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Impeachment: evoluo histrica,

natureza jurdica e sugestes para


aplicao
Impeachment: historic evolution,
legal nature and suggested
application
Marcus Faver*

I. Introduo

No momento em que o pas se defronta com grave crise poltica, com


possibilidade de evoluo para uma sria crise institucional, parece-nos
oportuno relembrar algumas consideraes sobre o impeachment, sua natureza
jurdica, sua evoluo histrica, retirando do ostracismo antigas anotaes
acadmicas sobre o tema, com sugestes para sua aplicao nos dias atuais.
Observe-se por oportuno, que ao fazer a apresentao do volume
especial temtico da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre
impeachment, em 1996, o ministro Seplveda Pertence, ento seu presidente,
assim se expressou: Na estrutura constitucional do presidencialismo, poucos
institutos tero sofrido condenao to generalizada e inclemente quanto o
impeachment do Presidente da Repblica.

* Desembargador aposentado do TJ/RJ, mestre pela PUC/RJ, Conselheiro da CNC.

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Autor da melhor obra sobre o tema em nossa literatura cuja primeira


edio significativamente de 1964 , Paulo Brossard de Souza Pinto lavrara
o que a todos parecia irremovvel veredicto condenatrio:

Incapaz de solucionar as crises institucionais, o impeachment, para-


doxalmente, contribui para o agravamento delas. O instituto que, pela
sua rigidez, no funciona a tempo e a hora, chega a pr em risco as ins
tituies, e no poucas vezes elas se estilhaam. Representadas as foras
em conflito, a dinmica dos fatos termina por fender as linhas do ins
tituto envelhecido e, transbordando do leito constitucional, a revolu
o passa a ser o rude sucedneo do remdio to minuciosa a cau
telosamente disciplinado na lei. Desta realidade so testemunho as
incurses armadas que pontilham, aqui e ali, os pleitos institucionais.

Da a concluir a tese com invocao do juzo de Ruy, de implacvel


sarcasmo, que a Brossard pareceu definitivo:

Ningum mais enxergou na responsabilidade presidencial seno um


tigre de palha. No sequer um canho de museu, que se pudesse
recolher, entre as antigualhas histricas, seco arqueolgica de uma
armaria. apenas um monstro de pagode, um grifo oriental, medonho
na carranca e nas garras imveis.

Na Amrica, em 1974, a soluo da crise de Watergate quando, uma vez


mais, a dinmica dos fatos polticos atropelou a tentativa de faz-lo mover-se
a tempo , a esterilidade do impeachment pareceu receber outra confirmao
eloquente.
O resultado que, na doutrina constitucional, os textos sobre o impeachment
recendiam ao mofo das especulaes ociosas, salvo quando os animavam
o sabor polmico dos que, a exemplo do trabalho de Brossard, faziam, da
dissecao do instituto, uma arma a mais para a crtica do presidencialismo e
a pregao da crena parlamentarista.
No Brasil, durante o vintnio do autoritarismo militar, seria risvel a
simples ideia de responsabilizao, perante o Congresso e sob controle dos
Tribunais, de um presidente da Repblica que tinha nos quartis a fonte real
do seu poder e s a eles devia contas.

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Tudo, assim, fazia imprevisvel que, ainda na primeira dcada da reto


mada do processo democrtico e nos primeiros anos da Constituio de
1988, os juzes do Supremo Tribunal Federal se vissem a braos com a tarefa
de decidir questes cruciais sobre a natureza e o processo por crime de
responsabilidade contra o presidente da Repblica: primeiro, a respeito do
ensaio, liminarmente repelido, contra o presidente Jos Sarney (MS 20.941)
e, pouco tempo depois, a propsito dos sucessivos momentos do Caso Collor,
na Cmara dos Deputados e no Senado Federal (MMS 21.564, 21.623, 21.628,
21.633 e 21.689).
Os acrdos retratam dias particularmente dramticos da histria do
Supremo Tribunal, tais as circunstncias que cercavam as sesses em que as
decises foram tomadas, s vezes, literalmente, vista da nao excitada: no
obstante, os votos malgrado as divergncias do testemunho, todos eles,
da seriedade jurdica e da serena imparcialidade com que se portou a Corte.
De outro lado, sob o prisma da dogmtica constitucional, a singularidade
da srie de julgados do Caso Collor at aqui, ao que se sabe, os nicos
que retratam o exame jurisdicional das diversas fases de um processo de
impeachment presidencial que chegou ao seu termo propiciou acumular nos
anais do Supremo Tribunal uma indita vivncia judicial do instituto, com
pginas de inegvel valor doutrinrio.
O instituto duramente criticado durante anos, por ser considerado
incapaz de, no presidencialismo, solucionar as crises institucionais, parti
cularmente, quando referente ao impeachment do presidente da Repblica,
vem, ultimamente, e em especial aps o Caso Collor no Brasil, Watergate
(1973) e Clinton nos Estados Unidos e a crise na Argentina, ganhando maior
relevncia e estudos mais aprofundados, mesmo porque se o instituto falhar,
a (fissura constitucional ou) revoluo passa a ser um eventual sucedneo
como remdio para os conflitos institucionais, como tem demonstrado a
histria, ao lado de outras ocorrncias trgicas (renncia, suicdio, fuga etc.).
No se pode, todavia, pensar no impeachment como um veculo de in
crustao ou exacerbao de crise ou vendetas polticas, mas sim como
um remdio institucional e heroico para debelar graves crises polticas,
eventualmente ocorridas nos diversos entes federativos. S assim e com essa
filosofia ele se justifica.

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II. Histrico

1. O impeachment ingls e o americano

Parece fora de dvida que o impeachment tenha nascido na Inglaterra como


uma instituio mediante a qual a Cmara dos Comuns formulava acusaes
contra os ministros do rei, e a Cmara dos Lordes as julgava. A Cmara Baixa
era assim, como ainda hoje, o tribunal de acusaes, enquanto a Cmara dos
Lordes funcionava, como tambm hoje, como corte de julgamento.
A data exata do surgimento do impeachment profundamente discutida.
Entendem alguns que ele se desdobra do crepsculo do sculo XIII ou XIV,
madrugada do sculo XIX (Paulo Brossard O Impeachment Globo
1965).
ALEX SIMPSON A Triataise on Federal Impeachment, Philadephia, 1916
p. 05 afirmando que os autores discordam sobre a poca do surgimento
do instituto, relaciona o impeachment de DAVID, em 1282, como o primeiro,
seguindo-se o de THOMAS, Conde de Lancaster (em 1322), o de ROGER
MORTINER e o de SIMON DE BERESFORD (em 1330), o de THOMAS DE
BARCLAY (em 1350) e o de RICHARD LYONS e o de WILLIAM LORD
LATIMER (em 1376).
No trabalho do Prof. PINTO FERREIRA, citando HAROLD LASKI, ele
afirma que o primeiro impeachment ocorreu em 1326 com EDUARDO III.
Nessa poca teriam surgidos os casos mais famosos de LATIMER e NEVILLE,
onde os tratadistas vo buscar a sua origem, vindo depois, o de POLE (1386),
o do eminente filsofo e estadista BACON, o de MOMPSON em 1621, o de
DUQUE DE BUCKINGHAN em 1627, o do CONDE DE STAFFORD em 1640,
o de WARREN HASTINGS em 1787 e o de LORDE MERVILLE em 1805.
(PINTO FERREIRA, Direito Constitucional, p. 350/351).
O fato , conforme menciona PAULO BROSSARD, que no fcil
dissertar a respeito do instituto ingls, precisando-lhe as caractersticas e as
pocas, pois elas mudaram ao longo do tempo e o prprio instituto sofreu um
grande perodo de recesso.

Aps longo perodo de hibernao, durante o qual, e por isso mesmo,


prosperou o bill of attainder que era uma condenao decretada por
lei, uma lei-sentena, odiosamente pessoal e retroativa, no juzo de
ESMEIN, o impeachment ressurgiu com pujana. Passou a ser admitido

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nos casos de ofensa Constituio inglesa por crimes muitas vezes


difceis de definir na impreciso dos textos.
Se originariamente o impeachment foi processo criminal que ocorria
perante o parlamento, para que poderosas individualidades pudessem
ser atingidas pela Justia e supunha infrao prevista em lei e com a
pena em lei cominada, cedo ficou estabelecido que, embora os Lordes
estivessem ligados lei quanto determinao do delito, em se tratando
de crimes capitais, eram livres para escolher e fixar penas, que podiam
variar da destituio do cargo priso, ao confisco, desonra, ao exlio
e morte. (PAULO BROSSARD, ob. citada)

Expandindo-se, passou a ser livremente admitido em relao high


crimes and misdemeanors, crimes e atos que no constituam crime, mas
faltas consideradas prejudiciais ao pas, independentemente de enun
ciao ou caracterizao legais.
Desta forma, sem deixar de ser criminal a jurisdio, o processo
ganhou vastas dimenses polticas. Sofreu ele real metamorfose, que
registrada pela generalidade dos autores, no faltando quem sustente
que h certo tempo o carter poltico sobrepujou o aspecto judicirio.
(idem)

O que nos parece importante nessa anlise estabelecer a diferenciao


entre o impeachment nascido na Inglaterra e o adotado nos Estados Unidos da
Amrica, e que de l serviu de exemplo para a legislao brasileira.
Abolindo o bill of attainder e adotando o impeachment, os americanos
racionalizaram o instituto ingls, expurgando-o dos aspectos excepcionais e
por vezes odioso que, historicamente, a ele se ligavam.
Na verdade, quando os constituintes americanos da Filadlfia adotaram
o impeachment, ele j havia sofrido na Inglaterra uma extensa evoluo,
ganhando relevo o aspecto poltico sobre o criminal, limitando em seu
alcance quanto s pessoas, restrito no que concerne s sanes, desvestido
do carter criminal que fora dominante, expurgando de certas caractersticas
ancis, o impeachment quando na Inglaterra chegava senectude, ingressava
no elenco das jovens instituies americanas (BROSSARD, p. 31).
Na Inglaterra o impeachment atinge a um tempo a autoridade e castiga o
homem, enquanto nos Estados Unidos, fere apenas a autoridade, despojando-a
do cargo, e deixa imune o homem, sujeito, como qualquer, e quando for o

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caso, ao da Justia (JOSEPH STORY, Commentaries on the Constitutin of the


United States, 5. ed, Boston).
Segundo HENRY CAMPBEL BLACK, citado por PINTO FERREIRA,
no resta dvida que nos Estados Unidos o impeachment ganhou natureza
puramente poltica: The nature of this punishment is political only (Constituition
Law 3. ed., p. 139).
Tambm a lio de VON HOLST (The Constitutional Law of the United
States, p. 158):

Impeachment is a political process.


The decision as to what the law is made by the powers which act
in this process as accuser a judge, in as much as they carry out the
constitucional provision in accordance with the interpretation which
seems them just. There is no appeal from their decision.

V-se, pois, que, nos Estados Unidos, inquestionavelmente, o impeachment


tem por fim afastar o agente do cargo, sem prejuzo de outras sanes
porventura cabveis. , evidncia, processo poltico com cominao de
penas polticas, como o so a perda do cargo e a inabilitao para o exerccio
de outro.
Outra caracterstica do impeachment americano, e essencial anlise que
procuramos realizar, a sua regulamentao pelos estados-membros da
federao. Esse aspecto to marcante que JAMES BRYCE chega a afirmar que
ele resultou imediatamente das Constituies Estaduais, e s mediatamente
do direito ingls.
O impeachment no veio diretamente da tradio inglesa, porm das
Constituies da Virgnia (1776) e de Massachusetts (1780), que tinham seguido nisso
certamente o exemplo da Inglaterra (The American Common-Wealth, v. 1o, p. 50).
Informa por seu turno AUSTIN F. MAC DONALD (American State
Government and Administration, New York, 1950, p. 253).

In every State the governor may be removed by process of impeachment. It is


customary, however, to use this power only when some very serious offense
is charged flagrant abuse of authority, for example, or downright dishonesty.
Where inefficiency is not enough to justify the representation of charges. As
a result, ony four governors have been removed from office on impeachment
charges since the troubled days of reconstruction following the civil war.

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Assim, necessrio acentuar-se que, embora originrio do direito pblico


ingls, so marcantes as diferenas entre o impeachment ingls que se alastrou
por toda a Europa, e o instituto implantado nos Estados Unidos e dali trans
portado para o Brasil, Argentina e toda a Amrica Latina.
Pelo sistema europeu, vinculado tradio jurdica britnica, alm
das penas de carter poltico-administrativo, ocorre tambm aplicao de
penalidades civis e criminais, razo pela qual ele reputado por DUGUIT
como um processo de natureza mista, isto , poltico-penal.
Como citado por PAULO BROSSARD: STRORY j ensinava que o
impeachment um processo de natureza puramente poltica. LAWRENCE,
tantas vezes citado pelas maiores autoridades, faz suas as palavras de
BAYARD, no julgamento de BLOUNT: o impeachment, sob a Constituio
dos Estados Unidos, um processo exclusivamente poltico. No visa a punir
delinquentes, mas proteger o Estado. No atinge nem a pessoa nem seus bens,
mas simplesmente desveste a autoridade de sua capacidade poltica. LIEBER
no menos incisivo ao distinguir o impeachment nos dois lados do Atlntico,
dizendo que o impeachment ingls um julgamento penal, o que no ocorre
nos Estados Unidos, onde o instituto poltico e no criminal. VON HOLST
no diverge: o impeachment um processo poltico. semelhante a lin
guagem de TUCKER: o impeachment um processo poltico contra o acusado
como membro do governo, para proteger o governo no presente ou futuro.
conhecida a passagem em que BLACK sintetiza numa frase a lio que,
desde o sculo XVIII, vem sendo repetida nos Estados Unidos: somente
poltica a natureza deste julgamento. Ou, como escreveu TOCQUEVILLE,
num trecho que correu mundo: o fim principal do julgamento poltico nos
Estados Unidos retirar o poder das mos do que fez mau uso dele, e de
impedir que tal cidado possa ser reinvestido de poder no futuro. Como se v,
um ato administrativo ao qual se deu a solenidade de uma sentena.

Na Argentina, que, antes do Brasil, adotou instituies semelhantes s


americanas, outra no a lio dos constitucionalistas. L, como aqui,
o impeachment tem por objeto separar a autoridade do cargo por ela
ocupado, independentemente de consideraes de ordem criminal.
O objetivo do juzo poltico no o castigo da pessoa delinquente, seno
a proteo dos interesses pblicos contra o perigo ou ofensa pelo abu
so do poder oficial, negligncia no cumprimento do dever ou conduta
incompatvel com a dignidade do cargo. (GONALVES CALDERON
Derecho Constitucional Argentino, B. Aires 1923 3. ed.)

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tambm interessante acentuar que, poltica por excelncia, essa vertente


foi perdendo, gradativamente e, o seu objeto, particularmente nos sistemas
parlamentares, principalmente em relao aos Ministros, em face dos pro
cessos e da tcnica peculiar a esse sistema, que permite a destituio dos
ministros e dos ministrios por um processo muito mais rpido e eficaz, qual
seja, o voto de censura.
Cresce, no entanto, em contrapartida, a sua importncia nos sistemas
presidencialistas, como frmula jurdica adequada responsabilizao dos
agentes polticos (veja-se o voto do Min. CASTRO NUNES, in Rev. Forense
n. 125, p. 151, no julgamento da Representao no 96 Supremo Tribunal
Federal). Como afirmou com a preciso costumeira, o Min. Clio Borja (Rev.
poca, 26/10/2015) o impeachment um instrumento democrtico.
Ganham nesse ponto importncia as observaes de EDUARDO
DUVIVIER, Defesa do Ex-Presidente WASHINGTON LUIZ, no caso de
Petrpolis 1931, p. 72 a 75, verbis:

interessante observar que, transpondo o Atlntico, o impeachment


que, como instituio poltica, se originara na Inglaterra do princpio
da irresponsabilidade do Executivo e que, politicamente, se extinguira
com o estabelecimento da sua responsabilidade, sendo substitudo pelo
voto de censura, ou desconfiana, justifica-se, na Amrica do Norte e
nos pases da Amrica do Sul, que lhe seguiram o exemplo, exatamente
pelo princpio da responsabilidade do Executivo, como uma sano
poltica de certos crimes ou delitos, ou de simples falta de cumprimento
de deveres funcionais dos rgos desse Poder; decorrendo do princ
pio da responsabilidade o impeachment investe-se de efeito semelhante
ao do voto de censura, ou desconfiana restringe-se perda do cargo,
acidentalmente, apenas, podendo acarretar a inabilitao para outro;
no pas de origem, ele guarda em teoria, pois que caiu em completo
desuso, o carter punitivo desses crimes ou delitos; no pas para onde
foi transplantado, perde esse carter, passando a funo punitiva dos
crimes ou delitos para tribunais comuns; corresponde, pois, ao voto
de censura, com maior alcance, porque pode trazer a inabilitao
para outro cargo pblico, mas tambm, como maior garantia para o
acusado, porque no basta que este contrarie a poltica do Congresso,
que, tambm no pode derrubar por uma maioria ocasional, mas
preciso que ele ofenda a lei e que essa ofensa seja verificada na forma
e com as garantias de um processo judicial e por um tribunal, que

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somente poder conden-lo por dois teros dos seus votos... Adotando
o impeachment, como um meio de tornar efetiva a responsabilidade
do Presidente, seus Ministros, e outros funcionrios, tomaram-no, da
constituio inglesa, com as garantias, de natureza judicial, do seu
processo originrio, mas com o efeito poltico, muito aproximando, do
seu ltimo estado de evoluo, ao voto de censura evoluo que
fora, certamente o resultado ao princpio desenvolvido, na Inglaterra,
na ltima parte do sculo XVIII, da independncia do judicirio, como
elemento particularmente garantidor da liberdade civil.

2. O impeachment no Brasil

J a Constituio do Imprio, de 1824, previa o processo de impeachment,


firmado e aproximado ao instituto britnico.
A Lei de 15 de outubro de 1827, elaborada nos termos do art. 134 da
Constituio de 25 de maro, dispunha sobre a responsabilidade dos Ministros
e Secretrios de Estado e dos Conselheiros, sendo de natureza criminal as
sanes que o Senado tinha competncia para aplicar. Seu escopo, di-lo
PAULO BROSSARD, no era apenas afastar do cargo a autoridade com ele
incompatibilizada, como veio a ser no impeachment republicano, h um tempo
atingia a autoridade e o homem, em sua liberdade e bens.
A Constituio de 1891 se orientou pela sistemtica norte-americana.
A monarquia foi substituda pela Repblica. A federao sucedeu ao Estado
unitrio. O sistema presidencial relegou a tradio parlamentar do Imprio.
A pessoa do Imperador, legalmente inviolvel e sagrada, deu lugar ao Presi
dente da Repblica, legalmente responsvel. O impeachment deixou de ser
criminal, passando a ser de natureza poltica.
A Constituio de 1934 estabeleceu um sistema complexo de impeachment,
inclusive com um tribunal especial composto de nove juzes, 3 senadores, e
deputados e 3 ministros da Corte Suprema, que daria a deciso final.
A Lei Maior de 34 pouco durou, eis que substituda pela Carta Outorgada
de 37, que previa o impedimento, mas que no teve qualquer significado ante
a dissoluo do Congresso.
A Constituio de 1946, bem como as de 67, 69 e 88, regulou o impeachment,
vinculando-o aos chamados crimes de responsabilidade do Presidente
da Repblica. Anote-se que em qualquer dos textos constitucionais aps a
redemocratizao, foi utilizada a palavra impedimento ou impeachment.

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Todos eles mencionaram a suspenso do Presidente de suas funes, uma vez


declarada procedente a acusao pelo voto de 2/3 da Cmara dos Deputados.

2.1 A nomenclatura constitucional, a expresso inglesa e o


conceito atual

Com base nas expresses constitucionais e no significado gramatical


do termo na lngua inglesa (impedimento, denncia, acusao), alguns
doutrinadores vm entendendo que o impeachment significa apenas o
afastamento provisrio do agente poltico do cargo que ocupa.
Por esta razo TITO COSTA (ob. citada, p. 11) afirma que

no resta nenhuma dvida que, com o impeachment, objetiva-se o afasta


mento provisrio da autoridade poltica, pelo rgo poltico corres
pondente (as assembleias populares), a fim de preservados o cargo e as
funes polticas que lhe so inerentes, possa responder criminalmente
pelas falhas cometidas, perante o Poder Judicirio.

Na verdade e a rigor, por impeachment se entendia, apenas, a acusao


formulada pela representao popular, ou seja, a primeira fase do processo de
responsabilidade que, no sistema brasileiro, terminaria como o afastamento
provisrio da autoridade processada (PAULO BROSSARD ob. citada, p. 11).
GABRIEL LUIZ FERREIRA, com acuidade, afirma que

a palavra impeachment no foi ainda introduzida na linguagem de


nossas leis, mas certo que, passando da jurisprudncia inglesa para a
tecnologia universal do direito pblico, tem a significao geralmente
conhecida, e serve para designar todo o processo especial a que so
sujeitos os altos representantes do poder Pblico pelos crimes e abusos
que cometem, no exerccio de suas funes governamentais. (IAB,
Dissertaes, p. 231)

Ao nosso sentir, nos dias atuais, principalmente em razo do Caso


Collor a expresso se popularizou e, pelo mesmo vocbulo se designa hoje
comumente no s o processo poltico que comea e termina no seio do Poder
Legislativo, como ainda o impedimento definitivo do agente poltico.

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Por tais consideraes, pensamos que razes no assistem a TITO COSTA


e HELY L. MEIRELLES ao afirmarem a inexistncia de impeachment em relao
aos Prefeitos Municipais aps a vigncia do Dec.-Lei no 201/67. O conceito
do instituto na verdade ganhou elasticidade no direito brasileiro, passando a
significar, como acima afirmado, no s o afastamento provisrio, originrio,
como a denominar todo o processo de impedimento do agente poltico, como
ainda o afastamento definitivo da autoridade do seu cargo. (Vejam-se: os
dicionaristas PEDRO NUNES, Dicionrio de Tecnologia Jurdica, KOOGAN
LAROUSSE e AURLIO BUARQUE DE HOLLANDA; e os doutrinadores
PAULO BROSSARD, O impeachment, p. 12; CARLOS MAXIMILIANO,
Comentrios Constituio de 46, p. 257, vol. II; PINTO FERREIRA, Curso de
Direito Constitucional, vol., p. 351; OVDIO BERNARDI, Responsabilidade dos
Prefeitos Municipais, etc.).

2.2. Diferenas entre o impeachment americano e brasileiro

Conforme perfeita anlise de CARLOS MAXIMILIANO em parecer


encontrado a f. 108/114 da Rev. Forense n. 25, o impeachment uma instituio
inglesa, adotada nos Estados Unidos e dali transportada para o Brasil. Na
grande Repblica norte-americana, graas ao respeito pela independncia
dos poderes constitucionais, o Presidente s afastado do cargo depois de
condenado definitivamente. No Brasil, desde 1890, sempre houve duas
fases no impeachment: a primeira concluindo com uma deciso da Cmara,
semelhante pronncia usada no Juzo Criminal comum; a segunda, perante
o Senado, ultimada com a absolvio ou condenao definitiva. Entre
ns, houve mais rigor do que nos Estados Unidos: uma vez que admitida
a acusao por 2/3 (dois teros) da Cmara, e instaurado o processo pelo
Senado, j o Presidente deixava o exerccio das suas altas funes (art. 86 1o,
inc. II da C.F.).
Alis, VIVEIROS DE CASTRO (Estudos de Direito Pblico, cap. IX) chama a
ateno para uma outra diferena entre o sistema americano de impeachment e
o nosso, mostrando que aqui houve, por exigncia constitucional, uma prvia
definio das chamadas infraes poltico-administrativas ou dos crimes de
responsabilidade, seu processo e julgamento, o que no ocorre na Amrica.
Ainda que, com inegvel contedo subjetivo tudo est definido hoje nos arts.
85 e 86 da Constituio de 1988. Essa caracterstica nacional foi apontada como

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benfica por JOO BARBALHO, em seus clssicos Comentrios Constituio


Federal Brasileira, da seguinte maneira:

O estatuto brasileiro especificou os crimes de responsabilidade; e foi


alm: exigiu que o primeiro Congresso ordinrio, na sua primeira
sesso, os definisse em lei especial. Esse dever foi cumprido. E de outro
modo deturpar-se-ia o regime presidencial, podendo as Cmaras,
sob qualquer pretexto, demitir o Presidente: dar-se-ia incontrastvel
predomnio delas. A posio do chefe da nao seria coisa instvel e
precria, sem independncia, sem garantias.

Diante desse quadro preciso atentar-se para o perigo de se fazer


sustentaes ou argumentaes com base em textos ou doutrinadores
aliengenas, sem perceber que so considerveis as diferenas entre um
instituto e outro.
No procedem tambm a nosso ver os argumentos de TITO COSTA e
HELY LOPES MEIRELLES, ao analisarem o impeachment de Prefeitos, isso
porque deixando, como deixou, o Dec. Lei 201/67, a cargo dos Estados a fixao
do rito (art. 5o), cada uma das unidades da federao pode perfeitamente
estabelecer o afastamento provisrio to logo seja aceita a denncia pela
Cmara. Alis, foi isso exatamente que fez o Estado do Rio de Janeiro,
prevendo em sua antiga Constituio (art. 214 4o) e posteriormente em sua
Lei Orgnica Municipal (Lei Complementar no 1, de 17/12/75, art. 103 5o)
possibilidade do afastamento provisrio do Prefeito de suas funes, ou seja,
estabelecendo a figura do impeachment gramatical e histrico de TITO COSTA
e HELY LOPES MEIRELLES.

2.3 Conceitos jurdicos dos institutos afins

A atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em seus artigos


85 e 86, dispe:

Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da


Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente,
contra:
I a existncia da Unio;

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II o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do


Minis
trio Pblico e dos Poderes Constitucionais das unidades da
Federao;
III o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV a segurana interna do Pas;
V a probidade na administrao;
VI a lei oramentria;
VII o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento.
Art. 86. Admitida a acusao contra o Presidente da Repblica, por
dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido a julgamento
perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou
perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
1o O Presidente ficar suspenso de suas funes:
I nas infraes penais comuns, se recebida a denncia ou queixa-
crime pelo Supremo Tribunal Federal;
II nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do processo
pelo Senado Federal;
2o Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento no
estiver concludo, cessar o afastamento do Presidente, sem prejuzo
do regular prosseguimento do processo.
3o Enquanto no sobrevier sentena condenatria nas infraes
comuns, o Presidente da Repblica no estar sujeito a priso.
4o O Presidente da Repblica na vigncia de seu mandato, no pode
ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de suas funes.

Estipula por outro lado, no pargrafo nico do citado artigo 85, que
esses crimes seriam definidos em lei especial, que estabeleceria as normas do
processo e julgamento.
A atual Carta repete, na verdade, o que constava do art. 84 da Constituio
de 67 e do art. 89 da Constituio de 1946.
Na esteira desses preceitos constitucionais foi editada, em 10/4/1950, a
Lei no 1.079, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo
processo.
Por essa lei (art. 2o) e pelo prprio texto constitucional se constata que
esses crimes de responsabilidade so punidos, exclusivamente, com a perda

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332 RE VI S T A D E D I R EIT O A DMINIST R A T IV O

do cargo e com inabilitao para o exerccio de outra funo pblica, por


determinado tempo (at cinco anos, pela Lei n. 1.079, mas por oito anos pelo
pargrafo nico do art. 52 da Const. Federal) lembrando-se que as penas
so cumulativas (V. Mand. de Seg. no 21.689 Rel. Min. Carlos Velloso).
Estabelece o texto magno (art. 86) que o Presidente, depois que a Cmara
dos Deputados admitir a acusao pelo voto de 2/3 (dois teros) de seus
membros, ser submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal,
no caso de crime comum ou perante o Senado Federal, no caso de crime de
responsabilidade.
Anote-se aqui, porque j foi objeto de grandes discusses quando do
impeachment do Presidente Collor, que o Presidente da Cmara, a nosso
sentir, apenas examina a acusao como se fosse um Juiz a despachar uma
petio inicial (art. 282 e 284 do CPC), uma vez que a admissibilidade
prerrogativa da Cmara por 2/3 de seus integrantes e no apenas dos presentes
(veja-se o voto do Min. Clio Borja).
Observe-se ainda que no caso Collor o Senado entendeu que a renncia,
no curso do processo, no afetaria o seu andamento e que a pena de inabilitao
no tinha carter meramente acessrio.
O entendimento foi referendado, por maioria pelo Supremo Tribunal
Federal Mandado Seg. no 21.689 Rel. Min. Carlos Veloso, entendendo
que a Lei no 1.079/50 mudou a sistemtica da legislao anterior.
Procuraremos estabelecer por outro lado e adequadamente, o que seja
crime funcional, crime de responsabilidade e infrao poltico-administrativa,
tendo em vista que a falta de critrio ou rigor cientfico nessas conceituaes
tem levado legisladores, julgadores, doutrinadores e intrpretes a confundirem
os institutos, provocando decises inadequadas e at conflitantes.
No pretendemos, nem temos em mira obviamente, oferecer definies
porventura inexpugnveis, quer jurdica, filosfica ou sociolgica, mas indicar
caracteres distintivos, retirados da massa indiferenciada dos chamados atos
ilcitos, capazes de separ-los e distingui-los.

2.3.1 Infraes penais e infraes no penais

No h diferenas ontolgicas ou de essncia entre as infraes penais e


as infraes no penais.
A ilicitude jurdica uma s, dizia o saudoso Nelson Hungria, mineiro
de Alm Paraba em seus Comentrios ao Cd. Penal, vol. I, tomo II pg. 30.

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MARCUS FAVER | Impeachment: evoluo histrica, natureza jurdica e sugestes para aplicao 333

Todo ilcito uma contradio lei, uma rebelio contra a norma,


expressa na ofensa ou ameaa a um bem ou interesse por ela tutelado.
A importncia social atribuda a esse bem ou interesse jurdico , em
grande parte, o que determina a natureza da sano civil ou penal.
uma questo de hierarquia de valores. (Anbal Bruno, Direito Penal,
vol. I, pg. 285)

Segundo Carl Binding citado por Hungria (Compendio di Diritto Penale,


pg. 13 1939), o que caracteriza o crime, e o distingue das demais infraes,
a natureza da pena abstratamente cominada. Se a sano retributiva do
mal causado vtima, o ilcito criminal. Se reparatria do dano efetivo,
presumido ou potencial, o ilcito civil. Se preservatria da regularidade da
administrao, o ilcito administrativo. Se restritiva de direito de cidadania,
o ilcito poltico.
Para Nelson Hungria,

sob o ponto de vista histrico e poltico, que o nico admissvel nesta


matria, ou melhor, tendo-se em vista a formao atravs das leis
ditadas pelo estado dos dois segmentos jurdicos que se chamam Direito
Civil e Direito Penal, pode-se concluir que ilcito penal a violao
da ordem jurdica contra a qual, pela sua intensidade ou pela sua
gravidade, a nica sano adequada a pena. E ilcito civil a violao
da ordem jurdica para cuja debelao bastam as sanes atenuadas da
indenizao, da execuo forada, da restituio em espcie, da breve
priso coercitiva, da anulao do ato, etc. (Comentrios ao Cd. Penal, vol
I, tomo II, pg. 35)

Em igual sentido a lio de Francesco Antolisei (Manual de Derecho Penal,


ed. Uteha, pg. 130/131):

La quiebra de las teorias enunciadas para distinguir el injusto civil y el injusto


penal conduce a la conclusin de que no existe una diferencia sustancial entre
ellos. La distincin tiene carcter extrnseco y legal: El delito es um injusto
sancionado con la pena; el ilcito civil es el injusto que tiene por consecuencia
las sanciones civiles (resarcimiento del dao, restituciones, etctera). En
definitiva, solo atendiendo a la natureza de la sanctio jris podemos establecer
si nos encontramos en presencia de una u outra espcie de injusto.

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334 RE VI S T A D E D I R EIT O A DMINIST R A T IV O

2.3.2 Ilcito penal e ilcito administrativo

Pela autoridade e preciso de ensinamentos, d-se novamente a palavra


a Nelson Hungria.

Tem sido igualmente em vo a tentativa de uma distino ontolgica


entre o ilcito penal e ilcito administrativo. A separao entre
um e outro tambm atende apenas a critrios de convenincia ou
oportunidade, afeioados varivel medida do interesse da sociedade
e do Estado. Conforme acentuava Beling, a nica diferena que pode
ser reconhecida entre as duas espcies de ilicitude de quantidade ou
de grau: est na maior ou menor intensidade lesiva de uma em cotejo
com a outra. O ilcito administrativo um minus em relao ao ilcito
penal. Pretender justificar um discrime pela diversidade qualitativa
ou essencial entre ambos ser persistir no que Kukula justamente
chama de estril especulao, idntica demonstrao da quadradura
do crculo. (Comentrios, pg. 36, vol. 1, tomo II)

2.3.3 Crime de reponsabilidade e infrao poltico-administrativa

Conforme acentuou, com propriedade, o consagrado Hely Lopes


Meirelles, em seu Direito Municipal Brasileiro (Ed. Rev. Tribunais 1964, em dois
vol.), estamos, na verdade, diante de responsabilidade poltico-administrativa,
que a que resulta de violao de deveres funcionais por parte de agentes
polticos investidos nos altos postos de governo, seja federal, estadual ou
municipal. Essas infraes, dizia o Prof. Meirelles

impropriamente denominadas de crimes de responsabilidade so pu


nidas com a perda do cargo e a inabilitao temporria para o desem
penho de funo pblica, apuradas atravs de um processo especial
de natureza poltico-disciplinar e que universalmente conhecido por
IMPEACHMENT.

Essa responsabilidade distinta da responsabilidade civil e da respon


sabilidade penal, no obstante poder existir ou coexistir com ambas as
responsabilidades. Os atos que ensejam essa responsabilidade poltico-
administrativa nem sempre caracterizam o ilcito civil ou ilcito penal, pois,

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MARCUS FAVER | Impeachment: evoluo histrica, natureza jurdica e sugestes para aplicao 335

em grande parte das vezes representam simples descumprimento de preceitos


governamentais, impostos aos agentes polticos como requisitos de uma
boa e correta administrao, ou no dizer da constituio, de uma eficiente
administrao.
A infrao poltico-administrativa, impropriamente denominada no
texto constitucional e nas leis que se lhe seguiram de crime de responsabili
dade, no se confunde tambm com o chamado crime funcional, embora
possa derivar do mesmo fato delituoso.
Sem maior esforo, v-se, desde logo, que os denominados crimes de
responsabilidade no so crimes em sentido prprio, uma vez que no h
uma pena em sentido criminal. H uma punio, com a perda do cargo e a
inabilitao temporria para funo pblica.
Se, porm, junto com essa infrao que acarreta a perda do cargo,
coexisitr algum crime comum, crime propriamente dito, o Presidente ficar
na dependncia de julgamento pelo Poder Judicirio atravs do Supremo
Tribunal Federal. S ento, em caso de condenao, poder sofrer uma
punio criminal.

2.3.4 Crime funcional e crime de responsabilidade

Crimes funcionais so aqueles fatos lesivos administrao pblica,


quando praticados pelos prprios exercentes do cargo, emprego ou funo
pblica, definidos em lei.
Os delitos funcionais so denominados crimes pessoais ou prprios,
ou seja, so praticados por pessoa na condio de funcionrios em sentido
genrico. So os que os prticos chamavam de delicta in officio, isto , delicta
prpria, eis que, praticados pelos prprios participantes da atividade
administrativa do Estado.
Entre ns, infelizmente, conforme justa crtica de TOBIAS BARRETO,
os delicta in officio passaram a receber o inadequado nome de crimes de
responsabilidade. Dizia BARRETO que a expresso crime de responsa
bilidade era frase pleonstica e insignificante e que deveria com vantagem
ser substituda por crime funcional ou crime de funo (Obras Completas,
V, VI e VII, p. 109/112).
O inolvidvel NELSON HUNGRIA, em seus Comentrios ao Cdigo Penal,
vol. 9, menciona que a denominao crime funcional seria a mais correta e
obedeceria inclusive a tradio alem que serviu de subsdio na elaborao de

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336 RE VI S T A D E D I R EIT O A DMINIST R A T IV O

diversos pontos do Cd. Penal Brasileiro (veja-se a exposio de motivos do


M. FRANCISCO CAMPOS).
Diga-se, alis, que o prprio Cdigo de Processo Penal, em seu art. 556
j fala em processo de delitos comuns e processo de delitos funcionais,
reconhecendo expressamente a terminologia adequada para explicitar tais
tipos de infraes penais.
O Professor JOS FREDERICO MARQUES, no seu trabalho Observaes e
apontamentos sobre a competncia originria do STF, datado de 1961, j observava
que a expresso crimes de responsabilidade entrara na Constituio sem
exato conceito tcnico ou cientfico e que os ilcitos, em que ela se desdobra,
no constituem ilcitos penais e sim ilcitos administrativos ou ilcitos polticos,
sem embargo do nomen jris.
Por seu turno, TITO COSTA, abordando a Responsabilidade de Prefeitos
e Vereadores, Ed. Rev. Trib. 1979, afirma que a expresso crimes de respon
sabilidade, apesar de ser hoje usual e reconhecida em seu termo de direito,
revelava-se locuo desrevestida de sentido tcnico, e verdadeira corruptela.
Referia-se, na verdade, a responsabilidade criminal dos Prefeitos da qual a
responsabilidade civil, e mesmo a poltico-administrativa, podiam vir a ser
consequncia, no obstante independentes umas das outras. Afirma, ainda,
que foi a Carta Constitucional do Imprio de 25/03/24 que primeiro falou
sobre a atribuio exclusiva ao Senado para conhecer da responsabilidade
dos secretrios e conselheiros de Estado.
O ex-senador e ex-ministro do STF PAULO BROSSARD DE SOUZA
PINTO, em seu clssico e precioso trabalho O Impeachment, Ed. O Globo, 1965,
afirma que esta falha de lei bsica que, reiteradamente, se refere de modo
equvoco a crimes de responsabilidade, ora no sentido de infrao poltica, ora
na acepo de crime funcional, tem concorrido para a defectiva sistematizao
do instituto concernente responsabilidade presidencial (p. 59).

Quando motiva o impeachment, por exemplo, caso em que sem dvida


a despeito do nomen juris que lhe d o Cdigo Supremo e a Lei que lhe
complementar, o ilcito a ele subjacente no penal. Se o crime de
responsabilidade no sancionado com pena criminal como delituoso,
no se pode qualificar o fato ilcito assim denominado, pois o que
distingue o crime dos demais atos ilcitos , justamente, a natureza da
sano abstratamente cominada. (FREDERICO MARQUES, ob. citada,
p. 45)

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Reconhea-se que essa impreciso conceitual, apesar das crticas le-


vantadas, acabou arraigando-se no direito ptrio e foi colocada no s na
Constituio (desde a Imperial), como nas leis posteriores (veja-se minuciosa
investigao de PAULO BROSSARD a f. 59/64, ob. citada), e, para indicar com
esse conceito crime de responsabilidade as infraes poltico-administra-
tivas que, cometidas por Presidentes, Governadores, Ministros ou Prefeitos,
ensejassem a perda do cargo atravs do impeachment, bem como a inabilitao
temporria para o exerccio de outra funo pblica. essa a mens legis,
sem qualquer dvida a nosso ver e, se no se der essa interpretao, estare-
mos reconhecendo como procedentes as acerbas crticas levantadas pelo Min.
Seplveda Pertence na introduo da jurisprudncia temtica do STF publi-
cada em 1996.
TITO COSTA, embora fazendo crtica ao conceito, acaba por reconhecer
que a expresso estaria incorporada ao direito nacional, ainda que sem
preciso tcnica.
HELY LOPES MEIRELLES, talvez por ter sido o autor do Dec. Lei 201,
j na nova edio refundida em um nico volume (1977), do clssico Direito
Municipal Brasileiro, acaba por acatar, vergando-se s contnuas e inadequadas
repeties, como correta a expresso crime de responsabilidade para
significar crime funcional especial. O ilustre professor menciona p. 902 que
existem crimes funcionais comuns e crimes funcionais especiais, reservando
para estes ltimos a denominao de crimes de responsabilidade.
RAUL CHAVES, por seu turno, na tese de concurso na cadeira de Direito
Penal da Faculdade da Bahia, denominada Crime de Responsabilidade, afirma
que,

desde o aparecimento da expresso crime de responsabilidade, no


Cdigo Criminal de 1830, essa locuo viciosa com foros de lingua-
gem legislativa, ora aludindo queles delitos de que so responsveis
Ministros e Secretrios, ora designando certas espcies de crimes co-
muns definidos no Cdigo de 1830, ou seja, delicta in officio, crimes de
funo, delicta propria dos que exercem funes pblicas, desde este mo-
mento a locuo nunca mais foi abandonada. Repetiram-se as leis, os
legisladores j citados; a ela recorrem escritores e muitos passaram sem
se aperceberem do vcio que divulgavam.

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PAULO BROSSARD menciona, na p. 64 da sua clssica obra, que

se aos crimes de responsabilidade, enquanto relacionados a ilcitos


polticos, se reservasse denominao de infraes polticas, por
exemplo, melhor se atenderia natureza das coisas e se evitaria o
escolho decorrente da designao pelo mesmo nome, de realidades
diversas.

E peremptrio ao afirmar que entre ns, como no direito americano


e argentino, o impeachment tem feio poltica, no se origina seno de
causas polticas, objetiva resultados polticos instaurado sob consideraes
de ordem poltica e julgado segundo critrios polticos (pg. 75).

2.3.5 Consequncias da impreciso tcnica

A falta de preciso tcnica da expresso crime de responsabilidade


e a divergncia de conceituao do instituto so notadas em nossos melhores
doutrinadores sobre a matria, e tem levado os Tribunais, inclusive o Supremo
Tribunal Federal, a decises incongruentes e incompatveis.
Repita-se, pela inegvel autoridade sobre a questo, que o Senador Paulo
Brossard, em seu extraordinrio Impeachment, usa taxativamente a expresso
crime de responsabilidade, no sentido de significar infrao poltico-
administrativa.
Paulo Salvador Frontini, Curador de Massas de So Paulo, em trabalho
premiado no Concurso Jurista Costa e Silva, no ano de 1976, patrocinado pela
Associao Paulista do Ministrio Pblico (Rev. Justitia, ano XL, vol. 100, pg.
137/175), faz uma simbiose e afirma que,

no Direito Brasileiro, o crime de responsabilidade uma figura penal.


Apresenta-se como sucedneo do Impeachment quando cuida
da responsabilidade dos agentes polticos a que alude a Consti
tuio; reveste-se de ndole de crime especial, quando disciplina a
responsabilidade de Prefeitos Municipais. E um crime comum
embora prprio quando perpetrado por simples funcionrio pblico,
nos casos que assim so considerados.

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MARCUS FAVER | Impeachment: evoluo histrica, natureza jurdica e sugestes para aplicao 339

Tito Costa (ob. citada. pg. 14) afirma: aceitemos, portanto, j que a lei
assim o faz, a expresso crimes de responsabilidade como sendo, no caso,
delitos de natureza funcional, cometidos no exerccio das funes executivas
do governo e/ou em decorrncia desse exerccio.
Wolgran Junqueira Ferreira, tratando da Responsabilidade dos Prefeitos e
Vereadores, Ed. Jos Bushatsky, 1978, faz a seguinte meno:

Crime de responsabilidade. Divide o Cdigo Penal os crimes em


dolosos e culposos. O de responsabilidade figura fora do estatuto
penal brasileiro, Contempla-o o direito poltico. Segundo Manoel
Gonalves Filho consiste na conduta que se amolda a uma figura como
tal descrita na lei especial. Trata-se da apurao de infraes definidas
pela denominao de crimes de responsabilidade, apuradas em
processos poltico-administrativos. (pg. 27/28)

III. Concluses

Ao concluir o presente trabalho, apresentamos duas sugestes. A primeira


correspondente a potenciais alteraes legislativas, a segunda sobre critrios
para adequadas interpretaes jurdicas.
1) Diante da anlise aqui realizada, v-se que h, na verdade, quase que
uma uniformidade de pensamento dos abalizados doutrinadores que trata-
ram do assunto a respeito da inadequao do termo crime de responsabilida-
de, inserido na Constituio Federal e nas leis que se seguiram, isso porque
crime de responsabilidade no diz coisa alguma. frase pleonstica e insig-
nificante e tem levado at mesmo o Supremo Tribunal Federal a decises
incongruentes.
Na elaborao jurdico-doutrinria tradicional h uma tendncia dou
trinria pronunciada, a identificar, ainda que com algumas variantes, o delito
ou crime como sendo a ao humana antijurdica, tpica, culpvel e punvel.
Essa conceituao chamada de analtica ou dogmtica fez emergir as trs faces
do ato punvel, quais sejam: a tipicidade, a antijuricidade e a culpabilidade.
Sem entrarmos na anlise mais aprofundada desses conceitos, particularmente
no que seja a tipicidade ou antijuricidade, por fugirem ao estudo realizado,
o fato que a culpabilidade elemento integrante do delito. Diz-se que um
autor culpado se dotado de imputabilidade. Se conhecia ou podia conhecer
a antijuricidade de sua conduta e tinha condies de atuar de modo diverso.

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340 RE VI S T A D E D I R EIT O A DMINIST R A T IV O

A imputabilidade, que na nossa lei confundida com responsabilidade, a


capacidade que possui o homem de entender o carter criminoso do fato e
conduzir-se de acordo com esse entendimento. Capacidade telectivolutiva,
capacidade de culpabilidade da qual mais um pressuposto do que um
elemento. Isso deflui do que est estipulado no art. 22 do Cdigo Penal
Brasileiro.
Assim, falar-se em crime de responsabilidade nada est a dizer, pois
todo crime pressupe uma responsabilidade do agente. Se esse agente ou
autor no tinha responsabilidade, ou em outras palavras, sem que ele seja
culpado, sem que ele tenha imputabilidade, no se pode falar em delito.
Dessa forma, a expresso crime de responsabilidade , por destituda
de significado tcnico-cientfico, deveria ser abolida tanto da Constituio
quanto das leis posteriores ou complementares. Ela tem sido a responsvel
por enganos, interpretaes divergentes e contraditrias e urge, consequen-
temente, o estabelecimento de uma conceituao adequada e de correspon
dente contedo cientfico com a infrao que se pretende punir.
Assim, numa eventual reforma constitucional (j aventada para atenuar a
crise poltica hoje instaurada) talvez fosse aconselhvel levar em considerao
os ensinamentos dos doutos, para aperfeioando-se o regime presidencialista
afastar o cepticismo do Min. Seplveda aprimorando-se o instituto do
impeachment para servir de mecanismo democrtico capaz de solucionar
as crises institucionais do presidencialismo.
2) Todavia, enquanto no se concretize essa potencial modificao legis
lativa, pensamos que a interpretao a ser dada pelo Senado Federal, como
rgo julgador primrio do impeachment, deva observar as seguintes
lies interpretativas. A interpretao do direito comumente apresentada
ou descrita, afirma o Min. Eros Grau, como atividade de mera compreenso
do significado da norma jurdica. Interpretar identificar ou determinar
(compreender) o significado de algo no caso, compreender o significado da
norma jurdica. Observe-se que no deve haver discricionariedade judicial,
pois todo intrprete deveria estar sempre vinculado aos textos normativos.
Todavia na interpretao dos textos se d algo anlogo ao que se passa
numa interpretao musical.

No h uma nica interpretao correta da Sexta Sinfonia de Beethoven:


a partitura a mesma mas a Pastoral regida por Toscanini, com a
Sinfnica de Milo diferente da Pastoral regida por Von Karajan, com
a Filarmnica de Berlim. No obstante uma seja mais romntica, mais

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MARCUS FAVER | Impeachment: evoluo histrica, natureza jurdica e sugestes para aplicao 341

derramada, a outra mais longilnea, as duas so autnticas e corretas.


[Eros Grau O novo velho tema da interpretao do direito Rev. Jurdica
de Seguros 2014]

Todavia no se interpreta o direito em tiras, aos pedaos. Um texto de


direito isolado, destacado, desprendido do sistema jurdico, no expressa
nenhum significado normativo.
A finalidade na verdade a criadora de todo o direito e no existe norma
ou instituto jurdico que no deva sua origem a uma finalidade.
A deciso judicial considera e determinada, entre outros fatores,
pelas palavras da lei; pelos antecedentes judiciais; pela figura delituosa que
se imputa; pelas convices do prprio juiz; pelas expectativas de justia
nutridas pela conscincia da sociedade.
O juiz (ou o julgador) decide sempre dentro de uma situao histrica
determinada, participando da conscincia social de seu tempo, considerando
o direito todo e no apenas um determinado texto normativo. Por isso
sustenta-se que o direito contemporneo realidade.
O instituto do impeachment, induvidosamente, h de ser interpretado
dentro desses conceitos e nesses parmetros.
Ele foi institudo para, sem dvida alguma, sancionar no regime pre
sidencialista, o agente pblico que tenha praticado uma infrao poltico-
administrativa. No requer a prtica de um crime ou um ato individual
subjetivo taxado na lei.
Reafirme-se, com Hely Lopes Meireles (Ed. Rev. Tribunais, 1964) que es
tamos, na verdade, diante de responsabilidade poltico-administrativa, que
a que resulta de violao de deveres funcionais por parte de agentes polticos
investidos nos altos postos de governo seja federal, estadual ou municipal.
Essas infraes, impropriamente denominadas de crimes de respon
sabilidade, so punidas com a perda do cargo e a inabilitao temporria
para o desempenho de funo pblica, apuradas atravs de um processo
especial de natureza poltico-administrativo-disciplinar que se d o nome de
impeachment. E a deciso do Senado incontrastvel, irrecorrvel, irrever
svel, irrevogvel, definitiva, s cabendo recurso ao Supremo por ilegalidades
ou vcios de procedimento (vejam-se os Mandados de Segurana nos 21.564
e 20.941 do STF).
Observe-se, mais uma vez, que a infrao poltico-administrativa impro
priamente denominada no texto constitucional e nas leis que se lhe seguiram
de crimes de responsabilidade, no se confunde tambm com o chamado
crime funcional, embora possa derivar do mesmo fato delituoso.

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Registre-se, nessa linha de entendimento, que a Constituio, em seu


art. 37, estabeleceu parmetros para as expectativas de justia da sociedade,
determinando que a administrao pblica brasileira, seja direta ou indireta,
em todos os nveis e em quaisquer dos poderes, obedea aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alm de ou-
tros regramentos explicitados nos incs. I a XXII do referido artigo.
Ora:
I) a mentira (desde o caso de presidente Bill Clinton 1993/2001) sem
pre foi considerada uma imoralidade e, por pouco mnima maioria o
presidente americano no sofreu o impeachment e a nossa presidente
mentiu seguidamente sobre questes relevantes da administrao;
II) o descumprimento de regras oramentrias as chamadas peda
ladas uma manifestao evidente de violao do princpio da legalidade;
III) a omisso, a negligncia, a imprudncia, a impercia corriqueiras na
administrao direta e indireta agridem o princpio da eficincia;
IV) a improbidade administrativa que grassa nos diversos setores e
rgos da administrao, como aflorado em aes judiciais, violentam os
princpios da legalidade, da moralidade e da eficincia;
V) a falta de autoridade e de credibilidade da Presidente afetam a efi
cincia da administrao;
VI) o desatino administrativo em segurar, artificialmente, os preos
dos combustveis e da eletricidade com objetivos eleitorais ato temerrio a
violar todas as regras de uma gesto administrativa eficiente ferindo direitos
polticos individuais e sociais; isso evidente improbidade;
VII) os artifcios contbeis; aumento descontrolado dos gastos pblicos,
ultrapassando a receita; a criao injustificada de rgos e ministrios apenas
por critrios polticos; o nmero despropositado de cargos de confiana, para
satisfazer correntes partidrias; as nomeaes de servidores to somente
por interesses ou achegos polticos; os desdobramentos de sindicatos sem
qualquer critrio tcnico e apenas para atendimentos polticos etc. etc.;
VIII) a imoralidade que, como afirma o Min. Clio Borja, grassa em setores
da administrao pblica como na Petrobras, Eletrobras, Correios, Sistema
Nuclear, etc., so fatos que justificam o impeachment;
IX) na verdade, todo ato que revela a incapacidade do agente para a
funo pblica indica ou recomenda o seu afastamento do cargo.
Todos esses exemplos evidenciam manifestas infraes poltico-admi
nistrativas que, espera-se, sejam reconhecidas pelo Senado Federal nos termos

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do art. 85 da CF aps a acusao ter sido admitida por 2/3 da Cmara dos
Deputados (513 deputados).
No h, para a imposio do impeachment a necessidade de se caracte
rizar um ato jurdico especfico ou um crime individual.
Dentro desses parmetros interpretativos, data vnia fica afastada a
sustentao do nclito Ministro da Justia, Dr. Jos Eduardo Cardozo, no sen
tido de que no h base jurdica para o impeachment da Presidente Dilma
(entrevista jornalista Miriam Leito em 6/11/2015).
Com todo respeito s opinies em contrrio, temos que existem inmeros
fatos jurdicos, polticos e administrativos para embasar o impeachment da
Presidente Dilma Russef.

Rio de Janeiro, 24 de novembro de 2015

Conselho Tcnico da Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios


e Turismo

Marcus Faver

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