-se
que as famlias pobres no mandam seus filhos para a escola por necessitarem do
rendimento de seu trabalho e que a simples presena dos alunos aula, por si s, j
bastaria para que as escolas pblicas fossem capazes de lhes prover uma educao
adequada. (Bourguignon, Ferreira e Leite 2003). Uma vez que as evidncias
disponveis contrariam essas duas hipteses (Cardoso e Souza 2003; Reimers, Silva
e Trevino 2006; Schwarztman 2005), a maioria dos programas de transferncia de
fundos se converteu, na prtica, em polticas de distribuio de rendas, com pouco
ou nenhum efeito sobre a educao, salvo negativamente, quando os recursos
destinados educao so redirecionados para esses programas.

A nova agenda

A nova agenda para a reforma educacional na Amrica Latina se baseia nas noes de
que o setor pblico no pode renunciar seu papel e sua responsabilidade de melhorar a
qualidade e a relevncia da educao na regio; que a educao se faz nas escolas e nas
salas de aula, e a onde se ganhar ou perder a batalha pela qualidade e relevncia; e
que parte da responsabilidade dos organismos pblicos criar as melhores condies
possveis para a participao das instituies privadas, das organizaes sociais e das
famlias, na proviso e no apoio melhoria da educao em todos os seus nveis.

Os esforos das reformas institucionais das ltimas duas dcadas revelaram seus limites
(Carnoy, 2007; Tedesco 2007): elas no foram capazes de afetar, de maneira efetiva e em
escala suficiente, o ncleo dos procedimentos docentes nas salas de aula e nas escolas. As
capacidades e desempenhos de docentes e de dirigentes de escolas, reconhecidamente o
ncleo mais duro em qualquer esforo de reforma (Fullan, 2007), so o centro da nova
agenda.

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As novas polticas educacionais deveriam se centrar na agenda de transformaes das
capacidades das quais dependem os desempenhos docentes em sala e gestores nos
centros, assim como os resultados de aprendizagem de alunos e sistemas escolares.

Comparaes internacionais e anlises estatsticas sistemticas de experincias


educacionais de sucesso convergem na identificao de alguns elementos cruciais para a
elaborao de polticas bem sucedidas: comear a educao o mais cedo possvel;
trabalhar sistematicamente com crianas pequenas para desenvolver suas capacidades
precoces de uso do cdigo fontico de seu idioma; selecionar os professores em funo
da capacidade de oferecer uma boa educao a seus estudantes, e estruturar suas carreiras
de acordo com este critrio; fortalecer o papel de liderana dos diretores de escolas,
estimulando o compromisso com os objetivos pedaggicos; diferenciar os programas
educacionais segundo as condies de aprendizagem e as motivaes dos estudantes, ao
invs de obrigar a todos a seguirem uma grade curricular uniforme adaptada aos
requisitos da educao superior; e reduzir a liberdade de escolha das escolas que
apresentem resultados ruins, oferecendo a elas currculos bem estruturados e apoio, e
controlando seus resultados atravs de avaliaes sistemticas. Isso inclui tambm uma
nfase renovada na importncia dos livros didticos e de outros recursos de
aprendizagem, incluindo o uso de novos recursos informticos, sem substituir, mas
apoiando o trabalho do professor.

Embora este seja o consenso dominante entre os especialistas, as polticas educacionais


na Amrica Latina, como na maioria dos demais pases, so muito controversas e as
preferncias e interesses polticos e ideolgicos dos distintos participantes tornam o
debate mais complexo e dificultam as convergncias e as lgicas de cooperao, at o
ponto em que estas se tornam, na regio, mais exceo do que regra. (Corrales 1999;
IADB, 2006; Navarro, 2006). Alm disso, sempre existem hiatos importantes entre as
polticas gerais propostas e sua implementao prtica em circunstncias especficas.
necessrio fortalecer o consenso em torno dessa nova agenda para uma educao de
qualidade, baseada da maneira mais intensa possvel na investigao emprica sistemtica
e nas evidncias, mais que somente nas boas intenes daqueles que exercem a profisso
ou nas demandas de grupos de interesse. Tal processo pode ser favorecido pela crescente
cooperao entre especialistas em educao e pesquisadores de outras disciplinas

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economistas, bilogos, socilogos, neurobilogos, especialistas em informtica,
historiadores que pode levar, por sua vez, introduo de mudanas importantes na
maneira como se organiza a educao hoje, como disciplina acadmica e profissional.
Pode ainda ser favorecido, como se argumentar mais adiante, pela mudana de escala no
volume e na riqueza da evidncia sobre os resultados de aprendizagem dos sistemas, e
seu consequente reflexo scio-poltico sobre as caractersticas e desempenhos dos
mesmos.

Educao precoce

Existe cada vez mais literatura, proveniente da pesquisa em neurocincia, psicologia do


desenvolvimento e economia, sobre a importncia da educao precoce para o
desempenho de uma pessoa ao longo de sua vida. O processo acumulativo de aprender e
o desenvolvimento intelectual comeam nos primeiros anos, e dependem fortemente das
interaes que as crianas tm com um ambiente estimulante e rico em contedos. A
pesquisa mostra que crianas de famlias de baixa renda e pouca educao formal
provavelmente acumulam importantes carncias desde os dois anos de idade, o que
poderia ser compensado atravs de uma educao pr-escolar de boa qualidade (Ramey e
Ramey 2004; 1994). Quanto mais demorarem estas crianas em receber uma ateno
adequada, mais provvel ser que fracassem e abandonem a escola. Por volta dos 6 anos,
o uso sistemtico de mtodos fonticos para ensinar as crianas a ler e escrever
claramente superior a outros enfoques, sobretudo para crianas provenientes de lares
onde h menos estmulo intelectual (McGuinness 2004; McGuinness 2005; National
Reading Panel 2002; National Reading Panel (U.S.) e National Institute of Child Health
and Human Development (U.S.) 2000; Rose 2006). Tal como destacou James J.
Heckman, os primeiros ambientes familiares so grandes preditores das habilidades
cognitivas e no cognitivas. A pesquisa documentou a emergncia precoce (antes dos 4 e
6 anos) e a persistncia de carncias nas habilidades cognitivas e no cognitivas.
Ambientes que no estimulam a criana e no cultivam estas habilidades desde tenra
idade deixam a criana em uma desvantagem precoce. A desvantagem surge mais da
falta de estmulo cognitivo e no cognitivo dado aos pequenos, que simplesmente da falta
de recursos financeiros (Heckman 2006). Alm dos benefcios educacionais, a educao

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precoce tambm traz importantes benefcios de longo prazo para a economia como um
todo, por tornar os gastos em educao mais efetivos e dotar os pases de recursos
humanos mais qualificados (Cunha et al. 2005; Knudsen et al. 2006).

Estes resultados apoiam post hoc a forte expanso da educao pr-escolar na maioria
dos pases latinoamericanos, que, no entanto, ainda no foram capazes de prover uma
educao razovel na maioria de suas escolas bsicas e secundrias. Segundo o Instituto
Estatstico da UNESCO, a taxa de matrculas em escolas pr-primrias na Amrica
Latina j de 60%, terceira ndice mais alto do mundo, s ficando abaixo dos registrados
na Amrica do Norte e na Europa Ocidental, onde de 79% (UNESCO, EFA, 2006). A
grande quantidade de mulheres que ingressam no mercado de trabalho, que necessitam de
um lugar onde deixar seus filhos durante o dia, pode explicar esta expanso. O cuidado
diurno, no obstante, no o mesmo que a educao precoce, e a falta de professores
bem capacitados e de metas pedaggicas claras na educao bsica so provavelmente
muito mais significativas na educao pr-escolar que, raras vezes ou nunca, objeto de
uma avaliao e s em alguns pases recebe apoios pedaggicos consistentes. At agora,
os temas da qualidade e dos contedos da educao pr-escolar tm sido deixados de fora
das agendas educacionais dos pases, mas deveriam ser incorporados o quanto antes,
mesmo que isso signifique acrescentar problemas a uma agenda educacional j
sobrecarregada.

Equidade e educao compensatria

O melhor enfoque para os problemas de equidade social consiste em assegurar as


oportunidades iguais e as melhores possveis a todas as pessoas, desde a idade mais
precoce, para evitar que dficits de aprendizagem se consolidem e se acumulem atravs
do tempo. Para jovens e adultos que j perderam essa oportunidade inicial, so
necessrias polticas educacionais que possam reinseri-los da melhor forma possvel no
universo da informao, da cultura e das competncias para o trabalho. Essas polticas
compensatrias se tornam cada vez mais difceis e pouco eficazes, na medida em que a
idade das pessoas aumenta e se amplia a distncia entre aquilo que foi aprendido e aquilo
que se deseja alcanar. No muito difcil apoiar um jovem que interrompeu sua
educao secundria, para que volte a estudar, complete sua formao neste nvel e

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adquira uma nova capacitao profissional; muito mais rduo fazer o mesmo com um
adulto que no foi alm dos primeiros anos da escola e que um analfabeto funcional.

Quando as matrculas nas escolas de educao bsica se aproximam a 100%, como ocorre
em quase todos os pases da Amrica Latina, desaparecem os problemas de equidade no
acesso a este nvel (CEPAL, 2007). No obstante, persistem as diferenas no que diz
respeito a anos de escolaridade e desempenhos: as crianas de famlias mais pobres tm
menos sucesso e abandonam antes que as crianas de famlias mais educadas e ricas. O
nvel socioeconmico o principal correlato da desigualdade no sucesso escolar, mas
podem existir outros fatores em contextos especficos. Colgios bem estruturados, bons
professores e mtodos de ensino adequados melhoram o desempenho de crianas com
limitaes precoces de aprendizagem, ao passo que escolas desintegradas, professores
sem formao apropriada e mtodos de ensino inadequados fazem o contrrio.

Hoje, na Amrica Latina, as meninas apresentam melhores desempenhos que os meninos


na escola, e entre elas o ndice de evaso escolar tambm menor (UNESCO, EFA,
2006). No entanto, entre as populaes indgenas dos pases andinos e na Guatemala, as
mulheres tm menos acesso educao que os homens. Os problemas de equidade
relacionados cultura e raa so importantes, dado que os descendentes de grupos
indgenas e de escravos africanos so, geralmente, pobres, mas no est claro se suas
dificuldades se relacionam somente com a pobreza, com suas especificidades culturais,
com a discriminao social ou com uma combinao desses fatores.

Um dos riscos envolvidos nos esforos para elevar os padres de desempenho dos
estudantes em sala de aula que isso pode gerar uma desigualdade cada vez maior,
marginalizando-se os estudantes que apresentem um desempenho pior. Os problemas de
equidade esto diretamente relacionados ao tema da diferenciao do currculo; se
melhor proporcionar a todos os estudantes o mesmo contedo, supondo que todos tero
finalmente resultados similares, ou se melhor permitir programas educacionais
diferentes de acordo com as habilidades e motivaes previas dos estudantes. A
diferenciao claramente necessria em algum momento, mas qual este momento foi
sendo postergado junto com a ampliao da cobertura e o prolongamento da experincia
escolar para todo o grupo etrio, em muitos pases da regio. Por fim, o tema da

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diferenciao curricular e suas implicaes para a equidade, constituem o dilema
fundamental das polticas da educao secundria (Banco Mundial, 2006).

Uma vez que um estudante abandona a escola aos 14 ou 15 anos, sem terminar a
educao secundria ou mesmo a educao bsica, muitas vezes como um analfabeto
funcional, muito difcil que encontre um emprego no mercado de trabalho e continue
adquirindo novos conhecimentos e informao por conta prpria. responsabilidade dos
governos proporcionar a essas pessoas algum tipo de educao compensatria, permitir-
lhes o retorno escola, melhorar suas qualificaes e obter credenciais de educao
adequadas. Outro tema crucial diz respeito queles que se encarregaro desta educao.
As escolas regulares podem ter dificuldades em atender a essa populao. O espao para
a educao compensatria e de adultos em geral delegado a distintos tipos de
organizaes no governamentais que podem no estar qualificadas para fazer o trabalho,
ou carecer de capacidades para atingir a cobertura requerida. Por sua importncia, e
apesar das inmeras tentativas de enfrentar o problema em muitos pases, este continua
sendo um terreno pouco explorado no que diz respeito ao que realmente se pode fazer,
devido aos impedimentos que muitas pessoas j acumularam e quem o pode fazer.

Embora as principais causas da desigualdade nos resultados educacionais se produzam na


primeira infncia e sejam intensificadas pela incapacidade das escolas bsicas e
secundrias de compens-las ou corrigi-las, grande parte do debate sobre equidade
educacional na Amrica Latina se refere hoje a aes afirmativas na educao superior.
Este debate tem sido orientado por duas vises extremas e igualmente insustentveis. A
primeira argumenta que a admisso educao superior deveria estar estritamente
baseada no mrito acadmico, sem outras consideraes. A segunda defende que o
argumento do mrito seria somente uma projeo da discriminao social, tnica e de
outros tipos e que, por isso, deveria ser invalidado por deciso poltica. Est claro que a
tarefa central da educao em todos os nveis a de melhorar o conhecimento, a
competncia, os valores e as aptides dos estudantes, e que, nesse sentido, impossvel
que os educadores no usem padres de referncia e algum tipo medio para avaliar as
habilidades e estimar as potencialidades das diferentes pessoas. Ao mesmo tempo, os
atuais sistemas de admisso aos programas de educao superior, quando existem, no
so mecanismos muito bons de predio do futuro desempenho dos estudantes e podem,

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em certa medida, refletir os pontos de vista particulares e os preconceitos sociais dos
avaliadores, ou depender da habilidade do estudante de dedicar tempo e dinheiro
preparao para as provas de seleo. O mrito no unidimensional, as pessoas podem
ter distintas competncias e habilidades, e a hierarquia de prestgio e o retorno financeiro
associados com distintas carreiras de educao superior so o resultado de muitos outros
fatores que no dependem diretamente do mrito intelectual relativo de cada um.

Existem boas justificativas para polticas afirmativas que estimulem o acesso de


indivduos de grupos sociais e etnias mais pobres para ingressar nas instituies de ensino
superior, ajudando a romper, na medida do possvel, a associao existente entre classe
social e educao superior. Para que tais polticas funcionem adequadamente,
necessrio que sejam estruturadas de maneira a enriquecer o potencial de aprendizagem
dos estudantes, fortalecendo sua capacidade de obter um bom desempenho nas reas de
atividade que escolham, mais que s reparar a discriminao e explorao histrica ou
pessoal que eles, ou seus antepassados, tenham experimentado. Um sistema educacional
superior diversificado, no qual os estudantes possam escolher dentre uma ampla gama de
temas, cursos e estilos educacionais, adequados a seus interesses e condies, o melhor
terreno no qual pode florescer uma verdadeira diversidade social e melhorar as
oportunidades para todos.

A ampliao do currculo e os dilemas da mudana na educao


secundria.

Como no mundo desenvolvido, as reformas curriculares da dcada de 1990 na Amrica


Latina tentaram responder globalizao e s transformaes nas bases do conhecimento
das disciplinas escolares, de acordo com os requerimentos de novas competncias
demandados pela cidadania democrtica e pela competitividade econmica nos novos
contextos (Braslavsky, 2001). Assim como h diferenas entre os pases, o desafio
curricular tem sido fortemente influenciado pelas propostas e critrios distribudos pelas
agncias internacionais ativas no campo da educao, como a UNESCO e a OCDE. Em
geral, tais agncias enfatizam como objetivos tanto habilidades, quanto conhecimentos:
habilidades de reflexo, pensamento crtico e criativo, trabalho colaborativo e um foco na
capacidade para a resoluo de problemas; assim como paradigmas sobre ensino e

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aprendizagem centrados no papel daquele que aprende (Ferrer, 2004). As novas
prescries curriculares elevam consideravelmente o nvel das competncias que
tradicionalmente a instituio escolar da regio buscou inculcar, assim como agregam
novas competncias como o foco na resoluo de problemas, competncias TIC e a
habilidade para trabalhar com outros aumentando substancialmente a ambio
formativa e a complexidade da experincia escolar, particularmente no nvel secundrio.

A maioria das reformas curriculares no tratou dos desafios especficos que os novos
contedos e competncias lanam ao ensino de crianas e jovens em contextos de
pobreza. Ainda uma pergunta em aberto se os novos currculos contribuem para
melhorar os desempenhos de aprendizagem de diferentes grupos por maior que seja a
relevncia de seus contedos e objetivos e se o novo nvel de complexidade, tanto dos
novos conhecimentos quanto das novas competncias, est sendo comunicado com
sucesso pelos centros escolares.

As reformas curriculares exercem uma intensa presso sobre a regncia e os professores.


Estes devem encontrar formas de ensino pelas quais as novas aprendizagens estejam ao
alcance dos grupos com menor capital cultural.

Os estudantes se veem transbordados, em muitos casos, por um currculo que mais fiel
s disciplinas que organiza e ao maximalismo de seus elaboradores, que s possibilidades
reais de uma aprendizagem proveitosa. Dessa forma, se mantm as questes seculares
sobre o currculo: que contedos deveriam ser priorizados, e quais deveriam ser
considerados secundrios ou opcionais? Como unir a necessidade de contedos gerais
globais a uma educao que poderia ser mais prtica e relevante para a vida diria dos
estudantes?

Parte desses problemas est claramente relacionada qualidade dos professores e sua
capacidade de motivar os estudantes e ministrar contedos que sejam ricos em
significado, interessantes e relacionados com as experincias da vida dos estudantes.

Outra parte dos problemas tambm tem a ver com a diferenciao. Se todos os estudantes
esperam ser admitidos em instituies prestigiosas de educao superior e se os
professores dessas instituies estabelecem aquilo que os estudantes deveriam saber para
serem admitidos, isso ter efeitos diretos sobre o contedo da educao secundria. Na

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prtica, a maioria dos estudantes nunca chega educao superior, e, entre os que
chegam, muitos nunca necessitaro ou usaro os conhecimentos requeridos para serem
admitidos nas carreiras mais competitivas, tais como medicina ou engenharia. Alguns
pases da regio adotaram a prtica europia tradicional de estabelecer diferentes
programas educacionais no nvel secundrio, um mais profissional e prtico, que leva a
trabalhos profissionais no universitrios, e outro mais acadmico, que leva educao
superior.

Poder-se-ia supor que a maioria dos estudantes seguisse o programa educacional


profissional, mas o que ocorre o contrrio. Na maioria dos casos, a opo vocacional
tem pouco prestgio, no est realmente ligada ao setor produtivo e vista pelos
estudantes como um beco sem sada que no lhes permite iniciar carreiras de nvel
superior e mais bem pagas (Schwartzman e Christophe 2005). A educao profissional d
melhores resultados quando desenvolvida atravs de uma aprendizagem no trabalho, tal
como na Alemanha, que a realiza atravs de uma combinao de fortes associaes com
os empregadores, redes sociais e nveis nacionais de aptides bem definidos, condies
que no so fceis de reproduzir em outras partes (Crouch, Finegold e Sako 1999; Ryan
2001). Existe um consenso cada vez maior de que as competncias gerais so mais
importantes nos mercados de trabalho hoje do que as aptides vocacionais e que a
educao especializada deveria ser postergada, pelo menos at depois de terminada a
educao secundria.

Mesmo assim, inclusive nas melhores circunstncias, muitos estudantes no so capazes,


ou no esto motivados, para seguir os currculos acadmicos de escolas secundrias, e
necessrio oferecer-lhes oportunidades de educao significativas e, ao mesmo tempo,
habilitantes para seus destinos, sejam profissionais ou acadmicos. Uma alternativa
consiste em permitir diferentes programas educacionais dentro dos colgios, tal como nos
Estados Unidos, com suas limitaes e efeitos negativos conhecidos (Lee e Bryk 1988;
Rosenbaum 1976; Shavit e Muller 2000); a outra experimentar com escolas vocacionais
e sistemas de aprendizagem de boa qualidade, que pouco provvel que se ampliem sem
uma queda muito significativa da qualidade e do prestgio social da educao secundria.
A educao vocacional tem seu lugar, mas claramente no responde aos problemas
angustiantes da educao secundria geral, que continuar sendo o principal caminho

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educacional para a maioria dos estudantes e que requer mudanas profundas na maneira
como se est sendo ministrada em termos de seu currculo, prticas e normas de ensino.

Nesse mbito, as respostas continuam sendo mescladas e demandantes. Um aumento da


densidade curricular da educao vocacional expande seu valor, mas, ao mesmo tempo,
contribui para torn-la mais seletiva. Por outro lado, se ela se adapta s expectativas e
capitais culturais dos grupos menos favorecidos, se desvaloriza. De modo similar, a
generalizao dos contedos da educao vocacional, demandados pelos setores mais
modernos de empregadores, pode desalentar os da pequena e mdia indstria, que
demandam habilidades mais especializadas (Banco Mundial, 2006).

Melhores professores

Em relao aos novos requerimentos para a profisso docente provenientes de currculos


mais ambiciosos, por estarem conectados tanto s novas demandas da sociedade como s
inovaes no campo do conhecimento e suas formas de uso, trata-se de produzir um
equilbrio, de existncia discutvel atualmente, entre polticas de presso e polticas de
apoio. Em parte, por vieses intrnsecos ao campo de gerao das polticas. Assim, bons
sistemas de avaliao de aprendizagem podem ser estabelecidos de forma relativamente
rpida, mais barata e com muito mais visibilidade que sistemas eficazes de apoio aos
docentes, que so, no entanto, indispensveis para que estes alcancem os novos nveis de
desempenho. No presente, tudo parece se encaminhar a favor da presso (padres,
medio, prestao de contas, contratos de desempenho), mas isso, ainda que no seja
buscado, resulta em um desequilbrio que afeta por desateno as polticas de criao
de capacidades, que so mais caras, difceis de instalar e menos visveis para o pblico e,
portanto, menos atraentes politicamente, no curto prazo. Desequilbrio que afeta
seriamente a relao do professorado com as polticas, ao sentir que submetido a um
trato in justo. Como pergunta Elmore, Seria tico fazer com que indivduos (...) prestem
contas por fazer coisas que no sabem como fazer e que no se pode esperar que faam,
sem conhecimentos e habilidades considerveis?1 Esses conhecimentos e habilidades

1
Citado em M. Fullan, Change Forces with a Vengeance, 2003:p.56.

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considerveis pem a institucionalidade formadora de professores e as polticas de
desenvolvimento profissional docente no centro estratgico da nova agenda.

Polticas educacionais e qualidade da poltica.

Independente da maneira que se escolha para caracterizar a nova agenda, faz parte dela o
conhecimento dos limites dos esforos que caracterizaram os ltimos quinze anos e o
desafio que super-los. Os dilemas que afetam o desenvolvimento da educao
secundria e os delicados equilbrios entre os objetivos de vinculao mais forte com o
mundo do trabalho, por um lado, e os de cidadania e coeso social, por outro; ou as
demandas endmicas de novas capacidades dos docentes, resultado direto de currculos
marcadamente mais ambiciosos, cuja resposta inseparvel de polticas que devem
combinar a dimenso laboral com a formativa; ou as referidas novas condies e
instituies necessrias para prover oportunidades infncia em idade pr-escolar, so
todos problemas que desafiam o campo das polticas com novos nveis de complexidade.
Em sua base, o fator comum a criao de novas capacidades, cuja temporalidade de
outra escala, que no a do ciclo poltico, e que demanda, ento, acordos de longa durao
entre os atores decisivos. Assim, o que a regio enfrenta na rea da educao, no fim da
primeira dcada do sculo 21, demanda uma alta capacidade de resposta do sistema
poltico. Essa dimenso pouco examinada da poltica educacional , contudo, central: a
qualidade das polticas requeridas pela nova agenda depender, decisivamente, da
poltica, ou seja, das relaes entre Governo e Oposio, dos partidos, e da qualidade do
processo de gerao de regulamentaes, incentivos e apoios prtica das instituies e
atores dos sistemas educacionais.

Na perspectiva enunciada, as ltimas duas dcadas de reformas centradas mais na


qualidade do que no acesso educao tornaram patente a dualidade entre polticas
fceis as da expanso do acesso e seus atributos de mais escolas, mais professores e
consensos e apoio poltico para isso -, e polticas difceis as de qualidade e equidade,

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com suas mudanas em instituies e regulamentaes, choque de interesses entre
governo e sindicato de professores, poderes de veto de atores centrais, e resultados
parciais, ou nulos dos esforos do caso (Corrales, 1990; Grindle, 2004; Navarro, 2007;
Stein e Tomassi, 2008). O repertrio de respostas politicamente fceis j no
suficiente, especialmente para os pases da regio cujas coberturas so universais no nvel
bsico e altas na educao secundria. As politicamente difceis, que esbarram em
interesses e valores, cujos processos de implementao so demandantes, sem resultados
visveis no curto prazo, e cujo processo de formulao tende a ser objeto de vetos e
lgicas de soma-zero, so, paradoxalmente, as que possuem o potencial de transformao
requerido pela nova agenda.

Uma chave se possvel pensar em uma da transformao nas condies da nova


agenda tem, ento, a ver com a qualidade da poltica. Se, verdadeiramente, se ambiciona
desatar os ns fundamentais, talvez no haja alternativa ao esforo de situar as agendas
da educao em uma categoria especial: a das polticas que exigem acordos de longo
prazo, o de polticas, portanto, de 'unidade nacional', em que a concorrncia partidria
baixa seu tom e se investem energias, procedimentos e tempo na construo de uma viso
compactuada sobre o que est em jogo e sobre os caminhos a se seguir.

H algo que permita pensar em uma evoluo na direo sugerida? E que faa ver a viso
predominante sobre estas matrias dos analistas da educao na regio como algo mais
do que desejos?

Os atores decisores de polticas, professores e administradores de colgios, pais e


supervisores podem, hoje, recorrer a muito mais e melhores informaes sobre o
sistema educacional que no passado, para construir e avaliar polticas com base em
evidncias sobre resultados de aprendizagem. A onipresena e o desenvolvimento
crescente das avaliaes de aprendizagem na regio, tanto nacionais quanto
internacionais, pode ser um novo fator que contribua, de maneira importante, para que se
imprima um dinamismo s condies em que as polticas educacionais so formuladas,
interpretadas e implementadas. A nova informao, ao enriquecer e precisar
decisivamente as bases de evidncia sobre as quais a temtica educacional se constitui
publicamente, na arena poltica, como localmente em cada comunidade em que interagem

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escolas e pais, tem o potencial de estabelecer relaes de accountability mais efetivas.
Relaes de prestao de contas, tanto longa (atravs da mediao dos votantes afetando
o sistema poltico) como curta (por aplicao direta dos mecanismos de voz e sada dos
pais avaliando a educao que seus filhos recebem) (Di Gropello, 2004), que contribuam
para romper os equilbrios de interesses corporativos e as vises ideolgicas da educao,
em favor de respostas mais compactuadas e efetivas.

Se a questo ir alm da fundada apelao necessidade de se estabelecer acordos


amplos e duradouros em poltica educacional, como base da ao efetiva nas novas
circunstncias, quatro critrios de valor circunstanciais prtica poltica democrtica
parecem especialmente relevantes para o campo da elaborao e implementao de
polticas educacionais na fase atual: i) responder com igual consistncia e intensidade aos
requerimentos da coeso social e da competitividade; ii) dedicar energia e ateno
comparveis s necessidades nacionais e s demandas globais; iii) respeitar o campo
adversrio; e iv) lutar para alcanar um equilbrio de conhecimentos na viso e equilbrio
de poder (entre os atores) em relao implementao (Cox, 2006).

O conjunto referido de critrios deve ser interpretado luz da supremacia do valor da


incluso na educao para uma ordem democrtica. Esta no pode ser traduzida em
instituies e prticas educacionais duradouras e efetivas se no se tiver por base
consensos polticos, para cuja construo o terceiro critrio avanado - respeito pelo
campo adversrio -, o de mais difcil realizao. Trata-se, contudo, desde Aristteles a
Hannah Arendt, de um dos fundamentos do ideal democrtico.

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